DVOJÍ OBČANSTVÍ: LIDSKÉ PRÁVO V POST-NACIONÁLNÍM SVĚTĚ?

SBORNÍK PRACÍ FAKULTY SOCIÁLNÍCH STUDIÍ BRNĚNSKÉ UNIVERZITY SOCIÁLNÍ STUDIA 9, 2003

DVOJÍ OBČANSTVÍ: LIDSKÉ PRÁVO V POST-NACIONÁLNÍM SVĚTĚ? DUAL NATIONALITY: A HUMAN RIGHT IN THE POSTNATIONAL WORLD?

ANDREA BARŠOVÁ1 Odbor pro lidská práva, Úřad vlády, Praha Abstract: The article attempts to outline a political and legal framework for the argument that, at least in Europe, there is a trend towards a gradual recognition of an individual’s right to dual nationality. It explores the development of a right to nationality as a fundamental right in the international law and points – following mostly writings of a U.S. scholar Peter J. Spiro – to an ideological background for the transformation of traditionally hostile attitudes of states towards dual nationality. Focusing on the 1997 European Convention on Nationality, it argues that the international law is likely to extend the definition of circumstances – nowadays very limited – under which states are required to accept dual nationality. This piecemeal development will be prompted by the need to secure full protection of other (more traditional) human rights such as the right to equality between men and women and to the protection of family life – with regard to individuals who have strong attachments to more then one country.

V dnešním světě se lidé nerodí jako světoobčané, ale jako příslušníci partikulárních států. Státní občanství – základní právní pouto mezi jedincem a státem – předurčuje do značné míry životní perspektivy člověka. Přestože s rozvojem konceptu lidských práv ve druhé polovině 20. století je stále více práv přiznáváno obecně člověku jako lidské bytosti, zůstává přístup k některým právům vázán na institut státního občanství. Jen občanům státu je např. přiznáno právo plné účasti na politickém životě. Z hlediska každodenních životních podmínek má však státní občanství ještě zásadnější význam tím, že určuje vztah jedince k teritoriu. Vymezuje jak území státu, v jehož hranicích je člověk oprávněn žít a odkud nemůže být vyhnán, tak zprostředkovaně – skrze instituty pasů a víz – jeho přístup k území jiných států.

1 Veškerou korespondenci zasílejte na adresu: Andrea Baršová, Úřad vlády, odbor pro lidská práva, nábř. E. Beneše 4, 118 01 Praha, e-mail: [email protected].

52 SOCIÁLNÍ STUDIA 9, 2003 Cesta k uznání práva na občanství jako nezadatelného lidského práva každého člověka byla složitá. Tento proces není ani nyní završen. A přitom nás rychlé proměny současného světa již staví před novou výzvu. Hospodářské a sociální změny i vědecký a technický pokrok zvýšily propojenost světa. Globalizace usnadnila a znásobila možnost cestování na velké vzdálenosti. To má zásadní dopady na pohyb lidí, kteří stále častěji a ve větších počtech než dříve opouštějí svoji původní zemi, aby jinde hledali obživu a práci, poznání a dobrodružství nebo bezpečné útočiště. Na rozdíl od dřívějších dob, kdy vystěhování bylo celoživotním rozhodnutím, má dnes odchod za hranice často cyklický charakter.2 Rozvoj nadnárodních ekonomických a politických struktur živí fenomén „globálního nomádství“, který otiskuje novou realitu do pojmů jako „pasová země“ nebo „děti třetí kultury“.3 V důsledku zvýšené mobility roste i počet smíšených manželství a dětí, které se v nich rodí. Stále více lidí si tak vytváří hluboká a často trvalá pouta nikoli pouze k jedné zemi, ale k zemím několika. To nastoluje otázku, zda a za jakých podmínek má jedinec také právo na dvojí či víceré občanství. Tento příspěvek si klade dvojí cíl. Chce nastínit historický, politický a právní rámec pro tezi, že je-li nárok na občanství právem, které odpovídá povaze světového společenství národních států, pak s podmínkami globálního, post-nacionálního světa 21. století koresponduje právo jedinců na dvojí či víceré občanství. V tomto kontextu pak chci zkoumat, zda lze v současném mezinárodním právu najít oporu pro tezi, že nárok na dvojí občanství je rodícím se lidským právem.

Pojem státního občanství Podobně jako stát či suverenita je i občanství proměnný koncept (Kaspersen 1997). Je pojmem, s nímž pracuje několik vědních disciplín, jako jsou politická teorie, veřejné právo či sociologie. Díky tomu, že pojem občanství byl rozpracován z různých perspektiv, dochází někdy k interdisciplinárním nedorozuměním. Chci proto upozornit, že v tomto příspěvku je pojem občanství používán primárně jako synonymum pojmu „státní občanství“ (nationality, nationalité, Staatsangehörigkeit), tedy jako právní institut zachycující formální příslušnost fyzické osoby ke státu.4 Je však nutno vzít 2 Secure Borders, Safe Haven. Integration with Diversity in Modern Britain. Home Office. February 2002. Viz část „The Challenge of Globalisation“. 3 Viz článek Anne–Sophie Bolon v International Herald Tribune z 26.–27. 10. 2002, jenž je věnován fenoménu „dětí třetí kultury“ (third culture kids), tj. dětí manažerů, byznysmenů a diplomatů, pro něž je vedle kultury země jejich rodičů (první kultury) a kultury hostitelské země (druhé kultury) určující identitou „třetí kultura“, tj. životní styl moderního kosmopolitanismu. „Pasová země“ (passport country) označuje zemi původu z pohledu člověka, pro něhož není pas více než cestovním dokumentem, protože z něj neplyne, kde má svůj domov. 4 Čeština nemá pro pojem „nationality“ jednoslovný ekvivalent. Používání výrazu „národnost“, jak se někdy děje, je většinou zavádějící, protože v češtině zachycuje slovo „národnost“ vztah jedince k národu jako historicky, etnicky a jazykově vymezenému společenství, nikoli tedy vztah ke státu jako politickému tělesu.

