Duurzame warmte: de rol van decentrale overheid bepaalt het juridische speelveld

Artikelen

Mr. S.M.M.C. Vinken en mr. S.J.M. van Kuppeveld1

Duurzame warmte: de rol van decentrale overheid bepaalt het juridische speelveld 100 1.

de veelheid aan regelingen zullen we ons hierbij met name richten om de meest belangrijke regelingen.

Inleiding

Duurzame energie is een onderwerp dat al enkele jaren hoog op de politieke agenda staat. Duurzame energie is de verzamelnaam voor energie uit natuurlijke bronnen: biomassa, zon, wind, bodem en water. Deze bronnen leveren elektriciteit, (bio)gas en warmte, of een combinatie daarvan. Door gebruik te maken van duurzame, hernieuwbare energie is er minder energie uit fossiele bronnen nodig. De voorraad kolen, olie en gas raakt immers ooit uitgeput, en verbranding van fossiele brandstoffen schaadt het milieu.2 Ter stimulering van het gebruik van duurzame energie zijn door verschillende betrokkenen op mondiaal, Europees en landelijk niveau en zelfs op decentraal en regionaal niveau verschillende doelstellingen geformuleerd en programma’s opgesteld. ‘Duurzaamheid’ fungeert in dit kader als sleutelbegrip. ‘Duurzaamheid’ is een veelomvattend begrip en kan op veel manieren worden uitgelegd. In brede zin ziet duurzaamheid op ontwikkelingen die aansluiten bij de (energie) behoeften van nu zonder de behoeften van toekomstige generaties in gevaar te brengen. Ook de Nederlandse overheid draagt zijn steentje hieraan bij. In deze bijdrage staan wij stil bij rol die de decentrale overheid kan vervullen om op lokaal niveau duurzame initiatieven te stimuleren.3 Gemeenten geven ook steeds vaker aan een sturende rol te willen spelen bij het ontwikkelen van duurzame vormen van energievoorziening. Afhankelijk van de rol die de decentrale overheid vervuld, is zij daarbij gebonden aan wet- en regelgeving. Deze regelgeving is veelal versnipperd van aard. In dit artikel trachten we hierin wat meer structuur aan te brengen. Wij zullen ons daarbij vooral richten op warmte. Dit is niet zonder reden: Nederland is een van de landen waarin de warmtesector een toevlucht neemt.4 Om de verschillende ontwikkelingen in het juiste kader te plaatsen, is het zinvol eerst stil te staan bij de verschillende initiatieven die van rijkswege reeds genomen zijn die kunnen doorwerken tot decentraal niveau. Gelet op

1

Silvia Vinken en Suzan van Kuppeveld zijn beiden advocaat bij BAN-

1.1 Doelstellingen Met de ondertekening van het Kyotoprotocol5 door 55 industrielanden — waaronder Nederland — heeft de behoefte aan en het gebruik van duurzame energie een vlucht genomen. Ondertekening van het protocol betekent voor Nederland dat de uitstoot van broeikasgassen met 6% dient te worden teruggedrongen. Op Europees niveau wordt gesproken van ‘hernieuwbare energie’. Deze term is nagenoeg gelijk te stellen met duurzame energie. De Europese richtlijn6 voor hernieuwbare energie heeft voor iedere lidstaat een aparte doelstelling geformuleerd. Op grond van deze richtlijn is Nederland gehouden om in 2020 14% van het bruto eindgebruik te produceren met hernieuwbare energiebronnen. Zo het zich nu laat aanzien gaat Nederland deze doelstellingen ook halen.7 1.2 Duurzame warmte Ter verwezenlijking van voornoemde doelstellingen wordt steeds gezocht naar vormen van duurzame energie die rendabel en efficiënt zijn. Het primair energieverbruik in Nederland is 3232 petajoule (PJ) per jaar.8 Meer dan 40% hiervan is bestemd voor warmte- en koudevoorziening.9 Dat is substantieel meer dan voor opwekking van elektriciteit, transport of voor gebruik van olie en aardgas als grondstof. Daarnaast kan door hergebruik van warmte energie worden bespaard. In Nederland wordt jaarlijks namelijk een hoeveelheid warmte geloosd dat gelijk staat aan 15 miljard m3 aardgas. Met deze hoeveelheid warmte kunnen ruim 10 miljoen gezinnen van warmte worden voorzien. Ook kan de warmte worden gebruikt voor de verwarming van gebouwen.10 Het zwaartepunt van het beleid dient zich logischerwijs te verplaatsen naar duurzame warmte en hergebruik van restwarmte. Door verduurzaming van het verbruik van warmte- en koudevoorziening wordt een grote bijdrage geleverd aan geformuleerde doelstellingen. Duurzame of hernieuwbare warmte kan in verschillende vormen en maten tot uitdrukking komen. Zo kan warmte worden gewonnen uit biobrandstof zoals hout en organisch

NING N.V. te ’s-Hertogenbosch. 2

Zie: www.agentschapnl.nl/programmas-regelingen/duurzame-energie5

nederland-den. 3

werd opgesteld. De aangesloten landen zijn overeengekomen de uit-

ning paper van LG Action, op 5 september 2011 gepubliceerd op

stoot van broeikasgassen in de periode 2008-2012 met 5,2% terug te dringen ten opzichte van het niveau van 1990.

www.europadencentraal.nl. LG Action is een Europees project dat de uitdagingen voor lokale overheden in Europa op het gebied van kli-

6

Europese Richtlijn 2009/28 EG van 23 april 2009 ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen, Pb EU 2009, L 140,

maat en energie in kaart heeft gebracht. Vertegenwoordigers van lo-

p. 16-62.

kale en regionale overheden uit dertig landen hebben input geleverd 7

Zie nieuwsbericht van 8 juni 2011 als gepubliceerd op www.rijksover-

Voor een overzicht van de verschillende warmteprojecten, zie het

8

www.koudeenwarmte.com.

boekje van K. de Jong, Warmte in Nederland, warmte- en koudeprojecten

9

www.agentschapnl.nl/nl/programmas-regelingen/nationaal-expertise-

10


voor het rapport en leveren zo een bijdrage aan de internationale en

heid.nl, Nederland haalt klimaatdoelen zonder hulp van buiten.

Europese klimaatonderhandelingen van na 2012. 4

Het protocol maakt deel uit van het Verdrag van Kyoto dat in 1997

In dit verband verwijzen wij ook naar de onlangs verschenen positio-

centrum-warmte-new.

in de praktijk, 2010. Het boekje is te verkrijgen via stichting Warmtenetwerk.

de Gemeentestem

PPMG_T2_de Gemeentestem

Afl. 7360 - november 2011

535

Pag. 0017

duurzame warmte: de rol van decentrale overheid bepaalt het juridische speelveld

afval. Daarnaast kan warmte worden gewonnen uit de bodem.11 Ook dient een omvangrijke energie-infrastructuur project te worden onderscheiden van een kleinschalig project. Het benutten van warmte uit de bodem met behulp van een bodemenergiesysteem is in de meeste gevallen kleinschalig en lokaal van aard. In plaats van een HR-ketel op aardgas wordt een andere techniek toegepast om bijvoorbeeld een huis of gebouw te verwarmen. Het gaat hier om technieken als warmtepompen,12 Warmte-Koude-Opslag (WKO),13 warmtekracht koppelingsinstallaties (WKK)14 en geothermie.15 Een voorbeeld van een energie-infrastructuur waarbij biobrandstof wordt gebruikt is een afvalverbrandingsinstallatie die haar restwarmte levert aan nabij gelegen woonwijken, gebouwen, scholen, enz. Decentrale overheden spelen in toenemende mate een rol bij de aanleg en realisatie van dergelijke warmtenetten. In dit artikel gaan wij in op de rol van de (de)centrale overheid, het bijbehorende juridische speelveld en de risico’s.

