dr.Kökényesi József AZ ÖNKORMÁNYZATI RENDÉSZET NÉHÁNY KÉRDÉSE
Budapest, 2008.
dr.Kökényesi József AZ ÖNKORMÁNYZATI RENDÉSZET NÉHÁNY KÉRDÉSE
A Kormány – a közrendet és közbiztonságot, összességében a jogrendet veszélyeztető, erőszakos társadalmi események1 hatására - 2007-ben döntött a kormányzati rendészeti stratégia kidolgozásáról2. Nyilvánvaló azonban, hogy e stratégia megalkotása és a stratégia megvalósulását biztosító jogalkotási, jogalkalmazási, tervezési, felderítési, bűnmegelőzési, képzési, tájékoztatási, személyzetpolitikai stb. feladatok sokasága nem csupán a tömegdemonstrációk kezelésének állami eszközei fejlesztését szolgálja. A stratégiai cél általában a jogbiztonság, az egyéni és az azt szavatoló közbiztonság megőrzésének, megteremtésének állami és társadalmi, illetve magánigazgatási eszköz- és intézményrendszerének a továbbfejlesztése. A rendészeti stratégia megalkotását elhatározó politikusok számára vélhetően nem kellően ismert a rendészet rendezetlensége. A helyzetismeret birtokában talán kevésbé ambiciózus célt fogalmazott volna meg a kormány, mint az átfogó rendészeti stratégia kidolgozása és elfogadása.3 Komoly akadályokat jelenthet a hatékony rendészeti stratégia kialakítása során az a tény, hogy önmagában a rendészet fogalma sem nyert közmegegyezésen alapuló meghatározást sem a rendészet-, sem a közigazgatás tudományban, és nem találta meg a rendészet-fogalom egyértelmű tartalmát a jogalkotás és a joggyakorlat sem. A határozatlan elméleti és jogalkotási-jogalkalmazási fogalomrendszer szinte illuzórikussá teszi a hosszú távú állami cselekvés-sorozat meghatározását szolgáló stratégia tervezett gyors megalkotását. Félő, hogy a bürokratikus fegyelem hatása alatt működő közigazgatási és rendvédelmi igazgatási apparátus – kipipálandó feladatként – az alapkérdések rendezése nélkül is talál megoldást a kormányzati rendészeti stratégia dokumentumának „összeállítására” és elfogadtatására.4 Ezzel nem történik túlzottan nagy baj, legfeljebb egy újabb jó szándékú kormányzati elhatározás manifesztálódik soha végre nem hajtandó, hangzatos döntéseket, célokat és feladatokat tartalmazó papírhalmazban. A jelzett félelmek fenntartása mellett, jelen tanulmány keretében néhány adalékkal kívánok hozzájárulni ahhoz, hogy a kormány döntésének formális végrehajtása helyett megalapozott, 1
Felgyorsították a kormányzati döntések meghozatalát az elmúlt évek szélsőséges megmozdulásai (TV székház ostroma, társadalmi ünnepségeket követő erőszakos „tüntetések”, parlament környéki demonstrációk és az ezekkel kapcsolatos jogalkalmazói fellépések elégtelensége stb.), valamint a kisebb súlyú bűncselekmények és főleg a magántulajdon, illetve a közrend megsértésére irányuló szabálysértések számának növekedése. 2 Az 1013/2007. (III.13.) Korm. hat. 4. pontja szerint „Ki kell dolgozni a Kormány átfogó rendészeti stratégiáját. A stratégiának kiemelten kell foglalkoznia hazánk nemzetközi jogból és az európai uniós tagságból eredő kötelezettségeivel, különös tekintettel a Hágai Programból adódó feladatokra.” 3 A rendezetlenséget mutatja az is, hogy a hivatkozott kormány határozat a kormány átfogó rendészeti stratégiájáról rendelkezik, ugyanakkor – a tervek szerint – a rendészeti stratégiát a kormány a parlamenttel kívánja megalkottatni országgyűlési határozat formájában. Ebben az esetben azonban célszerű lenne nemzeti, vagy országos és nem kormányzati rendészeti stratégiáról beszélni. 4 Minden bántó szándék nélkül, a kiváló szellemi teljesítményt nyújtó szerzőktől előre is elnézést kérve, ilyennek kell minősítenem az IRM által összeállított „Rendészeti Stratégia” c. dokumentumot, amely a rendészetet az elvi fogalomtisztázások mellőzésével, lényegében az IRM ágazati irányítása alatt működő rendvédelmi szervezetek tevékenységeként határozta meg és – számomra elfogadhatatlan módon - ennek alapján tett javaslatot a rendészeti stratégia megalkotására. A „militáns” rendészet-fogalom továbbéltetése, a rendvédelem és a rendészet egybemosása komoly gátja a civil rendészet, civil közrend és köznyugalom-védelem gyakorlati kialakításának.
tartalmában hosszú távra irányt mutató nemzeti rendészeti stratégia kerüljön kidolgozásra. Az alapvető kérdésekben fennálló szakmai közmegegyezés hiánya is motiválja, hogy nem célom a kialakítandó stratégia szövegjavaslatait meghatározni, csupán arra teszek kísérletet, hogy – az önkormányzati rendszer sajátosságai szemszögéből - a stratégia alkotás során megkerülhetetlen kérdésekre, problémákra ráirányítsam a figyelmet. A feladat végrehajtásának egyik eleme annak elemzése, hogy a rendészeti feladatok körében milyen lehetséges szerepeket kapott és kaphat a helyi társadalmi viszonyokat leginkább alakítani képes önkormányzati rendszer. Szükséges-e - és ha igen, milyen módon - a kormányhoz képest relatív autonómiával rendelkező állami szervezetként működő helyi önkormányzatok számára a közrend, köznyugalom védelmét szolgáló rendvédelmi (közvetlen erőszak alkalmazását biztosító) kvázi vagy valóságos rendőri feladat- és hatásköröket biztosítani (önkormányzati rendőrség), avagy a helyi önkormányzatokat a „civil” rendészeti feladatok mainál átgondoltabb szabályozási és jogalkalmazási funkcióinak ellátásával kell (továbbra is) megbízni. A tárgykör azonosítása Alaptörvényünk rögzíti, hogy „A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a szabadságra és a személyi biztonságra….” 5. Az alapjogként meghatározott biztonság védelmét éppen ezért állami feladatként határozza meg az Alkotmány.6 A 2006-2010-re szóló – a kormányzati koalíció felbomlása miatt időközben „hatálytalanná” vált – magyar kormányprogram is rámutatott, hogy „A modern társadalomban a biztonságteremtés az állami, önkormányzati szervek, a tulajdonosok és a biztonsági magánszolgáltatók, továbbá a civil kezdeményezések együttes tevékenységével valósulhat meg”. A biztonság megvalósítása érdekében szükségesnek tartja e program megerősíteni, hogy: „A közbiztonsági szervezetek körébe be kell vonni az önálló feladat- és hatáskörű önkormányzati rendészeti szerveket, a gazdasági társaságok és intézmények által működtetett szakrendészeteket, a magánbiztonsági társaságokat, a civil kezdeményezéseket, illetve a köztestületeket is”. A Magyarország megújításának lehetséges irányairól szóló „Megegyezés” c., 2008. augusztus 27-én közzétett miniszterelnöki program arra enged következtetni, hogy a közbiztonság erősítése továbbra is kiemelt feladata marad az államnak.7 További „politikai” előzmény, hogy a Kormány a 2224/2007. (XI.28.) Korm. határozattal elfogadta a rendészeti stratégia kidolgozásának alapjául az Igazságügyi és Rendészeti Minisz-
5
Alkotmány 55. § (1) bek. z Alkotmány 35. § (1) bek. szerint: „A Kormány a) védi az alkotmányos rendet, védi és biztosítja a természetes személyek, a jogi személyek és a jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek jogait; i) az élet- és vagyonbiztonságot veszélyeztető elemi csapás, illetőleg következményeinek az elhárítása (a továbbiakban: veszélyhelyzet), valamint a közrend és a közbiztonság védelme érdekében megteszi a szükséges intézkedéseket….” , illetve a 40/A. § (2) alapján „A Rendőrség alapvető feladata a közbiztonság, a közrend és az államhatár rendjének védelme.” 7 A dokumentum fontosabb megállapításai e tárgykörben: „Ha az államot polgárai tartják el az adóforintjaikból, hatalma pedig a népből származik, akkor az államnak szolgálnia és védenie kell. … Az önmagát bizonytalannak, gyengének mutató államban ne tudnak eléggé bízni polgárai. Indokolt tehát az állam közrendvédelmi funkcióinak haladéktalan megerősítése oly módon, hogy az ne korlátozza az állampolgárokat alkotmányos alapjogaik gyakorlásában. … az álamnak szavatolnia kell polgárai nyugalmát és biztonságát, ennek érdekében pedig nem szégyenlős, bizonytalan, hanem egyértelmű és jogszerű módon kell fellépnie valamennyi szervnek. 6
3
