EDIČNÍ ŘADA LIDSKÁ PRÁVA. Politická práva PAVEL MOLEK

EDIČNÍ ŘADA LIDSKÁ PRÁVA

Politická práva PAVE L M OLEK

Politická práva

EDIČNÍ ŘADA LIDSKÁ PRÁVA

Politická práva PAVEL MOLEK

Vzor citace: MOLEK, P. Politická práva. Praha: Wolters Kluwer, 2014. 616 s.

© JUDr. Mgr. Pavel Molek, Ph.D., LL.M., 2014 Recenzenti: JUDr. David Kosař, Ph.D., LL.M, J.S.D., JUDr. Kateřina Šimáčková, Ph.D., Mgr. et Mgr. Ľubomír Majerčík, LL.M. ISBN 978-80-7478-502-3 (brož.) ISBN 978-80-7478-575-7 (e-pub)

Věnováno Kristýnce

Obsah

Předmluva ����������������������������������������������������������������������������������������������������� 11 1. Úvod ���������������������������������������������������������������������������������������������������������� 15 2. Svoboda projevu ������������������������������������������������������������������������������������ 29 2.1 Historie a pojem �������������������������������������������������������������������������������� 30 2.2 Nástroje ochrany ������������������������������������������������������������������������������� 40 2.2.1 Univerzální ochrana ��������������������������������������������������������������� 40 2.2.2 Evropská úmluva �������������������������������������������������������������������� 42 2.2.3 Listina základních práv EU ���������������������������������������������������� 50 2.2.4 Listina základních práv a svobod ������������������������������������������� 53 2.2.5 Zákonná ochrana �������������������������������������������������������������������� 54 2.3 Složky svobody projevu �������������������������������������������������������������������� 59 2.3.1 Svoboda zastávat názory ��������������������������������������������������������� 61 2.3.2 Svoboda rozšiřovat informace a myšlenky ���������������������������� 66 2.3.3 Svoboda přijímat informace a myšlenky �������������������������������� 70 2.3.4 Zákaz cenzury ������������������������������������������������������������������������� 74 2.3.5 Právo vyžadovat informace ���������������������������������������������������� 93 2.4 Formy a obsah projevu ��������������������������������������������������������������������� 108 2.4.1 Co není projev ����������������������������������������������������������������������� 109 2.4.2 Formy projevu ���������������������������������������������������������������������� 122 2.4.3 Obsah projevu ����������������������������������������������������������������������� 126 2.5 Podmínky omezení �������������������������������������������������������������������������� 140 2.5.1 Struktura podmínek �������������������������������������������������������������� 140 2.5.2 Stanovení zákonem ���������������������������������������������������������������� 142 2.5.3 Legitimní důvod �������������������������������������������������������������������� 145 2.5.4 Nezbytnost v demokratické společnosti �������������������������������� 146 2.6 Důvody omezení ������������������������������������������������������������������������������ 150 2.6.1 Národní bezpečnost ��������������������������������������������������������������� 150 2.6.2 Územní celistvost ������������������������������������������������������������������ 154 2.6.3 Veřejná bezpečnost ���������������������������������������������������������������� 155 2.6.4 Předcházení nepokojům a zločinnosti ����������������������������������� 156 2.6.5 Ochrana zdraví ���������������������������������������������������������������������� 160 2.6.6 Ochrana morálky ������������������������������������������������������������������� 162 2.6.7 Ochrana pověsti nebo práv jiných ����������������������������������������� 174 7

Politická práva

2.6.8 Z  abránění úniku důvěrných informací ���������������������������������� 199 2.6.9 Zachování autority a nestrannosti soudní moci ������������������� 204 3. Právo petiční ����������������������������������������������������������������������������������������� 215 3.1 Pojem ������������������������������������������������������������������������������������������������ 215 3.2 Petice podle LZPS ���������������������������������������������������������������������������� 221 3.3 Další typy petic ������������������������������������������������������������������������������� 240 3.4 Petice v právu EU a v právu mezinárodním ����������������������������������� 244 4. Svoboda shromažďovací �������������������������������������������������������������������� 250 4.1 Pojem ����������������������������������������������������������������������������������������������� 250 4.2 Nástroje ochrany ������������������������������������������������������������������������������ 259 4.3 Obsah shromažďovací svobody ������������������������������������������������������� 261 4.4 Oznamování shromáždění ��������������������������������������������������������������� 270 4.5 Možnosti omezení ���������������������������������������������������������������������������� 278 4.5.1 Struktura omezení ����������������������������������������������������������������� 278 4.5.2 Omezení: komu? ������������������������������������������������������������������� 280 4.5.3 Omezení: kde? ����������������������������������������������������������������������� 281 4.5.4 Omezení: kdy? ����������������������������������������������������������������������� 291 4.5.5 Omezení: proč? ���������������������������������������������������������������������� 291 4.5.6 Omezení: jak? ����������������������������������������������������������������������� 302 5. Svoboda sdružovací ���������������������������������������������������������������������������� 308 5.1 Pojem ����������������������������������������������������������������������������������������������� 308 5.2 Nástroje ochrany ������������������������������������������������������������������������������ 316 5.3 Obsah ����������������������������������������������������������������������������������������������� 320 5.4 Omezení ������������������������������������������������������������������������������������������� 322 5.4.1 Omezení při vzniku ��������������������������������������������������������������� 327 5.4.2 Omezení formou rozpuštění �������������������������������������������������� 336 5.4.3 Další omezení ������������������������������������������������������������������������ 345 5.5 Sdružování v politických stranách �������������������������������������������������� 349 5.5.1 Povaha politických stran ������������������������������������������������������� 349 5.5.2 Vznik politických stran ��������������������������������������������������������� 359 5.5.3. Trvání politických stran ��������������������������������������������������������� 363 5.5.4 Zánik politických stran ���������������������������������������������������������� 374 5.6 Odborové sdružování ���������������������������������������������������������������������� 397 6. Právo na svobodné volby �������������������������������������������������������������������� 415 6.1 Pojem ������������������������������������������������������������������������������������������������ 415 6.2 Právní úprava ���������������������������������������������������������������������������������� 420 6.2.1 Vnitrostátní úprava ��������������������������������������������������������������� 420 6.2.2 Univerzální nástroje ochrany lidských práv ������������������������� 423 6.2.3 Evropská úmluva ������������������������������������������������������������������� 430 8

Obsah

6.2.4 Unijní úprava ������������������������������������������������������������������������� 437 6.3 C  harakteristiky voleb ���������������������������������������������������������������������� 446 6.3.1 Svobodné ������������������������������������������������������������������������������ 447 6.3.2 Všeobecné ���������������������������������������������������������������������������� 454 6.3.3 Rovné ������������������������������������������������������������������������������������� 473 6.3.4 Přímé ������������������������������������������������������������������������������������ 497 6.3.5 Tajné ������������������������������������������������������������������������������������� 500 6.3.6 Čestné? ��������������������������������������������������������������������������������� 505 6.4 Soudní kontrola �������������������������������������������������������������������������������� 516 7. Právo podílet se na správě věcí veřejných ��������������������������������������� 523 7.1 Referendum �������������������������������������������������������������������������������������� 526 7.2 Ostatní formy práva podílet se na správě věcí veřejných ���������������� 532 7.3 Právo na přístup do veřejných funkcí ���������������������������������������������� 533 7.4 Právo setrvat ve veřejné funkci ������������������������������������������������������� 546 8. Právo na odpor ������������������������������������������������������������������������������������� 550 8.1 Pojem a jeho paradoxnost ���������������������������������������������������������������� 550 8.2 Historie ��������������������������������������������������������������������������������������������� 555 8.3 Obsah a subjekty ����������������������������������������������������������������������������� 563 8.3.1 Vyřazení ústavních orgánů ��������������������������������������������������� 564 8.3.2 Zaměření práva na odpor ������������������������������������������������������ 566 8.3.3 Formy a meze práva na odpor ����������������������������������������������� 567 8.3.4 Nositelé práva na odpor �������������������������������������������������������� 569 8.4 Občanská neposlušnost �������������������������������������������������������������������� 573 9. Závěr ������������������������������������������������������������������������������������������������������� 578 Seznam zkratek ������������������������������������������������������������������������������������������ 585 O autorovi �������������������������������������������������������������������������������������������������� 586 Seznam literatury �������������������������������������������������������������������������������������� 587 Přehled judikatury ������������������������������������������������������������������������������������� 595 Rejstřík �������������������������������������������������������������������������������������������������������� 612

9

Předmluva

Nebudu asi daleko od pravdy, pokud uvedu, že jedním z podstatných rysů dneška je všeobecný nezájem o politiku. Lidé vnitřně necítí potřebu politické angažovanosti, a to zejména v její institucionalizované podobě. Politické strany jsou společností vnímány jen jako útočiště kariéristů, korupčníků či přinejmenším podivínů, k volbám chodí malé procento oprávněných voličů, spolkový život skomírá a svoboda projevu se stále více redukuje na bezobsažné výkřiky na facebooku či blozích. Řada středoškoláků a vysokoškoláků nedokáže vyjmenovat žádného člena vlády, shromažďovací právo je bohorovně přenecháváno extremistům na obou pólech politického spektra a soustavná „blbá nálada“ je brána jako nezměnitelný fakt. Jak trefně vyjádřil již Karel Čapek, „většina politických ideálů vyjadřuje naše očekávání toho, co má kdesi nahoře udělat vláda nebo parlament, ale celkem velmi slabou představu toho, co máme tady dole dělat my“. Přitom člověk je již od dob Aristotela bytostí politickou a jeho veřejná angažovanost je velmi důležitá a pro demokratický systém nepostradatelná. Představa, že když budeme žít jen svůj soukromý život a nebudeme se starat o to, co se děje v našem vzdálenějším okolí, nemůže se vlastně nic až tak hrozného stát, je proto velmi naivní a krátkozraká. Jak totiž řekl v hojně citovaném výroku německý teolog, luteránský pastor a  jeden z  nejznámějších protestantských odpůrců nacismu Martin Niemöller, „když přišli nacisté pro komunisty, mlčel jsem – nebyl jsem přece komunista. Když zavírali sociální demokraty, mlčel jsem – nebyl jsem přece sociální demokrat. Když přišli pro odboráře, mlčel jsem – nebyl jsem přece odborář. Když přišli pro mě, nebyl už nikdo, kdo by se mohl ozvat.“ Možná i proto je moc dobře, že zrovna nyní vychází kniha Pavla Molka, která vystavuje politická práva do středu naší pozornosti. Měli bychom si totiž připomenout, že právě politická práva byla hlavním požadavkem lidí demonstrujících a stávkujících v listopadu 1989 (vzpomeňme jen hesla typu „Konec vlády jedné strany!“, „Svobodné volby!“ a  další), a  nikoliv náhodou se proto první legislativní změny na jaře 1990 týkaly práva shromažďovacího, sdružovacího, petičního a volebního. Dnes bereme existenci těchto práv možná až jako příliš samozřejmou věc, necháváme je ležet ladem, velmi málo je využíváme a často je přenecháváme těm, kteří představují reálné ohrožení pro celý demokratický systém. Politická práva přitom patří k  právům, která vyžadují aktivní přístup jejich nositele. Svobodu projevu, shromažďovací právo či právo sdružovací totiž 11

Politická práva

můžeme využít jen tím, že je aktivně vykonáme. Napíšeme článek do novin, uspořádáme shromáždění anebo vstoupíme do spolku či politické strany. Smyslem těchto práv je usilovat o  dosažení nějakého konkrétního cíle: ať už tím cílem bude ochrana některých zájmů, prosazení politického programu, či „jen“ zachování současného stavu. Je samozřejmě otázka, zda se dosažení tohoto cíle podaří, či nikoliv. Jak nicméně trefně poznamenal G. Chesterton, „nikdy nelze bojovat na vítězné straně; nejdříve musíme za něco bojovat, a teprve potom zjistíme, která strana zvítězila“. Právě o to jde především. Uvědomit si, k čemu mohou politická práva sloužit, a aktivně je využívat pro dobré věci. Myslím si, že kniha Pavla Molka může velmi pomoci ke správnému pochopení a používání politických práv. Mohu ji proto doporučit, a to zdaleka nejen studentům práv či politické vědy anebo zapáleným konstitucionalistům, nýbrž i lidem působícím v občanské společnosti a v neposlední řadě i všem, kteří jsou v politice aktivní anebo se na tuto dráhu připravují. Protože koneckonců jen se znalostí prostředků lze usilovat o dosažení cíle, a třeba nakonec společně s Chestertonem zjistíme, že jsme přece jen vyhráli. Jak s oblibou a s potutelným úsměvem říkával Václav Havel v pozdějších letech svého úřadování v prezidentské funkci, pravda a láska musí zvítězit nad lží a nenávistí. Aspoň někdy. K  napsání této obsáhlé monografie je Pavel Molek nepochybně povolán. Kromě toho, že úspěšně absolvoval studium práv a politické vědy a ústavní právo a politologii přednáší nejen v České republice, nýbrž i na pravidelných turné v zahraničí; řadu let také pracoval na Nejvyšším správním soudu, který právě politická práva vykládá a aplikuje, a v současnosti působí na Ústavním soudu, jehož význam v oblasti interpretace politických práv je velezásadní. Zmíněné skutečnosti dávají čtenáři záruku toho, že předložená kniha je odborně fundovaná, psaná pečlivě a informačně přínosná. Rád bych na Pavla Molka prozradil, že jako student řadu let prováděl turisty na zámku v Třeboni. Zmiňuji to proto, že tato průvodcovská činnost se Pavlu Molkovi zaryla hluboko pod kůži a ku prospěchu věci ji využívá i ve svojí akademické kariéře. Ani knihu o politických právech proto nepsal tak, jak pohříchu často činí jeho někteří akademičtí kolegové: suchopárně, mdle, bez vlastního (třeba i kontroverzního) názoru a hodnocení. Texty Pavla Molka jsou mimořádně čtivé. Čtenáře nepoučuje, nesnaží se mu imponovat znalostmi a nezneužívá svoji odbornost k tomu, aby v něm vyvolával pocit méněcennosti. Pavel Molek vypráví příběhy. Dokáže čtenáře strhnout a ponořit jej do děje tak, že po jeho opětovném vynoření z něj se dobře orientuje a zná nejen potřebné věcné informace, nýbrž dokáže si velmi názorně představit problémy, které za fasádou právní úpravy číhají, získá představu, jak je rozumně řešit, a ještě k tomu se pobaví a nezřídka i zasměje. V tomto ohledu je Pavel Molek velmi originální. Prostě, je opět průvodcem čtenáře po krásném zámku a svůj výklad sice provádí velmi systematicky a pečlivě, nicméně zábavně. Prozradí nám historii zámku (původ jednotlivých politických práv), ukáže nám zajímavé 12

Předmluva

architektonické prvky stavby (popis relevantní právní úpravy), seznámí nás s detaily interiéru (judikatura) a povykládá, jak se tehdy žilo (příběhy, na nichž se tato judikatura vytvářela). Turista-čtenář tak z prohlídky odchází maximálně spokojen, jelikož je nasycen jeho odborný zájem a navíc se i pobaví. Všem čtenářům proto přeji krásnou prohlídku a  nepochybuji, že po jejím absolvování nikdo nebude litovat peněz zaplacených za vstupenku. Vojtěch Šimíček

13

1. Úvod

Otevíráte knihu rozebírající ochranu politických práv. Ta lze definičně chápat jako „projev aktivity člověka ve společnosti organizované ve stát“.1 Na rozdíl od základních práv, která budou rozebrána v dalším dílu série knih o lidských právech a jejichž existence dává smysl v jakékoli podobě mezilidské interakce, nikoli nutně ve státně či jinak organizované společnosti (ostatně v hobbesovském2 a  lockeovském3 pojetí je samo ustavení státu teprve důsledkem snahy o ochranu základních práv, zejména práva na život, svobodu a majetek4); politická práva obecně předpokládají existenci státu. Pro ně platí víc než pro ostatní práva Hobbesovo tvrzení, že „kde není veřejná moc, tam není ani právo, ani nespravedlnost“.5 Pro některá práva, například pro svobodu projevu, nicméně představuje jejich zaměření vůči státu a obci tvořené spoluobčany pouze jednu z možností, kromě níž je představitelná a často realizovaná i řada jiných podob daného práva (v případě svobody projevu klasifikovatelných jako projev umělecký či komerční, jak bude rozebráno v podkapitole 2.2). Totéž platí u práva sdružovacího, neboť jen menšina sdružení (typicky politické strany a  hnutí) mají politický cíl, drtivá většina však slouží k apolitické seberealizaci jednotlivců (všechny možné druhy spolků, církví a podobně). Politická práva tak nejsou výhradně „politická“ ve smyslu „týkající se politiky“, ale spíše ve smyslu aristotelovského „zóon polítikon“, tedy pohledem vnímání člověka jako tvora přirozeně uzpůsobeného životu ve společenství: v obci či ve státě, zkrátka ve společenství. Politická práva pak můžeme vnímat jako práva umožňující mu interakci s ostatními členy společenství, například tím, že s nimi komunikuje svými projevy, že se s nimi dočasně shromažďuje či trvaleji sdružuje, a samozřejmě i tím, že se podílí (peticemi či volbami) na správě veřejných věcí či se zasadí formou občanského odporu o ochranu demokracie, je-li ohroženo její fungování. Tato interakce nicméně, jak řečeno výše, nemusí  FILIP, J. Vybrané kapitoly ke studiu ústavního práva. Brno: Masarykova univerzita, 2001, s. 125. 2  Viz HOBBES, T. Leviathan aneb Látka, forma a moc státu církevního a politického. Praha: Oikoymenh, 2009. 3  Viz LOCKE, J. Dvě pojednání o vládě. Praha: Nakladatelství Československé akademie věd, 1965. 4  BLACKWELL, B., MILLER, D. Blackwellova encyklopedie politického myšlení. Brno: Jota, 1995, s. 254. 5  Cit. dle KYSELA, J. Právo na odpor a občanskou neposlušnost. Brno: Doplněk, 2001, s. 40. 1

15

Politická práva

být nutně vázaná na stát či „politická“ v užším slova smyslu (tedy zaměřená ke správě věcí veřejných). Právě pro onu definičně danou navázanost politických práv na existenci státu je nutno při jejich rozboru v kontextu konkrétního státu vycházet ze základních charakteristik provázejících formu daného státu, zejména jeho státního režimu, tedy nastavení vztahu mezi jednotlivcem a  státem. V  případě České republiky, z jejíž perspektivy (byť ne výhradně české či omezeně české) bude vycházet i naše kniha, je toto nastavení obsaženo zejména v úvodních ustanoveních Ústavy ČR, tedy především v jejích článcích 1, 2, 5 a 6, a dále v článku 22 Listiny základních práv a svobod. 6 Rozbor uvedených článků samozřejmě není předmětem naší knihy, avšak vzhledem k tomu, že právě ony obsahují zásady, které jsou určující pro výkon politických práv v ČR, zasluhují si právě zde, v úvodu, alespoň krátkou zmínku. Článek 1 odst. 1 Ústavy zakotvuje, že „Česká republika je svrchovaný, jednotný a demokratický právní stát založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana“. Již v něm je tedy obsažena úcta k právům a svobodám, včetně práv a svobod politických, stejně jako vnitřní napětí obsažené v pojmu demokratického právního státu. V něm demokracie znamená v prvé řadě vládu většiny, kromě dalších znaků, kterými jsou vláda (suverenita) lidu, zakotvená v čl. 2 odst. 1 Ústavy; vláda pro lid (sloužící všem občanům) dle čl. 2 odst. 3; vláda lidem (ať už volbami, nebo přímo) dle čl. 2 odst. 1; zásada plurality dle čl. 5; ochrana menšin dle čl. 6; vyloučení násilné vlády a princip konsenzu o základních principech dle čl. 9 odst. 2; ideologická a náboženská neutralita dle čl. 2 odst. 1 Listiny základních práv a svobod; rovnost členů společnosti dle čl. 1 Listiny; svoboda společnosti a rozhodujících dle čl. 21 odst. 1 Listiny; a vláda na čas dle čl. 21 odst. 2 Listiny. Dnes je již podle Evropského soudu pro lidská práva demokracie (spolu s právním státem) dokonce součástí „evropského veřejného pořádku“: „Demokracie bez jakýchkoli pochyb představuje základní prvek ‚evropského veřejného pořádku‘ (…) To vyplývá v prvé řadě z preambule Úmluvy, která zakotvuje velmi jasné pouto mezi Úmluvou a demokracií, když prohlašuje, že ochrana a další rozvoj lidských práv a základních svobod spočívají na jedné straně na účinné politické demokracii a na druhé straně na společném pojetí a dodržování lidských práv. (…) Táž preambule pak uvádí, že evropské státy mají společné dědictví politických tradic, ideálů, svobody a výsadního postavení práva a právního státu.“7 Právní stát pak znamená především dodržování pravidel. Po druhé světové válce je tento požadavek v západních společnostech přeformulován na požadavek materiálního právního státu. Pojem materiálního právního státu souhrnně  Dále též „Listina“ nebo „LZPS“.  Rozsudek velkého senátu ESLP Sjednocená komunistická strana Turecka proti Turecku ze dne 30. 1. 1998, stížnost č. 19392/92, § 45.

6 7

16

Úvod

vymezuje Eliška Wagnerová v komentáři k Listině základních práv a svobod: „Materiální právní stát můžeme tedy obecně definovat jako stát, v němž je jednání orgánů veřejné moci podřízeno ústavně-konformním zákonům tak, aby byl jednotlivcům nadaným základními právy garantován respekt k nim a jejich ochrana a veřejné moci byly stanoveny hranice pro její výkon. Výkon oprávnění a kompetencí orgány veřejné moci představuje službu občanům, usiluje o nalezení spravedlivých řešení, akty zákonodárné a výkonné moci podléhají soudní kontrole. Stát usiluje o nastolení a udržení spravedlnosti v materiálním smyslu. Jinými slovy v materiálním právním státu platí, že kromě prosté vázanosti státní moci právními pravidly (charakteristika formálního právního státu jako nižšího stupně právní státnosti) je třeba stanovit i určité požadavky na obsah těchto právních pravidel. Ke slovu se dostávají představy o demokracii, o spravedlnosti. Ty pak spoluurčují či spoluvymezují prostor jak pro tvorbu, tak pro aplikaci právních norem. Ideu spravedlnosti v první řadě ztělesňují představy o jednotlivci jako důstojné lidské bytosti, rovné v právech se všemi ostatními osobami. Tak se dostávají ke slovu základní práva, která přímo vyvíjejí nároky na obsah právních norem, jakož i na jejich aplikaci.“8 V nálezu ze dne 13. 4. 2004 sp. zn. I. ÚS 43/04 byl význam materiálního právního státu pro ochranu autonomie jednotlivce vymezen Ústavním soudem následovně: „Svobodná sféra jednotlivce a její bezprostřední ústavní garance v  podobě vymahatelného subjektivního práva jsou totiž conditiones sine qua non materiálního právního státu, který je vystavěn na úctě k základním právům jednotlivce. Právo na respektování autonomní a svobodné sféry jednotlivce působí vlastně jako konstanta vytčená před závorkou, v níž se ocitají jednotlivá specifikovaná základní práva pozitivně právně formulovaná v reakci na jejich masové porušování autoritativními či totalitními režimy. Potřeba formulace dílčích základních práv byla totiž vždy historicky podmíněna reakcí na masové porušování té které oblasti svobody jednotlivce, z níž vyvstalo konkrétní základní právo.“ Na občasnou rozpornost požadavku demokracie a (materiálního) právního státu (respektive liberálního státu, účinně garantujícího osobní svobody) upozorňuje např. Fareed Zakaria, podle nějž „podstatou ústavního liberalismu je moc omezit; smyslem demokracie je její koncentrace a použití“.9 Na úzkou propojenost, ale i občasnou protichůdnost, principů demokracie a právního státu jako hodnotových základů našeho státu, který se projevuje i v politických právech, ostatně narazil i Ústavní soud, a to hned ve svém historicky prvním nálezu:10 „Ať jsou zákony státu jakékoli, ve státě, který se označuje za demokratický a proklamuje princip svrchovanosti lidu, nemůže být žádný jiný režim legitimní  WAGNEROVÁ, E. In WAGNEROVÁ, E., ŠIMÍČEK, V., LANGÁŠEK, T., POSPÍŠIL, I. a kol. Listina základních práv a svobod: Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2012, s. 84.  9  ZAKARIA, F. Budoucnost svobody. Praha: Academia, 2004, s. 125. 10  Nález Ústavního soudu (dále jen „ÚS“) ze dne 21. 12. 1993 sp. zn. Pl. ÚS 19/93.  8

17

Politická práva

než režim demokratický. Jakýkoli mocenský monopol vylučuje ze sebe sama demokratickou legitimitu. Východiskem naší ústavy je materiálně-racionální pojetí legitimity a právního státu. V systému demokratického ústavního státu a fungující demokracie ztělesňuje legalita nepochybně svým způsobem i legitimitu režimu, není však s  ní zcela zaměnitelná. Tím méně pak lze redukovat legitimitu na formální legalitu normativně-právní úpravy v  takovém režimu, v němž jen málokdo nevěděl, že volby nejsou volbami, strany nejsou stranami, demokracie není demokracií a  právo není právem  – přinejmenším ve smyslu právního státu, protože aplikace práva byla politicky schizofrenní, rozštěpená všude tam, kde vstupoval do hry politický zájem vládnoucích.“ V článku 2 Ústavy11 pak nacházíme zdroje, základní způsoby výkonu a limity státní moci a aspekty fungování demokratické společnosti v čele s primátem jednotlivce nad státem. Jím se blíže zabýval ÚS například v nálezu ze dne 13. 4. 2004 sp. zn. I. ÚS 43/04: „Autonomie vůle a svobodného individuálního jednání je na úrovni ústavní garantována čl.  2 odst.  3 Listiny základních práv a svobod. Závěry, které již Ústavní soud v minulosti použil k aplikaci čl. 2 odst. 2 Listiny (…), lze analogicky a contrario vztáhnout také na čl. 2 odst. 3 Listiny. To jest, čl. 2 odst. 3 Listiny je třeba chápat ve dvojím smyslu. Ve své první dimenzi představuje strukturální princip, podle něhož lze státní moc vůči jednotlivci a jeho autonomní sféře (včetně autonomních projevů volních) uplatňovat pouze v případech, kdy jednání jednotlivce porušuje výslovně formulovaný zákaz upravený zákonem. Také takový zákaz však musí reflektovat toliko požadavek, spočívající v zabránění jednotlivci v zásazích do práv třetích osob a v prosazení veřejného zájmu, je-li legitimní a proporcionální takovému omezení autonomního jednání jednotlivce. Takový princip je pak třeba chápat jako esenciální náležitost každého demokratického právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy ČR). Podobný obsah má také ustanovení čl. 2 odst. 4 Ústavy ČR. Ve své druhé dimenzi pak působí čl. 2 odst. 3 Listiny jako subjektivní právo jednotlivce na to, aby veřejná moc respektovala autonomní projevy jeho osobnosti, včetně projevů volních, které mají odraz v jeho konkrétním jednání, pokud takové jednání není zákonem výslovně zakázáno. Takové pojetí čl. 2 odst. 3 Listiny totiž pouze vyjadřuje skutečnost, že jednotlivec a jeho svobodné jednání má v materiálním právním státě vždy prioritu před státní mocí realizovanou zákonem. Pokud by jednotlivec neměl vůbec mít možnost dovolávat se této priority přímo, byla by taková přednost pouhou formální deklarací.“  „Čl. 2 (1) Lid je zdrojem veškeré státní moci; vykonává ji prostřednictvím orgánů moci zákonodárné, výkonné a soudní. (2) Ústavní zákon může stanovit, kdy lid vykonává státní moc přímo. (3) Státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. (4) Každý občan může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá.“

11

18

Úvod

V čl. 2 Ústavy obsažený princip svrchovanosti lidu vychází již z osvícenských tradic a teorie společenské smlouvy, jak připomněl i ÚS v nálezu ze dne 17. 12. 1997 sp. zn. Pl. ÚS 33/97,12 jehož citace si zaslouží pozornosti zejména tváří v tvář občasné prchavé módě odmítání ústavních zvyklostí, které jsou ovšem taktéž součástí společenské smlouvy, tedy pomyslné dohody o  zdroji a podobě výkonu moci ve státě: „Moderní demokratická psaná ústava je společenskou smlouvou, kterou se lid, představující ústavodárnou moc (pouvoir constituant), ustavuje v jedno politické (státní) těleso, zakotvuje vztah individua k celku a soustavu mocenských (státních) institucí. Dokument institucionalizující soustavu základních obecně akceptovaných hodnot a  formující mechanizmus a proces utváření legitimních mocenských rozhodnutí nemůže existovat mimo veřejností akceptovaného kontextu hodnot, spravedlnostních představ, jakož i představ o smyslu, účelu a způsobu fungování demokratických institucí. Jinými slovy nemůže fungovat mimo minimálního hodnotového a institucionálního konsenzu. Pro oblast práva z toho plyne závěr, že pramenem práva obecně, jakož i pramenem práva ústavního, a to i v systému psaného práva, jsou rovněž základní právní principy a zvyklosti. Tuto tezi potvrzují nejen teoretické analýzy, ale především dějiny 20. století, spjaté s existencí totalitních států. Mechanické ztotožnění práva s právními texty se stalo vítaným nástrojem totalitní manipulace. Učinilo zejména z justice poslušný a nemyslící nástroj prosazování totalitní moci. Dalším naprosto neudržitelným momentem používání práva je jeho aplikace, vycházející pouze z jeho jazykového výkladu.“ Prizmatem článku 2 Ústavy pak můžeme i politická práva vnímat jako prostředky, jimiž se lid jako zdroj veškeré moci ve státě může – v souladu s podmínkami obsaženými v  pomyslné společenské smlouvě  – podílet na jejím výkonu, ať už přímo (viz podkapitolu 7.1), volbou svých zástupců (viz kapitolu 6), nebo jinými prostředky, jimiž vysílá „signály“ vůči státní moci (petice a demonstrace rozebrané v kapitolách 3 a 4 jsou patrně nejlepšími příklady), jejíž všechny orgány ostatně musejí své oprávnění k zasahování do fungování společnosti odvozovat právě z ní samé, ať už přímo, či prostřednictvím delšího „legitimizačního řetězce“.13 Zároveň nacházíme v čl. 2 odst. 3 a 4 Ústavy (a v odpovídajícím čl. 2 odst. 2 a 3 Listiny základních práv a svobod) základní limity zasahování státu do autonomie jednotlivce a sebeomezení výkonu státní moci, včetně implicitně obsaženého zákazu libovůle a zákazu jednání ultra vires, což dopadá na jednání moci zákonodárné, výkonné i soudní.14 Požadavek ukládat povinnosti a  omezovat autonomii jednotlivců pouze zákonem nachází svůj odraz i  v  úpravě jednotlivých níže rozebíraných politických práv, při  Publ. pod č. 30/1998 Sb.  ŠIMÍČEK, V. In BAHÝĽOVÁ, L. a kol. Ústava České republiky – komentář. Praha: Linde, 2010, s. 49. 14  WAGNEROVÁ, E. In WAGNEROVÁ, E., ŠIMÍČEK, V., LANGÁŠEK, T., POSPÍŠIL, I. a kol. Listina základních práv a svobod: Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2012, s. 87–88. 12 13

19

Politická práva

jejichž omezování je zásadně stanovena podmínka činit tak výhradně na základě zákona. Články 5 a 6 Ústavy se pak již vyjadřují k základům fungování politického systému, tedy k tomu, jak probíhá politická soutěž15 a jak se určí její vítěz v  konkrétním rozhodování.16 Článek 5, zakotvující volnou soutěž politických stran (všimněme si, že nikoli také explicitně politických hnutí, natož pak obecněji politických „sil“ či „subjektů“) jako hlavní efektivní prostředek k  zapojování občanů do správy veřejných záležitostí,17 bude východiskem našeho rozboru sdružování v politických stranách v podkapitole 5.5. Politické strany samy přitom představují zejména promítnutí heterogenity zájmů obsažených ve společnosti do srozumitelné a relativně přehledné institucionální struktury, jak připomněl i ÚS v nálezu ze dne 14. 8. 1998 sp. zn. IV. ÚS 331/98: „Představuje-li demokracie pojmově vládu lidu a  sleduje-li lid ve svých sociálních seskupeních různorodé, dokonce i protichůdné zájmy, potom skutečnost, že tyto zájmy jsou organizovány prostřednictvím jednotlivých, svými programy a cíli buď podobných, nebo naopak odlišných stran, ukazuje se jako zcela přirozený a také nevyhnutelný důsledek etablování demokratického politického systému. Jinými slovy, existuje-li ve společnosti heterogenita zájmů a potřeb, potom jedním ze základních způsobů, jak tyto zájmy a potřeby uspokojit a institucionalizovat tak vůli lidu, je konstituování politických stran, a to přirozeně s vědomím, že té či oné straně se dostane většího či menšího podílu na politické moci.“ Ona heterogenita však není neomezená, neboť politické názory, které by porušovaly základní demokratické principy, se v soutěži politických stran nemají objevit. Takové politické strany totiž nemají být registrovány, respektive mají být rozpuštěny, takže případné extremistické politické názory mají zůstat ve viditelném politickém spektru nezastoupeny (což ovšem neřeší problémy, ze kterých vzešly, jak připomněl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 17. 2. 2010 sp. zn. Pst 1/2009,18 obsáhle rozebraném v podkapitole 5.5.4). Volnost soutěže politických stran je omezena také co do prostředků, mezi něž  „Čl. 5 Politický systém je založen na svobodném a dobrovolném vzniku a volné soutěži politických stran respektujících základní demokratické principy a odmítajících násilí jako prostředek k prosazování svých zájmů.“ 16  „Čl. 6 Politická rozhodnutí vycházejí z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasováním. Rozhodování většiny dbá ochrany menšin.“ 17  ŠIMÍČEK, V. In BAHÝĽOVÁ, L. a kol. Ústava České republiky – komentář. Praha: Linde, 2010, s. 95. 18  „Lze připustit, že označení Dělnické strany jako subjektu nepřátelského demokratickému právnímu státu může přinést úlevu veřejnému svědomí. Společnost si ovšem musí být vědoma toho, že příčina existence Dělnické strany leží uvnitř jí samotné. Dělnická strana není vnější nepřítel, je to jedna z  tváří této společnosti. Problémy této společnosti, na které Dělnická strana v některých případech legitimně poukazovala a kterých využila či zneužila, samozřejmě rozpuštěním této strany nezmizí. Soud nicméně připomíná, 15

20

Úvod

nesmí patřit násilí, a to ani systematické a zamýšlené (politické strany musejí odmítat násilí jako prostředek k prosazování svých zájmů), ani nahodile se vyskytující (viz například ochrana svědčící pouze „pokojným“ shromážděním, rozebraná v podkapitole 4.1). Přes tyto limity je svobodná soutěž politických sil principem, který „prozařuje“ celou aplikaci politických práv a  který je spolu s ideologickou neutralitou státu (viz níže) hlavní zárukou plurality nejen politických sil, ale jakýchkoli názorů ve společnosti. Slovy Jana Sokola „pluralismus není hromadná statistická vlastnost společnosti, je to vnitřní schopnost a přesvědčení jednotlivých svobodných lidí (…) to, že jsme jiní, může být v běžném životě nesnáz a každému z nás to občas pije krev. Ale komu záleží na tom, aby i jeho děti žily ve svobodné společnosti, už dnes také ví, že tyhle protivné jiné názory, lidi, menšiny, skupiny a strany, k nimž sám nepatří a s nimiž nemůže souhlasit, by měl nejen tolerovat, ale že by si jich měl vážit. Může se totiž stát, že právě oni nás jednou zachrání před něčím ještě horším, než byl nacismus nebo komunismus.“19 Výsledkem svobodné soutěže politických sil je pak dlouhá řada konkrétních rozhodnutí reflektujících vůli většiny, ovšem respektujících zároveň ochranu menšin (zejména prostřednictvím požadavku na vznik většiny demokratickým způsobem, záruk názorové plurality, záruk procesních práv,20 možnosti obrany proti většinovému rozhodnutí a možnosti, aby se menšina stala v budoucnu že navrhovaná řešení těchto problémů musí důsledně respektovat principy právního státu, zejména ochranu základních práv a svobod.“ 19  SOKOL, J. Malá filosofie člověka a Slovník filosofických pojmů. Praha, Vyšehrad 2007. 20  K tomu, že porušování procesních práv v legislativním procesu může vést zejména k porušení práv menšin, které jsou takříkajíc „převálcovány“ nejen obsahově, ale i procedurálně, se vyjádřil ÚS v nálezu ze dne 1. 3. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 55/10, publ. pod č. 80/2011 Sb., kterým byl zrušen zákon č. 347/2010 Sb., neboť jeho projednáním v režimu legislativní nouze, k němuž nebyly splněny podmínky, došlo k omezení a zkrácení práv momentální parlamentní opozice a k zásahu do demokratických principů ovládajících legislativní proces: „73. Mezi nejzákladnější práva parlamentní opozice anebo jejích jednotlivých členů, která by měla být v demokratickém právním státě ústavně garantovaná, lze zařadit zejména práva zaručující parlamentní menšině účast na parlamentních procedurách; práva umožňující parlamentní opozici výkon dozoru a kontrolu vládnoucí většiny i vlády samotné. Dále se jedná o  práva umožňující parlamentní opozici blokovat či oddalovat rozhodnutí přijímaná většinou, jakož i o práva umožňující opozici domáhat se ústavního přezkumu většinou přijatých rozhodnutí (zákonů), a  konečně jde v  neposlední řadě i o práva chránící parlamentní opozici i její jednotlivé členy před pronásledováním a zvůlí ze strany většiny. Míra (hloubka) a úroveň úpravy zmíněných práv parlamentní opozice v daném systému, jakož i šíře prostoru, v němž je parlamentní opozici umožněno plnit její nezastupitelné funkce, jsou nejen známkou úrovně politické a parlamentní kultury dané společnosti, nýbrž vyjadřují i stupeň demokratičnosti daného politického systému. Jednou z nezbytných podmínek dostatečné právní úpravy zmíněných práv a oprávnění parlamentní opozice či menšin by měl být v každém případě požadavek, aby tato práva byla upravena tak, že vládnoucí většině znemožní rušit je či je zásadním způsobem měnit pouze na základě vlastního uvážení, anebo jí alespoň zabrání v tom, aby tak činila bez dostatečného časového odstupu od nástupu k moci.“

21

Politická práva

většinou21), která jsou poté vnímána jako rozhodnutí „všech“. Zde se odráží jiné pojmové napětí spočívající v tom, že, jak uvádí Vladimír Klokočka, „společnost (lid) je pluralistická, kdežto rozhodnutí státu musí být monistická (jeden obsahově stejný zákon pro všechny jako produkt vůle všech). Proto je i lid nositelem svrchované moci, ne jako konglomerát jednotlivců, ale jako celek se svými většinami i  menšinami.“22 Ztotožňujeme se přitom s  názorem Vojtěcha Šimíčka, že čl. 6 Ústavy patrně nebyl zamýšlen primárně k ochraně etnických, sexuálních a jiných trvalých menšin, nýbrž především menšin politických, které jsou svou povahou obvykle dočasné a proměnlivé.23 To připomněl i ÚS v nálezu ze dne 2. 10. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 5/02,24 v němž vlastně apeloval na stávající politické většiny, aby i v legislativním procesu respektovaly práva stávajících politických menšin a aby se „z vůle většiny“ nestávala „zvůle většiny“, neboť i zde platí okřídlené „Co jste vy, byli jsme i my, co jsme my, budete i vy“25: „Byla již zmínka o tom, že v parlamentní demokracii politická rozhodnutí vycházejí z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasováním; podmínky, které za kautel ústavou výslovně vyjádřených zajišťují ústavní legitimitu a  legalitu přijatého rozhodnutí, a které relevantní většiny v průběhu zákonodárného procesu vytvářejí, jsou ovšem rozličné a  téměř vždy se upínají nejen k  materii, která je předmětem jednání a následného rozhodnutí, ale samy jsou při vzniku zejména většiny ad hoc ovlivněny také daným časem, resp. okolnostmi, které z něj plynou. Takto ustavené většiny pro přijetí rozhodnutí (schválení návrhu zákona) relevantní jsou (mohou být) ovšem proměnlivé, a to nezřídka natolik, že ve zmíněných souvislostech v průběhu času svou početní relevanci mohou (mohly by) ztratit a stát se menšinou, která by však byla vystavena nebezpečí zvratu dříve přijatého rozhodnutí. Ochrana takto vzniklých většin, přesněji, jejich dříve přijatých rozhodnutí, je proto nezbytná nejen z hlediska stálosti právních aktů, ale představuje, jako důsledek dosažené shody v daném čase (kompromisní politické vůle), také jednu ze záruk ústavnosti, která vylučuje z rozhodování svévoli, pro niž v něm přirozeně není místa (…).“ To však podle nás neznamená, že by se i menšiny trvalé (národnostní, sexuální, náboženské a  jiné) nemohly článku 6 úspěšně dovolat, jakkoli na ně primárně dopadají jiná, specifická ustanovení, zejména v Listině.26 Ostatně tyto  FILIP, J. Ústavní právo České republiky. 4. vyd. Brno: Masarykova univerzita a Doplněk, 2003, s. 194 a násl. 22  KLOKOČKA, V. Nové pojmy v Ústavě České republiky I. Politologický časopis, 1994, č. 1, s. 5–16, na s. 9–10. 23  ŠIMÍČEK, V. In BAHÝĽOVÁ, L. a kol. Ústava České republiky – komentář. Praha: Linde, 2010, s. 123. 24  Publ. pod č. 476/2002 Sb. 25  Pro latiníky: „Quod fuimus, estis; quod sumus, vos eritis.“ 26  Viz zejména nález ÚS ze dne 30. 10. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 2/06, publ. pod č. 10/2008 Sb.: „Nepřípadný je argument navrhovatelů, že zákon ‚poškozuje práva menšiny‘ (jímž mají být věřící), a tím je v rozporu s čl. 6 větou druhou Ústavy. Čl. 6 Ústavy totiž zcela zjevně (srov. věta první) směřuje do obecně politické (společenské) roviny a Listina základních 21

22

Úvod

trvalé menšiny budou obvykle zároveň menšinami politickými (LGBT komunita bojující formou Queerparade spolu se svými příznivci za svá práva je typickým příkladem). Budou-li naopak politicky „neviditelné“ (což je kupodivu případ některých národnostních menšin), musí aktuální politická většina (jako aktuální odraz trvale většinové společnosti) i tak na jejich práva brát ohled. Co se týče zakotvení politických práv v obecných ustanoveních Listiny základních práv a svobod, je třeba úvodem nad rámec ustanovení překrývajících se s  dosud zmíněnými ustanoveními Ústavy (částečný překryv čl.  5 Ústavy a čl. 22 Listiny či čl. 2 odst. 3 a 4 Ústavy a čl. 2 odst. 2 a 3 Listiny) zdůraznit, že Listina definuje v článku 2 odst. 1 stát jako ideologicky, světonázorově a nábožensky neutrální: „Stát je založen na demokratických hodnotách a nesmí se vázat ani na výlučnou ideologii, ani na náboženské vyznání.“ Nejedná se však o stát hodnotově neutrální, neboť je založen na demokratických hodnotách, a to už z důvodu své sebezáchovy. Jak připomíná Eliška Wagnerová: „To [tj. ona světonázorová a náboženská neutralita] však neznamená netečnost k politicko-kulturní patologii. Stát, chce-li dostát svým funkcím, musí zároveň vykazovat sebezáchovnou netoleranci k nejrůznějším ideovým proudům, které mají za cíl destruovat ústavně politický systém.“27 Ústavní soud k tomu již ve výše citovaném nálezu Pl. ÚS 19/93 uvedl, že „naše nová Ústava není založena na hodnotové neutralitě, není jen pouhým vymezením institucí a procesů, ale včleňuje do svého textu i určité regulativní ideje vyjadřující základní nedotknutelné hodnoty demokratické společnosti. Ústava akceptuje a respektuje princip legality jako součást celkové koncepce právního státu, neváže však pozitivní právo jen na formální legalitu, ale výklad a použití právních norem podřizuje jejich obsahově-materiálnímu smyslu, podmiňuje právo respektováním základních konstitutivních hodnot demokratické společnosti a těmito hodnotami také užití právních norem měří.“ Konkrétním důsledkem této obecné zásady ideologické neutrality je také oddělenost politických stran a politických hnutí od státu (čl. 20 odst. 4 Listiny, viz podkapitolu 5.5). Článek 22 Listiny, podle nějž „[z]ákonná úprava všech politických práv a svobod a její výklad a používání musí umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti“, pak zčásti navazuje na čl. 2 odst. 1 Listiny. Svobodná totiž může být soutěž politických sil pouze tam, kde stát neupřednostňuje předem konkrétní ideologii či světonázor (a jej prosazující strany a hnutí) jako „správný“. Zčásti se pak citovaný článek obsahově překrývá s článkem 5 Ústavy. V Listině je však umístěn jako společná obecná klauzule a zároveň výkladový princip limitující zákonodárce při normotvorbě, výkladu práv a svobod chrání menšiny ‚národnostní nebo etnické‘. ‚Věřící‘, ať je jich podle ‚Sčítání lidu, domů a bytů‘, jak uvádějí navrhovatelé, více nebo méně, jsou ve svém ústavním postavení chráněni speciálně – rozhodným (a uvažovaným) – článkem 16 (a čl. 15 odst. 1) Listiny základních práv a svobod.“ 27  WAGNEROVÁ, E. In WAGNEROVÁ, E., ŠIMÍČEK, V., LANGÁŠEK, T., POSPÍŠIL, I. a kol. Listina základních práv a svobod: Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2012, s. 85.

