Een diamanten relatie

Een diamanten relatie 60 jaar Nederlandse Waterschapsbank en 60 jaar waterschapsfinanciën

Herman Havekes 1

1

Wijnand Dekking

1

 e auteurs zijn beiden werkzaam bij de Unie van Waterschappen. D Zij schreven deze bijdrage op persoonlijke titel.

57

1 Inleiding Het 60-jarig bestaan van de Nederlandse Waterschapsbank N.V. (NWB Bank) betekent tegelijkertijd 60 jaar geschiedenis van de waterschappen. Zonder af te doen aan de ontwikkelingen die het waterschap vóór 1954 heeft doorgemaakt, durven wij te stellen dat deze 60 jaar de meest turbulente periode in de bestaansgeschiedenis van de waterschappen vormen. Met enige overdrijving kan gesteld worden dat het waterschap zich juist in deze periode opnieuw heeft uitgevonden. Er zijn enorme veranderingen in het waterschapsbestel opgetreden, met name ook op financieel terrein. In deze bijdrage schetsen wij de belangrijkste ontwikkelingen op het terrein van de waterschapsfinanciën die dicht tegen de activiteiten van de NWB Bank aan liggen. Wij beginnen onze beschouwing met een korte beschrijving van de betekenis van het waterbeheer en de waterschappen voor ons land. Daarna spitsen wij ons toe op ons hoofdonderwerp, de wijze waarop de financiën van de waterschappen zich in de afgelopen 60 jaar ontwikkeld hebben. Hoe was hun financiële positie in de jaren vijftig? Welke ontwikkelingen heeft deze positie in de voorbije decennia doorgemaakt? Hoeveel geld gaat er bij de waterschappen om? Hoe wordt internationaal tegen de financiering van het waterbeheer aangekeken? Hoe staan de waterschappen er nu voor wat betreft hun financiën en wat valt er over de toekomst te zeggen? Blijft hun financiële zelfstandigheid voldoende in tact? Ook gaan wij in op de met het regeerakkoord van het kabinet-Rutte II weer actuele discussie over het voortbestaan van de waterschappen. Uiteraard komt in onze beschouwing ook de rol van de NWB Bank aan de orde, aangezien die rol van grote betekenis is geweest voor de groei en bloei die de waterschappen de afgelopen 60 jaar hebben kunnen doormaken. Het is overigens niet onze bedoeling om de ontstaansgeschiedenis en de ontwikkeling van de bank hier uitvoerig te schetsen, dat is door direct betrokkenen reeds eerder voortreffelijk gedaan.2 Wij volstaan in deze bijdrage met een relatief korte terugblik en stappen dan over op de financiering van de waterschappen zelf. De lezer zal ons daarbij willen vergeven dat een zekere selectie is gemaakt. Eerdergenoemde vragen en de relatie tussen de waterschappen en de NWB Bank vormen daarvoor de rode draad. 2

58

 ie in het bijzonder de beschouwing van de vroegere Uniedirecteur J.M. de Graaff, “De Nederlandse Waterschapsbank Z in het zilver”, waarvan wij voor onze terugblik dankbaar gebruik hebben gemaakt (uit ‘25 jaar Nederlandse Waterschapsbank’, jaarverslag 1978, Den Haag 1979).

2 Betekenis waterbeheer en waterschappen voor Nederland Het waterbeheer is in onze laaggelegen delta van essentiële, zelfs existentiële betekenis. Zonder dijken, duinen, watergangen, gemalen en andere kunstwerken zou meer dan de helft van ons land onbewoonbaar zijn. De waterschappen hebben aan dit gegeven hun lange bestaan te danken. De eerste waterschappen dateren van de tweede helft van de dertiende eeuw, van ver vóór de totstandkoming van de Staat Nederland. Die eerste waterschappen beschikten nog niet over belastingmiddelen voor de bekostiging van hun taken, omdat in de vroege middeleeuwen geldgebruik nog ongewoon was. De bijdragen van de eigenaren van gronden in het waterschapsgebied, de ‘ingelanden’, vonden via een systeem van ‘verhoefslaging’ in natura plaats. Zij waren verplicht voor het waterschap verplicht werkzaamheden aan dijken en watergangen te verrichten. Pas later werden deze bijdragen in natura vervangen door geldelijke bijdragen, waarmee het belastingstelsel van de waterschappen was geboren. Dit proces van ‘gemeenmaking’ heeft zich tot in de 19e eeuw voltrokken. Van oudsher kennen we in ons land dus regionaal en lokaal waterbeheer. Dit is tot de dag van vandaag het geval. Ook nu wordt het waterbeheer nog hoofdzakelijk door regionale organisaties uitgevoerd, waarbij, als we ook de waterketen tot het waterbeheer rekenen, de waterschappen, gemeenten, waterleidingbedrijven en provincies een rol hebben. Het meest frappant blijkt dit wellicht uit de kosten van het waterbeheer. Die bedroegen in 2012 bijna € 6,7 miljard. Daarvan kwam 42% voor rekening van de waterschappen, 21% van de waterleidingbedrijven, 20% van de gemeenten en 2% van de provincies. Het Rijk neemt een bescheiden 15% van de jaarlijkse kosten voor zijn rekening.3 In ogenschouw genomen dat een deel van deze kosten subsidiegelden zijn die feitelijk door de waterschappen worden besteed, kan enigszins gechargeerd worden gesteld dat het Rijk in financieel opzicht geen omkijken naar het waterbeheer heeft. Dat ligt op andere beleidsterreinen wel iets anders. De waterschappen beheren de regionale en lokale watersystemen en het Rijk (Rijkswaterstaat) is de beheerder van het waterhuishoudkundig hoofdsysteem. Samen met het Rijk zijn de waterschappen de organisaties die in de Waterwet als ‘beheerder’ worden aangemerkt. Gemeenten en waterleidingbedrijven hebben een rol in de waterketen. Zij zijn verantwoordelijk 3

Bron: Water in Beeld 2012.

voor het rioleringsbeheer, de hemelwaterafvoer en de stedelijke grondwaterstand resp. de drinkwatervoorziening. Ten slotte vervullen de provincies enkele watertaken, zoals de afstemming van de ruimtelijke ordening en het waterbeleid alsmede de vergunningverlening voor grote grondwateronttrekkingen. Waterbeheer is in ons land dus een taak die voornamelijk door of onder verantwoordelijkheid van overheden wordt uitgevoerd. Daarmee wordt invulling gegeven aan artikel 21 Grondwet: “De zorg van de overheid is gericht op de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu”. Bij de uitvoering van al die taken, met name waar het de aanleg en het onderhoud van de vele waterstaatswerken betreft, komt het bedrijfsleven overigens ruimschoots aan zijn trekken. Waterschappen versterken immers zelf geen dijken en bouwen geen gemalen en zuiveringsinstallaties. Het eerdergenoemde bedrag van € 6,7 miljard geeft tevens aan dat met het waterbeheer, zelfs in ons kleine landje, veel geld gemoeid is. Om ongelukken te voorkomen moet dat geld niet alleen in goede, maar ook in slechte tijden beschikbaar zijn. ‘Penny wise’ is hier letterlijk en figuurlijk ‘pound foolish’. Dat geldt overigens niet alleen voor ons, maar voor alle landen. De situatie in februari 2014 in Somerset en langs de Theems vormt hiervan een treffende illustratie. Niet voor niets is in een recente publicatie van het Water Governance Centre een adequate financiering als één van de vijf onmisbare bouwstenen voor een goede uitvoering van het waterbeheer aangemerkt.4 Een bouwsteen die helaas in veel landen echter nog gemetseld moet worden.

3 Ontstaan en belang NWB Bank Maar aan die bouwsteen was aan het begin van de vorige eeuw ook in Nederland nog wel iets te verbeteren. Het probleem van dat moment was het kunnen aantrekken van vreemd geld voor de financiering van de waterschapstaken. In de jaren twintig voerden de toenmalige 1500 waterschappen veel werken uit om de afwatering te verbeteren en verzwaarden de waterschappen in het rivierengebied na de overstroming van 1926 de dijken. Voor die werken was zo veel geld nodig, dat dit niet met de jaarlijkse belastingmiddelen kon worden gedekt. Er moest geld op de markt worden aangetrokken, maar tussenpersonen rekenden hoge provisies.5 Met deze achtergrond besloot de op 8 oktober 1927 opgerichte Unie van Waterschapsbonden6 reeds tijdens haar eerste vergadering tot de oprichting van een kredietbemiddelingsbureau. Dit bureau moest bemiddelen bij het aangaan van leningen, zodat de waterschappen minder provisie kwijt zouden zijn. Aanvankelijk hielden de waterschappen zich in verenigingsverband dus zelf bezig met de kapitaalverschaffing, maar al snel daarna kwam de gedachte van een aparte sectorbank op. Zo attendeerde de voorzitter van de Gelderse Waterschapsbond Bosch ridder van Rosenthal toenmalig Uniesecretaris Dolk al in 1939 op de voordelen die zo’n bank kon hebben. Waarschijnlijk vanwege de onbekendheid van het instituut waterschap bij de geldgevers moesten de waterschappen die jaren namelijk hogere rentepercentages betalen dan hun kredietwaardigheid rechtvaardigde. Bosch van Rosenthal suggereerde dat “een Waterschapsbank de leningen of één grote lening zou sluiten op de zelfde wijze als de Bank voor Nederlandse Gemeenten”. Besluiteloosheid kan Dolk niet verweten worden. Reeds drie dagen later presenteerde hij in het Uniebestuur een gedegen nota over deze suggestie met uitvoerige informatie over opzet en werkwijze van de reeds bestaande gemeentelijke sectorbank. Dolk had overigens de verwachting dat een dergelijk instituut voor de waterschappen niet te realiseren zou zijn. Het Uniebestuur volgde hem daarin en nam een afwachtende houding aan. Wel wees men de waterschappen nog eens op de tussenkomst die de Unie zou kunnen verlenen bij het plaatsen van geldleningen. In de voorafgaande jaren was namelijk minder van deze mogelijkheid gebruik gemaakt. 5

4

 erman Havekes, Maarten Hofstra, Andrea van der Kerk en Bart Teeuwen, “Building blocks for good water H governance”, Water Governance Centre, Den Haag 2012. In het betreffende hoofdstuk over de financiering van het waterbeheer ontbreekt informatie over de NWB trouwens niet (p. 87-88).

6

 ie hierover G.P. van de Ven, “De Unie van Waterschapsbonden in 1927. Droge voeten onder een lappendeken”, Z Jubileumnummer 75 jaar Unie van Waterschappen, Het Waterschap 2002, p. 7-11. De naam zou in 1968 worden gewijzigd in Unie van Waterschappen (UvW), met niet de bonden, maar de individuele waterschappen als lid.

59

Na de Tweede Wereldoorlog werden de financiële problemen van de waterschappen snel groter. De perioden van schaarste op de geld- en kapitaalmarkt brachten hen bij herhaling in moeilijkheden als zij grote werken moesten uitvoeren. In 1951 en 1952 dreigde zelfs de bouw van gemalen, andere kunstwerken en cultuurtechnische verbeteringswerken ernstig te worden verstoord. Dit bracht de Unie ertoe om zelf voor haar leden een obligatielening uit te schrijven. Op 1 april 1952 werd de inschrijving opengesteld op een 4,25% 30-jarige obligatielening van vijf miljoen gulden ten laste van de Unie en gewaarborgd door grote waterschappen. Die garantstelling ging de jaaruitgaven van deze waterschappen overigens soms te boven. De lening was een groot succes gezien de sterke mate van overtekening. Een tweede lening van ruim vier miljoen gulden onder dezelfde condities had enkele maanden later een zelfde gunstig resultaat. Bovendien plaatste de Unie nog eens elf onderhandse leningen tot een bedrag van ruim vier miljoen gulden. De financiële nood van in totaal 64 waterschappen kon op deze manier tijdelijk worden gelenigd. Individuele waterschappen maakten al veel eerder gebruik van geld dat zij uit de markt aantrokken.7 Zo deed het toenmalige Waterschap Lekdijk Bovendams reeds in de 17e en 18e eeuw zo’n vijftig keer een beroep op de kapitaalmarkt. De meeste van deze obligatieleningen zijn inmiddels afgelost. Wereldwijd zijn echter vijf rentebrieven bekend die nog steeds actief zijn, oftewel rentegevend, doordat zij eeuwigdurend zijn (zgn. perpetuele obligaties). Die rente wordt momenteel keurig, al is het wellicht niet van harte, betaald door de rechtsopvolger van dit oude waterschap, het huidige Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden.8 Dolk had zich weliswaar zeer beijverd voor al deze bankiersactiviteiten, maar achtte het in de kern een oneigenlijke taak voor de Unie. Hij zond het Uniebestuur al eind 1951 een nieuw preadvies over de kapitaalvoorziening van de waterschappen. Hij wees daarin op de eerdere discussie en riep op tot “een meer definitieve en daadkrachtige actie om de huidige en toekomstige financiële impasse het hoofd te bieden”. Het idee van een Waterschapsbank bood daarvoor volgens hem grote aantrekkelijkheid door concentratie van de financiële belangen van de waterschappen in een afzonderlijke rechtspersoon, een naamloze vennootschap. Het stichtingskapitaal zou beschikbaar gesteld moeten worden door de circa 1350 leden van de

provinciale waterschapsbonden.9 Dolk bleek over de nodige overtuigingskracht te beschikken en eind 1952 besloot het Uniebestuur het dagelijks bestuur te machtigen datgene te doen wat kon leiden tot de oprichting van een Waterschapsbank. Op 24 januari 1953 –dus een week vóór de Watersnoodramp– richtte dat bestuur zich per circulaire tot de waterschappen die lid waren van een waterschapsbond met een concreet voorstel tot oprichting zo’n bank. Het Uniebestuur riep alle waterschappen op om mee te doen, omdat: “…niet alleen voor de grote en middelgrote waterschappen het van belang is het plan te steunen, doch dat ook juist de vele honderden kleine waterschappen er het allergrootste belang bij hebben de totstandkoming der Bank te bevorderen, omdat zij daardoor nu en in de toekomst gevrijwaard blijven voor financieringsmoeilijkheden”.10 De brief van de Unie werd ook in provinciekring onderschreven. Zo riepen Gedeputeerde Staten van Utrecht de waterschappen in hun provincie begin 1953 expliciet op om aan de oprichting van de Waterschapsbank mee te werken. Op 5 mei 1954 kwam het tot die oprichting en passeerde de akte van oprichting van de NWB Bank bij de notaris. Het aandelenkapitaal van de bank bedroeg aanvankelijk één miljoen gulden, maar werd in latere jaren sterk vergroot. Reeds in het eerste jaar bewees de bank zijn bestaansrecht. Zij verstrekte 113 leningen: 23 langlopende en 90 kasgeldleningen, die in totaal bijna ƒ 22,3 miljoen bedroegen. De bank verkreeg de gelden daarvoor in hoofdzaak uit onderhandse leningen van institutionele beleggers en banken. Behalve aan waterschappen werden enkele leningen verstrekt aan andere publiekrechtelijke en semi-publiekrechtelijke lichamen. In de statuten van de bank was en is opgenomen dat het verstrekken van leningen aan private bedrijven uitgesloten is. De bank ontwikkelde zich voorspoedig in die eerste jaren. Bij het eerste lustrum meldde voorzitter van de Raad van Commissarissen Van der Hoeven trots dat in de eerste vijf jaren 323 langlopende leningen voor een totaal van ƒ 42 miljoen waren verstrekt en 919 kasgeldleningen voor in totaal ƒ 146 miljoen. De omzetten in rekening-courant bedroegen meer dan ƒ 211 miljoen en het balanstotaal was gegroeid naar ruim ƒ 60 miljoen.11 Bij het derde lustrum in 1968 kon Van der Hoeven opnieuw fraaie cijfers overleggen.12 Het balanstotaal was verder 9

10

7 8

60

 tpp://kranten.kb.nl/results levert over obligaties van waterschappen van vóór 1950 liefst 595 resultaten op. h Bron: De Financiële Telegraaf van 19 maart 2010.

