Drugsbeleid en de
overheid
2
‘Verslaving’ is waarschijnlijk het beste woord om het gevoel van verloren zijn, dat in onze hedendaagse maatschappij zo vaak voorkomt, duidelijk te maken. Door onze verslaving klampen we ons vast aan dingen die we beschouwen als middelen tot zelfontplooiing: rijkdom en macht , status en aanzien, overvloedige consumptie, eten en drinken, seksueel genot waarbij het eerder gaat om lust dan om liefde. We verwachten van deze dingen dat zij onze diepste behoeften zullen bevredigen, maar dat kunnen ze nooit. Zolang we echter in deze waan leven, zijn we verslaafd en dolen we rond in ‘het verre land’, op zoek naar iets wat daar nooit te vinden zal zijn. Wij krijgen een eindeloze reeks teleurstellingen te verwerken en ons verlangen naar zelfontplooiing blijft onvervuld. In deze tijd, waarin het aantal verslavingen steeds toeneemt, zijn we ver afgedwaald van ons vaderhuis. Leven in een ‘ver land’, dat is leven als een slaaf van de dingen van de wereld, met altijd die innerlijke hunkering naar vrijheid. Uit: Henri Nouwen, Eindelijk Thuis In juli 1998 kreeg Nederland bezoek van VS-president Clinton’s hoogste drugsadviseur generaal Barry McCaffrey, de zogenaamde drugstsaar van Amerika. McCaffrey noemde, voorafgaand aan het bezoek, het Nederlands drugsbeleid een ‘unmitigated disaster’, in normaal Nederlands: een volslagen ramp. De haren van de diverse beleidsmakers gingen recht overeind staan. McCaffrey waagde het negatief te spreken over het Nederlands drugsbeleid! Los van het waarheidsgehalte van de opmerkingen van McCaffrey: het is natuurlijk duidelijk dat Nederland, in vergelijking met andere landen, nogal specifieke opvattingen heeft over drugs, verslaving en verslaafden. Dat komt ook tot uitdrukking in het concrete overheidsbeleid.
Geschiedenis Nederland heeft een rijk en zelfs roemrucht verleden waar het gaat
om drugs. Drugs legden ons land geen windeieren en jarenlang werd de schatkist mede gevuld met de opbrengsten uit de handel in opium en later cocaïne (1). Tot het eind van de 19e eeuw werd het onderscheid tussen genot- en geneesmiddel niet gemaakt. Van opium en cocaïne mocht je genieten, zolang dat maar geen totale verloedering en verwaarlozing van het werk of het gezin tot gevolg had. Toen er door ondeskundige en overmatige toediening door artsen zogenaamde ‘morfinisten’ en later ook ‘cocaïnisten’ kwamen, mensen die dus echt verslaafd raakten aan deze middelen, werd langzamerhand dat onderscheid wèl gemaakt. Dit proces verloopt overigens parallel aan het steeds professioneler worden van de medische en paramedische beroepen in de loop van de 19e eeuw en het verkrijgen van het alleenrecht door deze beroepen op het voorschrijven c.q. verstrekken van opiaten en cocaïne. Zelfmedicatie is nu uit den boze. De Verenigde Staten ontplooiden de eerste initiatieven om te komen tot officiële wetgeving. Zij werden namelijk geconfronteerd met een groeiend binnenlands opiumgebruik. Mede op de golven van de anti- alcoholbeweging werd een morele kruistocht ondernomen tegen de opiumhandel en -verslaving. Het waren de Verenigde Staten die er bij andere landen, waaronder Nederland, op aandrongen om concrete wetgeving tot stand te laten komen. Dat gebeurde niet altijd met veel snelheid. Sommige landen hadden hun eigen overwegingen en (met name financiële) belangen! (2) Nederland had in 1919 haar eigen Opiumwet, het eindresultaat van de bekrachtiging van het verdrag van de diverse internationale opiumconferenties (3). In de jaren na de Tweede Wereldoorlog wierpen de zojuist opgerichte Verenigde Naties zich op als pleitbezorgers van een wereldwijd drugsbeleid. Zij stelden daartoe de UN Commission on Narcotic Drugs in. Uiteindelijk resulteerde dit in 1961 in het zogenaamde Enkelvoudig Verdrag (Single Convention) van New York dat alle voorgaande verdragen verving. Dit verdrag stelde dat alle activiteiten met drugs (gebruik, handel, enzovoorts) die geen wetenschappelijk of medisch doel hebben, illegaal en dus strafbaar waren.