23

Politická práva

a použití politických práv, tedy alespoň tam, kde jsou uplatňována k politickým účelům.28 Princip obsažený v citovaném článku a proznívající všemi politickými právy (zejména tehdy, když jsou uplatňována ve své „politické“ podobě) ostatně nachází svůj odraz nejen v zákonech upravujících volby jako nejvlastnější formu souboje politických sil, ale také třeba v  ustanoveních mediálních zákonů, jež zakotvují požadavek vyváženosti vysílání, který můžeme chápat jako průnik svobody projevu, ideologické neutrality státu a svobodné soutěže politických sil.29 Podstatný rozdíl mezi článkem 5 Ústavy a článkem 22 Listiny spočívá též v tom, že ustanovení v Listině dopadá na všechna politická práva, a ne pouze (či alespoň zejména) na právo sdružovací. Hovoří totiž o „politických silách“, nikoli jen „politických stranách“; je tedy širší a vztahuje se i na nezávislé kandidáty, politické subjekty bez právní subjektivity, občanská sdružení či platformy uvnitř politických stran,30 jimž umožňuje svobodnou soutěž za rovných podmínek. Onu „rovnost“ přitom nelze chápat textuálně a  mechanicky, nýbrž se zohledněním její funkce, což se třeba v případě rovnosti politických subjektů ve volebním procesu odráží do požadavku tzv. odstupňované rovnosti šancí (abgestufte Chancengleichheit), rozebraného v podkapitole 6.3.3. Při ochraně „svobodné soutěže“ politických sil je také třeba klást důraz nejen na její „svobodu“, ale i na to, aby šlo stále o „soutěž“. Fotbalovou metaforou řečeno, je třeba dbát nejen na svobodu hráčů, aby si zahráli, ale také dohlížet nad dodržováním pravidel, aby šlo stále o fotbal, nikoli o kolektivní boxerský zápas, v němž nevyhraje ten, kdo je lepší fotbalista, ale ten, kdo má méně skrupulí nepřípustně faulovat protihráče a dobře mířenou ranou vyřadit hlavní opory soupeřova týmu. Opakovaně se tak budeme v knize setkávát s úlohou soudů a  dalších orgánů dohlížejících nad férovostí soutěže a  chránících hráče proti individuálním „faulům“ (viz podkapitolu 6.4), ale také se širším konceptem obranyschopné demokracie,31 jejímž smyslem je mimo jiné zachovat samotnou existenci svobodné soutěže, tedy to, aby se fotbalový zápas v moderním pojetí neproměnil ve „fotbalový“ zápas v pojetí starých Mayů, u kterých ten, kdo  ŠIMÍČEK, V. In WAGNEROVÁ, E., ŠIMÍČEK, V., LANGÁŠEK, T., POSPÍŠIL, I. a kol. Listina základních práv a svobod: Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2012, s. 517, 519. 29  Viz např. § 31 odst. 2 a 3 zákona č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání: „(2) Provozovatel vysílání poskytuje objektivní a  vyvážené informace nezbytné pro svobodné vytváření názorů. Názory nebo hodnoticí komentáře musí být odděleny od informací zpravodajského charakteru. (3) Provozovatel vysílání je povinen zajistit, aby ve zpravodajských a politicko-publicistických pořadech bylo dbáno zásad objektivity a vyváženosti a zejména nebyla v celku vysílaného programu jednostranně zvýhodňována žádná politická strana nebo hnutí, popřípadě jejich názory nebo názory jednotlivých skupin veřejnosti, a to s přihlédnutím k jejich reálnému postavení v politickém a společenském životě.“ 30  ŠIMÍČEK, V. In WAGNEROVÁ, E., ŠIMÍČEK, V., LANGÁŠEK, T., POSPÍŠIL, I. a kol. Listina základních práv a svobod: Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2012, s. 518. 31  Viz MAREŠ, M., VÝBORNÝ, Š. Militantní demokracie ve střední Evropě. Brno: CDK, 2013. 28

24

Úvod

jeden zápas vyhrál, mohl následně vyvraždit mužstvo protivníka a předložit jej jako oběť bohům…32 Jak se ukazuje, vymezení množiny „politických“ práv může být různé, podle toho, zda ono přídavné jméno vnímáme šířeji ve smyslu interakcí s ostatními jedinci či úžeji ve smyslu práv majících vliv na fungování státního mechanismu. K užšímu pojetí se přiklání třeba Úmluva o politických právech vdaných žen z roku 1953,33 která mezi ně vřazuje pouze aktivní a pasivní volební právo a zastávání veřejných funkcí. K širšímu pojetí se naopak hlásí naše Listina základních práv a svobod. O kterých právech tedy bude v této knize pojednáno jako o politických? Pro usnadnění orientace českému čtenáři sledujeme systematiku toho lidskoprávního katalogu, který je mu nejbližší, tedy právě Listiny, proto budou rozebrána ta práva, která za politická označuje druhá hlava Listiny, a to v tom pořadí, jak jsou tam vyjmenována: svoboda projevu (kapitola 2), svoboda petiční (kapitola 3), svoboda shromažďovací (kapitola 4), sdružovací (kapitola  5), právo na svobodné volby (kapitola 6), právo podílet se na správě věcí veřejných jinými způsoby (kapitola 7) a konečně právo na odpor (kapitola 8). Nemá přitom samozřejmě ani zdaleka jít jen o  pouhý komentář k  Listině, tato mezera na trhu právnické literatury již byla kvalitně zaplněna v našem nakladatelství v roce 2012 reprezentativním komentářem týmu vedeného Eliškou Wagnerovou.34 Stejně jako v případě knihy Právo na spravedlivý proces,35 která byla první knihou z cyklu postupně rozebírajícího ochranu lidských práv v České republice, je naší ambicí přiblížit jednotlivá práva a jejich součásti způsobem integrálně propojujícím jednotlivé úrovně ochrany rozebíraných práv z pohledu jednotlivce nacházejícího se v jurisdikci orgánů ČR. Zhruba ve stejné, tedy značné míře tak bude zohledněna ochrana vnitrostátní (Listinou i zákony) a ochrana orgány Rady Evropy (zejména judikatura Evropského soudu pro lidská práva36 k výkladu Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod,37 ale zmíněny budou i další dokumenty přijaté na úrovni Rady Evropy); a pro obohacení bude rozebrána také ochrana na úrovni Evropské unie (zejména v Listině základních práv Evropské unie) a ochrana garantovaná univerzálními dokumenty ochrany lidských práv (především tedy Všeobecnou deklarací lidských práv38 a Meziná Viz Mesoamerican ballgame. Wikipedia. Naposledy změněno dne 13. 3. 2014. Dostupné z: http://en.wikipedia.org/wiki/Mesoamerican_ballgame (navštíveno dne 14. 3. 2014). 33  Publ. pod č. 46/1955 Sb. Jde mimochodem o pozoruhodnou úmluvu, kterou spolu s Československem přijaly jen ostatní socialistické státy (Sovětský svaz dokonce třikrát, neboť v té době samostatně jednala také Běloruská SSR a Ukrajinská SSR), skandinávské státy a několik málo rozvojových zemí. 34  WAGNEROVÁ, E., ŠIMÍČEK, V., LANGÁŠEK, T., POSPÍŠIL, I. Listina základních práv a svobod: Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2012. 35  MOLEK, P. Právo na spravedlivý proces. Praha: Wolters Kluwer, 2012. 36  Dále také jen „ESLP“. 37  Dále také jen „Evropská úmluva“ nebo „Úmluva“. 38  Dále také jen „VDLP“ nebo „Všeobecná deklarace“. 32

25

Politická práva

rodním paktem o občanských a politických právech39). Pro pestrost budou občas přiblíženy i případy (zejména ty nejzásadnější pro dané právo, ale také ty, které stojí za zmínku pro pestrost či pobavení) a zkušenosti ze zahraničních jurisdikcí či z neevropských regionálních systémů ochrany lidských práv. Důraz budeme klást zejména na příklady z judikatury, tedy na „právo v akci“, méně na práce doktrinální. Tam, kde se uchýlíme k nim, budeme se snažit předestřít různé názory, spíše než vnucovat názory vlastní, neboť jak trefně podokl už před půldruhým stoletím John Stuart Mill: „Nikoli v divokém konfliktu mezi různými částmi pravdy, ale v tichém zamlčování poloviny pravdy je skryto hrozivé nebezpečí: pokud jsou lidé nuceni naslouchat oběma stranám, tam je vždy naděje; pouze při naslouchání jedné z nich může být část pravdy omyly utvrzena do podoby předsudků a pravda sama přestane působit jako pravda, ale je přemrštěna až do lži.“40 Z  onoho prolínání různých úrovní zároveň vyplývá jedna terminologická obtíž. U řady práv, o nichž Listina mluví jako o „právech“, tvoří převážnou část jejich obsahu jejich negativní aspekt, tedy „svoboda“, a právě tak jsou obvykle pojmenována i v relevantních mezinárodních dokumentech je chránících. Právo shromažďovací je proto v Evropské úmluvě označeno jako „Freedom of assembly“, tedy svoboda shromažďovací, aniž by se tím chtělo říci, že v  ní například pozitivní složka zcela chybí. Pokud by byl tento rozdíl striktně dodržován a v částech vycházejících primárně z Listiny by se opakovaně mluvilo o „právu“, zatímco v  částech vycházejících primárně z  Evropské úmluvy a  dalších mezinárodních instrumentů o  „svobodě“, bylo by to jednak stylisticky neobratné (pokud lze právnické knize o politických právech vyčítat, že má na některých stránkách příliš mnoho „práva“), jednak by to mohlo vyvolávat dojem, že rozdíl je nejen terminologický, ale i obsahový. Proto bude u těch práv, kde k  takovému rozdílu mezi českým a  anglickým označením dochází, používán termín „právo“ i „svoboda“ promiscue. Pouze tam, kde bude zrovna převažovat pozitivní či aktivní aspekt daného práva (třeba povinnost státu ochránit pokojné shromáždění je zjevně protějškem shromažďovacího práva, nikoli shromažďovací svobody), budeme systematicky mluvit o „právu“; a naopak tam, kde bude ve hře výhradně negativní aspekt, budeme mluvit o „svobodě“. S politickými právy je spjata ještě jedna terminologická potíž. Jak se ukáže zejména v kapitolách 2, 3 a 4, není již úkolem doktríny a judikatury prosazovat politická práva jako taková (tento boj už byl, doufejme, vybojován jednou provždy), ale spíše jednak stanovit pravidla pro jejich vyvažování s jinými právy v případech střetu a jednak najít jejich smysluplné definice. Otázkou již totiž dnes není, zda je třeba svobodu projevu či shromažďovací právo chránit, ale jaké lidské aktivity lze smysluplně označit jako „projev“ (viz podkapitolu 2.4.1) či jaké seskupení lidí lze označit jako shromáždění (viz podkapitolu 5.1).  Dále také jen „MPOPP“.  MILL, J. S. On Liberty. Luton, Bedfordshire: Andrews U.K. Ltd., 2011, s. 69.

39 40

26

Úvod

Délka jednotlivých kapitol přitom bude nestejná, což odráží jednak nestejný význam rozebíraných práv pro běžný život a z toho vycházející bohatší (zejména v případě svobody projevu) či chudší (typicky právo na odpor) judikaturu k nim, jednak ale i to, do jaké míry je česká literatura k daným právům saturována. Zejména ke svobodě projevu již bylo v české literatuře napsáno několik monografií,41 proto považujeme za důležitější načrtnout její obsah v  rozsahu alespoň se blížícím ostatním kapitolám než snažit se shrnout „veškeré poznání“ vztahující se ke svobodě projevu a obsažené v publikacích domácích i zahraničních, což by si zasloužilo (další) mnohasetstránkovou monografii. Svoboda sdružovací a svoboda shromažďovací jsou pak v českém prostředí pokryty alespoň komentářovou literaturou. Jinak je tomu však v případě svobody voleb, k níž sice existuje klíčová monografie Marka Antoše,42 ta však postupně díky bouřlivému vývoji judikatury posledních let zastarává, a tak právě toto právo v knize dostalo mírně více prostoru, než by mu proporčně náleželo. Nelze také zapomínat, že celá kniha má i  ambici popularizační a  učebnicovou, nehodláme tedy v zájmu vyčerpání celého každého jednotlivého práva vyčerpat i čtenáře, který v ní touží najít konkrétní praktické informace. Proto také jsou jednotlivé kapitoly vnitřně strukturovány podle obsahu jednotlivých lidských práv a konkrétních problémů, a nikoli třeba podle jednotlivých vrstev „lidskoprávní duhy“,43 klenoucí se nad jednotlivcem v jurisdikci českých orgánů. Věříme proto, že knihu využijí nejen soudci, advokáti a studenti, ale třeba i demonstranti, či dokonce (a zde je naše ambice opravdu smělá) policisté, kteří budou u demonstrací zasahovat. Proto také výlety do zahraničních jurisdikcí mají povahu především osvěžující a zpestřující, stejně jako podrobnější rozbory některých případů, které – jak už to k naší edici patří – jsou graficky odlišeny (zejména použitým drobnějším písmem) a  odvyprávěny jako příběhy včetně mnohdy rozsáhlejších citací odůvodnění. K  účelu knihy dodejme ještě jednu poznámku. Zjednodušeně lze říci, že v kategorii knih „o lidských právech“ najdeme obecně dvě subkategorie. V prvé jsou knihy popisující masivní porušování lidských práv různě ve světě (do roku 1989 i v bývalém Československu) a hledající obecná, například zahraničněpolitická či třeba i vojenská řešení. V druhé jsou pak knihy popisující takříkajíc lidská práva pro všední den, nebo alespoň pro všední země, tedy v situaci, kdy již není třeba dodržování lidských práv vybojovávat na barikádách, ale kdy je třeba vymezovat jejich hranice v  debatách, knihách, zákonech a  soudních síních. Předkládaná kniha spadá jednoznačně do druhé jmenované kategorie. Jejím tématem tedy nebude, jak prosadit svobodu projevu v Bělorusku či jaké  Z poslední doby zejména BARTOŇ, M. Svoboda projevu: principy, garance, meze. Praha: Leges, 2010; a ze starších též HERCZEG, J. Meze svobody projevu. Praha: Orac, 2004. 42  ANTOŠ, M. Principy voleb v České republice. Praha: Linde, 2008. 43  Za tento poetický obrat dlužno poděkovat Jaroslavu Benákovi, který tak označil soustavu jednotlivých vrstev ochrany lidských práv, jenž autorovi této knížky dosud připomínal mnohem nudnější „lidskoprávní cibuli“. 41

27

Politická práva

kroky by mělo světové společenství činit, aby se podařilo prosadit svobodné volby v Číně; nýbrž jak v podmínkách českého právního řádu vyvážit svobodu projevu s právem na dobrou pověst či jak zabezpečit výkon volebního práva i lidem hospitalizovaným v psychiatrických léčebnách. Jinak řečeno, předkládaná kniha nemá ambici být v oblasti ochrany lidských práv příslovečným „velkým skokem pro lidstvo“, ale spíše drobným krůčkem, který českému čtenáři pomůže získat při tanci mezi politickými právy a dalšími právy či legitimními zájmy, jež se s nimi střetávají, pevnější půdu pod nohama. Kniha má zdánlivě jednoho autora. Ten by si však netroufl předložit ji čtenářům, kdyby ji kromě něj neviděli a bedlivě nezkritizovali tři recenzenti: Kateřina Šimáčková, David Kosař a Ľubomír Majerčík. Jim patří dík za to, že se uvolili přečíst text, který měl nakonec poněkud odlišný rozsah a načasování, než jim bylo původně avizováno, na autora však nezanevřeli a obohatili jej dlouhou řadou velmi podnětných komentářů. Snad na autora z důvodu načasování a překročeného rozsahu nezanevře ani milé a vstřícné nakladatelství Wolters Kluwer. Rozhodnutí spolupracovat na vydání tohoto cyklu knih právě s  ním pokládá autor za jedno z nejlepších, které kdy učinil. Dík patří také Vojtěchu Šimíčkovi, nejen za předmluvu ke knize, ale za to, že to bylo právě deset let spolupráce s ním na Nejvyšším správním soudě a vzájemné střetávání při práci na judikatuře, zejména v oblasti volebního, sdružovacího a shromažďovacího práva, které formovalo autorův náhled na politická práva. Dík patří také Martinu Bobákovi, který se ochotně uvolil k nevděčnému úkolu vytvořit seznam použité judikatury. Kniha má jednoho autora skutečně jen zdánlivě. Nemohla by totiž vůbec vzniknout, kdyby nad ní (a nad autorem) nebděla od začátku do konce jeho dobrá můza, které je kniha věnována. Bez Kristýny Foukalové by kniha byla plná nesrozumitelných souvětí, faktických a právních chyb, nakladatelství by mělo nesrovnatelně více práce s jazykovými a formálními úpravami a autor by nikdy nenašel sílu, aby ji skutečně dopsal. Bylo by tak vlastně férovější, kdyby již v předsádce byli uvedeni spoluautoři dva. Věnování a tento dík je alespoň malou kompenzací toho, že k otevřenému spoluautorství nesvolila její skromnost.

28

2. Svoboda projevu „(…) nelze říct, že vzdělání vzrostlo natolik, že by potřebovalo brzdu čili tyrana tisku, aby je ovládal: vědění je značně rozvinuto, to je dokázáno, ale svět není natolik zaplaven písmeny, aby byla zdaněna jako neřest a přijaty zákony k jejich potlačení (…)“

Daniel Defoe1

Naše kniha začíná a končí paradoxními kapitolami. Poslední kapitola, rozebírající právo na odpor, je paradoxů plná, jak vyplývá z povahy onoho práva a jak blíže uvidíme právě v ní. Tato kapitola je zase paradoxní již tím, že knihu o politických právech otvírá nejméně politické z nich, neboť politické projevy představují jen jeden z druhů projevu dle jeho obsahu, snad hodný největší ochrany, ale patrně ne nejdůležitější z hlediska definice lidskosti. Svoboda projevu navíc vytváří pomyslný most mezi politickými právy a základními právy, neboť má velmi blízko také ke svobodě myšlení, svědomí a náboženského vyznání (v našich zemích již od dob husitství) a ke svobodě vědeckého bádání a umělecké tvorby,2 zároveň však tvoří „složku“ práva petičního či shromažďovacího, které Jan Filip označuje přímo za práva „složená“.3 Má blízko také k právům národnostních menšin, z nichž právo projevovat se svým jazykem a přijímat v něm informace je vlastně lege speciali ke svobodě projevu.4 Kapitola je pak trochu  DEFOE, D. Essay on the regulation of the Press. London 1704, reprint in BERKOWITZ, D. S., THORNE, S. Classics of English legal history in the Modern Era. New York & London: Garland Publishing Inc., 1978. 2  V Listině jsou obsaženy v článku 15: „(1) Svoboda myšlení, svědomí a náboženského vyznání je zaručena. Každý má právo změnit své náboženství nebo víru anebo být bez náboženského vyznání. (2) Svoboda vědeckého bádání a umělecké tvorby je zaručena. (3) Nikdo nemůže být nucen vykonávat vojenskou službu, pokud je to v rozporu s jeho svědomím nebo s jeho náboženským vyznáním. Podrobnosti stanoví zákon.“ 3  FILIP, J. Vybrané kapitoly ke studiu ústavního práva. Brno: Masarykova univerzita, 2001, s. 126; či FILIP, J. Dogmatika svobody projevu z hlediska teorie, legislativy a soudní praxe. Časopis pro právní vědu a praxi, 1998, č. 4, s. 618–638, na s. 619. 4  Viz čl. 25 odst. 1 a odst. 2 písm. b) Listiny: „(1) Občanům tvořícím národnostní nebo etnické menšiny se zaručuje všestranný rozvoj, zejména právo společně s jinými příslušníky menšiny rozvíjet vlastní kulturu, právo rozšiřovat a přijímat informace v jejich mateřském jazyku a sdružovat se v národnostních sdruženích. Podrobnosti stanoví zákon. (2) Občanům příslušejícím k národnostním a etnickým menšinám se za podmínek stanovených zákonem zaručuje též a) právo na vzdělání v jejich jazyku, b) právo užívat jejich jazyka v úředním styku, c) právo účasti na řešení věcí týkajících se národnostních a etnických menšin.“ 1

29

Politická práva

paradoxní i tím, že již několik autorů (a to i v českém prostředí) si povšimlo, že svoboda projevu je lákavé téma, čemuž odpovídají jednotky knih v české právnické literatuře, desítky českých článků a stovky knih v literatuře zahraniční. Vzhledem k tomu, že jednu z oněch českých knih (spolu)napsal i autor této knihy,5 nemá nyní v úmyslu objevovat Ameriku dokazováním, že by vlastně šlo ono téma pojmout zcela jinak, nýbrž bude v  některých pasážích z  předchozí knihy vycházet, v jiných bude vycházet z bohaté judikatury a literatury, která mezitím k tématu přibyla, a celkově přitom bude respektovat strukturu, kterou používá při přednášení o svobodě projevu a svobodném přístupu k informacím. Celá kapitola se přitom bude snažit, aby svobodu projevu rozebrala relativně úsporně (byť i přesto půjde stále o kapitolu nejrozsáhlejší), tedy zejména aby provázala mezinárodní, ústavní a zákonnou úroveň s judikaturou a ve zbytku odkázala na bohatou literaturu k tématu.

2.1  Historie a pojem „Strana dala spisovatelům vše a vzala jen jedno, právo psát špatné knihy.“

Maxim Gorkij na sjezdu sovětských spisovatelů

Patrně prvním filozofem, který se svobodou projevu písemně zabýval, byl Platón. Ten se však poněkud překvapivě stavěl na stranu jejích odpůrců, a to přesto, že to byla právě realizace svobody projevu formou veřejného vyučování, jež stála život jeho předchůdce a učitele, Sókrata. Platón svobodu projevu fakticky nevybíravě odmítá v II. a III. knize Ústavy, když doporučuje zákonem regulovat mýty tak, aby přetvářely názory a postoje lidí všech tříd ku prospěchu jeho plánu na sociálně-inženýrskou přestavbu společnosti: „Nejprve, jak se zdá, musíme dohlížet na tvůrce bájí, a vytvoří-li báji dobrou, přijmout ji, nebude-li takovou, pak ji odmítnout. Potom přesvědčíme chůvy a matky, aby dětem vyprávěly vybrané báje a aby těmito příběhy utvářely jejich duše pečlivěji než jejich těla rukama. Většinu těch bájí, jež vyprávějí nyní, je však třeba vyloučit.“6 První pozitivní úpravy svobody projevu se objevují ve středověku, a  to dokonce i v českých zemích, byť v pochopitelné těsné spojitosti se svobodou vyznání. V  prvém článku čtyř artikulů pražských z  července 1420 se totiž prohlašuje, že „obec Česká“ do budoucna zaručuje a hodlá zaručovat („stojie a s pomocí boží státi mienie“): „aby slovo božie po království Českém svobodně a bez překážky bylo zvěstováno a kázáno, jakož spasitel náš přikazuje (…) a vy  JÄGER, P., MOLEK, P. Svoboda projevu. Demokracie, rovnost a svoboda slova. Praha: Auditorium, s. r. o., 2007. 6  PLATÓN. Ústava. Praha: Svoboda, 1993, s. 108. Přesvědčivou kritiku viz in POPPER, K. R. Otevřená společnost a její nepřátelé I. Praha: Oikuméné, 1995. 5

30

Svoboda projevu

jazyky mluviti neraďte zapoviedati, neb die Christus: což vám pravím ve tmě, pravte na světle, a co v ucho slyšíte, pravte neb kažte nad střechami.“7 Obdobím rozkvětu teoretických úvah hájících svobodu projevu „na světle“ bylo osvícenství. Z jeho francouzských představitelů zmiňme alespoň Voltaira, jemuž je tradičně připisován následující výrok: „Nesouhlasím s tím, co říkáte, ale udělám všechno pro to, abyste to mohl svobodně říkat i nadále.“ Z anglických osvícenců pak můžeme zmínit nejen právníky, jako byl Charles Blount, autor článku Pravé opodstatnění výuky z roku 1679,8 který je vlastně obranou proti cenzuře; ale zejména spisovatele, kteří fakticky hájili i sami sebe. Příkladem je John Milton a jeho apel na parlament z roku 1644 nazvaný „Areopagitica“9 či Daniel Defoe a jeho Esej o regulaci tisku z roku 1704.10 V něm nejen brojí proti plagiátorství, ale také kritizuje parlamentní návrh na zavedení nové tiskové daně a zároveň zřízení schvalovatele, který by kontroloval, zda knihou není porušován zákon (zejména v otázce zákazu rouhačství a hanobení státu a krále) a zda má být vydavateli umožněno knihu vydat. Defoe vytýká tomuto modelu předběžné kontroly jednak jeho snadnou zkorumpovatelnost a jednak jeho stranickost ve státě rozděleném na právě stranickém základě, pročež by kritériem pro schválení knihy nakonec nebyl její obsah, ale stranická příslušnost autora či úplatek jím poskytnutý. Proto navrhuje zachovat dosavadní následnou kontrolu trestním právem, tedy až poté, co je kniha vydána (argumentuje zde i tím, že ani krádež není stíhána tak krutě, aby byla trestána předem), ovšem za podmínky, že těmto trestům budou nově dána pevná pravidla, zejména trestní sazby. Počínaje osvícenstvím a následně zejména pracemi Johna Stuarta Milla byly definovány čtyři hlavní důvody podporující význam svobody projevu:11 (i) Argument pravdy. Tento argument je založen na názorech J. S. Milla obsažených v jeho eseji O svobodě.12 Jeho základem je, že nikdo, ani většinová společnost, nemá monopol na pravdu a většina, ať už početní, či politická, tudíž nemá nárok jakkoliv utlačovat menšinu při projevování jejích názorů. Konečně, názory původně hájené pouze osamělými jedinci či okrajovými skupinkami se mnohdy ukážou býti pravdivými, byť byly dlouho považovány přímo za  KADLECOVÁ, M. a kol. Dokumenty z dějin státu a práva na území ČSSR do roku 1938. Brno: UJEP, 1983, s. 42.  8  BLOUNT, CH. A. Just Vindication of Learning. London: Philopatris, 1679, reprint in BERKOWITZ, D. S., THORNE, S. Classics of English legal history in the Modern Era. New York & London: Garland Publishing Inc., 1978.  9  Viz WAGNEROVÁ, E. In WAGNEROVÁ, E., ŠIMÍČEK, V., LANGÁŠEK, T., POSPÍŠIL, I. a kol. Listina základních práv a svobod: Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2012, s. 423. 10  DEFOE, D. Essay on the regulation of the Press. London 1704, reprint in BERKOWITZ, D. S., THORNE, S. Classics of English legal history in the Modern Era. New York & London: Garland Publishing Inc., 1978. 11  Viz STONE, R. Textbook on civil liberties & human rights. 4th ed. London: Blackstone Press Limited, 2002, s. 200–203. 12  MILL, J. S. On Liberty. Luton, Bedfordshire: Andrews U.K. Ltd., 2011.  7

31

Politická práva

kacířství, jako tomu bylo například s  heliocentrickou teorií vesmíru. Většina má na názory menšiny reagovat protinázory, a nikoliv znemožňováním svobody tyto názory projevit. Ostatně i pokud je většinový názor nakonec pravdivý, je lepší, aby se to prokázalo ve svobodné soutěži, než aby tato pravdivost byla přijata předem jako cosi nezpochybnitelného: „Zvláštní zlo spočívá při umlčení vyjadřování názoru v tom, že je tím okrádána lidská rasa; příští generace stejně jako ta současná; ti, kteří s umlčovaným názorem nesouhlasí, ještě víc než ti, kteří s ním souhlasí. Pokud je totiž onen názor správný, pak jsou připraveni o možnost zaměnit svůj omyl za pravdu; pokud je špatný, pak ztrácejí – což je skoro stejně velké dobrodiní – jasnější vnímání a živější dojem z pravdy, který pramení z jejího střetu s omylem.“13 Podle Milla má být tento přístup uplatněn i na názory politické, morální či filozofické, přičemž jedinou výjimkou ze svobody projevu má být situace, kdy by realizace této svobody působila přímou újmu ostatním, což je dle Milla spíše otázkou formy než obsahu. Nelze tak nic namítat proti šíření názoru, že obchodníci s  obilím zbídačují chudé, prostřednictvím tisku, ovšem lze legitimně bránit tomu, aby totéž sdělení bylo vyvoláváno rozzuřeným ozbrojeným davem před domem takového obchodníka. Každopádně lze shrnout, že stát nemá právo rozpoznávat a určovat, co má být pro občany pravdou, stejně jako stát (či strana, slovy Maxima Gorkého) nemá určovat, které knihy jsou dobré a hodné šíření a které špatné a hodné spálení… (ii) Argument seberealizace. Ten vychází z toho, že možnost projevovat se veřejně je jedním z důležitých, a tudíž nezadatelných způsobů individuální seberealizace. Lze dokonce tvrdit, že právě schopnost sofistikovaně se projevovat navenek je jedním z pojmových znaků, které vyvyšují lidský druh nad ostatní živočichy, a proto omezování práva takto se projevovat je krokem zpět a omezováním naší lidskosti. Kladem tohoto argumentu je, že pokrývá nejen projev politických a jiných názorů, ale i projev umělecký. Na druhou stranu právě mnohé šíření informací politické povahy nebude tímto argumentem pokryto, byť pod svobodu projevu spadá nesporně: například těžko někdo nachází svou seberealizaci ve zveřejňování výsledků rutinních statistických výzkumů, a přesto je takové zveřejňování výkonem svobody projevu (ostatně například zveřejnění předvolebních průzkumů v pravý čas může volební výsledky ovlivnit víc než hodiny předvolebních projevů na náměstích měst). Navíc způsobů seberealizace je mnoho, takže tento argument sice pokrývá mnoho činností, nicméně nedodává jim atribut nezbytnosti. (iii) Argument demokracie. Demokracií je míněn systém, který je mimo jiné schopen a ochoten reflektovat přání občanů, což implikuje, že jim dovoluje ona přání a  postoje svobodně projevit, sdílet a  diskutovat o  nich s  ostatními. Fungování demokracie, která je nemožná bez svobody výměny informací jak mezi občany navzájem, tak mezi občany a veřejnou mocí, navíc předpokládá i informovanost občanů o tématech, o nichž mají rozhodovat.  Tamtéž, s. 33.

13

32

Svoboda projevu

(iv) Argument obecné favorizace svobody. Poslední argument je založen na předpokladu, že stát nemá legitimní právo omezovat a kontrolovat jednání svých příslušníků, pokud toto jednání nepůsobí újmu ostatním (viz čl. 2 odst. 2 a 3 Listiny). U svobody projevu se pak uvedená zásada projevuje tím, že tato svoboda nemá být omezována, pokud se nedostane do střetu s jiným právem chráněným zájmem (viz podkapitolu 2.5). Již před Johnem Stuartem Millem, v  reakci na osvícenství, přicházejí též první ústavní zakotvení svobody projevu. Kontinentální primát patří i zde francouzské Deklaraci práv člověka a občana z roku 1789, a to jejímu článku 11: „Svobodné sdělování myšlenek a názorů je jedním z nejdrahocennějších práv člověka, každý občan může tedy svobodně mluvit, psát, tisknout, jest se mu však zodpovídat za zneužívání této svobody v případech zákonem stanovených.“ Zde je nutno hledat inspiraci pro většinu kontinentálních úprav, včetně článku 17 české Listiny základních práv a svobod a článku 10 Evropské úmluvy, neboť už zde je konfrontována obecná svoboda projevu (a  to hned v  několika jeho formách) s možností omezení formou zákona. Takové omezení naopak nepředpokládá druhá (nejen typově, ale i  v  čase) úprava svobody projevu, totiž První dodatek k Ústavě USA, tedy první článek Bill of Rights z roku 1791: „Kongres nesmí vydávat zákony zavádějící náboženství nebo zákony, které by zakazovaly svobodné vyznávání náboženství; právě tak nesmí vydávat zákony omezující svobodu slova nebo tisku, právo lidu pokojně se shromažďovat a  právo podávat státním orgánům žádosti o  nápravu křivd.“ Stojí za zdůraznění, že na straně jedné se do citovaného článku musela svoboda projevu vejít spolu se svobodou vyznání, svobodou shromažďovací i svobodou petiční; na straně druhé je ale hodno ocenění, že ji Američané umístili hned do prvého článku svého domácího lidskoprávního katalogu, učinili z ní tedy pomyslnou „vlajkovou loď“ svého Bill of Rights. Není to vlastně překvapivé, při vědomí toho, že americká válka za nezávislost byla vedena nejen zbraněmi, ale také projevy: počínaje novinovými články a  pamflety a  konče „bostonským pitím čaje“,14 které by dnes například ESLP patrně také označil za specifickou formu projevu. Jinak řečeno, čím je Francouzům (reagujícím roku 1789 na „kastovní“ absolutní monarchii) rovnost, Angličanům habeas corpus15 a Němcům (reagujícím roku 1949 svým Základním zákonem na nacistická zvěrstva) důstojnost člověka, alespoň soudě podle prvních článků jejich lidskoprávních katalogů, tím je Američanům svoboda projevu (a vyznání, shromažďování a petiční). Ta je vzápětí následována (pro Američany jistě neméně zásadním) právem držet zbraň, zakotveným v Druhém dodatku.