11 12

 r bestonden in die jaren nog ruim 2500 waterschappen, die dus niet allemaal lid van een provinciale E waterschapsbond waren en daardoor geen directe relatie met de Unie van Waterschapsbonden hadden. De circulaire, waarin reeds aan het oppervlak van de waterschappen gerelateerde richtlijnen waren opgenomen voor hun minimum kapitaaldeelneming, is integraal afgedrukt in Waterschapsbelangen 1953, p. 9-11. Ook langs die weg werd dus een krachtig beroep op de waterschappen gedaan om het initiatief van het Uniebestuur te steunen. Waterschapsbelangen 1958, p. 198. Waterschapsbelangen 1968, p. 104.

gegroeid naar ƒ 145 miljoen in 1963 en ƒ 320 miljoen in 1968 en de jaarlijkse omzetten naar ƒ 215 miljoen in 1963 en ƒ 500 miljoen in 1968. Het dividend in 1958, 1963 en 1968 bedroeg resp. 4, 5 en 6%. Van der Hoeven meende op basis van deze cijfers te mogen concluderen dat “de Waterschapsbank niet meer weg te denken is uit het bestel van onze Nederlandse waterschappen”. Hiermee zijn het ontstaan en de beginjaren van de NWB Bank in een notendop geschetst. Wat daarbij opvalt, is dat het toenmalige Uniebestuur zich niet te groot voelde om de eigen beperkingen te erkennen. “Ieder zijn vak” was het parool en dat is niet onverstandig gebleken.13 Voorts werd het Uniebestuur in zekere zin geholpen door de Watersnood van 1 februari 1953. Die noopte tot een intensief programma om de verwoeste dijken in het zuidwesten van Nederland te herstellen en daar was veel geld mee gemoeid. Die ramp is echter niet, zoals ten onrechte wel eens wordt gedacht, de aanleiding geweest voor de oprichting van de bank. De eerste gedachten in die richting stammen zoals gezegd reeds uit 1939.

Belang NWB Bank Waar het de verdere ontwikkeling van de NWB Bank betreft, volstaan wij hier met de volgende vier punten. Allereerst heeft de bank, zoals hiervoor aangegeven, van meet af aan ook leningen verstrekt aan andere (semi-)publiekrechtelijke instellingen dan waterschappen. Inmiddels, per ultimo 2012, maakt de kredietverstrekking aan de waterschappen zelfs nog maar 9% van de totale portefeuille uit en is de sociale woningbouw met een volume van 73% verreweg de grootste klant.14 Voor de waterschappen is de NWB Bank al die jaren niettemin van onschatbare betekenis geweest. Eind 2012 was liefst 82% van de langlopende leningen van de waterschappen afkomstig van de NWB Bank. Bovendien maken alle waterschappen gebruik van de rekening-courantfaciliteiten van de bank en laten zij hun betalingsverkeer door deze bank verzorgen.

13

14

 ater werd ook het eigen ingenieursbureau ‘Technisch Adviesbureau Unie van Waterschappen’, nu beter bekend als L Tauw Group B.V., op de markt gezet. Jaarverslag 2012 NWB Bank.

In de tweede plaats geldt dat de bank via haar dividend, dat voor de waterschappen jarenlang zo´n € 35 miljoen bedroeg, van grote betekenis is geweest voor het dekken van een deel van de exploitatiebegroting van de grotere aandeelhouders. In 2007 mochten deze zich verheugen in een superdividend van maar liefst € 250 miljoen. Dit was met name te danken aan het initiatief van het Rijk, dat als aandeelhouder vond dat het met het eigen vermogen van de bank wel wat minder kon.15 Ten derde heeft de bank eind 2006 met de oprichting van het NWB Fonds16, dat financiële ondersteuning biedt aan internationale samenwerkingsprojecten van waterschappen in het buitenland, laten zien dat maatschappelijk verantwoord ondernemen wat haar betreft niet alleen bij schone woorden blijft. In de vierde plaats wijzen wij ten slotte op het unieke karakter van de NWB Bank. Anders dan de waterschappen, waarvan wel internationale tegenpolen bestaan, is de NWB Bank voor zover ons bekend uniek. In het buitenland opereren vooral financieringsinstellingen als de World Bank, de Europese Investeringsbank, de Asian Development Bank en de African Development Bank. Een specifieke buitenlandse sectorbank op het terrein van het waterbeheer is ons niet bekend. Dit is geen onbelangrijke constatering, aangezien onder verwijzing naar het succes van de NWB Bank met enige regelmaat wordt gesuggereerd ook in andere landen een dergelijke instelling in het leven te roepen. Het is zelfs zo sterk dat tijdens een recente bijeenkomst van het Water Governance Initiative (WGI)17 in Parijs een Britse consultant nogal kritisch constateerde dat in het concept-rapport van de OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development) over de governance van het Nederlandse waterbeheer, waarover later nog meer, niets over die bijzondere NWB Bank te lezen viel. Die omissie is inmiddels hersteld.

15

16 17

In 2010 heeft de NWB Bank slechts de helft van haar reguliere dividend uitgekeerd en sinds 2011 valt helemaal geen dividend meer ten gunste van de aandeelhouders. De reden is dat de NBW Bank op grond van afspraken die de centrale banken van nagenoeg alle westerse landen in het akkoord Basel III hebben gemaakt verplicht is een groter eigen vermogen aan te houden. De achtergrond van Basel III is het beperken van het risico dat banken hun verplichtingen niet kunnen nakomen. Zie www.nwbfonds.nl. Unievoorzitter en NWB-commissaris Peter Glas is momenteel voorzitter van dit WGI.

61

4 Ontwikkeling financiële positie waterschappen sinds de jaren 50 Door de oprichting van de NWB Bank konden de waterschappen tegen aanmerkelijk gunstiger condities geld aantrekken. Desondanks bleef hun financiële positie in de jaren vijftig verre van rooskleurig.18 De leningen moesten worden terugbetaald en het belastinggebied was zodanig klein dat dit een probleem werd. Algemeen bestond het gevoel dat de waterschapslasten te hoog waren geworden. Zo stegen de waterschapslasten tussen 1955 en 1965 van ƒ 47 miljoen naar ƒ 100 miljoen. Lasten die bovendien vrijwel uitsluitend door het ‘ongebouwd’ (agrariërs) moesten worden opgebracht.19 Het zou zelfs voorkomen dat de lasten niet uit het opbrengend vermogen van de grond konden worden voldaan. Vanwege deze deplorabele financiële positie zond de toenmalige Unie van Waterschapsbonden op 4 december 1963 een opvallend adres aan de regering. Zij drong aan op een bijdrage van de Staat van 30% aan de jaarlijkse exploitatiekosten, waarvan de rente en aflossingen van de opgenomen leningen deel uitmaken. Het pleidooi werd krachtig gesteund door het Landbouwschap, dat als niet mis te verstane boodschap meegaf: “…het fiscaal grijpbaar maken van wel gediende, maar nog niet omslagplichtige belangen”. De Unie had daarbij vooral de gebruikers van onroerend goed op het oog. Als representant van die belangen kon de Staat optreden, zodat een bijdrage van die zijde gerechtvaardigd werd geacht. Naar aanleiding van het adres werd –het poldermodel moest overduidelijk nog worden uitgevonden– een volledig uit rijksambtenaren bestaande werkgroep ingesteld, die ruim drie jaar de tijd nam en uiteindelijk weinig bleek te voelen voor het pleidooi van waterschapskant. De waterschappen zouden hun taken ook in de toekomst in hoofdzaak via eigen belastingen moeten financieren. Dat principe op zichzelf onderschreven de waterschappen, maar

18

19

62

 ie voor uitvoerige informatie over de financiering van de waterschapstaken H.J.M. Havekes, “Sinterklaas bestaat Z niet, of toch? Over de financiering van de waterschappen”, in “Weids Water. Opstellen over Waterrecht”, onder redactie van Th.G. Drupsteen, H.J.M. Havekes en H.F.M.W. van Rijswick, Sdu, Den Haag 2006, p. 139-158, H.J. M. Havekes, “Functioneel decentraal waterbestuur: borging, bescherming en beweging. De institutionele omwenteling van het waterschap in de afgelopen vijftig jaar” (diss.), Sdu, Den Haag 2009, p. 209-260, en Wijnand Dekking, “De waterschapsbelastingen in 2013. Waarom heffen waterschappen belasting en wat doen ze ermee?”, Unie van Waterschappen, Den Haag 2013. Het “gebouwd” (eigenaren van huizen en bedrijfspanden) moest veelal nog zijn intrede in de waterschapsbesturen doen.

men had wel iets meer begrip verwacht. Aangedrongen werd op nadere studie in breder verband. Na de nodige omwegen stelde toenmalig minister Bakker in 1968 de Studiecommissie Waterschappen in, in waterschapskring beter bekend onder de geuzennaam ‘Diepdelverscommissie’. Deze commissie, waarin nu wel plaats voor de waterschappen was ingeruimd, kende overigens een veel bredere dan uitsluitend financiële taakstelling. Zij werd geacht “functie en structuur” van de waterschappen te onderzoeken. De commissie rapporteerde in 1974.20 Wij zullen hier de belangrijkste conclusie van de commissie, dat de plaatselijke en regionale waterstaatszorg ook in de toekomst door in die zorg gespecialiseerde lichamen (dat wil zeggen waterschappen) diende te worden uitgeoefend, niet nader belichten en ons concentreren op de aanbevelingen op financieel terrein. Ook de commissie bleek van mening dat de waterschappen zich met hun belastingstelsel primair zelf zouden moeten bedruipen en dat er geen ruimte bestaat voor bijdragen van Rijk of provincie in de algemene uitgaven van het waterschap. Slechts als de taakvervulling functioneel of territoriaal meer omvat dan de behartiging van de rechtstreekse belangen van de belastingplichtigen in het eigen gebied, hetgeen met name bij de zee- en rivierwaterkeringen aan de orde is, was er reden voor doeluitkeringen gericht op de bekostiging van afzonderlijke waterschapstaken. Op basis van de Deltawet was reeds in dergelijke bijdragen voorzien. Daarnaast zou in bijzondere situaties volgens de commissie ruimte moeten kunnen bestaan voor het verlenen van incidentele bijdragen. Ten slotte werd een “algemene Waterschapswet” bepleit, waarin ook de hoofdlijnen van het belastingstelsel van de waterschappen een plek zouden moeten krijgen. Tot dan toe was dit een aangelegenheid die toch vooral geregeld werd in de provinciale waterschapsreglementen, met stevige regionale verschillen als uitkomst. Waar het de waterschapsbelastingen betreft hield de commissie dus veel bij het oude. Van nieuwe betalende categorieën was nog geen sprake. Wel hadden die categorieën zich in de tussentijd verbreed bij die waterschappen, die krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Wvo) belast waren met het waterkwaliteitsbeheer inclusief het zuiveringsbeheer. De eind 1970 in werking getreden Wvo21 introduceerde als één van de belangrijkste instrumenten een verontreinigingsheffing die huishoudens en bedrijven moesten 20 21

 apport “Het waterschap en zijn toekomst”, Den Haag 1974. R Zie over het succes van deze eerste milieuwet A.P. van den Berge, K. Groen, H.J.M. Havekes, M.A. Hofstra en J.H.A. Teulings (red.), “Bestrijding van de watervervuiling. Vijfentwintig jaar WVO”, Ministerie van Verkeer en Waterstaat en Unie van Waterschappen, Den Haag 1995; Geert B. Vinke, “Over de WVO gesproken…”, Pincio Uitgeverij, Zoetermeer 2009 en H.J.M. Havekes en M.A. Hofstra, “Het zelfreinigend vermogen een handje geholpen. 40 jaar wetgeving en beleid voor het waterkwaliteitsbeheer”, Milieu en Recht 2013, p. 296-300.

betalen. Geheel in overeenstemming met de waterschapstrits ‘belang-betaling-zeggenschap’ kregen beide categorieën een plek in de besturen van die waterschappen. Helemaal geruisloos verliep de invoering van deze eerste milieuheffing trouwens niet. Vooral in het midden van het land verzette het Milieu Actiecentrum Nederland, dat van oordeel was dat de bedrijven de echte vervuilers waren, zich fel met het raak gekozen motto “Geen belasting op ontlasting”. Het verzet staakte echter relatief snel. Het beginsel ‘de vervuiler betaalt’ is kennelijk goed over te brengen. Een tiental waterschappen, waaronder De Dommel, De Regge, Rijnland en Uitwaterende Sluizen, had de waterkwaliteits- en afvalwaterzuiveringstaak overigens al ruim vóór 1970 opgepakt.22 De kosten daarvan werden echter nog nauwelijks bij de vervuiler in rekening gebracht. Soms werden de gemeenten als belanghebbende aangemerkt en van een nota voorzien. Daarnaast boden de zgn. Korthalsregeling, die in een rijksbijdrage voorzag, en aanvullende bijdragen uit het Gemeentefonds financieel soelaas. Met de komst van de Wvo en de bijbehorende verontreinigingsheffing werd dit allemaal anders. Achteraf kunnen we vaststellen dat de introductie van de verontreinigingsheffing één, zo niet de belangrijkste, verklaring voor het succes van deze wet is geweest. Hielden de Diepdelvers nog sterk vast aan de reeds vertegenwoordigde en betalende categorieën (de eigenaren van ongebouwde en gebouwde onroerende zaken), de in 1977 uitgebrachte regeringsnota ‘Naar een nieuw waterschapsbestel?’23 verzette de bakens. Met de Diepdelvers bevestigde de regering dat de waterschappen verantwoordelijk moesten blijven voor de plaatselijke en regionale waterstaatszorg en dat zij hun taken primair via eigen belastingen moesten financieren. De reikwijdte van dit belastingstelsel werd echter substantieel verruimd. Anders dan de commissie bleek de regering van oordeel dat in de waterschapsbesturen ook het algemeen belang, gerepresenteerd door de inwoners, moest worden opgenomen én van een belastingaanslag moest worden voorzien. Tot dan toe hadden deze in hun hoedanigheid van huishoudelijke vervuilers uitsluitend de besturen van de waterkwaliteitbeherende waterschappen bevolkt. In de optiek van de regering hadden de inwoners echter ook belang bij “droge voeten”, zodat ook zij in de besturen van de waterkering- en waterkwantiteitbeherende waterschappen moesten worden opgenomen en conform de reeds genoemde trits moesten gaan meebetalen aan de kosten van deze waterschappen. Voor het overige onderschreef de regering de bevindingen van de Diepdelvers, niet in de laatste plaats waar het gaat om het pleidooi voor een algemene Waterschapswet. 22 23

 ie J. IJff in “Vijfentwintig jaar Wvo”, p. 27-28. Z Kamerstukken II, 1976-1977, 14480, nrs. 1-2.

In een bijlage bij de regeringsnota was zelfs al vrij exact aangegeven welke onderwerpen zich voor opname in een dergelijke wet leenden. In het voorjaar van 1978 aanvaardde de Tweede Kamer de regeringsnota en kon de wetgever aan de slag. De regeringsnota vormt hiermee in de kern het antwoord op het eerdergenoemde adres van de Unie van 4 december 1963, waarin immers was betoogd dat er ook belangen werden gediend die tot dan toe voor de waterschapsfiscus onbereikbaar bleven. Met de inwoners –in de Waterschapswet zou later de term ‘ingezetenen’ worden gehanteerd– waren die belangen nu concreet benoemd. In waterschapskring waren aanvankelijk overigens wel geluiden te horen dat vanwege de hoge perceptiekosten in dichtbevolkte gebieden zou worden afgezien van de ingezetenenomslag (“Het kost vijf gulden om er drie binnen te halen”). Al snel werd deze heffing echter een vertrouwde en substantiële inkomstenbron, die in 2014 ruim een half miljard euro opbrengt. Ook het ‘ongebouwd’ kon zijn zegeningen tellen, want het zag zijn smeekbede uit de jaren 60 gehonoreerd. Betaalde men toen nog bijna de totale waterschapslasten, de invoering van de Waterschapswet resulteerde relatief gezien in een veel lagere bijdrage. De afgelopen tien jaar is deze bijdrage, mede als gevolg van de grotere aandacht van de waterschappen voor het stedelijk gebied en een andere kostentoedelingsmethodiek, verder teruggelopen van 30% tot circa 10% van de watersysteemheffing.24 Terugkijkend kunnen we concluderen dat deze uitbreiding van de betalende categorieën het belastingstelsel van de waterschappen significant heeft versterkt. Zonder deze aanpassing zouden de financiële problemen hoogstwaarschijnlijk zijn blijven bestaan. Onherroepelijk zouden deze uiteindelijk zijn uitgemond in ondermaatse taakuitoefening. Voor een functioneel bestuur als het waterschap, dat het nu juist van een adequate taakuitoefening moet hebben, zou dit zeer ernstig zijn geweest. Wel heeft het hele proces erg veel tijd gevergd. Het adres van de Unie werd in 1963 verzonden en de Waterschapswet met zijn ingezetenenomslag werd op 1 januari 1995, dus ruim 30 jaar later, effectief. Nu is achteraf oordelen meestal betrekkelijk eenvoudig, maar toch, waterbeheer is soms een zaak van wel heel erg lange adem.

24

Zie Gert Dekker en Herman Havekes, “De financiering van het waterbeheer”, Water Governance 04/2013, p. 15-21.

