dr. Zsifkó Mariann Az EU fejlesztési politikája. A Cotonoui Megállapodás.
Bevezetés
Az EU a Maastrichti Szerződésében intézményesített fejlesztési politika által támogatja direkt módon a fejlődő országokat, alapvető célként azok fenntartható gazdasági fejlődését, a szegénység elleni küzdelmet, valamint világgazdaság rendszerébe történő integrációjukat meghatározva. Az így megvalósuló uniós fejlesztési segélyek és hitelek nyújtásához az EU azonban politikai feltételeket támaszt. Az Európai Gazdasági Közösség létrejötte idején a fejlesztés a gyarmatbirodalmakkal rendelkező tagállamok saját fejlesztési politikái révén, majd főképp az afrikai államok függetlenné válásával és a fejlesztés fokozatos kiterjesztésével létrehozott Észak-Dél párbeszéd kapcsolatain belül preferenciális elbánás, fejlesztési segélyek és pénzügyi segítségnyújtás formájában manifesztálódott. Idővel a fejlődő országok és elmaradott térségek támogatása hosszú távú, és az egyes tagállamok erején (hajlandóságán) túlmutató összehangolt fellépést igényelt a Közösség részéről, így jött létre a közösségi fejlesztési politika. A szakpolitika, amelynek végrehajtása az EU-t és tagállamait világviszonylatban a legjelentősebb donorrá tették, szükségessé tette egy önálló közösségi intézmény létrehozását mind a fejlesztési koordináció elősegítése, mind a humanitárius akciók összehangolása céljából. A Humanitárius Segélyek Hivatala (ECHO) felelős az uniós támogatások nyújtásért és koordinálásért. A közösségi fejlesztési politika fejlesztési célkitűzései megvalósulásához más politikák is hozzájárulnak, illetve szükségesek, amelyek végrehajtása során az EU
figyelemmel van a fejlődő országokkal életre hívott fejlesztési együttműködések célkitűzéseire. Ezek sorában kiemelten fontos a közös kereskedelempolitika, amelynek a fejlődő országokkal kapcsolatban alkalmazott preferenciális elbánás tipikus eszközei a kereskedelmi akadályok kölcsönös lebontásán, a bilaterális szabadkereskedelmi-, preferenciális és a legnagyobb kedvezmény elvén alapuló megállapodásai.
A társulási politika1 keretében az EU kedvezményes kétoldalú társulási viszonyt létesít adott államokkal, vagy államok csoportjával. A fejlődő országok vonatkozásában ez kifejezetten fejlesztési, modernizációs célokat szolgáló társulási együttműködéseket eredményez. Az EU közös kül- és biztonságpolitikája egyik oldalról a stabilitás, béke és biztonság megteremtésével előfeltételét képezi a fejlesztésnek, másik oldalról viszont a fejlesztési politikák célja és eredménye lehet a társadalmi-politikai stabilitás, az emberi jogok és demokratikus értékek mind teljesebb megvalósulása, tisztelete.
Az Maastrichti és a Lisszaboni Szerződés vonatkozó vívmányai
A közösségi fejlesztési politika kialakulásának történelmi (gyarmattartó múlt, majd a függetlenné vált országokkal tovább ápolt szoros politikai-gazdasági kapcsolat), stratégiai (nyersanyagforrások és felvevő piacok biztosítása) és morális (EU-nak kötelessége támogatni az elmaradott országokat) okai vannak.2 A Maastrichti Szerződésben (1992) formálisan is megjelenő közösségi fejlesztési politika elsősorban kiegészíti a tagállamok által folytatott politikákat a komplementaritás, és koordináció elveivel összhangban. A politika ezen felül a koherencia elve (a politika céljait figyelembe kell venni az EU más politikáinak végrehajtása során), a földrajzi súlyozás elve (az Unió előnyben részesíti a legelmaradottabb országokat) és a politikai feltétel elve (a fogadó állam politikai-társadalmi struktúrájának demokratikus jellege a segélyekben való részesülés feltétele) mentén működik.3 A közösségi jogrendszerben fontos változásokat bevezető 2009-ben hatályba lépett Lisszaboni Szerződés4 a fejlesztési együttműködés terén is hozott változást. A szegénység felszámolását prioritásként meghatározó fejlesztés az EU olyan speciális hatásköre, amely az uniós szabályozás mellett párhuzamosan széles körben meghagyja a tagállamok önálló cselekvési jogát.5
1
A politika kialakulásához a gyarmattartó államok tengerentúli területeinek biztosított alkotmányos társulás vezetett. A gyarmatok függetlenné válásával a politika átalakítása, továbbfejlesztése vált szükségessé. 2
3
Horváth Zoltán: Kézikönyv az Európai Unióról, HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó, Budapest, 2007. pp 346-47.