 Boston Tea Party byl způsob, jak skupina Američanů přestrojených za indiány projevila roku 1773 svůj protest proti celní politice Spojeného království tím, že v  bostonském přístavu vyházela do vody náklad čaje dováženého Brity. 15  Viz MOLEK, P. Právo na spravedlivý proces. Praha: Wolters Kluwer, 2012, s. 18–20. 14

33

Politická práva

O důležitosti svobody projevu pro Američany vypovídá i to, že práva zakotvená v Prvém dodatku nepodléhají na první pohled žádným výslovným omezením, takže jakmile je nějaké jednání klasifikováno jako projev, podléhá ústavní ochraně (odtud plyne důležitost vymezení hranice mezi tím, co je a co není projev, která je v USA mnohem podstatnější než v úpravách evropských16), alespoň podle textu Prvního dodatku.17 Z toho ovšem zároveň podle nás plyne podstatný limit pro přenositelnost americké doktríny a judikatury do českého (či obecně kontinentálního) prostředí: kdykoli je tedy v našem prostředí citována, je dobré nezapomínat na to, že pochází z diametrálně odlišného prostředí a je postavena na zcela jiných východiscích, což její použitelnost u nás dosti omezuje.18 Vývoj ochrany svobody projevu na našem území, obdobně jako ochrany ostatních politických práv opisuje určitou sinusoidu. Neomezená svoboda tisku a slova byla v českém prostředí požadována již v článku 2 petice sepsané v březnu 1848 výborem ve Svatováclavských lázních (viz podkapitolu 3.1).19 To lze vnímat jako důsledek ideové „nákazy“, která se v  revolučním roce 1848 šířila z Francie.20 Císař Ferdinand I. zareagoval povolením svobody tisku v patentu z 15. března 1848 a prozatímním zákonem o tisku z 31. března 1848 a následně zakotvením svobody tisku v  hlavě III tzv. Pillersdorfovy ústavy, tedy Ústavní listiny rakouského císařství z dubna 1848. Ta ovšem nikdy nevstoupila v platnost, takže první účinné ústavní zakotvení svobody projevu přišlo až se  BARTOŇ, M. Rozlišení projevu od jiného jednání v kontextu dogmatiky svobody projevu. Příspěvek pro diskusi do předmětu Colloquium: Ústavní právo a politika – PrF MU Brno, 18. 12. 2013. 17  Judikatura Nejvyššího soudu USA zejména od šedesátých let dvacátého století ovšem takový absolutní přístup dosti nahlodává a otevírá svobodu projevu jednak kategorizacím druhů projevu, jednak vyvažování s jinými legitimními zájmy (například s bezpečností, ochranou dobré pověsti, ochranou proti podvodu a ochranou dětí, viz SULLIVAN, K. M., GUNTHER, G. First Amendment Law. New York: Foundation Press, 1999, s. 10–12). Implicitně se tak do amerického přístupu prostřednictvím judikatury vkrádá ta forma omezování, kterou v evropských úpravách (včetně článku 10 odst. 2 Evropské úmluvy a článku 17 odst. 4 Listiny) máme explicitně zakotvenu. Neudržitelnost dřívějšího absolutizujícího přístupu trefně ukázal soudce Frankfurter, používaje přitom přirovnání k Eukleidově matematice a  geometrii postavené na „věčných“ axiomech: „Absolutní pravidla by nevyhnutelně vedla k absolutním výjimkám, a takové výjimky by pravidla postupně rozleptala. Požadavkům svobody projevu ve svobodné společnosti stejně jako protichůdným vládním zájmům lépe posloužíme upřímným a  vědomým zvažováním soupeřících zájmů v  rámci soudního rozhodování, než tím, že ji budeme chránit vyhlašováním dogmat, jež jsou příliš nepružná, než aby dokázala vyřešit tyto ne-eukleidovské problémy.“ Rozsudek Nejvyššího soudu USA Dennis v. United States ze dne 4. 6. 1951, 341 U.S. 494 (1951). 18  Shodně BARTOŇ, M. Svoboda projevu: principy, garance, meze. Praha: Leges, 2010, s. 42; či BOBEK, M. Helena, kontakt na mafiány a nové obrysy svobody slova v judikatuře Ústavního soudu. Právní rozhledy, 2005, č. 10, s. 357–364. 19  V této části vycházíme ze staršího textu JÄGER, P., MOLEK, P. Svoboda projevu. Demokracie, rovnost a svoboda slova. Praha: Auditorium, s. r. o., 2007, s. 41–47. 20  WAGNEROVÁ, E. In WAGNEROVÁ, E., ŠIMÍČEK, V., LANGÁŠEK, T., POSPÍŠIL, I. a kol. Listina základních práv a svobod: Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2012, s. 424. 16

34

Svoboda projevu

Stadionovou ústavou z března 1849. Podle § 5 patentu spojeného s touto ústavou a obsahujícího katalog základních občanských práv byla svoboda projevu chráněna jednoznačnou formulací: „Každý má právo slovem, písmem, tiskem aneb obrazným představením mínění své svobodně projevovati. Tisk nesmí se cenzuře podrobovati. Na zlé užívání tisku vydá se zákon odvetný (repressivus).“ Citovaná ústava byla ovšem v účinnosti jen do sklonku roku 1851, kdy byla suspendována Silvestrovskými patenty, přičemž v  otázce svobody slova byla omezení realizována tiskovým řádem z května 1852. Obnovení svobody slova se dostavilo až se zákonem o tisku č. 6/1863 ř. z. Ten zrušil některá ustanovení trestního zákona a všeobecně nastolil převážně přestupkový režim pro porušení povinností při tisku. Zejména pak zrušil předběžnou cenzuru periodik a nahradil ji kontrolou vykonávanou souběžně s rozšiřováním tiskovin. U neperiodických publikací ovšem musel být povinný výtisk pro úřad bezpečnosti a případně i státního zástupce dodán 24 hodin předem, přičemž byl tento systém v obou případech doplněn oznamovacím řízením a v některých případech složením kauce. Ústavní zakotvení rozebírané svobody bylo obnoveno až článkem 13 základního zákona č. 142/1867 ř. z., o obecných právech občanů státních v královstvích a  zemích v  radě říšské zastoupených, znějícím: „Každý má právo mínění své v mezích zákona slovem, písmem, tiskem nebo vyobrazením volně pronášeti. Není dovoleno tisk ani censuru dávati ani propůjčováním koncesí obmezovati. Správní zápovědi poštovské na zdejší tiskopisy se nevztahují.“ Vláda jej ovšem mohla podle čl. 20 dočasně suspendovat.21 Na úrovni zákonné pak byla v té době svoboda projevu regulována i několika oborovými předpisy, jako byl divadelní řád vydaný jako nařízení ministra vnitra č. 454/1850 ř. z., o divadlech, platný až do roku 1948, spolu s nařízením č. 49/1867 čes. z. z., o rozhodování, může-li dílo divadelní býti provozováno; či nařízení ministerstva vnitra č. 191/1912 ř. z., o pořádání veřejných představení kinematografem. Kromě toho byly limity svobody slova a tisku vymezeny i zákonem č. 117/1852 ř. z., trestním zákonem o  zločinech, přečinech a  přestupcích, kde se svobody slova týkal například § 300, stanovící skutkovou podstatu přestupku zlehčování úřední moci a jiných chráněných institucí, nebo § 63 až 65, stanovící tresty za útok na hlavu státu, včetně trestů za „uražení Veličenstva a údův domu císařského a rušení veřejného pokoje“. V této podobě pak ústavní ochrana svobody projevu zůstala až do konce monarchie, respektive do začátku první světové války, kdy byla tisková svoboda omezena spolu s  jinými zejména císařským nařízením č. 289/1914 ř. z., o odvetných opatřeních v oboru právním a hospodářském za příčinou válečných událostí. V § 117 odst. 1 ústavy nové československé republiky, tedy ústavní listiny č. 121/1920 Sb., bylo stanoveno, že „každý může v mezích zákona projevovati 21

 „Pokud vláda odpovědná může práva, přivedená v článcích 8., 9., 10., 12. a 13., na čas a v některém místě zastaviti, vyměřeno bude zvláštním zákonem.“

35

Politická práva

mínění slovem, písmem, tiskem, obrazem a pod.“. Kromě toho byla odstavcem třetím zakázána diskriminace v  pracovním poměru z  důvodu výkonu tohoto práva čili byla již tehdy zakotvena v určité míře i jeho horizontální působnost. Navíc bylo toto právo odstavcem druhým výslovně vztaženo i  na právnické osoby. Paradoxně odděleně od obecné svobody projevu byla v  §  113 odst.  1 upravena svoboda tisku a zákaz předběžné cenzury, společně se svobodou shromažďovací a spolkovou. Důvodem snad může být fakt, že právě § 113 umožňoval jako jediný v hlavě páté Ústavy omezení těchto práv v případě války či zásadních vnitřních nepokojů, byl tedy jakýmsi předobrazem budoucích nástrojů bránící se československé demokracie (viz podkapitolu 5.4). Tato ústavní úprava vydržela až do roku 1939, fikcí kontinuity pak vlastně až do roku 1948. Praktický rozsah byl ovšem už v období první republiky a zejména pak od jejího sklonku měněn zákony, které nejprve konkretizovaly starší úpravu, a to nejdříve hlavně v obraně proti nacismu a poté v jeho zájmu. Prvním z této řady byl již zákon č. 50/1923 Sb., na ochranu republiky, který ve svém § 23 upravil problematiku nedovoleného zpravodajství. Na zhoršující se politickou situaci reagoval později § 10 zákona č. 126/1933 Sb., který povolil ministerstvu vnitra zakázat šíření některých zahraničních tiskopisů. Omezení svobody tisku bylo dále zpřísněno novelou č. 140/1933 Sb. z. a n., která také zavedla deníkům povinnost otiskovat projevy prezidenta a členů vlády, pokud si to budou přát, zakotvila trestání přestupku zveřejnění důvěrného jednání vládních orgánů a změnou zákona na ochranu republiky spočívající v přidání § 14a též trestání přečinu veřejného vybízení k násilnostem proti stoupencům demokraticko-republikánské státní formy. Oprávnění k restrikci práv obsažených v § 113 ústavní listiny využil zákon č. 131/1936 Sb., o obraně státu, který zakotvil v § 125 možnost v případě mimořádných opatření a branné pohotovosti zavést cenzuru tisku, divadel, filmů, poštovních zásilek a  telefonních hovorů a  zakázat vydávání a  šíření tiskovin a  zvukových a  jiných nahrávek, které by ohrožovaly důležité zájmy ČSR nebo jejích spojenců. Samotná ústavní ochrana svobody projevu byla nicméně v účinnosti až do vládního nařízení č. 317/1938 Sb. z. a n., kterým se činí mimořádná opatření pro obvod celého státu. Jím byla také naplněna možnost suspendovat práva obsažená v § 113 ústavní listiny, tentokrát na dobu tří měsíců čili prakticky na dobu existence tzv. druhé republiky, až do počátku okupace. Během okupace pak byla svoboda projevu samozřejmě nevymahatelná, byť prvním a jediným předpisem omezujícím výslovně tiskovou svobodu bylo vládní nařízení č. 175/1941 Sb., o úpravě poměrů v českém tisku, které zakotvilo právo předsednictva ministerské rady rozhodovat o prakticky všech záležitostech týkajících se českého tisku, včetně termínů vydávání tiskovin, jejich rozsahu a nákladu, přičemž jak samo vydávání tiskovin, tak jeho ukončení a změny úpravy a personální změny na postech redaktorů vyžadovaly povolení předsednictva. Reálný stav svobody slova byl ovšem dán zejména trestáním s obecnými poukazy na neplatnost práva odporujícího smyslu převzetí ochrany Německou 36

Svoboda projevu

říší dle čl. 12 výnosu Vůdce a říšského kancléře č. 75/1939 Sb., o Protektorátu Čechy a Morava, a od 28. září 1941 na výnos říšského protektora v Čechách a  na Moravě o  vyhlášení civilního výjimečného stavu, který práva uváděná v § 113 ústavní listiny podřídil stannému právu. Takový přístup byl ostatně uplatněn v  menší míře i  v  období nesvobody v letech 1948–1989 a také v pretotalitním autoritářském režimu let 1945–1948.22 V  tomto přechodném období se zejména podařilo dostat pod kontrolu výkon novinářských zaměstnání pomocí zákona č. 101/1947 Sb., o postavení redaktorů a o Svazech novinářů, který v § 9 podmínil výkon povolání redaktora členstvím v Ústředním svazu československých novinářů, fungujícím pod kontrolou ministra informací, tehdy Václava Kopeckého. Po komunistickém převratu v únoru 1948 pak byla svoboda projevu formálně zakotvena v tzv. Ústavě 9. května čili v ústavním zákoně č. 150/1948 Sb., a to v samostatné marginální rubrice nazvané Svoboda projevu a ochrana kulturních statků, tvořené § 18 až 22. Zde byla obecná ochrana svobody projevu obsažena v § 18.23 Limitovanost jednotlivých částí tohoto práva byla dána již zněním následujících paragrafů. Tak byla pod touto marginální rubrikou upravena v § 20 též svoboda rozšiřovat a předvádět své názory a výsledky tvůrčí práce, ovšem s možností omezit ji „se zřetelem k veřejnému zájmu a ke kulturním potřebám lidu“. Obdobně svoboda tisku byla sice zaručena v § 21, ale právo vydávat noviny mohl mít subjekt jen na základě zákona a u neperiodických tiskovin byla realizace této svobody „plánovitě řízena“. Právo k  veškerému nakládání s kinematografií, rozhlasem a televizí pak bylo dle § 22 vyhrazeno výslovně státu. Realita následujícího období potom byla dána jednak nedodržováním těchto norem, jednak plným využitím možností zákonných omezení. Ta byla provedena v zákonech odvolávajících se na různě pojmenované veřejné zájmy komunistického režimu. Hlavním represivním nástrojem omezujícím svobodu slova byl zákon č. 231/1948 Sb., na ochranu lidově-demokratické republiky. V něm byly zakotveny některé nové trestní skutkové podstaty namířené přímo proti svobodě projevu: pobuřování proti republice (§ 3), hanobení některých ústavních činitelů (§ 24),24 popuzování (§ 26) či poněkud kazuistické hanobení spojeneckého státu (§ 42). Tento zákon byl nicméně pouhým provizoriem  BALÍK, S., HLOUŠEK, V., HOLZER, J., ŠEDO, J. Politický systém českých zemí ­1848–1989. Brno: MU a MPÚ, 2006, s. 120. 23  „1. Svoboda projevu se zaručuje. 2. Každý může v mezích zákona projevovat své mínění slovem, písmem, tiskem, obrazem nebo jakýmkoli jiným způsobem. Výkon tohoto to práva nemůže být nikomu na újmu.“ 24  Trestný čin hanobení přežil v českém právu až do nálezu ÚS ze dne 12. 4. 1994 sp. zn. Pl.  ÚS 43/93 (publ. pod č.  91/1994 Sb.). Jím ÚS vyhověl návrhu prezidenta Václava Havla a  zrušil ustanovení §  102 tehdejšího trestního zákona, přičemž tam obsaženou skutkovou podstatu hanobení představitele republiky označil za výraz neodůvodněného vrchnostenského postavení uvedených orgánů a relikt starších trestněprávních úprav zakazujících urážku panovnického majestátu. Novelou č. 253/1997 Sb. pak byla vypuštěna také skutková podstata hanobení prezidenta republiky. 22

37

Politická práva

nahrazeným následně přísnějším trestním zákonem č. 86/1950 Sb. Kromě toho dbala strana a vláda na to, aby výkon činností, jež spadají pod rozsah svobody projevu, byl co nejvíce centralizován. Toho se podařilo dosáhnout pomocí řady zákonů dostávajících postupně pod kontrolu státu divadla,25 hudbu,26 film,27 tisk,28 rozhlas,29 časopisy30 a neperiodické publikace, aby byly konečně vydávány jen „dobré“ knihy.31 V socialistické ústavní úpravě svobody projevu, tedy v čl. 28 ústavního zákona č. 100/1960 Sb., Ústavy ČSSR, už je jakákoliv ideová kontinuita s Ústavní listinou z roku 1920 zcela přerušena, práva a povinnosti občanů jsou upraveny společně v hlavě druhé a celková koncepce této hlavy limituje rozsah svobody projevu jednak umístěním práv politických až za právy hospodářskými (čili nadstavbu až po základně) a  jednak vyzněním tohoto článku, který svobodu neuděluje občanům absolutně, ale pouze ve vazbě na nezbytný soulad se zájmy socialismu.32 Tato ústavní úprava byla doprovozena omezenými zákonnými úpravami, jako byl zákaz přeshraničního dovozu a vývozu zakázaných tiskovin, filmů či fonografických záznamů dle § 5 zákona č. 150/1969 Sb., o přečinech. Pokrokem oproti padesátým letům ale paradoxně byl zákon č.  81/1966 Sb., o periodickém tisku a o ostatních hromadných informačních prostředcích (tiskový zákon), který alespoň zákonem upravil technické postupy při šíření informací a transparentně přiznal existenci cenzury.33 Tiskový zákon povoloval šířit periodický tisk až po registraci u ministerstva školství a kultury, které hodnotilo samozřejmě i  politicko-ideový program, zaměření a  zdůvodnění společenské potřebnosti budoucího periodika. Obsah periodika přitom podle §  17 tiskového zákona kontrolovala Ústřední publikační správa, tedy státní orgán cenzurní povahy. Obdobným způsobem bylo upraveno i  fungování ostatních médií působících v ČSSR, zejména rozhlasu, regulovaného zákonem  Zákon č. 32/1948 Sb., kterým se vydávají základní ustanovení o zřizování divadel a o divadelní činnosti. 26  Zákon č. 69/1948 Sb., o hudební a artistické ústředně, vyhláška č. 237/1950 Ú. l., o veřejných produkcích hudebních souborů. 27  Zákon č.  72/1948 Sb., o  zřízení a  organisaci státního podniku „Československý státní film“. 28  Zákon č. 123/1948 Sb., o znárodnění polygrafických podniků. 29  Zákon č. 137/1948 Sb., o postátnění Československého rozhlasu. 30  Zákon č. 184/1950 Sb., o vydávání časopisů a o Svazu československých novinářů. 31  Zákon č. 94/1949 Sb., o vydávání a rozšiřování knih, hudebnin a jiných neperiodických publikací. 32  „V  souladu se zájmy pracujícího lidu je všem občanům zaručena svoboda projevu ve všech oborech života společnosti, zejména také svoboda slova a tisku. Těchto svobod občané užívají jak v zájmu rozvoje své osobnosti a svého tvůrčího úsilí, tak k uplatňování své aktivní účasti na správě státu a na hospodářské a kulturní výstavbě země. K témuž cíli se zaručuje svoboda shromažďovací a svoboda pouličních průvodů a manifestací.“ 33  ŠIMÁČKOVÁ, K. Fiktivní nebo reálná ústava. In BOBEK, M., MOLEK, P., ŠIMÍČEK, V. (eds.) Komunistické právo v Československu. Kapitoly z dějin bezpráví. Brno: Masarykova univerzita, 2009, s. 123–144, na s. 135. 25

38

Svoboda projevu

č. 17/1964 Sb., o Československém rozhlase, a televize, regulované obdobným zákonem č. 18/1964 Sb., o  Československé televizi.34 Cenzura tisku prováděná Ústřední publikační správou byla sice v atmosféře pražského jara zakázána a z § 17 tiskového zákona vyškrtnuta novelou č. 84/1968 Sb., fakticky se ovšem po srpnu 1968 do reality plíživě vrátila v té „všivé době pokusu o ideologickou obnovu padesátých let“,35 která se v oblasti svobody projevu projevila zejména zákonem č. 127/1968 Sb., o některých přechodných opatřeních v oblasti tisku a ostatních hromadných informačních prostředků (viz podkapitolu 2.3.4). Popsaný stav ostatně v době normalizace kritizovalo i Prohlášení Charty 77 z 1. ledna 1977. Jedním z podnětů k jeho sepsání byl přitom proces se skupinou The Plastic People of the Universe, takže nepřekvapí, že právě nesvobodě projevu v ČSSR v ní bylo věnováno dost kritiky: „Uplatnění práva ‚vyhledávat, přijímat, rozšiřovat informace všeho druhu, bez ohledu na hranice, ať ústně, písemně nebo tiskem či prostřednictvím umění‘ (bod dvě, článek 19 prvního paktu) je stíháno nejen mimosoudně, ale i soudně, často pod rouškou kriminálního obvinění (jak o tom svědčí mimo jiné právě probíhající procesy s mladými hudebníky). Svoboda veřejného projevu je potlačována centrálním řízením všech sdělovacích prostředků i publikačních a kulturních zařízení. Žádný politický, filosofický či vědecký názor nebo umělecký projev, jen trochu se vymykající úzkému rámci oficiální ideologie či estetiky nemůže být zveřejněn; je znemožněna veřejná kritika kritizovaných společenských jevů, je vyloučena možnost veřejné obrany proti nepravdivým a urážlivým nařčením oficiální propagandy (zákonná ochrana proti ‚útokům na čest a pověst‘, jednoznačně zaručovaná článkem 17 prvního paktu, v praxi neexistuje), lživá obvinění nelze vyvrátit a marný je každý pokus dosáhnout nápravy nebo opravy soudní cestou; v oblasti duchovní a kulturní tvorby je vyloučena otevřená diskuse. Mnoho vědeckých a kulturních pracovníků i jiných občanů je diskriminováno jen proto, že před lety legálně zveřejňovali či otevřeně vyslovovali názory, které současná politická moc odsuzuje.“ Ukončení tohoto stavu přinesly až ústavní a zákonné změny po listopadu 1989. Hned v tomto měsíci byl ústavním zákonem č. 135 /1989 Sb. zrušen čl. 4 Ústavy o  vedoucí úloze KSČ. Ovšem přestože československá ústava doznala v průběhu let 1990 a 1991 zásadních změn, včetně změn úpravy základních práv, ochrana svobody projevu se měnila pouze na úrovni zákonné, a  to zejména novelou zákona č.  86/1990 Sb., kterým se mění zákon č.  81/1966 Sb., která zavedla registrační režim u periodických tiskovin a zdemokratizovala jejich publikování. Obdobně se změnila i úprava u televize a rozhlasu, zejména zákonem č. 468/1991 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání, který zrušil státní monopol na provozování těchto médií. Oproti tomu úprava svobody projevu na ústavní rovině se nezměnila až do přijetí dnešní Listiny.  K  jejímu fungování viz pozoruhodnou knihu BRENOVÁ, P.  Zelinář a  jeho televize  – Kultura po Pražském jaru 1968. Praha: Academia, 2013. 35  UHDE, M. Rozpomínky, co na sebe vím. Praha: Torst, 2013, s. 86. 34

39

Politická práva

2.2  Nástroje ochrany „Jazyk je zbraň bezbranných.“

Vladimír Mikeš36

Rozbor jednotlivých dokumentů chránících tuto „zbraň bezbranných“ ovšem nezačneme doma, ale naopak na univerzální úrovni a Listinou skončíme, neboť v ní obsažená ochrana svobody projevu obsahuje oproti úrovním mezinárodním ještě pár důležitých „bonusů“.

2.2.1  Univerzální ochrana Všeobecná deklarace lidských práv, koncipovaná jako nezávazný deklarativní dokument (byť následně převládlo mínění, že práva v ní zahrnutá představují zachycení mezinárodního obyčejového práva37) a  přijatá Valným shromážděním OSN dne 10. 12. 1948, obsahuje svobodu projevu v článku 19. Do něj se i přes jeho stručnost, typickou pro nezávazný lidskoprávní dokument, vešla také svoboda přesvědčení, a to vedle základních součástí svobody projevu, tedy práva na názor a práva vyhledávat, přijímat a rozšiřovat informace: „Každý má právo na svobodu přesvědčení a  projevu; toto právo nepřipouští, aby někdo trpěl újmu pro své přesvědčení, a zahrnuje právo vyhledávat, přijímat a rozšiřovat informace a myšlenky jakýmikoli prostředky a bez ohledu na hranice.“ K promítnutí politických práv do dokumentu, který byl od počátku koncipován jako závazná mezinárodní smlouva, došlo následně v Mezinárodním paktu o občanských a politických právech z roku 1966.38 Byl to právě MPOPP, jehož nedodržování vytýkala Charta 77 československým normalizátorům poté, co k němu Československo přistoupilo, a jak jsme viděli v předchozí podkapitole, nedodržování jeho článku 19 mělo v  oné kritice opravdu výsadní postavení. Článek 19 MPOPP zní: „1. Každý má právo zastávat svůj názor bez překážky. 2. Každý má právo na svobodu projevu; toto právo zahrnuje svobodu vyhledávat, přijímat a rozšiřovat informace a myšlenky všeho druhu, bez ohledu na  Pořad Schůzky s literaturou, Český rozhlas Vltava dne 8. 12. 2013.  Viz poradní stanovisko Mezinárodního soudního dvora ve věci Namibia [Legal Consequences for States of the Continued Presence of South Africa in Namibia (South West Africa) notwithstanding Security Council Resolution 276] ze dne 21.  6. 1971, disentní stanovisko místopředsedy Ammouna, v němž tento v souvislosti s otázkou závaznosti zásady rovnosti lidí uvedl: „Jakkoliv závazky plynoucí z deklarace nejsou závazné stejným způsobem jako mezinárodní smlouva ve smyslu článku 38 odst. 1 písmeno a) Statutu soudu, mohou vázat státy coby obyčej ve smyslu odst. 1 písm. b) téhož článku, ať už proto, že jsou kodifikací obyčejového práva, jak bylo vyřčeno ve vztahu k článku 6 Vídeňské úmluvy o smluvním právu, nebo proto, že nabyly síly obyčeje na základě dlouhodobé praxe států uznávajících je coby právo ve smyslu článku 38 odst. 1 písm. b) Statutu.“ 38  Publ. pod č. 120/1976 Sb. 36 37

40

Svoboda projevu

hranice, ať ústně, písemně nebo tiskem, prostřednictvím umění nebo jakýmikoli jinými prostředky podle vlastní volby. 3. Užívání práv uvedených v odstavci 2 tohoto článku s sebou nese zvláštní povinnosti a odpovědnost. Může proto podléhat určitým omezením, avšak tato omezení budou pouze taková, jaká stanoví zákon a jež jsou nutná: a) k respektování práv nebo pověsti jiných; b) k ochraně národní bezpečnosti nebo veřejného pořádku nebo veřejného zdraví nebo morálky.“ Tentokrát není českému překladu ani z pohledu pětice39 autentických jazykových verzí co vytknout, takže s ním lze pracovat bez větších potíží (opačně srov. například český překlad článku 25 MPOPP, jehož kritiku viz v  podkapitole 6.2.2). I  zde se setkáváme s  třemi základními součástmi svobody projevu, s  jeho různými obsahy a  formami. Stručnost samotného článku 19 je kompenzována rozsáhlým a velmi moderním obecným komentářem č. 34 Výboru pro lidská práva z 12. 9. 2011,40 který například v bodech 15 a 43 rozebírá svobodu projevu na internetu,41 v bodu 44 akceptuje svobodu projevu bloggerů a v bodu 40 požaduje po státech aktivně zasáhnout, pokud by byla pluralita médií ohrožena nepřiměřenou koncentrací médií v  jedněch rukách. Takovou situaci ostatně Výbor pro lidská práva kritizoval již v roce 1995 ve své zprávě o stavu svobody projevu v Itálii. Problémy může vyvolávat skutečnost, že odst. 3 článku 19 MPOPP pamatuje jen na část omezení, která posléze najdeme v Evropské úmluvě a v Listině. Evropská úmluva, jak uvidíme vzápětí, totiž mezi důvody omezení svobody projevu zmiňuje také územní celistvost, a ačkoli její „předcházení nepokojům a zločinnosti“ patrně můžeme podřadit pod „veřejný pořádek“ MPOPP, „zabránění úniku důvěrných informací nebo zachování autority a  nestrannosti soudní moci“ žádný pendant v MPOPP opět nemají, což teoreticky může vyvolat problém vzhledem k tomu, že vždy je třeba respektovat tu úpravu, která je ochraně daného práva nejpříznivější (jinak by orgány veřejné moci porušily mezinárodní závazek vyplývající právě z této nejpříznivější – tedy určité omezení neobsahující – úpravy). V případě zachování autority a nestrannosti soudní moci můžeme tvrdit (a stejně tomu bude i ve vztahu k Listině, v jejímž článku 17 odst. 4 tento legitimní účel omezení taktéž chybí), že zde svoboda projevu naráží na právo na spravedlivý proces, takže to, co je pohledem Evropské úmluvy explicitně předvídaným omezením svobody projevu, je v systematice MPOPP a Listiny konfliktem s jiným garantovaným právem. Ovšem již zabránění úniku důvěrných informací podle Evropské úmluvy bude jen  Či alespoň z pohledu těch jazyků, kterými autor vládne.  Výbor pro lidská práva. Obecný komentář č. 34. Článek 19: Svoboda názoru a projevu. 12. 9. 2011, CCPR/C/GC/34. Dostupné z: http://www.ohchr.org/en/hrbodies/ccpr/pages/ ccprindex.aspx (navštíveno dne 6. 2. 2014). 41  K ní viz zejména MORAVEC, O. Mediální právo v informační společnosti. Praha: Leges, 2013, s. 92–106. 39 40

41

Politická práva

zčásti podřaditelné ochraně národní bezpečnosti, neboť jak uvidíme v podkapitole  2.6, ESLP chrání před zveřejňováním i  důvěrné informace soukromoprávních korporací,42 které pod národní bezpečnost dost dobře podřadit nejde. Pokud se tak české orgány rozhodnou upřednostnit ochranu soukromých důvěrných informací (typicky obchodního tajemství) před svobodou projevu, je jejich postup sice souladný s Evropskou úmluvou i s Listinou (ta by takové informace mohla podle jejich povahy ochránit na základě článků 10, 11, 13 či 26), avšak možná rozporný s MPOPP (který například svobodu podnikání ve smyslu našeho článku 26 Listiny vůbec neobsahuje). A tak například novináři (tedy „obvyklému podezřelému“ v takových případech), který by vykonal svou svobodu projevu na úkor ochrany důvěrných informací soukromoprávní korporace, můžeme doporučit, aby se se svou stížností obrátil na Výbor pro lidská práva, bdící nad dodržováním MPOPP, spíše než do Štrasburku k ESLP. U výboru má totiž patrně největší naději na úspěch, s ohledem na skutečnost, že omezující klauzule ve shora rekapitulovaných dokumentech se nepřekrývají. Je ovšem otázkou, k čemu mu takový úspěch bude, když Výbor pro lidská práva nemůže ani (na rozdíl od ÚS) zrušit vnitrostátní rozhodnutí, ani (na rozdíl od ESLP) přiznat přiměřené zadostiučinění… Alternativou je nehledat pro situace těchto překryvů obecně platnou odpověď, ale spíše odpověď platnou z perspektivy toho orgánu, na nějž se právě obracíme. Eliška Wagnerová tak v komentáři Listiny připomíná, že z její perspektivy (tedy perspektivy Listiny) je hlavně nutné respektovat zde zaručený vyšší standard: „Možnost omezit práva garantovaná v odst. 2 je limitována výčtem účelů uvedených v odst. 3 čl. 19 MPOPP, který se v zásadě kryje s omezeními, jež předpokládá Listina. Ve srovnání s ním je výčet účelů uvedený v čl. 10 odst. 2 Úmluvy, pro něž lze omezit svobodný projev a právo na informace garantované tímto instrumentem, nepřehlédnutelně širší. Proto, bude-li Ústavní soud posuzovat omezení těchto práv, musí nejprve zjistit, zda se překrývají s omezeními zaručenými Listinou, a v případě pozitivní odpovědi, bude platit vyšší standard zaručený Listinou.“43

2.2.2  Evropská úmluva Nejpodrobněji judikatorně vyloženou úpravou svobody projevu je nesporně článek 10 Evropské úmluvy,44 která je hlavním instrumentem ochrany svobody projevu na úrovni Rady Evropy (jakkoli se k ní vyjadřují i některé další úmluvy  Viz rozsudek velkého senátu ESLP Goodwin proti Spojenému království ze dne 27. 3. 1996, stížnost č. 17488/90. 43  WAGNEROVÁ, E. In WAGNEROVÁ, E., ŠIMÍČEK, V., LANGÁŠEK, T., POSPÍŠIL, I. a kol. Listina základních práv a svobod: Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2012, s. 425. 44  Publ. pod č. 209/1992 Sb. 42

42

Svoboda projevu

sjednané na půdě Rady Evropy, například Evropská úmluva o přeshraniční televizi z roku 199845). Právě na něm bude též založena podstatná část následujících podkapitol, a tak si na úvod zdůrazněme jeho znění: „1. Každý má právo na svobodu projevu. Toto právo zahrnuje svobodu zastávat názory a přijímat a  rozšiřovat informace nebo myšlenky bez zasahování státních orgánů a  bez ohledu na hranice. Tento článek nebrání státům, aby vyžadovaly udělování povolení rozhlasovým, televizním nebo filmovým společnostem. 2. Výkon těchto svobod, protože zahrnuje i povinnosti i odpovědnost, může podléhat takovým formalitám, podmínkám, omezením nebo sankcím, které stanoví zákon a které jsou nezbytné v demokratické společnosti v zájmu národní bezpečnosti, územní celistvosti nebo veřejné bezpečnosti, předcházení nepokojům a zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky, ochrany pověsti nebo práv jiných, zabránění úniku důvěrných informací nebo zachování autority a nestrannosti soudní moci.“ V prvém předběžném návrhu znění článku 10, jenž byl založen na článku 11 návrhu britské delegace,46 byly kromě drobných formulačních odlišností čtyři významnější odchylky oproti znění dnešnímu. Tento návrh hlavně používal v prvním odstavci v prvé větě spojení „vládní zásah“ („governmental interference“) namísto dnešního „zasahování orgánů veřejné moci“ („interference by public authority“). Důsledkem této změny v autentickém znění je rozšíření okruhu „zasahovatelů“, a to na všechny orgány veřejné moci, nejen orgány moci výkonné. Tuto logiku ovšem patrně přehlédl český překladatel, který použil poněkud užší spojení „státní orgány“, které nezahrnuje veškeré orgány veřejné moci, což je při pohledu na autentická znění anglické a  francouzské nepřesné,47 neboť již zmiňované anglické „public authority“ i francouzské „autorités  Publ. pod č. 57/2004 Sb.m.s. Její čl. 10bis například stanoví: „V duchu spolupráce a vzájemné pomoci, na níž je celá Úmluva založena, se smluvní strany vynasnaží zamezit ohrožení pluralismu sdělovacích prostředků vysíláním nebo převzatým vysíláním některého provozovatele vysílání nebo jiných právnických či fyzických osob v jejich působnosti ve smyslu článku 3.“ 46  NIJKOFF, M. Collected Edition of the „Travaux Preparatoires“ of the European Commision on Human Rights, Vol. VII. The Hague: Council of Europe, 1979, s. 56–57. 47  „(1) Everyone has the right to freedom of expression. This right shall include freedom to hold opinions and to receive and impart information and ideas without interference by public authority and regardless of frontiers. This Article shall not prevent States from requiring the licensing of broadcasting, television or cinema enterprises. (2) The exercise of these freedoms, since it carries with it duties and responsibilities, may be subject to such formalities, conditions, restrictions or penalties as are prescribed by law and are necessary in a democratic society, in the interest of national security, territorial integrity or public safety, for the prevention of disorder or crime, for the protection of health or morals, for the protection of the reputation or rights of others, for preventing the disclosure of information received in confidence, or for maintaining the authority and impartiality of the judiciary.“ „(1) Toute personne a droit a la liberté d’expression. Ce droit comprend la liberté d’opinion et la liberté de recervoir ou de communiquer des information ou des idées sans qu’ 45

43

Politická práva

publiques“ zahrnuje nejen orgány státní správy, ale i samosprávy. Na mezinárodním závazku ČR ovšem český překlad nic nemění, byť byl i publikován ve Sbírce, jelikož závazná jsou pouze obě znění autentická a znění české je z mezinárodněprávního hlediska pouze irelevantním faktem. Požadavky Evropské úmluvy tudíž zavazují i  orgány české územní a  profesní samosprávy,48 které jsou nadto vázány i Listinou. Fašistická, komunistická, nacistická a rasistická propaganda se na území našeho města zakazuje! Příkladem toho, že i  orgány samosprávy mohou zasahovat do svobody projevu, je nález ÚS ze dne 3. 7. 1996 sp. zn. Pl. ÚS 43/95.49 Na základě návrhu skupiny poslanců zde ÚS přezkoumal obecně závaznou vyhlášku č. 7/94 města Hořic v Podkrkonoší o zákazu fašistické, komunistické, nacistické a rasistické propagandy na území města Hořic. Její smysl byl vyjádřen v § 1 a § 2: „§ 1. Fašistická, komunistická, nacistická a rasistická propaganda se na území našeho města zakazuje. § 2. Fašistickou, komunistickou, nacistickou a rasistickou propagandou se rozumí: a) Požadavky na násilnou změnu ústavního pořádku. b) Užívání symbolů těchto zločinných hnutí při jejich propagaci. c) Zpochybňování zločinnosti režimů, které tato hnutí představovala.“ Při jejím zrušení ÚS připomněl, že v případě, kdy zákaz něco činit je současně formou zásahu do základních práv a svobod, umožňuje jej ustanovení článku 4 odst. 2 Listiny omezit jen zákonem a za podmínek, které Listina stanoví: „Obsahem napadené vyhlášky je zásah do svobody projevu podle čl.  17 odst.  1 a 2 Listiny základních práv a  svobod. Takový zásah je však možný jen za podmínek stanovených Listinou v čl. 17 odst. 4. Forma, kterou se tak může stát, je podle čl. 4 odst. 2 Listiny základních práv a svobod pouze zákon, tedy nikoli podzákonný akt, navíc ještě nikoli s celostátní působností. Zastupitelstvo města Hořice se proto pokusilo upravit otázky, které jsou svěřeny do výlučné kompetence zákonodárce. Ten tak již učinil zejména v  ustanoveních §  198, §  198a, §  260 a  §  261 trestního zákona, jejichž text napadená vyhláška pouze jinými slovy il puisse y avoir ingérence d’autorités publiques et sans considération de frontiére. La présent article n’empeche pas les Etats de soumettre les enterprises de radiodifussion, de cinéma ou de télévision à un régime d’autorisation. (2) L’exercice de ces libertés comportant des devoirs et des responsabilités peut être soumis à certains formalités, conditions, restrictions ou sanctions, prévues par la loi, qui constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à l’ intégrité territoriale ou à la sureté publique, à la défense de l’ordre et à la prevention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, à la protection de la réputation ou des droits d’autrui, pour empecher la divulgation d’informations confidentielles ou pour garantir l’autorité et l’impartialité du pouvoir judiciare.“ 48  Viz rozsudek ESLP Casado Coca proti Španělsku ze dne 24. 2. 1994, stížnost č. 15450/89, kde ESLP akceptoval i  zásah španělské advokátní komory jako zásah orgánu veřejné moci. 49  Publ. pod č. 203/1996 Sb.