térium (IRM) „Rendészeti stratégia” c. dokumentumát8 , amely elhatárolja magát a 2073/2004. (IV.15.) Korm. hat. alapján elkészült, de a Kormány által nem tárgyalt „Rendvédelmi Stratégia” c. munkaanyagtól. A rendészeti stratégia - az IRM előterjesztése szerint – „az általános értelmű biztonságon belül specializáltan a közrend és közbiztonság megszilárdítására irányul és alapvetően az igazságügyi és rendészeti miniszter által és a rendészeti szakállamtitkár útján felügyelt szervek állnak a stratégia középpontjában”. E tanulmány keretében az önkormányzati rendészet főbb elvi és gyakorlati kérdései kerülnek felvázolásra azzal a szándékkal, hogy a jogrend megsértésének megelőzésére, megakadályozására és a megsértett jogrend helyreállítására irányuló önkormányzati feladat-, hatáskör-, szervezet-, személyzet és finanszírozás tartalmát, megoldási lehetőségeit, illetve az államigazgatás és az önkormányzati igazgatás közötti rendészeti feladatmegosztás mibenlétét behatároló nemzeti rendészeti stratégia megalkotásához megalapozott kiindulási pontokat találjunk. A témakör szinte megkerülhetetlenné teszi, de e tanulmány nem tér ki részletesen a sokak által már-már tényként kezelt önkormányzati rendőrség létrehozásának kérdéskörére. Ennek két alapvető indoka van: Egyrészt a helyi önkormányzás joga a magyar alkotmány alapján – álláspontom szerint -nem foglalja magában a büntető joghatóság megosztását az e célra létrehozott államigazgatási (rendőrség, vám- és pénzügyőrség, kormány), a parlament és az igazságszolgáltatási (ügyészség, bíróság) szervekkel. A bűnüldözés – nem keverve össze a bűnmegelőzési tevékenységgel -, a nyomozó hatósági tevékenység, a közvetlen állami kényszer alkalmazása és a büntetőjogi szankcionálás ma9 nem része az önkormányzási kollektív alapjognak. Másrészt a „rendőrség” foglalt fogalom a magyar államszervezetben. A rendőrség éppen az a szervezet, amely az általános rendészeti feladatai körében jogosult és köteles a rendészeti eszközök közül a rendvédelem végső eszközeit (közvetlen kényszer) is felhasználva megvalósítani a közrend, közbiztonság védelmét. A rendőrség az, amely erre specializált szervezettel, személyzettel és alkotmányos keretek között, ellenőrzötten, a jogérvényesítés végső eszközének, a közvetlen kényszernek az alkalmazására alkotmányos felhatalmazást kapott.10 A rendőri bűnüldözési és közvetlen kényszer alkalmazására kapott felhatalmazás megosztása államigazgatási és helyi önkormányzati feladatokra számos veszélyt (a jelenleginél is átpolitizáltabb helyi bűnüldözés, a helyi korrupció és a helyi bűnüldözés összefonódásának lehetősége, illetve felerősödése, az önkormányzati autonómia által szétszabdalt és szinte koordinálhatatlan bűnüldözési gyakorlat /pontosabban: káosz/ kialakulása stb.) hordoz magában. Ezek közül itt két elemet emelek ki. 8
A hivatkozott dokumentumot az IRM az 1013/2007. (III.13.) Korm. hat. 4. pontja alapján készítette, amely az IRM Internetes honlapján elérhető. 9 Elvileg nem zárható ki, hogy politikai közmegegyezés jöjjön létre a parlamenti erők között a bűntető joghatóság állami és önkormányzati megosztására. Ebben az esetben újra kell fogalmazni a helyi önkormányzatok alapjogaira vonatkozó alkotmányos tételeket és helyi közügyként kell meghatározni a bűnüldözési, nyomozóhatósági, rendvédelmi feladatok egy részét, ki kell alakítani az ehhez igazodó garanciális szabályokat, biztosítani kell a bűnüldözési feladatokhoz rendelt állami költségvetési források megosztását az államigazgatás és az önkormányzati szervezetrendszer között. A politikai realitásokat figyelembe véve, a közeljövőben nem látok lehetőséget az állami és önkormányzati feladatok újraosztását biztosító alkotmány, önkormányzati, rendőrségi stb. törvény e szellemű módosítására a magyar politikai pártok és parlamenti erők között. 10 A Legfelsőbb Bíróság az 1/1999. KJE sz. jogegységi döntésének indokolásában rámutatott, hogy: „A rendfenntartó, rendvédelmi célzatú közvetlen kényszerítő eszköz alkalmazására való feljogosítás az a megkülönböztető vonás, amely megkülönbözteti a rendőrséget más típusú állami feladatot ellátó szervektől.”
4
Először: ismert, hogy a helyi önkormányzatok többségének működése – a jelszavak ellenére jelentős pártirányítás alatt valósul meg. A bűnüldözés, a közvetlen erőszak alkalmazásának önkormányzati üggyé, illetve hatáskörré minősítése közel 3200, jelentős részben közvetlen pártpolitikai befolyás alatt álló „kisköztársasági”, kvázi politikai rendőrség – elvileg ki nem zárható - kialakulását vonhatja maga után. Másodszor: a helyi önkormányzatokat megillető autonómia, a végrehajtó hatalom központi és területi szerveivel szembeni relatív önállóság, foka kizárja (megkérdőjelezi), hogy az esetlegesen kialakuló helyi önkormányzati rendőrségek - szakmai szempontból elengedhetetlen egységes irányítása, együttműködése hogyan valósítható meg. Az önkormányzati rendészettel való foglakozást, a nemzeti rendészeti stratégia egyik sarkalatos pontjává emelését nemzetközi és hazai társadalmi, gazdasági viszonyaink alakulása egyaránt indokolja. A rendészet központi elemét a közbiztonság (jogbiztonság) megteremtése, védelme, a közbiztonság sérelmét jelentő cselekvések, események megelőzése, megakadályozása és a sérült biztonság helyreállítása alkotja. A biztonsághoz való jog alkotmányos alapjog, amely mindenkit egyenlően illet meg, és amelynek biztosítása – alapjogi jellegéből következően – az állam kötelezettsége. Világjelenségként tapasztalható ugyanakkor, hogy – más hatásokkal együtt – ezen állami szerepet gyengíti az állami intézmények iránti tömeges bizalomvesztés. (A probléma részletes elemzését végzi el Szigeti Péter: Vázlat a közbiztonság három dimenziójáról; világrendszer – nemzetállami szint és lokalitás c. tanulmányában (http://jesz.ajk.elte.hu/szigeti3.html) A társadalmi, gazdasági ellentmondások talaján kialakuló bizalomvesztés következménye, hogy – nem csupán Magyarországon – „a társadalmi félelmek eszkalálódnak, és az emberek mindenütt visszaveszik az államoktól a személyes biztonságukról való gondoskodást.” (SZIGETI i.m.) Más oldalról ez azt jelenti, hogy az emberek egy csoportja, a társadalom gazdag rétege, piaci alapon és nem közszolgáltatásként vásárolja meg - a polgári jog szabályai szerint - a személyes és vagyoni biztonsági (magán) szolgáltatásokat. A biztonság vagyoni alapon történő differenciálódása erős alkotmányossági – jogegyenlőtlenség kialakulását mutató - aggályokat vethet fel az átalakulóban lévő közbiztonsági intézményrendszerrel szemben. Ebben a „világhelyzetben” különösen fontos, hogy az államok olyan megoldásokat találjanak a rendészeti feladatok ellátására, amelyek nem vezetnek a feudális társadalmakra jellemző védelmi (biztonsági) funkciót ellátó magánhadseregeken alapuló rendszer kialakulásához. Konkrétabban fogalmazva: a közbiztonság – jogállami keretek között – nem lehet piaci áru, amelyhez a társadalom tagjai vagyoni helyzetüktől függő mértékben juthatnak hozzá. Nem hagyható ugyanakkor figyelmen kívül, hogy a magánvagyonok tulajdonosai – pl. a birtokvédelem keretében – maguk is jogosultak és kötelesek a tulajdonuk védelméről gondoskodni, illetve a személyek személyi biztonságuk védelme érdekében mindent megtehetnek, amit a jog nem tilt (pl. magán személyvédelem igénybevétele). Álláspontom szerint azonban a magánvédelem nem foglalhatja magában a rendészeti - kizárólag a közhatalom gyakorlására jogosult, alkotmányos keretek között ellenőrizhető és ellenőrzött szervezeteket megillető közhatalmi – jogosítványokat. Éppen ezért helyesebb a rendészettől már elnevezésében is megkülönböztetni a „magánrendészetet” és az utóbbit vagyon és személyvédelem névvel illetni. Az önkormányzati rendészet továbbfejlesztése az egyik kivezető út lehet abból a csapdahelyzetből, amelyet a „magánrendészet” megjelenése és (a ma még) alapjogként meghatározott biztonsághoz való jog ellentmondása teremtett.