ANDERA BARŠOVÁ: DVOJÍ OBČANSTVÍ – LIDSKÉ PRÁVO V POST-NACIONÁLNÍM SVĚTĚ? 53

v úvahu, že koncepčně pojmy nationality a citizenship poukazují ke dvěma aspektům stejného jevu, jímž je členství ve státu. Nationality zdůrazňuje mezinárodní (vnější), zatímco citizenship národní (vnitřní) aspekt členství (Weis 1979: 5). Státní občanství je osobní právní poměr určité fyzické osoby k určitému státu bez ohledu k podobnému faktickému poměru založenému pobytem nebo bydlištěm (Černý &Valášek 1996: 15). Zvláště po druhé světové válce je totiž řada práv a povinností, které byly původně spojeny se státním občanstvím, vázána spíše na institut bydliště či trvalého pobytu. Jde zejména o různé sociální nárok, nebo naopak o placení daní. Tuto změnu v poválečné Evropě podnítila masivní imigrace do mateřských koloniálních zemí, především Velké Británie a Francie, z dekolonizovaných území. Nastartovaný vývoj byl dále zintenzivněn příchodem „hostujících“ zahraničních pracovníků v 60. letech a uprchlíků v 80. a 90. letech (Soysal 1994, Baubck 1994). Počátkem 90. let se dokonce v západní Evropě pro určitou kategorii obyvatel, kteří nemají státní občanství země, kde žijí, ale požívají zde většinu práv, začal razit pojem „denizens“ (Hammar 1990). Navzdory těmto změnám, které rozšiřují původní práva (a povinnosti) občanů na stálé obyvatele státu – cizince, jsou některá práva a povinnosti nadále spojena takřka výlučně s institutem občanství. S použitím výsledků zkoumání funkce občanství v různých právních systémech, které provedl koncem 80. let německý badatel S. Wiessner (shrnutí Wiessner 1989: 396–397), můžeme mezi „transnacionální důsledky občanství“ zařadit tři okruhy vztahů: 1) právo na přístup k území státu a zákaz vyhoštění občana z území státu, jehož je občanem, 2) právo účasti v národních volbách a 3) právo na diplomatickou ochranu. (Výlučně na institut občanství je vázána i povinnost služby v armádě.5) I tato práva mohou být teoreticky přiznána také cizincům, i když zatím jde o výjimky.6 Jen občané však nemohou být těchto práv zbaveni. Jde totiž o práva, která jsou přiznána občanům mezinárodním právem. Stát, který by své občany těchto práv zbavil, by tak jednal v rozporu s mezinárodními normami.7 Privilegované postavení občanů vůči cizincům lze ilustrovat na právu, které je z hlediska celkových životních podmínek a perspektiv člověka stěžejní, a sice právu, resp. možnosti žít na území té které země. Zatímco občan, i v případě svého kriminálního jednání, má toto právo vždy (přinejhorším „bydlí“ ve vězení), ochrana usedlého cizince proti vyhoštění je malá. Např. Evropská úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod z roku 1950 (dále jen Evropská úmluva o lidských 5 Wiessner vojenskou povinnost neuvádí. Jak ale ukazuje práce Kaspersena (1997), je branná povinnost – pokud existuje – ústředním pojítkem mezi občanem a státem. 6 Např. v kontextu EU, kdy občan jedné země EU může požadovat diplomatickou ochranu jiné členské země EU, nemá-li v hostitelské zemi jeho stát diplomatickou misi. 7 Jiná je otázka, jak může mezinárodní společenství zjevné porušení norem, jako bylo např. v SSSR praktikované vyhošťování disidentů, sankcionovat. Dalším problémem je ryze formální naplnění těchto práv některými státy – viz např. možnost účasti na volbách za socialismu. Tyto úvahy však nejsou v diskutovaném kontextu podstatné.

54 SOCIÁLNÍ STUDIA 9, 2003 právech), jež je základní mezinárodní smlouvou určující standardy ochrany lidských práv v Evropě, výslovně zakazuje pouze kolektivní vyhoštění cizinců; v případě vyhoštění jednotlivce stanovuje jenom procesní pravidla vyhoštění.8 Jednotlivý cizinec je tak prakticky úmluvou chráněn pouze za předpokladu, že by jeho vyhoštění či nepovolení vstupu na území státu představovalo „nelidské či ponižující zacházení“ anebo pokud by takový akt bylo možno kvalifikovat jako jednání v rozporu s právem na ochranu rodinného života.9 Naproti tomu co se občana týče, stanovuje úmluva absolutní dikcí, že „nikdo nebude, ať individuálně nebo hromadně, vyhoštěn z území státu, jehož je státním občanem“ a že „nikdo nebude zbaven práva vstoupit na území státu, jehož je státním občanem.“10