Horváth, pp. 347-48. A szerződés új struktúrát vezetett be az általa megszüntetett a pillér rendszer helyett, ezzel egyszerűsítette és átláthatóbbá tette a közösségi és tagállami hatáskörök rendszerét. 5 Horváth Zoltán - Ódor Bálint: Az Európai Unió szerződéses reformja – Az Unió Lisszabon után, HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó, Budapest, 2008. p. 281. 4
Ugyanakkor az EU együttműködik a nemzetközi közösség többi tagjával is a fejlesztés előmozdítása érdekében, teljesíti vállalt kötelezettségeit, figyelembe veszi a nemzetközi szervezetek által meghatározott célkitűzéseket (208. cikk. 2. bek.). E körben kiemelt helyet foglal el az Egyesült Nemzetek Szervezete 2000. évi csúcstalálkozóján elfogadott Millenniumi Fejlesztési Célok (MFC) megvalósításához történő uniós hozzájárulás. A Millenniumi Deklarációt aláírók azt vállalták, hogy 2015-ig felére csökkentik a napi egy dollárnál kevesebből élők és az éhínségtől szenvedők arányát. Törekednek az alapfokú oktatás biztosítására mindenki számára, a nemek közötti egyenlőség elősegítése, a gyermekhalandóság csökkentésére, a várandós nők egészségének javítására, a HIV/AIDS és más betegségek elleni küzdelemre, a fenntartható környezet biztosítására, továbbá vállalják a részvételt az egész világra kiterjedő fejlesztési partnerségben.6
A fejlesztési politika finanszírozása
A fejlesztési politika direkt finanszírozására egyrészről létrehozták a Fejlesztési Együttműködés Finanszírozási Eszközt (DCI),7 de emellett az AKCS-országokra irányuló fejlesztési együttműködés finanszírozása az Európai Fejlesztési Alap (EFA/EDF)8 kormányközi eszközzel történik. Ezeken túl további uniós eszközök is hozzájárulnak a fejlesztéshez, mint a Szomszédsági Eszköz, a Humanitárius Segélyek Eszköze, a Demokrácia és az Emberi Jogok Európai Eszköze vagy a Stabilitási Eszköz. Az EU kötelezettséget vállalt, hogy 2015-ig - a millenniumi fejlesztési céldátumra tekintettel - a fejlesztési támogatásainak (fejlesztési segélyek és hitelek) aránya két lépcsőben eléri a bruttó nemzeti jövedelem (GNI) 0,56%-át (2010-re), majd a célként meghatározott 0,7%-ot, amelyet a leginkább rászoruló országoknak kell juttatni. A támogatás mértékén túl a felhasználás hatékonysága kap hangsúlyt, amely mind az EU és tagjai, mind a támogatók és támogatottak közötti szoros együttműködést, a tevékenységek összehangolását feltételezi. A Fejlesztési Együttműködés Finanszírozási Eszközzel az EU egyesítette a különféle földrajzi és tematikus eszközöket. Az öt tematikus program az emberi erőforrásokba történő befektetések, környezetvédelem és a természeti erőforrások fenntartható kezelése, a nem állami szereplők és a helyi hatóságok szerepe a fejlesztésben, az élelmezésbiztonság, a 6
Forrás: http://europa.eu/legislation_summaries/development/general_development_framework/r12533_hu.htm, letöltés: 2013. máj. 10. 7 Financing instrument for development cooperation. 8 European Development Fund.
migráció és menedékjog területein ölt testet. A 2007–2013 közötti időszakra szóló pénzügyi előirányzat 16,8 milliárd EUR, amelyből 10 milliárd a földrajzi programokra, 5,5 milliárd a tematikus programokra, a fennmaradó 1,3 milliárd a cukorról szóló jegyzőkönyvet aláíró AKCS-országok támogatására szolgál. Az EFA az AKCS-országok, valamint a tengerentúli országok és területek számára nyújtott közösségi fejlesztési támogatás eszközeként a gazdasági fejlődés, társadalmi és humán fejlődés, valamint regionális együttműködés és integráció területein érvényesül. Az EFA keretében a kiadásokat közvetlenül a tagállamok finanszírozzák, azok nem a közösségi költségvetés részei.
A Cotonoui Megállapodás és előzményei
Az EU (és jogelődje az Európai Gazdasági Közösségek) és a fejlődő országok közötti politikai, gazdasági és társadalmi kapcsolatok és együttműködés már az EGK-t létrehozó Római
Szerződés
1957.