5
Az Európa Tanács az önkormányzati bűnmegelőzés című ajánlásában arra hívja fel a figyelmet, hogy az önkormányzatok mellőzzék a „független biztonsági erők” elszaporodását, amelyek gyakran a demokratikus ellenőrzésen kívül működnek. A továbbiakban tehát a helyi önkormányzatok nem rendőrségi típusú rendészeti funkcióit, azok szervezeti, szabályozási, személyzeti és finanszírozási kérdéseit igyekszem felvázolni és mellőzöm a magánvédelemmel kapcsolatos kérdések tárgyalását is. A vállalt feladat elvégzését azonban tovább nehezíti a témakör kaotikus, rendezetlen fogalomrendszere. Leegyszerűsítve: ahány szerző vagy jogalkotó, annyi rendészet, rendvédelem fogalom él a jogszabályainkban, illetve a szakirodalomban. A már hivatkozott IRM dokumentum szerint: „… a rendvédelem, illetve a rendészet fogalma jelenleg még alkotmányos értelemben is kidolgozatlannak, illetve szűken definiáltnak tekinthető azzal, hogy csak egyes rendvédelmi szerveket szabályoz. Míg az Alkotmány a rendvédelmi szervek közül csak a rendőrséget és a határőrséget nevesíti – utalva egyes nemzetbiztonsági tevékenységekre is, – addig a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Hszt.) 1.§ (1) bekezdése a rendvédelmi szervek körébe – a rendőrségen (1) és a határőrségen (2) kívül – a polgári védelmet (3), az állami és hivatásos önkormányzati tűzoltóságot (4), a vám- és pénzügyőrséget (5), a büntetés-végrehajtás szervezetét (6), valamint a polgári nemzetbiztonsági szolgálatokat (7) is besorolja. A rendvédelmi szervek körének meghatározásában a Hszt. által alkalmazott jogi megközelítés érvényesül a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2006. évi LVII. (szervezeti) törvény 1.§ (5) bekezdésében is. Ennek értelmében rendvédelmi szervnek minősülnek a rendőrség (1), a határőrség (2), a polgári védelem (3), a vám- és pénzügyőrség (4), a büntetés-végrehajtási szervezet (5), az állami és hivatásos önkormányzati tűzoltóság (6), valamint a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok (7).
A rendészeti stratégia megalkotása szempontjából nem elhanyagolható, hogy a rendészet csak részben jogi jellegű tevékenységek sorozata. A jogalkotási és jogalkalmazási feladatok mellett a rendészet fontos – ha nem a legfontosabb - tartalmi eleme a közbiztonság (jogbiztonság) megteremtését és megőrzését szolgáló tervezési, programozási, együttműködési, megelőzési, tájékoztatási és továbbképzési tevékenységek rendszere is. Ráadásul a közbiztonság (jogbiztonság) védelmének csak egyik eleme a rendészeti stratégia, amelynek összhangban kell állnia – elsősorban - a bűnmegelőzési és a rendvédelmi stratégiával is11. 1) A problémakör jogi azonosítása 1.1. Jogi közelítés A rendészet jogi mibenlétének meghatározása alapvetően befolyásolja, hogy milyen álláspontok alakíthatók ki a rendészet centralizációja és decentralizációja kérdésében; befolyásolja továbbá, hogy militáns vagy/és civil szervezetrendszer kerül kialakításra, illetve hat annak megítélésére, hogy egyetlen átfogó, vagy ágazati (igazgatásrendészet, építésrendészet, gazdasági rendészet stb.) részstratégiák összehangolásából kialakított egységbe foglalt rendészeti stratégia készüljön. A helyi önkormányzatok rendészeti szerepkörének elemzése megkívánja, hogy tisztázzuk, pontosan mi tartozik a rendészet fogalomkörébe. A rendészet tartalmának meghatározására irányuló szakirodalom – az előzőekben is jelzetteknek megfelelően - átláthatatlanul nagy, de a szakmai közmegegyezés továbbra is hiányzik. 11
Az IRM hivatkozott dokumentuma 1.5. pontjában bemutatja a rendészeti stratégia illeszkedését a kapcsolódó fölé-, mellé- és alárendelt stratégiákhoz, ezért – egyetértve a dokumentumban foglaltakkal - annak felvázolásától e helyen eltekintek.
6
A rendészeti tevékenység – felfogásomban - a közhatalom gyakorlásának az egyik fajtája12, amely a rendészeti feladatok ellátására és hatáskörök gyakorlására jogszabályban feljogosított közigazgatási és más állami (önkormányzati, rendőrségi) szervek jogalkotó és jogalkalmazó tevékenységeként valósul meg. A rendészeti tevékenység célja a közbiztonság (ide értve a közrendet és a köznyugalmat, általánosabban a jogbiztonságot is) megsértésének megelőzése, a sérelem megakadályozása, illetve a bekövetkezett sérelem következményeinek felszámolása, a jogrend helyreállítása. Az, hogy a jogszabályokban meghatározott közigazgatási tevékenységek közül mi minősül rendészeti tevékenységnek – elvileg – a jogszabálynak kell(ene) meghatározni. Ez a jogi kategorizálás azonban esetleges, ezért többnyire a szakirodalom szerzői a maguk ízlése szerint alkotnak rendészeti tevékenységi köröket. A helyi önkormányzatok szerepe a helyi közbiztonság megteremtésében lakonikus rövidséggel megfogalmazott az Ötv. 8.§ (1) bekezdésében: „A települési önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében különösen: …. gondoskodás a helyi tűzvédelemről, közbiztonság helyi feladatairól…”. A hivatkozott jogszabályhely szerint a közbiztonság helyi feladatai (és a helyi tűzvédelem) helyi közszolgáltatásnak, azaz közügynek minősülnek. Az állam által ellátandó feladatok e csoportjára pedig az Alkotmány kimondja, hogy: „ … A helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása.”, illetve az Ötv. 1.§ (1) bekezdése szerint „A község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye önkormányzata (a továbbiakban: helyi önkormányzat) a feladat- és hatáskörébe tartozó helyi érdekű közügyekben (a továbbiakban: helyi közügy) önállóan jár el.”
Első közelítésben tehát megnyugodhatunk: a helyi közbiztonsággal kapcsolatos feladatokat (előrebocsátva, hogy a közbiztonság a rendészet fogalmi eleme) a helyi önkormányzatoknak kell ellátniuk és e feladatokat csak kivételesen és csak törvénnyel lehet az önkormányzatok feladat- és hatásköréből elvonni (Ötv. 6.§ (2) bek.) A rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. tv. 1. §-a azonban elgondolkodásra késztet, hiszen e szerint „(1) A Magyar Köztársaság Rendőrségének (a továbbiakban: Rendőrség) feladata a közbiztonság és a közrend védelme, valamint az államhatár őrzése, a határforgalom ellenőrzése és az államhatár rendjének fenntartása.” Más szóval: a közbiztonság és a közrend védelmének feladatát a jogalkotó a rendőrséghez is utalja.
A szakirodalom és a jogszabályok tanulmányozása arra irányítja rá a figyelmet, hogy az állam által vállalt és az alkotmányban, más jogszabályokban garantált biztonság bonyolult - szakmai körökben sem egyértelműen értelmezett – jogi tartalommal rendelkező feladatrendszer, amely magában foglalja az állam belső rendjének, a köz nyugalmának és biztonságának – egyeseknél az állampolgárok személyes biztonságának - a fenntartását, amelyet a szakértők jelentős része az ú.n. rendészeti tevékenységgel azonosít.13 A rendészeti tevékenység – többé- kevésbé általánosan elfogadott szakmai álláspont szerint – közhatalmi, nevezetesen közigazgatási tevékenység, amely az előzőekben felsorolt védett társadalmi viszonyok megzavarásának megelő-
12
Lásd még: Ivancsics Imre: Hozzászólás a rendészet meghatározásához c. tanulmányát Lásd: Balla Zoltán: A belső rend és a közrend fogalma a jogszabályokban, Belügyi Szemle, 2005. 2. sz.; Magyar államigazgatási jog, Különös rész. Bp. 1980. 255. o.; Baraczka Róbertné – Szikinger István: A rendészeti igazgatás. Magyar Közigazgatási jog. Különös rész európai kitekintéssel. Bp.1999. 383.old. stb.
