Dr. habil. Lakatos László HONVÉDELMI IGAZGATÁS

Dr. habil. Lakatos László

HONVÉDELMI IGAZGATÁS

Budapest, 2011

ZRÍNYI MIKLÓS NEMZETVÉDELMI EGYETEM

„HONVÉDELMI IGAZGATÁS” EGYETEMI E-JEGYZET

HONVÉDELMI IGAZGATÁS ( EGYETEMI JEGYZET )

2011

ZRANYI MIKLÓS NEMZETVÉDELMI EGYETEM


Szerző:

Dr. habil. Lakatos László ny. okl. mk. vezérőrnagy c. egyetemi tanár, egyetemi docens a Magyar Tudományos Akadémia Hadtudományi Bizottságának tagja

Egyetemi E-jegyzet Zrínyi Miklós Nemezetvédelmi Egyetem Egyetemi Központi Könyvtár

2011 november

2



TARTALOMJEGYZÉK 1.

A NEMZETI BIZTONSÁG ÉS A BIZTONSÁGPOLITIKA KAPCSOLATA .............................. 4

2.

A NEMZETI BIZTONSÁG ÉS A HONVÉDELEM KAPCSOLATA........................................... 10

3.

A HONVÉDELEM TÁRSADALMI FUNKCIÓJA ........................................................................ 12 3.1 A NEMZETI ÉS A NEMZETKÖZI BIZTONSÁG VISZONYA ...................................................................... 12 3.2 A NEMZETI BIZTONSÁG ÉS A HONVÉDELEM VISZONYA .................................................................... 15

4.

A HONVÉDELEM ALAPELVEI, CÉLJA ÉS RENDSZERE ....................................................... 18 4.1 A HONVÉDELMI RENDSZER ALAPELVEI ........................................................................................... 18 4.2 A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG HONVÉDELMI RENDSZERE ................................................................... 20

5.

A HONVÉDELEM ÁLTALÁNOS KERETEI ÉS A FEGYVERES ERŐ (MAGYAR HONVÉDSÉG) FELADATRENDSZERE................................................................. 22

6.

A HONVÉDELEM JOGI SZABÁLYOZÁSA ................................................................................. 26 6.1 A HONVÉDELEM HAZAI JOGI SZABÁLYOZÁSÁNAK TÖRTÉNETI ÁTTEKINTÉSE .................................. 27 6.2 A HONVÉDELEM JOGI SZABÁLYOZÁSÁNAK HATÁLYOS ALAPJAI ...................................................... 28 6.3 A HONVÉDELEM ÉS AZ ALAPVETŐ JOGOK ÖSSZEFÜGGÉSEI .............................................................. 32

7.

A HONVÉDELMI IGAZGATÁS RENDSZERE, AZ IGAZGATÁSI SZERVEK JOG- ÉS HATÁSKÖREI................................................................................................................................... 37 7.1 A HONVÉDELMI IGAZGATÁS RENDSZERE......................................................................................... 38 7.2 A HONVÉDELEM KÖZPONTI IRÁNYÍTÁSA ......................................................................................... 39 7.3 A HONVÉDELEM HELYI IGAZGATÁSA .............................................................................................. 40 7.3.1 A honvédelmi igazgatás területi szervei ................................................................................ 41 7.3.2 A honvédelmi igazgatás helyi (települési) szervei ................................................................. 43

8.

A MAGYAR HONVÉDSÉG RENDELTETÉSE, FELADATAI, SZERVEZETE, IRÁNYÍTÁSA ÉS VEZETÉSE...................................................................................................................................... 46 8.1 8.2 8.3 8.4

9.