3
Het verdrag bevatte vier lijsten met stoffen, met een verschillende mate van schadelijkheid en controle. Het verdrag liet de nationale wetgevingen vrij om aan het verbod op stoffen meer of minder zware consequenties te verbinden. Nederland sloot zich aan bij het Enkelvoudig Verdrag. Intussen veranderde er nogal wat in de Nederlandse samenleving. Het gebruik van softdrugs onder jongeren nam in de jaren zestig, begin jaren zeventig sterk toe op de golven van de hippiebeweging. Binnen deze beweging was softdruggebruik een vorm van zich afzetten tegen de overheersende, materialistische cultuur. De introductie van heroïne in de gebruikerswereld, begin jaren zeventig, dwong de overheid om na te denken over haar drugsbeleid. De overheid stelde een Werkgroep Verdovende Middelen in, de zogenaamde ‘commissie-Baan’. Deze kwam in 1972 tot het advies een onderscheid te maken tussen cannabis enerzijds en andere illegale drugs, zoals heroïne en LSD, anderzijds. 4 “In de discussies over drugs en druggebruik wordt meestal een onderscheid gemaakt tussen ‘hard drugs’ en ‘soft drugs’. Men ontwerpt dan een soort gevarenschaal, b.v. heroïne ) morfine ) codeïne etc. Door op een dergelijke schaal een scheidslijn aan te brengen, kan een indeling in ‘harddrugs’ en ‘softdrugs’ worden verkregen. In sommige gevallen is de plaats die een middel op de ranglijst moet innemen discutabel. Voorts kunnen door dosis, frequentie en eventueel de toedieningswijze mede in de beoordeling te betrekken, nog de begrippen ‘soft use’ en ‘hard use’ worden ingevoerd. [...] De werkgroep meent dat geïntegreerd gebruik van drugs mogelijk is en ook voorkomt. Dat wil niet zeggen dat hier geen risico’s liggen, maar deze kunnen soms aanvaardbaar worden geacht.” Uit: ‘Achtergronden en risico’s van druggebruik’ (Baan-rapport, 1972)
Het onderscheid werd gemaakt op basis van het risico dat elk van de stoffen had. Harddrugs brachten een onaanvaardbaar risico met zich, softdrugs een aanvaardbaar risico. Tot de harddrugs rekende de werkgroep onder andere heroïne en cocaïne, tot de softdrugs hasjiesj en marihuana. Verder raadde de werkgroep aan te experimenteren met het legaliseren van de handel in en het gebruik van softdrugs en het experimenteren met het vrijgeven van drugs. Ook drong de werkgroep er bij de overheid op aan zich in te zetten om de genoemde veranderingen op internationaal niveau in te voeren. De overheid greep de mogelijkheid aan om in 1976 de Nederlandse Opiumwet aan te passen en inderdaad een onderscheid te maken tussen hard- en softdrugs. Het is verboden: a. de middelen vermeld op de bij deze wet behorende lijst 1, b. de middelen aangewezen krachtens het tweede of derde lid van dit artikel A. binnen of buiten het grondgebied van Nederland te brengen; B. te bereiden, te bewerken, te verwerken, te verkopen, af te leveren, te verstrekken of te vervoeren; C. aanwezig te hebben; D. te vervaardigen Opiumwet, artikel 2-1 Het toenemend aantal misdaden dat met druggebruik samenhing, maakte volgens de overheid de herziening daarvan noodzakelijk. Zij legde de voorrang bij de bestrijding van de (internationale) handel en niet meer bij het gebruik. Het gedeeltelijk uit de criminele sfeer halen van het softdruggebruik was het gevolg. Op zich bleef het gebruik van softdrugs strafbaar, alleen werd het gebruik niet meer gekarakteriseerd als ‘misdrijf’ maar als ‘overtreding’. Op een misdrijf moest straf volgen, bij een overtreding kon er wat door de vingers worden gezien. Ook de handel in kleine hoeveelheden tot dertig gramwerd niet langer als een misdrijf beschouwd. Handel in grotere
5
hoeveelheden bleef wèl strafbaar. Tegelijkertijd werd de maximum straf voor de handel in heroïne en cocaïne aanzienlijk verhoogd: van vier naar twaalf jaar gevangenisstraf. Beoogd werd een scheiding van de markten van respectievelijk de softdrugs en de harddrugs te bewerkstelligen.