13
7
zését, a zavaró magatartás megakadályozását és a megzavart rend helyreállítását foglalja magában. Rendészeti feladatot pedig a rendőrség, a más fegyveres rendészeti szervek, az államigazgatás és az önkormányzati igazgatás szervezetei egyaránt ellátnak. A bírói jogalkalmazás – a teoretikus közelítések eltérőségét figyelmen kívül hagyva – egyértelművé tette, hogy a rendészet – bármilyen közhatalmi szervezet is legyen e feladat címzettje – közigazgatási jogviszonyt létrehozó tevékenység, azaz a rendészeti feladatot ellátó állami szerv és az intézkedés alá vont személy (szervezet) között közigazgatási jogviszony jön létre. A bírói gyakorlat – a jogalkalmazás befolyásolása mellett: t.i. hogy milyen eljárásjogot kell alkalmazni a rendészeti ügyekben – erőteljesen behatárolja a jogalkotói lehetőségeket is: a rendészeti jogszabályok megalkotása során számolni kell azzal, hogy a rendészeti szabályokban érvényesülniük kell a közigazgatási eljárásokban alkalmazandó alapelveknek, garanciáknak, hogy a feladat- és hatáskörök telepítése során pontos hatósági magatartásokat kell leírni és rendezni kell a jogorvoslati fórumrendszert, biztosítani kell a közigazgatási döntésnek minősülő rendészeti döntések bírói felülvizsgálatát stb. A Legfelsőbb Bíróság jogegységi döntés14 indokolásában mondta ki, hogy „A rendészeti feladatot ellátó rendőri szerv és a panaszos között létrejött jogviszony jellegét vizsgálva megállapítható, hogy a rendőrség részéről az Rtv-ben meghatározott rendészeti feladatok ellátása során kifejtett tevékenység közigazgatási jellegű tevékenység, mert az eljáró szerv közhatalmi jogosítvánnyal élve egyoldalú akaratnyilvánítással intézkedik, melynek során az ügyfél terhére kötelezettséget állapít meg és intézkedésének maga szerez érvényt. A rendőrség tehát - az Rtv-ben meghatározott büntetőeljárási valamint szabálysértési eljárási feladatai mellett - ellátja a közigazgatás részét képező rendészeti igazgatás körébe tartozó feladatokat is. A rendőri intézkedéseket és kényszerítő eszközöket állami közhatalmat gyakorló, államigazgatási ügy intézésére feljogosított szerv (Áe. 3. § /2/ bekezdés) alkalmazza, közte és az intézkedés (kényszerítés) alanya között - annak minden jellemzőjével rendelkező - közigazgatási jogviszony jön létre.” (kiemelés: K.J.) A fentiek alapján csak annyi bizonyos, hogy a jelenlegi jogi szabályozási rendszerből - megdönthetetlen bizonyossággal - nem rendezhető össze a rendészeti igazgatás tartalma, ennek megfelelően nem alkotható meg a rendészeti feladatokat ellátó szervezetek katalógusa sem. Nem vitt közelebb a kérdés megválaszolásához az IRM által megalkotott már hivatkozott dokumentum sem, amely a következők szerint kategorizálta a rendészeti stratégia tárgyköreit:
14
Lásd: A Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága 1/1999. KJE számú jogegységi döntése
8
Az Államreform Bizottság intézkedése alapján 2007-ben felmérésre került a rendészeti feladatok köre a közfeladat-felülvizsgálatra irányuló projekt keretében, amelynek eredményeként a rendészeti feladatok a rendvédelmi feladatok keretében nyertek elhelyezést, ugyanakkor egyes ágazati rendészeti feladatok „Egyéb közfeladatok”- ként kerültek meghatározásra, Az IRM által elkészített Rendészeti Stratégia dokumentum a vizsgálat következtetését a következőkben foglalja össze: Rendvédelmi feladatok: Bűncselekmények megelőzése és felderítése Bűnmegelőzés Bűnmegelőzéssel kapcsolatos feladatok Bűnüldözés Bűncselekmények felderítésével kapcsolatos feladatok Védelmi program Szervezett bűnözés elleni fellépés Titkos információgyűjtés Szakterületi irányítás és igazgatási feladatok Szakterületi irányítás és igazgatási feladatok Rendészet Igazgatásrendészet Szabálysértésekkel kapcsolatos feladatok Egyéb ellenőrzési, engedélyezési feladatok Közlekedésrendészet Közlekedési hatósági és egyéb feladatok Közrendvédelem A gyülekezési jog hatálya alá tartozó rendezvényekkel kapcsolatos rendőrségi feladatok Közterületek védelme Rendezvények biztosítása Kiemelt őrzésvédelem Kiemelt őrzésvédelem Szakterületi irányítás és igazgatás Szakterületi irányítás és igazgatás Határőrizet Államhatár létesítésével, átlépésével, ellenőrzésével kapcsolatos feladatok Államhatár megjelölése határátkelőhelyek alakítása Határátlépés engedélyezése, korlátozása, határellenőrzés Szakterületi irányítás és igazgatás Szakterületi irányítás és igazgatás Büntetések és intézkedések végrehajtása Büntetés-végrehajtás Fogvatartottak őrzése és életvitelük biztosítása Fogvatartottak társadalmi integrációja Fogvatartottak egészségügyi ellátása Fogvatartottak kezelésével kapcsolatos igazgatási feladatok Pártfogó felügyelet Pártfogó felügyelői tevékenység Szakterületi irányítás és igazgatás Szakterületi irányítás és igazgatás Egyéb rendvédelmi feladatok Rendvédelmi oktatás
9
Rendvédelmi oktatás Egyéb rendvédelmi feladatok Közigazgatási hatósági eljárásban való rendőri közreműködés Belföldi állami futárszolgálat Nemzetközi együttműködés Egyéb rendészeti feladatok Szakterületi irányítás és igazgatás Szakterületi irányítás és igazgatás
Egyéb közfeladatok: Atomenergia-biztonság felügyelete Atomenergia biztonságos alkalmazásával összefüggő feladatok Atomenergia biztonságos alkalmazásával összefüggő feladatok Szakterületi irányítás és igazgatási feladatok Szakterületi irányítás és igazgatási feladatok Más miniszter feladatkörébe tartozó szakterületbe sorolt feladatok Szakhatósági feladatok Szakhatósági feladatok Honvédelem, polgári védelem, katasztrófák elleni védekezés, rendkívüli állapot, szükségállapot és veszélyhelyzet Honvédelem, polgári védelem, katasztrófák elleni védekezés, rendkívüli állapot, szükségállapot és veszélyhelyzet Jóléti és szociális szolgáltatások Jóléti és szociális szolgáltatások
A rendészeti stratégia megalkotása szempontjából is tarthatatlan kategorizálást maga a dokumentum szerzői is felismerték és szükségesnek tartották kifejteni az alábbiakat: „A fenti csoportosítás a jelenlegi szabályozási helyzetet tükrözi. A táblázatból látszik, hogy a közfeladatok felülvizsgálata során a rendvédelmi feladatok körén belül egy szűkebb csoportot képeznek a rendészeti feladatok, ezen belül a csoportosítás a következő: igazgatásrendészet, közlekedésrendészet, közrendvédelem, kiemelt őrzésvédelem, továbbá rendészeti irányítás és igazgatás. A Rendészeti Stratégiának ugyanakkor részét kell, hogy képezze a bűncselekmények megelőzése és felderítése, a határrendészeti tevékenység, továbbá egyéb olyan rendvédelmi feladat, mint az oktatás.”
Az önkormányzati rendészet fejlesztésének egyik alappillére éppen az lesz majd, hogy a megalkotandó nemzeti rendészeti stratégia szabja feladatul a rendészet fogalmi rendszerének jogszabályi rendezését. A tartalmi tisztázatlanság mellett ugyanakkor arra a következtetésre juthatunk, hogy a helyi önkormányzatok azokat a rendészeti feladatokat jogosultak és kötelesek ellátni, amelyeket a jog helyi közügynek, helyi közszolgáltatásnak minősít. 1.2. A rendészet, mint helyi közügy A rendészeti feladatrendszer jogi azonosítása mellett a helyi rendészeti feladatok lehatárolásához szükséges a rendészeti feladatok meghatározott csoportjának helyi közüggyé minősítése is. A Helyi Önkormányzatok Európai Chartája szerint: „A helyi közrend és közbiztonság védelme elsősorban a helyi önkormányzatok feladata, az állam pedig garanciát vállal a közbiztonság helyi szintű finanszírozására.” 10
A jelenlegi szabályozások (pl. építésügyi igazgatás, fogyasztóvédelem, mezőőri szolgálat, önkormányzati természetvédelmi őrszolgálat, közegészségügyi igazgatás, közterületek rendje) számos olyan feladatot telepítenek az önkormányzatokhoz, illetve a jegyzőhöz, amelyekről elfelejtik kimondani, hogy azok helyi közügyek, avagy az önkormányzat szervei által ellátott államigazgatási feladatok. A helyi közüggyé minősítés általános jogi következményei az alábbiak: -
-
az adott ügycsoportokban a helyi önkormányzatok önállóan jogosultak igazgatni, azaz az adott rendészeti feladatokban a helyi önkormányzat képviselő-testületét megilleti a szabályozás (rendeletalkotás) joga és jogosult eldönteni, hogy – törvényi keretek között - milyen szervezettel valósítja meg az adott feladatokat; a helyi közügynek minősülő rendészeti feladatok ellátását csak kivételesen és csak törvénnyel lehet más szervezet feladatkörébe utalni; rendezni kell a helyi rendészeti közügyek intézéséért fennálló ellátási felelősséget, azaz meg kell határozni, hogy a helyi rendészeti ügyek közül mit lát(hat) el a települési, és mit a megyei önkormányzat; törvényben kell rögzíteni, hogy az adott rendészeti feladat a helyi önkormányzat kötelező vagy választható feladatát alkotja és ennek megfelelően biztosítani kell a feladat ellátásához szükséges pénzügyi (költségvetési támogatási) feltételeket.