44

Svoboda projevu

reprodukuje. Ústavní soud proto dospěl k závěru, že napadená vyhláška nebyla vydána v mezích Ústavou stanovené kompetence, tj. konkrétně v mezích čl. 104 odst. 1 a 3 Ústavy ČR, dále konkretizovaných ve výše uvedených ustanoveních zákona o obcích.“

Otázkou je, do jaké míry jsou adresáty povinnosti respektovat svobodu projevu i soukromoprávní subjekty. Eliška Wagnerová připomíná,50 že už v článku  117 odst.  3 ústavní listiny z  roku 1920 byla svoboda projevu garantována i  zaměstnancům vůči zaměstnavatelům,51 a  z  obdobného přístupu vychází ESLP52 (tedy až na výjimky, v nichž například velmi urážlivý projev jednoho zaměstnance proti druhému dokáže akceptovat jako dostatečně silný důvod pro výpověď danou urážejícímu zaměstnanci a nevyčte státu, že svobodu projevu zaměstnance neochránil53), stejně jako ÚS. Ten akceptuje jednak to, že například zákonem provedené vyvážení svobody projevu jednotlivce a ochrany dobré pověsti jiného jednotlivce je odrazem prozařování těchto práv do celého právního řádu54 (to lze ostatně spatřovat i v dalších právních institutech, které uvalují na soukromé subjekty povinnosti, jako je třeba právo na odpověď a dodatečné sdělení podle § 10 a 11 tiskového zákona, rozebraného v podkapitole 2.6.7), jednak někdy akceptuje i přímou aplikaci tohoto práva v horizontálních vztazích. Přípustná kritika v  mezích zájmů zaměstnavatele aneb odbočka k  ÚS. Ústavní soud tak v nálezu ze dne 23. 3. 2010 sp. zn. I. ÚS 1990/08 shledal porušení svobody projevu v okamžitém zrušení pracovního poměru, které doručila Zdravotní pojišťovna Ministerstva vnitra ČR (ZP MV ČR) vedoucímu svého právního oddělení v královéhradecké pobočce, a to za kritické výroky pronesené na poradě právníků pojišťovny. Zde se budoucí stěžovatel podle zápisu z porady nechal slyšet, že „místo přístavby pobočky by mělo dojít k ukončení nájmu třetích osob v objektu; podle jeho názoru vznikla jednáním projektanta pobočce milionová škoda – toto tvrzení nebylo Dr. S. na poradě podloženo materiály (…) k návrhu novely § 9 zák. č. 48/1997 Sb. se domnívá, že v souvislosti  WAGNEROVÁ, E. In WAGNEROVÁ, E., ŠIMÍČEK, V., LANGÁŠEK, T., POSPÍŠIL, I. a kol. Listina základních práv a svobod: Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2012, s. 424. 51  „Výkon tohoto práva nesmí nikomu býti na újmu v jeho pracovním nebo zaměstnaneckém poměru.“ 52  Viz rozsudek ESLP Heinisch proti Německu ze dne 21. 7. 2011, stížnost č. 28274/08, kde ESLP označil za omezení nikoli nezbytné v  demokratické společnosti výpověď danou zaměstnanci domova pro seniory za to, že opakovaně upozorňoval (a to i státní orgány dohledu) na nedostatky v péči o seniory v daném domově. 53  Viz rozsudek velkého senátu ESLP Palomo Sánchez a ostatní proti Španělsku ze dne 12. 9. 2011, stížnosti č. 28955/06, 28957/06, 28959/06 a 28964/06, kde tím urážlivým projevem byl kreslený vtip šířený v zaměstnaneckém časopise. V onom vtipu byli nakresleni zaměstnanci, kteří v soudním sporu svědčili ve prospěch zaměstnavatele (a proti svým odborově sdruženým kolegům – autorům vtipu), jak postupně pod stolem „uspokojují“ hlavního personalistu zaměstnavatelské společnosti. 54  Viz nález ze dne 15. 3. 2005 sp. zn. I. ÚS 367/03; rozebraný v podkapitole 2.6.7. 50

45

Politická práva

s prověřováním zaměstnanců ZP, kteří budou mít přístup k utajovaným souborům pojištěnců, bude problém, protože určitě budou zjištěni spolupracovníci a pracovníci StB a tím bude znemožněno zákonné pojištění bezpečnostních služeb v ZP MV ČR – osoby dotčené nebyly konkretizovány (…) sdělil, že na pobočce HK je skryté tunelování fondů ZP MV ČR – konkrétní údaje předloží písemně ÚŘ po novém roce.“ Za to stěžovatel obdržel okamžité zrušení pracovního poměru. Stěžovatel podal žalobu na neplatnost okamžitého zrušení pracovního poměru, kterou obecné soudy po dlouhých peripetiích zamítly. Obecné soudy totiž konstatovaly, že podstatou skutkového vymezení důvodu okamžitého zrušení pracovního poměru stěžovatele byla skutečnost, že jeho jednání spočívající v přednesení ničím nepodložených a neadresných kritických výroků na předmětné poradě právníků, které byly s  ohledem na jejich ostouzející charakter způsobilé poškodit oprávněné zájmy ZP MV ČR, a v následném nesplnění požadavku jejich upřesnění v písemné výzvě ředitele pobočky dosáhlo intenzity zvlášť hrubého porušení pracovní kázně, tak jak ho mělo na mysli ustanovení § 53 odst. 1 písm. b) tehdejšího zákona č. 65/1965 Sb., zákoníku práce. Proto obecné soudy dospěly k závěru, že okamžité zrušení pracovního poměru stěžovatele bylo platné. Stěžovatel uspěl až u ÚS se svou ústavní stížností opřenou o  namítané porušení článku 17 Listiny a  článku 10 Evropské úmluvy. ÚS se nechal inspirovat tím, že ESLP ve své judikatuře akceptoval aplikaci lidskoprávních závazků v horizontálních vztazích: „26. ESLP ve své judikatuře rovněž dovodil použitelnost Úmluvy i ve vztazích mezi jednotlivci, neboť základní práva, definovaná v  ústavních textech, musí dodržovat jak státní orgány, tak soukromé osoby vůči jiným soukromým osobám. Navíc v některých případech má stát pozitivní povinnost chránit právo na svobodu projevu proti zásahům vycházejícím právě ze strany fyzických osob (…) Čl. 10 Úmluvy se tak konkrétně ve vztazích mezi zaměstnavatelem a zaměstnancem uplatňuje nejen tehdy, když se tyto vztahy řídí veřejným právem, nýbrž se na ně může vztahovat také tehdy, když spadají pod právo soukromé (…) V rozhodnutí ze dne 26. 9. 1995 ve věci Vogt proti Německu ESLP přímo dovodil pravidlo, že zaměstnanec (v  daném případě ve služebním poměru) nesmí být pro povahu jím projevovaných názorů propuštěn.“ Aplikuje tato východiska na stěžovatelovu situaci, dal mu ÚS za pravdu: „[S]voboda projevu jako taková se vztahuje nejen na tvrzení či stanoviska příznivě přijímaná či považovaná za neškodná nebo bezvýznamná, ale i na ta, která jsou považována za polemická, kontroverzní, šokující nebo třeba i někoho urážející. (…)“ 33. Zda předmětná tvrzení či stanoviska nepřekročila meze, kdy je lze označit za fair, a tedy požívající ústavní ochrany, je třeba vždy posoudit ve světle věci jako celku, včetně jejich znění a v kontextu, v němž byla pronesena. Ústavní soud připouští, že některá z inkriminovaných prohlášení stěžovatele, zejména o tunelování fondů ZP MV ČR či o pochybení projektanta při přístavbě pobočky, byla způsobilá poškodit pověst jiných osob (viz obsah výpovědí svědků přítomných na předmětné poradě založených ve spise obvodního soudu), nicméně je třeba vzít na zřetel skutečnost, že byla učiněna v kontextu celkově kriticky laděného vystoupení stěžovatele, v němž se vyjadřoval i k některým dalším problematickým otázkám, které souvisejí s činností ZP MV ČR. Navíc se tak dělo na interní

46

Svoboda projevu

poradě právníků, předmětné výroky tak nebyly veřejně publikovány, a proto lze považovat jejich objektivní dopad na oprávněné zájmy ZP MV ČR jako takové a její dobrou pověst za bezvýznamný. Jak zdůraznil městský soud, stěžovatelova kritika byla neadresná, nesměřovala tedy vůči konkrétním osobám s úmyslem poškodit jejich pověst, čest a  důstojnost, ani neobsahovala žádná konkrétní obvinění či urážlivé výrazy. Nadto ze spisu obvodního soudu nevyplývá, že by osoby, proti nimž byly či měly být urážlivé výroky stěžovatele namířeny, podaly trestní oznámení pro pomluvu nebo žaloby na ochranu osobnosti proti stěžovateli. Při zkoumání legitimity kritických výroků stěžovatele není bez významu ani ta skutečnost, že zaměstnavatel stěžovatele – ZP MV ČR je rezortní zdravotní pojišťovnou, která hospodaří s veřejnými finančními prostředky, a proto každé stanovisko či kritiku upozorňující na případné nesrovnalosti v jejím hospodaření je z hlediska veřejného zájmu na zvýšení kontroly nakládání s těmito veřejnými finančními prostředky třeba považovat za žádoucí. (…) 34. Výroky stěžovatele pronesené pouze v rámci diskuse na pracovní poradě tak lze z celkového kontextu považovat spíše za kritické hodnotové soudy či stanoviska, jimiž měl stěžovatel v úmyslu, jak v průběhu řízení několikrát zdůraznil, zejména upozornit na některé nedostatky v činnosti a hospodaření pobočky ZP MV ČR v Hradci Králové, kde byl zaměstnán. Nelze proto souhlasit se závěry obecných soudů, které předmětné výroky považovaly za tvrzené skutečnosti, či dokonce konkrétní vznesená obvinění, jejichž pravdivost nebyl stěžovatel schopen ani po písemné výzvě ředitele pobočky doložit a kterými tak de facto obvinil pracovníky pobočky z  páchání nezákonné činnosti, zaútočil na jejich čest a důstojnost a které s ohledem na jejich ostouzející (difamující) charakter byly způsobilé poškodit oprávněné zájmy ZP MV ČR. (…) 35. S ohledem na výše uvedené proto nelze za ‚přiměřenou sledovanému legitimnímu cíli‘ považovat ani sankci v  podobě okamžitého zrušení pracovního poměru stěžovatele pro zvlášť hrubé porušení pracovní kázně podle ust. § 53 odst. 1 písm. b) zák. práce, v tehdy platném znění, tj. v podobě nejpřísnější možné sankce stanovené zákoníkem práce, kterou zaměstnavatel uložil stěžovateli za jím vyslovené kritické názory, a jejíž uložení obecné soudy v citovaných rozhodnutích na základě interpretace příslušných ustanovení zákoníku práce aprobovaly jako platné, aniž by respektovaly výše předestřené ústavněprávní limity, které se váží zejména k jejich povinnosti interpretovat a aplikovat právo z pohledu účelu a smyslu ochrany ústavně garantovaných základních práv a svobod, v daném případě práva stěžovatele na svobodný projev garantovaného čl. 17 odst. 1 Listiny a čl. 10 Úmluvy.“

Ke znění článku 10 Evropské úmluvy je třeba doplnit ještě pár upozornění. Za zmínku stojí odchylka mezi článkem 10 odst. 2 Evropské úmluvy a článkem  17 odst.  4 Listiny, v  níž na rozdíl od Evropské úmluvy chybí zmínka o „odpovědnosti“ těch, kdo svobodu projevu realizují.55 Snad je to odrazem neblahé zkušenosti s  tím, když podobná zmínka o  odpovědnosti (vůči zájmům 55

 Podrobně k odpovědnosti médií viz MORAVEC, O. Mediální právo v informační společnosti. Praha: Leges, 2013, s. 122–138.

47

Politická práva

pracujícího lidu) v článku 28 odst. 1 Ústavy ČSSR56 fakticky anulovala jakýkoli význam svobody projevu do roku 1989. Je ovšem dobré nezapomínat, že v kontextu demokratického státu má ona odpovědnost dle první věty článku 10 odst. 2 Evropské úmluvy zcela jiný význam a je zaměřena především k respektování práv druhých a k tomu, že – jak naznačuje i úvodní motto podkapitoly – je projev mnohdy mocnou zbraní a  podle toho s  ní má být zacházeno. Právě aspekt odpovědného výkonu svobody projevu zmínil ESLP nedávno i v jednom českém případu, v němž připomněl: „Svoboda projevu zaručená článkem 10 Evropské úmluvy totiž není bez hranic a pro každého, kdo se jí dovolává, jsou s ní dle odstavce 2 tohoto článku spojeny určité povinnosti a určitá odpovědnost. Ty mohou mít význam tehdy, hrozí-li (jako tomu bylo v  projednávaném případě) nebezpečí zásahu do pověsti a  práv jiných osob. S  ohledem na tyto povinnosti a odpovědnost je ochrana zakotvená v článku 10 vázána na podmínku, že dotčené osoby jednají v dobré víře a na základě pravdivých skutkových okolností tak, aby poskytovaly spolehlivé a přesné informace.“57 Až v  definitivní úpravě článku 10 se objevila zmínka o  regulaci audiovizuálních prostředků v podobě poslední věty prvního odstavce, jež ponechává státům jisté pravomoce při kontrole mediálního trhu. Vsunutím této věty se podařilo zabránit obtížnému řešení otázky, zda při takto široce stanovené svobodě projevu jsou s ní vůbec v souladu některé specifické procedury, například licenční řízení při zřizování televizních stanic či v polovině minulého století běžný státní monopol na vysílání, zejména televizní. ESLP tuto třetí větu vyložil v rozsudku Groppera Radio AG a ostatní proti Švýcarsku,58 kde ji interpretoval jako poskytnutí pravomoci státům organizovat vysílání na svém území, a  to zvláště v technických aspektech. Přitom ovšem nelze třetí větu vykládat tak, že vzhledem ke své speciální povaze vůči větě druhé je při licenčním řízení vyloučen vliv věty druhé. Naopak podle ESLP je třeba i při licenčním řízení dbát na pravidla druhé věty, neboť jiný postup by mohl zpochybnit účinek článku 10 Evropské úmluvy jako celku. Lze tak vytušit, že účelem včlenění třetí věty bylo zabránit stížnostem vysílacích společností odůvodněným tím, že jim neposkytnutím možnosti vysílat z technických důvodů byla omezena svoboda projevu. Jak správně uvádí David Kosař: „Tvůrci Úmluvy si byli při jejím sepisování vědomi, že udělování licencí k rozhlasovému, televiznímu a filmovému vysílání představuje specifickou problematiku, na kterou nelze automaticky  „(1) V  souladu se zájmy pracujícího lidu je všem občanům zaručena svoboda projevu ve všech oborech života společnosti, zejména také svoboda slova a tisku. Těchto svobod občané užívají jak v zájmu rozvoje své osobnosti a svého tvůrčího úsilí, tak k uplatňování své aktivní účasti na správě státu a na hospodářské a kulturní výstavbě země. K témuž cíli se zaručuje svoboda shromažďovací a svoboda pouličních průvodů a manifestací.“ 57  Rozsudek ESLP Růžový panter, o. s., proti České republice ze dne 2. 2. 2012, stížnost č. 20240/08, bod 33. 58  Rozsudek ESLP Groppera Radio AG a ostatní proti Švýcarsku ze dne 28. 3. 1990, stížnost č. 10890/84. 56

48

Svoboda projevu

aplikovat všechny principy vztahující se k jiným aspektům svobody projevu.“59 Je to dáno tím, že počet vysílacích frekvencí není neomezený, jakkoli jej digitalizace a snižující se závislost na prostém pozemním vysílání výrazně zvyšuje. Stále ale platí poučka zformulovaná již před sedmdesáti lety Nejvyšším soudem USA: „[p]okud budou všichni vysílat, nikdo nemůže být slyšet“.60 Při licenčních a  podobných řízeních lze díky poslední větě článku 10 odstavce  1 Evropské úmluvy aplikovat i  takové důvody omezení, které nejsou obsaženy v  článku 10 odst. 2 Evropské úmluvy (na druhou stranu nelze přehlédnout, že některá omezení uvalovaná podle českého práva na soukromá masmédia nejsou ospravedlnitelná ani důvody podle článku 10 odst. 2 ani podle poslední věty odstavce  1)61. Přestože rozsah těchto pravomocí při poskytování licencí není dosud zcela jasný, zahrnuje podle názoru vysloveného v případu Groppera Radio AG právo rozdělovat licence k  provozování rádiových a  televizních stanic a  také právo vést vynucující akce v případě provozu nelicencovaným subjektem, jako tomu bylo právě v případě Groppera Radio AG.62 V případu Tele 1 Privatfernsehgesellschaft MBH proti Rakousku63 již naopak ESLP v  roce 2000 shledal porušení čl.  10 Úmluvy, neboť v  rozhodné době v  Rakousku neexistoval zákon, který by umožňoval přidělení televizní licence jiné společnosti než Österreichische Rundfunk (ORF). Již předtím v případu Nydahl proti Švédsku64 ostatně ESLP přehodnotil dřívější judikaturu akceptující státní vysílací monopoly a označil za (již) nepřípustné, aby státy držely monopol v  rozhlasovém nebo televizním vysílání, neboť v  tehdejších podmínkách už byl státní vysílací monopol omezením, jež nebylo v demokratické společnosti nezbytné; nejinak je tomu samozřejmě i dnes. Nicméně následně v rozsudku Informationsverein Lentia a ostatní proti Rakousku65 ESLP  KOSAŘ, D. In BOBEK, M., KMEC, J. KOSAŘ, D., KRATOCHVÍL, J. Evropská úmluva o lidských právech. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 1039. 60  Rozsudek Nejvyššího soudu USA National Broadcasting Co. v. United States 319 U.S. 190, 212 (1943) ze dne 10. 5. 1943. 61  Je třeba víc než sporné, o který z důvodů podle obou uvedených úprav je vlastně opřen výše zmíněný příkaz obsažený v § 31 odst. 2 zákona č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání: „Provozovatel vysílání poskytuje objektivní a vyvážené informace nezbytné pro svobodné vytváření názorů. Názory nebo hodnoticí komentáře musí být odděleny od informací zpravodajského charakteru.“ Přitom za porušení této povinnosti může Rada pro rozhlasové a televizní vysílání uložit podle § 60 odst. 1 písm. b) zákona pokutu ve výši od 5 000 Kč do 2 500 000 Kč. 62  K judikatuře ve věcech udělování vysílacích licencí viz též MORAVEC, O. Mediální právo v informační společnosti. Praha: Leges, 2013, s. 70–72. 63  Rozsudek ESLP Tele 1 Privatfernsehgesellschaft MBH proti Rakousku ze dne 21. 9. 2000, stížnost č. 32240/96. 64  Rozsudek ESLP Nydahl proti Švédsku ze dne 11. 1. 1993, stížnost č. 17505/90. 65  Rozsudek ESLP Informationsverein Lentia proti Rakousku ze dne 24. 11. 1993, stížnosti č. 13914/88, 15041/89, 15717/89, 15779/89 a 17207/90. Rozbor viz in BARTOŇ, M. Svoboda projevu: principy, garance, meze. Praha: Leges, 2010, s.  144. Michal Bartoň ale také zmiňuje, že v dalším případě týkajícím se monopolu ORF, a to v rozhlasovém 59

49

Politická práva

pro změnu ještě akceptoval jako přijatelný státní vysílací monopol, pokud to pomáhá kvalitě a vyváženosti televizního programu. Posledně uvedený případ je potom zajímavý zejména tím, že zde ESLP naznačil, že stát je posledním garantem zachování plurality coby základu názorové a tiskové svobody v demokratické společnosti (§ 38). To můžeme vnímat jako náznak případných pozitivních povinností vyplývajících státu z článku 10 Evropské úmluvy, podobně jako to dovozuje německý Spolkový ústavní soud,66 který má bohatou judikaturu k  povinnosti státu zabezpečit takové fungování masmédií (prostřednictvím jejich licencování, financování a  složení orgánů dohlížejících na jejich fungování), které bude přispívat k rozvoji osobnosti i k demokratické diskuzi a veřejné tvorbě názoru.67 Lze dodat, že právě ona poslední věta prvního odstavce dnes působí zřejmě především jako pomyslná normativní vráska na šedesátileté Evropské úmluvě, neboť spolehlivě ukazuje na její věk: implicitně obsažená zmínka o monopolu na vysílání zní na počátku 21. století vskutku jako vzkaz z mediálního středověku.

2.2.3  Listina základních práv EU V tom Evropská úmluva ostře kontrastuje s Listinou základních práv EU. Ta byla slavnostně vyhlášena v  prosinci 2000 v  rámci Mezivládní konference v Nice coby právně nezávazný dokument a o devět let později se účinností Lisabonské smlouvy stala právně závaznou součástí zakládacích smluv EU. Její článek 11 zní: „1. Každý má právo na svobodu projevu. Součástí tohoto práva je právo zastávat názory a přijímat a šířit informace a ideje bez zásahů veřejné moci a bez ohledu na hranice státu. 2. Svoboda a pluralita médií musí být respektována.“ Ačkoli v  mnoha ostatních ohledech staví ochrana lidských práv na jejich ochraně v rámci Rady Evropy,68 v oblasti svobody médií je unijní ochrana zjevně vpředu (jakkoli se ESLP snaží zastaralost poslední věty odstavce 1 článku 10 Evropské úmluvy dohnat alespoň svou judikaturou). Právě zakotvení svobody a plurality médií v odstavci 2 článku 11 Listiny EU ukazuje, že jde vysílání, již ESLP shledal porušení článku 10, viz rozsudek ESLP Radio ABC proti Rakousku ze dne 20. 10. 1997, stížnost č. 19736/92. 66  Viz rozhodnutí Spolkového ústavního soudu 1 BvR 512/64 ze dne 5. 8. 1966. 67  WAGNEROVÁ, E. In WAGNEROVÁ, E., ŠIMÍČEK, V., LANGÁŠEK, T., POSPÍŠIL, I. a kol. Listina základních práv a svobod: Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2012, s. ­428–429. 68  To výslovně předpokládá čl. 52 odst. 3 Listiny EU: „Pokud tato listina obsahuje práva odpovídající právům zaručeným Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod, jsou smysl a rozsah těchto práv stejné jako ty, které jim přikládá uvedená úmluva. Toto ustanovení nebrání tomu, aby právo Unie poskytovalo širší ochranu.“

50

Svoboda projevu

o  lidskoprávní dokument současný, navíc tato zmínka má zvláštní relevanci právě v EU. Mezi čtyři základní svobody totiž patří i volný pohyb služeb, včetně služeb audiovizuálních, jemuž je věnován jak velký balík sekundárního unijního práva,69 tak řada podstatných judikátů. Byla to ostatně právě svoboda projevu, na jejímž půdorysu přijal ESD některé ze svých nejvýznamnějších judikátů vymezujících ještě v éře před přijetím Listiny EU situace, v nichž je nutno unijní (či předtím komunitární) právo vykládat ve světle ochrany lidských práv. Takovým judikátem byl kupříkladu rozsudek ve věci Grogan, rozebíraný v podkapitole 2.3.3, nebo rozsudek ERT. ERT proti DEP aneb televize pana starosty.70 Zde šlo o  spor dvou vysílacích společností, který začal již v  osmdesátých letech, kdy lidská práva teprve přicházela do agendy Evropských společenství. První z  těchto společností byla Elliniki Radiophonia Tileorassi Anonimi Etairia (ERT), která měla v Řecku státem poskytnutý monopol na televizní vysílání a  podle tamního zákona č. 1730/1987 měla přispívat k informovanosti, kulturnosti a zábavě Řeků. Druhou byla Dimotiki Etairia Pliroforissis (DEP), původně obecní informační obchodní společnost fungující v  Soluni. V  roce 1989 se ovšem starosta Soluně Sotiris Kouvelas rozhodl, že DEP začne provozovat i televizní vysílání, a to navzdory státnímu monopolu ERT. ERT se proti tomu bránila zdržovací žalobou u soudu v Soluni, v níž požadovala zastavení vysílání rozporného se zákonem a zabavení veškerého vysílacího vybavení společnosti DEP. DEP a pan starosta se bránili poukazem na komunitární právo a na svobodu projevu, takže řecký soud položil k  ESD předběžnou otázku, v  níž se ptal, zda je vůbec souladné s právem EU, zejména s volným pohybem zboží (ESD ovšem připomněl, že jde i o volný pohyb služeb), aby měl jediný vysílatel monopol na televizní vysílání pro celé území státu, což znemožňuje vysílání i potenciálním zájemcům z jiných států ES. ESD odpověděl, že není samo o sobě vyloučeno, aby existoval v členském státě monopol, je-li to v národním zájmu, musí být ovšem realizován souladně s ustanoveními komunitárního práva, zde konkrétně s těmi, jež se týkají volného pohybu služeb. Rozpor s komunitárním právem by vznikl, pokud by pravidla zakotvující monopol diskriminovala mezi domácími a zahraničními  Viz zejména směrnici Evropského parlamentu a Rady 2002/19/ES ze dne 7. března 2002 o přístupu k sítím elektronických komunikací a přiřazeným zařízením a o jejich vzájemném propojení, směrnici Evropského parlamentu a  Rady 2002/22/ES ze dne 7.  března 2002 o univerzální službě a právech uživatelů týkajících se sítí a služeb elektronických komunikací či směrnici Evropského parlamentu a  Rady 2010/13/EU ze dne 10.  března 2010 o koordinaci některých právních a správních předpisů členských států upravujících poskytování audiovizuálních mediálních služeb (směrnice o audiovizuálních mediálních službách). Podrobně viz ŠIMÁČKOVÁ, K. In KROUPA, J., ŠIMÁČKOVÁ, K., MOLEK, P., MORAVEC, O., VYHNÁNEK, L., RUJBROVÁ, K. Mediální právo. Brno: Masarykova univerzita, 2010, s. 67–78. 70  Rozsudek ESD ve věci C-260/89 Elliniki Radiophonia Tiléorassi AE a Panellinia Omospondia Syllogon Prossopikou proti Dimotiki Etairia Pliroforissis a  Sotirios Kouvelas a Nicolaos Avdellas a dalším ze dne 18. 6. 1991. 69

51

Politická práva

vysílateli nebo by znevýhodňovala přístup zahraničních programů a filmů do řeckého vysílání. Určitá míra diskriminace sice byla přípustná podle samotného článku 56 Smlouvy o založení ES, ovšem díky tomu, že na situaci bylo aplikováno právo ES (byť na spor mezi řeckým legálním a řeckým nelegálním vysílatelem), aktivovalo se celé komunitární právo, včetně ochrany lidských práv coby obecných právních principů, zde konkrétně svobody projevu: „43. Tam, kde členský stát poukazuje na související články 56 a 66 ve snaze ospravedlnit pravidla, která pravděpodobně ztíží výkon volného pohybu služeb, pak takové ospravedlnění, poskytnuté komunitárním právem musí být vykládáno ve světle obecných právních principů, a zejména základních práv. Národní pravidla mohou být souladná s výjimkami obsaženými v článcích 56 a 66 pouze tehdy, pokud jsou souladná se základními právy, jejichž dodržování je zajištěno Soudem.“ Jinak řečeno, pokud chce členský stát aplikovat nějakou výjimku z komunitárních (dnes unijních) povinností, musí být jejich aplikace souladná nejen s  ustanoveními smluv, ale i  s  Evropskou úmluvou, včetně článku 10, a  jejím výkladem prováděným ESLP. Vnitrostátní omezení unijních práv tak aktivuje aplikaci lidských práv akceptovaných EU.71 K jakým problémům to ovšem potenciálně může vést, ukazuje situace, kdy SD EU i ESLP posuzují nějakou právní otázku souběžně, jak ukáže právě srovnání právních názorů na legálnost odpírání informací o provádění interrupcí v podkapitole 2.3.3. Na druhou stranu, pokud by nějaká zvláštnost na mediálním trhu byla pro daný členský stát opravdu podstatná a představovala by součást jeho kulturní identity, lze si představit, že by k její obraně mohl stát nyní použít také článek 4 odst. 2 větu první Smlouvy o EU: „Unie ctí rovnost členských států před Smlouvami a jejich národní identitu, která spočívá v jejich základních politických a ústavních systémech, včetně místní a regionální samosprávy.“

Právě svoboda médií je ostatně dlouhodobě nosným tématem pro různé další orgány EU, jak ukazuje třeba zpráva Výboru EP pro občanská práva, spravedlnost a vnitřní záležitosti ke svobodě médií v Itálii z roku 200472 či rezoluce EP ke svobodě médií v Maďarsku z roku 2011,73 zejména pak ale výše zmíněná směrnice o audiovizuálních mediálních službách, jejíž dopad na vnitrostátní právo je ze strany SD EU vykládán stále šířeji.74 Na druhou stranu  Takto je „ERT doktrína“ vymezena například v článku BOGDANDY, A., KOTTMANN, M., ANTPÖHLER, C., DICKSCHEN, J., HENTREI, S. SMRKOLJ, M. Reverse Solange–Protecting the essence of fundamental rights against EU Member States. Common Market Law Review, 2012, č. 2, s. 489–519, na s. 499. 72  Report on the risks of violation, in the EU and especially in Italy, of freedom of expression and information (Art. 11(2) of the Charter of Fundamental Rights) (2003/2237/(INI)), Committee on Citizens’ Freedoms and Rights, Justice and Home Affairs (Rapporteur: J. L.A. Boogerd-Quaak), 5. 4. 2004, Doc. A5-0230/2004 (Final). 73  European Parliament Resolution of 10 March 2011 on media law in Hungary, P7-TA-PROV 2011 (0094). 74  K jejímu dopadu na ochranu svobody projevu v EU viz BOGDANDY, A., KOTTMANN, M., ANTPÖHLER, C., DICKSCHEN, J., HENTREI, S. SMRKOLJ, M. Reverse Solange–Protecting the essence of fundamental rights against EU Member States. Common 71

52

Svoboda projevu

si EU jako úkol nepředsevzala jen podporu přeshraničního šíření mediálních služeb, ale také boj proti diskriminaci, což jsou dva účely, které se mohou střetávat v případě nenávistných projevů šířených pomocí médií (viz podkapitolu 2.6.7),75 jak dokázal například případ belgického podnikatele instalujícího poplašné systémy, který v televizním interview vyjádřil svou nevůli k zaměstnávání Maročanů jako nedůvěryhodných, což ESD označil za diskriminační jednání.76

2.2.4  Listina základních práv a svobod Domácí úprava, obsažená v Listině, se vytvářela pod silným vlivem Evropské úmluvy, jak ukazuje text článku 17 Listiny: „(1) Svoboda projevu a právo na informace jsou zaručeny. (2) Každý má právo vyjadřovat své názory slovem, písmem, tiskem, obrazem nebo jiným způsobem, jakož i svobodně vyhledávat, přijímat a rozšiřovat ideje a informace bez ohledu na hranice státu. (3) Cenzura je nepřípustná. (4) Svobodu projevu a právo vyhledávat a šířit informace lze omezit zákonem, jde-li o opatření v demokratické společnosti nezbytná pro ochranu práv a svobod druhých, bezpečnost státu, veřejnou bezpečnost, ochranu veřejného zdraví a mravnosti. (5) Státní orgány a  orgány územní samosprávy jsou povinny přiměřeným způsobem poskytovat informace o své činnosti. Podmínky a provedení stanoví zákon.“ Odstavec 1 je jen proklamací obsahu zbytku článku. Druhý odstavec vychází z prvního odstavce článku 10 Evropské úmluvy, ovšem bez anachronické zmínky o kontrole médií a naopak s doplněním typických forem projevu, které bylo původně plánováno i v článku 10 Evropské úmluvy, ale nakonec se do něj Market Law Review, 2012, č. 2, s. 489–519. Tito autoři zmiňují jako příklad zejména rozsudek ESD ve spojených věcech C-465/00 Rechnungshof proti Österreichischer Rund­ funk a dalším a C-138/01 Christa Neukomm a C-139/01 Joseph Lauermann proti Österreichischer Rundfunk ze dne 20. 5. 2003. 75  Podrobně k tomuto střetu viz BELAVUSAU, U. Freedom of speech: importing European and US constitutional models in transitional democracies. London: Routledge, 2013, s. 69–83. 76  „Skutečnost, že zaměstnavatel veřejně prohlásí, že nepřijme zaměstnance určitého etnického nebo rasového původu, představuje přímou diskriminaci při náboru do zaměstnání ve smyslu čl. 2 odst. 2 směrnice Rady 2000/43/ES ze dne 29. června 2000, kterou se zavádí zásada rovného zacházení s osobami bez ohledu na jejich rasu nebo etnický původ, vzhledem k tomu, že taková prohlášení mohou skutečně odradit určité uchazeče od toho, aby se přihlásili, a tudíž působí jako překážka jejich přístupu na trh práce.“ Rozsudek ESD C-54/07 Centrum voor gelijkheid van kansen en voor racismebestrijding vs. Firma Feryn NV, rozsudek ze dne 10. 7. 2008.

53

Politická práva

nedostalo. Odstavec 4 je zase takřka kopií druhého odstavce článku 10 Evropské úmluvy, obsahuje stejnou logiku omezení svobody projevu, tedy podmínku upravení zákonem, nezbytnosti v demokratické společnosti a naplnění některého z  legitimních účelů. Mezi nimi chybí oproti Evropské úmluvě zachování autority a nestrannosti soudní moci, avšak jak jsme zmínili výše, výslovné zakotvení omezení z důvodu zachování nestrannosti soudu může být suplováno tím, že omezení projevu pro ochranu soudní moci bude pochopeno jako střet svobody projevu s právem na spravedlivý proces. Problematičtější je, zda z  práva na spravedlivý proces vyplývá i  požadavek zachování autority soudní moci. Pokud ano, pak je absence důvodu zachování autority a nestrannosti soudní moci přímo v  článku 17 odst.  4 Listiny plně vyřešena. Pokud nikoli, pak omezení svobody projevu z důvodu snahy o zachování autority soudu není přípustné (viz podkapitolu 2.6.9). Klíčové jsou ovšem dva bonusy (ačkoliv i užší rozsah důvodů omezení můžeme chápat jako pomyslný třetí bonus), které Listina poskytuje nad rámec toho, co nacházíme ve výše rekapitulovaných mezinárodních úpravách. Prvním z těchto bonusů je zákaz cenzury, který bude rozebrán v podkapitole 2.3.4 a který se ze zbytku svobody projevu vyděluje tím, že jde o jedno z mála absolutních, tedy neomezitelných práv v celé Listině. Druhým bonusem je právo požadovat informace od státních orgánů a orgánů územní samosprávy, které bude i se stručným uvedením do zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, popsáno v podkapitole 2.3.5. Od ostatních složek svobody projevu se liší v tom, že zatímco jejich povaha je v zásadě negativní, tedy jsou součástmi Jellinekova statu negativu,77 to je svobod vymezujících autonomii jednotlivce; právo požadovat informace je součástí statu pozitivu, tedy práv požadovat od státu pozitivní plnění. Naopak v celém článku 17, jak bylo zmíněno výše, chybí obdoba poslední věty článku 10 odst. 1 Evropské úmluvy; ta sice měla být původně zahrnuta do čl. 17 odst. 6 Listiny,78 ale tento odstavec byl nakonec během jednání ve Federálním shromáždění z návrhu Listiny vypuštěn.79

2.2.5  Zákonná ochrana Na vnitrostátní úrovni se svoboda projevu ve smyslu článku 17 odst.  1 až 4 Listiny promítá i do celé škály zákonů, které budou rozebrány v rámci pojednání o jednotlivých důvodech omezení rozebírané svobody; zde zmíníme pouze  Viz FILIP, J. Vybrané kapitoly ke studiu ústavního práva. Brno: Masarykova univerzita, 2001, s. 101. 78  Měl znít: „Podnikání v oboru rozhlasu, televize a filmu může být podmíněno povolením.“ 79  FILIP J. Dogmatika svobody projevu z hlediska teorie, legislativy a soudní praxe. Časopis pro právní vědu a praxi, 1998, č. 4, s. 618–638, na s. 625. 77

54

Svoboda projevu

zákony dopadající na svobodu projevu obecně. Oblast svobody tisku je dnes upravena zákonem č. 46/2000 Sb., o právech a povinnostech při vydávání periodického tisku (tiskový zákon), který upravuje vydávání všech periodických tiskovin kromě některých věstníků, sbírek a úředních tiskovin a periodického tisku vydávaného výlučně pro potřeby vydavatele. V zájmu liberalizace vydávání tiskovin byl zaveden evidenční (nikoliv registrační, či dokonce povolovací80) postup při zahajování či obnovování vydávání tiskovin, přičemž oznámení pro tuto evidenci je třeba doručit 30 dnů před započetím vydávání Ministerstvu kultury, které pouze posuzuje úplnost údajů uvedených v oznámení. Tiskový zákon stanoví některé speciální povinnosti při vydávání tiskovin, zejména povinnost dostát oznamovací povinnosti vůči ministerstvu, zveřejnit na každém výtisku zásadní údaje o tiskovině a jejím vydavateli, zaslat povinný bezplatný výtisk institucím uvedeným v § 9 zákona, uveřejnit oznámení v naléhavém veřejném zájmu a uveřejnit odpověď či dodatečné sdělení (viz blíže podkapitolu 2.6.7). Odpovědnost za splnění těchto povinností stejně jako za obsah tisku má vydavatel s jedinou výjimkou, kterou je obsah reklamy a inzerce, za niž odpovídá pouze ve smyslu zákona č. 40/1995 Sb., o regulaci reklamy,81 nebo pokud se jedná o reklamu či inzerci vydavatele samotného. Při porušení povinností nastupuje vůči vydavateli sankce v podobě pokuty uložené krajským úřadem až do výše 400 tisíc Kč (§ 17 odst. 3 zákona). Podstatně stručnější je úprava vydávání neperiodických publikací, tedy zejména knih, která je obsažena v zákoně č. 37/1995 Sb., o neperiodických publikacích. Tyto publikace jsou definovány jako rozmnoženiny literárních, vědeckých a uměleckých děl určené k veřejnému šíření s některými výjimkami.82 Seznam povinností vydavatele neperiodických publikací je nepoměrně užší než u  publikací periodických: jedná se jen o  povinnost uvést na každém výtisku určité povinné údaje, odevzdat bezplatně pět až sedm výtisků díla určeným knihovnám a nabídnout k odkupu výtisky dalším knihovnám určeným vyhláškou Ministerstva kultury. Obdobně jsou upravena i audiovizuální díla, a to zákonem č. 496/2012 Sb., o audiovizuálních dílech a podpoře kinematografie a o změně některých zákonů (zákon o audiovizi), který reguluje kromě některých institucionálních otázek zejména povinnosti při výrobě a zpřístupňování kinematografických a jiných

 Všechny tři druhy režimů či postupů jsou vysvětleny na příkladu vzniku sdružení v podkapitole 5.4.1. 81  Díky tomu za reklamu napadající Karla Schwarzenberga, kandidáta na funkci prezidenta republiky, uveřejněnou v první den druhého kola volby prezidenta republiky v únoru 2013 nebyl činěn odpovědným deník Blesk, nýbrž pouze zadavatel reklamy, a to disciplinárně, jako advokát. Viz k této kampani podkapitolu 6.3.6. 82  Zejména se za neperiodické publikace nepovažují rozmnoženiny audiovizuálních děl, které jsou upraveny zvláštním zákonem č. 273/1993 Sb., o některých podmínkách výroby, šíření a archivování audiovizuálních děl. 80

55

Politická práva

audiovizuálních děl kromě těch, která nejsou určena ke zpřístupňování veřejnosti za úplatu. Práva a povinnosti právnických a fyzických osob při provozování rozhlasového a televizního vysílání jsou podrobně upraveny zákonem č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání. Rozhlasovým a televizním vysíláním se podle § 2 odst. 1 písm. a) rozumí poskytování pořadů a dalších částí vysílání uspořádaných v rámci programu, včetně služeb přímo souvisejících s  programem, provozovatelem vysílání veřejnosti prostřednictvím sítí elektronických komunikací za účelem simultánního sledování pořadů a  dalších částí vysílání. Provozovatelem rozhlasového a  televizního vysílání je podle § 2 odst. 1 písm. g) právnická nebo fyzická osoba, „která sestavuje program, včetně služeb přímo souvisejících s programem, určuje způsob organizace rozhlasového a televizního vysílání a má za toto vysílání redakční odpovědnost, a pod zvukovým nebo obrazovým označením, jež program a služby přímo související s  programem nezaměnitelně identifikuje, tento program a  služby přímo související s  programem prvotně šíří nebo prostřednictvím třetích osob nechává šířit“. Správním úřadem, který vykonává státní správu v oblasti rozhlasového a televizního vysílání, převzatého vysílání a v oblasti audiovizuálních mediálních služeb na vyžádání a který dohlíží na zachovávání a rozvoj plurality programové nabídky a informací v oblasti rozhlasového a televizního vysílání a převzatého vysílání, dbá na jeho obsahovou nezávislost a plní další úkoly stanovené tímto zákonem a zvláštními právními předpisy, je Rada pro rozhlasové a televizní vysílání.83 Mezi její úkoly mimo jiné patří udělování a odnímání licencí k provozování rozhlasového a televizního vysílání, monitorování obsahu rozhlasového a televizního vysílání a udělování sankcí za správní delikty podle rozebíraného zákona. Radu tvoří 13 členů se šestiletým funkčním obdobím, které jmenuje a  odvolává předseda vlády na návrh Poslanecké sněmovny. Licenci opravňující provozovatele k rozhlasovému a televiznímu vysílání za podmínek stanovených zákonem uděluje Rada v licenčním řízení, které je přezkoumatelné správními soudy. Právě podmíněnost vysílání licenčním řízením představuje na jedné straně omezení svobody projevu, na straně druhé je ale pro naplnění legitimních cílů (zejména zajištění obsahové plurality médií) jistě vhodnější než regulace následná, tedy regulace obsahu vysílání.84 Podle ustanovení § 31 zákona o rozhlasovém a televizním vysílání provozovatel vysílá programy svobodně a nezávisle a poskytuje objektivní a vyvážené informace nezbytné pro svobodné vytváření názorů. Názory nebo hodnoticí komentáře musí být odděleny od informací zpravodajského charakteru. Veřejnoprávní média mají navíc povinnost sestavovat programovou skladbu tak,  K jejímu fungování viz MORAVEC, O. Mediální právo v informační společnosti. Praha: Leges, 2013, s. 244–247. 84  BARTOŇ, M. Svoboda projevu: principy, garance, meze. Praha: Leges, 2010, s. 68. 83