Lijsten
6
De achterliggende gedachte was, dat de gebruiker een gezondheidsprobleem heeft en niet koste wat het kost vervolgd moest worden. Belangrijker was dat hij weer gezond werd of dat hij op een ‘normale’ wijze met zijn verslaving zou weten om te gaan, c.q. geen overlast voor anderen veroorzaakte. In 1971 werd op de VN- conferentie in Wenen het Verdrag inzake Psychotrope Stoffen gesloten. Het werd in 1976 van kracht. Deze bevatte, evenals het Enkelvoudig Verdrag, vier lijsten: Lijst I bevat de stoffen die bij gebruik een hoog risico (zowel lichamelijk als geestelijk) hebben. Op lijst II staan de amfetaminen en overige stimulerende middelen. Slaapmiddelen en dergelijke behoorden tot lijst III en lijst IV bevatte de kalmerende middelen. Nederland is niet tot dit verdrag toegetreden. Wel kwamen de stoffen van lijst I en lijst II van het verdrag min of meer overeen met lijst I en II van de Opiumwet. Op lijst II van de Opiumwet stond oorspronkelijk alleen hennep, in 1993 zijn daar ook veel middelen uit het VN-verdrag van 1971 aan toegevoegd. Als een middel onder de werking van de Opiumwet wordt gebracht, moet aan drie criteria voldaan zijn: 1. Het moet gaan om een bewustzijnsbeïnvloedend middel; 2. Er moet sprake zijn van schade voor het individu en 3. Er moet sprake zijn van schade voor de samenleving. Het voldoen aan deze criteria bepaalt of een middel op lijst 1 van de Opiumwet geplaatst wordt. Soms is daarbij spoed vereist. Dan kan plaatsing van een stof door middel van een zogenaamd Ministerieel Besluit plaatsvinden. In 1995 kwam het nieuwe paarse kabinet, bestaande uit PvdA, D66 en VVD, met de nota ‘Continuïteit en verandering’ waarin het aang-
af langs welke lijnen het toekomstige drugsbeleid vorm zou moeten krijgen. De drugsnota geeft een kleine opschuiving naar links te zien, dat wil zeggen, een wat restrictiever beleid. Het is vooral een verbale tegemoetkoming aan het buitenland dat uitermate kritisch naar het Nederlands drugsbeleid kijkt. In de praktijk vindt er echter nauwelijks wijziging van het beleid plaats: meer continuïteit dan verandering dus. “Er is naar ons oordeel, gezien de bereikte relatief gunstige resultaten, geen reden om het Nederlandse, primair op beheersing van de gezondheidsschades gerichte, drugsbeleid fundamenteel ter discussie te stellen. Er is dus evenmin aanleiding om het in essentie te wijzigen. Ingrijpende wijzigingen dragen zelfs het risico in zich averechts te zullen uitwerken op de volksgezondheid. Wel dwingen de drie hier genoemde complicaties - de overlastproblematiek, de georganiseerde criminaliteit rond de drugshandel en de buitenlandse kritiek op bepaalde externe effecten van het beleid - tot een nauwkeurige analyse van de problemen die zich in de uitvoeringspraktijk voordoen en tot aanpassingen hiervan op onderdelen. In het regeerakkoord is afgesproken dat de relatief succesvolle Nederlandse benadering van het drugprobleem wordt voortgezet en dat daarin nuances zouden worden aangebracht en nieuwe wegen beproefd. De bestrijding van de overlast zal daarbij extra aandacht krijgen.” Uit: nota ‘Het Nederlands drugsbeleid; Continuïteit en verandering’ (1995) Invalshoek van de nota is met name de overlastproblematiek en veel minder de volkgezondheid. Volgens het rapport is de gezondheidstoestand van Nederlandse verslaafden veel beter dan die van verslaafden in het buitenland. Van formele legalisering van harddrugs of softdrugs, is in de nota geen sprake. Harddrugs en softdrugs blijven verboden, conform de met het buitenland ondertekende
7
verdragen. Handel in hard- en softdrugs blijft strafbaar en wordt streng vervolgd. Met betrekking tot harddrugs zal, volgens de nota, een strenger beleid gevoerd worden. Ook zal het aantal koffieshops drastisch teruggedraaid worden. Toch is de situatie met betrekking tot softdrugs nog steeds tweeslachtig. Softdrugs blijven verboden, maar er wordt in de praktijk niet tegen opgetreden. Er vindt dan ook geen verbetering plaats ten opzichte van de huidige situatie. Hoewel de hoeveelheid softdrugs die per keer gekocht mag worden is verlaagd van dertig gram naar vijf gram, is dit in de praktijk oncontroleerbaar. Ook blijft huisteelt van softdrugs toegestaan. In de nota wordt toegegeven dat de tolerantie te ver is gegaan.