évi
aláírásával
megkezdődtek
egyes
fejlődő
országok
viszonylatában,9 majd a két Yaoundéi Egyezménnyel,10 és az azokat követő négy Loméi Egyezménnyel11 intézményesültek. Ezen fejlesztési célokat megfogalmazó megállapodások elsősorban a fejlődő országok gazdasági fejlődését, és az életszínvonal emelését tartották központi kérdésnek. Ez alapján az afrikai, karib-tengeri és csendes-óceáni térség országaiból (AKCSországok)12 származó összes termék (99,5%) szabadon juthatott be a Közösségbe, miközben az EGK számára csak a legnagyobb kedvezményt élvező státuszt biztosították az AKCSországok.
9
A Római Szerződés meghatározta - a főként egykori francia, brit és belga gyarmatok - tengerentúli országok és területeknek társulása formájában folytatandó kapcsolatát és gazdasági-társadalmi fejlesztésüket. 10 Az első egyezményt 18 fejlődő állammal írta alá az EGK (1964–69). A második Yaoundéi Egyezmény 1971– 75 között volt érvényben. 11 Az első Loméi Egyezményt (1975–80) 46 fejlődő állam írta alá, amelyet további három egyezmény követett (1981–85, 1986–90, 1990–2000). 12 Az EGK-val, illetve jogutódjával (EU) fejlesztési együttműködési megállapodást kötő fejlődő országok csoportja, az AKCS-országok (African, Caribbean and Pacific Group of States, APC countries) kétharmada afrikai állam (48), 16 karibi és 15 csendes-óceáni ország. Forrás: http://europa.eu/legislation_summaries/development/african_caribbean_pacific_states/index_hu.htm,letöltés: 2013. ápr. 28.
1.
számú térkép: Az AKCS-országok.
(Forrás:http://www.dfa.gov.za/eumaltilateral/acpcountrymaps.html,letöltve: 2013. március 20.)
A IV. Loméi Egyezményhez fűzött záradék mozdult el a partnerség irányába, amelynek értelmében egy államnak nyújtott segítség részben vagy teljes egészében felfüggeszthetővé vált az emberi jogok, demokrácia és jogállamiság (stb.) megsértése esetén. Azonban csak az egyezmény lejárta után, a Cotonoui Megállapodás13 2000. évi megkötésével került sor az együttműködésnek valódi partnerséggé alakítására. Mindez a korábbi fejlesztési célokat meghaladva a szegénység csökkentése és felszámolása, az AKCSországoknak a világkereskedelmi rendszerbe történő teljesebb integrációja révén, a fenntartható fejlődés célkitűzéseinek tiszteletben tartása mellett történhetett, amelyektől azt is remélték, hogy elősegíti a fejlődő országok békéjét, biztonságát, politikai stabilitását és demokratikus berendezkedését. Az így életre hívott – a benini kikötővárosban aláírt – megállapodás a partnerek egyenlőségén és a fejlesztési stratégiák feletti önálló rendelkezésen alapuló (ötévente felülvizsgálatra kerülő) keretet biztosít az Európai Unió és az AKCS-országok közötti, ez utóbbiak gazdasági, társadalmi és kulturális fejlődését célzó két évtizedes együttműködésnek. A partnerség a felek részére kölcsönös kötelezettségvállalást, és felelősséget jelent. Hangsúlyt a demokrácia, a felelősségteljes kormányzás és a migráció kérdésével foglalkozó politikai párbeszéd, valamint a civil társadalom széles körű bevonása kap.14
13
A Cotonouban 2000.június 23-án aláírt 2000/483/EK partnerségi megállapodás egyrészről az afrikai, karibi és csendes-óceáni államok, másrészről az Európai Közösség és tagállamai között. Forrás: http://europa.eu/legislation_summaries/development/african_caribbean_pacific_states/r12101_hu.htm 14 Lásd: Anna Caprile-Armelle Douaud: „Az afrikai, karibi és csendes-óceáni országokkal fenntartott kapcsolatok: A Yaoundéi és a Loméi Egyezményektől a Cotonoui Megállapodásig.” Forrás: http://www.europarl.europa.eu/ftu/pdf/hu/FTU_6.5.4.pdf, letöltés: 2013. máj. 18.