V jednotlivých národních právních řádech přitom nezřídka existují další práva, mimo výše uvedená, která jsou přiznána jen státním občanům. Jsou to např. vlastnictví určitých věcí, přístup k povolání ve státní správě nebo k bezplatnému studiu. (Připomeňme v této souvislosti, že otázka volného přístupu občanů jiných zemí EU ke koupi nemovitostí v ČR byla jedním z klíčových bodů při sjednávání tzv. přechodných období po přistoupení ČR k EU.) Diskriminovat – zejména ne příliš majetné cizince – může i soukromý sektor, např. banky. Občanství tak zdaleka není prázdným pojmem. O tom, že na občanství záleží, ostatně svědčí zvyšující se počty naturalizovaných občanů v zemích západní Evropy či USA v posledním období.11 8 Viz čl. 4 Protokolu č. 4 k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv, který obsahuje zákaz hromadného vyhoštění cizinců, a Protokol č. 7 k této úmluvě, který upravuje procesní podmínky vyhoštění, jako jsou např. soulad se zákonem, možnost uplatnění námitek proti rozhodnutí, právo nechat se zastupovat apod. 9 Evropský soud pro lidská práva ve věcech vyhoštění, resp. zákazu vstupu na území, ve vztahu k čl. 3 (zákaz mučení nebo nelidského či ponižujícího zacházení) a čl. 8 (ochrana rodinného života) Evropské úmluvy o lidských právech klade důraz na konkrétní situaci a je obtížné dovodit z této judikatury obecnější pravidla. Případy, kdy soud rozhodl ve prospěch cizince, dožadujícího se práva setrvat na území cizího státu nebo práva na přijetí, lze ale charakterizovat jako krajní situace. Soud se v těchto případech nezabývá otázkou nejlepších možných životních perspektiv cizince, ale tím, zda může žít jinde než v hostitelské zemi, aniž by byla ohrožena jeho základní práva. Jen některá rozhodnutí k čl. 8 jsou o něco liberálnější povahy. Např. v případu Boultif vs Švýcarsko (2001) soud rozhodl, že pokud manželka (Švýcarka) nechce následovat svého manžela (Alžířana) do jeho vlasti, protože nezná místní jazyk a kulturu, má Švýcarsko povinnost udělit manželovi povolení k pobytu, přestože byl odsouzen za spáchání trestného činu. Podobně soud rozhodl v pozdějších případech Amrollahi vs Dánsko (2002) a Yildiz vs Rakousko (2002); první se týkal íránského občana, druhý občana Turecka, v obou případech soud rozhodl, že mají právo pobývat v hostitelské zemi s ohledem na rodinné vazby, nehledě na jejich odsouzení za trestnou činnost. 10 Čl. 3 Protokolu č. 4 k Evropské úmluvě o lidských právech. 11 Např. Peter J. Spiro (1998) uvádí, že v roce 1997 se naturalizovalo v USA více přistěhovalců než za celá 70. léta. V Německu mělo počátkem 90. let německé státní občanství jen pár tisíc Turků, nyní jejich počet stoupá v průměru o 80 000 ročně. Posledních parlamentních voleb v Německu se zúčastnilo asi 350 000 občanů tureckého původu. (Ian Johnson, Bridget Guthanová, Význam voličů tureckého původu narůstá, Hospodářské noviny, 20. 9. 2002).


Nárok na občanství jako lidské právo

Osvícenství a francouzská revoluce přinesly myšlenku lidských a občanských práv. Po celé 19. století však platil – v rovině politické, filozofické i právní – předpoklad, že lidská práva mají být zajištěna prostřednictvím občanských práv, která je ztělesňují a vyjadřují ve formě konkrétních zákonů garantovaných státem. Jak uvádí Hannah Arendtová: „Všechny lidské bytosti byly občany nějaké typu politického společenství; jestliže se zákony jejich zemí neřídily požadavky práv člověka, čekalo se, že je lidé změní, legislativně v demokratických zemích nebo revolucí v despociích.“ (Arendtová 1999: 413). Ostatně první katalogy lidských a občanských práv byly přijaty na národní úrovni; nemohly proto ani koncepčně zahrnout právo na občanství jako univerzální právo.12 Nutnost uznání nároku na občanství jako všeobecného lidského práva nastolilo palčivě až 20. století se dvěma světovými válkami, v jejichž důsledku mnoho osob ztratilo právně či de facto svou vlast. Hromadné bezdomovectví jako následek změny hranic a svévolného zbavení občanství politických odpůrců a příslušníků menšin některými státy odhalilo dvě souvislosti. Ukázalo, že ve světě rozděleném na národní státy je občanství „právem mít práva“, protože mimo státy neexistuje prostor, kde by člověk mohl lidská a občanská práva požívat. (Arendtová 1999: 417). Z toho vyplynulo, že je nutné přijmout univerzální nadnárodní pravidla, která zajistí, že každý člověk bude občanem nějakého státu. Prvním důležitým pokusem mezinárodního společenství zajistit, aby právo na občanství bylo přiznáno každé lidské bytosti, byla tzv. Haagská kodifikační konference, konaná pod záštitou Společnosti národů v roce 1930. Přestože mezinárodní úmluvy směřující k odstranění bezdomovectví, které tato konference přijala, byly ratifikovány jen malým počtem zemí, prolomila se zásada, že rozhodování o otázkách občanství spadá do sféry výlučné suverenity jednotlivých států. Po druhé světové válce, která mj. dokumentovala na případu evropských Židů i hrůznou souvislost mezi zbavením občanství a zbavením práva na život, převládlo mínění, že právo na občanství by mělo být začleněno do katalogu všeobecně uznaných lidských práv. Právo na občanství sice nebylo vnímáno jako přirozené, protože jeho význam byl úzce svázán se státní suverenitou, přesto ale začalo být vnímáno jako základní právo. Všeobecná deklarace lidských práv přijatá v roce 1948 Valným shromážděním OSN tak poprvé uznala na mezinárodní úrovni právo každého na občanství. Její čl. 15 stanovuje, že „každý má právo na občanství“ a že „nikdo nesmí být svévolně zbaven občanství a ani mu nesmí být upřeno právo občanství změnit“. Ačkoli deklarace nebyla přijata jako právně závazný dokument, převládá nyní názor, že postupně nabyla povahy zvykového mezinárodního práva. Čl. 15 však připomíná 12 De facto by tak totiž učinily z celého lidstva francouzské, americké či jiné občany. Pokud se katalogy zabývají otázkou občanství, jde jim o vymezení občanů toho kterého státu. Např. slavný 14. dodatek k Ústavě USA prohlašuje, že každý, kdo se narodí na území USA, je americkým občanem.

56 SOCIÁLNÍ STUDIA 9, 2003 naleštěnou dutou kouli. Jak uvádí J. M. M. Chan, čl. 15 sice naznačuje, že každý, kdo je bez občanství, má právo občanství nabýt, nespecifikuje však, který stát má odpovídající povinnost. „Pokud stát nemůže být donucen, aby udělil občanství konkrétnímu jedinci, je právo na občanství do značné míry bezobsažné.“ (Chan 1991: 3). Bylo by logické očekávat, že tento nedostatek odstraní následující smluvní kodifikace deklarovaných lidských práv. Právo na občanství však bylo bohužel jen v omezené míře přeneseno do závazných univerzálních mezinárodních smluv v oblasti lidských práv. Např. Mezinárodní pakt o občanských a politických právech z roku 1966 obsahuje v čl. 24 (3) pouze ustanovení, že každé dítě má právo na občanství, aniž bylo toto právo kvalifikováno. Pokroku bylo dosaženo jen v regionálním kontextu. Americká úmluva o lidských právech z roku 1969 přijatá Organizací amerických států13 obsahuje v čl. 20 obecně formulované právo „mít, podržet si či změnit občanství“ a ukládá smluvním stranám, aby přiznaly své občanství každému dítěti–bezdomovci, které se narodí na jejich území. Naproti tomu Evropská úmluva o ochraně lidských práv právo na občanství neobsahuje ani v žádném ze svých dodatkových protokolů. V jejích šlépějích jde i Charta základních práv Evropské unie, přijatá na summitu EU v Nice v roce 2000, která upravuje pouze výkon práv spojených s občanstvím EU.14