Nederlands beleid
8
Het bovenstaande komt erop neer dat vandaag de dag druggebruikers en zelfs kleine handelaren met grote welwillendheid worden tegemoet getreden, maar dat daarentegen jegens de grote drugsdealers en de georganiseerde misdaad een zeer harde lijn wordt gevolgd. Dit laatste vanwege de gewelds- en vermogensmisdrijven die onlosmakelijk samenhangen met de productie en consumptie van harddrugs. Het Nederlands beleid stelt dat een bepaald gedrag wel in strijd kan zijn met de wet maar dat men zich de vraag moet stellen of de daaruit voortvloeiende maatregelen (straffen en dergelijke) een werkelijke oplossing bieden. In deze benadering wordt voorrang gegeven aan gedogen boven strafvervolging. We noemen dit het zogenaamde ‘opportuniteitsbeginsel’. De zware strafrechtelijke vervolging van verslaafden en dealers, zoals in andere landen, heeft aangetoond dat verslaafden zich daardoor nog veel meer isoleren en onbereikbaar worden voor de hulpverlening, zo is de gedachte.
Gedogen van sofdrugs In Nederland is er, met name wat betreft de softdrugs, een gedoogbeleid ontstaan. Nederland heeft een gedoogcultuur met al eeuwenoude wortels (4). De vraag die echter steeds vaker gesteld wordt is
of in Nederland de grenzen aan het gedogen in bepaalde gevallen bereikt of zelfs overschreden zijn. Dat laatste moest het kabinet in de nota ‘Grenzen aan gedogen’ uit 1997 feitelijk vaststellen (5). Softdrugs kunnen zonder enige moeite aangeschaft worden in de ongeveer 1200 koffieshops die ons land inmiddels rijk is. Gedogen van softdrugs is in de praktijk verworden tot openlijk toestaan, mits de verkopende instantie, de koffieshop, zich houdt aan de gestelde AHOJ-G-criteria: geen Affichering, geen Harddrugs, geen Overlast, geen verkoop aan Jeugdigen onder de achttien jaar en geen Groothandelshoeveelheden in voorraad. Deze criteria worden echter maar al te vaak niet gehandhaafd. Het probleem is niet dat er geen regels zijn, het ontbreekt aan het consequent handhaven en controleren ervan. In feite is er nu sprake van een dubbel gedoogbeleid: iets wat illegaal is wordt gedoogd maar ook het zich niet houden aan de regels voor het gedogen wordt gedoogd! De nieuwe en veel strengere richtlijnen van het Openbaar Ministerie die per oktober 1996 van kracht zijn, blijken in de praktijk moeilijk controleerbaar te zijn (6). Bovendien wordt er aan de genoemde criteria geknaagd. Zo deed de GGD in Zuidoost Brabant de suggestie een brede discussie op te zetten over de minimumleeftijd waarop jongeren in koffieshops softdrugs kunnen kopen. Die leeftijd is nu vastgesteld op achttien jaar. De GGD denkt echter dat verlaging van de leeftijd voordelen kan bieden (7). Overal in Nederland hebben lokale bestuurders zich de laatste jaren gebogen over de vraag hoe er in hun gemeente moet worden omgegaan met softdrugs en met softdrugsgebruikende jongeren. De keuze dient gemaakt te worden tussen het onder strikte criteria gedogen van een of meerdere koffieshops binnen een gemeente, óf de keuze te maken voor een nul-optie, dat wil zeggen, geen koffieshop binnen de gemeentengrenzen. Gemeenten staan hierbij voor de niet gemakkelijke opgave om elk voor zich én in overleg met naburige gemeenten na te denken over het te volgen beleid. In het bepalen van het beleid heeft de gemeente te maken met de lokale bevolking voor wie de grenzen bereikt zijn en niet meer willen dat drug-
9
gebruik en het dealen in drugs open en bloot in hun buurt plaatsvinden. Zij willen voor zichzelf en voor hun kinderen een omgeving die veilig is en van dergelijke praktijken is gevrijwaard. Welke concrete opties staan de lokale gemeenten open? Sommige gemeenten willen een nulbeleid, dat wil zeggen, geen koffieshop binnen de gemeentelijke grenzen. Dat nulbeleid heeft inmiddels voldoende juridische grond (8). Andere gemeenten kiezen voor een ‘uitsterfbeleid’ waarbij het aantal koffieshops of verkoopplaatsen van softdrugs langzamerhand wordt teruggebracht. Als een eigenaar verdwijnt, wordt daarmee automatisch de koffieshop opgeheven. Dit terugbrengen kan zijn tot een bepaald minimum-aantal. De ‘gedoogregel’ daarbij is één koffieshop op de 20.000 inwoners. De laatste optie is die waarbij de gemeente min of meer zelf als dealer fungeert: de gemeentelijke koffieshop.