A megállapodás első részében a felek az általános célkitűzéseket, alapelveket, szereplőket és a politikai dimenzió elemeit határozzák meg. A jogilag kötelező erejű rendszeren és közös intézményeken alapuló együttműködés alapjai: •
a partnerek egyenlősége és az érintett országok és lakosság tulajdonát képező fejlesztési stratégiák tulajdonlása;
•
a részvétel (amely a központi kormányzat mellett más szereplőket, magánszektort és a civil társadalmi szervezeteket is jogosítja);
•
a párbeszéd és a kölcsönös kötelezettségek teljesítésének, továbbá a differenciálás és regionalizáció követelményei.
Ezek mellett az egyezmény értelmében az EU-nak a csoporton belül a legkevésbé fejlett országokat különleges elbánásban kell részesítenie. A partnerség résztevői tehát az államok mellett kormányzati és nem kormányzati szereplők (magánszektor, a gazdasági és szociális partnerek, szakszervezeteket, a civil társadalom). A megállapodás második felülvizsgálata óta a fejlesztési folyamatokban és kapcsolódó politikai párbeszédben fontos szerepet kapnak a nemzeti parlamentek, de regionális szinten például az Afrikai Unió is. A megállapodás a hatékony multilaterális rendszer megteremtése érdekében megerősíti az AKCS–EU kapcsolatok intézményi és politikai dimenzióját, rendszeres politikai párbeszédet (8. cikk) biztosítva. Ebben a partnerség közös intézményei (14. cikk), a Miniszterek Tanácsa, a Nagykövetek Bizottsága és a Közös Parlamenti Közgyűlés játszanak kiemelt szerepet. A politikai dimenzión belül megjelenő meghatározás alapján a fejlődés főszereplői és fő haszonélvezői maguk az emberek. Rájuk vonatkozóan az emberi jogok és alapvető szabadságok tisztelete, a béketeremtő politikák, a konfliktusok megelőzése és megoldása (11. cikk) valamint a migráció (13. cikk) kérdéseinek szabályozását tartalmazza a megállapodás első része.
Ezt követően kerül sor a tényleges együttműködési stratégiák (3. Rész) meghatározására, amelyek alapját a fejlesztési stratégiák, valamint a gazdasági és kereskedelmi együttműködés képezi egymással összekapcsolódva, és kiegészülve. A fejlesztési stratégiák körében gazdasági fejlesztés (beruházások és a magánszektor fejlesztése, makrogazdasági és strukturális reformok és politikák, gazdasági ágazatfejlesztés, idegenforgalom), szociális és humán fejlesztés (szociális szféra fejlesztése, fiatalokkal kapcsolatos ügyek és kulturális fejlesztés), regionális együttműködés és integráció, valamint
tematikus és több területet érintő ügyek (nemekkel kapcsolatos kérdések, környezet és természeti erőforrások, intézményfejlesztés és kapacitásbővítés) szerepelnek. A
gazdasági
és
kereskedelmi
együttműködés
célja
az
AKCS-államok
zökkenőmentes és fokozatos integrálása a világgazdaságba, amely hozzájárul a fenntartható fejlődésükhöz, valamint a szegénység felszámolásához. A fejlesztésfinanszírozási együttműködés (4. Rész) biztosítja azokat a pénzügyi forrásokat és technikai segítségnyújtást, amelynek segítségével az EU támogatni képes az AKCS-államok célkitűzéseinek elérését. A pénzügyi együttműködés körében: pénzügyi erőforrások, adósságkezelési és strukturális alkalmazkodási támogatás, az exportjövedelmek rövid távú ingadozása esetén nyújtandó támogatás, ágazati politikák támogatása, mikroprojektek és decentralizált együttműködés, humanitárius és gyorssegély, beruházások és a magánszektor fejlesztésének támogatása szerepel, ezeket technikai együttműködés elemei egészítik ki. A megállapodás (5. Rész) különös elbánást biztosít a legkevésbé fejlett, tengerparttal nem rendelkező és szigeti AKCS-államoknak annak érdekében, hogy fejlődési ütemük fokozásával mind teljesebben ki tudják használni a megállapodás által kínált lehetőségeket. Emellett támogatja a konfliktust nemrégiben lezáró országokat, amelyeket a legsérülékenyebb államok terminológia fed le. Ezen országok külön figyelmet kapnak az élelmezésbiztonság, a regionális együttműködés és a szállítási- és kommunikációs infrastruktúrák terén. A megállapodás jelentőségét a fejlesztési dimenzión túlmutató, a biztonságpolitikai vonatkozások körében a béke megszilárdítására és konfliktus-megelőzésére (megoldására) irányuló erőfeszítések képezik, a regionális kezdeményezésekre és a helyi kapacitásokra összpontosítva. Ezáltal ösztönözve az érintett fejlődő országban az emberi jogok, a jogállamiságon alapuló demokratikus elvek és az átlátható és felelősségteljes kormányzás kialakítását, a tagállami felelősség hangsúlyozásával. A biztonság kérdéskörében konkrétan fellépnek a tömegpusztító fegyverek elterjedése, a nemzetközi terrorizmus és csempészet ellen, valamint a Nemzetközi Büntetőbíróság joghatóságának elismertetése érdekében.15 A fejlesztési támogatás pénzügyi háttérét az Európai Fejlesztési Alap (EFA) biztosítja, amelyet a következő egyedi eszközök támogatnak: • az AKCS államok támogatására irányuló európai vízalap; • AKCS–EU energiakeret; 15
Az EU nemzetközi kapcsolataiban is elkötelezetten törekszik az ICC joghatóságának mind szélesebb körben való elismertetésére, az erre vonatkozó szerződési záradék az ICC létrehozása óta tipikus kelléke az EU megkötött (pl. fejlesztési, partnerségi) megállapodásainak.