56

Svoboda projevu

aby ve svém vysílání poskytovala vyváženou nabídku pro všechny obyvatele.85 O sankcích za porušení zákona rozhoduje Rada pro rozhlasové a televizní vysílání ve správním řízení. Podle závažnosti správního deliktu může Rada uložit pokutu až do výše 10 milionů Kč. Zvláštními sankcemi pro opakované a závažné porušení zákona jsou odejmutí licence (§ 63) a zrušení registrace (§ 64, týká se provozovatelů převzatého vysílání). Další specifické povinnosti vysílatelů viz v podkapitolách 2.6.6 a 2.6.7. Zcela výjimečná je situace dvou provozovatelů ze zákona, tzv. veřejnoprávních médií, u nichž jsou právě vzhledem na jejich veřejnoprávnost limity fungování nastaveny opět o něco přísněji, a to včetně obsahu vysílání. Prvým je Český rozhlas, zřízený zákonem č. 484/1991 Sb., o Českém rozhlasu. Je právnickou osobou v čele s generálním ředitelem, která hospodaří s vlastním majetkem, přičemž veřejná kontrola je realizována prostřednictvím Rady Českého rozhlasu, jejíchž devět členů volí na šest let Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky s  ohledem na zachování politické a názorové různosti jejích členů. Rada kromě obecné kontrolní funkce vykonávané spolu s dozorčí komisí zejména jmenuje a odvolává generálního ředitele. Obdobný mechanismus fungování je dán i České televizi podle zákona č. 483/1991 Sb., o České televizi. Zcela identické a pro naše téma zásadní je u Českého rozhlasu i České televize poslání vymezující obsah jejich vysílání, zakotvené v § 2 odst. 2 obou zákonů. Podle něj mají mezi jiným poskytovat objektivní, ověřené a celkově vyvážené informace, přispívat k rozvíjení kulturní identity obyvatel a k jejich právnímu vědomí, to vše se zřetelem na názorovou, kulturní a jinou pestrost skupin obyvatel, a i s ohledem na tuto pestrost má být vysílání vyvážené, odrážet rozmanitost názorů a myšlenkových směrů ve společnosti a přispívat k porozumění a toleranci a k soudržnosti pluralitní společnosti. Otázkou je, zda je postavení veřejnoprávních vysílatelů natolik výjimečné, že mohou být nejen oběťmi porušování svobody projevu,86 ale i jeho pachateli, zda jsou například provozovatelé televizního vysílání obecně, či alespoň ti veřejnoprávní, v poměru k běžným smrtelníkům (v roli diváků či autorů) ve vztahu čistě horizontálním87 či spíše „diagonálním“ (viz podkapitolu 5.1). Michal  Na onu vyváženost se lze přitom dívat idealisticky jako na způsob formování objektivních názorů, nebo rezignovaněji jako na vyváženost dvou zápasníků v mediálním ringu: „I když mě jako občana-tvora politického samozřejmě rozpad analytické a kritické funkce médií znepokojuje, uvědomuji si, že se její význam pro formování a stabilitu demokratické politiky často přeceňuje. Demokratickou kontrolu lze zajistit i v prostředí stranických médií, protože opozice má vždy zájem na tom, aby přinášela negativní informace o vládě, a naopak vláda se snaží znemožnit opozici. Myslím, že hlavní povinností státu ve vztahu k médiím je zajistit, aby si nikdo nemohl vytvořit monopol na ‚objektivní zpravodajství‘.“ (PŘIBÁŇ, J. Tyranizovaná spravedlnost. Praha: Portál, 2013, s. 36). 86  Výmluvným příkladem je nález ze dne 11. 9. 2012 sp. zn. II. ÚS 1375/11, který se týkal policejního zásahu v budově České televize, rozbor viz v podkapitole 2.6.8. 87  K horizontálnímu působení svobody projevu viz zejména BARTOŇ, M. Svoboda projevu: principy, garance, meze. Praha: Leges, 2010, s. 99–124; či MORAVEC, O. Mediální 85

57

Politická práva

Bartoň například tyto veřejnoprávní provozovatele vysílání označuje za subjekty veřejné správy, které „stojí v systému veřejné správy vedle státní správy a samosprávy a vykonávají nevrchnostenskou správu kulturní a zpravodajské povahy. Tento typ veřejné správy spočívá ve službě veřejnosti poskytováním a zprostředkováním informací či kulturních statků.“88 Přestože je označuje za subjekty veřejné správy, tvrdí tentýž autor dále, že se svobody projevu nelze dovolat přímo proti České televizi či Českému rozhlasu, ale pouze prostřednictvím „jejich“ rad.89 Oba názory působí podle nás poněkud kontraintuitivně, ovšem na skutečnou judikatorní odpověď je třeba si teprve počkat. Trezorová komedie aneb hádanka bez odpovědi. Argument, že i  veřejnoprávní televize může porušit svobodu projevu, zkusil použít stěžovatel v jednom případu před Ústavním soudem SR, jemuž Slovenská televízia (dále „STV“) odmítla odvysílat komedii dle scénáře, jehož byl spoluautorem. Podle ústavní stížnosti uzavřela STV se stěžovatelem roku 1993 smlouvu na napsání „pôvodnej televíznej komédie zo života súčasných páchateľov počítačovej kriminality – cca 70 min“. Stěžovatel ji napsal, byla natočena a 1. dubna (věru symbolické datum pro komedii) 1996 se uskutečnila její slavnostní předpremiéra, při níž ovšem M. P.  (blíže neidentifikovaná, ale zjevně velmi vlivná osoba) komedii hlasitě odsoudila jako protislovenskou. Tímto vlivným odsouzením si stěžovatel vysvětloval skutečnost, že komedie nakonec nebyla odvysílána STV, které ale nadále patřila licence, takže ji nemohl odvysílat ani nikdo jiný. Dílo zůstalo v trezoru a neodvysílání bylo oficiálně vysvětleno tím, že mohlo obsahovat prvky skryté reklamy. Kdyby ovšem mělo dílo opravdu vady, uplatnila by STV dle stěžovatele spíš soukromoprávní prostředky ochrany. Trval proto na tom, že došlo k  cenzurnímu zásahu ze strany STV, která „je  verejnoprávnou inštitúciou, za ktorú Slovenská republika môže znášať zodpovednosť, napríklad vtedy, keď dôjde k sporu o ochranu základného práva na slobodu prejavu, ako je to v  okolnostiach prípadu“. Ústavní soud SR rozhodoval v  normativním prostředí obdobném českému, neboť byl vázán článkem 19 MPOPP, článkem 10 Evropské úmluvy a čl. 26 Ústavy SR, který je překladem článku 17 naší druhdy společné Listiny. Stěžovatelovu ústavní stížnost ovšem odmítl, a to usnesením ze dne 11. 3. 2010 sp. zn. IV. ÚS 84/2010,90 neboť konstatoval nedostatek pravomoci k meritornímu posouzení. Stěžovatel totiž nevyčerpal všechny opravné prostředky, zejména nepodal civilní žalobu právo v informační společnosti. Praha: Leges, 2013, s. 51–53. Ondřej Moravec zde (s. 53) připomíná, že „i soukromé osoby se stávají adresáty základních práv v tom smyslu, že jsou povinny tato práva respektovat. Tato povinnost se projevuje tím zřetelněji, čím silnější mocenský potenciál daná soukromá osoba má.“ 88  BARTOŇ, M. Svoboda projevu: principy, garance, meze. Praha: Leges, 2010, s. 114. 89  Tamtéž, s. 117. S tím, že právě tyto „rady“ jsou adresáty povinností plynoucích ze svobody projevu, se ztotožňuje i Jan Filip (viz FILIP J. Dogmatika svobody projevu z hlediska teorie, legislativy a soudní praxe. Časopis pro právní vědu a praxi, 1998, č. 4, s. 618–638, na s. 626). 90  Dostupné na stránkách http://portal.concourt.sk (navštíveno dne 27. 2. 2014).

58

Svoboda projevu

podle zákona č. 35/1965 Zb., o literárnych, vedeckých a umeleckých dielach (autorský zákon), kterou se mohl na STV domáhat naplnění povinnosti šíření jeho díla. Díky tomu jsme se od Ústavního soudu SR nedozvěděli, zda pokládá televizi za subjekt povinovaný chránit svobodu projevu. Vzhledem k tomu, že lepší „podvozek“ si lze sotva představit, nezbývá než litovat, že se soudci neodhodlali tentokrát připojit obiter dictum a  ponechali na čtenářích úvahu, jak by takový zapeklitý případ rozhodli oni. Jednodušší je takové posouzení v zemích, kde je (nebo alespoň v rozhodné doby byla) televize kontrolovaná státem, jako tomu bylo ve Finsku v době, kdy tamní státní Finská vysílací společnost odmítala vysílat příspěvky pana Hertzberga týkající se homosexuality, neboť byly údajně v rozporu s tehdejším finským trestním zákoníkem zakazujícím veřejné ohrožování sexuální morálky. Takový zákaz nevadil ani Výboru pro lidská práva, který jej shledal souladným s možností omezení svobody projevu z důvodu veřejné morálky (viz podkapitolu 2.6.6), podstatnější ale je, že konstatoval, že i státem kontrolovaná televize může být povinná respektovat svobodu projevu autorů.91

Další obecná omezení, která nejsou primárně dána způsobem projevu, jako tomu bylo u  mediálních a  tiskových zákonů, vyplývají například ze zákona č. 132/2010 Sb., o audiovizuálních mediálních službách na vyžádání,92 ze zákona č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti (viz podkapitolu 2.6.1), ze zákona č. 40/1995 Sb., o regulaci reklamy (viz podkapitolu 2.4.3), ze zákona č. 121/2000 Sb., o právu autorském (viz podkapitolu 2.6.7), ze zákona č. 89/2012 Sb., tedy (nového) občanského zákoníku93 (viz podkapitolu 2.6.7), ze zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, a ze zákona č. 40/2009 Sb., trestního zákoníku94 (oba jsou rozptýleny v celé podkapitole 2.6).

2.3  Složky svobody projevu Jakkoli tradičně  – například ve výše zmiňované éře osvícenství  – byla svoboda projevu vnímána toliko jako svoboda slova, tedy svoboda šířit své názory mluveným či psaným projevem, z  výše rekapitulovaných dokumentů je zjevné, že se značně rozšířila jak škála forem jednání pokládaného za projev (viz podkapitolu 2.4), tak škála aktivit podřaditelných svobodě projevu. Za její výkon se tak již nepokládá jen rozšiřování informací a názorů, ale také jejich samotné zastávání, přijímání a vyhledávání a díky Listině také absolutní zákaz cenzury a právo vyžadovat informace po orgánech veřejné moci. David Kosař  Rozhodnutí Výboru pro lidská práva Hertzberg proti Finsku ze dne 2. 4. 1982, oznámení č. 61/79. 92  Výklad tohoto zákona a unijního práva, z nějž vychází, viz in MORAVEC, O. Mediální právo v informační společnosti. Praha: Leges, 2013, 117–121. 93  Dále též „obč. zák.“. 94  Dále též „tr. zák.“. 91

59

Politická práva

pak připomíná, že ESLP označuje za další složky svobody projevu také právo nezveřejnit identitu novinářských zdrojů, právo mlčet,95 tedy nebýt nucen k určitému projevu96 (které je spjato také s právem nebýt nucen ke svědecké či obdobné výpovědi97 nebo k přísaze, která je podmínkou určitého zaměstnání,98 a projevuje se rovněž jako právo vydavatele novin odmítnout zveřejnění konkrétní informace, které po něm například veřejná moc požaduje99), respektive nebýt nucen k nějakému neverbálnímu projevu (například ke vzdání cti státní vlajce100), či právo na ochranu technických způsobů realizace projevu.101 Krom toho David Kosař zmiňuje, že v judikatuře ESLP nacházíme také příklady pozitivních závazků vyplývajících z článku 10 Evropské úmluvy,102 jako byla povinnost španělské vlády ochránit stěžovatele před propuštěním z televize zapříčiněným jeho kritickými projevy vůči managementu společnosti103 či povinnost turecké vlády chránit prokurdský deník před násilnostmi ze strany soukromých osob.104 O právě zmíněných složkách svobody projevu ovšem pojednáme pouze jako o součástech výše uvedených pěti základních složek.

 Nyní ovšem problematizované díky rozsudku velkého senátu ESLP Gillberg proti Švédsku ze dne 3. 4. 2012, stížnost č. 41723/06. V něm velký senát odmítl ochránit právo vedoucího psychologického výzkumu nezletilých nezpřístupnit výzkumný materiál, o který žádali dva jiní výzkumníci. Velký senát zdůraznil, že se jednalo o  výzkumný materiál ve vlastnictví univerzity, podléhající svobodnému přístupu k  úředním dokumentům dle švédského zákona o svobodě tisku a zákona o omezení práva na informace, přičemž tyto zákony umožňují občanům a  médiím vykonávat veřejnou kontrolu nad subjekty veřejného sektoru. Stěžovatelovo odmítnutí zpřístupnit požadované dokumenty naopak omezovalo svobodnou výměnu názorů a myšlenek ve vztahu k předmětnému výzkumu. Navíc podle velkého senátu pozice stěžovatele nebyla srovnatelná s postavením novinářů chránících zdroj informací. Na druhou stranu za ochranu práva mlčet se nedávno ESLP postavil v rozsudku Remuszko proti Polsku ze dne 16. 7. 2013, stížnost č. 1562/10, v níž nepodpořil vydavatele kontroverzní knihy (kritizující deník Gazeta Wyborcza) v  jeho úsilí, aby polské soudy donutily polské noviny otisknout inzerát propagující jeho knihu. Případ je zvláštní tím, že se zde svoboda projevu jednoho střetla s právem druhého mlčet. A i pro ESLP tu platilo, že mluviti stříbro, mlčeti zlato…  96  Jan Filip je označuje „negativní aspekt“ svobody projevu (FILIP J. Dogmatika svobody projevu z hlediska teorie, legislativy a soudní praxe. Časopis pro právní vědu a praxi, 1998, č. 4, s. 618–638, na s. 622).  97  Viz MOLEK, P. Právo na spravedlivý proces. Praha: Wolters Kluwer, 2012, s. 338–356.  98  BARTOŇ, M. Svoboda projevu: principy, garance, meze. Praha: Leges, 2010, s. 57.  99  Tamtéž, s. 55. 100  Rozsudek Nejvyššího soudu USA ze dne 14. 6. 1943 West Virginia State Board of Education vs. Barnette 319 U.S. 624 (1943). 101  KOSAŘ, D. In BOBEK, M., KMEC, J. KOSAŘ, D., KRATOCHVÍL, J. Evropská úmluva o lidských právech. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 996. 102  Tamtéž, s. 1008–1009. 103  Rozsudek ESLP Fuentes Bobo proti Španělsku ze dne 29. 2. 2000, stížnost č. 39293/95. 104  Rozsudek ESLP Özgur Gündem proti Turecku ze dne 16. 3. 2000, stížnost č. 23144/93.  95

60

Svoboda projevu

2.3.1  Svoboda zastávat názory „Myšlenky jsou mnohem nebezpečnější než pušky. Nedovolujeme svým nepřátelům, aby měli pušky. Tak proč bychom jim měli dovolit, aby měli myšlenky?“ Josif Vissarionovič Stalin105

Svoboda zastávat názory je vlastně primárním předpokladem celé koncepce svobody projevu. V mezinárodních instrumentech je chápána jako součást svobody projevu, v českém prostředí je z ní vydělena do samostatného článku 15 odst. 1 Listiny spolu se svobodou svědomí a vyznání,106 které jsou ovšem v systematice Listiny základními právy, nikoli právy politickými, pročež bude samostatně rozebrána v díle věnovaném základním právům. Jedná se o samozřejmou složku života svobodné a demokratické společnosti a každého jejího člena. Skoro se vnucuje otázka, zda do svobody zastávat názory může stát vůbec zasáhnout, zda lze ovládnout to, co je skryto v dutině lebeční, dokud se to neprojeví navenek? Vždyť přece už stará římskoprávní zásada připomínala, že de internis non iudicat praetor, tedy že o „vnitřních záležitostech“ (včetně vnitřku lebky) soudy nerozhodují. Na druhou stranu nejen některé sci-fi povídky,107 ale bohužel i praxe správních orgánů ukazují (více než problematická je technika falografie,108 zkoumající reálnost homosexuálních preferencí například u žadatelů o mezinárodní ochranu tvrdících příslušnost k sexuální menšině), že někdy má stát ambici proniknout lidem přímo do myšlení, a  to způsoby na hranici jejich důstojnosti. Bez zkušenosti s totalitními režimy bychom si ovšem patrně neuvědomili, jak intenzivně lze ve skutečnosti do svobody zastávat názory zasahovat. Byla to zkušenost s nacistickým a marxistickým učením, co donutilo Karla Raimunda Poppera hledat kořeny snah programově ovládnout lidské myšlení. Našel je už u Platóna, v němž viděl nepovedeného žáka věčného pochybovače Sókrata: „Sókratés zdůrazňoval, že není moudrý, že nevlastní pravdu, nýbrž že ji hledá, ptá se na ni, miluje ji. (…) Jak Platón toto pojetí změnil? (…) změna, kterou provedl, je vskutku obrovská. Jeho milovník pravdy již není skromným hledačem, je jejím hrdým vlastníkem. (…) Platónův ideální filosof je téměř vševědoucí a všemocný.“109 Snad opravdu právě zde vznikla myšlenka tvůrců a  prosazovatelů  Cit. dle stránek ThinkExist.com. Dostupné z: http://en.thinkexist.com/quotation/ideas-are-far-more-powerful-than-guns-we-don-t/538922.html (navštíveno dne 13. 2. 2014). 106  „Svoboda myšlení, svědomí a náboženského vyznání je zaručena. Každý má právo změnit své náboženství nebo víru anebo být bez náboženského vyznání.“ 107  Viz povídku Minority report, ukazující společnost, v níž lze lidi trestat za zločiny, které se jim teprve vylíhly v hlavě (DICK, P. K. Minority Report a jiné povídky. Praha: Mladá fronta, 2002). 108  Tedy měření fyziologických reakcí penisu na vizuální podněty, například na erotické fotografie. 109  POPPER, K. R. Otevřená společnost a její nepřátelé I. Praha: Oikuméné, 1995, s. 123. 105

61

Politická práva

některých ideologií, že zrovna oni objevili tu jedinou správnou „pravdu“ a jsou jejími „hrdými vlastníky“, či – slovy Vladimíra Čermáka – vlajkonoši pravdy, takové „pravdy“, kterou už není třeba, ba ani vhodné vystavovat (zbytečnému) zpochybňování, po kterém volal v úvodním citátu John Stuart Mill. Takové „pravdy“, které má být přiznána výsadní pozice a v jejím světle má probíhat veškerá výuka a vzdělávání, jak to třeba v Ústavě ČSSR předepisoval článek 16 odst. 1: „Veškerá kulturní politika v Československu, rozvoj vzdělání, výchova a vyučování jsou vedeny v duchu vědeckého světového názoru, marxismu-leninismu, a v těsném spojení se životem a prací lidu.“ Totalitní ideologie, které je takto ústavně posvěcena výlučnost, se stává slovy Vladimíra Čermáka sociálním receptem eliminujícím možnost autonomního nazírání: „S její pomocí mocenská minorita zavazuje většinu k respektování oktrojované hierarchie hodnot a k bezvýhradné disciplíně. Ideologie vytváří zjednodušený obraz světa vybavený perfekcionistickými parametry, čímž aktualizuje svou roli nástroje mocenské manipulace.“110 Bylo by možno uvádět různé příklady, jak se za komunistického režimu výlučnost marxisticko-leninské ideologie konkrétně projevovala  – ať už v právní úpravě, nebo ve faktických zásazích a postupech – ve výchově dětí111  BAROŠ, J. Vladimír Čermák: člověk – filozof – soudce. Brno: Masarykova univerzita, 2009, s. 44. 111  Viz preambuli zákona č. 186/1960 Sb., o soustavě výchovy a vzdělávání (školský zákon): „Vítězstvím socialismu vstoupil československý lid do nového období svých dějin. Všechno jeho usilování směřuje nyní k vytváření materiálních a duchovních předpokladů pro přechod ke komunismu. Budování vyspělé socialistické společnosti a přechod ke komunismu vyžaduje všestranně rozvinutého a vzdělaného člověka. Jeho výchova je věcí celé společnosti a uskutečňuje se pod vedením Komunistické strany Československa. Veliká úloha ve výchově nového člověka připadá škole. Posláním škol v Československé socialistické republice je vychovávat mládež a pracující v duchu vědeckého světového názoru v občany vzdělané, způsobilé osvojit si poznatky současné vědy a techniky, připravené ke společensky užitečné práci, v lidi tělesně zdatné, nalézající radostné uspokojení v kolektivu a v práci pro celek, prodchnuté ideami socialistického vlastenectví a internacionalismu – v uvědomělé občany Československé socialistické republiky, nadšené budovatele komunismu.“ Promítnutí do samotného textu ustanovení zákona pak nacházíme hlavně v § 1 odst. 3 až 5, které ukládají povinnosti k „vytváření nového člověka“ v duchu vůdčí ideologie všem, tedy škole, rodině i společenským organizacím: „(3) Výchova a vyučování jsou založeny na vědeckém světovém názoru, marxismu-leninismu, těsně spojeny se životem lidu a opírají se o nejnovější poznatky vědy a o pokrokové kulturní tradice. Při veškeré učební a  výchovné práci školy se spojuje studium základů věd, polytechnické vyučování a pracovní výchova se společensky užitečnou, zvláště výrobní prací, do níž se mládež začleňuje přiměřeně svému věku. (4) Rozhodujícím činitelem ve výchově a vzdělávání na školách a ve výchovných zařízeních jsou učitelé a vychovatelé. Jejich posláním je i veřejná kulturně politická činnost. Veliká společenská odpovědnost a závažnost práce učitelů a vychovatelů vyžaduje, aby byli spjati s dělnickou třídou a s ostatními pracujícími, aby vychovávali mládež v souladu s budovatelským úsilím lidu a aby se jim v této práci dostávalo všestranné podpory a ocenění od všech státních orgánů, závodů, společenských organizací a občanů. 110

62

Svoboda projevu

a vysokoškolském vzdělávání,112 vědě,113 umění114 i v médiích,115 a tedy celkově ve formování názorů dvou generací v Československu či tří generací v Sovětském svazu; obdobně bychom mohli ne příliš odlišné příklady uvádět i ve vztahu k nacistickému režimu. Inspirace obou uvedených totalitní ideologií vedla George Orwella k sepsání slavného románu 1984,116 v němž způsobem hodným připomenutí zkoncetroval do popisu fungování Oceánie různé totalitní praktiky, včetně tří, které útočí právě na svobodu zastávat názory. První z  nich je ideozločin čili zločin závadného myšlení (thoughtcrime): „Vůbec nezáleželo na tom, zda napsal Pryč s Velkým bratrem nebo nenapsal. Jako nezáleželo na tom, zda bude v deníku pokračovat nebo ne. Ideopolicie ho dostane i tak. Spáchal zločin – a byl by ho spáchal, i kdyby se perem papíru ani nedotkl – ten největší zločin, který zahrnoval všechny ostatní. Říká se tomu thoughtcrime, zločin závadného myšlení. Zločin, který se věčně skrývat nedá. Člověk může s úspěchem kličkovat celé roky, ale dříve nebo později ho přece jenom dostanou.“117 (5) Komunistická výchova vyžaduje jednotné působení školy a rodiny. Je čestnou povinností rodičů vychovávat své děti ve shodě se školou v  uvědomělé občany socialistické republiky a být jim vzorem při plnění všech občanských povinností.“ 112  Viz například preambuli zákona č. 39/1980 Sb., o vysokých školách: „Vysoké školy zaujímají významné místo při budování vyspělé socialistické společnosti. Vychovávají vysoce kvalifikované pracovníky, zúčastňují se rozvoje národního hospodářství, kultury, vědy, výzkumu a ostatních úseků společenské praxe. Vysoké školy pod vedením Komunistické strany Československa v celé své činnosti spojují vědu, výchovu a vzdělávání do jednotného celku, vycházejíce přitom z marxismu-leninismu.“ 113  Viz preambuli zákona č. 54/1963 Sb., o Československé akademii věd: „V období budování vyspělé socialistické společnosti a vytváření předpokladů pro postupný přechod ke komunismu je jedním z hlavních činitelů úspěšného rozvoje společnosti socialistická věda, která, budujíc na pevném základě vědeckého světového názoru, marxismu-leninismu, proniká všechen společenský i hospodářský život; stává se bezprostřední výrobní silou a jednou z hlavních tvůrčích složek dalšího vývoje společnosti a jeho plánovitého řízení.“ 114  Viz např. KUSÁK, A. Kultura a  politika v  Československu 1945–1956. Praha: Torst, 1998; KNAPÍK, J. Únor a kultura. Sovětizace české kultury 1948–1950. Praha: Nakladatelství Libri, 2004; či BRENOVÁ, P. Zelinář a jeho televize – Kultura po Pražském jaru 1968. Praha: Academia, 2013. 115  Tu trefně popisuje Jiří Kroupa: „Specifický vztah mezi médii a společností představuje sovětská teorie médií. Masová média chápe jako nástroj socializace, kolektivního agitátora, propagandistu a učitele při budování komunismu. Činnost médií je podřízena jedinému cíli – sloužit dělnické třídě a jejímu vůdci, komunistické straně. Proto bylo možné uplatňovat předběžnou, popř. následnou cenzuru v zájmu toho, aby nemohly být publikovány a vysílány názory, které nekorespondovaly s oficiální ideologií.“ (KROUPA, J. In KROUPA, J., ŠIMÁČKOVÁ, K., MOLEK, P., MORAVEC, O., VYHNÁNEK, L., RUJBROVÁ, K. Mediální právo. Brno: Masarykova univerzita, 2010, s. 10). 116  ORWELL, G. 1984. Dostupné z: http://www.nwoo.org/komodorovo/1984.pdf (navštíve�no dne 20. 3. 2014). 117  Tamtéž, s. 16.

63

Politická práva

Druhým zásahem, který jde v antiutopické Oceánii na samu dřeň autonomie lidského myšlení, je pak newspeak, tedy nový jazyk, který umožňuje Straně totálně ovládnout myšlení lidí. Jim naopak znemožňuje přemýšlet o  těch abstraktních pojmech, které jsou Straně nebezpečné, a  proto jsou ze slovníku newspeaku vyškrtnuty. Jak k tomu v románu uvádí editor jedenáctého vydání slovníku newspeaku: „ ‚Jedenácté vydání je už definitivní,‘ řekl. ‚Upravujeme jazyk do konečné podoby, jakou bude mít, až už nikdo jinak mluvit nebude. Až skončíme, budou se to lidé jako ty muset celé znovu učit. Ty si asi myslíš, že naše hlavní práce spočívá ve vymýšlení nových slov. Vůbec ne. My slova ničíme – moře slov, stovky denně. Otesáváme jazyk až na kost. Jedenácté vydání nebude obsahovat ani jediné slovo, které by mohlo do roku 2050 zastarat. (…) Chápeš, že jediným cílem newspeaku je zúžit rozsah myšlení? Nakonec dosáhneme toho, že ideozločin bude doslova nemožný, protože nebudou prostředky, kterými by se dal vyjádřit. Každý potřebný pojem bude v budoucnosti vyjadřován jen jediným slovem, jehož význam bude přesně definován a jehož vedlejší významy budou vymazány a zapomenuty.‘ “ 118 Třetím zásahem je pak komplexní přepisování všeho dosud vytvořeného do podoby slučitelné s  ideologií angsocu, včetně „pozměňování“ minulosti na „Ministerstvu pravdy“: „A o pár kójí dál sedělo mírné, nepraktické, snivé stvoření jménem Ampleforth. Vyznačoval se velice chlupatýma ušima a překvapujícím talentem pro žonglování s rýmy a básnickými metry. Zabýval se tím, že produkoval upravené verze, takzvané definitivní texty básní, které byly sice ideologicky závadné, ale z nějakého důvodu měly být zachovány v antologiích. A tato hala s přibližně padesáti pracovníky byla jen jednou sekcí, vlastně jedinou buňkou obrovského komplexu Oddělení záznamů. Kolem ní, nad ní i pod ní se další houfy pracovníků zabývaly nepředstavitelným množstvím úkolů. Byly tu obrovské tiskárny s redaktory a školenými typografy a dokonale vybavené ateliéry na falšování fotografií. Byl tu úsek televizních programů s  inženýry, režiséry a týmy herců, kteří byli speciálně vybráni pro svou schopnost napodobovat hlasy. Byly tu armády referentů, jejichž úlohou bylo sestavovat seznamy knih a časopisů, které měly být přepsány. Byly tu rozlehlé depozitáře, kde se skladovaly opravené dokumenty, a  skryté pece, v  nichž se ničily původní výtisky. A kdesi v naprosté anonymitě koordinovaly řídící mozky celou práci a stanovovaly politickou linii, která vyžadovala, aby se jeden kousek minulosti zachoval, jiný zfalšoval a další vygumoval.”119 Svoboda zastávat názory může být ohrožena podobnými přímými zásahy státu, ale například také tím, že státní moc cíleně prosazuje pouze jednostranné informace, tedy filtruje informace, které mají formovat utváření názorů, čímž zároveň zasahuje i do svobody přijímat informace, rozebrané v podkapitole 2.3.3. I zde bychom našli celou řadu příkladů, počínaje přepisováním dějin  Tamtéž, s. 34–35.  Tamtéž, s. 29.

118 119

64

Svoboda projevu

totalitními režimy či vaporizací osob v románu 1984 přes blokování některých internetových stránek autoritářskými režimy, a to často i se souhlasem či s pomocí poskytovatelů internetových stránek (viz diskutované kauzy fungování Google a Yahoo v Číně, ale také v Turecku120), až po občasné mocenské ovlivňování médií v jejich roli „gatekeepers“, tedy filtru, který třídí vybrané části získaných informací a upozorňuje na ně, přičemž potlačuje jiné náhledy a názory, což se nevyhýbá ani demokratickým státům.121 Před tím vším má rozebíraná složka svobody projevu jednotlivce chránit, nadto zaručuje všem ochranu před negativními následky, které by státní moc hodlala vůči původcům určitých názorů uplatnit. Podle mnohých autorů jde přitom o ochranu absolutní,122 což v českém kontextu plyne již z článku 15 odst. 1 Listiny, v mezinárodním kontextu lze takový závěr opřít o obecný komentář č. 34 Výboru pro lidská práva: „9. Jde o právo, z nějž Pakt nepřipouští žádné výjimky či omezení. Svoboda názoru dopadá na právo změnit názor kdykoli a z jakéhokoli důvodu si osoba svobodně přeje. Nikdo nesmí být ani podroben jakémukoli omezení práv zaručených Paktem z důvodu svých skutečných, vnímaných či předpokládaných názorů. Jsou chráněny všechny druhy názoru, včetně názorů politické, vědecké, historické, morální či náboženské povahy. Obtěžování, zastrašování či stigmatizace osoby, včetně uvěznění, zadržení, souzení či vazby z důvodu názorů, které by mohla zastávat, představuje porušení článku 19 odst. 1.“ Odvolej! Neodvolám! Výbor pro lidská práva se také zabýval jedním z mála porušení svobody zastávat názory, jež vůbec byly řešeny, a to v rozhodnutí Kang proti Korejské republice.123 Ten se týkal údajného stoupence severokorejského komunismu, který byl v  Korejské republice odsouzen za podvratnou činnost proti její bezpečnosti. Během svého věznění byl podroben „systému ideologické konverze“, což byla forma nátlaku, jenž jej měl přesvědčit, aby opustil své údajné komunistické přesvědčení. To, že byl držen na samotce celých třináct let, bylo patrně trestem za to, že odmítl konvertovat. Výbor pro lidská práva v  tom viděl porušení článku 19 MPOPP: „Co se týče stěžovatelova tvrzení,  Viz rozsudek ESLP Ahmet Yıldırım proti Turecku ze dne 18. 12. 2012, stížnost č. 3111/10, v němž ESLP označil za nepředvídatelné, a tedy odporující požadavku legality (viz podkapitolu 2.5.2), zablokování domény google sites, k němuž turecké soudy přikročily poté, co se na jedné ze stránek objevily urážky zakladatele moderního Turecka Mustafy Kemala Atatürka. 121  Viz KROUPA, J. In KROUPA, J., ŠIMÁČKOVÁ, K., MOLEK, P., MORAVEC, O., VYHNÁNEK, L., RUJBROVÁ, K. Mediální právo. Brno: Masarykova univerzita, 2010, s. 14. 122  JOSEPH, S., CASTAN, M. The International Covenant on Civil and Political Rights – Cases, Materials and Commentary. Third Edition. Oxford: Oxford University Press, 2013, s.  591; BARTOŇ, M. Svoboda projevu: principy, garance, meze. Praha: Leges, 2010, s. 72. 123  Rozhodnutí Výboru pro lidská práva Kang proti Korejské republice ze dne 15. 7. 2003, oznámení č. 878/99. 120

65

Politická práva

že ‚systém ideologické konverze‘ porušuje jeho práva podle článků 18, 19 a 26, Výbor odsuzuje donucovací povahu takového systému, projevující se v nátlaku na podstoupení ‚přísahy poslušnosti právu‘, která je diskriminačním způsobem používána k tomu, aby změnila politické přesvědčení vězně tím, že mu bude nabídnuto lepší zacházení ve vězení a zvýšené možnosti propuštění na podmínku.“

Absolutnost ochrany svobody názoru končí až ve chvíli, kdy jej člověk projeví navenek a začne svůj názor rozšiřovat.

2.3.2  Svoboda rozšiřovat informace a myšlenky „Jsi básník a píšeš o tajemství snů a vidíš tak dál až do konce dnů. Bydlíš v propasti slov a na poušti vět, znáš podstatu lidského dění, jednou jsi ztracen, zítra patří ti svět, každý ví, časy se mění.“

Bob Dylan: The Times They Are A-Changin‘ / Zdeněk Rytíř: Časy se mění

Svoboda šíření informací je tou, kterou si patrně nejautomatičtěji spojíme se svobodou projevu, a právě rozšiřování informací je oním „projevem“ v užším slova smyslu. Omezit tuto svobodu lze nejen zásahem proti konkrétní informaci, ale také například neregistrováním tiskoviny, bez níž není možné ji legálně dávat do oběhu, jak připomněl Výbor pro lidská práva v případu Mavlonov a Sa’di proti Uzbekistánu.124 ESLP opakovaně zdůrazňuje, že právo být šířeny mají nejen informace nebo myšlenky příznivě přijímané či považované za neškodné nebo bezvýznamné, ale i ty, které zraňují, šokují nebo znepokojují: tak tomu chtějí pluralita, tolerance a duch otevřenosti, bez nichž není demokratické společnosti. Jakkoli v tomto základním východisku je ESLP konzistentní, jeho aplikace na konkrétní případy, tedy na konkrétní projevy, se mění způsobem, který prokazuje pravdivost úvodního citátu, jak záhy uvidíme. P. S.: „Blbec“ místo „nacista“. Přímo ikonickým případem je zde rozsudek ve věci Oberschlick proti Rakousku,125 který českému čtenáři připomíná (podobně jako neméně slavný „rakouský“ rozsudek Lingens proti Rakousku126), jak se  Rozhodnutí Výboru pro lidská práva Mavlonov a Sa’di proti Uzbekistánu ze dne 19. 3. 2009, oznámení č. 1334/04. 125  Rozsudek ESLP Oberschlick proti Rakousku (č. 2) ze dne 1. 7. 1997, stížnost č. 20834/92. Vycházíme zde z překladu uveřejněného v systému ASPI. 126  Rozsudek ESLP Lingens proti Rakousku ze dne 8. 7. 1986, stížnost č. 9815/82; viz rozbor v podkapitole 2.6.7. 124

66

Svoboda projevu

lišilo (a patrně stále liší) vnímání toho, co je „salonfähig“, u nás a u našich jižních sousedů. Stěžovatelem byl pan Gerhard Fritz Oberschlick, v době událostí šéfredaktor časopisu Forum. Ten se rozhodl ve svém článku reagovat na slova Jörga Haidera, tehdejšího předsedy Rakouské strany svobody (FPÖ) a zároveň předsedy zemské vlády Korutan, který v říjnu 1990 pronesl projev na oslavu generace vojáků, kteří se zúčastnili druhé světové války. Vyslovil v něm názor, že všichni vojáci, včetně německých, bojovali za mír a svobodu, a nemělo by se proto rozlišovat mezi „dobrými“ a „špatnými“, ale spíše být uznalými vůči všem za to, že založili a budovali dnešní demokratickou a prosperující společnost. Zareagoval i na očerňování vojáků, kteří padli ve Wehrmachtu: „Dámy a pánové, v demokracii je svoboda názoru samozřejmostí, avšak má své meze tehdy, když se osoby dožadují svobody, kterou by nikdy neměly, pokud by jiní neriskovali svůj život.“ Gerhard Fritz Oberschlick v článku ve svém časopise nazvaném „P.S.: ‚Trottel‘ statt ‚Nazi‘ “ napsal: „Řeknu o Jörgu Haiderovi zaprvé, že není nacista, a zadruhé, že je blbec, což ospravedlním níže: [L.] (…) mě zcela přesvědčil, že nechat se nazývat nacistou Jörgu Haiderovi přináší užitek. Proto žádám své přátele, aby mi odpustili, že toto označení nebudu z tohoto dobrého důvodu používat. (…) Jelikož [Haider] upírá nám, kteří jsme podle něj neměli to legitimizující štěstí (legitimierende Glück) riskovat život v čestné uniformě (Ehrenkleid) Třetí říše pro hitlerovskou svobodu vedení agresívní války (Raubkrieg) a uvalení konečného řešení, [jelikož nám tedy upírá] právo ‚dožadovat se čistě „duchovní“ svobody názoru‘, a tím spíše ‚politické svobody‘, a přitom on sám nikdy neměl to štěstí sloužit v čestné uniformě SS nebo německé armády (Wehrmacht), čímž sám sebe spolu s velkou většinou Rakušanů vyřadil z jakéhokoli výkonu této svobody, tak je podle mého mínění blbec (Trottel).“ Tím pan Oberschlick podle Jörga Haidera zjevně narazil na meze svobody názoru, a tak jej politik žaloval pro pomluvu a urážku a požadoval okamžité zabavení příslušného čísla časopisu. Zemský trestní soud ve Vídni opravdu odsoudil pana Oberschlicka k pokutě ve výši 4 000 šilinků a v případě nezaplacení k desetidennímu vězení. V odůvodnění rozsudku uvedl, že výraz Trottel je urážlivý a  jeho použití nemohlo mít jiný cíl než potupení; nemohl tedy v žádném případě sloužit k objektivní kritice. Soud rovněž nařídil zabavení čísla. Odvolací soud ve Vídni rozsudek zemského soudu potvrdil, byť snížil celkovou výši pokuty na 1 000 šilinků. Stěžovatel se nejprve úspěšně obrátil na EKLP (zpráva ze dne 29. 11. 1995) a poté na ESLP. Stěžovatel zdůrazňoval, že právě slovo Trottel použil záměrně – mohlo totiž jak připoutat pozornost veřejnosti k odpornosti myšlenek rozvinutých Jörgem Haiderem, tak shrnout jeho kritiku v předmětném článku. Tón i slova článku přitom byly voleny tak, aby čtenáři i Haider sám byli upozorněni na to, jak nelogický, nerozumný a nebezpečný Haiderův projev byl. Podle stěžovatele bylo ve veřejném zájmu varovat co největší počet lidí před myšlenkami člověka, který stál na čele zemské vlády Korutan a který byl dokonce považován za kandidáta na spolkového kancléře. Slovo Trottel tedy nebylo namířeno proti osobě mluvčího, ale proti tomu, co řekl. Rakouská vláda naopak poukazovala na to, že odsouzení pana Oberschlicka nebylo namířeno proti jeho kritice na adresu Jörga Haidera, ale pouze proti použití slova Trottel, které nemůže být považováno za vyjádření názoru,

67

Politická práva

ale jen za urážku sloužící k  očernění a  ponížení osoby na veřejnosti. ESLP nejprve připomněl, že se svoboda projevu vztahuje nejen na informace nebo myšlenky příznivě přijímané nebo považované za neškodné či bezvýznamné, ale i na ty, které zraňují, šokují nebo znepokojují. Tato zásada má zvláštní význam pro tisk, kterému přísluší šířit informace a myšlenky o politických otázkách a jiných tématech všeobecného zájmu, ačkoli nemůže překračovat určité hranice, dané především ochranou pověsti jiných. K samotnému projevu pana Oberschlicka pak ESLP uvedl: „Pokud jde o  hranice přípustné kritiky, jsou širší ve vztahu k politikovi, který jedná jako veřejná osobnost, než ve vztahu k soukromé osobě. Politik se nevyhnutelně a vědomě vystavuje pozorné kontrole svých činů a gest, jak ze strany novinářů, tak všech občanů, a musí projevit větší toleranci, především pak tehdy, když se sám pouští do veřejných prohlášení, která mohou být terčem kritiky. Má samozřejmě právo na ochranu pověsti, a to i mimo rámec soukromého života, avšak tato ochrana musí být v  rovnováze se zájmy svobodné diskuse politických otázek, přičemž výjimky z práva na svobodu projevu musí být interpretovány úzce (…). Soud konstatuje, že pan Oberschlick byl odsouzen za urážku J. Haidera, kterého nazval blbcem v titulku a v textu článku. V očích zemského soudu byl výraz samotný urážlivý a pouhé jeho použití ospravedlňovalo odsouzení. Pro odvolací soud byla rozhodující pouhá okolnost, že se inkriminované slovo nacházelo v názvu článku, neboť čtenář, který by nečetl zbytek, by tento výraz vztáhl na osobu J. Haidera, a nikoli na jeho slova. Soud tuto analýzu nesdílí. V této souvislosti připomíná, že soudní rozhodnutí před ním napadená musí být posouzena ve světle případu jako celku, včetně sporné publikace a okolností, za jakých byla napsána (…). K těmto okolnostem v daném případě patří především projev J. Haidera, jemuž byl inkriminovaný článek ozvěnou. Tvrzení, že všichni vojáci bojující ve druhé světové válce, ať byli z jakéhokoli tábora, bojovali za mír a svobodu a přispěli k založení a budování dnešní demokratické společnosti, i tvrzení, že pouze ti, kdo riskovali svůj život v této válce, se mohou dožadovat svobody názoru, byla zjevně určena k  provokování, a  tedy i  k  vyvolání bouřlivých reakcí. Článek pana Oberschlicka byl v časopise otištěn spolu s textem projevu J. Haidera. Stěžovatel v něm na zhruba dvaceti řádcích vysvětloval, co ho vede k použití výrazu Trottel. Soud připouští, že výroky stěžovatele, a především inkriminovaný výraz, mohou být považovány za polemické, avšak nepředstavují laciný osobní útok, jelikož autor pro ně podává objektivně srozumitelné vysvětlení, založené na provokativním projevu J. Haidera. Představují tak součást politické diskuse vyvolané posledně jmenovaným, a je nutno je považovat za názor, který se podle definice nehodí k prokazování pravdivosti. I když názor může být v principu označen za nepřiměřený (…), tentokrát to není na místě. Ačkoli je pravdou, že veřejně adresovaný výraz Trottel může politika urážet, v daném případě se jeho použití zdá přiměřené rozhořčení, které bylo J. Haiderem vědomě vyvoláno.“ ESLP tedy dospěl k závěru, že si za označení Trottel mohl Jörg Haider svým chováním sám, nezbytnost zásahu rakouských soudů do výkonu práva na svobodu projevu nebyla prokázána a čl. 10 Evropské úmluvy byl porušen.