63

5 Aanpassingen van het belastingstelsel Met de Waterschapswet beschikten de waterschappen over een belastingstelsel dat recht deed aan hun brede taakuitoefening en aan de vele belangen die zij daarmee dienen. Maar zoals watergangen regelmatig moeten worden onderhouden om hun functie te kunnen blijven vervullen, geldt dat voor belastingstelsels niet minder. De afgelopen decennia zijn de waterschapsbelastingen dan ook met een zekere regelmaat, zo ongeveer om de tien jaar, tegen het licht gehouden. Niet zelden werd daarbij Utopia gezocht: een belastingstelsel dat tegelijkertijd 100% doelmatig, 100% fiscaal robuust, 100% eenvoudig en 100% rechtvaardig is. Dat Utopia onbereikbaar is, mag blijken uit de volgende beknopte beschrijvingen van de uitkomsten van enkele belangwekkende studies. Als eerste moet het rapport van de Commissie Christiaanse over de verontreinigingsheffing (1980) worden genoemd.25 Na tien jaar ervaring met de Wvo was het tijd om een aantal hardnekkige fiscale problemen bij de kop te pakken en oplossingen te bedenken. Opvallend is dat veel van de in dit rapport aangesneden onderwerpen, zoals het woonruimteforfait, de heffingsregeling voor grote lozers en de regenwaterproblematiek, ruim 30 jaar later nog steeds actueel zijn. Dit geeft aan dat de ene oplossing niet per se veel beter is dan de andere en dat er nu eenmaal keuzes moeten worden gemaakt. Een tweede studie die hier niet mag ontbreken, is het rapport van de Commissie Zevenbergen over de bekostiging van integraal waterbeheer (1992).26 Aan deze studie zijn onder meer waardevolle beschouwingen over integraal waterbeheer en de invulling van de ‘brede kijk’ te danken. Zeker zo belangrijk in die jaren was dat de commissie van oordeel bleek dat het nieuwe belastingstelsel van de Waterschapswet –de inkt daarvan was nog maar net droog– voldoende mogelijkheden bood om het waterkwantiteitbeheer in het licht van integraal waterbeheer gestalte te geven. Met de nieuwe ingezetenenvertegenwoordiging en -omslag moest vooral niet terughoudend worden omgegaan. De knelpunten bij de bekostiging van deze taak lagen dus niet in een tekortkoming van het belastingstelsel, maar in een mogelijk te beperkte opvatting van de waterkwantiteitbeherende waterschappen, waarvan er die jaren

25 26

64

 apport “De verontreinigingsheffing”, Unie van Waterschappen, Den Haag, 1980. R Rapport “Financieringsstructuur integraal waterbeheer”, Den Haag 1992. Zie hierover de beschouwing van H.J.M. Havekes, Waterschapsbelangen 1992, p. 289-304.

nog heel veel waren, over hun rol bij integraal waterbeheer. Het stond er wellicht niet, maar de boodschap van de commissie was volstrekt helder: deze waterschappen mochten hun nek best iets verder uitsteken. Veel suggesties van de commissie vonden uiteindelijk hun weg naar de fiscale wetgeving. Met het oog op de thans lopende OECD-studie naar de water governance in ons land, waarover later meer, is het goed specifiek de aandacht te vestigen op de door de commissie bepleite heffing voor agrarische bedrijven van ½ vervuilingseenheid per hectare. Dit voorstel, waardoor de ‘minimale vervuiling’ vanuit deze bedrijfstak zou worden belast, sneuvelde eigenlijk al in het regeringsstandpunt. Dit stelde namelijk nader onderzoek in het vooruitzicht en de afloop van een dergelijke aankondiging laat zich doorgaans raden. De derde studie die wij in dit verband moeten noemen, is het rapport van de Commissie Togtema.27 In de strategische toekomstvisie ‘Water centraal’ (1996)28 had de Unie uitgesproken dat het bestaande belastingstelsel te ingewikkeld was en vereenvoudiging behoefde. De Commissie Togtema werd ingesteld om daarvoor concrete voorstellen te ontwikkelen. Eind 1999 bracht de commissie haar eindrapport uit. Relatief kort na de inwerkingtreding van de Waterschapswet concludeerde zij dat het bestaande financieringsstelsel van de waterschappen zodanige knelpunten bevatte dat een fundamentele aanpassing daarvan noodzakelijk was. Het grootste knelpunt bestond in haar ogen uit de grote verscheidenheid aan heffingen, heffingsmaatstaven en categorieën heffingsplichtigen. Voor elke (deel) taak bestond een aparte heffing met zijn eigen fiscale spelregels. Hierdoor was sprake van een ingewikkeld en ondoorzichtig stelsel, dat bovendien gepaard ging met relatief hoge perceptiekosten. Aan een fundamentele aanpassing viel volgens de commissie dan ook niet te ontkomen. Twee uitgangspunten stonden voor de commissie voorop. In de eerste plaats zou de taakuitoefening van het waterschap ook in de toekomst primair via eigen belastingen moeten worden gefinancierd. In de tweede plaats zouden deze belastingen gebaseerd moeten blijven op de trits ‘belang-betaling-zeggenschap’ en op het beginsel “de vervuiler betaalt”. Inhoudelijk hergroepeerde de commissie de waterschapstaken tot zuiveringsbeheer en watersysteembeheer. Zuiveringsbeheer omvat het transporteren en zuiveren van afvalwater en het verwerken van zuiveringsslib. Alle overige activiteiten vallen onder de noemer watersysteembeheer. Dit onderscheid werd doorgetrokken naar de belastingen. De tot dan toe bestaande Wvo-heffing, van waaruit alle activiteiten die bijdroegen aan de waterkwaliteit

27

28

Rapport “Waterschapsbelastingen in de 21e eeuw”, Unie van Waterschappen, Den Haag 1999. Zie hierover R.J. Admiraal en H.J.M. Havekes, Het Waterschap 1999, p. 866-877. Rapport “Water centraal. Waterbeheer in de volgende eeuw”, Unie van Waterschappen, Den Haag 1996.

werden bekostigd, zou nog uitsluitend bestemd moeten zijn voor de kosten van het zuiveringsbeheer. Alle overige waterkwaliteitskosten, inclusief de substantiële kosten die het regenwater op de zuiveringen veroorzaakte, zouden via de watersysteemheffing moeten worden bekostigd. Voor het integrale watersysteembeheer zou één samenhangende heffing moeten worden ingesteld, op te brengen door ingezetenen en de eigenaren van onroerende zaken, nader onder te verdelen in ‘gebouwd’, ’cultuurgrond’ en ’bos- en natuurterrein’. Niet de economische waarde, maar de oppervlakte zou daarvoor de heffingsmaatstaf moeten zijn. Deze laatste suggestie ging de waterschappen (en hun gemeentelijke omgeving, die de WOZ-kosten graag wilde blijven delen) overigens te ver en is niet overgenomen.29 De meeste andere voorstellen van de commissie haalden het wel. Nadat de Werkgroep Leemhuis-Stout begin 2001 op verzoek van het Uniebestuur enkele specifieke aspecten nog eens nader had bekeken en onder meer het regenwater voorlopig nog aan het zuiveringsbeheer had toegerekend, stelde de Unie medio 2001 een definitief en integraal30 standpunt vast. Dit werd aan de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat gezonden, omdat effectuering van de voorstellen een fundamentele en ingrijpende aanpassing van de Waterschapswet vergde, die medewerking van die zijde noodzakelijk maakte.

bestaande waterschapsmodel met zijn eigen bestuur en belastingstelsel.32 Nadat de Tweede Kamer dit standpunt medio 2004 had onderschreven, kon eindelijk een start gemaakt worden met de beoogde wetswijziging op het terrein van de belastingen. Het ministerie van Verkeer en Waterstaat legde een grote slagvaardigheid aan de dag en het betreffende wetsvoorstel, dat de titel ‘Wet modernisering waterschapsbestel’ kreeg toebedeeld, werd reeds medio 2006 bij het parlement ingediend. De eerdere voorstellen van de Unie waren daarin uitstekend te herkennen. Dat ook het parlement positief was over die voorstellen en de wet reeds een klein jaar later het Staatsblad bereikte33, tekent het aanpassings- en inschattingsvermogen van de sector.

Voorlopig kwam het echter nog niet van die wijziging, omdat in het najaar van 2001 een Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) Bekostiging Regionaal Waterbeheer werd opgestart.31 De primair uit financiële overwegingen ingegeven IBO-discussie kreeg, net zoals dertig jaar eerder bij het onderzoek van de Diepdelvers, al snel een veel breder karakter. Daarbij kwam heel nadrukkelijk ook de institutionele positie van het waterschap als zodanig in het geding. De betreffende IBO-werkgroep presenteerde medio 2003 een eindrapport met vier varianten (tot eenstemmigheid had men niet kunnen komen), waarvan er twee zonder omwegen het einde van het bestaande waterschapsmodel impliceerden. De regering moest van dat laatste echter niets hebben en opteerde onder aanvoering van toenmalig staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat Schultz van Haegen begin 2004 krachtig voor het

29

30

31

 avekes meldt in zijn dissertatie (p. 234) dat de bepleite overstap naar de oppervlakte zonder twijfel een rol heeft H gespeeld bij de aanpassing van de verdeelsleutel van de WOZ-kosten tussen rijk (Belastingdienst), gemeenten en waterschappen, die kort hierna tot stand kwam en voor de waterschappen in een substantieel lagere bijdrage resulteerde. Dit standpunt betrof ook de samenstelling en verkiezing van het waterschapsbestuur, waarover eerder door de Werkgroep Van der Vliet was gerapporteerd. Zie hierover uitvoerig Havekes (diss.), p. 133-138 en 236-239.

32 33

 amerstukken II, 2003-2004, 29428, nr. 1. K Wet van 21 mei 2007, Stb. 208. De wet trad tezamen met het Waterschapsbesluit (Stb. 2007, 497) op 29 december 2007 in werking.

65

6 Recente ontwikkelingen rond het belastingstelsel Na het van kracht worden van de Wet modernisering waterschapsbestel hebben zich nog enkele belangwekkende ontwikkelingen voorgedaan die hier vermelding behoeven. Voordat wij daar inhoudelijk op ingaan, schetsen wij het voortraject dat de aanleiding voor deze fiscale ontwikkelingen was. In 2009 trok de regering de conclusie dat ingrijpende bezuinigingen op de rijksbegroting noodzakelijk waren om de financiële en economische crisis het hoofd te bieden. Waar de gemeenten en provincies via kortingen op het Gemeente- en Provinciefonds een bijdrage konden leveren aan deze bezuinigingen, gold dat voor de waterschappen niet of nauwelijks. Waterschappen voorzien immers vrijwel volledig zelf in de middelen die zij voor hun taken nodig hebben en er bestaat dan ook niet zo iets als een Waterschapsfonds. Het kabinet nodigde de waterschappen dan ook uit om zelf met voorstellen te komen die de rijksbegroting zouden ontlasten. Als randvoorwaarde kregen de waterschappen mee dat deze voorstellen niet tot een extra verhoging van de waterschapsbelastingen zouden mogen leiden. Vervolgens zijn de waterschappen in Unieverband in een kort en intensief traject –de Actie Storm– tot twee voorstellen ter ontlasting van de rijksbegroting gekomen: ■ het beschikbaar stellen van een financiële bijdrage aan het Hoogwaterbeschermingsprogramma (HWBP) van € 75 miljoen per jaar; een programma dat tot dat moment volledig door het Rijk werd bekostigd; ■ het overnemen van de taak muskusrattenbestrijding van de provincies, waardoor het Rijk € 25 miljoen per jaar minder in het Provinciefonds zou hoeven te storten. Om te voorkomen dat de waterschapsbelastingen als gevolg van deze maatregelen extra zouden stijgen, kondigden de waterschappen aanvullende doelmatigheidsmaatregelen aan; onder andere via intensivering van de samenwerking –onderling, met gemeenten en met Rijkswaterstaat– zouden besparingen gaan plaatsvinden. Het kabinet nam de voorstellen vrijwel ongewijzigd over.34 Een aanpassing die het kabinet na onderhandelingen met het IPO nog wel doorvoerde, was dat er geen korting van € 25 miljoen op het Provinciefonds plaats

34

66

 e voorstellen van de waterschappen zijn verwoord in een brief van de Unie van Waterschappen aan de D staatssecretaris van I&M dd. 4 november 2009. De reactie van het kabinet daarop is op 11 december 2009 naar de Tweede Kamer gestuurd (Kamerstukken II, 2009-2010, 27625, nr. 153).

zou gaan vinden, maar van € 19 miljoen. Om de Rijksbegroting toch met € 100 miljoen te ontlasten, stelde het kabinet de bijdrage van de waterschappen aan het HWBP vast op € 81 miljoen per jaar. Gevolg was dat de waterschappen met ingang van 2011 met een extra kostenpost van € 106 miljoen werden geconfronteerd. De extra kosten voor zowel het HWBP als de muskusrattenbestrijding behoren tot de kosten die via de watersysteemheffing van de waterschappen in rekening worden gebracht. Voor de kosten van de muskusrattenbestrijding lag daarvoor geen fiscaal-juridische barrière, maar voor de bijdrage aan het HWBP wel. Daarvoor gold namelijk dat de bijdrage van een waterschap ook zou worden gaan besteed buiten het eigen beheergebied. Zo wordt de bijdrage van bijvoorbeeld Waterschap De Dommel, dat zelf geen waterkeringstaak heeft, besteed aan dijkversterkingen van Waterschap Hollandse Delta. Om daarvoor in De Dommel belasting te mogen heffen, was een aanpassing van de Waterschapswet noodzakelijk. Een ander aspect dat nog moest worden uitgewerkt, was de verdeling van de totale bijdrage aan het HWBP over de waterschappen. Voor deze en nog enkele andere uitwerkingen werd in Unieverband de Taskforce Financiën ingesteld onder leiding van Paul van Erkelens, dijkgraaf van Wetterskip Fryslân. Wat betreft de verdeling van de HWBP-bijdrage over de waterschappen zocht de taskforce naar een verdeling dichtbij de wijze waarop het HWBP tot dat moment werd bekostigd. Omdat die bekostiging plaatsvond uit de diverse rijksbelastingen, betaalde iedere burger en ieder bedrijf in ons land daaraan mee. Langs die lijn en na afweging van vele mogelijke verdeelsleutels kwam de taskforce uiteindelijk tot het voorstel om de bijdrage voor 50% te verdelen op basis van het aantal huishoudens en voor 50% op basis van de WOZwaarde van het gebouwd onroerend goed in de beheergebieden van de waterschappen. Dit voorstel werd overgenomen, eerst in Unieverband en later door het Rijk. Alle fiscaal-juridische aanpassingen, alsmede wijzigingen in de wetgeving die de taak muskusrattenbestrijding aan de waterschappen toekende en de waterschappen de verplichting oplegde om een jaarlijkse bijdrage aan het HWBP te voldoen, werden in 2011 van kracht.35 In mei 2011 sloten het Rijk, de provincies, gemeenten, waterleidingbedrijven en waterschappen het Bestuursakkoord Water (BAW).36 Eén van de elementen van dit akkoord vloeide voort uit het regeerakkoord en hield in dat de bijdrage van de waterschappen aan het HWBP werd verhoogd; met € 50 miljoen in 2014 en nog eens € 50 miljoen voor de jaren 2015 35 36

 et van 23 mei 2011, Stb. 270. Deze wet is door de waterschappen ook wel de ‘Spoedwet 100 miljoen’ genoemd. W Kamerstukken II, 2010-2011, 27625, nr. 190.