2.

Rol (de)centrale overheid

2.1 Centrale overheid De rijksoverheid stelt doelstellingen vast en stelt programma’s en regelingen op ter stimulering van productie van het gebruik van duurzame energie. Het vorige kabinet had zijn doelstellingen vastgelegd in het programma ‘Schoon en zuinig’.16 De doelstellingen van het huidige kabinet zijn 20% CO2-reductie en 14% hernieuwbare energie in 2020. De rijksoverheid wil anderen helpen bij het realiseren van lokale duurzame projecten die moeilijk van de grond komen. Het gaat dan bijvoorbeeld om projecten voor energiebesparing of opwekking van (lokale) duurzame energie. Ter verwezenlijking van deze doelstellingen heeft het kabinet een zogenoemde ‘Green Deal’ met de samenleving gesloten.

Artikelen

Energiebesparing en hernieuwbare energie vormen de pijlers binnen deze Green Deal. Het doel is om middels concrete acties uit de samenleving een duurzame samenleving te creëren.17 Daarnaast stimuleert de overheid de productie van hernieuwbare energie door het verlenen van subsidies en het treffen van maatregelen. Inmiddels hebben vele regelingen en programma’s de revue gepasseerd die ten doel hebben het gebruik van duurzame energie te stimuleren.18 De SDE +regeling19 (Stimulering Duurzame Energie) is de jongste in haar soort. Deze regeling is in het leven geroepen om de subsidie op efficiënte wijze te verdelen. De regeling laat verschillende technologieën concurreren onder één budgetplafond. De goedkoopste technologieën komen het eerste in aanmerking voor subsidie. Deze regeling draagt bij aan het zo kosteneffectief bereiken van de 2020-doelstellingen. De SDE+ staat open voor de productie van hernieuwbare elektriciteit, groen gas en ook voor hernieuwbare warmte.20 De rijksoverheid alleen is niet in staat bovenstaande doelstellingen te bereiken, zij heeft hierbij de hulp van decentrale overheden hard nodig. De provincies hebben de klimaatplannen van de rijksoverheid grotendeels overgenomen. De doelstellingen zijn vastgelegd in het ‘Klimaat en Energieakkoord 2007-2011’. De verschillende provincies hebben ieder een eigen plan ontwikkeld om tegemoet te komen aan de doelstellingen.21 Voor gemeenten zijn de nationale ambities vertaald in het Klimaatakkoord tussen Rijk en VNG. Dit akkoord heeft ertoe geleid dat een groot aantal gemeenten een actief klimaatbeleid voert en hoge energieambities stelt. Deze ambities van de decentrale overheid zijn onder andere te zien in de rol die de decentrale over-

17

Energierapport 2011, Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie.

18

Unieke Kansen Programma (UPK), Verduurzaming Warmte en Koude, In 1996 is de Energiebelasting en Energie-investeringsaftrek (EIA) ge-

11


introduceerd, in 2003 is de MEP (Regeling Milieukwaliteit Elektrici-

12

Een warmtepomp haalt warmte uit de omgeving (meestal de bodem)

teitsproductie) geïntroduceerd. De MEP is in 2008 vervangen door de

en brengt die op een hogere temperatuur om hem geschikt te maken voor verwarming. 13

SDE-regeling (Subsidie Duurzame Energie). 19

Landbouw en Innovatie van 25 mei 2011, nr. WJZ / 11069086, houdende

de bodem wordt gebruikt om warmte of koude in op te slaan en te ont-

wijziging van de Algemene uitvoeringsregeling stimulering duurzame

trekken. Kort gezegd betekent dit dat in de zomer het grondwater

energie en de Regeling garanties van oorsprong voor duurzame elektri-

wordt gebruikt om een gebouw te koelen. Het water wordt hierdoor

citeit. Met deze regeling worden de Algemene uitvoeringsregeling sti-

warmer. Dat warme water wordt vervolgens in de grond opgeslagen. In

mulering duurzame energieproductie en de Regeling garanties van oor-

de winter vindt het omgekeerde plaats. Het warmere grondwater

sprong voor duurzame elektriciteit gewijzigd. De wijzigingen in de Al-

wordt opgepompt en gebruikt om het gebouw te verwarmen. Hierbij

gemene uitvoeringsregeling hangen samen met de Regeling aanwijzing

koelt het af. Dit koelere water wordt vervolgens weer teruggevoerd in

categorieën duurzame energieproductie 2011 en met de door dit kabi-

de bodem waarnaar het in de zomer weer gebruikt kan worden om te koelen. Een WKO-systeem is een duurzaam energiesysteem. Er is alleen

14

net gewijzigde opzet van de SDE (SDE+ genaamd). 20

16

Energierapport 2011, Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en

elektrische energie nodig voor de pompen die het water rond moeten

Innovatie. Het Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Inno-

pompen. Als de energie die nodig is duurzaam wordt opgewekt (groene

vatie heeft op 6 juli 2011 bekendgemaakt dat de pot voor de nieuwe

stroom), is een WKO-systeem met een warmtepomp een volledige

SDE+subsidie voor schone energie al weer leeg is als gevolg van een

duurzaam systeem. Er worden dan geen fossiele brandstoffen gebruikt.

grote hoeveelheid aanmeldingen. Onder de SDE+ concurreren alle vor-

Bij WKK wordt de warmte die vrijkomt bij bijvoorbeeld het opwekken

men van duurzame energie met elkaar om een grote pot met geld. In de

van elektriciteit nuttig gebruikt. In de tuinbouw komt dit veelvuldig

oude regeling (SDE) waren er aparte potjes voor zon, wind en een reeks

voor. 15

Stcrt. 2011, 9427. Regeling van de Minister van Economische Zaken,

Warmte-Koude-Opslag (afgekort WKO of KWO) is een systeem waarbij

andere groene-energiebronnen.

Geothermie is een bron van duurzame energie. In grote delen van Ne-

21

De provincie Noord-Brabant heeft haar energieambities en doelstellin-

derland bevinden zich watervoerende lagen op diepten waar de tem-

gen vastgelegd in de Energieagenda 2010-2020. De Brabantse Energie-

peratuur hoog genoeg is om direct of indirect (met een warmtepomp)

agenda sluit aan bij diverse (inter)nationale studies die zijn versche-

te benutten. Er zit meer geothermie, ofwel aardwarmte, onder Neder-

nen. De provincie richt zich hierbij met name op 1. zonne-energie; 2.

land dan gas, olie en kolen.

groene grondstoffen (biobased economy), en 3. elektrisch rijden/

Doelen voor 2020: 30% CO 2 -reductie, 20% hernieuwbare energie, 2%

slimme netwerken. Zie ook: www.brabant.nl/Dossiers/Dossiers-op-

energiebesparing per jaar ten opzichte van 1990.

thema/Economie-en-werk/Energie/Energieagenda-2010_2020.aspx.