A MAGYAR HONVÉDSÉGRE VONATKOZÓ SZABÁLYOZÓK JOGFORRÁSAI ......................................... 46 A MAGYAR HONVÉDSÉG SZERVEZETE, SZEMÉLYI ÁLLOMÁNYA ..................................................... 47 A MAGYAR HONVÉDSÉG FELADATAI.............................................................................................. 48 A MAGYAR HONVÉDSÉG IRÁNYÍTÁSA ÉS VEZETÉSE ....................................................................... 49

A HONVÉDELMI KÖTELEZETTSÉGEK RENDSZERE ÉS ALAPVETŐ TARTALMA ...... 55 9.1 A HADKÖTELEZETTSÉG ................................................................................................................... 56 9.1.1 Tájékoztatási (adatszolgáltatási) kötelezettség...................................................................... 56 9.1.2 Bejelentési (adatváltozás-jelentési) kötelezettség .................................................................. 57 9.1.3 Megjelenési kötelezettség ...................................................................................................... 57 9.1.4 Szolgálati kötelezettség.......................................................................................................... 58 9.2 A POLGÁRI VÉDELMI KÖTELEZETTSÉG ............................................................................................ 58 9.3 A HONVÉDELMI MUNKAKÖTELEZETTSÉG ........................................................................................ 59 9.4 VAGYONI SZOLGÁLTATÁSI KÖTELEZETTSÉGEK............................................................................... 59

10.

A HONVÉDELMI IGAZGATÁS ELTÉRŐ SAJÁTOSSÁGAI A MINŐSÍTETT IDŐSZAKOKBAN (A RENDKÍVÜLI JOGREND GYAKORLÁSA) ......................................... 60

-3-



1. A NEMZETI BIZTONSÁG ÉS A BIZTONSÁGPOLITIKA KAPCSOLATA Biztonság, honvédelem, országvédelem, honvédelmi igazgatás,védelmi igazgatás, honvédség, fegyveres erők – megannyi fogalom, amelyek tisztázása, egyértelmű alkalmazása nélkül mind a jogalkotók, mind a jogalkalmazók eltérő szabályozási környezettel szembesülnek.A mindennapokban egyre gyakrabban hallani a globális, illetve regionális biztonság egyre fokozódó szerepéről a nemzeti biztonsággal szemben, miközben egyetlen állam sem mondhat le a nemzeti öntudat egyik alapvető elemének, a nemzeti biztonság szavatolásáról. A nemzeti biztonság a nemzeti érdekek és célkitűzések szolgálója, azok érvényesítésének egyik eszköze. A korábbi évszázadokban domináns szerepet játdzott benne a katonai biztonság, egyes történelmi időszakokban a nemzet biztonságát a katonai képességekre alapozták. Napjainkra a honvédelem szélesebb értelmet kapott, egy adott állam területi integritásának és szuverenitásának védelme nem korlátozódhat kizárólag a határok védelmére. A globalizációs folyamatok összetettsége a gazdasági, a külpolitikai, a munkaerő és tőkepiaci folyamatokon keresztül kihat a korábban csak nemzeti keretek között értelmezett biztonságra és honvédelemre is. A nemzeti biztonság és a honvédelem fogalomrendszere az államiság kialakulása óta szorosan összefüggő, egymást kölcsönösen feltételező fogalmak. Egy ország biztonsága feltételezi az adott állam honvédelmi képességeinek meglétét, beleértve ezen honvédelmi képességekbe ugyanúgy a külkapcsolatokat biztonsági érdekei szerint alakítani képes diplomáciai tevékenységet, mint az azt alátámasztó védelmi potenciálok egyéb (társadalmi, gazdasági stb.) összetevőit – nem utolsó sorban a fegyveres erőket is. Bármely ország, így hazánk vonatkozásában is megállapítható, hogy az adott ország nemzeti biztonsági érdekei és biztonságpolitikai stratégiája, valamint az annak érdekében kialakított honvédelmi politikája függvényét képezi az ország geostratégiai helyzetének, a közeli régiókban lezajló társadalmi-gazdasági és