en verder. In het BAW werd voorts aangekondigd dat er, omdat de waterschappen gingen bijdragen aan het HWBP, een herziening van het belastingstelsel van de waterschappen zou plaatsvinden. Voorstellen van de Unie van Waterschappen zouden daarbij het vertrekpunt vormen. Voor het ontwikkelen van deze voorstellen gaf het Uniebestuur de eerdergenoemde Taskforce Financiën een vervolgopdracht. Het probleem dat hierbij voorlag was dat de extra kosten van het HWBP in de watersysteemheffing neerslaan, terwijl de doelmatigheidswinst door intensivering van de samenwerking vooral ten goede zou komen van de zuiveringsheffing. Omdat deze twee belastingen op een andere manier over de belastingplichtigen worden verdeeld, zou dit tot onrechtvaardige lastenverschuivingen kunnen leiden. Daar kwam nog een ander probleem van de watersysteemheffing bij dat om een oplossing vroeg. Een deel van de kosten die de watersysteemheffing dekt, wordt verdeeld over de categorieën ‘eigenaren gebouwd’, ‘eigenaren ongebouwd’ en ‘natuurterreinbeheerders’ op basis van de waarde van de betreffende arealen. Tot deze categorie ‘ongebouwd’ behoren ook wegen en spoorwegen. Het gevolg van deze, overigens bewust gekozen37, combinatie is dat wanneer in een gebied een nieuwe (spoor)weg wordt aangelegd, alle belastingplichtigen binnen de categorie (grotendeels agrarische grondeigenaren) meer gaan betalen, terwijl het belang van bijvoorbeeld de eigenaren van agrarische grond bij het watersysteembeheer niet verandert. Deze eigenaren moeten echter wel een hoger tarief gaan betalen. Vrij breed leefde de overtuiging dat er bij de totstandkoming van de Wet modernisering waterschapsbestel te weinig rekening was gehouden met de omvang van dit effect.38 De Taskforce Financiën zou ook dit aspect in zijn voorstellen moeten betrekken. Het werk van de taskforce leidde ertoe dat de Unie na ongeveer één jaar voorstellen tot wijziging van de watersysteemheffing heeft gedaan aan de staatssecretaris van I&M. Wij volstaan hier met de belangrijkste conclusie van de taskforce: de waarde van onroerende zaken is geen goede, toekomstbestendige sleutel om de kosten die met de watersysteemheffing worden verhaald te verdelen over de categorieën gebouwd, ongebouwd en natuur. De Unievoorstellen speelden op deze conclusie in, losten de ‘weeffout’ op en zouden de waterschapsbesturen meer mogelijkheden bieden dan met de bestaande watersysteemheffing om de omvang van de bijdragen van de verschillende 37

38

 egen maken al sinds jaar en dag onderdeel uit van de categorie ‘ongebouwd’. In de recente wetsgeschiedenis is te W lezen dat ook voor deze combinatie van (spoor)wegen en overig ongebouwd in één categorie is gekozen om er voor te zorgen dat de landbouw in verhouding tot de inspanningen die de waterschappen voor deze sector doen niet te weinig zou bijdragen (Kamerstukken II, 2006-2007, 30601, nr. 24, p 14). Een effect dat ook wel ‘de weeffout’ wordt genoemd.

categorieën af te stemmen op de specifieke omstandigheden in het waterschapsgebied. Toenmalig staatssecretaris Atsma van Verkeer en Waterstaat aanvaardde de voorstellen van de waterschappen in dank en ging daarmee het verdere traject in. Uiteindelijk kwam hij in het voorjaar van 2012 tot de conclusie dat de voorstellen op te weinig draagvlak bij de vertegenwoordigers van de eigenaren ongebouwd en natuurterreinbeheerders konden rekenen en besloot hij de voorstellen niet formeel in procedure te brengen. Dit betekende dat er nog geen oplossing was voor het eerder geschetste probleem van een stijgende belastingaanslag voor alle belastingplichtigen binnen de categorie ongebouwd in geval van de aanleg van (spoor)wegen. Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel dat indirecte verkiezingen bij de waterschappen mogelijk moest maken –iets waarvan het uiteindelijk niet kwam– bleek dat de Tweede Kamer dit met name vanwege de problematiek die speelde binnen het Hoogheemraadschap van Delfland onaanvaardbaar vond. De Tweede Kamer nam vervolgens een amendement aan dat de waterschapsbesturen de mogelijkheid gaf, door middel van een verhoging van de zogenoemde tariefsdifferentiatie wegen, tot een verlaging van de tarieven voor de overige belastingplichtigen binnen de categorie ongebouwd te komen. Nadat ook de Eerste Kamer met deze wijziging van de Waterschapswet akkoord ging, konden de waterschappen in 2013 van deze mogelijkheid gebruik gaan maken.39 Anno 2014 geldt dat zeven van de 23 waterschappen dat hebben gedaan en dat twee waterschappen die mogelijkheid in de toekomst nog zouden kunnen benutten. De mogelijkheid stond namelijk alleen open voor waterschappen die vóór 1 juli 2012 al de tariefsdifferentiatie wegen hadden.

39

Wet van 13 september 2012, Stb. 428.

67

7 Ontwikkeling belastingstelsel in cijfers In het voorgaande is beschreven hoe het belastingstelsel van de waterschappen zich sinds de jaren 50 van de vorige eeuw inhoudelijk heeft ontwikkeld. Het is ook interessant te zien hoe de cijfermatige ontwikkeling in deze periode was. In onderstaande grafiek is de totale belastingopbrengst van de waterschappen sinds 1950 weergegeven. Om de opbrengsten van de verschillende jaren beter te kunnen vergelijken, zijn deze gecorrigeerd voor inflatie en uitgedrukt in het prijspeil van 2014.40

Netto-belastingopbrengst (prijspeil 2014) 3000 2500 2000 1500 1000 500

1950 1952 1954 1956 1958 1960 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014

0

Om de lezer nog wat meer gevoel bij deze ontwikkeling te geven zijn de belastingopbrengsten in de tabel hieronder ook cijfermatig, met tijdsintervallen van tien jaar, weergegeven. Bedragen x € 1 miljoen Belastingopbrengst nominaal Belastingopbrengst prijspeil 2014

40

68

1954

1964

1974

1984

1994

2004

2014

20

40

182

623

1.041

1.870

2.479

157

238

591

1.140

1.584

2.239

2.479

 e cijfers van de jaren 1950 t/m 2012 zijn ontleend aan CBS Statline dd. 29-1-2014. De gegevens over 2013 en 2014 D betreffen een raming van de Unie van Waterschappen.

We zien dat de belastingopbrengst in de periode 1950-1970 weliswaar gelijkmatig stijgt, maar jaarlijks niet zo heel veel toeneemt. Na 1970 zien we een periode van ruim tien jaar waarin sprake is van een sterke jaarlijkse stijging. Deze houdt verband met de opdracht van de waterkwaliteitstaak aan de waterschappen. In deze periode investeerden de waterschappen grote sommen geld in zuiveringtechnische werken om ervoor te zorgen dat de waterkwaliteit zich naar een aanvaardbaar niveau ontwikkelde. In de jaren 80 was er eerst sprake van een ontwikkeling van de belastingopbrengst die min of meer gelijke tred hield met de inflatie; de grote investeringen waren gedaan. Na die periode, vanaf 1987 tot 2010, zien we dat de belastingopbrengst weer een sterke jaarlijkse stijging laat zien. Dit wordt vooral veroorzaakt door de grote investeringen die de waterschappen hebben gedaan om in te spelen op de Europese Richtlijn stedelijk afvalwater, het Nationaal Bestuursakkoord Water (NBW) en de Europese Kaderrichtlijn Water (KRW). De Richtlijn stedelijk afvalwater eiste dat de afvalwaterzuiveringsinstallaties van de waterschappen ingrijpend werden aangepast om meer stikstof en fosfaat uit het afvalwater te kunnen verwijderen. Het NBW vond zijn oorsprong in de schade van ca. € 450 miljoen die de extreme regenval van najaar 1998 in ons land veroorzaakte en die op grond van de Wet tegemoetkoming schade bij rampen en zware ongevallen (WTS) door het Rijk moest worden vergoed. Dit versnelde het besef dat er ingrijpende aanpassingen aan de infrastructuur voor het waterbeheer nodig waren om adequaat in te spelen op ontwikkelingen als de zeespiegelstijging, een veranderende neerslagverdeling over het jaar, verstedelijking, bodemdaling, verzilting en aangescherpte (Europese) milieu-eisen. Het NBW, dat in 2003 werd gesloten, had als speerpunten het versterken van regionale waterkeringen, het treffen van maatregelen in gebieden waar onaanvaardbare wateroverlast kon voorkomen en het versneld baggeren en saneren van waterbodems. De KRW, sinds 2000 van kracht, eist maatregelen in watersystemen die moeten zorgen voor een betere chemische en ecologische waterkwaliteit. Nederland heeft tot 2027 nodig om aan de verplichtingen van de richtlijn te voldoen. Het lijkt erop dat na 2010 grote stijgingen van de belastingopbrengst voorbij zijn en sprake is van een stijging die net boven inflatieniveau ligt. Het Bestuursakkoord Water, op grond waarvan de waterschappen een impuls geven aan hun doelmatigheid, is hiervoor een belangrijke verklaring. Het is aardig met een concreet voorbeeld te illustreren welke gunstige effecten het geven van impulsen aan doelmatigheid kan hebben. De Unie riep in 2005 haar leden op om de

mogelijkheden te bezien van samenwerking, onderling of met andere partijen, bij de heffing en invordering van de belastingen om kostenbesparingen te bereiken.41 Nog geen tien jaar later kan worden vastgesteld dat slechts nog een enkel waterschap op zichzelf belastingen oplegt. In alle andere gevallen gebeurt dit samen met één of meer andere waterschappen en/of gemeenten of waterleidingbedrijven. Voor de belastingplichtige huishoudens en bedrijven heeft dit geresulteerd in een substantieel lager prijskaartje. Bedroegen de kosten van de heffing en invordering van de waterschapsbelastingen in 2005, toen de Unie de oproep deed, nog 6,3% van de belastingopbrengst, waren deze in 2012 gedaald tot 4,5%.42 43

8 Internationale financieringsprincipes Hiervoor is beschreven hoe in Nederland de kosten van het waterbeheer in rekening worden gebracht. Het is nuttig na te gaan hoe dit stelsel in internationaal perspectief moet worden beoordeeld. Deze paragraaf bevat hiervoor een aantal bouwstenen. Regelmatig is er discussie over de vraag waar de Europese Unie (EU) zich wel en niet mee zou moeten bemoeien. Vanuit ons eigen land wordt, als je de media mag geloven, steevast benadrukt dat we het schoolfruit en de schoolmelk graag in eigen kring regelen, maar met water heeft de EU zich eigenlijk altijd en relatief ongestoord beziggehouden. Zo zijn de oudste EU-richtlijnen waterrichtlijnen, net zoals in ons land de Wvo de oudste milieuwet was. Tegen die Europese rol is naar ons idee weinig in te brengen, als alleen al gedacht wordt aan de grote grensoverschrijdende Europese rivieren, waarvan er liefst vier in Nederland in zee uitmonden. Houdt de EU zich dus reeds lang met water bezig, sinds de KRW van eind 2000 heeft zij ook een duidelijke opvatting over de vraag hoe het waterbeheer gefinancierd moet worden. Artikel 9 van de richtlijn draagt de lidstaten namelijk op rekening te houden met het beginsel van de kostenterugwinning van waterdiensten, met name volgens het principe ‘de vervuiler betaalt’. De KRW beoogt te realiseren dat waterdiensten niet langer via de algemene belastinginkomsten van de centrale overheid worden gefinancierd, maar via specifieke belastingen of prijzen worden doorberekend aan de verschillende vervuilende of belanghebbende sectoren. Volgens de Europese Commissie (EC) biedt dit een betere garantie dat er voldoende geld voor het waterbeheer beschikbaar is dan wanneer bekostiging vanuit de algemene middelen plaatsvindt.

41 42

43

 apport ‘Waterschappen zoeken fiscale partners’, Unie van Waterschappen, Den Haag, 2005. R De perceptiekosten van het jaar 2005 zijn ontleend aan het in de vorige voetnoot genoemde rapport; die van 2012 zijn gebaseerd op nog niet gepubliceerde gegevens die door de Unie van Waterschappen zijn verzameld voor Waterschapspeil. Het percentage van 4,5 betekent dat in 2012 4,50 euro aan kosten moest worden gemaakt om 100 euro aan belastingen op te leggen en te innen. In 2005 waren deze kosten nog 6,30 euro, zodat het proces in zeven jaar tijd bijna 30% efficiënter is geworden.

Daarnaast moeten de lidstaten ervoor zorgen dat het waterprijsbeleid adequate prikkels bevat voor gebruikers om de watervoorraden efficiënt te benutten en daardoor bij te dragen aan de milieudoelstellingen van de KRW. Verder moeten op grond van deze bepaling de diverse watergebruiksectoren, ten minste onderverdeeld in huishoudens, bedrijven en landbouw, een “redelijke bijdrage” leveren aan de kosten van waterdiensten. Gezien deze terminologie hoeft van een volledige kostenterugwinning dus geen sprake te zijn. Bij het waterprijsbeleid kunnen de lidstaten op grond van artikel 9 de desbetreffende sociale, milieu- en economische effecten alsmede de geografische en klimatologische omstandigheden van de betrokken gebieden 69

in acht nemen. Daarnaast bevat artikel 9 een algemeen geformuleerde mogelijkheid om, in overeenstemming met gevestigde gebruiken, bedoelde verplichtingen voor een bepaalde vorm van watergebruik niet toe te passen, indien althans het doel van de richtlijn niet in het gedrang komt. De lidstaten wordt dus enige ruimte geboden, waarmee met name aan een aantal ZuidEuropese landen tegemoet is gekomen. Waterdiensten zijn daar vaak nog nagenoeg gratis of worden volledig uit ’s Rijks schatkist gefinancierd.44 Het parool is ondanks deze ruimte duidelijk: de KRW beoogt een stelsel van waterbeprijzing. Voor een goed begrip van het beginsel van de kostenterugwinning van waterdiensten is het noodzakelijk te weten wat onder het begrip ‘waterdiensten’ moet worden verstaan. Artikel 2 KRW definieert dit begrip als volgt: “alle diensten die ten behoeve van de huishoudens, openbare instellingen en andere economische actoren voorzien in: a. onttrekking, opstuwing, opslag, behandeling en distributie van oppervlakte- of grondwater; b. installaties voor de verzameling en behandeling van afvalwater die daarna in oppervlaktewater lozen”. Uit deze definitie blijkt dat in ieder geval de gehele waterketen als waterdienst moet worden beschouwd, dus de drinkwatervoorziening, riolering en afvalwaterzuivering. Ook zijn er goede gronden om het waterkwantiteitsbeheer als zodanig te beschouwen, omdat het oppervlaktewater met het oog op bepaalde economische activiteiten (landbouw, scheepvaart, energievoorziening e.d.) wordt opgestuwd en over grote afstanden wordt gedistribueerd. Het begrip ‘waterdienst’ wordt in de EU-landen niettemin verschillend geïnterpreteerd. Zo beschouwt Duitsland alleen de drinkwatervoorziening en de afvalwaterverwijdering als waterdiensten. De EC heeft Duitsland hiervoor inmiddels voor het Europese Hof van Justitie gedaagd en acht andere lidstaten in gebreke gesteld waar het de toepassing en uitleg van artikel 9 KRW betreft. Ook Nederland zit in het beklaagdenbankje, met name omdat scheepvaartverkeer en waterkracht niet beprijsd zijn. Naast de EU laat ook de Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) te Parijs regelmatig van zich horen op het terrein van de water governance en de financiering van het waterbeheer. In een eind 2012 verschenen studie45 wordt het belang van adequate ‘public funding’ voor het waterbeheer benadrukt, wat gezien het eerdere OECD-rapport over water 44 45

70

 verigens geldt dat in Ierland pas sinds kort voor het drinkwater moet worden betaald. O OECD (2012), “A Framework for Financing Water Resources Management”, OECD Studies on Water, OECD Publishing.

governance46 geen verrassing mag heten. Daarin werd immers reeds geconcludeerd dat de zeventien onderzochte landen de “funding gap” als grootste kloof ervaren. Volgens de OECD is ‘public funding’ een essentieel onderdeel van de financiering van het waterbeheer en gelden daarvoor vier belangrijke principes: ■ the polluter pays principle; ■ the benificiary pays principle; ■ the equity principle; ■ the coherence principle between policies that affect water resources like agriculture, land use or energy. Bij de eerste twee principes wordt vanzelfsprekend gewezen op artikel 9 KRW, zoals hiervoor beschreven. Een probleem dat ook de OECD daarbij constateert, is dat de uitleg van het begrip ‘waterdienst’ onduidelijk is en dan ook uiteenloopt in de EU-landen. Verder laat de effectuering van het beginsel ‘de vervuiler betaalt’ in veel landen nog te wensen over. De OECD ziet hiervoor vier redenen. Allereerst zijn diffuse vervuilingsbronnen moeilijk aan te pakken, waarbij vooral aan de landbouwsector moet worden gedacht. Sommige landen, zoals Denemarken, Frankrijk, Noorwegen, Zweden en de VS hebben echter een productheffing op kunstmest en bestrijdingsmiddelen ingesteld. In de tweede plaats wordt de regelgeving voor lozingen in veel landen slecht gehandhaafd. In de derde plaats vormen eigendomsrechten en institutionele belemmeringen een probleem en ten slotte vormen soms historische verontreinigingen en die door regen en lucht een hindernis. Het belasten van het waterverbruik is dan geen geschikte oplossing, omdat de watergebruiker daarvoor immers moeilijk verantwoordelijk gehouden kan worden. Waterbeheer dient een scala aan belangen waarvan veel sectoren, zoals bedrijven, landbouw, energievoorziening en huishoudens, profiteren. Het gebruik van water (oppervlaktewater én grondwater) kan dus worden beprijsd en veel landen doen dat ook. Dit sluit goed aan bij de “adequate prikkels” in het waterprijsbeleid waartoe artikel 9 KRW oproept. Er zijn echter ook moeilijk meetbare indirecte voordelen, bijvoorbeeld voor ecosystemen en transportmogelijkheden. Deze laten zich lastiger beprijzen. Niettemin worden in de OECD-studie enkele concrete voorbeelden van ecosysteem- en scheepvaartheffingen genoemd. 46

 ECD (2011), “Water Governance in OECD Countries: A Multi-level Approach”, OECD Studies on Water, OECD O Publishing.