536



de Gemeentestem

Pag. 0018

Artikelen


heid inneemt bij de aanleg van een omvangrijke energie-infrastructuur voor warmte, oftewel een warmtenet. 2.2 Decentrale overheid Een decentrale overheid als een provincie of gemeente kan verschillende rollen innemen bij de aanleg van een warmtenet22 of een warmte-infrastructuur. Met de rol die wordt vervuld kan een decentrale overheid in meer of mindere mater bijdragen aan de realisering van een warmtenet. Daarnaast kan daarmee invloed worden uitgeoefend op de verwezenlijking van doelstellingen op het gebied van duurzaamheid en klimaat. De mate van participatie bepaalt in hoeverre een decentrale overheid voorwaarden kan scheppen en invloed kan uitoefenen bij de productie (en het gebruik) van duurzame energie. Een provincie kan een relevante en nuttige rol spelen bij de realisatie van een warmtenet (naast actieve participatie). Provincies kunnen ontwikkelingen in gang zetten door middel van ruimtelijkeordeningsbeleid. Vanuit het ruimtelijk ordeningsbeleid kan worden aangestuurd op mogelijkheden voor warmtelevering. Daarnaast kunnen provincies een regierol vervullen bij het in kaart brengen van kansrijke locaties en het uitwerken van goede opties. Denk aan een concept waarin regionale netten met lokale netten zijn verbonden. Een praktische, ondersteunde rol voor provincies is gelegen in bijvoorbeeld herstructurering van bedrijventerreinen, vergunningverlening, aandeelhouderschap en financiering van projecten.23 Naast de provincie kan ook een gemeente een belangrijke rol vervullen bij de aanleg van een warmtenet. De rol die een gemeente kiest, hangt af van een aantal aspecten. Van belang is of een gemeente leidend wil zijn of dat het ondersteunen van initiatieven het uitgangspunt is. De vraag die hier gesteld moet worden, is of een gemeente slechts wil faciliteren of actief wil participeren. Het antwoord op deze vraag kan van verschillende factoren afhankelijk zijn, de beschikbare financiële middelen zullen daarbij in ieder geval een rol spelen. Een gemeente kan bijvoorbeeld optreden als praktische dienstverlener door te zorgen voor snelle vergunningenafhandeling. Ook kan de gemeente een regisserende rol innemen door op eigen initiatief of op dat van anderen, partijen bij elkaar te brengen. Een tweede rol die de gemeente kan innemen, is die van opdrachtgever ter realisering van een bepaald project. Ten derde kan een gemeente lokale initiatieven financieel ondersteunen door middel van subsidies of het verstrekken van garanties.24 Ten slotte kan een gemeente daadwerkelijk deelnemen in

22

Zie voor de definitie van dit begrip art. 1 onderdeel c van het concept Warmtewet (wetsvoorstel 29 048): “het geheel van tot elkaar beho-

een warmtebedrijf. Een voorbeeld hiervan is warmtebedrijf Rotterdam.25 De oprichting van een lokaal energiebedrijf is een vergaande vorm van participatie die van toepassing kan zijn op provincies én gemeenten. Dit is in de meeste gevallen een publiek-private samenwerking (PPS-constructie) tussen een decentrale overheid en een derde partij zoals onderneming, investeerder, projectontwikkelaar, woningbouwcorporatie of een energiebedrijf. Voor een decentrale overheid kan participatie van belang zijn vanwege het behalen van de geformuleerde energieambities en het afgeven van een signaal aan de markt. Door middel van het vormgeven van de juridische structuur (aandelen) kan de invloed van een decentrale overheid worden gecreëerd. Naast het behalen van de duurzaamheidsinstellingen kan een actieve participatie van overheden gewenst zijn vanuit het oogpunt van consumentenbescherming. Energie wordt door veel mensen beschouwd als een primaire levensbehoefte. Een gemeente of provincie kan er op deze manier voor waken dat het lokale energiebedrijf geen buitensporige tarieven aan zijn afnemers in rekening brengt. De tariefbescherming zal echter grotendeels ondervangen worden door de toekomstige Warmtewet (zie ook hierna).

3.

Juridisch kader

3.1 Bodemenergiesystemen Uit bovenstaande blijkt dat een decentrale overheid haar duurzaamheidsambities kan nastreven door een bepaalde rol aan te nemen bij de aanleg van een warmtenet. Van belang is dat de decentrale overheid bij de uitoefening van haar rol handelt binnen de daarvoor bestemde wet- en regelgeving. Welk kader (of delen van bepaalde kaders) daarbij van toepassing zijn zal afhangen van de specifieke omstandigheden van het geval. Hierbij geldt, het ene warmtenet is het andere niet. Voor kleinschalige bodemenergiesystemen is het (bestuursrechtelijk) juridisch kader goed uitgekristalliseerd. Kleinschalige bodemenergiesystemen komen vaak in woonwijken voor (denk hierbij aan warmtepompen; deze komen — zowel collectief als individueel — op gebouwniveau voor). Voor een gesloten systeem26 is geen vergunning vereist. Initiatiefnemers kunnen vrijwel direct aan de slag. Wel dient rekening te worden gehouden met de zorgplicht die voortvloeit uit de Wet Bodembescherming. Daarnaast geldt voor bepaalde gebieden een verbod op de aanleg van een bodemenergiesysteem op grond van de Provinciale Milieuverordening. Voor open systemen27 geldt dat op grond van de Waterwet een vergunning is vereist voor de aanleg van een dergelijk systeem wanneer de onttrekking van het grondwater meer dan 10 m³ bedraagt.

rende, met elkaar verbonden leidingen, bijbehorende installaties en overige hulpmiddelen dienstbaar aan het transport van warmte, behoudens voor zover deze leidingen, installaties en hulpmiddelen zijn

23

25

Warmtebedrijf Infra N.V. en Warmtebedrijf Exploitatie N.V. De Ge-

toe- of afvoer van warmte ten behoeve van dat gebouw of werk”.

meente Rotterdam, de Provincie Zuid-Holland en Woonbron zijn aan-

A. de Buck, M.P.J. van Valkengoed & C. Leguijt, IPO-Routekaart Warmte,

deelhouder van Warmtebedrijf Infra. De Gemeente Rotterdam en E.ON

Provincies op weg naar effectieve benutting van warmte en koude, Delft: CE Delft maart 2009. 24

Het Warmtebedrijf Rotterdam bestaat uit twee aparte deelbedrijven:

gelegen in een gebouw of werk van een kleinverbruiker en strekken tot

Benelux zijn aandeelhouder van Warmtebedrijf Exploitatie. 26

Kracht uit eigen energie. Gemeenten en lokale duurzame energiebedrijven, publicatie van Agentschap NL.

de Gemeentestem


In een gesloten systeem wordt warmte en koude uit via een gesloten buizenstelsel in de ondergrond uitgewisseld.