Minden más, a polgármester, jegyző vagy az önkormányzat hivatalának köztisztviselője hatáskörébe utalt rendészeti feladat, amelyet a jog nem minősít helyi közügynek, a helyi önkormányzatok szervei útján ellátott államigazgatási ügynek minősül. A vázoltaknak megfelelően a helyi rendészeti feladatcsoportok vagy önkormányzati, vagy államigazgatási ügyek lehetnek. A megkülönböztetés – a jogi szabályozás és finanszírozás, a kormányzati beavatkozási lehetőségek eltérősége mellett – kihat a rendészeti stratégia megalkotására is. A rendészeti ügyek önkormányzati és államigazgatási ügyekre bontása eltérő szabályozási, irányítási, szervezeti, személyzeti és finanszírozási stratégiai célok kitűzését, illetve feladatok meghatározását involválja. 2)
Az önkormányzati rendészet
A helyi önkormányzatok jelenleg számos - szervezeti, szabályozási, finanszírozási szempontból elkülönülő - általános és ágazati rendészeti feladatot látnak el. 2.1. Általános rendészeti feladatok Az általános helyi rendészeti feladatok egy része a közbiztonság kriminalizált, azaz a büntetőjog hatókörébe tartozó, megsértéséhez kapcsolódik. Ennek összefoglaló neve a bűnmegelőzés helyi feladatai15, amely funkció át- meg átszövi az egyéb önkormányzati rendészeti tevékeny15
A társadalmi bűnmegelőzés nemzeti stratégiája (115/2003. (X.8.) OGy. Hat.) kijelölte a helyi önkormányzatok bűnmegelőzéssel kapcsolatos stratégiai céljait és feladatait. Ezek: Közbiztonsági, bűnmegelőzési bizottságok megalakítása. A bűnmegelőzési önkormányzati társulásokat ösztönző módszerek kialakítása, támogatása. A város és vonzáskörzete együttműködési kapcsolatainak ösztönzése úgy, hogy az együttműködési rendszer terjedjen ki a helyi biztonságérzetet csökkentő környezeti tényezők jelzésének fogadására (drogfogyasztás, zajos szórakozóhelyek,
11
ségeket. A funkció sajátos jellegére tekintettel a nemzetközi és a hazai gyakorlat önálló feladatrendszerként fogalmazza meg a helyi bűnmegelőzési tevékenységet, amely tatalmában elsősorban tervezési, koordinációs és együttműködési-partnerségi feladatok rendszeréből áll össze. A bűnmegelőzés, mint rendészeti feladat ugyanakkor megjelenik a helyi igazgatási szervek ágazati jogalkalmazó és a helyi önkormányzatok jogalkotó tevékenységében is. Az ezzel kapcsolatos önkormányzati feladatokra az Európa Tanács 2002. júliusában útmutatót adott ki, amelyet a Belügyminisztérium 2003. elején – magyar fordításban – eljuttatott az önkormányzatoknak. A téma fontosságát kiemelve ugyan, de e helyen nem foglalkozom részletesebben a kérdéskörrel. A bűnmegelőzés nemzeti stratégiája, és ennek nyomán számos önkormányzat helyi stratégiája elkészült. E dokumentumok tanulmányozása ugyanakkor fontos abból a szempontból, hogy - a szükséges összhang megteremtése mellett – módszertani megoldásokat is segítségül hívhassunk a rendészeti stratégia megalkotásához. (A nemzeti bűnmegelőzési stratégia egyik fontos jellegzetessége, hogy a bűnmegelőzést csak kisebb részben tekinti jogi aktusok sorozatának, sokkal inkább épít a nem jogi jellegű megoldások – pl. együttműködési ajánlások, terület- és településtervezési módszerek, tájékoztatási és képzési feladatok, szociális és foglalkoztatási intézkedések rendszerére a kitűzött cél, a közbiztonság erősödése eléréséhez.) A bűnmegelőzés rendészeti stratégiai feladatait e dokumentumok megfelelően tartalmazzák, ezért újragondolásukat nem tartom időszerűnek a rendészeti stratégia megalkotása során, de annál inkább kívánatos, hogy pl. a helyi rendészeti szervek (pl. közterület felügyeletek, kaegyéb aszociális magatartások), a megoldásra alkalmas mechanizmus kialakítására, valamint a problémák kezelésével kapcsolatos lakossági visszajelző rendszer működtetésére. A helyi lakosok közbiztonsággal kapcsolatos véleményének rendszeres felmérése (kutatással, közmeghallgatás és lakossági fórum szervezésével, célzott kérdőíves vizsgálattal). A városi lakóközösség biztonságát befolyásoló kérdésekben folyamatos felvilágosítás biztosítása. A rendelkezésre álló ismeretek körének folyamatos bővítése a közterületen elkövetett bűncselekmények és szabálysértések körülményeiről, kiváltó okairól és következményeiről. A bűnmegelőzésben szerepet játszó helyi hatóságok és ügyosztályok közötti munkakapcsolatok megerősítése annak érdekében, hogy az egyes szakterületeken felhalmozódó információk az önkormányzati tervezésben, és a bűnmegelőzésben is hasznosíthatóvá váljanak. Átfogó rövid- és középtávú helyi biztonsági terv készítése. Az - elsősorban a roma népességet érintő - társadalmi kirekesztettség csökkentése érdekében a szociális hátrányok mérséklésére irányuló programok szervezése. A segítségnyújtás erősítése a sértetté válás szempontjából veszélyeztetett vagy kisebbségi csoportok számára. A belsővárosi területekre történő visszaköltözés ösztönzése, és a szegregált városi övezetek kialakulását akadályozó település-fejlesztési politika kialakítása. Az informális társadalmi kontroll erősítése a lakó- és vásárlóövezeti funkciók vegyítésével, a megfelelő szolgáltatási lehetőségek kialakításával a lakótelepeken, az „alvóvárosok”-ban. Területfigyelő videórendszerek telepítése, elsősorban a belvárosokban, tájékoztatás az eszközök telepítéséről. A természetes környezetnek a lakosság biztonságérzetét is erősítő megteremtése. A közterületek biztonságának megteremtése. A városi bűnmegelőzési stratégia végrehajtásának megszervezése érdekében városi bűnmegelőzési referens alkalmazása. A helyi munkáltatók és az üzleti szféra érdekeltségének megteremtése a városi helyreállítási és foglalkoztatási programokban való aktív részvételre. Olyan jogalkalmazói gyakorlat kialakítása, amely a helyi vállalkozási engedélyek különböző fajtáinak kiadásánál, a különböző rendezvények megtartásának feltételeinél figyelembe veszi a bűnmegelőzés szempontjait is. A szórakozóhelyek nyitvatartási rendjének szabályozásával a helyi közösség biztonságát és nyugalmát szolgáló szabályozás érvényesítése. A városi lakosok sokszínűségét pozitív módon bemutató események támogatása. Az önkormányzatok tegyenek lépéseket arra, hogy a média, különösen annak helyi eszközei vegyenek részt a bűnözés csökkenésére irányuló kezdeményezésekben. Biztosítani kell, hogy a bűnmegelőzési programokról a helyi közösség tudomást szerezzen. A biztonsággal kapcsolatos információk terjesztése (újság, szórólap, helyi képviselőkkel szervezett találkozók, tematikus szomszédsági fórumok stb.).
12
tasztrófavédelem szervezetei, fegyveres őrszolgálatok) bűnmegelőzési funkciói egyértelmű meghatározást nyerjenek a kialakítandó stratégiában és annak végrehajtását szolgáló programokban, jogalkotásban. Az általános helyi rendészeti feladatok másik nagy csoportját a klasszikus helyi rendészeti feladatok alkotják, amelyek rendre – álláspontom szerint – a következők: -
szabálysértési eljárás, amely valamennyi ágazati rendészethez is kötődik helyi tűzvédelem helyi katasztrófavédelem helyi polgári védelem közterületek rendje (közterület felügyeletek) közösségi rendezvények biztosítása (pl. koncertek, sportrendezvények, önkormányzati rendezvények) önkormányzati vagyon védelme egyéb igazgatásrendészet.
A jelzett általános önkormányzati rendészeti feladatok jogi szabályozása – a közösségi rendezvények biztosítása kivételével - rendezett, de az önkormányzatok szintjén e feladatok öszszehangolása ma még esetleges, szervezeti rendszere változó. Nem rendezett ugyanakkor az önkormányzatok tulajdonosi mivoltából fakadó vagyonvédelmi feladatrendszer (igaz, ugyanilyen problémát jelent a nem kiemelt állami vagyon védelmével kapcsolatos rendészeti feladatrendszer is.). 2.2. Ágazati helyi rendészeti feladatok Az ágazati helyi rendészeti feladatok rendszere lényegében az egyes igazgatási ágazatokhoz kötődő rendészeti feladatokból épül fel. Ennek megfelelően beszélhetünk -
gazdasági rendészeti feladatokról (különösen a kereskedelmi, szolgáltató, vendéglátó és idegenforgalmi tevékenységekhez kötődő szabályozási, ellenőrzési, intézkedési hatáskörök gyakorlása); építésrendészetről; környezetvédelmi rendészetről (pl. természetvédelmi őrszolgálat); mezőgazdasági rendészetről (önkormányzati mezőőri szolgálat) fogyasztóvédelemről; közegészségügyi és állategészségügyi rendészetről (bár a 2008. évi XLVI. törvény az élelmiszerláncról és hatósági felügyeletéről nem állapított meg önkormányzati rendészeti feladatokat) helyi közlekedés-rendészetről stb.