-4-



geopolitikai változásoknak, a nemzeti szuverenitás és a kollektív biztonság intézménye iránti politikai elkötelezettségnek. A nemzeti biztonság fogalma természetesen szélesebb értelmű, mint az adott ország katonai biztonsága. Napjaink komplex fogalmi értelmezésében a biztonság kiterjed az állam és az egyén biztonságának fogalmára, és a politikai, a társadalmi, a gazdasági, a szociális, a védelmi (katonai) szférákra egyaránt. A biztonság fogalma egyidejűleg a társadalmi-gazdasági fejlettség fokának is függvénye lehet – amíg a korábbi évszázadokban elsősorban a külpolitikai és az azzal szorosan összefüggő katonai biztonság került előtérbe, addig a Katonai biztonsággal szemben napjainkra egyre nagyobb szerepet kapnak a szociális, gazdasági, környezeti biztonság területei is. Az állami szintű biztonságpolitika két nagy területre terjed ki, amelyek relatív egyensúlya biztosítja a biztonságpolitika eredményességét. Az egyik terület – amely normál időszakban prioritást élvez a másik területtel szemben – a béke megőrzésére, a válságkezelésre és a katonai konfliktusok (szélsőséges esetben a háború) megelőzésére irányuló, az állami szervek által irányított biztonságpolitikai tevékenység. Ennek eredményessége ugyan háttérbe szoríthatja a másik – a háborús, kifejezetten katonai védelemmel kapcsolatos – biztonságpolitikai területet, azonban napjainkban még nem zárható ki ezen utóbbi biztonságpolitikai területtel kapcsolatos tevékenység esetlegesen szükségessé váló szerepe sem. A konfliktusmegelőző és konfliktuskezelő biztonságpolitikának így támaszkodnia kell mind a külső, mind a belső veszélyek elleni eredményes fellépést – végső soron az ország megvédését – biztosító biztonságpolitikai tevékenységre is, amely a fegyveres erők, az államszervezet, a gazdaság és a lakosság nemzeti és szövetségi keretek közötti honvédelmi felkészítésére irányul. Ezen állami feladatrendszer a szélesebb értelemben vett védelmi, szűkebb értelemben pedig honvédelmi igazgatás szervezet- és feladatrendszerén keresztül valósul meg.

-5-



A nemzeti biztonság széles területre kiterjedő rendszere az egyes biztonsági elemek kölcsönhatására épül, amely rendszeren belül a nemzeti biztonság elemei hierarchikus felépítésben kapcsolódnak egymáshoz. A nemzeti érdekek meghatározzák a nemzeti célkitűzéseket, amelynek keretei között kerülnek megfogalmazásra a nemzeti biztonság alapelvei és azok megvalósításának célkitűzései. Tartalmuk formailag a különböző stratégiákban jelennek meg, így a nemzeti biztonsági stratégia és a nemzeti katonai stratégia a célkitűzések megvalósításának módjára adnak választ. Ezen hierarchiában a nemzeti biztonsági stratégia determinálja a aktonai eszközökel megvalósítandó célkitűzések kereteit, a katonai képességeket és feladatokat, valamint a honvédelem szervezetrendszerét és működésének módját egyaránt. A nemzeti biztonsági célok alapvető rendeltetése a nemzeti célkitűzések támogatása, amelynek keretében a fő figyelem a nemzeti célkitűzések biztonsági aspektusaira kerül összpontosításra. A nemzeti biztonsági célok ennek keretében magukban foglalhatják: • a nemzeti identitás, az állam- és intézményrendszer megőrzését; • a gazdasági jólét elősegítését; • a nemzetközi társadalmi rendhez való hozzájárulást; • a nemzeti érdekek, más nemzetek (a szövetség) közös érdekeinek támogatását. A nemzeti biztonsági célok kialakításának és meghatározásának felelőssége össztársadalmi jellegű, össznemzeti érdekű. Rendszerint hosszú távra, stratégiai okmányformában az államszervezet működési elvének megfelelően a kormányzat legfelsőbb szintjén kerülnek meghatározásra. Azok kimunkálásában minden érintett minisztérium és főhatóság részt vesz, ugyanakkor szabályozási kereteik meghatározása a törvényhozó hatalmi ág, az Országgyűlés hatáskörébe tartozik. Ezen kereteket a honvédelem vonatkozásában a Magyar Köztársaság biztonság- és védelempolitikai alapelveiről szóló, 1998. decemberében elfogadott országgyűlési határozat1 képezi.