27

In een open systemen circuleert grondwater in het systeem.


537

Pag. 0019


De Waterwet speelt een rol bij de afvoer van water naar het oppervlaktewater. Daarnaast kunnen risico’s voor dieren en planten,28 de aanwezigheid van een spoorlijn29 of een archeologisch monument30 van invloed zijn op de aanleg van een bodemenergiesysteem. Sinds 31 maart 2010 is de Crisis- en herstelwet (Chw) van kracht, deze wet verliest haar gelding weer op 1 januari 2014.31 Deze wet is onder meer gericht op projecten op het gebied van duurzaamheid, energie en innovatie en bevat maatregelen om het gebruik van bodemenergiesystemen te bevorderen. In dit kader is van belang dat met betrekking tot bodemenergiesystemen een en ander wordt gewijzigd. Zo zijn aanmeld- en vergunningsprocedures vereenvoudigd. Daarnaast wordt het gevaar van interferentie tussen systemen aangepakt, hetgeen leidt tot een efficiëntere verdeling van WKO’s.32 Een in het oog springende regeling uit de Chw is dat het bevoegd gezag de bevoegdheid heeft gekregen om in het belang van een doelmatig gebruik van bodemenergie een bevel te geven om een bodemenergiesysteem dat in gebruik is te staken of het gebruik ervan te beperken. Beoogd wordt voorrang te verlenen aan collectieve bodemenergiesystemen. Hiermee wordt het principe ‘Wie het eerst komt, wie het eerst maalt’ enigszins doorbroken.33 De regeling die is opgenomen in de Chw voor de plaatsing en het gebruik van open en gesloten WKO-systemen is een regeling op hoofdlijnen. De regeling is reeds nader uitgewerkt in het op 5 april 2011 gepubliceerde ontwerpbesluit met betrekking tot het installeren en in werking hebben van bodemenergiesystemen. Het ontwerpbesluit stelt regels ter bevordering van de toepassing van bodemenergiesystemen en heeft als randvoorwaarde dat een en ander plaatsvindt middels duurzaam gebruik van de bodem. In het besluit wordt ook onderscheid gemaakt tussen open en gesloten bodemenergiesystemen. Om zo veel mogelijk een vergelijkbaar speelveld voor open en gesloten systemen te creëren komt er een vergunning- of meldingsplicht voor gesloten systemen. Een belangrijke reden hiervan is dat in drukke gebieden de behoefte bestaat aan het doorbreken van eerder genoemd principe waardoor doelmatig gebruik van de schaarse ruimte in de bodem wordt verhinderd.34 Aan de hand van bovenstaande bestaande en toekomstige wet- en regelgeving kan een decentrale overheid binnen de kaders eisen stellen aan de aanleg van een kleinschalig warmteproject door middel van de afgifte van een vergunning of ontwerp van een bestemmingsplan.

28

Flora- en faunawet en Natura 2000.

29

Spoorwegwet.

3.2 Warmte-infrastructuren Uit voorgaande bleek dat warmtenetten in alle soorten en maten voorkomen.35 Voor de aanleg van een grootschalig warmtenet is in tegenstelling tot de aanleg, het beheer en onderhoud van elektriciteits- en gasnetten geen omlijnd juridisch kader voorhanden. 3.2.1 Elektriciteitswet en Gaswet versus Warmtewet De aanleg en het beheer van een elektriciteitsnet dan wel een gasnet is geregeld in de Elektriciteitswet 1998 respectievelijk de Gaswet 2000. Openbare netten worden beheerd door een netbeheerder die door de Minister van Economische zaken, Landbouw en Innovatie is aangewezen. De Energiekamer van de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) controleert de aangewezen netbeheerders. Opwekking van elektriciteit vindt plaats door energieproducenten die de elektriciteit leveren aan het net. Energieleveranciers zijn private partijen die gaan over de inkoop en verkoop van energie. De afnemers zijn vrij in de keuze van leverancier. Leveranciers dienen te beschikken over een vergunning. Deze wordt alleen verleend wanneer de aanvrager van de vergunning beschikt over de vereiste kwaliteiten. De Energiekamer ziet toe op de kwaliteit van de levering. Lange tijd bestond geen aanleiding om een wettelijk kader te creëren voor warmtelevering. Dit veranderde op het moment dat de liberalisering van de kleinverbruikersmarkt op 1 juli 2004 naderde.36 Op 15 september 2003 is een initiatiefwetsvoorstel voor de Warmtewet ingediend bij de Tweede Kamer.37 De gedachte achter het wetsvoorstel was dat afnemers van warmte gebonden afnemers zijn, hetgeen betekent zij niet kunnen switchen van leverancier. Juist deze afnemers moesten beschermd worden tegen warmteleveranciers die buitensporig hoge tarieven in rekening brengen. Inmiddels zijn zowel het initiatiefwetsvoorstel als de bijbehorende besluiten (AMvB’s) al een aantal keren gewijzigd. De wijzigingen zagen met name op aanpassing van de tariefregulering voor de levering van warmte (deze moest eenvoudiger), de verbruikersgrens (reikwijdte van de Warmtewet) en enkele wetstechnische wijzigingen. Op 6 juli 2011 is aan de Tweede Kamer de meest recente versie aangeboden.38 De oorspronkelijke uitgangspunten van de Warmtewet zijn echter ongewijzigd gebleven. Het doel van de Warmtewet is en blijft consumentenbescherming. In de Elektriciteits- en Gaswet is in de regulering een splitsing aangebracht tussen enerzijds het eigendom en beheer van de netten en anderzijds de levering van elektriciteit of gas. Dit onderscheid wordt in de Warmtewet niet gemaakt. Warmtebedrijven zijn veelal geïntegreerde bedrijven (pro-

30

Zie hoofdstuk V Monumentenwet.

31

Stb. 2010, 135. Zie ook V. Textor, Gst. 2010/42, afl. 7336.

36

32

Art. 3.17 Chw voorziet in een aanpassing van de Wet bodembescher-

37

34 35

F. Elskamp, De komst van de Warmtewet, NTE 2009, nr. 6, p. 237. Initiatiefvoorstel Ten Hoopen en Hessels (Kamerstukken II 2002/03, 29 048, nr. 2).

ming. 33

Artikelen

De Crisis- en herstelwet. Een stimulans voor het gebruik van bodem-

38

Op 6 juli heeft minister Verhagen de herziene warmtewet voor Neder-

energie (E.H.P. Brans, TO september 2010).

land na de behandeling door de Raad van State aangeboden aan de

Stb 2011, 4830 en www.agentschapnl.nl/nieuws/ontwerp-besluit-bo-

Tweede Kamer. De wijzigingen zijn in een memorie van toelichting

demenergiesystemen-ligt-ter-inspraak.

weergegeven.