Az ágazati helyi rendészeti feladatok egy része helyi közügy (pl. mezőgazdasági és természetvédelmi rendészet), míg más része a jegyző hatáskörébe tartozó államigazgatási feladatként nyert meghatározást. A helyi rendészeti ügyek vegyességének fenntartása legalább is felülvizsgálatot igényel. A vegyesség a helyi felelősségi rendszer differenciáltsága mellett szervezeti és működési párhuzamosságokat teremt, ami – a megfelelő koordináció elmaradása esetén – indokolatlan több-
13
letköltségeket és hatékonyság csökkenést eredményez. (A helyi közügyekben a testületi felelősség, az államigazgatási ügyekben a jegyzői-köztisztviselői felelősség dominál.) Az ágazati rendészeti feladatok finanszírozása bonyolult rendszert alkot, amelyben az ú.n. érdekeltek (pl. mezőőri szolgálat) és az állami-önkormányzati költségvetés egyaránt szerepet vállal. Mindezek mellett az önkormányzatok közigazgatási területén működnek a különböző „magánrendészetek” (polgárőrségek, halászati őrök, vadőrök, hivatásos vadászok, őrző és vagyonvédő szolgálatok stb.), amelyek a helyi rendészeti feladatok egy részét nem a közhatalmi szervezetrendszer részeként látják el akkor sem, ha a jog hivatalos személlyé minősíti egyiküket-másikukat. A helyi ágazati rendészeti feladatok rendszere alapos felülvizsgálatot igényel annak érdekében, hogy egyértelművé váljon a helyi közügyként meghatározható rendészeti feladatok köre. 2.3. Szervezeti kérdések 2.3.1. Általános szervezeti kérdések A helyi rendészeti feladatok szervezetrendszerének kialakítása során figyelembe kell venni, hogy e tevékenység-együttes – a korábbiakban jelzetteknek megfelelően – jogalkotási, jogalkalmazási, tervezési, szervezési, koordinációs, finanszírozási, tájékoztatási, nevelési, képzési stb. feladatokat egyaránt magában foglal. A feladatok egy része a helyi önkormányzati társadalompolitika és –stratégia része. Ezek ellátására maga a képviselő-testület hivatott (jogalkotás, tervek és programok elfogadása, stb.). Más részük megvalósítására a testület bizottságot hoz(hat) létre (koordináció, testületi döntések előkészítése stb.). További feladatokat (képzés, tájékoztatás, együttműködések stb.) a meglévő intézményrendszere útján képes megvalósítani az önkormányzat, míg a rendészeti hatósági igazgatási feladatokra részben a hivatali szervezetét használhatja, részben önálló, specializált rendészeti szervezetet hozhat létre. A helyi önkormányzatok ma – általában – nem alakítanak ki egységes helyi rendészeti igazgatási szervezetet. Kérdéses persze, hogy szükséges-e ilyen szervezet létrehozása, illetve, hogy az általános és ágazati rendészeti feladatok közül minden, vagy csak egyes feladatok kerüljenek-e a helyi rendészeti szerv feladat- és hatáskörébe. Van olyan álláspont, amely szerint célszerű egységes önkormányzati rendészeti szervet létrehozni. Kacziba Antal rendőrtábornok szerint: „A jelenleginél ésszerűbb közbiztonság-védelmi feladatmeghatározás talán leglényegesebb területe a helyi önkormányzatok közbiztonsági felelősségének konkréttá tétele és ezzel összefüggésben önálló önkormányzati rendészeti szerv létesítése.”. A hatásköri és szervezeti fejlesztés következményeként pedig kifejti, hogy „Kívánatosnak látszik olyan irányítási modell kialakítása, amelyben a rendészet irányításáért felelős minisztérium regionális szerveként, főként rendészet-felügyeleti hatósági jogkörben működő rendészet-felügyeleti hivatal látná el a régióban működő összes rendészeti szerv irányításával, illetve felügyeletével kapcsolatos feladatokat. A regionális hivatal hatáskörébe tartozhatnának a fegyveres biztonsági őrségek, a mezőgazdasági őrszolgálatok, továbbá a magánbiztonsági szolgáltatók állami felügyeletének tennivalói is.”16
16
Kacziba Antal: Kisebb álam – nagyobb közbiztonság?; Rendészeti Szemle
14
2.3.2. Gyakorlati példák a szervezeti megoldásokra 2.3.2.1. Egységes rendészeti szervezet A gyakorlatban több helyi önkormányzat újszerű megoldásként helyi (városi, kistérségi) rendészeti szervezetet hozott létre. Ezek sajátossága, hogy nem rendelkeznek önálló jogi személyiséggel, hatósági hatáskörökkel, irányítási jogosítványokkal, de fontos koordinációs feladatot látnak el a helyi rendészet összehangolása érdekében. Esetleírás: Kiskunfélegyháza A város – alapvetően bűnmegelőzési célzattal – sajátos rendészeti szervezetet hozott létre, amely gondolatébresztő lehet más önkormányzatok és a központi jogalkotás, illetve a rendészeti stratégia megalkotói számára is, ezért az alábbiakban – az önkormányzat tájékoztató anyagai alapján – rögzítem a szervezetalakítás céljait, megoldásait:
A városi bűnmegelőzés koordinált végrehajtása érdekében az érintettek igényként fogalmazták meg, hogy a városban tartott sport, kulturális, megemlékező és egyéb rendezvények biztosítására, illetve azok ellenőrzésére, a köztisztaság, a parkrendezés, a közterület használat és fenntartás, valamint ezek hatása a bűnmegelőzésre, baleset-megelőzésre, az eb tartással kapcsolatos szabályok, a vendéglátó és szórakozóhelyek rendje, az ezzel kapcsolatos ellenőrzések, a piacok és vásárok rendje, az illegális kereskedelmi tevékenység és munkavállalás, a lakossági bejelentések és panaszok kivizsgálása, illetve a felvetett problémák felszámolása, tűz-, baleset-, katasztrófa- és polgári-védelmi megelőző ellenőrzések végzése, az ilyen helyzetekre való felkészítés megszervezése, az esetleg bekövetkezett rendkívüli események felszámolásában való közreműködés, az önkormányzat hatáskörébe tartozó szabálysértések megelőzése, felfedése, az eljárások hatékony lefolytatása, és a fentiekhez hasonló elsősorban az önkormányzat feladat és hatáskörébe tartozó problémák és feladatok megoldásának hatékony segítése, illetve támogatása érdekében hozzanak létre megfelelő szervezetet. Az igény alapján jött létre a Városi Rendészet, amely az együttműködő felek egyező akarata és kölcsönös együttműködése révén a megállapodás és a hatályos jogszabályok alapján működik. Jogi személyiséggel, önálló szervezettel és vagyonnal nem rendelkezik; jogi jellege: közérdekű együttműködés, a Polgármesteri Hivatal irányításával, a hozzátartozó szervezetek, intézmények és személyek irányában teljes körű utasítási joggal és felelősséggel. A Városi Rendészetet a koordinátor irányítja, aki a Polgármesteri Hivatal alkalmazottja. Utasítási jogkörrel nem rendelkezik, de az együttműködők irányába információ továbbítást biztosít, koordinálja az együttes tevékenységet. Igényeket fogalmaz meg, továbbít és felkér tevékenység, feladat végrehajtására. Az együttműködő felek delegáltjait a városi rendészetben végzett tevékenység során a rájuk vonatkozó jogszabályok keretén belül intézkedésre hívhatja fel. A feladat végrehajtása során a tevékenységet irányítja, szükség esetén az együttműködő felek utasítási joggal felruházott képviselőit utasítás kiadására kéri fel. Az Együttműködési megállapodást aláírók egyike a Kiskunfélegyházi Rendőrkapitányság. A Városi Rendészet diszpécser szolgálatával, valamint a Rendészet koordinátorával állandó telefon összeköttetés biztosítja az információ-áramlást. A diszpécser szolgálatot 24 órás szinten a Városi Tűzoltóság szervezi. A rendőrség az igények figyelembe vételével, a lehetőségek függvényében felkérésre vesz részt a feladatok végrehajtásában a szükséges rendőri erő és technika biztosításával a hatályos jogszabályok előírásainak betartása mellett. A megoldás főbb célkitűzései: - Az önkormányzati rendészeti tevékenység szervezeti és tevékenységi modelljének, struktúrájának kidolgozása. A rendészeti szervek - elsősorban a rendőrség - profil tisztításának elősegítése. - A bűnmegelőzés és áldozatvédelem társadalmasításának fokozása, hatékonyságának növelése. - Az önkormányzati szerepvállalás dominanciájának növelése, a közvetlen reagálás kiszélesítése, az áttétek csökkentése.
15
- Az eddigi azon gyakorlat háttérbe szorítása, melynek során általában minden rendezvény biztosításának megoldására a rendőrséget kérték fel, valamint általában a közérdekű bejelentések, javaslatok és panaszok intézkedésre a rendőrségre kerültek továbbításra, illetve azokat más fórum - vélt hiányában - közvetlenül is ide jelezték.