68

Svoboda projevu

Rozebíraná složka svobody projevu zahrnuje i šíření „šokujících“ informací. Navíc vymezení toho, co je pokládáno za šokující, se v průběhu času mění, a co šokovalo před čtyřiceti lety, může být dnes již pokládáno za standard. Červenání nad malou školní knížkou. To dokazuje rozsudek ESLP Handyside proti Spojenému království.127 Stěžovatelem zde byla britská vydavatelská firma, jež v roce 1971 připravila k tisku Malou červenou školní knížku (The Little Red Schoolbook), jež byla určena pro školní děti starší 12 let a  pojednávala o všem, co by měl dospívající školák vědět, počínaje zásadami komunikace s vyučujícími až po stručné kompendium sexuální výchovy obsažené v poslední kapitole, zahrnující i informace, kde sehnat další informace. Poté, co vydavatel tuto učební pomůcku předložil úřadům k předběžné tiskové kontrole, tyto reagovaly zákazem publikace a domovní prohlídkou, při níž zabavily množství připravených výtisků knihy. Následně byl vydavatel obviněn z držení nemravných knih podle britského zákona o nemravných tiskovinách128 a odsouzen k pokutě. Z pohledu počátku 21. století působí až úsměvně, kteréže věty to britské soudy tak pobouřily. Jedním ze dvou britskými soudy nejkritizovanějších výroků byl tento v kapitole „Buď sám sebou“ („Be yourself!“): „Třeba kouříš trávu nebo spíš se svým přítelem nebo přítelkyní – a neříkáš to svým rodičům a učitelům, buď proto, že jim to říct nechceš, nebo si to prostě chceš nechat jako tajemství. Nestyď se za to, že děláš věci, které vážně chceš a o kterých si myslíš, že jsou správné, jen proto, že by tvoji rodiče nebo učitelé nesouhlasili. Spousta z těchhle věcí pro tebe bude v pozdějším životě mnohem důležitější než to, co se má.“ Paradoxně právě druhá věta vybízející k určité asertivitě a morální autenticitě byla britskými soudy kritizována vůbec nejvíc. Vydavatel podal stížnost nejprve k EKLP a posléze po jejím odmítnutí k ESLP, a to pro porušení článku 10 a také článku 1 Protokolu č. 1 k Evropské úmluvě (ochrana vlastnického práva). Jakkoli nás to dnes může překvapit, i ESLP potvrdil, že bylo plně v rámci rozhodovací volnosti britských orgánů v oblasti veřejné morálky (viz podkapitolu 2.6.6), pokud se rozhodly Malou červenou školní knížku zakázat. Jako důvod pro širokou rozhodovací volnost vnitrostátních institucí ESLP mimo jiné uvedl, že „z důvodu svého přímého a soustavného kontaktu s určujícími sociálními tlaky ve svých zemích jsou státní úřady v principu způsobilejší než mezinárodní soudce k tomu, aby určily přesný obsah požadavků k ochraně morálky, stejně jako k určení ‚nezbytnosti‘ a vhodnosti omezení nebo sankcí k jejich realizaci“. Přitom rozhodovací pozice ESLP při odůvodňování zamítnutí stížnosti byla o to těžší, že předmětná kniha byla v  téže době publikována v  jiných zemích Rady Evropy  – Dánsku, Švédsku, Belgii a jiných, dokonce i v Severním Irsku, aniž by tomu bylo národními orgány bráněno. Přesto ESLP uznal široké rozhodovací pravomoci států, odmítl stěžovatelův názor, že postup britských orgánů byl neadekvátní a  „drakonicky“ krutý, a stížnost zamítl, a to přesvědčivě třinácti hlasy proti jednomu,  Rozsudek ESLP Handyside proti Spojenému království ze dne 7.  12. 1976, stížnost č. 5493/72. 128  Obscene Publications Act 1959 ve znění novely z roku 1964. 127

69

Politická práva

přičemž i toto jediné separátní votum soudce Moslera směřovalo pouze proti většinovému posouzení nezbytnosti v demokratické společnosti, jež disentující soudce zpochybnil s ohledem na to, že se stejně nepodařilo zabránit rozšíření knihy díky jejímu mírnějšímu prvému vydání a  díky zahraničním vydáním. Čte-li ovšem tento rozsudek dnešní čtenář, vidí v  něm snad jen další důkaz, že i u svobody projevu platí, že „časy se mění“…

Nelze ovšem jednoduše tvrdit, že by se měnily výhradně směrem ke stále většímu liberalismu a otevřenosti všemu, co bylo v minulých staletích či desetiletích nepředstavitelné. Občas dochází v evropských společnostech i k opačným posunům, a to i s dopady na svobodu projevu, jak dokazuje dvojitá kauza týkající se informovanosti irských žen o možnosti podstoupit interrupci ve Spojeném království poté, co byly interrupce v Irsku striktně zakázány ústavním dodatkem přijatým v  referendu roku 1983. Dopady do svobody projevu byly řešeny jednak ESD a jednak ESLP, a to jak na půdorysu práva rozšiřovat informace, tak na půdorysu zrcadlového práva přijímat a vyhledávat informace, jež bude spolu s oběma judikáty rozebráno v následující podkapitole.

2.3.3  Svoboda přijímat informace a myšlenky „Pamatuj! Pamatuj, že poslech zahraničního rozhlasu je zakázán a  trestá se káznicí nebo i smrtí.“ Protektorátní visačka na rozhlasový přijímač129

Svoboda přijímat informace a myšlenky je přirozeným protipólem svobody jejich rozšiřování. Zatímco tak autor této knihy právě vykonává své právo rozebrané v předchozí podkapitole, laskavý čtenář právě vykonává právo, k jehož rozboru nyní přikračujeme. A  všem nám k  tomu stačí tato jediná (velká nečervená) kniha. Svobodu přijímat informace nebo myšlenky můžeme definovat jako právo shromažďovat informace a vyhledávat je prostřednictvím všech zákonných způsobů. Od tohoto práva se poté odvíjí i oprávnění veřejnosti být adekvátně informována, zvláště o věcech veřejného zájmu. Avšak nejen o nich. Pro dobrotu na žebrotu aneb kam nechodí peníze, tam nechodí ESD. Informací zcela soukromého, ba nejsoukromějšího zájmu se týkaly dva související a souběžně probíhající případy, v nichž se jednak ESD, jednak ESLP vyjádřily k  embargu, které na informace o  možnosti podstoupit interrupci v  zahraničí, konkrétně ve Spojeném království, uvalily irské soudy. Ty tím dotáhly k dokonalosti rozhodnutí irské veřejnosti, která se roku 1983 v referendu vyjádřila ve prospěch novelizace irské ústavy tak, aby v ní bylo výslovně chráněno právo  Citováno dle: Český rozhlas. Příběh rozhlasu. 1939. Dostupné z: http://www.pribehroz� hlasu.cz/tenkrat-v-rozhlase/1939 (navštíveno dne 16. 12. 2013).

129

70

Svoboda projevu

na život nenarozených dětí. Článek 40 odst. 3 irské ústavy tak nyní zní: „Stát uznává právo na život nenarozených dětí a  při zohlednění stejně důležitého práva matky na život zaručuje toto právo svými zákony respektovat a v co nejširší možné míře chránit a hájit.“ Navazující protipotratovou legislativou bylo irským ženám znemožněno podstoupit interrupci přímo v Irsku, což se snažily některé studentské spolky, mezi nimi i Union of Students of Ireland, University College Dublin Students Union a Trinity College Dublin Students Union, zčásti vykompenzovat tím, že mezi těhotné studentky rozdávaly letáčky informující o možnosti podstoupit takový zákrok v liberálnějším Spojeném království. To se nelíbilo Society for the Protection of Unborn Children Ireland Ltd (dále jen „SPUC“), tedy irské společnosti pro ochranu nenarozených dětí, která podala proti těmto spolkům a  jejich představitelům, například panu Groganovi, žalobu, kterou jim mělo být zakázáno takové instruktivní letáčky a brožurky publikovat. Irský Vrchní soud (High Court) položil ESD sérii předběžných otázek, jimiž chtěl zjistit, zda provádění interrupcí, které je ve Spojeném království legální, ovšem v Irsku nelegální, ba je trestným činem, lze pokládat za službu ve smyslu tehdejšího článku 60 Smlouvy o  založení EHS. Generální advokát Van Gerven ve stanovisku ze dne 11. 6. 1991 postupoval v souladu s výše rekapitulovaným rozsudkem ve věci ERT (viz podkapitolu 2.2.3). Poté, co konstatoval, že o službu jde, a službou jsou i související činnosti včetně poskytování informací o možnosti dosažení takové služby formou letáčků, shledal, že Irsko by uložením zákazu poskytování takových informací omezovalo volný pohyb služeb (tedy volný pohyb těhotných irských studentek za potraty), přičemž takové omezení by sice bylo možné, pokud by bylo vyžadováno nutným veřejným zájmem (zde tedy ochranou života nenarozených dětí, která je pro irský lid zásadní), ovšem muselo být souladné s evropským právem, včetně ochrany základních práv, tedy i svobody projevu, tak jak je vykládána ESLP a EKLP. Mimo jiné by tedy muselo ono opatření projít testem proporcionality. EKLP přitom nedlouho předtím vydala stanovisko ve věci Open Door and Dublin Well Woman proti Irsku,130 týkající se jiných agentur poskytujících irským těhotným informace o možnosti podstoupit interrupci v nedaleké cizině, v němž sice shledala porušení článku 10 Evropské úmluvy, tedy svobody rozšiřovat a přijímat informace, ovšem z toho důvodu, že nebyla splněna podmínka stanovení omezení zákonem (viz podkapitolu 2.5.2). To však již bylo mezitím napraveno rozhodnutím Irského nejvyššího soudu (Irish Supreme Court) ze dne 16. 3. 1988, takže generálnímu advokátovi nic nebránilo přikročit k posouzení nezbytnosti v demokratické společnosti a provedení testu proporcionality, tedy přiměřenosti zásahu do svobody projevu z důvodu ochrany práva na život nenarozených dětí. V něm podle něj již irská úprava obstála, přičemž generální advokát z dosavadní judikatury ESLP dovodil, že by obstála patrně i před ESLP, neboť ten dává velký prostor evropským státům tam, kde je omezení svobody projevu odůvodněno hodnotami zastávanými konkrétní společností, zde navíc v zájmu nenarozených dětí, tedy v  oblasti, kde chybí evropský konsenzus mezi členskými 130

 Zpráva EKLP Open Door and Dublin Well Woman proti Irsku ze dne 7. 3. 1991, stížnosti č. 14234/88 a 14235/88.

71

Politická práva

státy Rady Evropy. Je tudíž podle generálního advokáta na členském státě, aby svobodu projevu a právo na život vyvážil podle své vlastní škály preferovaných hodnot. To Irsko učinilo, a to způsobem, který podle generálního advokáta nebyl nepřiměřený. Interrupce je tedy službou, které svědčí volný pohyb služeb, ovšem pokud se stát, v němž je právo na život nenarozených dětí ústavně chráněno, rozhodne volný pohyb této služby omezit tím, že omezí oběh informací o jejím poskytování, nejde nutně o porušení komunitárního práva. ESD se následně ovšem ve svém mnohem stručnějším rozsudku vydal zcela jinou cestou.131 Shodl se sice s generálním advokátem na tom, že provozování interrupcí je služba, avšak už činnost pana Grogana a studentských spolků distribuujících letáky podle něj nebyla součástí této služby. Proč? Protože nebyli nijak ekonomicky napojeni na britské kliniky, které tuto službu poskytovaly. Cynicky řečeno, kdyby byl pan Grogan zaměstnancem, či alespoň agentem britských klinik, kdyby si od nich tedy nechal platit, pak by se jeho věcí ESD zabýval (a pokud by sledoval další judikaturu ESLP ke svobodě projevu, patrně by jej ochránil, jak se ukáže vzápětí). Ovšem protože distribuoval ony letáčky a brožurky z vlastní iniciativy, na vlastní náklady, pouze jako výkon svobody projevu, nebyla tato jeho „charitativní“ aktivita součástí poskytování služby přes hranice Irska. Jeho případ proto nespadal materiálně do rámce komunitárního práva a omezení jeho svobody projevu nebylo porušením článků 59 a 60 Smlouvy o založení EHS: „26. Informace, jichž se týkají předběžné otázky národního soudu, nejsou rozšiřovány v zájmu provozovatele služby usazeného v jiném členském státě. Tyto informace naopak představují výkon svobody projevu a  svobody rozšiřovat a  přijímat informace, která je nezávislá na ekonomické aktivitě provozované klinikami usazenými v jiném členském státě. 27. Z toho každopádně vyplývá, že zákaz distribuce informací za okolností, které byly dány v posuzovaném případě, nemůže být chápán jako omezení ve smyslu článku 59 Smlouvy.“ Taková odpověď je tedy na jednu stranu do určité míry cynická, na stranu druhou můžeme ocenit soudní zdrženlivost ESD, byť zde byla patrně motivována zejména snahou nepodráždit Irsko (navíc v době přijímání Maastrichtské smlouvy, kterému by patrně neprospělo, kdyby Irové – tolik problematičtí o 17 let později při přijímání Lisabonské smlouvy – vnímali nově vznikající EU jako tu nadnárodní organizaci, která podporuje zabíjení nenarozených irských dětí v britských klinikách, můžeme-li to takto vyhrotit). Krom toho svou zdrženlivostí ESD možná zabránil hrozícímu schizmatu mezi ESLP a ESD, jen co se ESD v osmdesátých letech rozhodl, že se ho svoboda projevu také týká a že je povolán jí – v rámci komunitárního práva – pomáhat a chránit ji. ESLP totiž následně rozhodl v oné věci Open Door and Dublin Well Woman proti Irsku,132 která mu byla postoupena EKLP. Generální advokát Van Gerven byl asi notně překvapen, když zjistil, že ESLP rozhodl opačně, než předvídal ve svém stanovisku. ESLP totiž nebyl uspokojen tím, že irské právo omezující  Rozsudek ESD ve věci C-159/90 The Society for the Protection of Unborn Children Ireland Ltd proti Stephen Grogan a dalším ze dne 4. 10. 1991. 132  Rozsudek ESLP Open Door and Dublin Well Woman proti Irsku ze dne 29. 10. 1992, stížnosti č. 14234/88 a 14235/88. 131

72

Svoboda projevu

svobodu šíření informací o interrupcích již bylo díky nové judikatuře Nejvyššího soudu jasné, a shledal, že toto omezení nebylo nezbytné v demokratické společnosti, neboť trvalost a  bezvýjimečnost zákazu poskytování informací o potratech v zahraničí bez ohledu na věk a zdravotní stav těhotné ženy je činilo nepřiměřeným. Těžko říct, jak by se vyvíjely vztahy obou soudů, kdyby již ve fázi vzájemného „oťukávání“ na počátku devadesátých let ESD řekl, že zájem irské společnosti na ochraně práv nenarozených dětí převáží jak volný pohyb služeb, tak svobodu projevu; zatímco ESLP by shledal, že tato podoba veřejné morálky nepřeváží ani samotnou svobodu projevu. Ale to by byla pouze spekulace, které se – odrazeni příkladem generálního advokáta Van Gervena – protentokrát raději vyhneme. Spíše upozorníme ještě na jeden pozoruhodný aspekt celého případu, kterým je množství aktérů, jejichž práva a  právem chráněné zájmy tu byly vyvažovány. Není věru co závidět irským soudům, ESLP a zejména ESD, pokud měly vyvažovat právo na život nenarozených dětí, svobodu rozhodnutí budoucích matek, svobodu projevu pana Grogana, veřejnou morálku irské společnosti, právo britských klinik poskytovat své služby, a zapomenout bychom neměli ani na práva budoucích otců. Jde zkrátka o další příklad toho, že ochrana lidských práv opouští jednoduchý svět, v němž jednotlivec jako nositel lidských práv stál proti státu jako adresátovi povinností z nich plynoucích. V případech, jako jsou Grogan či Open Door and Dublin Well Woman, je práv a zájmů ve hře opravdu mnoho, mnohé stojí proti sobě, a stát sám je pouhým arbitrem, který je má pokud možno všechny vyvážit a usmířit…

Samotné právo přijímat a vyhledávat informace není využíváno a judikováno zdaleka tolik jako právo šířit je, byť výjimky nacházíme, například v rozhodovací činnosti Výboru pro lidská práva.133 Ve zprávě o stavu svobody projevu v KLDR z roku 2001 třeba Výbor pro lidská práva připomněl, že porušením svobody vyhledávat informace je i to, když stát omezuje svobodu svých novinářů vycestovat do zahraničí a hledat tam informace nebo naopak umožňuje návštěvu na svém území jen novinářům z vybraných států.134 Co se ESLP týče, jedním z mála jeho rozsudků výhradně na toto téma je rozsudek ve věci Autronic AG proti Švýcarsku,135 v němž bylo švýcarské vládě zakázáno, aby omezovala firmu Autronic při přijímání sovětského satelitního televizního programu (mimochodem bez souhlasu sovětské vlády) v rámci telekomunikační výstavy v Curychu (společnost se chtěla na výstavě pouze pochlubit, že její přístroje dokážou přijímat signál přímo z družice).

 Příkladem je zmíněné rozhodnutí Výboru pro lidská práva Mavlonov a Sa’di proti Uzbekistánu ze dne 19. 3. 2009, oznámení č. 1334/04, kde pan Mavlonov byl vydavatelem novin v menšinovém jazyce, jemuž byla odmítnuta registrace, a pan Sa’di byl zájemcem o tyto noviny, který se jich ale díky odmítnutí registrace nedočkal. 134  Viz JOSEPH, S., CASTAN, M. The International Covenant on Civil and Political Rights – Cases, Materials and Commentary. Oxford: Oxford University Press, 2013, s. 597. 135  Rozsudek ESLP Autronic AG proti Švýcarsku ze dne 22. 5. 1990, stížnost č. 12726/87. 133

73

Politická práva

2.3.4  Zákaz cenzury „Cenzura záležela v tom, že se bez povolení vlády, respektive úředníků k tomu ustanovených a  cenzorů nazvaných, nic tisknouti nemohlo a  nesmělo. Každý spis musel se před tiskem odevzdati cenzorovi a ten podle své libosti buď vytrhal z něho, co se mu nelíbilo, buď změnil a jinák napsal, a nebo dokonce ani celý spis tisknouti nepovolil. Takovým způsobem ovšem panovala největší temnota a lid se nemohl ničehož dozvěděti o veřejných zemských záležitostech a vláda uvarovala se všelikého posuzování občanů a vládla nad nimi nejinak, než co pastýř nad ovcemi. Proto také se hlavně při povstání roku 1848 dbalo na to, aby cenzura vyzdvižena a svoboda tisku zavedena byla. Svoboda tisku znamená ale tolik, aby mohl každý to, co smýšlí, veřejně tiskem vydati a spoluobčanům svým oznámiti a aby se mu pod nižádnými záminkami zamezovati nesmělo toto svobodné ohlášení jeho myšlenek. Aneb jinými slovy, svoboda tisku záleží v tom, že se proti tisku nesmějí užívati preventivní, to je předcházející, prostředky. Oznámiti své myšlenky spoluobčanům musí mi býti možno. Kdo se tím ale nějak provinil, buďto lži rozšiřuje, nebo někomu jinák ublíživ, budiž tak jako za každý jiný přestupek potrestán před náležitým soudem. Tak jako všichni lidé proto svázáni choditi nemají, protože někteří ke krádeži rukou svých zneužívají, tak se nesmí svoboda tisku zameziti proto, že jí někteří zneužívají. Cenzura ale jest každý prostředek, kterým se někomu hned napřed nemožné činí a zamezuje, aby své myšlenky spoluobčanům ohlásil. Ať pak se nástroj k tomu zamezení jmenuje cenzor, neb pošta, neb tiskař, neb obležení, to všechno jest jenom obejití, vyhnutí se slovům Ústavy, ale přece zavedení cenzury, totiž zamezení svobody tisku.“ Karel Havlíček Borovský136

Jeden ze dvou „bonusů“, které přináší česká Listina oproti Evropské úmluvě, je zákaz cenzury obsažený v článku 17 odst. 3. Ten má dvě zvláštnosti. První z nich je absolutnost toho zákazu. Jde v Listině o jediný případ, kdy je nějakému politickému právu, přesněji tedy součásti politického práva, přiznána absolutní povaha, nepřipouštějící výjimky. To je vlastnost, která je jinak vyhrazena pouze základním právům a i z nich pouze několika: zákazu mučení podle článku 7 odst. 2 Listiny, zákazu trestu smrti podle článku 6 odst. 3 či svobodě myšlení, svědomí a náboženského vyznání podle článku 15 odst. 1. Čím to lze odůvodnit? Snad nejspíše historickou zkušeností, kterou jsme popsali v  podkapitole 2.1 a z níž k nám promlouvá hlas Karla Havlíčka Borovského v mottu této podkapitoly.137  BOROVSKÝ, K. H. Slovan, červen 1850, cit. dle rozhlasového pořadu Historický klub: Není úřad jako úřad – zvlášť když je to cenzor. Cenzorský úřad a české země v „dlouhém“ 19. století. Český rozhlas Vltava, 11. 12. 2013 16:00. 137  Tím netvrdíme, že je cenzura české specifikum, naopak, cenzura je „přirozenou“ reakcí moci na šíření knihtisku, takže první cenzurní úřad vzniká prý v Mohuči již 42 let po vynálezu knihtisku a hned roku 1492 jsou papežem Alexandrem VI. vydány historicky 136

74

Svoboda projevu

Byť žil Havlíček na samém počátku českého konstitucionalismu, kdyby přehlédl dlouhou řadu pozdějších českých (tedy platných pro naše území) ústav, zjistil by, že v  každé z  nich byla garantována svoboda projevu, ač zároveň takřka každý režim, který v  době účinnosti té které ústavy na našem území fungoval, provozoval nějakou formu cenzury, ať už tiskové, či třeba divadelní138 nebo filmové,139 a to i mimoprávně, tedy fakticky, bez opory v zákoně (pouhým usnesením vlády byla například vytvořena Hlavní správa tiskového dohledu v roce 1953,140 která existovala až do roku 1966, kdy ji tehdejší tiskový zákon změnil na Ústřední publikační správu – viz níže). Snad právě tato česká historická zkušenost (celostátní cenzura u nás byla zavedena už za Marie Terezie141) vedla tvůrce Listiny k tomu, aby do jinak omezitelné svobody projevu vložili neomezitelný ostrůvek, absolutní zákaz cenzury. Jde tak vlastně o omezení možnosti omezení svobody projevu předpokládané v článku 17 odst. 4 Listiny.142 Dokonce i demokratická první republika s cenzurou počítala, byť toliko pro případ mimořádných situací, a to v § 125 zákona č.  131/1936 Sb., o  obraně státu.143 Dnešní demokratický režim již takovou první cenzurní pokyny, v polovině 16. století pak papež Pavel IV. vydává první Index librorum prohibitorum, tedy seznam zakázaných knih (viz TOMÁŠEK, D. Pozor, cenzurováno! aneb Ze života soudružky cenzury. Praha: Vydavatelství a nakladatelství MV ČR, 1994, s. 5). 138  Viz řád divadelní, vydaný 25. 11. 1850 rakouským ministerstvem vnitra pod č. 452/1850 ř. z. 139  Tu zakotvilo ještě hluboko v éře němého filmu nařízení č. 191/1912 ř. z., o pořádání veřejných představení kinematografem. 140  TOMÁŠEK, D. Pozor, cenzurováno! aneb Ze života soudružky cenzury. Praha: Vydavatelství a nakladatelství MV ČR, 1994, s. 9. 141  Tamtéž, s. 6. 142  Shodně WAGNEROVÁ, E. In WAGNEROVÁ, E., ŠIMÍČEK, V., LANGÁŠEK, T., POSPÍŠIL, I. a kol. Listina základních práv a svobod: Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2012, s. 433. 143  „Censura a jiná mimořádná opatření k ochraně veřejných zájmů. (1) O censuře a jiných mimořádných opatřeních k ochraně veřejných zájmů v oboru divadel, filmů, telegramů, telefonních hovorů, poštovních a jiných zásilek platí příslušná právní ustanovení; pokud tato ustanovení nejsou v celém státě jednotná, může je vláda nařízením pro celé státní území upraviti jednotně. (2) Censuru telegramů, poštovních a  jiných zásilek, určených pro příslušníky branné moci v  činné službě neb jimi odesílaných, může naříditi ministerstvo národní obrany a prováděti ji samo orgány vojenské správy. (3) O mimořádných opatřeních k ochraně veřejných zájmů v oboru tisku platí dosavadní právní ustanovení s těmito doplňky: a) Uloží-li státní úřad bezpečnostní povinnost předkládati povinné výtisky před jich vydáním (preventivní censura), platí tato povinnost pro všechny tiskoviny (tiskopisy), vyjímajíc ty, které podle tiskových zákonů nemusí býti opatřeny povinnými údaji. b) Státní úřad bezpečnostní, jemuž se má předložiti povinný výtisk, může: aa) zakázati vydání nebo rozšiřování tiskoviny, jejímž obsahem by mohly býti ohroženy zájmy obrany státu, neb jiné důležité zájmy republiky Československé neb jejích spojenců, anebo veřejný klid a pořádek;

75

Politická práva

možnost nepředpokládá, a to ani v ústavním zákoně č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky. Druhou zvláštností zákazu cenzury pak je, že jakkoli se o cenzuře hodně mluví, její definice zůstává nejasná. Je tedy nesnadné přesně určit, co je vlastně to, co je článkem 17 odst. 3 Listiny tak absolutně zakázáno. Můžeme si nejprve vypůjčit definici neprávnickou, totiž definici z  Ottova slovníku naučného: „C. pro tiskopisy jest policejní opatření záležející v tom, že rukopis díla, jež má se tiskem uveřejniti, před jeho vytištěním musí býti dodán úřadu bezpečnosti k tomu konci, by tento obsah jeho prozkoumal a dle výsledku tohoto zkoumání buď povolil vytištění (…) anebo je zapověděl.“144 Ondřej Moravec připomíná definici cenzury z  teorie médií, která za ni považuje „institucionalizovanou, mocensky garantovanou, kontrolu zveřejňovaných obsahů“,145 ovšem to by zahrnovalo prakticky jakoukoli kontroly svobody projevu ze strany státní moci. Doktrinální právní definici cenzury pak najdeme například u Karla Klímy: „Za cenzuru lze považovat předběžné omezení či předběžný zákaz určitého projevu. bb) zakázati rozšiřování tiskoviny, při jejímž vydání nebylo dbáno podmínek neb omezení stanovených státním úřadem bezpečnostním, nebo jejíž vydávání bylo tímto úřadem zastaveno (§ 10 zákona č. 300/1920 Sb. z. a n. ve znění zákona č. 125/1933 Sb. z. a n.). Je-li nebezpečí v prodlení, může z důvodu uvedeného pod písm. aa) zakázati zatímně rozšiřování tiskoviny kterýkoli státní úřad bezpečnostní. c) Ministerstvo vnitra může v dohodě se zúčastněnými ministerstvy dovoz, dopravu a rozšiřování tiskovin z ciziny podrobiti zvláštním omezením nebo podmínkám anebo je zakázati. d) Zákaz rozšiřování tiskoviny třeba vyhlásiti v Úředním listě republiky Československé. Takový zákaz zahrnuje v sobě i zákaz dovozu a dopravy a platí, není-li v něm jinak stanoveno, pro celé státní území. Tiskoviny, jichž rozšiřování bylo zakázáno, třeba zabaviti a prohlásiti za propadlé. e) Kdo přestoupí zákaz vydání, rozšiřování, dovozu nebo dopravy tiskoviny podle tohoto paragrafu, bude potrestán soudem za přečin trestem stanoveným v § 18, odst. 3 zákona ze dne 10. července 1933, č. 126 Sb. z. a n., kterým se mění a doplňují tiskové zákony. (4) Vláda může naříditi podle potřeby i censuru a jiná mimořádná opatření k ochraně veřejných zájmů v  oboru zařízení pro reprodukci zvuku (gramofonových desek, fonografických válců, perforovaných papírů, plechů a  p.  pro zvukové přístroje), a  třeba-li, i v oborech jiných. (5) Vláda zřídí za branné pohotovosti státu ústřední censurní komisi a rozhodne, kterému členu vlády bude tato komise podřízena. Tato komise je povolána, aby podle rozhodnutí a pokynů uvedeného člena vlády censuru jednotně řídila, usměrňovala, jí využívala a ji kontrolovala; členy této komise jmenuje ministerstvo národní obrany a ostatní zúčastněná ministerstva. Orgány censuru provádějící (dosavadní i za branné pohotovosti státu nově zřízené) jsou ve vykonávání této své činnosti podřízeny přímo uvedené ústřední censurní komisi.“ 144  KOLEKTIV AUTORŮ. Ottův slovník naučný – pátý díl. Praha: Vydavatel a nakladatel J. Otto, 1892. s. 292–293. Definice převzata z práce TOMEK, R. Zákaz cenzury. Brno, 2012, diplomová práce, Masarykova univerzita, Právnická fakulta, vedoucí práce Pavel Molek, s. 5. Tato diplomová práce je pro tuto podkapitolu zčásti inspirací. 145  MORAVEC, O. Mediální právo v informační společnosti. Praha: Leges, 2013, s. 33.

76

Svoboda projevu

Předběžnost (preventivnost) cenzury je tedy pojmovým znakem cenzury.“146 Pozoruhodnou definici kruhem potom nalézáme u  Jiřího Herczega: „Cenzurou se i dnes rozumí institucionální cenzura jakýchkoli veřejných projevů, a to jak cenzura předběžná, tak i cenzura následná.“147 Zdánlivě skromnější (s ambicí definovat jen jádro pojmu), leč patrně nejpřesvědčivější definici nabízí Michal Bartoň: „Jeho jádrem je předběžné znemožnění zveřejnění určitého projevu. Zákaz cenzury tak má ústavně bránit nežádoucí preventivní filtraci informací a názorů vstupujících do veřejné diskuse. (…) Přikláním se k užšímu pojetí cenzury jako předběžné kontroly obsahu ze strany úřadů s možností reálně zabránit publikaci nevhodného obsahu.“148 K definici Michala Bartoně lze dodat,149 že za cenzuru je namístě pokládat nejen znemožnění projevu, ale už sám akt státem kontrolované a vyžadované filtrace, bez ohledu na výsledek. Cenzurou tak podle nás bude již to, když je zveřejnění určité informace podmíněno schválením orgány veřejné moci, i kdyby proběhla s výsledkem „schváleno“ (například v dokonale fungujícím totalitním státě by ostatně měli být autoři již tak uvědomělí a „vzdělaní“, že budou tvořit jen taková díla, reportáže atd., která budou souladná se zájmy režimu, takže budou schválena). Už vědomí oné filtrace má totiž dva škodlivé důsledky: jedním je, že vyvolává autocenzuru autora či jiného šiřitele, který s vědomím, že jeho práce bude posuzována, ji napíše jinak, než by ji napsal bez vědomí takové filtrace. Druhým je, že cenzura před šířením je kompenzována oslabením pocitu odpovědnosti po šíření (ano, té odpovědnosti, kterou zmiňuje začátek článku 10 odst.  2 Evropské úmluvy). Jinak řečeno, „odpovědnost“ autora se koncentruje jen do okamžiku oné cenzurní selekce, jakmile jí jeho dílo projde, dostane „punc“ schválení, pak již autor žádnou odpovědnost cítit nemusí, neboť ta již pomyslně přechází na státního schvalovatele. Stát zde tedy funguje jako „gatekeeper“ i jako „exkulpátor“. Proti takovému modelu ostře upřednostňujeme model následné odpovědnosti, tedy ten, v němž se sice autor nemusí bát okamžiku cenzurního posuzování (jehož výsledek je buď pozitivní, nebo negativní), ale musí si být vědom, že je za své dílo a jeho případné následky trvale zodpovědný od jeho rozšíření až po zánik, přičemž míra jeho odpovědnosti je odstupňovaná podle míry toho, jak dané dílo zasahuje do chráněných zájmů. Lze se jen podivit, že Listina v článku 17 obsahuje absolutní zákaz cenzury, ale nekompenzuje jej připomenutím autorské odpovědnosti; naopak Evropská úmluva takové připomenutí obsahuje, aniž by cenzuru zakazovala (jak ukazuje níže rozebraná judikatura ESLP).