10
De praktijk van het gemeentelijk gedoogbeleid lijkt ook niet zo rooskleurig. Eind 1995 kwam er een rapport uit van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). Volgens de gemeenten zijn niet de koffieshops maar de woonhuizen en cafés de meest verspreide en bekende verkooppunten voor hard- én softdrugs. Koffieshops komen op de derde plaats. Blijkbaar neemt de koffieshop dus niet zo’n centrale plaats in als wel gesuggereerd wordt of de bedoeling is. Ook geeft het rapport aan dat de straathandel in softdrugs meer voorkomt dan straathandel in harddrugs. Dertig procent van de gemeenten met drugsproblematiek geeft aan dat de harddrugsmarkt en de softdrugsmarkt niet of nauwelijks gescheiden zijn; en volgens 24 procent van de gemeenten met drugsproblematiek is de scheiding tussen de harddrugsmarkt en de softdrugsmarkt aan het vervagen. Dus ook de scheiding van de markten als uitgangspunt van het drugsbeleid komt in de praktijk lang niet altijd tot stand. In 1998 kwam toenmalig staatssecretaris Kohnstamm van Binnenlandse Zaken (D’66) met een vervolgonderzoek dat de cijfers van de VNG lijkt te nuanceren. Volgens hem is het aantal gemeen-
ten dat een drugsbeleid voert de afgelopen twee jaar sterk gestegen. Van de 116 onderzochte gemeenten blijkt 88 procent een drugsbeleid te hebben geformuleerd. Het aantal koffieshops in die gemeenten was de afgelopen twee jaar gedaald met vijftien procent. Volgens Kohnstam blijkt uit het onderzoek ondubbelzinnig dat de koffieshop een onmisbaar element is in het realiseren van de scheiding van de markten. Van de 71 gemeenten met een koffieshop geven 61 gemeenten aan dat die scheiding daadwerkelijk is gerealiseerd. Bij drie gemeenten was dat niet het geval en bij zeven gemeenten was het onbekend of de scheiding in de praktijk functioneerde (9).
Internationaal In een zich verenigend Europa, is één van de belangrijke struikelblokken voor de eenwording de manier waarop moet worden omgegaan met de drugsproblematiek. Elk land heeft zijn eigen visie op verslaafden en verslaving en een eigen manier van aanpak. Sommigen zien Nederland op het gebied van drugsbeleid als gidsland. Deze voorstanders pleiten voor going Dutch, ‘op z’n Nederlands gaan’. Anderen zien Nederland op het gebied van drugsbeleid als Sodom en Gomorra of als het Colombia van Europa. Het Nederlands beleid wordt met name vanuit de Verenigde Staten, Frankrijk en Duitsland met argusogen gevolgd. De kritiek op het beleid is vaak niet mals. Kijkend naar de internationale cijfers op het gebied van druggebruik, is in de jaren negentig sprake van een stijging, zowel in de landen met een liberaal als in de landen met een repressief beleid. Blijkbaar is het niet alleen het soort beleid dat invloed heeft op het aantal gebruikers maar zijn het ook (en misschien wel: vooral?) de informele normen die een rol spelen. De VS die in de jaren tachtig te maken hadden met een duidelijke daling van het aantal cannabisgebruikers, worden in de jaren negentig geconfronteerd met een stijging. De vergelijkingen tussen de landen wat betreft harddruggebruik zijn al even problematisch. Globaal kan gesteld worden dat er in Zuid-Europa relatief hoge aantallen ver-
11
slaafden zijn en kennen relatief veel personen een harddruggebruiker in de nabije omgeving. In het midden en noorden van Europa worden relatief weinig verslaafden geregistreerd en is ook het aantal mensen dat een harddruggebruiker in de eigen omgeving kent, gering. Ook hier blijkt dat het gevoerde beleid (repressief of tolerant) geen aanwijsbaar verband heeft met de prevalentie, het vóórkomen van verslaafden.