Skutečnost, že právo na občanství nebylo začleněno do základních úmluv o lidských právech obecné povahy, však neznamená, že by mezinárodní společenství postupně zavrhlo přesvědčení vyjádřené ve Všeobecné deklaraci. Jde spíše o to, že kodifikace práva na občanství jako základního lidského práva je méně přímočará a ubírá se především cestou přijímání specifických mezinárodních smluv regulujících dílčí aspekty státoobčanské problematiky, jako je např. na univerzální úrovni přijatá Úmluva OSN o omezení případů bezdomovectví z roku 1961. Konsensus států, že právo na občanství je základním právem, lze dovozovat rovněž z toho, že mnoho národních ústav upravuje alespoň základní principy nabývání a pozbývání občanství, i když jen málokdy způsobem tak jednoznačným jako 14. dodatek k Ústavě USA.15 V evropském kontextu znamená zcela zásadní posun v uznání práva na občanství přijetí Evropské úmluvy o státním občanství v roce 1997 (dále jen Evropská úmluva o občanství), která usiluje o komplexní regulaci všech mezinárodně relevantních 13 Americká úmluva o lidských právech vstoupila v platnost v roce 1978. Ratifikovala ji většina zemí amerického kontinentu s výjimkou USA a Kanady. 14 Evropské občanství je podle čl. 17 Smlouvy o založení Evropského společenství odvozeno od státního občanství členské země EU. Úpravu státního občanství členských zemí nelze očekávat ani od připravované ústavy EU. 15 Viz výše. Čl. 12 Ústavy ČR např. stanoví, že (1) Nabývání a pozbývání státního občanství České republiky stanoví zákon a že (2) Nikdo nemůže být proti své vůli zbaven státního občanství. 16 European Convention on Nationality, ETS 166. K 1. 1. 2003 úmluvu podepsalo 15 zemí a ratifikovalo 8 zemí. Česká republika podepsala úmluvu dne 7. 5. 1999, ratifikační proces není ukončen.


státoobčanských otázek.16 K jejímu přijetí přispěly především dva faktory. Na jedné straně byla tato specifická úmluva přijata jako alternativa k vypracování zvažovaného dodatkového protokolu o státním občanství k Evropské úmluvě o lidských právech, s tím dopadem, že na oblast občanství se nevztahuje jurisdikce Evropského soudu pro lidská práva. Na druhé straně reagovalo evropské společenství přijetím této smlouvy na situaci spojenou s rozpady socialistických federací (SSSR, Jugoslávie a Československo), která upozornila na nutnost přijetí závazných norem regulujících otázky občanství v případě tzv. nástupnictví států. V této sféře byla mezinárodní pravidla – zejména v důsledku jednání států v době dekolonizace – zcela rozkolísaná. Z pohledu uznání práva na občanství jsou důležité zejména dva aspekty Evropské úmluvy. Úmluva jednak ukládá smluvním stranám, aby jejich státoobčanské právo vycházelo z principu, že každý má právo na občanství, a jednak kodifikuje soubor konkrétních pravidel pro nabývání a pozbývání občanství, které mají za cíl zajistit, aby toto právo mohli všichni reálně požívat. Lze shrnout, že i když stav právního a faktického naplnění práva na občanství jako lidského práva není stále zdaleka završen, idea práva na občanství byla světovým společenstvím přijata jako nezpochybnitelný předpoklad plného požívání lidských a občanských práv ve světě rozděleném na národní státy.

Dvojí občanství Neexistence univerzálních pravidel ohledně nabývání a ztráty občanství má na jedné straně za následek bezdomovectví – situaci, kdy žádný stát nepovažuje jedince za svého občana –, na straně druhé však přináší také jev dvojího či vícerého občanství – tedy stav, kdy jednu osobu považuje za svého občana vícero zemí.17 Ke dvojímu občanství přitom vede řada okolností, jejichž konkrétní výčet se mění podle okolností a států, o které se jedná. Jestliže se však bezdomovectví stalo mezinárodním problémem teprve ve 20. století, dvojí občanství bylo předmětem soustředěné pozornosti států již v 19. století. Tradiční přístup států k tomuto jevu byl negativní. Jak uvádí americký badatel Peter J. Spiro: „Jen málo věcí vzbuzovalo tak samozřejmou nelibost společnosti jako dvojí občanství. Samotná idea dvojího občanství byla vnímána jako antiteze tradičního konceptu státu a jeho vztahu k jedinci, konceptu, jemuž dominovaly pojmy nedělitelné oddanosti, jež dává jen malý prostor plurálním příslušnostem. Ve všeobecném pojímání bylo dvojí občanství spojeno s šedými pátými kolonami a hanobeno jako netolerovatelný druh politické polygamie.“ (Spiro 1998). Ideový odpor států vůči dvojímu občanství není překvapivý, uvážíme-li, že občanství je institut starý jen o něco více než dvě století a že vznikl transformací vztahu mezi suverénem a jeho poddanými. Podle klasické státovědy má suverénní stát tři znaky: území, obyvatele a vládu. Ve světě rozděleném na suverénní, soutěžící a nepřátelské státy je ovšem sdílení některých z těchto aspektů s jinými státy nepřijatelnou anomálií. 17 Dále v článku používám pro jednoduchost výraz „dvojí občanství“ tak, že zahrnuje i další případy vícečetného občanství.