 KLÍMA, K. a kol. Komentář k Ústavě a Listině. 2. vyd. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2009, s. 1100. 147  HERCZEG, J. Meze svobody projevu. Praha: Orac, 2004, s. 15. 148  BARTOŇ, M. Svoboda projevu: principy, garance, meze. Praha: Leges, 2010, s. 130–131. 149  Nejen zde vděčím za inspirativní debatu Kateřině Šimáčkové. 146

77

Politická práva

Zákonná definice cenzury byla v  našem právu obsažena v  dřívějším §  17 zákona č. 81/1966 Sb., o periodickém tisku a o ostatních hromadných informačních prostředcích, který ve svém původním znění sice toto slovo nepoužíval, zato ale popisoval fungování hlavního cenzurního úřadu té doby, totiž Ústřední publikační správy (její cenzurní předchůdci kontrolovaní KSČ, totiž Úřad pro tiskový dozor a Hlavní správa tiskového dohledu, fungovali sice intenzivně, ovšem bez zákonného podkladu, takže zviditelnění cenzury tiskovým zákonem bylo fakticky krokem ve prospěch svobody projevu150), způsobem, který zároveň přesně zachycoval fungování cenzury.151 Toto ustanovení bylo nahrazeno v dubnu 1968 ustanovením přesně opačným, totiž zákazem cenzury.152 Nové znění paradoxně přežilo pražské jaro a vydrželo v tiskovém zákoně i po celou dobu normalizace, což ovšem nezabránilo tomu, aby byla cenzura znovuzavedena, a to zákonem č. 127/1968 Sb., o některých přechodných opatřeních v oblasti tisku a ostatních hromadných informačních prostředků, přijatým dne 13. 9. 1968. Jeho § 1 vytvořil nový cenzurní úřad, a to Úřad pro tisk a informace,153 který hned vydal směrnici zakazující kritiku SSSR a ostatních  Viz ŠIMÁČKOVÁ, K. Fiktivní nebo reálná ústava. In BOBEK, M., MOLEK, P., ŠIMÍČEK, V. (eds.) Komunistické právo v Československu. Kapitoly z dějin bezpráví. Brno: Masarykova univerzita, 2009, s. 123–144. 151  „(1) Při ochraně zájmů socialistické společnosti napomáhá Ústřední publikační správa. (2) Ústřední publikační správa zajišťuje, aby v hromadných informačních prostředcích nebyly uveřejněny informace, které obsahují skutečnosti tvořící předmět státního, hospodářského nebo služebního tajemství. Obsahuje-li informace takovou skutečnost, pozastaví Ústřední publikační správa její uveřejnění, popřípadě rozšiřování. (3) Rozhodnutí Ústřední publikační správy o pozastavení přezkoumá na návrh vydavatele krajský soud. Pro řízení o návrhu platí občanský soudní řád. (4) Je-li obsah informace v rozporu s jinými zájmy společnosti, upozorní na to Ústřední publikační správa šéfredaktora a vydavatele. (5) Ustanovení předchozích odstavců platí obdobně i  pro jiné veřejné publikační prostředky a pro veřejnou činnost kulturních a osvětových zařízení.“ 152  „(1) Cenzura je nepřípustná. (2) Cenzurou se rozumějí jakékoliv zásahy státních orgánů proti svobodě slova a obrazu a jejich šíření hromadnými informačními prostředky. Tím není dotčena pravomoc prokurátora a soudu.“ 153  „(1) V zájmu dalšího pokojného vývoje je třeba, aby v oblasti periodického tisku a ostatních hromadných informačních prostředků nebyly narušovány důležité zájmy vnitřní a zahraniční politiky státu. Zároveň je třeba zabezpečit všestrannou péči o rozvoj periodického tisku a ostatních hromadných informačních prostředků. (2) Jako orgány státní správy se zřizují Úřad pro tisk a  informace, na Slovensku Slovenský úřad pro tisk a  informace. Na Úřad pro tisk a  informace přechází dosavadní působnost ministerstva kultury a informací podle zákona č. 81/1966 Sb., o periodickém tisku a o ostatních hromadných informačních prostředcích, ve znění zákona č. 84/1968 Sb.; v témže rozsahu přechází dosavadní působnost pověřence Slovenské národní rady pro kulturu a informace na Slovenský úřad pro tisk a informace. Úkolem úřadů pro tisk a  informace je zejména jednotně usměrňovat a  kontrolovat činnost periodického tisku a ostatních hromadných informačních prostředků.“ 150

78

Svoboda projevu

zemí Varšavského paktu, používání termínů okupant a okupace či propagovaní snahy o vyhlášení neutrality Československa…154 Zároveň tento zákon svým § 3155 „pozastavil účinnost“ ustanovení § 17 tiskového zákona, které cenzuru zakazovalo. Ve Sbírce zákonů tedy dané ustanovení zůstalo, jen bylo „zmrazeno“ s dočasností odpovídající dočasnosti pobytu „spojeneckých“ vojsk.156 Je tak jedním z mnoha paradoxů období komunistického režimu u nás, že právě v době, kdy se cenzuře fakticky nebývale dařilo, obsahoval právní řád citovanou – byť fakticky „zmraženou“ – definici, která cenzuru vylučovala, a která dokonce byla nebývale široká, neboť dopadala na „jakékoliv zásahy státních orgánů proti svobodě slova a obrazu a jejich šíření“. Chyběl zde tedy jeden ze základních definičních znaků cenzury, který je dnes všeobecně přijímán, totiž předběžnost takového zásahu. Nechyběly zde naopak další dva obvykle doplňované znaky, totiž administrativní – nikoli soudní – povaha takového zásahu a jeho zaměření proti svobodě šíření informací hromadnými informačními prostředky. Ze zmíněné trojice znaků můžeme dovodit pracovní definici cenzury jako takového administrativního zásahu, kterým je předběžně zamezováno zveřejnění nějaké formy projevu v masmédiích, a to na základě obecného státního dohledu nad informacemi, které mají být v  budoucnu publikovány. Z  definičního požadavku předběžnosti přitom vyplývá, že cenzurou není následný postih poté, co je projev učiněn, tedy například sankce, kterou předpokládá zákon o provozování rozhlasového a televizního vysílání v části sedmé, či nynější tiskový zákon v § 17. Na hraně „předběžnosti“ by bylo zabavení nákladu knihy nebo periodické tiskoviny či stažení materiálu, který již byl publikován například na internetu.157 Takové omezení by totiž sice bylo učiněno až poté, co se mohl daný projev dostat k některým příjemcům, ale předtím, než  TOMÁŠEK, D. Pozor, cenzurováno! aneb Ze života soudružky cenzury. Praha: Vydavatelství a nakladatelství MV ČR, 1994, s. 153. 155  „(1) Pozastavuje se účinnost § 17 zákona č. 81/1966 Sb., ve znění zákona č. 84/1968 Sb. (2) Příslušný úřad pro tisk a informace má právo přímo nebo prostřednictvím zmocněnců ustanovených vedoucím příslušného úřadu na společný návrh vydavatele a šéfredaktora (dále jen zmocněnec) zajišťovat, aby v  periodickém tisku (jiném hromadném informačním prostředku) nebyly zveřejňovány informace, které obsahují skutečnosti, jež jsou v rozporu s důležitými zájmy vnitřní nebo zahraniční politiky státu. Obsahuje-li informace takovou skutečnost, je příslušný úřad pro tisk a informace nebo zmocněnec oprávněn pozastavit její zveřejnění nebo jiné rozšiřování.“ 156  Jak říkal dobový vtip, fyzikální jednotkou této dočasnosti byl jeden „furt“. 157  K  odpovědnosti provozovatele zpravodajského serveru za publikované komentáře viz zejména aktuální rozsudek ESLP Delfi AS proti Estonsku ze dne 10. 10. 2013, stížnost č. 64569/09, v němž ESLP akceptoval, že odškodnění společnosti poškozené útočnými komentáři na zpravodajském serveru má zaplatit provozovatel serveru, neboť autory komentářů (mnohdy anonymní) by bylo těžké dohledávat. Podrobněji rozebírá odpovědnost za obsah komentářů v internetových diskusích a vůbec za cizí obsahy na internetu MORAVEC, O. Mediální právo v informační společnosti. Praha: Leges, 2013, s. 170–182. 154

79

Politická práva

se mohl dostat k jiným. Podle Michala Bartoně taková následná cenzura již cenzurou není, takže na ni dopadají jen omezení uvedená v článku 17 odst. 4 Listiny.158 Vznáší se zde ovšem pomyslný otazník, zda absolutnost zákazu cenzury je vlastně odůvodněna spíše tím, jak velké omezení představuje pro svobodu rozšiřování informací, či tím, jak velké omezení představuje pro svobodu jejich vyhledávání a přijímání. Týká se jistě obou stran procesu komunikace, nicméně pokud je ona absolutnost odůvodněna primárně hlediskem autora či šiřitele, pak by třeba zabavení části nákladu knihy (viz níže rozbor rozhodnutí ve věci Mein Kampf ) již nebylo tak zásadním zásahem, neboť autor už se mohl projevit, byť ne vůči tak širokému publiku, jak se projevit chtěl. Pokud je naopak absolutnost zákazu odůvodněna primárně pohledem příjemců, kterým je zbraňováno se nějakou informaci dozvědět, pak by i zabavení části nákladu bylo porušením tohoto zákazu, protože v jeho důsledku by se k některým zájemcům kniha (či jinak zachycená informace) nedostala, takže právě z jejich pohledu by šlo o zásah předběžný. Autor této knihy nicméně v nastolené otázce nemá ambici představené dilema zodpovědět, nanejvýš vymezit problematické body a otázku strukturovat k dalším úvahám. Nabízí se ovšem také širší pohled na cenzuru, který za ni pokládá nikoliv až samo omezení, ale ještě předtím uloženou povinnost tvůrce či šiřitele předložit svůj projev před jeho vykonáním ke schválení správnímu orgánu.159 Národně nebezpečný pohled na běloruské dějiny. S  takovou povinností se ještě dnes fakticky setkáváme v  Bělorusku, kde musí každá vydávaná tiskovina obsahovat (kromě jiných informací) zvláštní index a registrační číslo. To lze získat pouze od speciálního správního orgánu, což například u „vydavatelů“ jednorázových tiskovin vede k nutnosti faktického schvalování konkrétní tiskoviny, jako tomu bylo v případu Laptsevich proti Bělorusku před Výborem pro lidská práva.160 Zde byl „vydavatel“ letáku (vydaného v nákladu 200 ks) vyjadřujícího se u příležitosti výročí běloruské nezávislosti k moderním běloruským dějinám potrestán pokutou 390 000 rublů právě za to, že si tento index a registrační číslo neopatřil. Vzhledem k tomu, že běloruská vláda se ve své obhajobě soustředila hlavně na snahu vysvětlit, proč bylo „mylné“ autorovo vysvětlování „údajné okupace Běloruska bolševiky“ a proč byla sankce za vydání letáku nezbytná pro „národní bezpečnost“, a nikoli na vysvětlení toho, proč pokutovala právě stěžovatele, když zákon o  periodických publikacích se má vztahovat pouze na „periodické tiskoviny“ v nákladu vyšším než 300 kusů, není divu, že Výbor pro lidská práva shledal porušení článku 19 MPOPP.

 BARTOŇ, M. Svoboda projevu: principy, garance, meze. Praha: Leges, 2010, s. 133.  Shodně tamtéž, s. 139. 160  Rozhodnutí Výboru pro lidská práva Laptsevich proti Bělorusku ze dne 13.  4. 2000, oznámení č. 780/97. 158 159

80

Svoboda projevu

Argumentem od menšího k většímu pak lze tvrdit, že cenzurou je i samo neumožnění registrace určitého periodika, pokud je taková registrace nezbytná k jeho vydávání. Pokud registrace bude odůvodněna obsahem tiskoviny (třeba vzorového prvního čísla, kvůli němuž bude fakticky znemožněno nejen jeho vydání, ale i vydání všech dalších čísel), půjde podle nás o cenzuru. Nepůjde o  ni naopak tam, kde zamítnutí registrace či evidence bude zdůvodněno formálními důvody nevztahujícími se k  obsahu tiskoviny. Tak v  českém právu musí být periodické tiskoviny evidovány v evidenci periodického tisku vedené ministerstvem kultury a bez evidenčního čísla periodického tisku přiděleného ministerstvem nesmějí být podle § 8 tiskového zákona šířeny. Evidovány však mají být všechny tiskoviny, jejichž vydavatel poskytne ministerstvu údaje vyjmenované v § 7 odst. 2 tiskového zákona.161 Důvodem nezapsání do evidence je jen neúplnost údajů, nikoli jejich obsah. Na hraně zákazu cenzury by naopak bylo znemožnění registrace z důvodu názvu. Evropský morální soud. Na takové hraně se ocitl třeba krajský soud v polském městě Bielsko-Biała, který odmítl zaregistrovat dvě periodika pana Gawedy z  důvodu jejich názvu. První se jmenovalo „Společensko-politický měsíčník, evropský morální soud“ („Miesięcznik społeczno-polityczny, europejski sąd moralny“), což bylo podle polských soudů zavádějící pro zájemce o  časopis, neboť název vyvolával dojem, že byla ve městě Kęty založena nová mezinárodní instituce: Evropský morální soud. Druhé se jmenovalo „Němci  – tisíciletý nepřítel Polska“ („Niemcy – tysiącletni wróg Polski“), což by podle krajského soudu narušovalo polsko-německé smíření. U  odvolacího soudu pan Gaweda neuspěl, u ESLP ano.162 Uvedený zásah totiž podle ESLP nebyl „stanoven zákonem“, když polský tiskový zákon z roku 1984, podle nějž soudy postupovaly, obsahoval pouze velmi vágní důvod pro zamítnutí registrace: „nesoulad se skutečným stavem“. Ten nebyl upřesněn ani soudní judikaturou. Jinak ESLP kvitoval, že o odmítnutí registrace nerozhodují v Polsku správní úřady, ale soudy, což představuje významnou pojistku svobody tisku. V daném případě však polské soudy tuto roli nesplnily, když uvalily na vydávání časopisů předběžný zákaz pouze na základě jejich názvů.  „(2) Právnická nebo fyzická osoba, která hodlá vydávat periodický tisk, je povinna doručit ministerstvu nejpozději 30 dnů před zahájením vydávání periodického tisku písemné oznámení, které musí obsahovat: a) název periodického tisku, b) jeho obsahové zaměření, c) četnost (periodicitu) jeho vydávání, d) údaje o jeho regionálních mutacích, e) název, adresu sídla a identifikační číslo osoby (…) vydavatele, je-li vydavatel právnickou osobou, anebo jméno, příjmení, bydliště a rodné číslo vydavatele, bylo-li přiděleno, jinak datum narození, je-li vydavatel fyzickou osobou, je-li vydavatel fyzickou osobou, která vydává periodický tisk na základě živnostenského oprávnění, také jeho obchodní jméno, identifikační číslo a adresu místa podnikání, liší-li se od bydliště.“ 162  Rozsudek ESLP Gaweda proti Polsku ze dne 14. 3. 2002, stížnost č. 26229/95. 161

81

Politická práva

Širší pojetí cenzury klade těžiště cenzury již do povinnosti vydavatele či vysílatele předložit plánovaný projev ke schválení (a o cenzuru půjde i tehdy, pokud projev bude schválen a rozšířen); zatímco ono užší pojetí pokládá za cenzuru až to, že je předběžně zabráněno rozšíření projevu, ať už se o chystaném projevu správní orgán dozvěděl jakkoli. V obou pojetích je přitom definičním znakem cenzury její individuálnost, tedy zaměření vůči konkrétnímu projevu, nemůže jít o paušální zákaz učiněný například zákonem (zákaz propagace hnutí směřujícího k potlačení práv a svobod člověka stanovený obecně § 403 tr. zák. tak podle nás není cenzurním opatřením, neboť se zde zakazuje obecně nějaký typ projevu, nikoli konkrétní projev). Adresátem zásahu cenzury je rozhodně pouze veřejná moc, nikoli soukromá osoba,163 takže cenzurou není například autocenzura médií vykonávaná dle jejich vnitřních kodexů.164 Přikláníme se nadto k názoru, že z veřejné moci jsou adresáty zákazu cenzury pouze orgány moci výkonné, tedy správní úřady.165 Zákonodárná moc, tedy parlament, by ve své zákonodárné pravomoci adresátem zákazu cenzury být neměl už proto, že zákony mají mít z definice obecnou povahu.166 Jiná situace by jistě byla tam, kde parlament vystupuje jako správní orgán,167 ovšem vzhledem k jeho věcné působnosti nelze pokládat za pravděpodobné, že právě tento orgán by vydával rozhodnutí, která by předběžně znemožňovala výkon svobody projevu. Složitější je situace se soudy, které teoreticky mohou předběžně zakázat výkon svobody projevu. Lze si například představit, že se bude jednotlivec, jehož dobrá pověst je ohrožena knihou, jejíž vydání se chystá, domáhat předběžným opatřením zamezení jejímu vydání a distribuci. Pokud bychom pokládali i soudy za adresáty absolutního zákazu cenzury, nezbylo by takovému jednotlivci nic jiného než trpně čekat, až kniha vyjde, a pak se domáhat náhrady nemateriální újmy (viz podkapitolu 2.6.7). Pokud však rozebíraný zásah soudům adresován není, což se zdá být pravděpodobnější, pokud tedy soudy z povahy věci nemohou být cenzory, pak může takový jednotlivec podat civilnímu  Shodně BARTOŇ, M. Svoboda projevu: principy, garance, meze. Praha: Leges, 2010, s. 130. 164  WAGNEROVÁ, E. In WAGNEROVÁ, E., ŠIMÍČEK, V., LANGÁŠEK, T., POSPÍŠIL, I. a kol. Listina základních práv a svobod: Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2012, s. 434. Michal Bartoň dodává: „Pokud se v obecném jazyce hovoří o cenzuře v souvislosti se spory mezi novináři a jejich nadřízenými či vydavateli uvnitř sdělovacího prostředku či mezi přispěvateli do diskuse na internetových fórech a správci těchto diskusí, nejde o cenzuru v právním slova smyslu, která by byla dle Listiny nepřípustná, nýbrž o seberegulaci, popř. autocenzuru daného média či obecně příslušného fóra, která je nejen přípustná, ale pro rozumné fungování veřejného mediálního prostoru a jeho subjektů často nezbytná.“ BARTOŇ, M. Svoboda projevu: principy, garance, meze. Praha: Leges, 2010, s. 131. 165  Shodně BARTOŇ, M. Svoboda projevu: principy, garance, meze. Praha: Leges, 2010, s. 131. 166  Viz nález ze dne 28. 6. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 24/04, publ. pod č. 327/2005 Sb. 167  Viz usnesení NSS ze dne 29. 8. 2007 sp. zn. Obn 1/2006, publ. pod č. 1386/2007 Sb. NSS. 163

82

Svoboda projevu

soudu – pokud mu to čas dovolí – přímo zdržovací žalobu podle § 82 obč. zák. nebo – pokud jej čas naopak tlačí – návrh na předběžné opatření podle § 74 a násl. o. s. ř. Přikláníme se k názoru, že zde o porušení zákazu cenzury nejde, neboť u takového zásahu jde o ochranu individuálního práva na návrh nositele takového práva, nikoli o formu obecného dohledu, který je definičním znakem cenzury.168 V  nejširším pojetí (s  nímž se neztotožňujeme) by pak za cenzurní zásah mohlo být označeno i soudní potrestání, které má zastavit šíření nějaké knihy. Nazi is dead aneb hledání Hitlerových pohrobků. Odpověď na uvedené varianty definice cenzury mohl poskytnout ÚS, kdyby k  němu doputoval případ trestního řízení ve věci vydavatele Michala Zítka. Ten však skončil již u  NS rozsudkem ze dne 24. 7. 2002 sp. zn. 5 Tdo 337/2002. Michal Zítko169 byl rozsudkem Obvodního soudu pro Prahu 7 uznán vinným trestným činem podpory a propagace hnutí směřujících k potlačení práv a svobod občanů podle § 260 odst. 1, 2 písm. a) tehdejšího trestního zákona, kterého se dopustil tím, že jako ředitel a majitel nakladatelství v lednu 2000 zadal překlad do češtiny a vytištění spisu Adolfa Hitlera Mein Kampf, knihu nechal svázat do černých desek, na jejichž přední stranu navrhl vytištění zlaceného nápisu psaného švabachem „Adolf Hitler Mein Kampf“ a pod něj umístění zlaceného znaku NSDAP – orli­ ce držící ve spárech věnec s ratolestí s uvnitř umístěným pravotočivým hákovým křížem. Poté postupně v  průběhu března 2000 předal knihu v  nákladu 106 000 výtisků na základně kupní smlouvy distributorovi k volnému prodeji. Podle obvodního soudu tato kniha svým obsahem jednoznačně podněcovala k rasové nenávisti a antisemitismu, takže vydavatel byl uznán vinným a odsouzen k podmíněnému trestu odnětí svobody v trvání tří let a peněžitému trestu 2  000  000  Kč. S  odvoláním k  Městskému soudu v  Praze vydavatel neuspěl, s dovoláním k NS však již ano. Nejvyšší soud se nejprve obecně zabýval znaky skutkové podstaty trestného činu podpory a propagace hnutí směřujících k potlačení práv a svobod občanů a shledal, že vedle podpory takového hnutí zákon postihuje i  jeho propagaci, která může být uskutečňována jak otevřeně, tak i  skrytě prostřednictvím publikace či jiného uveřejňování názorů, záměrů, ideologie takového hnutí, ale i prostřednictvím knih, obrazů či jiných uměleckých děl. Jednou z takových forem může být podle názoru NS i publikace knihy, jejímž obsahem nebo účelem je propagace hnutí prokazatelně směřujícího k potlačení práv a svobod člověka nebo hlásajícího národnostní, rasovou, třídní nebo náboženskou zášť: „Takovou knihou by za předpokladu, že je tím propagováno takové hnutí, mohl být i Mein Kampf Adolfa Hitlera, neboť z jejího obsahu, jak to bylo prokázáno i v celém trestním řízení, je nesporné, že jde o knihu hluboce rasistickou, neboť šíří nenávist k lidem odlišného etnického původu, lidem slabým a postiženým, žádá jejich eliminaci v životě společnosti, a to i násilně, a  hluboce antidemokratickou, poněvadž učí pohrdat demokratickými  BARTOŇ, M. Svoboda projevu: principy, garance, meze. Praha: Leges, 2010, s. 133.  Rozsudek NS je samozřejmě anonymizován, šlo však o natolik medializovanou kauzu, že je jméno obviněného veřejně známo.

168 169

83

Politická práva

institucemi, jako je parlament, a demokratickými hodnotami, jako je rovnost, přičemž žádá jejich likvidaci a ustavení nového režimu založeného na tzv. vůdcovském principu, a v neposlední řadě i válečnickou, neboť dává německému národu cíle, kterých má dosáhnout vojenským výbojem a ziskem nového životního prostoru na východě, přičemž také vyzývá k zúčtování s F.[170] Závěr o tom, že propagaci, ale i podporu takového hnutí lze uskutečnit i vydáním knihy, vyplývá i z odstavce 2 písm. a) § 260 tr. zákona, když za zvlášť přitěžující okolnost zákon považuje i spáchání činu uvedeného v odstavci 1 mimo jiné i tiskem, kterým se rozumí nejen noviny, časopisy, bulletiny apod., ale i  vytištění knihy s uvedeným obsahem.“ Dále se však již NS s nižšími soudy rozešel: „Současně musí jít o podporu nebo propagaci takového hnutí skutečně existujícího. Navíc je nutné, aby takové hnutí existovalo a působilo v době, kdy mělo dojít ke spáchání trestného činu, což vyplývá z jazykového (gramatického), logického i systematického výkladu ustanovení § 260 odst. 1 tr. zákona (…) Vztahuje se tedy na případy, kdy existuje hnutí, které si klade za cíl omezování práv a svobod nebo diskriminaci určité skupiny osob z různých důvodů. Rozsudek soudu I. stupně však ve skutkové větě výroku o vině konkretizaci takového hnutí neobsahuje. Uvádí pouze, že kniha svým obsahem podněcuje k rasové nenávisti a antisemitismu. (…) I když se obsah knihy Mein Kampf, jejímž autorem je Adolf Hitler, který je nepochybně rasistický, antidemokratický a militantní, významně dotýká žijících osob, které přežily holocaust, a jejich potomků, a je třeba souhlasit s názorem, že podstatnou část naší společnosti její vydání oprávněně pobouřilo, nelze jinak s uvedenými závěry soudu prvního stupně, které jsou, jak na to bude ještě dále poukázáno, i vnitřně rozporné, souhlasit, zejména pokud v nich je považován antisemitismus za hnutí, přičemž je pod něj mimo vypjaté nenávisti k Židům zahrnována zásadně nesprávně i taková nenávist k Romům. (…) Nejvyšší soud si je samozřejmě vědom, že i v současné době mohou u nás i v zahraničí existovat a zřejmě i existují různá neofašistická hnutí, která mohou používat jako ideologický zdroj i  knihu Mein Kampf, jejímž autorem je Adolf Hitler. Na taková hnutí však dokazování v předmětné věci nebylo dosud zaměřeno, a proto je také soudy nemohly v napadených rozhodnutích uvést. (…) Není totiž vyloučeno, aby i dílem – knihou vydanou ve formě historického dokumentu – bylo propagováno či podporováno hnutí směřující k potlačení práv a svobod člověka. Naopak ze samotné skutečnosti, že určité dílo (kniha) nemá formu historického dokumentu, nelze učinit závěr, že tímto dílem je úmyslně takové hnutí propagováno nebo podporováno. V  tomto směru je třeba zdůraznit, že obviněný M. Z. je nakladatelem, a proto jeho jednání směřuje logicky a v souladu s tímto postavením především k dosažení zisku.“ Následně pak NS posoudil klíčový střet svobody projevu a  práv ostatních, a  to pohledem Evropské úmluvy i Listiny: „Svoboda projevu je svým obsahem, významem a stupněm právní ochrany na stejné úrovni jako rovnoprávnost občanů bez ohledu na jejich národnost, rasu, třídní či náboženskou příslušnost. Dojde-li v konkrétním případě k  tomu, že některé z  garantovaných práv či svobod na straně  Zde byla patrně anonymizována Francie. Ještě že nebyl anonymizován i sám autor Mein Kampfu.

170

84

Svoboda projevu

obviněného se střetne se stejně garantovaným právem či svobodou na straně jiných osob, je třeba, aby rozhodnutí soudu v takovém případě bylo vyvážené a aby do sféry práv a svobod obviněného zasahovalo jen v případě, jestliže to je skutečně nutné. (…) Soud I. stupně však namísto jasného označení konkrétního hnutí, které prokazatelně směřuje k potlačení práv a svobod, ve skutkové větě svého rozhodnutí uvádí pouze, že předmětná kniha svým obsahem podněcuje k rasové nenávisti a antisemitismu.“ NS tedy napadená rozhodnutí nižších soudů zrušil a přikázal jim, aby – vzhledem k tomu, že knihou původně propagovaný nacismus je již „mrtvý“ – zkoumaly, zda kniha může propagovat nějaké jiné, existující, hnutí potlačující práva a svobody občanů: „Vzhledem k tomu, že ve smyslu § 260 odst. 1 tr. zákona musí propagované hnutí existovat a působit v době, kdy mělo dojít ke spáchání trestného činu obviněným, nelze propagaci vztahovat k Hitlerovskému nacismu, neboť takové hnutí ve své původní podobě již v době vydání knihy Mein Kampf obviněným M. Z. neexistovalo. Proto bude třeba v dalším řízení provést způsobem vlastním přípravnému řízení operativní šetření a vyhledat potřebné důkazy pro to, zda existuje neofašistické nebo jiné rasistické hnutí, které používá jako ideologický zdroj i knihu Mein Kampf, jejímž autorem je Adolf Hitler.“ Při čtení rozhodnutí se lze (alespoň z  pohledu autora této knihy) těžko ubránit smíšeným pocitům. Opravdu NS předpokládal, že si nižší soudy nebyly vědomy toho, že nacismus ve své původní podobě zanikl již s koncem druhé světové války? A zároveň bylo opravdu třeba další dokazování k tomu, aby bylo prokázáno, že dnešní neonacismus a další antisemitská hnutí čerpají inspiraci z tradičního nacismu, jehož klíčovou knihou je právě Mein Kampf ? Jinak řečeno, opravdu bylo nutno rušit rozhodnutí nižších soudů jen proto, že neprokázala, že dnešní neonacistické hnutí – které skutečně existuje171  – je inspirováno nacismem, jak je vymezen v  Mein Kampf ? Na druhé straně je možné, že je ona důslednost odůvodnění inspirována právě vědomím, že pokud by se případ dostal až k ÚS, bylo by rozhodnutí NS podrobeno velmi zevrubnému přezkumu. Zůstává však otázka, zda by se tento přezkum odehrával na půdorysu článku 17 odst. 4 nebo odst. 3 Listiny. Škoda, že už se to nedozvíme…

Další otázkou je, zda jsou adresáty zákazu cenzury kromě orgánů státu, zejména moci výkonné, například i veřejnoprávní média, tedy Český rozhlas a Česká televize, tedy zda by třeba případné neodvysílání nasmlouvaného, ale „problematického“ díla či reportáže mělo být pokládáno za autocenzuru či za cenzuru. Tuto otázku pro změnu mohl zodpovědět slovenský ústavní soud ve vztahu k  STV, ale jak jsme viděli v  podkapitole 2.5, tuto příležitost promeškal. Přikláníme se k názoru, že povaha obou veřejnoprávních médií, tedy jejich zákony stanovená oddělenost od státu a právní samostatnost z nich činí spíše vykonavatele svobody projevu, nikoli její adresáty.172 171 172

 Viz příběh rozpuštění Dělnické strany v podkapitole 5.5.4.  Viz též BARTOŇ, M. Svoboda projevu: principy, garance, meze. Praha: Leges, 2010, s. 114. Podrobnější rozbor povahy těchto médií viz v podkapitole 2.3.5.

85

Politická práva

Jiná je však již role Rady Českého rozhlasu a Rady České televize. Tyto orgány, jimiž „se uplatňuje právo veřejnosti na kontrolu činnosti“,173 fungují jako kontrola dosazovaná do obou veřejnoprávních médií Poslaneckou sněmovnou, což naznačuje, že jde o státní orgány. Pokud by tyto rady uložily „svým“ veřejnoprávním médiím něco konkrétního neodvysílat, domníváme se, že by již šlo o cenzurní – a tedy zakázaný – zásah. Taková možnost je naštěstí výslovně vyloučena ustanovením § 8 odst. 4 zákona o Českém rozhlasu, podle nějž „Rada ani její členové nesmějí přímo zasahovat do tvorby a vysílání rozhlasových pořadů“; a obdobně též ustanovením § 8 odst. 4 zákona o České televizi. Patrně nejvíc se pak na hranu zákazu článku 17 odst. 3 Listiny dostává regulace reklamy. Zákon č. 40/1995 Sb., o regulaci reklamy, totiž ve svém § 7c odst.  1 výslovně počítá se zákazem vysílání konkrétní reklamy: „Orgán dozoru[174] může nařídit odstranění nebo ukončení reklamy, která je v  rozporu se zákonem, a určit k tomu přiměřenou lhůtu. Může též zakázat nepřípustnou srovnávací reklamu nebo reklamu, která je nekalou obchodní praktikou jako protiprávní jednání podle přímo použitelného předpisu Evropské unie. Orgán dozoru je oprávněn pozastavit zahájení šíření nepovolené srovnávací reklamy nebo reklamy, která je nekalou obchodní praktikou. Pro takový postup se nevyžaduje vznik skutečné ztráty či jiné újmy způsobené takovou reklamou, ani zavinění zadavatele reklamy; to však nezakládá oprávnění k zavedení systému předběžné kontroly návrhů reklamy před jejím šířením.“ Vzhledem k tomu, že i reklama je typem projevu (a to komerčního, viz podkapitolu 2.4.3), je nutno zákaz jejího vysílání ze strany státního orgánu, kterým orgán dozoru zjevně je, chápat jako zásah cenzurní. Nezbývá tak než se těšit, až bude tato otázka v budoucnu řešena judikatorně. Největším problémem zde pak patrně bude to, že nynější podoba zákona o regulaci reklamy je promítnutím závazné úpravy unijní. Pokud by tak došlo k zákazu odvysílání reklamy odůvodněnému právě ustanovením transponovaným z unijního předpisu, je otázkou, jak bude posouzen střet absolutního práva podle článku 17 odst. 3 Listiny s (vůči vnitrostátnímu právu přednostním) příkazem práva EU. Jak již bylo zmíněno, je zákaz cenzury bonusem přinášeným českou Listinou. V Evropské úmluvě jej nenajdeme a i ESLP akceptuje, či alespoň dosud akceptoval, že cenzura není článkem 10 Evropské úmluvy jednoznačně vyloučena. Cenzura extáze. Příklad nacházíme v rozsudku Wingrove proti Spojenému království,175 který je z českého pohledu dosti exotický jak způsobem, tak důvody,  § 4 odst. 1 zákona č. 484/1991 Sb., o Českém rozhlasu.  Těmi jsou podle § 7 téhož zákona Rada pro rozhlasové a televizní vysílání, Státní ústav pro kontrolu léčiv, Ministerstvo zdravotnictví, Ústřední kontrolní a zkušební ústav zemědělský, Ústav pro státní kontrolu veterinárních biopreparátů a léčiv, Úřad pro ochranu osobních údajů a krajské živnostenské úřady. 175  Rozsudek ESLP Wingrove proti Spojenému království ze dne 25.  11. 1996, stížnost č. 17419/90. Vycházíme z překladu uveřejněného v systému ASPI. 173 174

86

Svoboda projevu

pro které zde byla svoboda projevu omezena. Oním důvodem totiž bylo rouhání, které z  českého pohledu působí jako trestný čin dosti archaický,176 a  navíc i problematický tím, že se jím kriminalizuje porušení norem, které jsou primárně nikoli právní, ale náboženské, a do právních řádů jsou z náboženství toliko přeneseny. Stěžovatelem byl britský filmový režisér, který v roce 1989 předložil svůj osmnáctiminutový videofilm Vize extáze (Visions of Ecstasy) britskému filmovému úřadu (British Board of Film Classification), pověřenému vydáváním povolení k distribuci videofilmů, tedy cenzurou. Dílo, jež neobsahuje žádný dialog, bylo podle stěžovatele inspirováno životem a písemnými odkazy svaté Terezy z  Ávily, karmelitánské řeholnice žijící v  16.  století, která měla mocné extatické vize Ježíše Krista. Ve filmu je zobrazována jako mladá žena v  rouchu jeptišky, která má vize zčásti erotické, zčásti krvavé, v nichž vystupuje jednak sama, jednak s jinou jeptiškou (snad svou duší), jednak s Ježíšem Kristem. Filmový úřad odmítl vydat povolení k distribuci filmu kvůli jeho obscénnosti. Ve svém rozhodnutí se odvolal na trestní zákaz rouhání, které je v judikatuře Sněmovny lordů definováno jako „pohrdání, urážka, hrubost nebo zesměšňování vůči Bohu, Ježíši Kristu nebo Bibli (…)“, přičemž rozhodující pro rouhačský charakter projevu nebo díla není jeho obsah, ale způsob prezentace, zejména „tón, styl a duch“. Odvolací komise rozhodnutí úřadu potvrdila. Stěžovatel podal stížnost k EKLP, která dne 10. 1. 1995 dospěla k závěru (čtrnácti hlasy proti dvěma), že čl. 10 Evropské úmluvy byl porušen. Poté předala stížnost ESLP. Stěžovatel brojil nejprve proti tomu, že je britské trestní právo ve věci rouhání tak vágní, že je nesmírně obtížné předem vědět, zda určité dílo bude v očích poroty filmového úřadu závadné. Podmínka předvídatelnosti, která je obsažena ve výrazu „stanoví zákon“, tak údajně nebyla splněna. K tomu ESLP připomněl svou judikaturu, podle níž vnitrostátní „zákon“, což zahrnuje psané i nepsané právo, musí být formulován dostatečně přesně, aby v přiměřené míře dovolil předvídat důsledky určitého činu. Zákon, který přiznává soudům určitou rozhodovací volnost, není sám o sobě s tímto požadavkem v rozporu, pokud je rozsah a způsob výkonu takové volnosti stanoven s dostatečnou jasností, aby tak byla jednotlivci zajištěna přiměřená ochrana proti svévolným zásahům státu. ESLP navíc uznal, že trestný čin rouhání se vzhledem ke své povaze nehodí k přesné právní definici. Vnitrostátní úřady proto musejí mít určitou volnost posoudit, zda inkriminované činy pod příslušnou definici spadají. ESLP sám Visions of Ecstasy shlédl a konstatoval, že stěžovatel mohl předvídat, že film – zejména scény, v nichž figuruje Kristus – může být posuzován z hlediska zákona o rouhání. Zásah britských úřadů tudíž byl „stanoven zákonem“. Co se týče naplnění legitimního účelu, britská vláda odůvodnila odmítnutí povolení k šíření filmu důvodem „ochrany práva občanů nebýt uráženi ve svém náboženském cítění“. Podle stěžovatele ale 176

 Ještě starorakouský trestní zákoník, tedy zákon č. 117/1852 ř. z., o zločinech, přečinech a přestupcích, trestný čin rušení náboženství v § 122 zakotvoval: „Zločinu rušení náboženství dopustí se a) kdo řečmi, činy, v dílech tiskových nebo rozšiřovaných spisech Bohu se rouhá; b) kdo provozování náboženství ve státě jsoucího ruší, nebo kdo nakládaje zle způsobem zneuctívajícím s nářadím k bohoslužbě zasvěceným, nebo jinak činy, řečmi, v dílech tiskových nebo rozšiřovaných spisech náboženství veřejně opovržení prokazuje; (…).“

87

Politická práva

výraz „práva jiných“ v článku 10 odst. 2 Evropské úmluvy v daném kontextu zahrnuje pouze reálné a pozitivní právo nebýt urážen, a nikoliv hypotetické právo, kterým by byli chráněni někteří křesťané před pobouřením. Stěžovatel také v této souvislosti zdůraznil, že zásah nemohl sledovat legitimní cíl, jelikož byl založen na diskriminačním právu, které chrání pouze křesťany. ESLP ale shledal, že zde o „práva jiných“ šlo, neboť zásah měl za cíl chránit proti šokujícímu pojetí náboženského námětu každého, kdo zná, oceňuje nebo přijímá za své křesťanskou historii a morálku. Pokud jde o nezbytnost zásahu, ESLP nejprve připomněl, že mezi povinnosti vyplývající z článku 10 odst. 2 Evropské úmluvy náleží, v kontextu náboženského vyznání, závazek vyhnout se výrazům, které jsou zhanobující a  urážlivé pro druhé. Právě tento závazek stěžovatel porušil, a zásah britských orgánů byl proto podle ESLP odůvodněný a přiměřený: „Pokud jde o samotné znění anglického práva ve věci rouhání, Soud konstatuje, že toto právo nezakazuje šíření myšlenek nepřátelských křesťanskému vyznání. Jak uvádějí anglické soudy, snaha kontrolovat se vztahuje spíše na způsob obhajoby příslušných myšlenek a nikoli na jejich obsah. Aby byl čin označen za rouhačský, musí být stupeň hanobení náboženství vysoký, jak ukazuje používání termínů ‚pohrdání, urážka, hrubost, zesměšňování‘. Vzhledem ke zvýšenému prahu, jehož překročení je v anglickém právu nutné pro označení za rouhání, a vzhledem k určité volnosti posouzení, která je státům v této oblasti ponechána, se Soudu zdají být důvody uvedené britskou vládou relevantní a dostatečné. Soud je navíc po zhlédnutí filmu přesvědčen, že rozhodnutí britských úřadů nelze považovat za svévolné nebo nepřiměřené.“ Celý rozsudek působí z českého, cenzuře (konečně) nepřátelského pohledu poněkud anachronicky, neboť zde dostala zelenou cenzura, opřená navíc o  zákon, který zjevně chrání proti blasfémii toliko křesťanské vyznání. To vadilo pouze disentujícímu soudci De Meyrovi, který označil předběžnou cenzuru za nepřípustnou, tedy alespoň v době míru. Patrně nejzastaraleji však působí závěrečná pasáž rozsudku. V ní totiž ESLP akceptuje tvrzení britské vlády, že by nebylo bývalo dostatečným, pokud by byl předmětný film sice povolen k distribuci, ale pouze ve vyhrazených obchodech, například v sex-shopech. ESLP se ztotožnil s tím, že to by nemohlo vyloučit riziko, že se film dostane do nepovolaných, zejména dětských, rukou a očí. Měl být totiž distribuován na videokazetách čili na médiu, které se velmi těžko kontroluje, neboť může být například kopírováno, a tak se snadno vymknout kontrole… Někdy je zkrátka v oblasti svobody projevu zastaralým i rozsudek, kterému není ani čtvrt století. Dostačuje, že byl vydán v době před rozšířením internetu. Mimochodem, považovali jsme za zbytečné, na rozdíl od ESLP, zde onen film podrobně popisovat. Čtenář si jej samozřejmě může najít na YouTube…

Novější judikatura ESLP však naznačuje, že Evropská úmluva je přece jen „živoucím instrumentem“ i  v  otázkách cenzury, která se postupně stává nepřijatelnou. Místy se v ní objevují dokonce i názory, že pokud stát komplikuje vyhledávání informací, dopouští se vlastně jakési nepřímé cenzury.177 Jinde se  Rozsudek ESLP Tarsasag a Szabadsagjogokert (Maďarská unie občanských svobod) proti Maďarsku ze dne 14. 4. 2009, stížnost č. 37374/05; viz následující podkapitolu 2.3.5.