EGYÜTTMŰKÖDÉSI MEGÁLLAPODÁS Városi Rendészet megalapítására és működtetésére Kiskunfélegyháza Város Önkormányzat, Kiskunfélegyházi Rendőrkapitányság Kiskunfélegyháza Város Tűzoltósága Székhelye: 6100 Kiskunfélegyháza, Csongrádi út 21. Kiskunfélegyházi Polgárőrség Mezei Őrszolgálat MiniMax Elektronika Diszpécser szolgálat CIDRI Biztonságtechnikai és Kereskedelmi BT között önkéntes elhatározásukból, szervezeti önállóságuk tiszteletben tartásával, a kölcsönös előnyök és az arányos teherviselés alapján VÁROSI RENDÉSZETET hoznak létre és működtetnek. 1. A Városi Rendészet célja: Kiskunfélegyháza városban a rendészeti feladatok koordinált ellátása, a közrend és közbiztonság javítása, a rendezvények zavartalan lebonyolításának biztosítása. 2. A Városi Rendészet irányítása - A Városi rendészetet a koordinátor irányítja. - A koordinátor a Polgármesteri Hivatal alkalmazottja. 3. A koordinátor feladatai
- A koordinátor utasítási jogkörrel nem rendelkezik, az együttműködők irányában csak információ továbbítást biztosít, igényeket fogalmaz meg, és koordinálja az együttes tevékenységet. - Az együttműködést vállaló szervezetek közötti folyamatos információ áramlás fenntartása. - A diszpécser szolgálattól, az együttműködőktől és az egyéb érintettektől kapott információk megfelelő helyre történő továbbítása, a szakhatóságok és egyéb érintettek tájékoztatása, értesítése. - Az együttműködés során az adminisztrációs tevékenység végzése. - A bűnmegelőzési program felügyelete és koordinálása. 4. A Városi Rendészet működése
- A Városi Rendészetet Kiskunfélegyháza Város Önkormányzata működteti, a Közterület Felügyelet, Piac és vásár Felügyelőség, Gyepmesteri Szolgálat, Polgármesteri Hivatal Osztályainak közreműködésével az együttműködő szervek és szervezetek támogatásával, valamint egyéb érdekeltek, hatóságok és szervezetek szükség szerinti bevonásával. (ÁNTSZ, Fogyasztóvédelmi Felügyelőség, Vám- és Pénzügyőrség, Környezetvédelmi Felügyelőség, Kiskunsági Nemzeti Park, Munkavédelmi Felügyelőség, Bács-Kiskun Megyei Katasztrófavédelmi Igazgatóság, Polgárvédelmi Kirendeltsége, stb.) - A Városi Rendészet a felek egyező akarata és kölcsönös együttműködése révén, jelen megállapodás és a hatályos jogszabályok alapján működik. - Jogi személyiséggel, önálló szervezettel és vagyonnal nem rendelkezik. - Tevékenységének alapja a jelen megállapodást aláíró szervezetek önálló működésének, koordinálásának előnyeit és lehetőségeit kihasználó közérdekű együttműködés. - A Városi Rendészet diszpécser szolgálatát Kiskunfélegyháza Város Tűzoltósága látja el és működteti Kiskunfélegyháza Csongrádi út 21. szám alatt, a Tűzoltóság épületében, ahol 24 órás felügyeleti rendszer működik.
16
- A Városi Rendészetben együttműködő szervezetek és cégek együttműködésének koordinálását, valamint az információk áramlásának biztosítását, folyamatos fenntartását a Kiskunfélegyháza Város Polgármesteri Hivatala által kijelölt koordinátor látja el. - Az együttműködésben részt vevő MiniMax Elektronika és Cidri Biztonságtechnikai Bt a vagyonbiztonsággal kapcsolatos tevékenységeiket térítés ellenében, vagy külön felajánlás alapján térítésmentesen végzik. - A Városi Rendészettel kapcsolatos kérdésekben az együttműködő felek egyeztető fórumon hozzák egyhangúlag döntéseiket, és ezt a fórumot a koordinátor hívja össze. 5. A Városi Rendészet feladata: - Az együttműködést vállaló szervezetek alaprendeltetésükből eredően szervezeti és működési szabályzataikban megfogalmazott feladataikat látják el, melynek során a szükséges és lehetséges információáramlást biztosítják a megfelelő koordináció érdekében. - A 24 órás diszpécserszolgálat fenntartása, melynek segítségével a technikai hírösszeköttetés biztosítható az együttes feladatellátás során. - A városban tartandó nagyobb rendezvények esetében rendfenntartási tevékenység biztosítása és forgalomirányítási feladatok ellátása. - A közrend és közbiztonság javítása, a polgárok biztonságérzetének növelése. - Természeti csapás, baleset, káreset, műszaki meghibásodás, egyéb veszélyhelyzet során összehangolt segítségnyújtás az élet- és vagyonmentésben, a helyreállítási munkálatokban és a rend helyreállításában. - Szükség esetén hatósági intézkedés kezdeményezése az illetékes hatóságnál. - Az együttműködők szakterületén végzett tevékenységének kölcsönös segítése. - Közös járőr és egyéb szolgálatok igény szerinti koordinált ellátása. - A bűncselekmények áldozatait pedig tájékoztatják arról, hogy milyen segítségeket kaphatnak különböző állami szervektől és a civil áldozatvédő szervezetektől, illetve egyes esetekben a kárenyhítési igényeiket hogyan és milyen formában nyújthatják be a Biztonságos Magyarországért Közalapítványhoz. - Az önkormányzati rendeletek betartásának illetve betartatásának, a bűnmegelőzési, tűzvédelmi, köztisztasági, városrendészeti célkitűzések megvalósításának hatékony támogatása. 6. Az együttműködéshez való csatlakozás, együttműködés megszűnése A Városi Rendészethez való csatlakozás szándékáról a csatlakozni kívánó szervezet képviselője írásban tájékoztatja a koordinátort. A csatlakozásról az együttműködők 30 napon belül döntenek. A csatlakozással összefüggő kérdések egyeztetése a koordinátor, illetve az együttműködők képviselőinek feladata. Az együttműködés felmondását 60 napos határidővel bármelyik fél indokolás nélkül gyakorolhatja. 7. Az együttműködés során az együttműködésből fakadó vitás kérdések rendezése Az együttműködő felek megállapodnak abban, hogy az időközben felmerülő vitás kérdéseiket 30 napon belül egyeztetés útján rendezik, azt jogi útra nem terelik. 8. Záró rendelkezések A megállapodás az együttműködő felek aláírásával hatályba és határozatlan időre szól. Az együttműködési megállapodásban nem szabályozott kérdésekre a helyi önkormányzatokról szóló többször módosított 1990. évi LXV. törvény, a helyi önkormányzatok társulásairól és együttműködéséről szóló 1997. évi CXXXV. törvény, valamint a Polgári törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény rendelkezéseit kell alkalmazni.
(Szükséges a kiskunfélegyházi megoldás – és más hasonló megoldások – gyakorlati tapasztalatainak az összegyűjtése, elemzése és az általánosan javasolható gyakorlatok elterjesztésére módszertani ajánlás elkészítése az önkormányzatok számára.)
17
2.3.2.2. Speciális rendészeti szerv Figyelemre méltó a közterület felügyelet szervezeti rendszerének kialakulása, amely a közterületek rendjének bevált rendészeti szervezetévé fejlődött az összes ellentmondásával együtt. Az önkormányzatok keresik a megoldásokat annak érdekében, hogy e szervezetek lehessenek az egységes önkormányzati hatósági rendészet szervezeti pillérei, amelyek helyi közösségi rendészeti hatósági szervvé képesek fejlődni. 17 2.4. Finanszírozás A vázlatos tartalmi fejtegetések végén fel kell tenni a kérdést, hogy ki fizeti a révészt, azaz az önkormányzati rendészet tartalmi rendezése nyomán milyen módon történik e feladat finanszírozása. A jelenlegi rendszerben a normatív állami költségvetési támogatások nem ismerik a rendészeti normatívát, azaz ezen a címen az önkormányzatok nem részesülnek állami finanszírozásban. Felvethető, hogy e feladatrendszer önálló költségvetési mutatóként kerüljön meghatározásra az állami költségvetés tervezésekor. Az egyes helyi rendészeti feladatok költségeit az ágazati költségvetési normatívák – elvileg – tartalmazzák, illetve egyes rendészeti feladatok ellátását az érdekeltek befizetéseiből kell és lehet finanszírozni. A feladatrendszer kialakítása, a szervezeti megoldások „kitalálása” mellett szükséges a finanszírozás áttekintése is, mert ennek elmaradása a helyi rendészet továbbfejlesztésének legfőbb akadályává válhat. Tudomásul kell venni ugyanakkor, hogy a helyi rendészet fejlesztése olyan decentralizációs folyamatot eredményez, amely a rendészeti feladatokra rendelkezésre álló állami források újraosztását igényli a jelenlegi rendszerhez képest.
A közrend, a közbiztonság, a köznyugalom megteremtésének, védelmének és helyreállításának állami feladat-, szervezet-, szabályozási-, finanszírozási rendszerét minden érdekelt számára megnyugtatóan kell rendezni a közeljövőben. Az ennek érdekében kialakítandó rendészeti stratégia és a már elfogadott bűnmegelőzési stratégia megvalósulását segítő intézkedések (kutatás a helyzetfelmérésre és a megoldási alternatívák kidolgozására, jogalkotás, módszertanok készítése, a jó gyakorlatok elterjesztésének megszervezése stb.) halaszthatatlanok. Az állam (kormány, parlament, önkormányzatok) tesze-toszasága ebben a kérdésben azzal a következménnyel jár, hogy a kellően megerősödött magántulajdonosok, illetve az államból kiábrándult tömegek a demokratikus jogállami normákon kívüli megoldásokkal, gárdák és magánhadseregek szervezésével maguk veszik kezükbe a biztonságuk megteremtését.