Het Groene Net i.o. in Limburg, een initiatief van de gemeenten Sittard-

Er is nu ook duidelijkheid over het werkingsgebied. Als grens is een

Geleen, Stein, Beek en de provincie Limburg is een voorbeeld van een

aansluiting van maximaal 100 kW aangegeven. Zie: www.rijksover-

groot warmtenet, met o.a. 5000 aan te sluiten woningen. Zie:

heid.nl/documenten-en-publicaties/kamerstukken/2011/07/06/brief-

www.hetgroenenet.nl

over-het-wetsvoorstel-warmtewet-warmteregeling.html.

538



de Gemeentestem

Pag. 0020

Artikelen


ductie, transport en levering vinden vaak plaats binnen hetzelfde warmtebedrijf). De ophanden zijnde Warmtewet reguleert slechts de levering van warmte. Uitgangspunt van de Warmtewet is betrouwbare levering van warmte tegen redelijke tarieven. Dit vloeit voort uit het feit dat de gebruikers gebonden afnemers zijn, zoals hiervoor reeds opgemerkt. De regulering in de Warmtewet strekt dan ook zoals eerder uiteengezet met name ter bescherming van de afnemers. Het doel van het wetsvoorstel is dan ook om gebonden gebruikers van warmte te beschermen tegen te hoge prijzen en het bieden van leveringszekerheid aan hen.39 Bescherming van de consument wordt vorm gegeven door middel van bepalingen die zijn gericht op tariefbescherming en leveringszekerheid, de introductie van een onafhankelijke toezichthouder en een vergunningplicht voor de leverancier. De maximumprijs voor warmte is gebaseerd op het ‘Niet Meer Dan Anders’ (NMDA)-principe. Hiermee is voor de gebonden afnemers zeker gesteld dat zij nooit meer gaan betalen dan wanneer de gebruiker is aangesloten op gas. In de Gaswet is bovendien bepaald dat wanneer een warmtenet aanwezig is, de afnemers niet mogen worden aangesloten op een gasnet. Zoals hiervoor reeds opgemerkt, reguleert de toekomstige Warmtewet slechts de levering van warmte. De gehele procedure die vooraf gaat aan de aanleg van een warmtenet, de aanleg en de productie van warmte wordt niet gereguleerd in de Warmtewet en is deels terug te vinden in reeds bestaande wet- en regelgeving, waaronder het aanbestedingsrecht (zie ook hierna). 3.2.2 Aanbesteding van warmtenetten Als een gemeente de ontwikkeling van een lokaal warmtenet ondersteunt, doet zich snel de vraag voor of de gemeente de aanleg (en eventueel de exploitatie) van dat warmtenet moet aanbesteden. Vaststaat dat een gemeente en/of provincie een aanbestedende dienst is in de zin van de aanbestedingsrichtlijnen.40 De belangrijkste vraag die gesteld moet worden bij de (eventuele) realisatie van een warmtenet is of sprake is van een opdracht in de zin van het aanbestedingsrecht. Twee aspecten zijn in dat verband met name van belang 1. Geeft een overheidsinstelling (‘aanbestedende dienst’) de opdracht? 2. En in hoeverre is een aanbestedende dienst betrokken bij de opdracht?

Deze vragen zijn in de praktijk niet altijd even makkelijk te beantwoorden. Niet altijd zal even duidelijk zijn wanneer de gemeente handelt vanuit de aan haar opgedragen publieke taak en wanneer niet. Gemeenten kunnen in hun bestemmingplannen41 ruimte reserveren door locaties aan te wijzen waar duurzame energie kan worden opgewekt.42 Verlening van een vergunning betreft de normale publiekrechtelijke taak van de gemeente: het verlenen van een vergunning sec maakt een gemeente nog niet tot opdrachtgever in de zin van het aanbestedingsrecht. Ook het enkele feit dat in een gebied een energieleiding wordt aangelegd maakt de aanleg van de leiding zelf niet aanbestedingsplichtig. Dit hangt af van de specifieke context waarin dit gebeurt. Bijzondere bespreking in dit verband behoeft de concessie. In het normale spraakgebruik wordt een concessie gezien als een vergunning van overheidswege (met uitsluiting van anderen). Het dient hierbij dan wel te gaan om een activiteit die wordt uitgeoefend in het algemeen belang.43 Er worden dan ook wel overeenkomsten aangegaan met bepaalde (exclusieve) concessiehouders ter zake de levering van warmte. Aanbestedingsrechtelijk wordt het verlenen van een concessie aangemerkt als een bijzondere vorm van opdrachtverstrekking,44 in die zin dat er sprake moet zijn van een recht om een werk of een dienst (voor eigen risico) te exploiteren.45 Op grond van art. 59 lid 1 onderdeel b jo. art. 11 lid 1 onderdeel a Bao zijn concessieovereenkomsten voor (openbare) werken die gegund zijn door een aanbestedende dienst die een (of meer) nutsactiviteit(en) uitvoert vrijgesteld van aanbesteding op grond van het Bao, indien deze overeenkomsten met het oog op 41

In een bestemmingsplan kunnen bovendien aanvullende eisen worden opgenomen met betrekking tot de energie-infrastructuur. Afspraken kunnen worden opgenomen voor zover het gaat om eisen die bijdragen aan de omgevingskwaliteit van het bestemmingsplangebied. De kosten die gepaard gaan met gebiedsontwikkeling dienen te worden verantwoord door de gemeente. Deze kosten kunnen onder meer worden verantwoord in een overeenkomst of exploitatieplan, waarin tevens andere aspecten in geregeld kunnen worden. Wanneer een gemeente eigenaar is van de grond waar een warmtenet wordt gerealiseerd, staat het de gemeente in principe vrij eisen te stellen. In het geval de gemeente geen eigenaar is van de betrokken grond dan kan zij eisen stellen middels het sluiten van een anterieure overeenkomst met bijvoorbeeld een projectontwikkelaar.

42

Een gemeente kan bij de totstandkoming van een warmtenet op grond van art. 3.1 Wro in een bestemmingsplan eisen opnemen met betrekking tot een energie-infrastructuur. Afspraken kunnen worden opgenomen voor zover het gaat om eisen die bijdragen aan de omgevingskwaliteit van het bestemmingsplangebied.

43

Normaal gesproken bevatten een concessie en eventueel de wet, op grond waarvan een taak wordt toegedeeld, geen algemene maar geclausuleerde beïnvloedingsbevoegdheden voor de overheid om invloed uit te oefenen op een privaatrechtelijke rechtspersoon, dit om te waar-

39

Kamerstukken II 2010/11, 32 839, nr. 3.

borgen dat de opgedragen (publiekrechtelijke) taak op een juiste wijze

40

Het betreft de volgende richtlijnen: de Europese richtlijn 2004/18/EG

door de rechtspersoon wordt verricht. Prof. mr. M. Scheltema, Gemeen-

van het Europees Parlement en de Raad van 31 maart 2004 betreffende

schappelijk recht: wisselwerking tussen publiek- en privaatrecht (tweede

de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor werken leveringen en diensten(PbEU 2004, L 134/2).

druk), Deventer: Kluwer 2008, p. 103. 44

Onder toepassing van het Bao geldt een apart regime voor het aangaan

Deze richtlijn heeft in Nederland zijn weerslag in het Besluit aanbeste-

van een concessieovereenkomst voor (openbare) werken. Concessie-

dingsregels voor overheidsopdrachten (Bao: Stb. 2005, 408); de Euro-

overeenkomsten voor diensten zijn van verplichte aanbesteding op

pese richtlijn 2004/17/EG van het Europees Parlement en de Raad van

grond van het Bao vrijgesteld. Op grond van art. 15 Bass gelden geen

31 maart 2004 houdende coördinatie van de procedures voor het plaat-

verplichtingen voor het verlenen van concessies voor werken of diensten.

sen van opdrachten in de sectoren water en energievoorziening, ver-

Noch het Bao, noch het Bass kent een bijzondere regeling voor conces-

voer en postdiensten (PbEU 2004, L 134/2). Deze richtlijn heeft in Nederland zijn weerslag in het Besluit aanbestedingen speciale sectoren (Bass: Stb. 2005, 409).

de Gemeentestem


sies voor leveringen. Vgl. par. 14 Bao (art. 58 t/m 66 Bao). 45

Vgl. de definities van concessieovereenkomsten voor werken en diensten ex art. l, resp. art. m Bass.