Zo kent Israël een uitgebalanceerd systeem van heffingen voor rivierherstel. Het rechtvaardigheidsbeginsel (het water moet ook voor de minder bedeelden betaalbaar zijn) en de noodzaak van beleidsmatige afstemming worden in de studie relatief kort toegelicht, waarbij er nog op gewezen wordt dat in een aantal landen, zoals Spanje, overheidssubsidies aan de landbouw inefficiënt watergebruik juist in de hand werken.

de Commissie Zevenbergen eens van het stof te ontdoen. Daar is te meer aanleiding voor nu de OECD de Nederlandse inzet op het terrein van de waterkwaliteit en het realiseren van de KRW-doelen tamelijk mager acht. Daar mag van de OECD wel een tandje, of beter gezegd een heel tandrad, bij.

In de OECD-studie is tevens een uitvoerig overzicht opgenomen van allerlei waterheffingen die landen kennen, terwijl ‘best’ en ‘bad’ practices evenmin ontbreken. Als in dat overzicht al een gemeenschappelijk element valt te ontdekken, dan zijn dat de zeer lage heffingstarieven voor onttrekkingen van oppervlaktewater en grondwater. De landbouwsector wordt daarbij soms nog extra ontzien. De OECD roept op tot een stapsgewijze aanpak, die onder meer bestaat uit het benadrukken van de economische waarde van schoon en voldoende water, het beter afstemmen van ander beleid op waterbeleid, het op bredere schaal inzetten van financiële en economische instrumenten en het zoeken van private financiering voor investeringen in de waterinfrastructuur. De OECD onderzoekt momenteel de governance van het Nederlandse waterbeheer. Eind oktober 2013 verscheen een tweede conceptrapport, dat breed is uitgezet. Het is hier niet de plaats om dit rapport uitvoerig te bespreken. Bovendien is het op het moment van schrijven van deze bijdrage nog slechts een concept. Ervan uitgaande dat de definitieve rapportage, die in maart 2014 verschijnt, niet fundamenteel zal afwijken van dit tweede conceptrapport, is het vanwege het grote belang van deze studie niettemin goed kort aan te geven hoe de OECD tegen de Nederlandse manier van bekostigen aankijkt. Kort samengevat leert de studie het volgende. Alhoewel ons stelsel volgens de OECD een aantal sterke elementen bevat, ziet zij zeker ruimte voor verdere verbetering. Onder meer is de OECD van oordeel dat het beginsel ‘de vervuiler betaalt’ meer consequent zou moeten worden toegepast, in het bijzonder ten aanzien van de diffuse verontreiniging vanuit de landbouwsector. Ook zouden onttrekkingen van oppervlaktewater en grondwater steviger belast moeten worden. De recente afschaffing van de grondwaterbelasting (onderdeel van de Wet belastingen op milieugrondslag) karakteriseert de OECD in zoverre als een ongelukkige stap. Deze aanbevelingen, die vanzelfsprekend nauw aansluiten bij het hiervoor beschreven meer algemene OECD-rapport over de bekostiging van het waterbeheer, houden ons een duidelijke spiegel voor. De ‘ways forward’ zijn concreet en helder. Wat de heffing op diffuse bronnen betreft is het bijvoorbeeld geen overbodige luxe om het in paragraaf 5 genoemde rapport van 71

9 Beoordeling belastingstelsel waterschappen Het huidige belastingstelsel van de waterschappen bestaat uit de watersysteemheffing voor veiligheid, droge voeten en schoon water en de zuiveringsheffing voor het zuiveren van afvalwater. Daarnaast beschikken de waterschappen nog over een verontreinigingsheffing voor directe lozingen in oppervlaktewater. Deze is, anders dan eerdergenoemde heffingen, niet in de Waterschapswet maar in de Waterwet geregeld, omdat ook het Rijk deze heffing oplegt. Doordat de waterschappen met het vergunninginstrument in het verleden veel lozingen van oppervlaktewater naar de riolering en daarmee naar hun zuiveringsinstallaties hebben verplaatst, komen dergelijke lozingen niet veel meer voor en stelt de opbrengst van deze heffing weinig voor. Die valt met ca. € 10 miljoen in het niet bij de opbrengst van de watersysteemheffing en de zuiveringsheffing, die momenteel respectievelijk bijna € 1,3 en ruim € 1,2 miljard per jaar in het laatje van het waterschap brengen. De vijf waterschappen die het wegenbeheer als neventaak hebben, leggen ook voor deze kosten een heffing op. De opbrengst daarvan bedraagt ruim € 40 miljoen. Zelf vinden wij het belastingstelsel van de waterschappen betrekkelijk overzichtelijk, maar anderen vinden het wellicht gecompliceerd. Dergelijke criticasters zouden kunnen aandringen op verdere vereenvoudiging. Op zichzelf is dat een loffelijk streven, maar de mogelijkheden daarvoor zijn begrensd. Utopia bestaat niet. Zinvoller lijkt het dan ook na te gaan waarom de decentrale heffingen van waterschappen en gemeenten in de praktijk regelmatig weerstand oproepen en te bezien of hier iets aan te doen valt. Telkens als de nieuwe tarieven bekend worden, staan de kranten vol en lijkt de wereld opeens een stuk kleiner. De weerstand is op zichzelf begrijpelijk vanwege de ‘zichtbaarheid’ van deze heffingen, die anders dan de belangrijkste rijksbelastingen niet ‘verstopt’ zitten in het loon en de prijs van producten. Deze vallen immers heel direct in de vorm van een aanslag op de deurmat. Anderzijds lijkt de weerstand disproportioneel, gezien de relatief beperkte omvang van het lokale belastinggebied ten opzichte van dat van het Rijk. Het totaal van alle belastingen van gemeenten, provincies en de waterschappen is verantwoordelijk voor nog geen 10% van de belastingdruk in ons land, terwijl de rijksbelastingen de overige ruim 90% vormen (zie ook de figuur hiernaast47).

47

72

Bron: CBS Statline, 30-1-2014.

Iets minder weerstand tegen de decentrale heffingen lijkt in zoverre op zijn plaats.48 Het waterbeheer moet immers ook in de toekomst gefinancierd kunnen worden en er is nu eenmaal welbewust voor een decentrale benadering gekozen.

Belastingopbrengst 2012 naar sectoren Rijk Gemeenten Provincies Waterschappen

91,2% 6,0% 1,1% 1,8%

In onderstaande tabel zijn de belastingopbrengsten van de drie decentrale overheden vanaf 2006 weergegeven. Er is voor het startjaar 2006 gekozen omdat in dat jaar het ‘gebruikersgedeelte’ van de gemeentelijke onroerendezaakbelasting werd afgeschaft, de laatste grote verandering van het lokale belastinggebied. Te zien is dat de waterschapsbelastingen het minst sterk zijn gestegen.

Bedragen in miljoenen euro’s

2006

2008

2010

2012

2014

Ontwikkeling 2006-2014

Totaal gemeentelijke heffingen

6.532

7.299

7.812

8.305

8.671

+32,7%

Totaal provinciale heffingen

1.136

1.318

1.441

1.486

1.550

+36,4%

Totaal waterschapsbelastingen

2.028

2.093

2.262

2.426

2.575

+27,0%

48

 ok de OECD wijst in haar recente rapport ‘Fiscal Federalism’ op de weerzin tegen lokale belastingen. Reden O daarvan is dat zij er erg uitspringen (zij moeten vaak in één keer worden voldaan) en moeilijk te ontwijken zijn, doordat zij veelal op onroerend goed plaatsvinden. De Nederlandse decentrale heffingen nemen binnen de OECDlanden qua opbrengst overigens een middenpositie in (Bron: De Volkskrant 4 december 2013, p. 23).

In paragraaf 8 hebben we gezien dat de Europese Unie via de Kaderrichtlijn Water als eis stelt dat de kosten van het waterbeheer zo veel mogelijk direct bij de gebruikers in rekening worden gebracht. Weliswaar heeft Nederland op dit moment een ingebrekestelling aan zijn broek hangen, maar omdat deze geen betrekking heeft op de waterschapstaken, kunnen we concluderen dat de waterschapsbelastingen grosso modo aan de uitgangspunten van het Europees recht voldoen.49

voor aanpassing van de watersysteemheffing opnieuw van stal haalt. In combinatie met de komende aanbevelingen uit het OECD-rapport zou dit tot een nieuw onderzoek naar de waterschapsbelastingen kunnen leiden.

Ook de OECD is in beginsel positief over hoe de financiering van de waterschapstaken nu is geregeld, maar gaat ons er in haar eindrapport waarschijnlijk wel op wijzen dat er nog mogelijkheden zijn om bepaalde vormen van watergebruik en -vervuiling van een aparte prijs te voorzien. Als we cijfermatig naar de ontwikkeling van de opbrengsten van de waterschapsbelastingen kijken, zien we de laatste jaren een relatief grote stijging van de watersysteemheffing en een zeer bescheiden stijging van de zuiveringsheffing: in de periode 2010-2014 stijgt de watersysteemheffing met 4,9% en de zuiveringsheffing met 2,3% per jaar.50 De grootste investeringsopgaven waar de waterschappen nu voor staan, waaronder die van het HWBP en die voor de versterking van regionale waterkeringen, slaan neer in de watersysteemheffing terwijl vooral de zuiveringsheffing profiteert van de besparingen die het resultaat zijn van het Bestuursakkoord Water.51 Het hieruit voortvloeiende probleem, dat de Unie al in 2010 voorzag en waarop we reeds eerder in deze bijdrage zijn ingegaan, ligt daardoor nog steeds op tafel. De twee belastingen worden anders over de belastingplichtigen verdeeld, zodat zich de vraag opwerpt of de verschillende ontwikkeling van de opbrengsten van de twee belastingen mogelijk tot onrechtvaardige lastenverschuivingen leidt. In Unieverband is afgesproken dat begin 2014 opnieuw naar dit vraagstuk wordt gekeken. Als daarbij de conclusie is dat de huidige methodiek van de watersysteemheffing op langere termijn niet houdbaar is omdat deze tot onrechtvaardige lastenverzwaring voor bepaalde categorieën leidt, is het niet ondenkbaar dat de Unie haar eerdere voorstellen 49 50 51

 ie aldus ook Dekker en Havekes, t.a.p., p. 21. Z Op basis van brongegevens op CBS-Statline dd. 28-1-2014. De partijen die in 2011 het BAW sloten, hebben afgesproken dat zij in de periode 2010-2020 een doelmatigheidswinst van 750 miljoen euro gaan realiseren. Het grootste deel van deze winst, namelijk 450 miljoen euro, moet in de waterketen worden behaald. Daarvan zullen de waterschappen 100 miljoen in eigen huis realiseren en 140 miljoen samen met de gemeenten.

73

10 Wet Houdbare Overheidsfinanciën en schatkistbankieren Behalve rond het belastingstelsel hebben zich de afgelopen zestig jaar nog vele andere ontwikkelingen op het terrein van de financiën van de waterschappen voorgedaan. Het gaat te ver om hier op al deze ontwikkelingen in te gaan. Met het oog op de feestelijke aanleiding tot deze publicatie, beperken wij ons hier tot twee onderwerpen die ook direct of indirect raken aan de NWB Bank. Eerst gaan wij in op hoe de waterschappen ertoe bijdragen dat Nederland als lidstaat van de EU voldoet aan de afspraken voor de stabiliteit van onze gemeenschappelijke munt, de euro. Daarna belichten wij het zogenoemde schatkistbankieren, oftewel het uitvoeren van bepaalde financieringsactiviteiten van de waterschappen door het Rijk. Beide onderwerpen zijn al ruim tien jaar actueel, maar vooral de laatste twee jaar zeer relevant voor de waterschappen geworden. Als we alleen al de term ‘Wet HOF’ laten vallen, weet de lezer waarschijnlijk genoeg. Om de positie van de waterschappen ten aanzien van deze onderwerpen goed te kunnen plaatsen, is het van belang scherp op het netvlies te hebben hoe waterschappen hun financiering en financiële verantwoording hebben geregeld. Daarom beginnen wij deze paragraaf met een korte beschrijving van dat aspect. In het kader van hun taken hebben de waterschappen het beheer over een zeer omvangrijke infrastructuur. Deze bestaat uit waterkeringen (dijken, duinen, dammen e.d.), watergangen en oevers, gemalen, stuwen, sluizen, werken in het kader van de afvalwaterzuivering (transportsystemen, zuiverings- en slibverwerkingsinstallaties) alsmede vaar- en landwegen. Regelmatig moet deze infrastructuur gerenoveerd of vervangen worden en zijn er aanpassingen nodig om in te spelen op veranderingen in demografie, weersomstandigheden, zeespiegelstijging, bodemdaling, verzilting of aangescherpte milieuregels. Zulke investeringen richten zich op de lange termijn en de betreffende aanpassingen aan de infrastructuur hebben dan ook een lange gebruiksduur. Van investeringen die nu worden gedaan, profiteren juist ook toekomstige generaties. Sinds 1980 maken de waterschappen, net als provincies en gemeenten, voor het verantwoorden van hun uitgaven, inkomsten, baten en lasten gebruik van een stelsel dat hier optimaal op aansluit: het ‘baten- en lastenstelsel’. In dit wettelijk voorgeschreven stelsel52 worden uitgaven en inkomsten toegerekend aan de jaren waarin infrastructuur en bedrijfsmiddelen hun nut afwerpen. Voor investeringsuitgaven 52

74

Zie hoofdstuk 4 van het Waterschapsbesluit.

in infrastructuur en bedrijfsmiddelen betekent dit dat uitgaven die langer dan een jaar nut hebben, niet volledig in het jaar dat het geld wordt uitgegeven op de exploitatiekosten drukken. Ze worden op de balans verantwoord (‘activeren’ in het jargon) en maken gedurende de gebruiksduur als afschrijvingen en rentelasten deel uit van de exploitatiekosten. Door het stelsel van baten en lasten worden de kapitaaluitgaven in de tijd gespreid ten laste van de exploitatiebegroting gebracht. Vervolgens worden ze via de belastingen in rekening gebracht bij degenen die profiteren van de investeringen. Hierdoor betalen burgers en bedrijven hun bijdrage op het moment dat ze het nut van de infrastructuur ondervinden en is sprake van een voor hen aanvaardbare en gelijkmatige lastenontwikkeling. Toch kunnen investeringen in afzonderlijke jaren leiden tot pieken (en in latere jaren tot dalen) in de exploitatiekosten en belastingen. Het baten- en lastenstelsel kent het instrument ´reserves´ om dergelijke pieken af te vlakken. Voor de financiering van de investeringsuitgaven sluiten de waterschappen over het algemeen leningen af, waarbij de NWB Bank meestal als goedkoopste aanbieder uit de bus komt. De afschrijvingen en rentelasten van investeringsuitgaven maken zoals gezegd onderdeel van de exploitatiekosten uit en deze worden via belastingen bekostigd. Doordat de afschrijvingen te dekken met belastingopbrengsten, ontstaat een cashflow om de leningen mee te kunnen aflossen. Overigens is het niet zo dat de waterschappen voor iedere investering een aparte lening afsluiten. Zij hebben vaak tientallen investeringsprojecten tegelijk lopen en financieren deze als één geheel; een principe dat ‘integrale financiering’ wordt genoemd. De exploitatiekosten van een waterschap worden dus met belastingopbrengsten gedekt, maar dat betekent niet dat er altijd precies op het juiste moment genoeg middelen beschikbaar zijn om alle kosten te dekken. Zeker in de eerste maanden van een jaar, als de belastinginkomstenstroom nog op gang moet komen, moet een waterschap vaak geld op de markt aantrekken om zijn kosten te dekken. Omdat de laatste jaren het zogenaamde kort geld veel goedkoper is dan lang vreemd vermogen, hanteren de meeste waterschappen het beleid dat zij maximaal van de wettelijke mogelijkheden53 gebruik maken om rood te staan op hun rekening-courant bij de NWB Bank. Zo dekken zij niet alleen de exploitatiekosten, maar een zo groot mogelijk deel van hun volledige werkkapitaal. Hiervan maken middelen die nodig zijn voor investeringsuitgaven onderdeel uit.