177

88

Svoboda projevu

pak předběžným zákazem publikování nějaké informace ESLP zabývá alespoň okrajově.178 O  doktorech jen v  dobrém. K  zajímavému závěru dospěl ESLP v  rozsudku RTBF proti Belgii.179 Stěžovatelkou byla veřejnoprávní rozhlasová a televizní společnost pravidelně vysílající relaci zaměřenou na aktuální soudní případy a  stav jejich vyšetřování v  širším smyslu nazvanou „Jménem zákona“. Jeden z dílů se měl týkat doktora D. B., specializací neurochirurga, který vykonával služby v  nemocnici v  Jolimont. Stěžovatelka se totiž rozhodla věnovat jeden díl svého pořadu otázce rizik při lékařských výkonech a obecněji problematice komunikace s pacienty, jejich informování a práv, kterých se mohou domáhat, přičemž za příklad si vzala právě stížnosti pacientů na doktora D. B. uveřejněné v tisku. Během příprav na toto vysílání se novináři stěžovatelky zkontaktovali na jedné straně s některými pacienty a na straně druhé s lékaři specialisty, představiteli lékařské komory a lékařem D. B. Posledně jmenovaný odmítl jakékoli televizní interview, avšak několikrát souhlasil s opakovaným vyjádřením se za přítomnosti svých poradců na otázky kladené novináři stěžovatelky. Podle programu měl být pořad odvysílán dne 24. 10. 2001. Odvysílán sice byl, ale se změnami, které si vynutil doktor D. B. soudním návrhem na vydání předběžného opatření, kterým mělo být odvysílání zakázáno pod pokutou 5 milionů belgických franků pro případ porušení zákazu. Usnesením ze dne 24. 10. 2001 tomuto návrhu předseda soudu prvního stupně vyhověl a  zakázal odvysílání sporného pořadu pod pokutou 2 milionů belgických franků. Usnesení upřesňovalo, že dobrá víra a profesionalita novinářů pracujících pro stěžovatelku nemůže být a priori zpochybněna, stejně jako objektivnost investigativního pátrání. Předseda soudu byl ale také názoru, že lékařské tajemství, jehož se doktor D. B. dovolával při odmítnutí rozhovoru, by mu neumožnilo podat dostačující odpověď a že mlčení by v mysli veřejnosti vyvolalo pouze pochybnosti o jeho odborných schopnostech. Usnesení mimo jiné zdůrazňovalo, že neurochirurgie a případné pooperační komplikace při operacích v tomto oboru jsou komplexní záležitostí a že je třeba vzít v úvahu z toho plynoucí obtíže v situaci, kdy je třeba dosáhnout toho, aby nezainteresované publikum pochopilo danou problematiku v pořadu trvajícím několik desítek minut. Vysílání pořadu však nakonec stěžovatelkou zrušeno nebylo, jen pasáž věnovaná údajným lékařským pochybením doktora D. B. byla nahrazena debatou mezi novinářem a producentem vysílání. Během této debaty a televizních novin jí předcházejících stěžovatelka obsáhle komentovala rozhodnutí soudu ze dne 24. 10. 2001 s tím, že jde ze strany soudní moci o omezování práva na svobodu tisku. Jméno doktora D. B. bylo opakovaně zmiňováno. Stěžovatelka si rovněž proti usnesení předsedy soudu podala odvolání. To bylo zamítnuto, neboť podle odvolacího soudu stěžovatelka pochybila v objektivnosti a nevzala do úvahy způsob, jakým je schopen průměrný  Viz rozsudek ESLP Goodwin proti Spojenému království ze dne 27.  3. 1996, stížnost č. 17488/90; rozebraný v podkapitole 2.6.8. 179  Rozsudek ESLP RTBF proti Belgii ze dne 29. 3. 2011, stížnost č. 50084/06. Vycházíme z překladu uveřejněného v systému ASPI. 178

89

Politická práva

divák vnímat takové informace, přičemž odvolací soud uzavřel, že stěžovatelka neměla právo se dovolávat svobody tisku a požadovat, aby si chirurgický výkon provedený doktorem D. B. zasloužil být předmětem pozornosti veřejnosti v rámci péče o ochranu spotřebitele tím, že dá těmto nespokojeným pacientům příležitost vyjádřit se v pořadu zaměřeném na práva pacientů. Stěžovatelka poté neuspěla ani se stížností ke Kasačnímu soudu. Obrátila se proto na ESLP, u nějž uspěla jak s tvrzeným porušením článku 6 Evropské úmluvy, tak s tvrzeným porušením článku 10. Tvrdila, že předběžné zhlédnutí celého vysílaného programu odvolacím soudem v Bruselu za účelem kontroly jeho obsahu a následný předběžný zákaz tohoto vysílání vedly k  porušení svobody projevu, svobody tisku a práva na svobodné šíření informací tím, že belgické soudy stěžovatelce zakázaly předběžným opatřením vysílat pasáže televizního pořadu pojednávajícího o aktuálních právních otázkách. Vláda namítala, že je legitimní rozlišovat psané a audiovizuální zpravodajství, neboť pouze na „tisk“ se vztahuje belgický ústavní zákaz cenzury. Audiovizuální zpravodajství ze strany stěžovatelky nemohlo disponovat absolutní svobodou projevu. Belgická vláda nemohla v žádném případě připustit, aby ochrana práva na čest a respektování soukromého života proti televiznímu vysílání byla v Belgii poskytnuta pouze formou nápravy post factum s tím, že by byl soudce rozhodující o předběžném opatření zbaven své pravomoci předcházet vzniku závažné a obtížně odstranitelné újmy i přes její bezprostřednost. ESLP ale belgická vláda nepřesvědčila: „105. Soud již v mnoha případech zdůraznil, že informace je pomíjivou věcí a zpožděním jejího uveřejnění, byť o krátkou dobu, dochází k vážnému riziku, že bude zbavena veškeré hodnoty a zájmu. Toto riziko existuje rovněž u tiskovin odlišných od periodik, jež se týkají aktuálního tématu. Článek 10 Úmluvy jako takový zajisté nezakazuje jakékoli předběžné omezení jejich vydávání. (…) Taková omezení však představují tak velké nebezpečí, že vyžadují od Soudu co nejbedlivější posouzení. Tato předběžná omezení tedy musí být stanovena v právním rámci obzvláště přesném, pokud jde o vymezení zákazu, a efektivním z pohledu soudní kontroly v případech eventuálního zneužití. (…) 107. Pokud se jedná o dostupnost a předvídatelnost ustanovení, na jejichž základě soudce rozhodující o předběžném opatření zakázal obecně i v dané věci vysílání sporného pořadu, Soud poznamenává, že v belgickém právu je svoboda projevu v první řadě spjatá s čl. 19 a 25 Ústavy zajišťujícími svobodu názorů a svobodu tisku, a na druhém místě s čl. 1382 a 1383 občanského zákoníku trestající zneužití této svobody, a v třetí řadě s čl. 18, 19, 584 a 1039 soudního řádu, jež definují druhy žalob k zajištění dodržování práv v řízení před soudy. 108. Soud však poznamenává, že článek 19 Ústavy zasvěcený mimo jiné svobodě projevu připouští pouze stíhání deliktů spáchaných při využití těchto svobod, což v sobě zahrnuje sankci a posteriori za pochybení a zneužití spáchané při výkonu těchto svobod. Články 18, 19, 584 a  1039 soudního řádu stejně jako čl. 1382 občanského zákoníku, posuzovány samostatně i ve vzájemné souvislosti s čl. 144 Ústavy, jsou texty obecného charakteru týkající se pravomoci soudů, které nepodávají upřesnění, pokud jde o  druh povoleného omezení, jeho cíle, délky, rozsahu a  kontroly, jejíž mohou být předmětem. Z  toho plyne, že tato ustanovení nejsou stanovena v dostatečně přesném právním rámci, pokud

90

Svoboda projevu

jde o vymezení zákazu ve smyslu výše uvedeného rozsudku Sdružení Ekin proti Francii. (…) 112. Soud připomíná, že funkce soudního rozhodnutí spočívá v odstraňování pochybností, jež by mohly přetrvávat při výkladu právních norem, jejichž textace není zcela přesná (Cantoni proti Francii, § 32). 113. Judikatura soudů rozhodujících ve věci samé a zejména těch rozhodujících o předběžném opatření v oblasti soudní kontroly tisku v Belgii zajisté existuje, lze v ní však nalézt rozpory. Pokud usnesení vydané v posuzované věci upřesnilo, že bylo již mnohokrát judikováno, že soudce rozhodující o předběžném opatření může zasáhnout předběžným způsobem, tak rozbor jiných usnesení v této oblasti umožňuje povšimnout si, že v belgickém právu neexistuje jasná a ustálená judikatura, podle níž by stěžovatelka byla schopná předvídat rozumným způsobem důsledky, jež mohou plynout z vysílání sporného pořadu. Tato rozdílná usnesení charakterizuje jejich rozpornost, i když je vydali různí soudci v rámci jedné jurisdikce (…). 114. Soudní kontrolu šíření informací některými médii prováděnou soudcem rozhodujícím o  předběžném opatření na základě rovnováhy kolizních zájmů a s cílem je navzájem vyvážit tedy nelze pojmout bez určitého rámce stanovujícího přesná a specifická pravidla aplikace předběžných omezení svobody projevu. Pokud tomu tak nebude, je zde riziko, že tato svoboda bude ohrožena rozmnožením sporů a rozdílností řešení podaných ze strany soudců rozhodujících o předběžném opatření. Na jednu stranu jsou totiž televizní pořady vždy oznamovány dopředu a uveřejněny v tisku, což umožňuje osobám, jež mají obavu, že jím budou ohroženy, podat před jeho odvysíláním návrh k soudu; na druhou stranu diskreční pravomoc soudců rozhodujících o předběžném opatření a rozdílnost řešení představuje riziko, že dojde při vydávání předběžných opatření ke kazuistickému přístupu v kauzách v audiovizuální oblasti, což povede k nemožnosti ochránit samotnou podstatu svobodu rozšiřovat informace. 115. Článek 10 Úmluvy zajisté tím, že nebrání státům vyžadovat udělování povolení audiovizuálním médiím, připouští zásadu rozdílného zacházení s tímto druhem médií a médii tištěnými. Rozlišení provedené Kasačním soudem Belgie podle nosiče informace, tedy mezi zpravodajstvím tištěným a audiovizuálním, což vede k aplikaci různých ustanovení Ústavy, však v dané věci není rozhodující. Nezajišťuje ochranu právního rámce jasného ohledně předběžných omezení, jež Úmluva zamýšlí zavést pro šíření informací, myšlenek a  názorů tím spíše, že judikatura neřeší otázku, jaký význam dát pojmu ‚cenzura‘ zakázanému čl. 25 Ústavy. V dané věci Soud poznamenává, že k rozdílnosti judikatury ohledně předběžných opatření vydávaných v dané oblasti v Belgii se přidává rovněž rozdílnost judikatury nejvyšších soudních instancí (srov. §  110). Soud ještě připomíná, že pokud muselo dojít k vydání předběžných omezení v oblasti tisku, tak se tak mohlo stát pouze v právním rámci obzvláště přísném, pokud jde o vymezení zákazu, a efektivním z pohledu soudní kontroly v případech eventuálního zneužití (Sdružení Ekin proti Francii, výše uvedený, § 58). 116. Závěrem Soud shledává, že právní rámec spolu s  judikaturou existující v Belgii tak, jak byla použita v případu stěžovatelky, neodpovídá podmínce předvídatelnosti vyžadované Úmluvou a  neumožňuje dostatečným způsobem

91

Politická práva

požívat ochrany požadované primátem práva v demokratické společnosti. Došlo tedy k porušení článku 10 Úmluvy.“ Z českého pohledu je rozsudek obzvlášť zajímavý tím, že ESLP sice cenzuru výslovně nezakázal, ale podrobil její užití přísným podmínkám, a to hned v podmínce „stanovení zákonem“ (viz podkapitolu 2.5.2). Zároveň je z českého pohledu zajímavé (je otázka, zda také „inspirativní“), že podle belgických soudů bylo možné předběžně zakázat odvysílání pořadu (sporné bylo pouze to, zda to bylo i vhodné), přestože belgická ústava obsahuje podobně jako česká Listina základních práv a svobod zákaz cenzury, a to v článku 25: „Tisk je svobodný, cenzura nesmí nikdy býti zavedena, nesmí býti vyžadována ani kauce po spisovatelích, editorech či vydavatelích.“ Belgická úprava se ovšem od té české liší tím, že dopadá jen na tisk, a  spor byl v daném případě právě o tom, zda televize je také „tisk“ (čemuž belgické soudy v případě stěžovatelky nepřisvědčily). ESLP na tuto otázku neodpověděl, pouze zkritizoval, že odpověď belgické judikatury na ni je tak nejasná, takže nesplňuje podmínku předvídatelnosti „zákona“.

Zákaz cenzury „tisku“ je jinak v Evropě poměrně časté řešení. Jak upozorňuje Roman Tomek,180 obecný zákaz cenzury nalezneme v  ústavním zákoně Dánska,181 Itálie,182 Lucemburska,183 Německa,184 Portugalska,185 Španělska,186 Estonska,187 Lotyšska,188 Slovenska189 a  Rumunska;190 zákaz cenzury omezený jen na tisk pak nalezneme kromě Belgie také v Nizozemsku,191 Rakousku,192 Řecku,193 Švédsku,194 Polsku195 a  Bulharsku.196 Jakkoli je belgická judikatura  TOMEK, R. Zákaz cenzury. Brno, 2012, s. 50. Diplomová práce, Masarykova univerzita, Právnická fakulta, vedoucí práce Pavel Molek. Ten vychází z publikací KLOKOČKA, V., WAGNEROVÁ, E. Ústavy států Evropské Unie  – Díl první. Praha: Linde Praha, a. s, 2004; a KLOKOČKA, V. Ústavy států Evropské Unie – Díl druhý. Praha: Linde Praha, a. s, 2005. 181  § 77 Ústavy království Dánska. 182  Čl. 21 Ústavy Italské republiky. Viz též BARTOŇ, M. Svoboda projevu: principy, garance, meze. Praha: Leges, 2010, s. 138. 183  Čl. 24 Ústavy Lucemburského velkovévodství 184  Čl. 5 Základního zákona Spolkové republiky Německo. 185  Čl. 37 odst. 2 Ústavy Portugalské republiky. 186  Čl. 20 odst. 2 Ústavy Španělského království. 187  § 45 Ústavy Estonské republiky. 188  Odst. 100 Ústavy Lotyšska. 189  Čl. 26 odst. 3 Ústavy Slovenské republiky. 190  Čl. 30 odst. 2 Ústavy Rumunska. 191  Čl. 7 odst. 2 Ústavy Nizozemského království. 192  Čl. 13 odst. 2 Základního zákona státu z 21. prosince 1867 č. 142 Říšské sbírky zákonů, o všeobecných právech státních občanů v královstvích a zemích, zastoupených v Říšské radě. 193  Čl. 14 odst. 2 Ústavy Řecké republiky. 194  Čl. 3 Základního zákona o svobodě projevu. 195  Čl. 54 odst. 2 Ústavy Polské republiky. 196  Čl. 40 odst. 1 Ústavy Bulharska. 180

92

Svoboda projevu

ve věci cenzury poněkud nejasná (to byl důvod stěžovatelčina úspěchu před ESLP), zdá se, že pokud by zákaz cenzury dopadal i na televizi (a v českém zákazu cenzury tomu tak zjevně je, neboť nic nesvědčí o opaku), belgické soudy by cítily jako nemožné vysílání předběžně zakázat. Zdá se tudíž, že z belgického pohledu může zákaz cenzury porušit nejen rozhodnutí správních orgánů, ale i soudu. Jakkoli tedy z rozebíraného rozsudku nevyplývá, že by ESLP již cenzuru zcela zakázal, vyplývá z něj minimálně inspirace pro širší výklad českého zákazu cenzury. Takový rozšiřující výklad, vztahující zákaz cenzury i na zásahy do svobody projevu provedené soudy, ostatně čas od času aprobuje i ÚS, jak naznačil v nálezu ze dne 15. 11. 2010 sp. zn. I. ÚS 517/10, kterým přikázal soudům poskytovat informace o tom, který z jejich soudců byl před listopadem 1989 členem KSČ. ÚS se v tomto poněkud upovídaném nálezu vyjádřil k lecčemu, co souvisí se svobodným přístupem k informacím, vypořádáváním s minulostí či otázkou viny, a neopomněl ani krátký přípodotek k cenzuře: „85. NSS (spolu se správními orgány a s městským soudem) však aproboval nemožnost vymoci si de iure informaci, zda ten který soudce byl členem KSČ ke dni 17. 11. 1989. Takový cenzurní přístup však umožňuje snížení autority soudní moci (…) Cenzura informací v tomto směru je způsobilá snížit autoritu soudní moci více než případné kontroverzní názory vyskytnuvší se v event. diskurzu vyvolaném zveřejněním předmětného údaje.“ S uvedenou citací se ovšem neztotožňujeme, neboť bychom pokládali za nepřípustné rozmělnění pojmu cenzury, beztak již dost neurčitého, k  němuž by došlo, kdyby za ni bylo pokládáno nejen (předběžné administrativní) omezení rozšiřování konkrétní informace, ale také omezení jejího získávání. Pak už by totiž pojem cenzura nebezpečně splýval s vymezením jakéhokoli zásahu do svobody projevu v kterékoli ze zde rozebíraných složek a absolutnost článku 17 odst. 3 Listiny by se stala neudržitelnou.

2.3.5  Právo vyžadovat informace Posledně citovaný nález tvoří alespoň vhodný most k  přechodu ke druhému „bonusu“ poskytovanému českou Listinou, totiž k právu požadovat informace. To je zakotveno ve výše citovaném článku 17 odst. 5, který se od ostatních odstavců liší v tom, že zatímco ony zakotvují svobody, tedy jellinekovský status negativus, právo vyžadovat informace je právem pozitivním, tedy právem, které předpokládá spolupůsobení orgánů veřejné moci. Právo na informace je v Listině obsaženo dvakrát a v obou případech mají být podrobnosti stanoveny zákonem. Ve vztahu k článku 17 odst. 5 Listiny je oním zákonným provedením obecný zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím. Krom toho ale nacházíme právo na přístup ke specifickému typu informací, totiž k informacím o životním prostředí, v článku 35 odst. 2 Listiny, který je zařazen v  hlavě o  hospodářských, sociálních a  kulturních 93

Politická práva

právech: „Každý má právo na včasné a úplné informace o stavu životního prostředí a přírodních zdrojů.“ Zákonným promítnutím, požadovaným článkem 41 odst. 1 Listiny, práva na přístup k informacím o životním prostředí je pak zákon č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí, nad nímž se ovšem vznáší Damoklův meč, že bude pohlcen svým mladším, ale obecnějším sourozencem, tedy zákonem o svobodném přístupu k informacím. V dalším výkladu se tedy budeme věnovat jen jemu, tedy zmíněnému obecnému zákonu, přičemž i tak pouze představíme jeho základní strukturu a v podrobnostech odkážeme na bohatou literaturu, zejména komentářovou.197 Ambicí tvůrců zákona zjevně bylo, aby byl jednoduchý a  přehledný, tedy aby představoval i pro laika snadno pochopitelný a uchopitelný nástroj k získání informací dříve, než zastarají. Jejich druhou ambicí pak bylo pustit denní světlo do veřejné správy, neboť zákon vychází z předpokladu, že poskytnuta má být takřka jakákoli informace, kterou má povinný subjekt k dispozici, leda by byl přítomen některý ze zákonem daných důvodů konkrétní informaci neposkytnout. Obsah zákona lze jednoduše shrnout do pětice otázek vztahujících se k poskytování informací: (i) kdo?; (ii) co?; (iii) co ne?; (iv) jak?; (v) jak ne (tedy jak postupovat při neposkytnutí)? Prvou otázkou se ptáme po určení okruhu povinných subjektů, tedy těch, které mají povinnost informace poskytovat. Jejich vymezení se proměňuje a je obsaženo v § 2 odst. 1 a 2 zákona, kde nacházíme dvě skupiny subjektů, totiž ty, které jsou z důvodu své povahy povinnými subjekty ve vztahu ke všem informacím, a ty, které jsou povinnými subjekty z důvodu své činnosti spočívající v rozhodování o právech a povinnostech jiných osob, a to jen ve vztahu k těm informacím, které se oné činnosti týkají:198 „(1) Povinnými subjekty, které mají podle tohoto zákona povinnost poskytovat informace vztahující se k jejich působnosti, jsou státní orgány, územní samosprávné celky a jejich orgány a veřejné instituce. (2) Povinnými subjekty jsou dále ty subjekty, kterým zákon svěřil rozhodování o  právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech fyzických nebo právnických osob v oblasti veřejné správy, a to pouze v rozsahu této jejich rozhodovací činnosti.“ Zatímco k omezeně povinným subjektům podle odst. 2 je judikatura mizivá, tak k vymezení povinných subjektů podle odst. 1 se nabízí bohatá judikatura jak ÚS, tak později zejména NSS. Díky ní se o  své roli povinných subjektů  Viz KORBEL, F. Přehled judikatury ve věcech práva na informace. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2013; KORBEL, F. a kol. Právo na informace: zákon o svobodném přístupu k informacím, zákon o právu na informace o životním prostředí: komentář. Praha: Linde, 2004; či FUREK, A. Zákon o svobodném přístupu k informacím a související předpisy: komentář. 2. aktualiz. a rozš. vyd. Praha: Linde, 2012. 198  Skoro se vnucuje parafráze staré zásady z  dob americké války za nezávislost „no obligation without information“ aneb o právech a svobodách občanů smí rozhodovat jen takový subjekt, který může být občany kontrolován. 197

94

Svoboda projevu

dozvěděli například Česká televize a  Český rozhlas,199 Všeobecná zdravotní pojišťovna,200 Kancelář prezidenta republiky,201 veřejný ochránce práv,202 Ředitelství silnic a dálnic,203 Národní památkový ústav,204 ba dokonce i státní podniky. Jejich zařazení do okruhu povinných subjektů dle odst.  1 se NSS nejprve bránil a  za povinný subjekt odmítl označit státní podnik Letiště Praha.205 Ústavní soud ovšem jeho rozsudek zrušil a  aplikoval na posouzení toho, zda může být státní podnik povinným subjektem, pětici kritérií, podle nichž lze určit, zda je podobný hraniční subjekt „veřejnou institucí“ ve smyslu § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím, či nikoli: „Jedním z kritérií, jak diferencovat veřejnou instituci od instituce soukromé, je právě způsob vzniku (zániku) instituce (z  pohledu přítomnosti či nepřítomnosti soukromoprávního úkonu). Nicméně Ústavní soud současně poukazuje na nutnost reflexe toho, že pro konečný závěr, zda se jedná o instituci veřejnou či soukromou, je třeba akcentovat i jiná kritéria. Zařazení zkoumané instituce pod instituci veřejnou či instituci soukromou tak musí vyplývat z ‚převahy‘ znaků, jež jsou pro instituci veřejnou či soukromou typické. Mezi relevantní hlediska pro určení, zda se jedná o instituci veřejnou či soukromou, patří tak dle přesvědčení Ústavního soudu nejen a) způsob vzniku (zániku) instituce (z pohledu přítomnosti či nepřítomnosti soukromoprávního úkonu), ale rovněž b) hledisko osoby zřizovatele (z pohledu toho, zda je zřizovatelem instituce jako takové stát či nikoli; pokud ano, jedná se o znak vlastní veřejné instituci), c) subjekt vytvářející jednotlivé orgány instituce (z toho pohledu, zda dochází ke kreaci orgánů státem či nikoli; jestliže ano, jde o charakteristický rys pro veřejnou instituci), d) existence či neexistence státního dohledu nad činností instituce (existence státního dohledu je přitom typická pro veřejnou instituci) a e) veřejný nebo soukromý účel instituce (veřejný účel je typickým znakem veřejné instituce). Prostřednictvím těchto kritérií je pak nutno zkoumanou instituci posuzovat a podle výsledku dojít k závěru o její veřejné či soukromé povaze.“206 NSS tato kritéria nakonec vřele akceptoval a s jejich pomocí následně označil za veřejné instituce také Dopravní podnik hl. m. Prahy, a.  s.,207 fotbalový klub FC Hradec Králové, a. s., který byl založen městem, jež zároveň ustavovalo  Nález ÚS ze dne 16. 1. 2003 sp. zn. III. ÚS 671/02.  Rozsudek NSS ze dne 16. 5. 2007 sp. zn. 3 Ads 33/2006, publ. pod č. 1272/2007 Sb. NSS. 201  Rozsudek NSS ze dne 12. 7. 2007 sp. zn. 2 As 89/2006, publ. pod č. 1367/2007 Sb. NSS. 202  Rozsudek NSS ze dne 19. 2. 2008 sp. zn. 2 As 58/2007, publ. pod č. 1586/2008 Sb. NSS. 203  Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 31. 5. 2007 sp. zn. 9 Ca 186/2005. 204  Rozsudek NSS ze dne 13. 9. 2007 sp. zn. 9 As 28/2007, publ. pod č. 1402/2007 Sb. NSS. 205  Rozsudek NSS ze dne 17. 1. 2006 sp. zn. 6 As 52/2004. 206  Právní věta nálezu ÚS ze dne 24. 1. 2007 sp. zn. I. ÚS 260/06. 207  Rozsudek NSS ze dne 19. 10. 2011 sp. zn. 1 As 114/2011, publ. pod č. 2494/2012 Sb. NSS. 199 200

95

Politická práva

orgány fotbalové akciové společnosti jako jediný akcionář a vykonávalo dohled nad její činností,208 a dokonce i společnost ČEZ, a. s., v níž je stát majoritním akcionářem. Duhové informace. NSS nejprve v rozsudku ze dne 6. 10. 2009 sp. zn. 2 Ans 4/2009209 označil ČEZ, a. s., za subjekt povinný poskytovat informace, přičemž aplikoval pětici podmínek vymezujících, kdy je subjekt veřejnou institucí ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím. NSS shledal, že „relevantní pojmové znaky žalovaného ČEZ, a. s., (způsob vzniku, osoba zřizovatele, vytváření orgánů, státní dohled, veřejný účel), převažují ve prospěch podřazení tohoto subjektu mezi ‚veřejné instituce‘ ve smyslu zákona č. 106/1999 Sb.“ Dále pak NSS vyvrátil tvrzení ČEZ, a. s., že jeho jediné informační povinnosti vůči veřejnosti jsou vymezeny v § 17 atomového zákona,210 a označil jej za veřejnou instituci povinnou poskytovat informace vztahující se k  její působnosti. Zde šlo konkrétně o poskytnutí kompletní technické a technologické dokumentace vsázek paliva používaného od začátku provozu obou bloků jaderné elektrárny Temelín a analýzy vhodnosti paliva VVANTAGE 6 firmy Westinghouse pro reaktor VVER 1000 v téže jaderné elektrárně. Tyto informace po ČEZ, a. s., požadovalo občanské sdružení s optimistickým názvem V havarijní zóně jaderné elektrárny Temelín. NSS tímto prvním rozsudkem v řadě zrušil původní usnesení Městského soudu v Praze, podle nějž ČEZ, a. s., vůbec nebyl povinnou osobou, a tedy ani žalovaným ve smyslu s. ř. s. Následně městský soud vydal nový rozsudek, v němž uznal, že sice žalovaný je obecně povinnou osobou podle zákona o svobodném přístupu k informacím, nicméně nemá v jeho režimu poskytovat informace spadající pod vymezení atomového zákona. To NSS vyvrátil v dalším zrušujícím rozsudku ze dne 15. 10. 2010 sp. zn. 2 Ans 7/2010.211 V něm doplnil, že když je ČEZ, a. s., zároveň povinným subjektem podle zákona o svobodném přístupu k informacím a zároveň držitelem povolení podle § 9 odst. 1 atomového zákona (z čehož mu vyplývá povinnost poskytovat veřejnosti informace o zajištění jaderné bezpečnosti a radiační ochrany), pak informace podle atomového zákona, stejně jako jiné informace vztahující se k jeho působnosti má poskytovat právě v procesním režimu zákona o svobodném přístupu k informacím. NSS se zde nenechal přesvědčit ani tvrzením žalovaného, že nemůže poskytovat informace v režimu zákona č. 106/1999 Sb., když je akciovou společností, ani jeho tvrzením, že je tak vlastně diskriminován oproti ostatním držitelům povolení podle § 9 odst. 1 atomového zákona, protože ti při poskytování  Rozsudek NSS ze dne 29. 5. 2008 sp. zn. 8 As 57/2006, publ. pod č. 1688/2008 Sb. NSS. Zde konkrétně NSS uvedl: „U akciové společnosti založené územním samosprávným celkem, jejíž orgány jsou vytvářeny tímto územním samosprávným celkem jako jediným akcionářem společnosti, který zároveň zákonem stanovenými prostředky vykonává dohled nad činností akciové společnosti plnící veřejný účel (provozování fotbalu v dané obci), převažují znaky svědčící o  její veřejné povaze, a  jedná se tedy o  veřejnou instituci ve smyslu § 2 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím.“ 209  Publ. pod č. 1972/2010 Sb. NSS. 210  Tedy zákona č. 18/1997 Sb., o mírovém využívání jaderné energie a ionizujícího záření. 211  Publ. pod č. 2165/2011 Sb. NSS. 208

96

Svoboda projevu

informací podle atomového zákona nemusejí dodržovat procesní komfort žadatelů dle zákona o svobodném přístupu k informacím ani poskytovat další informace podle tohoto zákona. Tato nerovnost však podle NSS vyplývá ze specifického postavení společnosti ČEZ, a. s., jako společnosti těsně propojené se státem, a  to jak způsobem založení, tak trvajícím většinovým podílem státu. NSS zde navíc poukázal také na nepřímé horizontální působení lidskoprávních závazků vůči některým soukromoprávním subjektům. Obiter dictum tak akceptoval horizontální působení některých politických práv: „V českém právním řádu sice není uznávána možnost přímého horizontálního působení základních práv a svobod, jinak řečeno, subjekty povinnými respektovat tato práva a svobody jsou stále primárně orgány veřejné moci. Na druhou stranu se i v českém právním řádu setkáváme s celou řadou příkladů jejich nepřímého horizontálního působení, tedy toho, že například zákonodárce zohlední, že v některém horizontálním vztahu mezi dvěma subjekty soukromého práva je nepoměr mezi těmito subjekty tak silný, že je potřeba slabší z nich uchránit a silnějším naopak uložit povinnosti limitující volnost užívání jejich kapacit. Tímto způsobem chrání například zákon č.  634/1992 Sb., o  ochraně spotřebitele, spotřebitele před výrobcem, zákon č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, slabší soutěžitele a spotřebitele před zneužíváním dominantního postavení silnějších soutěžitelů, či zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce, zaměstnance před zaměstnavateli. A právě takovou povahu má v tomto směru i zákon o svobodném přístupu k informacím, tak jak byl vyložen v rozsudcích vymezujících, kdo je povinným subjektem, včetně rozsudku označujícího žalovaného za subjekt povinný poskytovat informace, ať už to plyne z jeho dominantního postavení na českém trhu s elektřinou, z jeho vlivu na životní prostředí a jadernou bezpečnost na českém území či z vlivu státu na jeho vznik a fungování.“

Na druhou otázku, tedy co se v režimu zákona o svobodném přístupu k informacím poskytuje, je poměrně jednoduchá odpověď: povinné subjekty poskytují všechny informace, které spadají do jejich působnosti. Toto spojení vyložil NSS tak, že „k působnosti povinného subjektu se vztahují zpravidla všechny informace, které má objektivně k dispozici“.212 Najdou se ovšem i výjimky, takže například Ministerstvo zdravotnictví je sice povinným subjektem podle zákona, ale nemá povinnost poskytovat lidem informace o jejich zdravotním stavu.213 Z poskytování jsou vyloučeny pouze ty informace, u  kterých to výslovně zákon předpokládá, čímž se dostáváme ke třetí z nastíněných otázek. Vyloučeny jsou například dle § 7 zákona utajované informace podle zákona č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti; dle § 9 obchodní tajemství; dle § 10 informace o majetkových poměrech osoby, která není povinným subjektem, získané na základě zákonů o daních, poplatcích, penzijním nebo zdravotním pojištění anebo sociálním zabezpečení; dle § 11 odst. 1 písm. a) informace vztahující se výlučně k vnitřním pokynům a personálním 212 213

 Rozsudek NSS ze dne 7. 5. 2009 sp. zn. 1 As 29/2009.  Rozsudek NSS ze dne 23. 10. 2003 sp. zn. 5 A 68/2000, publ. pod č. 119/2004 Sb. NSS.

97

Politická práva

předpisům povinného subjektu; dle § 11 odst. 4 písm. a) a b) informace o probíhajícím trestním řízení a o rozhodovací činnosti soudů, s výjimkou rozsudků;214 výrazně je omezeno též dle § 11 odst. 5 poskytování informací, které jsou předmětem ochrany práva autorského nebo práv souvisejících s právem autorským; a dle § 8a poskytování informací týkajících se osobnosti, projevů osobní povahy, soukromí fyzické osoby a osobních údajů. Právě soukromí fyzické osoby se týkaly dvě z nejdiskutovanějších rozhodnutí k poskytování informací. Prvním je nález I. ÚS 517/10 ze dne 15. 11. 2010, kterým ÚS nařídil obecným soudům, aby v režimu zákona o svobodném přístupu k informacím poskytly informaci o členství soudců v předlistopadové KSČ, a to zejména proto, že členství v KSČ může v některých typech řízení založit podjatost soudce.215 Druhým je pak rozsudek NSS ze dne 27. 5. 2011 sp. zn. 5 As 57/2010. Zde NSS posuzoval žádost o informace o výši odměn zaměstnance veřejné správy (vedoucího oddělení informačních systémů zlínského magistrátu) a dospěl k následujícímu právnímu názoru: „Zaměstnanec, jemuž je odměna za práci (plat) vyplácena z veřejných rozpočtů, je příjemcem veřejných prostředků podle § 8b odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím. Informace o  konkrétní odměně takového konkrétního zaměstnance, a  to včetně její výše, je proto povinný subjekt povinen poskytnout v rozsahu vymezeném § 8b odst. 3 citovaného zákona.“ Tento názor je postupně judikaturou upřesňován,216 neboť by patrně bylo zjednodušující z něj dovozovat, že by měl být poskytnut veřejný plat úplně každého zaměstnance placeného z veřejných prostředků, bez ohledu na výši platu a  míru podílu na výkonu veřejné moci (ilustrativním příkladem je uklízečka ve škole). Odpovědi na čtvrtou otázku, tedy jak mají být informace poskytovány, jsou dvě, neboť zákon předpokládá v § 4 odst. 1 dva režimy poskytování: zveřejněním nebo na základě žádosti. V § 5 pak zákon vymezuje bohatou škálu informací, které musí každý povinný subjekt zveřejnit z vlastní iniciativy, a to ve svém sídle a svých úřadovnách na místě, které je všeobecně přístupné, a také na internetu. Mimoto zákon popisuje v § 13 až 17 proceduru, jíž se může informací vymezených v odpovědích na předchozí dvě otázky individuálně domáhat každý. Právě v tom ostatně tkví jeden z hlavních přínosů zákona o svobodném přístupu k informacím, totiž že jsou si před ním všichni rovni: politik, novinář, občanské sdružení či jiná právnická osoba, běžný občan kontrolující stav veřejné správy a nakládání s veřejnými prostředky i kverulant.  Dříve se jednalo pouze o pravomocné rozsudky, toto adjektivum bylo ovšem vypuštěno nálezem ÚS ze dne 30. 3. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 2/10, rozebraným níže. 215  Více k tomuto nálezu viz v knize MOLEK, P. Právo na spravedlivý proces. Praha: Wolters Kluwer, 2012, s. 176–178. 216  Viz například rozsudek NSS ze dne 6.  12. 2012 sp. zn. 1 As 169/2012. Aktuálně byl právní názor vyjádřený v rozsudku sp. zn. 5 As 57/2010 zpochybněn osmým senátem NSS, takže v době dokončování knihy je předmětem posuzování rozšířeného senátu NSS věc pod sp. zn. 8 As 55/2012, jež se týká informace o výši odměn ředitele základní školy. 214

98

Svoboda projevu

V uvedené části zákona (§ 13 až 17) je upravena také část odpovědi na pátou otázku, tedy jak postupovat, pokud požadovanou informaci nelze zcela nebo zčásti poskytnout, a jak se lze bránit, pokud žadatel nesouhlasí se způsobem (ne)vyřízení své žádosti. Krom toho je v § 12 zakotvena zásada, že „[v]šechna omezení práva na informace provede povinný subjekt tak, že poskytne požadované informace včetně doprovodných informací po vyloučení těch informací, u nichž to stanoví zákon. Právo odepřít informaci trvá pouze po dobu, po kterou trvá důvod odepření. V  odůvodněných případech povinný subjekt ověří, zda důvod odepření trvá.“ K aplikaci zákona o svobodném přístupu k informacím je namístě učinit ještě dvě poznámky. Zaprvé, jakkoli hned § 1 tohoto zákona hrdě hlásá, že zákon zapracovává příslušné unijní právo, totiž směrnici EP a Rady č. 2003/98/ES ze dne 17. listopadu 2003 o opakovaném použití informací veřejného sektoru, není podle našeho názoru nutno unijní vliv na zákon přeceňovat. Zákon byl přijat ještě předtím, než se naplno rozjela harmonizace českého práva s právem EU, a jakkoli prošel za dobu své existence mnoha častými zásadními změnami, které jeho původní přehlednost poněkud zmenšily a nastolily v něm jakousi permanentní legislativní revoluci, jen málo z těchto změn bylo motivováno snahou harmonizovat jej s unijním právem. Nelze tedy tvrdit, že by většina ustanovení zákona měla unijní zdroj a že by například v případě nejasností měly české soudy hned předkládat předběžnou otázku k SD EU. Zadruhé, jakkoli je zákon promítnutím článku 17 odst. 5 Listiny do podústavního práva, vyděluje se podle našeho názoru svou pozitivní povahou z rámce zbytku článku, jak tomu ostatně nasvědčuje i jeho umístění až za omezovací klauzuli odstavce 4. Nelze tak na něj vztahovat výhradně limitující podmínky obsažené v  článku 17 odst.  4 Listiny, tím méně pak podmínky podle článku 10 odst.  2 Evropské úmluvy, která právo na přístup k  informacím přímo neobsahuje. Nemůžeme tak souhlasit s Eliškou Wagnerovou, která v komentáři k odstavci 5 uvádí: „Tento odstavec neobsahuje žádné základní právo a není důvodu jej interpretovat ani jako další omezení základních práv obsažených v  prvních dvou odstavcích. Jde o  zdůraznění informační povinnosti veřejné moci, jež, má-li být zúžena, pak samo takové zúžení podléhá limitům stanoveným pro omezení práv z prvních dvou odstavců, které jsou obsaženy v odst. 4 komentovaného ustanovení.“217 Toto tvrzení lze sice podpořit i  tím, že právo na svobodný přístup k  informacím není obsaženo ve výčtu práv, jichž se lze domáhat pouze v mezích zákonů, obsaženém v článku 41 Listiny; ovšem proti tomu lze připomenout, že obdobné omezení v sobě obsahuje přímo článek 17 odst. 5, podle nějž „[p]odmínky a provedení stanoví zákon“. Zákonodárce tak měl povinnost přijmout zákon upravující přiměřený způsob poskytování informací, možnost omezení rozsahu tohoto práva ovšem plyne již z požadavku oné 217

 WAGNEROVÁ, E. In WAGNEROVÁ, E., ŠIMÍČEK, V., LANGÁŠEK, T., POSPÍŠIL, I. a kol. Listina základních práv a svobod: Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2012, s. 436.

99

Politická práva

„přiměřenosti“218 a z možnosti dané zákonodárci upravit „podmínky“ přístupu. Jsme přesvědčeni, že svobodný přístup k informacím lze omezit i nad rámec taxativního výčtu legitimních důvodů vyjmenovaných v  Listině a  Evropské úmluvě; dostačuje, pokud takové omezení bude provedeno zákonem a bude šetřit podstatu daného práva podle článku 4 Listiny. V opačném případě by ostatně právu na svobodný přístup k  informacím nemohlo být patrně stanoveno ani takové omezení, kterým je například úhrada nákladů uvedená v § 17 odst. 1 zákona,219 neboť to pod žádný z limitů podle článku 17 odst. 4 Listiny podřadit zjevně nelze. I některé další zákonné limity, zejména skupiny neposkytovaných informací, by při takovém optimistickém výkladu byly více než sporné. Autoři, kteří by podrobovali právo na přístup k  informacím pouze omezením podle odst. 4, by tudíž měli dopovědět, zda opravdu pokládají úhradu nákladů (a další omezení) za protiústavní. Tunel dětí a mládeže. Je ovšem třeba připomenout, že k tomuto „optimistickému přístupu“ se ojediněle přihlásil i ÚS, a to v nálezu ze dne 30. 3. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 2/10. Jím vyhověl návrhu na zrušení slova „pravomocných“ v ustanovení § 11 odst. 4 písm. b) zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím. Díky tomu se stěžovatel mohl konečně od Ministerstva financí domoci rozsudků týkajících se sporů tohoto ministerstva souvisejících s likvidací Fondu dětí a mládeže, z nějž zbylo více otazníků než peněz pro nynější dětské a mládežnické organizace. Tyto rozsudky mu ministerstvo dlouhodobě odmítalo poskytnout s poukazem na to, že šlo o rozsudky v té době „nepravomocné“. Přitom ustanovení §  11 odst.  4 písm.  b) zákona č.  106/1999 Sb. v  dané době uvádělo, že povinné subjekty neposkytnou informace o „rozhodovací činnosti soudů, s výjimkou pravomocných rozsudků“. Stěžovatele po neúspěchu u správních soudů napadlo nejen podat ústavní stížnost na jejich rozhodnutí, ale i navrhnout ÚS zrušení slůvka „pravomocných“, čímž by se výrazně rozšířila množina rozsudků, které by soudy či další povinné subjekty měly poskytovat. ÚS vážil jak argumenty proti poskytování nepravomocných rozsudků (jejich změnitelnost a z toho plynoucí obecně menší význam, potenciální rozpor se zásadou presumpce neviny, která platí až do vydání pravomocného trestního rozsudku, možné ohrožení nestrannosti následně rozhodujících soudů a podobně), tak pro jejich poskytování (veřejná kontrola nad činností soudů, absurdnost utajování rozsudků, když podle článku 96 odst. 2 Ústavy jsou beztak všechny vyhlašovány veřejně apod.). Druze uvedené u  ÚS zvítězily a  slovo „pravomocných“ bylo vypuštěno, neboť zákaz poskytování všech nepravomocných rozsudků svou paušální povahou vlastně znemožňoval v  konkrétním případě vyvážit zájmy, které tu mohou být ve střetu: „43. Nehledě na to, veřejná diskuse  Shodně MORAVEC, O. Mediální právo v informační společnosti. Praha: Leges, 2013, s. 38. 219  „Povinné subjekty jsou v souvislosti s poskytováním informací oprávněny žádat úhradu ve výši, která nesmí přesáhnout náklady spojené s pořízením kopií, opatřením technických nosičů dat a s odesláním informací žadateli. Povinný subjekt může vyžádat i úhradu za mimořádně rozsáhlé vyhledání informací.“ 218

100