539

Pag. 0021


de uitoefening van die activiteit(en) zijn gesloten. Wel zijn in dat geval — uit hoofde van vaste Europese rechtspraak46 — de algemene beginselen van het aanbestedingsrecht van toepassing. Om decentrale overheden een helpende hand te bieden, heeft Agentschap NL (onderdeel van het Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie) op 6 juli 2011 de Handreiking en Deskstudie Aanbestedingswijzer energieinfrastructuur gepubliceerd.47 Deze handreiking is te vergelijken met de Reiswijzer Gebiedsontwikkeling.48 De Deskstudie gaat onder meer in op de vraag hoe en door welke partij een collectieve energievoorziening aangelegd kan en mag worden. Ook de exploitatiefase komt aan bod. 3.2.3 BAEI Voor de vraag of een gemeente een warmtenet moet aanbesteden, komt in sommige gevallen het Besluit Aanleg Energie Infrastructuur (BAEI) uit 2001 nog om de hoek kijken.49 Het BAEI is een algemene maatregel van bestuur die regelt dat gemeentes bepalen wie de integrale energie-infrastructuur van locaties aanlegt.50 Het BAEI regelt verder hoe een gemeente moet handelen bij het aanwijzen van de partij die de energie-infrastructuur aanlegt in gebieden waarin meer dan 500 woningen erbij zijn betrokken. Het BAEI geeft gemeenten twee mogelijkheden: ze laten de aanleg van het elektriciteitsnet aan de regionale netbeheerder over (al dan niet tezamen met anderen voor zover het de aanleg van een warmtenet of een gasnet betreft), of ze starten een openbare gunningsprocedure voor de aanleg van een integrale energievoorziening.51 Onder energie-infrastructuur in de zin van het BAEI wordt verstaan een samenstel van een

46

Zie HvJ EG 7 december 2000, nr. C 324/98 (Telaustria en Telefonadress), r.o. 60-62; HvJ EG 21 juli 2005, nr. C-231/03 (Coname), r.o. 16-19; HvJ EG 13 oktober 2005, nr. C-458/03 (Parking Brixen), r.o. 46-49; HvJ EG 13 november 2008, nr. C-324/07 (Coditel Brabant), r.o. 25 en HvJ EG 10 september 2009, nr. C-206/08 (Eurawasser), r.o. 44.

47

www.agentschapnl.nl/content/aanbesteding-collectieve-energievoorziening-handreiking-en-deskstudie.

48

www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/rapporten/2011/04/

49

De Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) heeft in 2006 als onder-

01/reiswijzer-gebiedsontwikkeling-2011.html. deel van de evaluatie van de Elektriciteits- en Gaswet een onderzoek laten uitvoeren naar de doeltreffendheid en effecten van het Besluit aanleg energie-infrastructuur (BAEI). Marktwerking door middel van een openbare procedure waarin verschillende aanbieders in concurrentie voorstellen doen met duurzaamheid als gunningscriterium is een middel om duurzaamheid te bevorderen was één van de conclusies.

Zie:

www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/kamer-

stukken/2007/05/01/bijlage-9-evaluatie-doeltreffendheid-en-effectenvan-het-besluit-aanleg-energie-infrastructuur.html. 50

Uit de memorie van toelichting bij de Elektriciteitswet 1998 en het Besluit aanleg energie-infrastructuur blijkt dat het de wetgever in eerste instantie te doen was om meer marktwerking binnen de sector te creëren. Deze versterking van marktwerking kan echter niet los gezien

Artikelen

elektriciteitsnet, een gastransportnet of leidingen voor transport van warmte. Een warmtenet is in de meeste gevallen een net dat zelfstandig functioneert. Gevolg hiervan is dat de aanleg van een warmtenet in beginsel niet onder het BAEI valt.52 Dit kan anders zijn wanneer een warmtenet wordt gecombineerd met een elektriciteits- of gastransportnet. In het geval de gemeente de lokale netbeheerder aanwijst, dan kan het wenselijk zijn dat die netbeheerder tevens het beheer van de infrastructuur voor zijn rekening neemt. Bij aanwijzing van een lokale netbeheerder mag een gemeente overigens geen regels stellen voor de energievoorziening. Wanneer een natuurlijk persoon of rechtspersoon wordt aangewezen voor de aanleg van de betreffende energie-infrastructuur dan kan de gemeente wel tot op zekere hoogte eisen stellen, zo blijkt uit art. 4 BAEI.

4.

Bijzondere aandachtspunten

4.1 Aansluitplicht De aanloop naar de aanleg van een warmtenet gaat veelal gepaard met jarenlange voorbereiding. Private partijen zijn in beginsel alleen bereid om te participeren als 1. het warmtenet rendabel is; en 2. risico’s voldoende beheersbaar zijn. Het financiële aspect speelt hierbij een belangrijke rol. De aanleg van een warmtenet is kostbaar en het duurt vaak jaren voordat de investeringen zijn terugverdiend. De afzetmarkt speelt een belangrijke rol in dit geheel. Inkomsten kunnen enkel worden gegenereerd uit de opbrengst van de geleverde warmte. Voor betrokken partijen is het om die reden van belang dat (alle potentiële) afnemers verplicht zijn te worden aangesloten op het warmtenet. In dit kader zou een wettelijke aansluitplicht uitkomst bieden. De wetgever heeft er echter niet voor gekozen een dergelijke aansluitplicht op te nemen in de Warmtewet. Wel is in de Gaswet min of meer een aansluitplicht opgenomen. In art. 12b Gaswet is de wettelijke aansluitplicht voor kleinverbruikers geregeld. Art. 12b lid 1 onderdeel f Gaswet kent echter een uitzondering. In dit artikel is bepaald dat een aansluitplicht op een gasnet niet geldt indien zich in dat gebied een warmtenet bevindt of gaat bevinden. De achtergrond van deze bepaling is dat warmtenetten in de regel alleen rendabel kunnen zijn als zo veel mogelijk afnemers van dat warmtenet ook daadwerkelijk warmte afnemen.53 In de praktijk zijn verschillende manieren denkbaar waarop initiatiefnemers van warmtenetten een aansluitplicht kunnen verankeren, dit kan zowel privaatrechtelijk als publiekrechtelijk. Zo kunnen gemeenten in de bouwverordening54 een bepaling opnemen die voorschrijft dat een ieder (woningen, gebouwen, enz.) binnen een bepaald gebied wordt

worden van doelstellingen rond duurzaamheid en kostenreductie. Bedoeld is een integrale aanpak van de aanleg van energie-infrastructuur, opdat daarmee een kostenreductie wordt bereikt bij het aanleggen van