12
Hoeveel ruimte heeft Nederland in het kader van internationale verdragen om een eigen koers te varen? Verslaving is een internationaal probleem dus dient er ook internationaal overeenstemming tussen de landen te zijn. Als Nederland zou besluiten om over te gaan tot legalisering van softdrugs, moet zij het Enkelvoudig Verdrag in zake verdovende middelen uit 1961 (gewijzigd in 1972) opzeggen. Dat geldt ook voor onder meer het VN-verdrag tegen sluikhandel in verdovende middelen en psychotrope stoffen van 1988 en de Overeenkomst van 1990 ter uitvoering van het Akkoord van Schengen. De conclusie moet zijn dat Nederland in geval van legalisering van softdrugs (laat staan van harddrugs) zich isoleert van het buitenland, iets dat met het oog op de eenwording van Europa als ongewenst wordt gezien. Bij deze verdragen zijn alle EU-landen betrokken, op Groot-Brittannië, Ierland en Denemarken na. De verdragen regelen de afschaffing van de controleprocedures aan de grenzen. Verder wordt er in het verdrag gesproken over onder meer de internationale criminaliteitsbestrijding, de samenwerking tussen justitie en opvang van asielzoekers. Het beroepsgoederenverkeer en de handel tussen de betrokken landen wordt enorm bevorderd maar hetzelfde geldt voor de drugshandel! Vandaar het belang van beleidsafstemming tussen de landen. De overeenkomst geeft aan dat op zich ieder land op haar eigen grondgebied haar eigen beleid mag voeren, maar ook dat er een gezamenlijke verantwoordelijkheid is voor de gevolgen van het drugsbeleid van een land voor de andere landen. Het is nog maar de vraag of dat werkelijk zo is en of Nederland haar drugsbeleid staande kan houden.
Noten (1) Al ten tijde van de Verenigde Oostindische Compagnie (VOC) in de 17e eeuw vervoeren Nederlandse schepen opium van Turkije en de Bengalen naar de Indische Archipel, het huidige Indonesië. In de vorige eeuw zijn de koloniale inkomsten zelfs voor een groot gedeelte afhankelijk van de opiumopbrengsten. Tussen 1834 en 1875 bedragen de netto opiumopbrengsten 336,9 miljoen, in de periode van 1876 tot 1915 is dat zelfs 703,3 miljoen gulden. Het spekken van de schatkist speelt voor de Nederlandse overheid een doorslaggevende rol bij deze handel in opium. Ook met cocaïne weet Nederland zich een uitstekende marktpositie te veroveren. Nadat het in Zuid-Amerika rond 1860 gelukt is om uit cocabladeren cocaïne te winnen, besluit Nederland ook in Nederlands-Indië de cocastruiken te gaan verbouwen. De handel breidt zich gestaag uit totdat Nederland aan het begin van de twintigste eeuw uitgroeit tot de grootste cocaïneproducent ter wereld. Opium werd ook in Europa al eeuwenlang gebruikt als belangrijk gebruiksartikel en, vooral vanaf de eerste helft van de 19e eeuw, als vorm van zelfmedicatie, dat wil zeggen, mensen dienen zichzelf middelen toe op een moment dat zij - vermeend of werkelijk - lichamelijk of geestelijk lijden. In de tweede helft van de 19e eeuw kwamen daar ook de middelen met coca(ïne) bij. (2) In 1909 kwam in Shanghai, op sterke aandrang van de VS, voor het eerst een opiumcommissie bijeen, bestaande uit de landen die koloniale bezittingen hadden in het Verre Oosten. De commissie deed echter alleen maar aanbevelingen en kwam niet met concrete maatregelen. Twee jaar later werd er een internationale opiumconferentie gehouden in Den Haag. Die had tot taak de adviezen van Shanghai om te zetten in concrete wetgeving. Dit leidde tot het eerste internationale verdrag van 23 januari 1912. Het bevatte regels voor de handel en productie van opiaten, cannabis en cocaïne. Alleen productie en verkoop van deze mid-
13
14