58 SOCIÁLNÍ STUDIA 9, 2003 Vedle tohoto ideového rámce měl však odpor ke dvojímu občanství i prozaičtější příčiny. V 19. století např. existovaly rozdílné normy stanovující, jak může stát nakládat s cizinci a jak se svými občany. Zatímco, jednoduše řečeno, mohly státy nakládat se svými občany jak chtěly, cizinci požívali jistou ochranu mezinárodního práva, například pokud šlo o jejich majetek. Časté bilaterální spory pak vznikaly v situaci, kdy stát formou diplomatické ochrany hájil nároky svého občana vůči státu, který tutéž osobu také považoval za svého občana. Další spory vznikaly mezi přistěhovaleckými zeměmi jako USA a zeměmi původu přistěhovalců (např. Británie), kdy země původu nechtěly uznat naturalizaci a novou státní příslušnost svých občanů a stará i nová vlast požadovaly po nešťastnících službu v armádě. Dvojí občané byli rovněž někdy vnímáni jako přímé ohrožení bezpečnosti státu zevnitř v době války. Někteří autoři, jako např. citovaný Peter J. Spiro, rozvíjejí komplexní „funkční“ argumentaci ve prospěch tolerance a uznání dvojího občanství tím, že ukazují, že na rozdíl od minulosti již dvojí občanství nepředstavuje potenciální hrozbu mezinárodní stabilitě. Např. ochrana osob již není vázána na konkrétní stát dotčené osoby, ale je zahrnuta pod deštníkem mezinárodně uznaných lidských práv, jímž mezinárodní společenství chrání osoby bez ohledu na jejich státní příslušnost. Se snižujícím se rizikem války mezi demokratickými zeměmi také mizí i bezpečnostní riziko představované dvojími občany. „Změna mezinárodního kontextu by měla odpovídat na námitky, které vyvolává strašidlo bezpečnostních rizik. Jestliže dvojí občané vůbec kdy takové přímé riziko představovali – příklady čehož nejsou v historii příliš četné –, je toto riziko dnes již naprosto zanedbatelné. V případě reálného konfliktu není zřejmé, že by dvojí občané představovali zvláštní problém. Copak může někdo tvrdit, že irácko-američtí občané podporovali Saddáma Husajna během války v Perském zálivu a po ní?“ (Spiro 1998) Argument rozvinutý Spirem se nezastavuje u požadavku tolerance dvojího občanství. Snaží se zdůvodnit, proč má být dvojí občanství plně akceptováno a dokonce podporováno. Vychází přitom z teze, že dvojí občanství usnadňuje naturalizaci cizinců a naturalizace zase jejich politickou a kulturní asimilaci. Ve svém důsledku tak dvojí občanství přispívá k permanentní rekonstrukci demokratické společnosti v souladu s jejím výchozím postulátem rovnosti a svobody.18 Liberální a demokratická společnost může totiž trvale a zdravě fungovat pouze jako samosprávné společenství rovných a participujících jedinců, nikoli jako faktické společenství osob, kde se jen část členů podílí na rozhodování o osudu všech.

18 Na tuto úvahu pak Američan Spiro navazuje tezí o vhodnosti „vývozu a propagace“ demokratických hodnot bipolitou, v daném případě občanem USA, v zemi druhého občanství. Dvojí občanství se tak stává nástrojem pro prosazování ideje globální demokracie (Spiro 1998). I když tato úvaha může znít pro občana země bez imperiální minulosti poněkud vykonstruovaně, lze nalézt důkazy obdobného smýšlení např. v praxi Ministerstva zahraničních věcí Velké Británie, které zásadně chrání zájmy svých bipolitních občanů proti jiným zemím.


Bylo by jistě zajímavé zkoumat hlouběji, zda a do jaké míry tyto politicko morální argumenty spoluurčovaly změnu tradičního postoje států ke dvojímu občanství a do jaké míry byla tato změna výsledkem pragmatického řešení konkrétní situace v té které zemi. Jisté je, že postoj států ke dvojímu občanství prošel hlubokou transformací. Podle údajů britského ministerstva vnitra uznává v současné době dvojí občanství více než polovina zemí světa.19 Z evropských zemí došlo k zásadnímu obratu např. ve Švédsku či Nizozemí. Ale i země jako Německo či Rakousko, doposud hájící princip jednoho občanství jako východisko svých státoobčanských úprav, přijaly v nedávných novelizacích celou řadu rozsáhlých výjimek. Vedle toho existují také země, které sice žádný nový zákon nepřijaly, ale ve stále širší míře aplikují možnost výjimek (Martin Hailbronner 2002). Spirovu tezi o zániku „rizikovosti“ dvojího občanství mezi mírumilovnými státy podporuje zjištění, že stále více zemí EU připouští přinejmenším, aby jejich občané měli i občanství jiné země EU.

Dvojí občanství a Evropská úmluva o občanství Podívejme se nyní, jak je otázka dvojího občanství řešena v Evropské úmluvě o občanství. Můžeme v této úmluvě nalézt oporu pro tezi, že dvojí občanství může být hájeno vedle naznačených politických argumentů i jak rodící se „pozitivní“ lidské právo? Zkoumání této otázky v kontextu kodifikačních prací Rady Evropy má několik důvodů. Především Evropská úmluva o občanství je doposud jedinou mezinárodní smlouvou, která – byť jen kontinentálním rozměru – upravuje komplexně všechny otázky občanství. Za druhé zrcadlí Evropská úmluva současný dosažený konsensus ohledně občanství mezi evropskými zeměmi. Za třetí je Rada Evropy místem, kde lidská práva vždy hrála dominantní roli. Rada Evropy – jako regionální organizace hájící a rozvíjející společné evropské politické a kulturní hodnoty – ve svém dlouholetém kodifikačním úsilí na poli státního občanství jasně zaznamenala změnu postojů evropských zemí k otázkám dvojího občanství. Úmluva o omezení případů vícečetného občanství a o vojenské povinnosti v případech vícečetného občanství z roku 1963 již svým názvem naznačuje setrvávání na tradičním názoru, že dvojí občanství je nežádoucí. Článek 1 přímo stanovil, že osoby, které z vlastní vůle nabudou občanství jiného státu, své původní občanství ztratí a že až na výjimky je nebudou mít právo znovu získat. Úmluva z roku 1963 nicméně ve shodě s praxí některých evropských zemí uznávala, že princip jediného státního občanství není absolutní. Připouštěla možnost dvojího občanství tam, kde občanství druhého státu nabyla osoba automaticky ze zákona. Úmluva rovněž regulovala pravidla pro službu v armádě tak, aby osoby s dvojím občanstvím nemusely konat vojenskou službu ve více než jednom státě. Paradoxně tak úmluva z roku 1963 jako instrument směřující k omezení dvojího občanství přispěla k tomu, 19 Secure Borders, Safe Haven. Integration with Diversity in Modern Britain. Home Office. February 2002. Podrobněji také Analýza právní úpravy dvojího občanství ve vybraných evropských státech (viz seznam literatury).