17
Különösen erőteljes e törekvés a Fővárosi Közterület Felügyelet esetében, amely pl. jelentős bűnmegelőzési feladatvállalást irányzott elő. Tájékoztató anyagában a Felügyelet a következőket jelzi: „Intézményünk felismerte a TBN Stratégia üzenetének jelentőségét, és 2006 év végén – az Értékelő-elemző (Bűnmegelőzési) Osztály létrejöttével egy időben elkészítette a Fővárosi Közterület-felügyelet (Felügyelet) bűnmegelőzési koncepcióját, valamint a 2007. évre vonatkozó programját, amelyet a Fővárosi Közgyűlés Városrendészeti Bizottsága 2007. februári ülésén fogadott el. (Koncepciónk a honlapunkon megismerhető, letölthető.)”
18
Hiú ábránd ugyanakkor feltételezni, hogy a bármilyen rendészeti szakmai jogalkotás, szakképzés, szervezetfejlesztés önmagában megoldja a közbiztonság problémáit. A közbiztonság megteremtésének csupán egyik, nem elhanyagolható eleme a rendészet fejlesztése. A közbiztonság azonban elsősorban nem rendészeti, hanem társadalmi-gazdasági folyamatok által meghatározott társadalmi viszonyrendszer, amely a szociális biztonságtól a korrupció visszaszorításán és a gazdasági szereplők békéjét biztosító magatartások (a tőkefelhalmozás és a bérmunka kiegyezése) kialakulásán át a közhatalom legitim működésének (újra) megteremtéséig bonyolult rendszer eredőjeként jelenik meg és érvényesül a társadalomban. A rendészet helyretétele csupán segíti, de nem meghatározza a közbiztonság javulását, elfogadható szintre emelését.
19
FELHASZNÁLT IRODALOM 1. Balla Zoltán: A rendészet fogalmának tisztázásához, Magyar Közigazgatás, 2000. 1. sz. 2. Balla Zoltán: A belső rend fogalma a jogszabályokban, Belügyi Szemle, 2005. 2. sz. 3. Baraczka Róbertné – Szikinger István: A rendészeti igazgatás, Magyar Közigazgatási Jog Különös rész, Bp. 1999. 4. Baraczka Róbertné: A hatósági jogalkalmazás helye, szerepe és módjai a közbiztonság védelmében, Belügyi Szemle 1981. 4. sz. 5. Finszter Géza: A rendészet elmélete, Kriminológiai Közlemények, 2004. 61.sz. 6. Finszter Géza: A rendészet modernizációjának magyarországi kísérletei, 2008. 7. Finszter Géza: A demokratikus jogállami rendőrség alternatívái a XXI. Században, 2006 8. Finszter Géza: Rendészet vagy rendvédelem, Belügyi Szemle, 2001. 2.sz. 9. Ivancsics Imre: Hozzászólás a rendészet meghatározásához, 10. Kacziba Antal: Kisebb állam – nagyobb közbiztonság?, ÉS 50. évf. 30. sz. 11. Kerezsi Klára-Finszter Géza- Kó József-Gosztonyi Géza: A területi bűnmegelőzés lehetősége Budapest V., IX., és XXII. kerületében, Kriminológiai Tanulmányok XXXVIII. k., OKI 12. Nyíri Sándor: A rendészeti igazgatás elvi kérdései, Belügyi Szemle 1999. 10. sz. 13. Szamel Lajos: Jogállamiság és rendészet, Belügyi Szemle, 1992. 3.sz. 14. Szigeti Péter: Vázlat a közbiztonság három dimenziójáról: világrendszer-nemzetállam és lokalitás, Jogelméleti Szemle 2003. 3.sz. 15. Szikinger István: A közrend és a közbiztonság, Rendészeti Szemle 1999. 10. sz. FELHASZNÁLT EGYÉB DOKUMENTUMOK 16. Közigazgatás szakvizsga tankönyv: Bel- és igazságügyi ágazat, Bp. MKI 2002 17. Az önkormányzatok szerepvállalása a bűnmegelőzés társadalmasításában a belügyi tárca által végzett átfogó felmérés alapján, www.kemkh.hu /pages/cd/Ertekelo,doc 18. Tájékoztató a Fővárosi Közterület-felügyelet bűnmegelőzési tevékenységéről, 2008 www.kozterulet-feugyelet.hu 19. Új Magyarország, A Magyar Köztársaság Kormányának programja 2006-2010 20. A Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága 1/1999. KJE sz. jogegységi döntése 21. Rendészeti Stratégia alágazati stratégiai dokumentum, a 2224/2007. (XI.28.) Korm hat. Melléklete 22. Bűnmegelőzési ajánlások önkormányzatoknak, Bp. 2003. Országos Bűnmegelőzési Központ 23. Városi bűnözés megelőzése, Útmutató helyi hatóságok részére, Európa Tanács, 2002. július
ÁTTEKINTETT JOGSZABÁLYOK
1. 2006.évi LII. törvény a polgárőrségről 2. 2008. évi XLVI. törvény az élelmiszerláncról és hatósági felügyeletéről 3. 2006. évi LVII. Törvény a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról 4. 1996. évi CXVI. Törvény az atomenergiáról 5. 162/1999. (XI. 19.) Korm. rendelet a Bevándorlási és Állampolgársági Hivatalról 6. 1978. évi IV. törvény a Büntető Törvénykönyvről 7. 115/2003. (X. 28.) OGY határozat a társadalmi bűnmegelőzés nemzeti stratégiájáról 8. 1995. évi CVII. Törvény a büntetés-végrehajtási szervezetről 9. 1997. évi LXXVIII. törvény az épített környezet alakításáról és védelméről 10. 6/2000. (II. 11.) BM rendelet a hatósági erkölcsi bizonyítványról 11. 1991. évi XI. törvény az egészségügyi hatósági és igazgatási tevékenységről 12. 1997. évi CLIX. Törvény a fegyveres biztonsági őrségről, a természetvédelmi és a mezei őrszolgálatról 13. 1997. évi CLV. Törvény a fogyasztóvédelemről 14. 1997. évi XLI. Törvény a halászatról és a horgászatról 15. 1999. évi LXXIV. Törvény a katasztrófák elleni védekezés irányításáról, szervezetéről és a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek elleni védekezésről 16. 196/1996. (XII. 22.) Korm. rendelet a mentésben való részvétel szabályairól, a polgári védelmi szakhatósági jogkörről és a miniszterek polgári védelmi feladatairól 17. 1999. évi LXIII. Törvény a közterület-felügyeletről 18. 1995. évi XCVII. Törvény a légi közlekedésről 19. 52/2007. (XII. 11.) IRM rendelet a menekültügy szervezeti rendszeréről 20. 1995. évi CXXV. Törvény a nemzetbiztonsági szolgálatokról 21. 1996. évi XXXVII. Törvény a polgári védelemről 22. 2006. évi LII. törvény a polgárőrségről 23. 62/2007. (XII. 23.) IRM rendelet a Rendőrség Szolgálati Szabályzatáról 24. 329/2007. (XII. 13.) Korm. rendelet a Rendőrség szerveiről és a Rendőrség szerveinek feladat- és hatásköréről 25. 1994. évi XXXIV. törvény a Rendőrségről 26. 49/1995. (V. 4.) Korm. rendelet a Rendvédelmi Szervek Védelmi Szolgálatáról 27. 1986. évi II. törvény a sajtóról 28. 54/2004. (III. 31.) Korm. rendelet a sportrendezvények biztonságáról 29. 218/1999. (XII. 28.) Korm. rendelet az egyes szabálysértésekről 30. 1999. évi LXIX. Törvény a szabálysértésekről 31. 2005. évi CXXXIII. Törvény a személy- és vagyonvédelmi, valamint a magánnyomozói tevékenység szabályairól 32. 22/2006. (IV. 25.) BM rendelet a személy- és vagyonvédelmi, valamint a magánnyomozói tevékenység szabályairól szóló 2005. évi CXXXIII. törvény végrehajtásáról 33. 1996. évi LIII. Törvény a természet védelméről 34. 116/1996. (VII. 24.) Korm. rendelet a tűzvédelmi bírságról 35. 1972. évi V. törvény a Magyar Köztársaság ügyészségéről 36. 79/2004. (V. 4.) FVM rendelet a vad védelméről, a vadgazdálkodásról, valamint a vadászatról szóló 1996. évi LV. törvény végrehajtásának szabályairól 37. 2004. évi XIX. törvénya Vám- és Pénzügyőrségről 38. 35/1995. (IV. 5.) Korm. rendelet a vásárokról és a piacokról
21
39. 160/1996. (XI. 5.) Korm. rendelet a védett személyek és a kijelölt létesítmények védelméről 40. 2000. évi XLII. Törvény a vízi közlekedésről 41. 13/1996. (VI. 28.) BM rendelet a vízi közlekedés rendőrhatósági igazgatásáról
22