1

94/1998. (XII. 29.) OGY határozat a Magyar Köztársaság biztonság- és védelempolitikai alapelveiről. Magyar Közlöny. 1999.

-6-



Ezen határozat alapján született meg először 2002. májusában2, majd a 2004. tavaszán3 a Nemzeti Biztonsági Stratégia, amelyeket a Kormány fogadott el határozati formában. A Nemzeti Biztonsági Stratégia rendeltetése a nemzeti érdekek megvalósítása biztonsági aspektusainak érvényesítéséhez kiválasztott stratégiai eljárás és az általa megkövetelt feladatok leírása, a stratégiával kapcsolatos specifikus feladatok végrehajtásához szükséges felelősségi területek elosztásának konkrét meghatározása, valamint annak bemutatása, hogy milyen módon használhatók fel a nemzeti hatalom egyes elemei a kiválasztott stratégia megvalósítására. A Nemzeti Biztonsági Stratégia elemeire épül – illetve annak katonai eszközökkel való biztosítását mutatja be – a Nemzeti Katonai Stratégia, amelynek rendeltetése az alábbi területek keretjellegű meghatározása: • a nemzeti haderő felépítése és annak indoklása; • a biztonsági környezet azon elemeinek leírása, amelyek a kijelölt nemzeti biztonsági célkitűzése elérését szolgáló katonai képességeket befolyásolják; • azon műveleti koncepciók leírása, amelyeket a nemzeti haderő (a Magyar Honvédség) alkalmazhat a kitűzött célok elérésére; • azon nemzeti biztonsági feladatok leírása, amelyek végrehajtására a nemzeti haderőnek (a Magyar Honvédségnek) fel kell készülnie; • ezen nemzeti biztonsági feladatok végrehajtásához szükséges katonai képességek meghatározása; • annak leírását, hogy a kívánt katonai képességek hogyan szerezhetők meg és miként tarthatók fent. A Nemzeti Katonai Stratégia keretében meghatározott katonai célkitűzések összességében azon sajátos feladatrendszert jelentik, amelyet a nemzeti haderőnek (a MagyarHonvédségnek) be kell töltenie a nemzeti biztonsági célkitű2

2144/2002 (V. 6.) Korm. határozat a Magyar Köztársaság nemzeti biztonsági stratégiájáról. Határozatok Tára. 2002. május 3 2073/2004 (IV. 15.) Korm. határozat a Magyar Köztársaság nemzeti biztonsági stratégiájáról. Határozatok Tára. 2004. április

-7-



zések támogatása érdekében. Ilyen katonai célkitűzések lehetnek mind hagyományos katonai jellegűek, mind nem hagyományos – az úgynevezett "új típusú kihívásokkal" kapcsolatos – célkitűzések. A hagyományos katonai célkitűzések közé az alábbi főbb tevékenységi területek sorolhatók: • a nemzeti határok védelme más államok agressziója ellen; • az ország területi integritásának megőrzése; • az Alkotmányban meghatározott keretek között részvétel a belső biztonsági feladatok végrehajtásában; • részvétel szövetségi (NATO), illetve európai biztonsági (EU) keretekben végrehajtott katonai műveletekben; • részvétel a nemzeti és nemzetközi keretekben végrehajtott műveletekben (békefenntartás, humanitárius segítségnyújtás); • jogszabályban meghatározott, speciális katonai képességeken alapuló, a polgári szférát támogató feladatok végrehajtása. A nem hagyományos katonai célkitűzések közé az új típusú kockázatok és kihívások figyelembevételével az alábbi feladatok (nem hagyományos katonai missziók) sorolhatók:

• a terrorizmus elleni harc katonai feladataiban való részvétel; • a szervezett bűnözés, kábítószercsempészet elleni fellépés speciális támogatása;

• a tömegpusztító fegyverek elterjedésének megakadályozásában való részvétel; • a környezetbiztonsági (katasztrófavédelmi) feladatok. A nemzeti biztonság elemeinek hierarchiáját, a célkitűzések és a megvalósítási stratégia, továbbá a honvédelemmel összefüggő katonai feladatok egymásra épülését az 1. számú ábra szemlélteti.