60 SOCIÁLNÍ STUDIA 9, 2003 že se dvojí občanství stalo z pohledu jedinců více žádoucím. Výkon dvojí vojenské služby byl totiž jedním z mála nemilých důsledků stavu dvojího občanství. Od přijetí Úmluvy z roku 1963 se problematika dvojího občanství postupně vyvíjela směrem k liberálnějšímu pojetí. Již druhý protokol novelizující úmluvu z roku 1963 připouštěl dvojí občanství u tří dalších kategorií: u přistěhovalců druhé generace, u partnerů ve smíšených manželstvích a u jejich dětí. Evropská úmluva o občanství z roku 1997 pak odráží zásadní posun od restriktivního pojetí, typického pro úmluvu z roku 1963, k volnějšímu pojetí. Evropská úmluva o občanství je postavena na dvou principech. Prvním principem je volnost států rozhodnout o úpravě dvojího občanství. Je pouze na zvážení států, zda umožní svým občanům, kteří z vlastní vůle nabyli jiné občanství, aby si své původní občanství ponechali. V případě, že stát hodlá udělit cizímu státnímu příslušníkovi své občanství jako občanství druhé, může tak učinit, pokud respektuje všeobecně uznaná pravidla – např. že cizinci je možné udělit občanství jen s jeho souhlasem anebo že mezi žadatelem o občanství a daným státem existuje pouto dané okolnostmi, jako jsou například bydliště, rodinné vztahy a podobně. Z hlediska úmluvy není postoj „dotčeného státu“ relevantní. Ten by však případně mohl svou nelibost nad nabytím nového občanství vyjádřit tím, že by tuto osobu svého (původního) občanství zbavil.20 Druhým principem, jenž je z našeho hlediska důležitější, je to, že podle úmluvy existují okolnosti, kdy je stát povinen dvojí občanství tolerovat. Tyto okolnosti jsou upraveny čl. 14 a 16. Čl. 14 uvádí dvě kategorie osob, jimž musí být dvojí občanství uznáno. Jde o děti, které nabudou dvojího občanství automaticky při narození, tedy děti ze smíšených manželství, a o osoby, které nabyly jiné občanství automaticky sňatkem. Druhý případ reguluje řídké výjimky, protože většina zemí světa již se sňatkem automaticky své občanství nepropůjčuje. První případ je naproti tomu ve světě zvýšené mobility zejména mladých lidí stále častějším jevem. Význam čl. 14 si nejlépe uvědomíme, pokud ho srovnáme s praxí zemí bývalého socialistického bloku, kde se uplatňovalo pravidlo (zajišťované bilaterálními smlouvami), že rodiče ze smíšeného manželství museli zvolit pro své dítě pouze jedno občanství. Ukončení platnosti těchto smluv bylo přitom jen pozvolným procesem probíhajícím v 90. letech. Česká republika se např. těmito smlouvami začala vážně zabývat teprve v souvislosti s přijetím Evropské úmluvy o občanství, ačkoli např. Polsko usilovalo již od počátku 90. let o dohodu o ukončení platnosti příslušné bilaterální dohody.21 20 7 odst. 1 písm. a) Evropské úmluvy umožňuje členským státům, aby přijaly opatření k pozbytí občanství u osob, jež z vlastní vůle nabyly občanství jiné. Sousloví „z vlastní vůle“ odlišuje tyto případy od těch, kdy osoba nabude občanství jiného státu automaticky ze zákona (ex lege), např. pokud by sňatkem s cizím státním občanem žena automaticky nabyla občanství druhého státu, nemohla by svého původního občanství pozbýt. 21 Příslušná smlouva byla nakonec jednostranně Polskem vypovězena, obdobně postupovalo již dříve vůči ČR Maďarsko.