53

 e mogelijkheid om kort geld aan te trekken wordt begrensd door de ‘kasgeldlimiet’ uit de Wet financiering D decentrale overheden. Om het renterisico te beperken, stelt deze norm dat waterschappen maximaal 23% van hun begrotingstotaal met kort geld mogen financieren.

De waterschappen sturen op een sluitende exploitatiebegroting. In principe moeten in één jaar de inkomsten en de ten laste van de exploitatiebegroting gebrachte kosten, inclusief afschrijvingen en rentekosten van investeringen, aan elkaar gelijk zijn. Is er in bepaalde jaren geen evenwicht van inkomsten en kosten, dan is het waterschap verplicht in zijn meerjarenraming te laten zien dat dit evenwicht binnen afzienbare tijd weer tot stand wordt gebracht. Uit de jaarlijkse inkomsten worden de aflossingen en rentekosten van aangetrokken leningen betaald. Zo werken de waterschappen al vele tientallen jaren en dat heeft nog nooit tot problemen geleid. Echter, sinds 2003 is het duidelijk dat deze manier van werken negatieve consequenties kan hebben voor Nederland bij het voldoen aan de criteria van het Stabiliteitsen Groeipact (SGP), de afspraken die in de Europese Unie zijn gemaakt om de stabiliteit van de euro te garanderen. Deze criteria, het EMU-saldo voor een sluitende begroting en de EMU-schuld voor een maximale aangetrokken schuld, kijken namelijk niet naar de jaarlijkse baten en lasten, maar naar kasstromen. Als een organisatie in totaal in een jaar meer geld uitgeeft dan er aan inkomsten binnenkomt, heeft zij een negatief EMU-saldo en neemt haar EMU-schuld toe. Omdat bij waterschappen, door grotere opgaven in een periode van inflatie, de jaarlijkse investeringsuitgaven groter zijn dan de afschrijvingen, is dit aan de orde. Dat is overigens al zo sinds het Centraal Bureau voor de Statistiek het EMU-saldo in beeld brengt. In 2003 werd hier echter ineens de nadruk op gelegd omdat bleek dat Nederland vrij onverwacht de Europese norm van een EMU-tekort van 3% overschreed, wat mede werd veroorzaakt door een vrij hoog EMU-tekort van de provincies, gemeenten en waterschappen samen. Het Rijk en de decentrale overheden hebben naar aanleiding van deze overschrijding in 2004 bestuurlijke afspraken gemaakt over het beter beheersen van het EMU-saldo. Zo is afgesproken dat, wanneer het EMU-tekort van de decentrale overheden samen de 0,5% overschrijdt en Nederland in zijn geheel aankoerst op een tekort van meer dan 3%, kabinet en decentrale overheden in bestuurlijk overleg afspraken maken over maatregelen om het EMUsaldo te verbeteren. Het Rijk verdeelde het aandeel van 0,5% van de decentrale overheden ook over de drie geledingen: gemeenten 0,38%, provincies 0,07% en waterschappen 0,05%. Al bij de totstandkoming van deze verdeling in 2004 heeft de Unie aangegeven dat deze 0,05% de waterschappen net iets te weinig ruimte gaf om hun noodzakelijke investeringen –het Nationaal Bestuursakkoord Water was net gesloten– te kunnen uitvoeren. Hiervoor zou een ruimte van ca. 0,07% noodzakelijk zijn. Dat is ook gebleken. Gemiddeld genomen hebben de waterschappen na 2003 een EMU-tekort gehad dat de 0,05% licht overschreed. Omdat ofwel Nederland niet in de gevarenzone kwam ofwel de decentrale overheden samen vrijwel altijd onder de 0,5% grens bleven, was dit lange tijd geen probleem. Totdat zich naast een financiële

en economische crisis ook een eurocrisis aandiende. Met name enkele Zuid-Europese landen bleken al jaren een groter EMU-tekort te hebben dan de officiële cijfers aangaven en daardoor nationale schulden te bezitten die niet meer door hun economieën konden worden afgelost. Ook andere EU-landen, waaronder Nederland, stonden er bezien vanuit de EMU-criteria niet goed voor. Om de crisis het hoofd te bieden, is in EU-verband vanaf 2011 een aantal afspraken gemaakt. Op grond van deze afspraken, het zogenoemde Fiscal Compact, werden de nationale regeringen van de lidstaten verplicht afspraken ter beheersing van de EMU-criteria met de decentrale overheden in hun land in regelgeving vast te leggen. Het ging daarbij niet alleen om bestaande afspraken, ook de nieuwe afspraken moesten voldoen aan het veel strengere nieuwe SGP. Een belangrijk element van dit nieuwe SGP is dat, waar vroeger een maximaal EMU-tekort van 3% de norm was, dit nu een evenwichtssituatie is die op redelijk korte termijn bereikt moet worden, het Medium-Term Objective (MTO). Ook aan de overschrijding van de 60%-schuldnorm stelt het nieuwe SGP strengere regels dan voorheen.

Wet Houdbare Overheidsfinanciën Waar in sommige andere landen regeringen ervoor kozen de afspraken met de decentrale overheden in de Grondwet te verankeren, besloot onze regering een aparte wet in te voeren. Eind 2011 bracht zij hiertoe het wetsvoorstel Houdbare Overheidsfinanciën (HOF) in procedure. In de Memorie van Toelichting54 is te lezen dat de wet tot doel heeft een structurele reductie van het EMU-tekort, een verlaging van de overheidsschuld en voor langere termijn houdbare overheidsfinanciën te bereiken. Het wetsvoorstel vermeldt dat de decentrale overheden hiervoor een aan het Rijk gelijkwaardige inspanning moeten leveren. Omdat Europa alleen het Rijk aanspreekt bevat het wetsvoorstel elementen waardoor het Rijk deze verantwoordelijkheid ook echt zou kunnen waarmaken. Zo is voor de minister van Financiën de bevoegdheid opgenomen om, als het overleg met de decentrale overheden over hun inspanning ter verbetering van het EMU-saldo geen bevredigend resultaat oplevert, beslissingen te nemen over deze inspanningen. Ook zijn sanctiemogelijkheden voor het Rijk opgenomen voor het geval de decentrale overheden niet aan hun verplichtingen voldoen. Na het verschijnen van het eerste conceptwetsvoorstel volgde een intensief en langdurig discussie- en overlegtraject tussen het kabinet en de koepels van de decentrale overheden. 54

Kamerstukken II, 2011-2012, 33416, nr. 3.

75

Dit nam heel 2012 en de eerste maanden van 2013 in beslag. Met name de lijn waar het kabinet lange tijd op koerste en die decentrale overheden zou verplichten binnen afzienbare termijn een EMU-saldo van ‘0’ aan te houden, zorgde voor grote ongerustheid. Eerder in deze bijdrage hebben wij aangegeven waarom een EMU-saldo van ‘0’ voor waterschappen eigenlijk niet mogelijk is. Voor gemeenten en provincies ligt dat niet anders. Het zou betekenen dat de investeringen van decentrale overheden belangrijk in omvang zouden moeten afnemen. Dit zou hun taakuitoefening ernstig in gevaar brengen. Gezien het belang van hun taken voor ons land was dit ook voor de waterschappen onverteerbaar. Het zou voor hen bovendien betekenen dat zij niet aan diverse internationale en nationale regels zouden voldoen en bestuurlijke afspraken met andere overheden niet zouden kunnen nakomen. In feite werd in het overleg tussen kabinet en decentrale overheden medio 2012 een patstelling bereikt en draaide ieder bestuurlijk overleg daarna uit op een herhaling van zetten zonder dat voortgang werd geboekt. In de aanloop naar de Tweede Kamerverkiezingen en kabinetsformatie van het najaar van 2012 hebben de decentrale overheden veel aandacht voor hun positie in de discussie over de Wet HOF gevraagd. Of dat de zaak bij het, inmiddels nieuwe, kabinet-Rutte II in beweging heeft gebracht is moeilijk te zeggen. Maar feit is dat minister Dijsselbloem van Financiën begin 2013 het initiatief nam voor nieuw bestuurlijk overleg en daarbij meer gevoel voor de positie van de decentrale overheden aan de dag legde dan zijn voorganger. Op 18 januari 2013 werden principe-afspraken gemaakt over de ruimte in het EMU-tekort die de decentrale overheden in de kabinetsperiode kunnen invullen. In de twee daarop volgende weken werden de afspraken, zij het met de nodige reserves, door de achterbannen goedgekeurd zodat er op 1 februari 2013 definitieve afspraken waren. Op grond van deze afspraken, die onderdeel uitmaken van een bredere overeenkomst die als ‘Financieel Akkoord’ door het leven gaat, kunnen de decentrale overheden in 2014 en 2015 dezelfde ruimte in het EMU-tekort invullen als in voorgaande jaren, namelijk 0,5%. In 2016 en 2017 zouden zij echter wel een verbetering van hun EMU-saldo moeten laten zien. Hun gezamenlijk tekort zou in deze jaren maximaal 0,4% respectievelijk 0,3% mogen bedragen. Omdat de decentrale overheden ernstige twijfels hadden over de haalbaarheid daarvan is in de afspraken vastgelegd dat in 2015 eerst een evaluatie volgt waarin dit wordt getoetst. Daarbij wordt op basis van de EMU-saldi in voorgaande jaren, en met name de investeringen die na 2015 noodzakelijk zijn, gekeken of een verbetering van het EMU-saldo wel verantwoord kan plaatsvinden. Eind 2013 hebben de provincies, gemeenten en waterschappen bovendien onderling afspraken gemaakt over de verdeling van hun gezamenlijke ruimte in het EMU-tekort in 2014.

Daarbij hebben de waterschappen een ruimte van 0,07% verkregen, voor het eerst dus meer dan sinds de aanvankelijke afspraken over een maximaal EMU-tekort. Naar het oordeel van de Unie biedt dit de waterschappen voldoende ruimte om in 2014 hun geplande en noodzakelijke investeringen uit te voeren. Voor 2015 zal in 2014 een nieuwe verdeling moeten worden afgesproken en voor de ruimte na 2015 is de eerdergenoemde evaluatie van dit onderdeel van het Financieel Akkoord bepalend. Voor de periode na 2015 is er dus nog enige onzekerheid over de vraag of de waterschappen hun investeringen volgens planning kunnen uitvoeren. De Wet HOF, waarmee de Eerste Kamer op 10 december 2013 instemde en die vier dagen daarna van kracht werd55, blijft daardoor voorlopig een factor die de waterschappen bezighoudt. Gevolgen Wet HOF voor de NWB Bank Zo lang de waterschappen voldoende ruimte in het EMU-tekort houden om te blijven investeren, heeft de Wet HOF geen directe gevolgen voor de NWB Bank. De waterschappen zullen voor de financiering van hun investeringen een beroep op de kapitaalmarkt blijven doen en als de bank met scherpe tarieven blijft werken, kan zij een belangrijk deel van deze financieringsbehoefte van de waterschappen blijven invullen. Als waterschappen het in de toekomst met minder ruimte in het EMU-saldo moeten doen, zullen zij maatregelen moeten nemen. Deze kunnen bestaan uit het temporiseren van investeringen, het vervangen van investeringen door beheermaatregelen waarmee hetzelfde doel kan worden bereikt of het meer direct vanuit de exploitatie financieren van investeringen. Bij al dit soort maatregelen zal het beroep dat de waterschappen op de kapitaalmarkt doen afnemen en zal de NWB Bank hiervan het nodige merken in haar omzet. Wanneer de ruimte in het EMU-saldo sterk zou worden beperkt, is niet uitgesloten dat waterschappen hun investeringen via contractvormen gaan realiseren waarbij de markt een grotere rol krijgt (vormen van PPS, publiek-private samenwerking). De NWB Bank heeft in 2013 haar statuten gewijzigd om het mogelijk te maken in dit soort contractvormen een rol te gaan spelen. Langs die lijn zou de Wet HOF tot gevolg kunnen hebben dat de markt van de bank weer groter wordt.

55

76

Staatsblad 2013, 531.

Schatkistbankieren Ook het tweede onderwerp, het schatkistbankieren, heeft een relatie met de afspraken die in Europa over houdbare overheidsfinanciën zijn gemaakt. Het is daarbij wel goed op te merken dat het schatkistbankieren bij de waterschappen al meer dan tien jaar in beeld is, maar pas in het voorjaar van 2012 door het Rijk is neergezet als instrument met het primaire doel een bijdrage te leveren aan het voldoen aan deze EU-afspraken. Bij het schatkistbankieren parkeert een organisatie de middelen die zij niet direct voor haar taken nodig heeft bij het Rijk. Voor sommige van deze organisaties bestaat ook de mogelijkheid om financiering van het Rijk te krijgen; van het Rijk te lenen dus. Om onderscheid tussen deze twee vormen van schatkistbankieren te maken, wordt het alleen inleggen van middelen bij het Rijk wel ‘partieel schatkistbankieren’ genoemd en de vorm waarbij ook wordt geleend ‘integraal schatkistbankieren’. Als twee doelen van het schatkistbankieren noemt het Rijk, sinds de introductie in de jaren 80, risicobeperking en vergroting van de doelmatigheid. Organisaties die hun middelen bij de staat in bewaring geven zijn er, anders dan bij commerciële partijen, 100% zeker van dat zij hun middelen terugkrijgen als zij deze weer nodig hebben. De doelmatigheid vloeit enerzijds voort uit het bundelen van publieke middelen en anderzijds uit de gunstige leningvoorwaarden die het Rijk biedt. Het bundelen van middelen voorkomt dat binnen de publieke sector op één plaats middelen worden geleend en tegelijkertijd op een andere plaats middelen worden uitgezet, veelal met een bank als intermediair. Het publieke geld gaat bij het schatkistbankieren pas buiten de overheid als dit daadwerkelijk wordt uitgegeven. Dit vermindert de externe leenbehoefte van het Rijk, zodat minder een beroep op de commerciële markt behoeft te worden gedaan. Het andere doelmatigheidsaspect is dat het Rijk deelnemende instellingen laat meeprofiteren van zijn sterke positie op de kapitaalmarkt en ervoor zorgt dat financiering tegen gunstige voorwaarden kan worden aangetrokken. De oorsprong van het schatkistbankieren ligt in de jaren 80 van de vorige eeuw, toen de ministeries en de zogenoemde baten-lastendiensten van het Rijk werden verplicht hun tijdelijk overtollige middelen in de schatkist aan te houden en gebruik te maken van een centraal bankrekeningensysteem. In 1997 zijn de sociale fondsen tot het schatkistbankieren toegetreden en in 2004 volgden de ‘rechtspersonen met een wettelijke taak’. Een deel van deze laatste categorie –in het jargon de RWT’s– werd verplicht te gaan schatkistbankieren

(waaronder de politieregio’s), een ander deel (waaronder onderwijsinstellingen) kon op vrijwillige basis van het schatkistbankieren gebruik maken. Al bij de laatste grote toetredingsoperatie in 2004 werd de vraag opgeworpen of ook decentrale overheden, waaronder dus de waterschappen, er niet verstandig aan zouden doen om te gaan schatkistbankieren. De mogelijkheid om daar op vrijwillige basis toe over te gaan, stond namelijk toen ook reeds voor hen open. Omdat de decentrale overheden hun risicobeheersing goed geregeld hadden, bij uitzettingen hogere rendementen op de markt konden krijgen dan bij de Staat en voor hun financiering door de sectorbanken BNG en NWB Bank uitstekend werden bediend, ging in de jaren na 2004 slechts een enkele decentrale overheid met het schatkistbankieren in zee. Toen in oktober 2008 bleek dat vijftien gemeenten, drie provincies en één waterschap gelden hadden uitstaan bij een IJslandse Bank die niet aan zijn verplichtingen kon voldoen, was de volgende discussie geboren over de vraag of ook de decentrale overheden aan het schatkistbankieren moesten gaan meedoen. In deze discussie legde het Rijk sterk de nadruk op het risicoarme karakter van het onderbrengen van middelen bij de Staat. Het doelmatigheidsaspect werd als een bijkomend voordeel genoemd, mede omdat het Rijk de decentrale overheden in het vooruitzicht stelde dat zij tegen aantrekkelijke voorwaarden zouden kunnen lenen. Doordat de regelgeving en het eigen beleid over het uitzetten van middelen op dat moment sterk werden aangescherpt, waarmee de risico’s werden verkleind, gaven de decentrale overheden in het overleg met het kabinet aan schatkistbankieren niet nodig te vinden. Zij vonden dat het schatkistbankieren hun autonomie te veel inperkte en vreesden voor het voortbestaan van de sectorbanken. Zij stelden dat het Rijk vanwege dat gevaar niet aan dit experiment zou moeten beginnen; “Bij twijfel zeker niet inhalen!”, zei toenmalig Uniebestuurder Jan Schrijen tegen minister Bos van Financiën. Omdat de meningen over de gevolgen van deelname door de decentrale overheden aan het schatkistbankieren elkaar niet naderden, besloten de betrokken organisaties gezamenlijk een onafhankelijk onderzoek uit te laten voeren. Dit onderzoek is verricht door de Rebel Group. Alle overheden hadden zitting in een begeleidingsgroep. De onderzoeksresultaten56 zijn besproken in een bestuurlijk overleg op 7 april 2010. Het kabinet was inmiddels demissionair en de heer De Jager was minister van Financiën. Het onderzoek wees uit dat de invoering van het schatkistbankieren voor de direct betrokken overheden (Rijk en decentrale overheden) 56

Bijlage bij de in de volgende voetnoot genoemde brief van de minister van Financiën aan de Tweede Kamer.