delen voor geneeskundige doeleinden waren toegestaan. De deelnemende landen moesten daartoe hun eigen wetgeving aanpassen. Verder ging het niet. Het liet de staten in feite vrij om zelf te bepalen op welk moment en op welke wijze zij hun verplichtingen daadwerkelijk wilden nakomen. Daar waren veel landen, waaronder Nederland, zeer traag in. Twee nieuwe conferenties in Den Haag (in 1913 en 1914) waren nodig om de deelnemers aan te sporen de genomen besluiten ook daadwerkelijk door te voeren. Pas in 1915 werd als gevolg van buitenlandse politieke druk in Nederland tot bekrachtiging van het verdrag overgegaan. Dat Nederland zo traag hierin was, kan worden verklaard uit de zeer grote financiële belangen die de Nederlandse staat had in de productie en handel van drugs. Ook was de Nederlandse overheid nauwelijks geïnteresseerd in het gebruik in eigen land. Alcoholgebruik was veel actueler! De Nederlandse wetgeving op dat moment was dan ook veel meer bepaald door invloeden van buitenaf dan door druk vanuit de eigen bevolking. (3) Opium plus afgeleiden daarvan en cocaïne vielen onder deze wet. De Opiumwet bepaalde dat het verboden was de genoemde middelen te bereiden, te verkopen, te verwerken, te vervoeren, af te leveren, in- en uit te voeren en ter aflevering voor handen te hebben. Het gebruik op zich was nog steeds niet strafbaar. Later, in de Opiumwet van 1928, was er voor het eerst een algemeen verbod van het aanwezig hebben of bezitten van bepaalde drugs, zoals opium, morfine en cocaïne. Uitzonderingen werden gemaakt voor geneeskundige, farmaceutische en wetenschappelijke doeleinden. Er was nog geen verbod van het bezit of aanwezig hebben van bij voorbeeld cocabladeren of Indische hennep. De Nederlandse overheid overtrad overigens haar eigen wetgeving en stond oogluikend een half-legale handel door de geneesmiddelenindustrie toe. Dit alles stuitte op heftige kritiek van vele andere aangesloten landen. In de jaren voor de Tweede Wereldoorlog werd via diverse verdragen getracht ook de wettelijk toegestane productie en consumptie van opium voor niet-
medische doeleinden te verbieden. In Nederland werd in 1953 de Opiumwet gewijzigd met als motief de aanpassing aan internationale verdragen. Vanaf dat moment was niet alleen het bezit maar ook het gebruik van verdovende middelen strafbaar. De term verdovende middelen sloeg (foutief) zowel op de opiaten, cocaïne als op de hennepprodukten (hasjiesj en marihuana). (4) Bestuurlijk gedogen is niet in strijd met de wet, zo betoogt de juriste mevrouw G. Jurgens. Zij onderzocht de juridische basis van bestuurlijk gedogen op het gebied van milieu- en ruimtelijk recht. Gedogen houdt in dat de overheid niet de plicht heeft om tegen elke overtreding van de wet op te treden. Het bestuur heeft een zekere mate van handelingsvrijheid en kan na afweging van belangen concluderen dat het beter is om niet op te treden. Desondanks: een overtreding blijft een overtreding. (5) Volgens de toenmalige minister van Justitie, mevrouw W. Sorgdrager (D’66), is slechts in uitzonderingsgevallen en onder strikte voorwaarden gedogen in de Nederlandse rechtsstaat gerechtvaardigd. Het gedogen moet zorgvuldig gebeuren, openlijk en controleerbaar. De suggestie om in de wet criteria op te nemen voor het gedogen in specifieke situaties vindt Sorgdrager ongewenst omdat d t het gedogen zou legitimeren. Het karakter van gedogen is nu juist dat het in omvang en/of tijdsduur beperkt moet blijven. (6) Op 1 oktober 1996 zijn de nieuwe richtlijnen van het Openbaar Ministerie (OM) ‘voor het opsporings- en strafvorderingsbeleid inzake strafbare feiten van de Opiumwet’ van kracht geworden. Dat wil zeggen, er zijn nieuwe richtlijnen opgesteld voor strafbare feiten in het kader van de Opiumwet. De eerste richtlijn betreft de koffieshops. De maximale voorraad die zij in huis mogen hebben, bedraagt vijfhonderd gram. Hun klanten mogen, in plaats van de voorheen gedoogde dertig gram, niet meer dan vijf gram kopen. Verder mocht een koffieshophouder vóór 1 oktober geen softdrugs verkopen aan minderjarigen, maar mochten deze jeugdigen er wel aanwezig zijn. Ook dat is per 1 okto-
15
16