Čl. 16 se týká uchování dosavadního občanství a stanoví, že zřeknutí se nebo pozbytí jiného občanství nemůže být podmínkou pro nabytí nebo udržení státního občanství v těch případech, kdy takové zřeknutí se nebo ztráta nejsou možné nebo je nelze rozumně požadovat. Na první pohled je zřejmé, že tento článek má mnohem slabší dikci nežli čl. 14. Nezaručuje „právo na dvojí občanství“ v užším slova smyslu. Jeho smysluplná aplikace v praxi však znamená, že udělení občanství nelze žadateli upírat s odůvodněním, že by se stal dvojím občanem, splňuje-li jinak podmínky pro udělení občanství. Toto ustanovení dává svou interpretační otevřeností možnost rozšířit okruhy případů, kdy musejí smluvní státy dvojí občanství tolerovat. S rostoucí úctou k autonomii jedince se totiž stále více požadavků může jevit jako nerozumné. Je zřejmé, že navzdory proklamované neutralitě vůči dvojímu občanství zrcadlí Evropská úmluva o občanství velký posun v jeho prospěch. Můžeme však najít v úmluvě oporu pro tezi, že právo na dvojí občanství je rodící se nové lidské právo post–nacionálního světa? Domnívám se, že Evropská úmluva nám k tomu dává přinejmenším nepřímé indicie. Nejzřetelněji v čl. 14, který, jak výše uvedeno, ustavuje právo dětí ze smíšených manželství na nabytí státního občanství obou rodičů. Důvodová zpráva k čl. 14 vysvětluje: „Ustanovení čl. 14 je zejména založeno na požadavku, že v případě sňatku státních občanů různých zemí musí být uplatněn princip rovnosti manželů ve vztahu k předání jejich státního občanství svým dětem.“22 Komentář tak právo na dvojí občanství zdůvodňuje právem na rovnost pohlaví. Byť to komentář neuvádí, je nepochybné, že tímto opatřením je realizováno i právo dítěte na styk s oběma rodiči ve smyslu Úmluvy OSN o právech dítěte z roku 1989.23 Blízký vztah můžeme vidět i k čl. 8 Evropské úmluvy o lidských právech, který chrání právo na rodinný život. „Státoobčanská jednota“ rodičů a dětí totiž vytváří nejlepší předpoklad pro rozvinutí rodinného života smíšených rodin. Argument státoobčanské jednoty coby předpokladu dobrého rodinného života smíšených rodin lze sice zpochybnit poukazem na to, že úmluva neukládá státům, aby dvojí občanství umožnily také manželům ve smíšených manželstvích. Podle mého názoru však uznání vzájemného práva manželů na občanství partnera při uchování občanství původního, bude nejbližším krokem, který lze v mezinárodní státoobčanské agendě očekávat. Jenom státoobčanská jednota celé rodiny totiž 22 European Convention on Nationality and Explanatory Report. Council of Europe, 1997, komentář k čl. 14. 23 Právo dítěte na styk s oběma rodiči upravují zejména čl. 9 a 10 Úmluvy OSN o právech dítěte. Čl. 10 mj. stanoví, že dítě, jehož rodiče pobývají v různých státech, má až na výjimečné okolnosti právo udržovat pravidelné a osobní kontakty a přímé styky s oběma rodiči. Samotná úmluva však z toho nevyvozuje nějakou novou pozitivní povinnost států, ale pouze opakuje, že uznává právo dítěte i rodičů opustit kteroukoli zemi a vstoupit do své vlastní země. Na základě těchto článků se pak v Chartě práv EU nalezneme takto formulované právo (čl. 24(3)): „Každé dítě má právo udržovat na pravidelném základě osobní vztah k rodiči a přímý kontakt s oběma rodiči, s výjimkou případů, kdy je to proti jeho zájmům.“

62 SOCIÁLNÍ STUDIA 9, 2003 skutečně umožňuje, aby smíšená rodina mohla podle měnících se okolností zvolit nejvhodnější bydliště nebo aby nebyla nucena zpřetrhat vztahy s jinými členy rodiny – např. s rodiči jednoho z manželů. Obdobnou, i když o něco smělejší úvahu lze spojit s dynamickým čl. 16. Jistě není přehnané uvažovat, že pod kategorii nerozumného požadavku lze podřadit všechny situace, kdy by ztrátou občanství došlo i k „nekompenzované“ ztrátě či ztíženému požívání některého z uznaných lidských práv.24 Tuto tezi podporuje i pohled na současné novelizace státoobčanských zákonů v sousedních zemích, jako jsou např. Rakousko či Německo, jež se přílišnou otevřeností vůči dvojímu občanství nevyznačovaly. Za případ, kdy pozbytí původního občanství nelze vyžadovat, již není pokládán jen typický případ politického uprchlíka, který by se tím vystavil pronásledování v zemi původu. Za nepřijatelné podmínky považuje např. německý stát i situaci, kdy by pozbytí cizího občanství bylo spojeno se zvláštními nevýhodami pro žadatele, zejména hospodářské nebo finanční povahy, nebo případy starších osob, kdy propuštění naráží na nepřiměřené potíže a odmítnutí naturalizace by představovalo zvláštní tvrdost. Rakouský zákon zase explicitně považuje za nerozumné a nepřijatelné požadování vysokých poplatků za vyvázání se ze státního občanství. Novelizaci v tomto směru připravuje i české ministerstvo vnitra.

Nárok na dvojí občanství jako lidské právo Úvahy o Evropské úmluvě o občanství lze shrnout do hypotézy, že právo na dvojí občanství se bude alespoň v evropském kontextu postupně prosazovat i ve státech, které doposud dvojí občanství odmítají, a to jako prostředek pro plné zajištění „tradičních“ základních lidských práv, především těch, které souvisí se soukromým a rodinným životem a jsou chráněna Evropskou úmluvou o lidských právech. Tato teze, která naznačuje „odvozený“ charakter práva na dvojí občanství, vyvolává více otázek než odpovědí. Především je tu otázka, zda právo na dvojí občanství nelze spíše nějak odvodit přímo z práva na občanství jako základního lidského práva. Tato otázka nás vrací na začátek úvah. Ukázala jsem, že právo na občanství jako lidské právo se prosadilo zejména v kontextu potírání bezdomovectví. Světové společenství chtělo především zajistit, aby každý jedinec měl nějaké občanství. Mnohem méně (většinou pouze v kontextu vzniku nových států) se zabývalo tím, aby jedinec měl občanství toho státu, k němuž má reálné a faktické vazby, a v němž tudíž může občanská práva skutečně smysluplně vykonávat. Typickým problémem tohoto druhu byl český zákon o občanství přijatý v souvislosti s rozpadem Československa, který některým bývalým československým 24 Myšlenku kompenzace lze osvětlit na následujícím příkladu. Se ztrátou občanství je nepochybně spojena ztráta politických práv v původní zemi, ta však může být považována za plně kompenzovanou nabytím politických práv v nové vlasti. Od tohoto případu lze odlišit situaci, kdy pozbytí původního občanství má za následek zásah do stávajících vlastnických práv, omezení možnosti dědit, snížení důchodu nebo zpřetrhání rodinných vazeb apod.