77

per saldo wellicht tot een positief financieel resultaat zou kunnen leiden, maar waarschijnlijk grote ‘tweede-orde-effecten’ zou hebben. Doordat decentrale overheden van het bankieren bij de sectorbanken zouden overstappen naar de schatkist, zou de omzet en winst van de sectorbanken dalen. De sectorbanken zouden voorts met een dalend vertrouwen van de markt te maken krijgen en daardoor meer voor hun ‘funding’ moeten gaan betalen. Dit zou voor hun resterende klanten, met name woningbouwverenigingen en instellingen in de gezondheidszorg, leiden tot hogere tarieven. Hierdoor zou het marktaandeel van de sectorbanken verder dalen, de winst teruglopen en het dividend van de aandeelhouders afnemen. Een vicieuze cirkel dus waarin veel partijen die een relatie met de sectorbanken hebben negatieve financiële gevolgen zouden kunnen ondervinden en waarbij ons land maatschappelijke schade zou kunnen lijden. Met het onderzoek in de hand verklaarden de decentrale overheden zich in genoemd overleg nogmaals tegenstander van het invoeren van schatkistbankieren. In het overleg meldde minister De Jager dat het kabinet zich nader over de invoering zou gaan beraden. Het resultaat daarvan werd verwoord in een brief aan de Tweede Kamer57: “Het kabinet acht –mede gelet op zijn demissionaire status– integraal schatkistbankieren nu niet aan de orde. Het is aan het volgende kabinet hierover een definitief besluit te nemen.” Daarbij schetste de minister nog wel de voordelen die hij in het schatkistbankieren zag, maar gaf hij tevens aan dat het kabinet de zorgen van de decentrale overheden deelde over de risico’s van de invoering van de maatregel. Hiermee werd het dossier weer gesloten. Maar dat bleek niet voor lang. Het eerste kabinet-Rutte opende begin 2012 de discussie opnieuw en stelde voor dat de decentrale overheden zouden overgaan tot het partieel schatkistbankieren, het verplicht aanhouden van overtollige middelen in de schatkist. Van lenen bij de Staat was dus geen sprake in deze nieuwe voorstellen. Als prominent argument voor de invoering van het schatkistbankieren bracht het Rijk nu naar voren dat wanneer de decentrale overheden hun overtollige middelen in de schatkist inbrengen, dit tot een verlaging van de overheidsschuld leidt. Immers, de middelen blijven dan binnen de overheid en het Rijk hoeft deze middelen niet op de markt aan te trekken. Het schatkistbankieren zou er langs deze lijn aan bijdragen dat Nederland kon voldoen aan de EMU-schuldquote, die binnen afzienbare termijn maximaal 60% van het BBP zou moeten gaan bedragen. Ook deze nieuwe insteek zorgde niet voor warme gevoelens bij de decentrale overheden. Naar hun oordeel zouden hun middelen maar een zeer beperkte bijdrage leveren aan de verlaging van de EMUschuld van Nederland (als beeldspraak werd gesproken over ‘een druppel op een gloeiende 57

78

Kamerstukken II, 2009-2010, 32362, nr. 1.

plaat’) en zou dit voordeel niet opwegen tegen de nadelen van het schatkistbankieren: verlies van autonomie, rentederving en verhoging van de administratieve lasten. Een patstelling leek geboren, maar het kabinet kreeg steun uit onverwachte hoek. Overigens betrof het opnieuw een demissionair kabinet. Het kabinet-Rutte I (ook wel ’Rutte-Verhagen’ genoemd) had namelijk op 23 april 2012 zijn ontslag ingediend nadat gedoogpartner PVV uit het overleg was gestapt over bezuinigingen die ons land klaar moesten maken om aan de Brusselse 3%-norm voor het begrotingstekort (EMU-saldo) te voldoen. Reeds op 26 april presenteerden de Tweede Kamerfracties van VVD, CDA, D66, GroenLinks en ChristenUnie een maatregelenpakket, waarvan het verplicht schatkistbankieren door de decentrale overheden deel uitmaakte. Daardoor was het voor het kabinet geen vraag meer óf de decentrale overheden wel moesten gaan schatkistbankieren –men kon immers op een kamermeerderheid rekenen– maar ging het erom hóe dit kon worden vormgegeven. De decentrale overheden gaven hun strijd echter nog niet op en deden in de aanloop naar de Tweede Kamerverkiezingen en tijdens de kabinetsformatie van het najaar van 2012 nog een poging de nieuwe Tweede Kamer en het nieuwe kabinet op andere gedachten te brengen. Tijdens het bestuurlijk overleg van 18 januari 2013 maakte minister Dijsselbloem van Financiën echter duidelijk dat het kabinet het verplicht schatkistbankieren, dat inmiddels ook onderdeel van het regeerakkoord was, gewoon ging invoeren. In het ‘Financieel Akkoord’ werd nog wel een doelmatigheidsdrempel opgenomen, die ervoor zou zorgen dat niet iedere euro aan tijdelijk overtollige middelen van de decentrale overheden in de schatkist zou hoeven te worden gebracht. Omdat waterschappen hun financiering over het algemeen zo vormgeven dat zij tot het wettelijk maximum rood staan op hun rekening-courant bij de NWB Bank, helpt deze drempel hen de administratieve lasten van het schatkistbankieren beperkt te houden.58 De wetgeving die de verplichting tot het schatkistenbankieren bevat –een wijziging van de Wet financiering decentrale overheden (Wet Fido)– bereikte op 10 december 2013 de parlementaire eindstreep met de instemming van de Eerste Kamer. De wetswijziging is per 15 december 2013 van kracht geworden59, wat betekent dat de waterschappen nu officieel deelnemer aan het schatkistbankieren zijn.

58

59

 elaas biedt deze drempel voor de gemeenschappelijke belastingkantoren van de waterschappen onvoldoende H soelaas en hebben zij, alhoewel zij geen structurele bijdrage leveren aan het hoofddoel van het schatkistbankieren, hun bedrijfsvoering moeten aanpassen. Staatsblad 2013, 530.

Gevolgen schatkistbankieren voor de NWB Bank Het is goed te vermelden dat de NWB Bank, toen het integraal schatkistbankieren boven de markt hing, zelf ook tegen de invoering heeft gelobbyd. De variant van het schatkistbankieren die nu voor de waterschappen verplicht is en waarin niet bij het Rijk kan worden geleend, is voor de bedrijfsvoering van de bank de minst schadelijke. Omdat de waterschappen alleen in incidentele gevallen middelen bij de bank uitzetten, zal de NWB Bank er nauwelijks iets van merken dat deze nu verplicht in de schatkist moeten worden gebracht. Door het schatkistbankieren zijn de waterschappen wel verplicht een extra rekening bij de bank te openen. Via deze ‘tussenrekening’ verloopt het uitzetten en terugontvangen van tijdelijk overtollige middelen bij het Rijk. Dit betekent enige extra kosten voor de bank, omdat zij heeft aangegeven deze niet bij haar aandeelhouders in rekening te zullen brengen. Al met al mag worden verwacht dat de directe gevolgen voor de NWB Bank niet groot zullen zijn. Er is echter nog wel een indirect gevolg van het schatkistbankieren dat de NWB Bank gaat raken, of beter gezegd al raakt. Het onderling lenen tussen decentrale overheden blijft toegestaan omdat dit hetzelfde effect heeft op de EMU-schuld als het schatkistbankieren. Met name enkele provincies, die als gevolg van de verkoop van hun aandelen in energiebedrijven over overtollige middelen beschikken, hebben al aangekondigd dat deze middelen ook beschikbaar zijn voor de andere decentrale overheden en dus niet volledig in de schatkist terecht zullen komen. Recentelijk is met name de provincie Groningen in het nieuws gekomen, omdat deze leningen heeft verstrekt aan gemeenten en het Waterschap Scheldestromen.60 Langs deze lijn heeft de bank er als gevolg van het schatkistbankieren dus concurrentie bij. Het is echter de vraag in hoeverre dit substantiële invloed op haar marktaandeel gaat hebben en of dit een structureel effect is. De antwoorden liggen in de toekomst.

11 Ontwikkeling externe financiering van de waterschappen In paragraaf 7 is inzicht gegeven in de ontwikkeling van de omvang van de waterschapsbelastingen sinds 1950. Na de beschouwing in de vorige paragraaf over de Wet HOF en het schatkistbankieren is het nuttig weer te geven hoe de opgenomen schulden van de waterschappen zich in dezelfde periode hebben ontwikkeld. De volgende figuur geeft het totaal van de korte en lange schuld weer, waarbij de bedragen opnieuw in prijspeil 2014 zijn weergegeven.

Opgenomen schuld waterschappen 1950-2012 (prijspeil 2014) 8000 7000

(X € 1 MLN.)

6000 5000 4000 3000 2000 1000

1950 1952 1954 1956 1958 1960 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012

0

Weer geven we hierbij de exacte cijfers met tijdsintervallen van tien jaar, weer. Bedragen x € 1 miljoen

Schuld nominaal Schuld prijspeil 2014 60

1954

1964

1974

1984

1994

2004

2012

63

131

714

1.631

2.327

4.924

7.283

495

780

2.319

2.985

3.541

5.896

7.577

Artikel “Groningen schatkistbankiert er op los”, www.binnenlandsbestuur.nl, 10 januari 2014.

79

De twee opvallendste ontwikkelingen zijn te zien in de periode 1970-1980 en de jaren 1995-1997, waarin het volume aan schuld sterk toeneemt. De sterke stijging die in 1970 begint heeft opnieuw te maken met de opdracht aan de waterschappen van de waterkwaliteitstaak, die de aanleiding vormde voor veel investeringen in zuiveringtechnische werken en waarvoor de waterschappen vreemd vermogen aantrokken. De toename van de schulden in de periode 1995-1997 hangt samen met de overname van de waterkwaliteitstaak van de provincies Friesland en Utrecht, alsmede van de gemeenten Tilburg en Amsterdam, door de waterschappen. Op hetzelfde moment namen de waterschappen ook de met die taken samenhangende leningen van deze organisaties over. Het kleine piekje dat in 2000 is te zien, houdt verband met een zelfde ontwikkeling, de overgang van de waterkwaliteitstaak van de provincie Groningen naar de waterschappen in die regio. De totale schuld bedroeg eind 2012 € 7,6 miljard (prijspeil 2014) en deze bestond voor 84% (€ 6,4 miljard) uit langlopende leningen. Zoals al eerder aangegeven, voorzag de NWB Bank voor 82% in deze langlopende financieringsbehoefte. In acht genomen dat de NWB Bank, met name via rekening-courantkrediet, ook nog voor een deel in de kortlopende financiering voorzag, is het grote belang van de bank voor de waterschapssector eens te meer duidelijk gemaakt.

12 Discussie over bestaansrecht waterschappen Met enige regelmaat is de afgelopen decennia de discussie over het bestaansrecht van het waterschap gevoerd. De Diepdelvers hielden de positie van het waterschap fundamenteel tegen het licht; iets wat tijdens de totstandkoming van de Waterschapswet nog eens werd overgedaan. Het IBO vormde aanleiding voor het toenmalige kabinet om de gedachten over het waterschapsbestel opnieuw uiteen te zetten en nog betrekkelijk recent kwam dit bij de voorbereiding en behandeling van de Wet modernisering waterschapsbestel weer aan de orde. Het eind 2012 aangetreden kabinet-Rutte II laat zich evenmin onbetuigd. Mede in het licht van de eerder genoemde OECDstudie naar de governance van het Nederlandse waterbeheer is het goed op deze plaats ook aandacht aan deze discussie te schenken. Het kabinet-Rutte II stelt in het regeerakkoord ‘Bruggen slaan’ op middellange termijn (2025) samenvoeging van de waterschappen met de beoogde vijf landsdelen (de toekomstige provincies) in het vooruitzicht. Voor de kortere termijn wil het kabinet de waterschappen uit de Grondwet (in casu artikel 133) schrappen en een verdere opschaling tot 10 á 12 waterschappen bewerkstelligen. Waterschappen zouden aldus verdwijnen als zelfstandige functionele, decentrale overheden uitsluitend belast met het regionale waterbeheer. Voor de waterschappen kwamen deze voornemens als een ijskoude douche. Het regeerakkoord van het kabinet-Rutte I bevatte immers geen plannen in deze richting en ook in de verkiezingsprogramma’s van VVD en PvdA was daarvan niets te vinden. Wij zullen de term ‘kiezersbedrog’ niet in de mond nemen, maar ergens tijdens de formatie moet er iets mis zijn gegaan. Alhoewel over de aangekondigde grondwetswijziging en de verdere opschaling van de waterschappen zeker het nodige valt te zeggen, zullen we ons hier concentreren op het idee om de waterschappen op termijn op te heffen door hen samen te voegen met de beoogde landsdelen. Om een zestal redenen is dit een buitengewoon onverstandig toekomstperspectief.61 In de eerste plaats is er uiteraard de vraag welk probleem met het afschaffen van de waterschappen wordt opgelost. Een vraag die aan elk besluit vooraf hoort te gaan, maar in de praktijk nogal eens blijft liggen. Het regeerakkoord maakt ons in ieder geval niets wijzer. 61

80

Zie ook Herman Havekes, “Koude douche voor waterschappen”, Het Waterschap 2013, nr. 1, p. 26-27.

Waarschijnlijk ligt de ‘bestuurlijke drukte’ aan het toekomstperspectief ten grondslag. Heel overtuigend is dat argument niet. De waterschappen hebben door de afgelopen zestig jaar te fuseren van 2647 tot 23 waterschappen, en van tienduizenden naar enkele honderden bestuurders te gaan, toch een aardig steentje bijgedragen aan het verminderen van deze bestuurlijke drukte, zo zij op dit gebied al een probleem zouden veroorzaken. De bestuurlijke drukte zit immers niet bij hen, maar vooral bij alle regionale en interbestuurlijke samenwerkingsverbanden. Vanzelfsprekend leidt het voornemen tot enige kostenbesparing, doordat verkiezingskosten en vergoedingen van bestuursleden kunnen worden uitgespaard. Afgezet tegen de kosten die met de waterschapstaken omgaan, is deze besparing echter betrekkelijk marginaal, minder dan 1% van de kosten. In de tweede plaats ligt het probleem nadrukkelijk niet in de taakuitoefening door de waterschappen, waarover in het algemeen met veel waardering wordt gesproken. Zoals gezegd hebben de waterschappen de afgelopen decennia een in ons openbaar bestuur ongekende en kolossale schaalvergroting doorgemaakt. Die op zichzelf terechte schaalvergroting moest in het verleden vooral door het Rijk en de provincies worden afgedwongen. De laatste twintig jaar zijn de fusievoorstellen echter vrijwel steeds van de waterschappen zelf afkomstig geweest. Deze schaalvergroting heeft tot een enorme professionalisering geleid, waardoor de waterschappen hun juist voor ons land zo essentiële taak tegenwoordig uitstekend kunnen vervullen. Voor de manier waarop zij dat doen bestaat in binnen- en buitenland veel bewondering. In de derde plaats is het onverstandig en zelfs riskant om het waterbeheer en de ruimtelijke ordening in dezelfde bestuurlijk-organisatorische hand te leggen (provincies/landsdelen). Eind 2012 heeft de Adviescommissie Water (AcW), toen nog onder voorzitterschap van onze huidige Koning, dit nog eens heel pregnant onder woorden gebracht. In het betreffende advies met de treffende ondertitel “Evenwicht door tegenwicht”62 pleit de AcW, omdat goed waterbeheer essentieel is voor het voortbestaan van Nederland, voor een zelfstandige en expliciete afweging van het waterbeheer tegen andere belangen, waaronder de ruimtelijke ordening. Volgens de commissie is het daarom noodzakelijk het waterbeheer onder te brengen bij taakgerichte uitvoeringsorganisaties, die een onafhankelijke en zichtbare inbreng moeten kunnen leveren in het proces van integrale belangenafweging. In dat kader wijst de commissie het onderbrengen van waterschappen bij provincies expliciet van de hand.