52

Hoewel er praktijkgevallen bekend zijn waarin gemeenten de aanleg

53

Eenzelfde regeling is opgenomen in art. 2.69 Bouwbesluit 2003. Indien

van een warmtenet hebben uitgevoerd met behulp van het BAEI.

infrastructuur, waarin energiebesparing en duurzaamheid centraal staan, nota van toelichting bij Besluit aanleg energie-infrastructuur, 51

Stb. 2001, 126.

kan worden aangesloten op een gemeenschappelijke of publieke voor-

Uit de evaluatie van het BAEI in 2006 volgde dat het besluit tot die tijd

ziening voor verwarming, is de aanwezigheid van een gasinstallatie niet nodig.

nauwelijks werd toegepast. Gemeenten vinden de openbare aanbesteding complex en risicovol en er zou nauwelijks belangstelling bestaan in de markt om aan de aanbestedingen mee te doen.

540


54

Binnen de kaders van art. 8 lid 2 onderdeel a Wonw. Zie ook art. 2.7.3A Model Bouwverordening van de VNG (MBV).


de Gemeentestem

Pag. 0022

Artikelen


aangesloten op een bepaald warmtenet. Op deze manier kan een gemeente haar duurzaamheidsdoelstellingen veilig stellen en is het voor de partijen betrokken bij een warmtenet mogelijk zo veel mogelijk afnemers aan te sluiten op hun warmtenet. Het verankeren van de aansluitplicht in de bouwverordening komt in de praktijk veel voor. Het is echter maar de vraag of dit ook zo blijft. Als het (concept) bouwbesluit 201255 in werking treedt verliezen gemeenten de bevoegdheid om specifieke gebruikseisen op te nemen in de Bouwverordening (deze worden overgeheveld naar het Bouwbesluit).56 Naast deze publiekrechtelijke mogelijkheid kan zekerheid over de aansluitplicht ook privaatrechtelijk worden geregeld. Een aansluitplicht kan worden opgenomen in de koopovereenkomst van de grond (al dan niet in combinatie met een kettingbeding). Een projectontwikkelaar kan zo een aansluitplicht afdwingen. 4.2 Staatssteun Bij de aanleg en het beheer van een warmtenet worden in sommige gevallen publieke gelden aangewend. De rol die een decentrale overheid inneemt bij de aanleg van een warmtenet hangt vaak samen met het aanwenden hiervan. De meest bekende vorm is het verstrekken van subsidie aan een private partij. Wanneer publieke gelden op enigerlei wijze worden aangewend, dient men bedacht te zijn op de staatssteunproblematiek.57 Regels betreffende staatssteun vloeien voort uit art. 107, 108 en 109 Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Art. 107 VWEU formuleert de voorwaarden wanneer sprake is van staatssteun. Staatssteun is niet per definitie verboden, maar behoeft instemming van de Europese Commissie (Commissie). Verleende staatssteun zonder voorafgaande instemming kan worden teruggevorderd. Of sprake is van verboden staatssteun hangt voornamelijk af van de rol die de decentrale overheid inneemt bij de aanleg en het beheer van een warmtenet dan wel warmteproject. De kans op verboden staatssteun is klein als het warmtenet in eigendom is of in beheer blijft van een decentrale overheid en de activiteiten die gepaard gaan met het warmtenet niet worden uitbesteed aan een private partij. Het feit dat een bepaalde infrastructuur van overheidswege wordt gefinancierd kan in dat geval maken dat de overheid onderdeel is van de zelfvoorziening die overheden in het kader van het algemeen belang verrichten. Dit is anders wanneer overheden tezamen met marktpartijen bepaalde activiteiten verrichten. Denk aan een juridische structuur waarbij de overheid naast private partijen aandelen in handen heeft. Als vuistregel geldt: wanneer ondernemingen gezamenlijk met de financierende overheid betrokken zijn bij 55

Om bouwtechnische eisen leesbaarder en eenduidiger te maken, werkt de rijksoverheid aan een nieuw Bouwbesluit. De voorgestelde AMvB zal onder meer het Bouwbesluit 2003 en het Gebruiksbesluit gaan vervangen. Naar verwachting treedt het nieuwe Bouwbesluit op 1 januari 2012 in werking.

56

Zie onder meer hoofdstuk 6 en art. 6.2 van het ontwerp Bouwbesluit (‘Voorziening voor het afnemen en gebruiken van energie, nieuwbouw en bestaande bouw’).

57

het opzetten van een infrastructuur, of bij het beheer en onderhoud daarvan, dan kunnen de bijdragen van de overheid gekwalificeerd worden als staatssteun. Het staatssteunbegrip dient in dit kader breed te worden uitgelegd. Vanzelfsprekend valt directe subsidieverlening hieronder. Daarnaast zijn indirecte maatregelen met een niet-marktconform karakter aan te merken als staatssteun. Denk aan garanties, verkoop van grond en verlichting van financiële lasten. Een voorbeeld waarin een steunmaatregel van een gemeente is goedgekeurd betreft de steunmaatregel N 452/ 2006, Nederland – Warmtebedrijf N.V. te Rotterdam. Het betrof hier de oprichting van een warmtebedrijf waarbij gebruikgemaakt werd van de warmte die vrijkwam bij industriële processen in het Rijnmondgebied voor de verwarming van huizen en gebouwen. Naar schatting zouden met het project tegen 2020, circa 50 000 woningequivalenten worden verwarmd, waardoor 85% van de warmtevraag van deze woningen zou worden gedekt. Voor de uitvoering van het project hebben de gemeente Rotterdam, de provincie Zuid-Holland en het Havenbedrijf Rotterdam het ‘Warmtebedrijf N.V.’ opgericht. Het Warmtebedrijf werd deels (7 van de 27 miljoen) gefinancierd door de gemeente Rotterdam. De Commissie heeft deze steun goedgekeurd op basis van het milieusteunkader. Voor duurzame energie gelden namelijk bijzondere staatssteunregels. De staatssteunspelregels rond energiezaken zijn vastgelegd in het milieusteunkader. Uit art. 11 VWEU volgt dat de Commissie de doelstellingen van het milieubeleid, in het bijzonder met het oog op het bevorderen van een duurzame ontwikkeling, dient te integreren in haar staatssteunbeleid. De Commissie heeft in haar Richtsnoeren voor staatssteun op het gebied van milieu vastgesteld in welke mate en in welke omstandigheden steunmaatregelen noodzakelijk kunnen zijn om de bescherming van het milieu en de duurzame ontwikkeling veilig te stellen. In de communautaire Richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming58 stelt de Commissie vast in welke mate en in welke omstandigheden zij steunmaatregelen toestaat die (decentrale) overheden ontwerpen ter bescherming van het milieu en ter bevordering van duurzame ontwikkeling. Gemeenten, provincies en waterschappen moeten met deze Richtsnoeren rekening houden als zij subsidies verlenen, leningen verstrekken of andere steunmaatregelen treffen in het voordeel van ondernemingen om milieu- en klimaatdoelstellingen te realiseren. De Commissie heeft een aantal nieuwe bepalingen in het milieusteunkader opgenomen. Bijvoorbeeld voor steun voor vroege aanpassing aan toekomstige communautaire normen, steun voor stadsverwarming en steun voor afvalbeheer. De algemene groepsvrijstellingsverordening (AGVV) stelt (decentrale) overheden voor bepaalde steunmaatregelen vrij van de verplichting om deze aan te melden bij de Commissie. De voorwaarden zijn grotendeels ontleend aan de Richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming. In het algemeen geldt dat de Commissie positief staat ten