-8-



NEMZETI BIZTONSÁG

(alapvető nemzeti érdekek)

NEMZETI CÉLKITŰZÉSEK

Elemei: • politikai célok • gazdasági célok • társadalmi-szociális célok • környezeti célok • katonai célok Elemei:

(a nemzeti célkitűzések biztonságot érintő területei)

NEMZETI BIZTONSÁGI CÉLKITŰZÉSEK

(a nemzeti biztonsági célkitűzések megvalósítási terve)

NEMZETI BIZTONSÁGI STRATÉGIA

(a Nemzeti Biztonsági Stratégia katonai összetevője)

NEMZETI KATONAI STRATÉGIA

(a nemzeti haderő által a Nemzeti Biztonsági Stratégia támogatásához végrehajtandó feladatok)

• külső biztonság • belső biztonság • gazdasági biztonság • szociális biztonság • környezeti biztonság

Célja: a nemzeti hatalom elemei – nemzeti biztonsági célok elérése érdekében történő – felhasználásának bemutatása

Elemei: • feladatok • körülmények • képességek

Elemei:

KATONAI FELADATOK

• alaprendeltetés szerinti feladatok • belbiztonsági feladatok • környezetbiztonsági feladat k

1. számú ábra A nemzeti biztonság elemeinek hierarchiája Készítette: Dr. habil. Lakatos László ny. okl. mk. vezérőrnagy

-9-



2. A NEMZETI BIZTONSÁG ÉS A HONVÉDELEM KAPCSOLATA A nemzeti biztonság és a honvédelem az államiság kialakulása óta szorosan összefüggő, egymást feltételező fogalmak. Egy ország biztonsága feltételezi honvédelmi képességeinek meglétét, beleértve ezen honvédelmi képességekbe ugyanúgy a külkapcsolatokat biztonsági érdekei szerint alakítani képes diplomáciai tevékenységet, mint az azt alátámasztó védelmi potenciálok egyéb összetevőit – nem utolsó sorban a fegyveres erőket is. Bármely ország, így a Magyar Köztársaság vonatkozásában is megállapítható, hogy az adott ország nemzetbiztonsági érdekei és biztonságpolitikai stratégiája, az annak érdekében kialakított honvédelmi politikája függvényét képezi az ország geostratégiai helyzetének, a közeli régiókban lezajló társadalmi-gazdasági és geopolitikai változásoknak, a nemzeti szuverenitás és a kollektív biztonság intézménye iránti politikai elkötelezettségnek. A nemzeti biztonság fogalma természetesen szélesebb értelmű, mint az adott ország katonai biztonsága – hiszen napjaink komplex fogalmi értelmezésében a biztonság kiterjed az állam és az egyén biztonságának fogalmára, valamint a politikai, a társadalmi, a gazdasági, a szociális és a katonai szférákra egyaránt. Általános értelemben azonban a biztonság fogalma rendszerint leszűkül a politikaikatonai biztonság körére, ami természetesen szoros összefüggésben van a biztonság más szféráival. A biztonság fogalma egyidejűleg a társadalmi-gazdasági fejlettség fokának is függvénye lehet – amíg a korábbi évszázadokban elsősorban a külpolitikai és az azzal szorosan összefüggő katonai biztonság került előtérbe, addig napjainkra egyre nagyobb szerepet kapnak a szociális, gazdasági, környezeti biztonság területei is. A változó külső és belső feltételek, körülmények hatására a nemzeti biztonság fogalma kilépett a korábban meghatározó jellegű diplomáciai-katonai keretekből, ezáltal egyre szélesebb társadalmi területekre, kategóriákra terjed ki. A nemzeti biztonság és a honvédelem viszonylatában a biztonságpolitika fogalma is meghatározásra szorul, amelyre inkább jellemző a biztonság – a társadalmi viszonyok nem minden területére kiterjedő – szűkebb, mint az előzőekben megfogalmazott tágabb értelmezése. A biztonságpolitika ugyanis minden állam