In de vierde plaats hebben de grenzen van de waterschappen momenteel een waterstaatkundige achtergrond (dijkringen, boezem- en bemalingsgebieden, deelstroomgebieden). Het water volgt niet de normale bestuurlijke grenzen, maar trekt zijn eigen grenzen. Meer dan de helft van de waterschappen is daardoor interprovinciaal. Het Waterschap Rivierenland ligt zelfs in vier provincies. Dit past niet alleen uitstekend in de stroomgebiedgedachte van de KRW, het werkt in de dagelijkse praktijk ook goed. Aansluiting bij de grenzen van provincies of landsdelen zou aan deze stroomgebiedaanpak, die internationaal in de vorm van de ‘river basin approach’ ook steeds meer wordt aangehangen, een ongewenst einde maken. In de vijfde plaats zet het toekomstperspectief de uitvoering van het Bestuursakkoord Water (BAW)63 sterk onder druk. In het BAW is afgesproken dat de deelnemende partijen (Rijk, IPO, VNG, UvW en Vewin) een doelmatigheidswinst gaan realiseren die geleidelijk oploopt tot € 750 miljoen per jaar in 2020. Afgezet tegen het totaalbedrag dat jaarlijks omgaat in het waterbeheer (in 2012 was dit volgens Water in Beeld bijna € 6,7 miljard) is dit een substantieel bedrag en dito opgave. Je hoeft geen paragnost te zijn om te voorspellen dat deze opgave bijzonder lastig wordt als tegelijkertijd één van de belangrijkste partijen, de waterschappen, moeten gaan fuseren en op termijn worden opgeheven. Men heeft dan immers wel andere zaken aan het hoofd. Niets menselijks is deze overheden vreemd. In de zesde en laatste plaats is er het internationale perspectief, dat helaas vaak te weinig aandacht krijgt. Wellicht beseft men dit niet goed, maar heel veel landen kennen functionele, decentrale waterorganisaties. Niet alleen in West-Europa met zijn Wasserverbände, Polders en Wateringen, Agences de l’Eau, Wateringues, Drainage Authorities, maar ook veel verder weg kent men in landen zoals de Verenigde Staten, Canada, Australië, Ethiopië en India op stroomgebieden georganiseerde waterorganisaties. Er is zelfs sprake van een internationale trend in deze richting. Een land als Zuid-Afrika rolt momenteel het model van de Catchment Management Agencies, waarvan er nu twee bestaan, met Nederlandse hulp uit over het hele land. Zitten al deze landen er nu volledig naast of zit er wellicht toch iets in het model van functionele, decentrale waterorganisaties met betrokkenheid van lokale belangengroepen? Een verschil tussen de Nederlandse waterschappen en hun buitenlandse counterparts is wel dat de waterschappen de afgelopen 60 jaar zijn doorontwikkeld tot krachtige en deskundige 63

62

Advies “Bestuurlijke balans in het waterbeheer”, AcW-2012/176550, Den Haag 2 november 2012.

 ie over dit bestuursakkoord Gert Dekker en Herman Havekes, “Een nieuwe governance van het waterbeheer; het Z Bestuursakkoord Water”, Water Governance 01/2011, p. 6-13.

81

waterorganisaties met een stevig takenpakket en instrumentarium, een eigen bestuur en –last but not least– een eigen bekostigingsstructuur (inclusief bank). Met name in dit laatste schuilt een groot pluspunt van het waterschap: de ‘geoormerkte’ belastinginkomsten voorzien elk jaar opnieuw in voldoende middelen voor noodzakelijke investeringen en fatsoenlijk beheer en onderhoud. De eerlijkheid gebiedt te zeggen dat deze pluspunten bij de buitenlandse tegenpolen nogal eens ontbreken of nog ernstig tekortschieten. Het toekomstperspectief zou Nederland, Waterland bij uitstek, internationaal in een uitzonderingspositie plaatsen die in andere landen met stijgende verbazing zal worden waargenomen. Het zal de samenwerking en export niet bevorderen. Enige tijd geleden hadden wij bij de Unie de Ierse minister van Financiën en Waterbeheer op bezoek, die na ernstige overstromingen in zijn land alles van het Nederlandse waterschapsmodel wilde weten. Toen wij hem vertelden van de politieke discussie over de waterschappen had hij slechts drie woorden nodig: “Are you crazy?” Het regeerakkoord lijkt te zeggen dat de waterschappen hun toekomst vooral achter zich hebben. Uiteraard is dat niet verboden. Instituties hebben geen eeuwigheidswaarde, ook het waterschap niet. Wat wel mag worden verlangd is dat aan een dergelijk ingrijpend perspectief een scherpe en gedegen analyse ten grondslag ligt, die aantoont voor welk probleem dit eigenlijk de oplossing is. Daarvan valt weinig tot niets te bespeuren in het regeerakkoord. Het toekomstperspectief roept meer vragen op dan het beantwoordt. De bestuurlijke drukte is een tamelijk modieus en aangepraat probleem, waar de burger, de boer en het bedrijf niets mee hebben. Die willen gewoon dat ons water op een goede en bij voorkeur niet al te dure manier wordt beheerd. Iedereen die wel eens over de grens komt, weet dat die drukte in Duitsland, België en Frankrijk zeker niet minder is. Terwijl over de feitelijke uitvoering van de waterschapstaken niet of nauwelijks geklaagd wordt –en dat zou toch de dominante toetssteen moeten zijn– , valt moeilijk anders te concluderen dan dat dit toekomstperspectief een deugdelijke grondslag ontbeert. Daar komt nog bij dat het Rijk met de waterschappen betrekkelijk goedkoop uit is. Van de jaarlijkse rijksbegroting gaat nog geen half procent naar het waterbeheer.64 En dat in een deltaland als Nederland. De waterschappen dragen het grootste deel van de kosten. Waterschappen die bovendien klaar staan als het Rijk opnieuw moet bezuinigen en daardoor nu zelf een substantieel deel, oplopend tot de helft, van de

64

82

 ls ook de inkomsten worden meegeteld die als gevolg van de uitvoering van het waterbeheer bij het Rijk terecht A komen, is het rijk per saldo nog veel goedkoper uit. Het gaat dan om bijvoorbeeld de BTW die door de waterschappen wordt betaald, de BTW op het drinkwater, de leidingwaterbelasting en de vennootschapsbelasting die wordt betaald door de NWB en andere bedrijven die in opdracht van de watersector werken.

kosten van de versterking van de primaire waterkeringen voor hun rekening nemen. Niet ten onrechte toonde minister Schultz van Haegen zich na de zware storm van 5 december 2013 trots op de waterschappen en Rijkswaterstaat. Nederland was volgens haar goed voorbereid op het hoge water. Dat gevoel van trots leefde breed. De storm, met een kracht en omstandigheden die vergelijkbaar waren met die op 1 februari 1953, is zonder wezenlijke problemen doorstaan. Hoe anders was dat zestig jaar eerder. Het zou mooi zijn als dit gevoel van trots vastgehouden wordt en niet verdwijnt als het water weer is gezakt en de wind is gaan liggen. Men zou in Den Haag de zegeningen wel mogen tellen en het waterschap iets meer mogen koesteren. Het waterschapsmodel is ook internationaal gezien een succesvol governancemodel. Nu valt op voorhand natuurlijk niet te zeggen en al helemaal niet wiskundig te bewijzen hoe het door de regering voorgestane stelsel in de praktijk zal uitpakken. Van die zijde is meer dan eens eufemistisch gesteld dat de waterschappen niet worden opgeheven en gewoon hun werk kunnen blijven doen. Slechts hun ‘bestuurlijke kop’ zou verdwijnen. Naar ons idee is dat een versimpeling van de bestuurlijke werkelijkheid. De bestuurlijke aandacht voor het waterbeheer zal, door beëindiging van de zelfstandige functionele inbedding, hoe dan ook afnemen. In een periode waarin we volop bezig zijn met de uitvoering van het Bestuursakkoord Water en we ons opmaken voor een aantal deltabeslissingen om ook in de verre toekomst veilig te zijn, lijkt dat een te riskant bestuurlijk-organisatorisch experiment. Een experiment waartegen bovendien, zoals hiervoor aangegeven, nogal wat valt in te brengen. Van Rijswick, hoogleraar Europees en nationaal waterrecht in Utrecht,65 heeft eerder betoogd dat veranderingen in de organisatie van het waterbeheer mogelijk zijn, maar “alleen indien er absolute zekerheid is dat het alternatief beter, veiliger en doelmatiger is”. “Op dit moment” –zo rondt zij haar beschouwing af– “zou mijn advies zijn: don’t fix it, if it ain’t broken!”. Gelukkig lijkt het kabinet zich dit inmiddels te beseffen. In zijn nota over de bestuurlijke organisatie van ons land van eind maart 201366 herhaalde minister Plasterk weliswaar de voornemens uit het regeerakkoord; tegelijkertijd wees hij op de reeds genoemde lopende OECD-studie naar de governance van het Nederlandse waterbeheer. Deze studie zou, zo lijkt dit te mogen worden geïnterpreteerd, moeten worden afgewacht alvorens eventuele nadere stappen met de waterschappen te zetten. Dat is een verstandige beslissing. Op het moment 65 66

 arleen van Rijswick, “Over Waterwolven en Waterschappen”, Ars Aequi november 2010, p. 788-799. M Nota “Bestuur in samenhang. De bestuurlijke organisatie in Nederland”, Kamerstukken II, 2012-2013, 33047, nr. 8.

dat onze bijdrage in druk verschijnt, ligt die studie er in definitieve vorm. Als we mogen afgaan op eerdere concepten, bevat dit rapport voor de regering de volgende lessen: hoed u voor snelle, ondoordachte bestuurlijk-organisatorische ingrepen, erken dat “structure follows task and form follows function”, koester het concept van integraal waterbeheer, de onafhankelijke bekostiging en het beheer op basis van stroomgebieden. Uiteraard zegt de OECD niet dat de toekomstvisie van het regeerakkoord van tafel moet; daar is men veel te diplomatiek voor. Niettemin breekt de OECD een stevige lans voor de bestuurlijke organisatie van ons waterbeheer in het algemeen en het waterschapsbestel in het bijzonder. Dit laatste komt misschien het best naar voren in navolgende, reeds in de Aanbevelingen opgenomen tekst:

“Since the 13th century and the creation of the regional water authorities (traditionally known as “water boards”), Dutch water governance has been successful at reclaiming land from the sea and keeping the territory dry through the development of a sophisticated system of dykes and pumping and natural infrastructure. This performance has relied extensively on centuries-old, flexible and evolving institutions that have developed worldclass engineering and on-the-ground engagement with stakeholders (the “polder” approach), while playing a central role both as proactive water managers and as platforms to engage water users”. En die organisaties zouden moeten verdwijnen? Dat gaat er overduidelijk bij de OECD niet in. Men moet dus wel heel veel fantasie hebben om deze studie als een ondersteuning van de bewuste passage uit het regeerakkoord te zien. Het zou het kabinet sieren als het dat gewoon ruiterlijk erkent en terugkomt op zijn eerdere voornemens. Dan weten de waterschappen waar zij aan toe zijn en kunnen zij weer aan het werk.

13 Slotopmerkingen Onze beschouwing leert dat in de afgelopen 60 jaar grote veranderingen zijn aangebracht in het financiële stelsel van de waterschappen. Was de financiële positie van de waterschappen rond 1950 ronduit belabberd, deze is thans sterk verbeterd zodat zij de toekomst met een zeker vertrouwen tegemoet kunnen zien. Daar was wel iets voor nodig en de oprichting en voortvarende start van de NWB Bank heeft daar zeker aan bijgedragen. De oprichting van de bank in 1954 maakte het weliswaar makkelijker en goedkoper voor de waterschappen om aan vreemd vermogen te komen, hun financiële situatie bleef moeizaam. Er bleken achtereenvolgens een noodkreet, een Diepdelversstudie, een regeringsnota en een Waterschapswet nodig om deze problematiek ten principale op te lossen. Die oplossing lag in een substantiële uitbreiding van de belastingplichtigen van het waterschap. De waterschappen beschikken daardoor tegenwoordig over een stevig financieel fundament, waarmee uiteraard ook hun bank is gebaat. Een fundament dat regelmatig tegen het licht is gehouden en waar nodig aan de veranderende maatschappelijke wensen is aangepast. Een fundament dat bovendien uitstekend aansluit bij internationale en Europeesrechtelijke financieringsprincipes. Een fundament waarin doelmatigheid een belangrijke rol speelt en benchmarks plaatsvinden om transparantie te verschaffen en om van elkaar te leren. Een fundament dat goed uit te leggen lijkt aan de belastingplichtigen, die het als een relatief bescheiden verzekeringspremie voor schade als gevolg van water kunnen beschouwen. Een fundament dat tegelijkertijd, net als het waterbeheer zelf, nooit af is. Ook in de toekomst zullen aanpassingen van het financieringsstelsel noodzakelijk blijken. De komende OECD-studie zal daartoe ongetwijfeld suggesties aanreiken. Dat is helemaal niet erg. Als we de belangrijkste grondslagen van het belastingstelsel maar scherp voor ogen houden: directe bekostiging door de belanghebbenden bij de taakuitoefening en de vervuilers. Een adequate bekostiging is daarmee wat ons betreft de belangrijkste bouwsteen voor ‘good water governance’. Zonder geld komt er van goed waterbeheer niets terecht! Ook vanuit internationaal perspectief bezien kunnen we in Nederland trots zijn op het stelsel zoals dat de afgelopen decennia is opgebouwd. Veel landen zijn nog niet zo ver en staan soms nog aan het begin van ingewikkelde en tijdrovende discussies. Zij kunnen van onze ervaringen zeker leren en profiteren. Het lijkt niet overdreven te stellen dat juist de relatieve financiële onafhankelijkheid het waterschap een krachtige positie verschaft. Dit impliceert dat deze onafhankelijkheid bewaakt moet worden. 83

Die financiële onafhankelijkheid is enig geweld aangedaan door de bijdrage die de waterschappen sinds kort moeten leveren om Nederland te laten voldoen aan de criteria van het Stabiliteits- en Groeipact, om de stabiliteit van de euro te beschermen. Dit heeft er in geresulteerd dat de waterschappen partij zijn in de Wet HOF en inmiddels verplicht aan het schatkistbankieren zijn. In theorie kan deze verplichte ‘deelname’ inderdaad afbreuk doen aan de financiële zelfstandigheid en onafhankelijkheid van de waterschappen. In de discussies over de vormgeving van de wettelijke verplichtingen en het in de praktijk brengen daarvan heeft de Unie daarom steeds gesteld dat de afspraken over duurzame overheidsfinanciën niet tot gevolg mogen hebben dat de waterschappen hun taken niet meer goed kunnen uitvoeren en dat het draagvlak voor het betalen van waterschapsbelastingen afneemt. Nu de waterschappen via het Financieel Akkoord de eerste ervaringen met de Wet HOF en het schatkistbankieren hebben opgedaan, kunnen we stellen dat de Europese criteria wel enige invloed hebben op de financiën van de waterschappen, maar dat daar vooralsnog goed mee te werken is en de waterschappen zelf aan het roer zijn blijven staan. Maar, om nog maar eens een financiële beeldspraak te gebruiken, daarmee bieden deze resultaten natuurlijk nog geen garantie voor de toekomst. Gegeven het draagvlak voor de positie van de waterschappen dat we tot nu toe in deze discussie bij het kabinet en de Tweede Kamer hebben ontmoet, hebben wij er echter vertrouwen in dat dit nog jaren zo kan blijven. Het financiële stelsel van de waterschappen vormt al helemaal geen aanleiding voor een discussie over het bestaansrecht van het waterschap. Die Haagse discussie is betrekkelijk zinloos en leidt af van het vele werk dat verricht moet worden. Met die discussie moeten we nu echt eens minstens zestig jaar ophouden. Hopelijk kan het komende OECD-rapport daar aan bijdragen67. Trots mogen we ten slotte zeker zijn op onze unieke NWB Bank, die wij minstens 60 nieuwe succesvolle jaren toewensen!

67

84

 et rapport van de OECD (OESO) is op 17 maart 2014 overhandigd aan Minister Schultz van Haegen van H Infrastructuur en Milieu. De OECD oordeelt positief over de manier waarop het waterbeheer in Nederland bestuurlijk is georganiseerd, inclusief de positie van de waterschappen daarin. De minister heeft op grond hiervan laten weten geen aanleiding te zien tot bestuurlijke of organisatorische veranderingen in het waterbeheer. Opheffing van de waterschappen is daarmee van de baan.