Zie B. Hessels in Gst. 2009/6, afl. 7310, Gst. 2009/11, afl. 7311 en Gst. 2009/40, afl. 7316.

de Gemeentestem


58

Pb EU 2008, C 82/1.


541

Pag. 0023


opzichte van steunverlening in het kader van duurzame energie. Duurzame energie wordt gezien als een vorm van CO2-reductie en draagt op die manier bij aan de realisatie van de klimaatdoelstellingen. 4.3 Wet financiering decentrale overheden (Wet fido) Tot slot. Hoewel het merendeel van de decentrale overheden kiest voor een samenwerking met een private partij staat er in beginsel niets aan in de weg dat decentrale overheden zelf een warmtebedrijf oprichten. Gemeenten en provincie mogen eigenaar zijn van een energie-infrastructuur en zij mogen daartoe ook een rechtspersoon oprichten waarin zowel gemeenten als provincie de aandelen houden. Het toetreden tot een markt door de overheid als ondernemer is wettelijk toegestaan.59 Wel moeten hierbij enkele juridische randvoorwaarden in acht worden genomen. In de Gemeentewet en (in gelijke zin) de Provinciewet wordt als voorwaarde gesteld dat de oprichting van of deelneming in een privaatrechtelijk rechtspersoon een openbaar belang moet dienen.60Art. 160 Gemw bepaalt dat B&W enkel besluit tot oprichting van of deelneming in — kort gezegd — een privaatrechtelijk rechtspersoon nadat de gemeenteraad een ontwerpbesluit daartoe heeft ontvangen. Daarnaast is goedkeuring van het College van Gedeputeerde Staten (GS) noodzakelijk. Art. 160 Gemw maakt daarbij geen onderscheid tussen de situatie dat de gemeente enig aandeelhouder is, de gemeente samen met een private partij aandeelhouder is of dat enkel gemeenten en/of provincies aandeelhouder zijn. Gemeenten bepalen — gemotiveerd en transparant — in principe zelf wat onder de publieke taak verstaan moet worden en hoe deze zal worden uitgeoefend. Ook de Wet fido schrijft voor dat sprake moet zijn van een publieke taak. De Wet fido verbiedt gemeenten en provincies namelijk middelen uit te zetten anders dan ten behoeve van de uitoefening van een publieke taak. Daarnaast bevat de Wet fido nog enkele voorschriften ten aanzien van het maximum bedrag dat gemeenten en provincies mogen lenen (afhankelijk van hun begroting).61

59

5.

Artikelen

Conclusie

Bij de aanleg van een warmtenet of de totstandkoming van een (lokaal) warmteproject kunnen verschillende partijen betrokken zijn, zoals een (de)centrale overheid, een energiebedrijf, een investeerder, of een projectontwikkelaar. Iedere partij streeft haar eigen belang en doelstellingen na. Private partijen zullen in beginsel meer commerciële doelstellingen (winstoogmerk) hebben, voor overheden kan dit ook het geval zijn maar het hoeft niet. Het ondersteunen van een (lokaal) warmteproject door een decentrale overheid is veelal ingegeven vanuit bepaalde duurzaamheidsambities en milieudoelstellingen die zij wensen te behalen. Deze complexe verhoudingen maken de realisatie van een project soms lastig. Daarnaast spelen financiële risico’s een rol. De aanleg van een warmtenet gaat veelal gepaard met grote investeringen. Die investeringen kunnen vaak pas na lange tijd worden terugverdiend uit de opbrengst van de warmte die is geleverd. De rol van de (decentrale) overheid is essentieel voor het slagen van de verschillende warmteprojecten. We hebben gezien dat gemeenten en provincies een actieve rol kunnen innemen (al dan niet door daadwerkelijk te participeren in een warmtebedrijf dat de aanleg en exploitatie van een warmtenet voor haar rekening neemt). Gemeenten en provincies kunnen er echter ook voor kiezen een meer faciliterende rol in te nemen met gebruikmaking van haar bestaande publiekrechtelijke bevoegdheden. Ook deze bieden ruimte om bepaalde duurzaamheidsambities te realiseren. Welke rol de decentrale overheid ook kiest, wet- en regelgeving hoeft hier niet aan in de weg te staan. Naarmate de rol van de decentrale overheid toeneemt en zij een vinger in de pap wenst te houden, worden de juridische randvoorwaarden die daarbij in acht genomen moeten worden steeds belangrijker. Deze wet- en regelgeving is echter versnipperd en de toepasselijkheid hiervan zal ook afhangen van de specifieke omstandigheden van het geval, het ene warmteproject is immers het andere niet. In deze bijdrage hebben we getracht enkele van deze juridische randvoorwaarden inzichtelijk te maken. Het slagen van een warmteproject is al van meerdere factoren afhankelijk, het juridisch kader hoeft daarbij in ieder geval geen obstakel zijn.

Hier kunnen in de toekomst wel bepaalde voorwaarden aan worden verbonden als gevolg van het wetsvoorstel Markt & Overheid. De discussie over de Markt en Overheidproblematiek wordt al een aantal jaren gevoerd. Deze heeft betrekking op de gunstiger marktpositie die overheidsinstellingen kunnen hebben bij het ondernemen van commerciële activiteiten die het bedrijfsleven niet heeft. Hierdoor kan er een verstoring van de marktwerking plaatsvinden. www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/wetsvoorstellen/2010/03/31/wetsvoorstel-markt-en-overheid-31354.

60

Ook de Wet gemeenschappelijke regelingen kan van toepassing zijn. De Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) is een Nederlandse wet, waarin samenwerkingsverbanden worden geregeld tussen openbare lichamen zoals gemeenten, provincies en waterschappen. Wet van 20 december 1984, houdende nieuwe bepalingen met betrekking tot gemeenschappelijke regelingen, Stb. 1984, 667.

61

In het Besluit leningvoorwaarden decentrale overheden staan voorwaarden voor gemeenten en provincies die geld willen lenen. http://wetten.overheid.nl/BWBR0011988/geldigheidsdatum_06-09-2011.

542



de Gemeentestem

Pag. 0024

Duurzame warmte: de rol van decentrale overheid bepaalt het juridische speelveld

Recommend Documents