• afrikai békefenntartási mechanizmus; • a súlyosan eladósodott AKCS-államoknak nyújtott kivételes támogatások; • a fegyveres konfliktusokban érintett AKCS-államokkal folytatott együttműködés.16 A fentieket kiegészítik egyes az államok gazdasági ágazatait külön támogató együttműködések, mint az Afrikával létrejött partnerség a gyapotipar fejlődése érdekében, vagy a hagyományos AKCS-banánszállítók számára biztosított segítségnyújtás.
Összegzés
A fejlesztési politika az Európai Unió külkapcsolatainak egyik kulcsfontosságú területe, amelynek fő célkitűzése a szegénység felszámolása, amely a jó kormányzás, a demokrácia és az emberi jogok előmozdítása, a fenntartható gazdasági növekedés és társadalmi fejlődés, valamint a világgazdaságba történő bekapcsolódás elősegítésén keresztül valósulhat meg. Az EU fejlesztési támogatással és kereskedelmi kiváltságokon keresztül támogatja a fejlődő országokat, köztük az afrikai, karibi és csendes-óceáni országok csoportját (AKCS), a szegénység felszámolásának elsődleges céljával. A Közösség és tagállamai az évente nemzetközi segélyekre szánt összegek 55%-át fejlesztési célokra nyújtják. Ennek jelentős része a Cotonoui Megállapodás keretében kerül a fejlődő országok népes, jelenleg 79 államot tömörítő AKCS-csoportjához. A 2020. évig szóló megállapodás félidős értékelése alapján megállapítható, hogy a felek jelentős eredményeket értek el, de a fejlődő országok, azokon belül is a legsérülékenyebbek fejlesztése komoly kihívást jelent a továbbiakra nézve is. Ahogy az ENSZ sem adja fel millenniumi céljait 2015. év elérésével, úgy az EU-nak is túl kell tekintenie mind a 2015. mind a 2020. évi céldátumokon, folytatva az elkötelezett munkát a fejlődő országok aktuális nehézségeinek enyhítése, problémáinak felszámolása érdekében. Felhasznált irodalom
1. Horváth Zoltán: Kézikönyv az Európai Unióról, HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó, Budapest, 2007.
16
Az EU a CM keretében támogatja a konfliktusok békés rendezését az AKCS-országokban, és elsődlegesen igyekszik megakadályoznia a támogatások és források katonai célú felhasználását. http://europa.eu/legislation_summaries/development/african_caribbean_pacific_states/r12104_en.htm, letöltés: 2013. máj. 20.
2. Horváth Zoltán - Ódor Bálint: Az Európai Unió szerződéses reformja – Az Unió Lisszabon után, HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó, Budapest, 2008. 3. A Cotonouban 2000. június 23-án aláírt 2000/483/EK partnerségi megállapodás egyrészről az afrikai, karibi és csendes-óceáni államok, másrészről az Európai Közösség és tagállamai között 4. Az Európai Unióról szóló Szerződés (Maastrichti szerződés) 5. Az Európai Unió Működéséről Szóló Szerződés Egységes Szerkezetbe Foglalt Változata (Az Európai Unió Hivatalos Lapja C 83/47) 6. Lisszaboni Szerződés az Európai Unióról szóló szerződés és az Európai Közösséget létrehozó szerződés módosításáról 7. www.un.org/millenniumgoals 8. http://www.menszt.hu/tudnivalok_az_egyesult_nemzetek_szervezeterol/millenniumi_f ejlesztesi_celok 9. http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:12007L/TXT:HU:NOT 10. http://europa.eu/legislation_summaries/development/general_development_framework /r12533_hu.htm