občanům žijícím v Česku přidělil (pro ně zcela nepraktické) slovenské občanství. Mezinárodní společenství nikdy nedošlo ke konsensu v otázce, jaký faktický či právní stav, jaký vztah mezi jedincem a státem je základem pro státní občanství, ať již jde o občanství nabyté narozením nebo později naturalizací. Nejasnost v této otázce proto činí zatím problematickým – byť i hypoteticky – rozvinout právo na občanství do alternativy práva na dvojí občanství z pozice mezinárodního práva. Jak naznačují Spirovy úvahy, pro právo na dvojí občanství však lze najít odůvodnění z pohledu politické etiky. K podobným názorům, jaké obhajuje Spiro, směřují i závěry velkého výzkumného projektu zaměřeného na fenomén dvojího občanství, který se nedávno uskutečnil ve spolupráci evropských a amerických badatelů za podpory German Marshall Fund (Martin Hailbronner 2002). Cílem tohoto projektu bylo nejen srovnat situaci v Evropě a USA (na modelu dvojice zemí Německo–Turecko a USA – Mexiko), ale také formulovat konkrétní doporučení pro státy ohledně nového přístupu ke dvojímu občanství. Podle závěrů projektu akceptují moderní liberální společnosti mnoho soutěžících loajalit uvnitř státních svých hranic – např. vůči rodině, místní pospolitosti, církvi či sportovním klubům –, a neměly by se tudíž cítit nadměrně ohroženy dvojí loajalitou bipolitů. Přijetí vícečetných loajalit přitom usnadňuje i rostoucí konvergence státních zájmů a hodnot společností, které jsou založeny na tržním hospodářství a demokratickém politickém modelu. Státy proto mají podle doporučení projektu dvojí občanství akceptovat, pokud vyjadřuje opravdovou existenční vazbu („genuine link“)25 k dotyčným státům, ať jsou dány narozením na území, původem prostřednictvím rodičů nebo na základě určité doby zákonného pobytu na území.

Místo závěru Navzdory rostoucímu omezování suverenity států dynamicky se rozvíjejícím právem lidských práv, vzniku nadnárodních politických i ekonomických struktur či evropskému sjednocování zůstávají teritoriální státy nadále klíčovými aktéry na světové scéně. „Post-nacionální svět“ odvozuje stále svou základní strukturu ze světa národních států s jejich typickými atributy, jako jsou moc, území a občané. Nic zatím nenaznačuje, že by stát jako politická forma organizace lidstva měl být brzy nahrazen alternativním uspořádáním. Přijmeme-li tezi, že „pouze celý svět může být považován za úplný rámec příležitostí pro všechny potřeby člověka“ (Bauböck 1994: 327), jeví se i zdánlivě radikální požadavek na uznání dvojího občanství jen jako malý krok na cestě ke stavu, kdy práva a povinnosti člověka již nebudou primárně určeny jeho vztahem k partikulárnímu státu či státům, ale k lidstvu jako celku, a kdy budeme hranice na historických mapách hledat v realitě stejně obtížně jako dnes hledá turista místo, kudy vedla Berlínská zeď. 25 Výraz „genuine link“ je používán jako právní pojem ve smyslu rozhodnutí Mezinárodního soudního dvora v případě Nottebohm z roku 1955. Tento výraz poukazuje na reálnost vazeb (bydliště, zaměstnání, rodina, citové vazby na vlast), protikladem situace, kdy občana se státem spojuje „genuine link“, je ryze formální vztah.

64 SOCIÁLNÍ STUDIA 9, 2003 Literatura

Analýza právní úpravy dvojího občanství ve vybraných evropských státech. 2002. Informační materiál pro vládu zpracovaný zmocněncem vlády pro lidská práva ve spolupráci s ministerstvem vnitra. Arendtová, H. 1996. Původ totalitarismu I–III. OIKOYMENH. Praha. Bauböck, R. 1994. Transnational Citizenship. Membership and Rights in International Migration. Edward Elgar. Aldershot. Černý, J. – Valášek, M. 1996. České státní občanství. Linde. Praha. Chan, J. M. M. 1991. The Right to a Nationality as a Human Right. 12 Human Rights Law Journal, s. 1–14 Donner, R. 1994. The Regulation of Nationality in International Law. Transnational Publishers. 2nd ed. Irvington on Hudson Hammar, T. 1990 Democracy and the Nation State. Avebury, Aldershot, Brookfield, USA, Hong Kong, Singapore, Sidney. Hansen, R. – Weil, P. (eds.) 2002. Dual Nationality, Social Rights and Federal Citizenship in the U.S. and Europe. The Reinvention of Citizenship. Berghahn Books. Henych, V. 2000. Evropská úmluva o státním občanství a zákon č. 40/1993 Sb., o nabývání a pozbývání státního občanství České republiky, Správní právo, roč. XXXIII, 6/2000, s. 321–383. Kaspersen, L. B. 1997. War, State, Sovereignty and Citizenship. PhD. Thesis. Department of Political Science, Aarhus University, Denmark. Martin, D. A. Hailbronner, K. 2002. Umgang mit doppleter Staatsangehrigkeit. Empfehlungen des Forschungsprojekts „Doppelte Staatsangehrigkeit“ mit Unterstutzung des German Marshall Fund of the United States of America. Seidl–Hohenveldern, I. 1999. Mezinárodní právo veřejné. Codex Bohemia. Praha. Soysal, Y. N. 1994. The Limits of Citizenship. Migrants and Postnational Membership in Europe. The University of Chicago Press. Spiro, P. J. 1997. Dual Nationality and the Meaning of Citizenship. Emory Law Journal, Vol. 46, No. 4, Fall 1997, s. 1411 – 1486. Viz také http://www.law.emory.edu/ ELJ/Volumes/fall97/spiro.html Stránka navštívena 12.12.2002. Spiro, P. J. 1998. Embracing Dual Nationality. Carnegie Endowment for International Peace. International Migration Policy. http://www.ceip.org/programs/migrat/ migspiro.htm Stránka navštívena 12.12.2002. Wiessner, S. 1989. Die Funktion der Staatsangehörigkeit: eine historisch–rechtsvergleichende Analyse unter besonderer Berücksichtigung der Rechtsordnungen der USA, der UdSSR und der Bundesrepublik Deutschland. Attempto Verlag. Tübingen. Weis P. Graupner R. 1949. The Problem of Statelessness. World Jewish Congress. British Section. London. Weis, P. 1979. Nationality and Statelessness in International Law. Second edition. Sijthoff and Noordhoff. Alphen aan den Rijn, The Netherlands, Germantown, Maryland, USA.

DVOJÍ OBČANSTVÍ: LIDSKÉ PRÁVO V POST-NACIONÁLNÍM SVĚTĚ?

Recommend Documents