ber strafbaar gesteld. Verder is de straf voor verkoop aan minderjarigen en aan kwetsbare groepen verhoogd. Met deze richtlijn krijgen de gemeenten de mogelijkheid koffieshops te weren uit de nabijheid van bijvoorbeeld scholen en psychiatrische ziekenhuizen. De tweede richtlijn is dat er een scheiding komt tussen de verkoop van alcohol en cannabis. Praktisch houdt dit in dat de verkoop van softdrugs in cafés verboden wordt. Omdat dit indruist tegen een vaak jarenlang gevoerd gedoogbeleid, kan de plaatselijke gemeente besluiten om deze maatregel in fasen in te voeren. Verder is er een wetswijziging in voorbereiding, die burgemeesters een algemene bevoegdheid geeft tot het sluiten van koffieshops, ook al is er geen sprake van overlast. Een derde belangrijke richtlijn heeft betrekking op de thuisteelt van hennep. Bij het houden van minder dan vijf planten wordt geen procesverbaal opgemaakt, maar worden deze alleen in beslag genomen. Bij vijf tot tien planten geldt een boete van 50 gulden per plant, bij tien tot honderd planten 125 gulden per plant. Heeft iemand tot tweeduizend planten staan, dan kan er twee tot zes maanden gevangenisstraf en een boete van maximaal 25.000 gulden worden opgelegd. Kleinschalige thuisteelt van nederwiet (uit Nederland afkomstige marihuana) zal echter geen bijzondere aandacht krijgen van justitie. (7) De GGD baseert die mening op haar onderzoek, samen met de GGD Eindhoven, onder 14.000 jongeren tussen de 13 en 25 jaar waaruit blijkt dat ook in de jongste leeftijdsgroepen het gebruik van softdrugs populair is. Zestien jaar zou de leeftijdsgrens moeten zijn, vindt de GGD. Het is dan bovendien makkelijker om te voorkomen dat jongeren harddrugs aanschaffen. (8) Eind 1996 speelde een kwestie in Naaldwijk. De burgemeester aldaar weigerde een exploitatievergunning te verstrekken aan iemand die in het dorp een koffieshop wilde beginnen. De gemeente voerde namelijk een nulbeleid omdat ze wilde voorkomen dat jongeren met softdrugs in aanraking zouden komen. Het besluit van de burgemeester werd echter vernietigd door de
President van de Haagse rechtbank. Die vond dat weigering van een exploitaitievergunning alleen in het belang van woon- en leefmilieu en/of de openbare orde kon gebeuren. Naaldwijk mocht wel een nulbeleid hebben maar was verplicht, aldus de President, in ieder concreet geval na te gaan of een voorgenomen koffieshop de woon- en leefsituatie wel echt zou verstoren. Ook het nulbeleid zelf was volgens de president niet afdoende gemotiveerd met argumenten die ontleend waren aan de openbare orde en het leefklimaat. De burgemeester ging in hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak en vroeg direct om een voorlopige voorziening bij haar voorzitter. Die vond het nulbeleid zonder meer toegestaan. Want, motiveerde hij, de Algemene Politie Verordening (APV) liet ruimte voor zo’n nulbeleid en het beleid was niet onredelijk. En elk concreet geval in extenso nagaan hoefde ook niet. Als een nulbeleid is vastgesteld, is het voldoende om daarnaar te verwijzen. (9) Om de burgemeester van een gemeente te ondersteunen bij het handhaven van de orde en het tegengaan van de negatieve neveneffecten van de aanwezigheid van koffieshops, is het wetsvoorstel ‘Bestuurlijke handhaving Opiumwet’, ook wel bekend onder de benaming ‘Damocles’ in voorbereiding. Het wetsvoorstel beoogt een artikel toe te voegen aan de Opiumwet waardoor de burgemeester bevoegd is om zogenaamde bestuursdwang uit te oefenen tegen koffieshops, cafés en andere voor het publiek toegankelijke lokalen indien daar hard- of softdrugs worden verkocht, afgeleverd of verstrekt, dan wel aanwezig zijn. Op dit moment is het zo, dat de Opiumwet geen uitvoerende bevoegdheid toekent aan het gemeentebestuur. Een gemeentebestuur kan bij een overtreding van de Opiumwet dan ook niet optreden. Het enige wat een gemeentebestuur op dit moment kan doen, is optreden op basis van het overtreden van de openbare orde of via andere indirecte instrumenten. Als het nieuwe wetsvoorstel wordt aangenomen, heeft de burgemeester meer wapenen tot zijn beschikking om op te treden tegen, onder meer, koffieshops.
17
18
19
Deze katern bevat de tekst van hoofdstuk 10 van het boek ‘Vraagbaak bij verslavingen’ (auteur: Frans Koopmans, uitgeverij: J.J. Groen, Heerenveen 1999, ISBN 90-5030-962-3, prijs 5 euro)
Evangelische verslavingszorg en hulpverlening Copyright 1999 Uitgegeven door Public Relations De Hoop Voor meer informatie en/of vragen kunt u bellen of schrijven naar: Provincialeweg 70, 3329 KP Dordrecht Telefoon: (078) 6111 111 Fax: (078) 6111 110 Email:
[email protected] Website: www.dehoop.org Voor giften: giro 38.38.38