- 10 -



esetében a mindenkori általános politika részét képezi, amely magába foglalja a biztonság szavatolására meghatározott politikai célokat és elveket, az adott állam biztonsága érdekében az állami szervek által megvalósított – és a társadalom által többségileg támogatott – tevékenységkomplexumot. Az állami szintű biztonságpolitika két nagy területre terjed ki, amelyek relatív egyensúlya biztosítja a biztonságpolitika eredményességét. Az egyik terület – amely normál időszakban prioritást élvez a másik területtel szemben – a béke megőrzésére, a válságkezelésre és a katonai konfliktusok (szélsőséges esetben a háború) megelőzésére irányuló biztonságpolitikai tevékenység. Ennek eredményessége ugyan háttérbe szoríthatja a másik – a kifejezetten katonai védelemmel kapcsolatos – biztonságpolitikai területet, azonban napjainkban még nem zárható ki ezen utóbbi területtel kapcsolatos tevékenység szükségessé váló szerepe sem. A konfliktusmegelőző és kezelő biztonságpolitikának támaszkodnia kell mind a külső, mind a belső veszélyek elleni eredményes fellépést – végső soron az ország megvédését – biztosító biztonságpolitikai tevékenységre, amely a fegyveres erők, az államszervezet, a gazdaság és a lakosság honvédelmi felkészítésére irányul. Ez utóbbi tevékenység alapvetően az adott ország honvédelmének megszervezésével kapcsolatban kialakított honvédelmi politikában testesül meg, amely honvédelem az általános biztonság, és amely honvédelmi politika pedig az általános biztonságpolitika folyamodványa. A nemzeti biztonság és az azzal közvetlen összefüggésben álló honvédelem nemzeti érdekeknek megfelelő fenntartása minden szuverén állam létérdeke, állami szintű kötelezettsége. Ennek megfelelően deklarálja a Magyar Köztársaság Alkotmányának 5. §-a az alábbiakat: "A Magyar Köztársaság állama védi a nép szabadságát és hatalmát, az ország függetlenségét és területi épségét, valamint a nemzetközi szerződésekben rögzített határait." A biztonság és a biztonságpolitika, illetve a honvédelem és a honvédelmi politika viszonyából tehát az a következtetés vonható le, hogy az előbbi meghatározó jellegű, behatárolja az utóbbi mozgásterét – ugyanakkor a két terület folyamatos kölcsönhatásban áll egymással, a honvédelem lehetőségei végső soron determinálják az ország biztonsági helyzetét is.

- 11 -



3. A HONVÉDELEM TÁRSADALMI FUNKCIÓJA A honvédelem az állami szuverenitás egyik meghatározó eleme, az állami szervezeti struktúra kialakulásától létező szervezeti és tevékenységi forma. Az állami szuverenitás, ezen belül a honvédelem biztosítása minden ország létfontosságú nemzeti ügye. Az államot fenyegető külső, fegyveres támadások elhárítása, az ország és polgárainak hatékony védelme a történelem során mindig is alapvető követelményként jelentkezett egy adott állam irányítói felé, bármilyen államformáról is legyen szó. A szuverén állam honvédelmi képességének fenntartásában - a nemzetközi együttműködés, a politikai-katonai szövetség előnyeit felhasználva - alapvetően saját erejére: nemzeti erőforrásaira, fegyveres erejének felkészültségére és elszántságára, illetőleg polgárainak a haza védelme iránti elkötelezettségére és áldozatkészségére épít. Ezen célok elérése érdekében a honvédelem megszervezése mindig is "klasszikus" igazgatási ágazatnak minősült, amely fontos helyet foglal el az állami feladatok között.

3.1 A nemzeti és a nemzetközi biztonság viszonya A hidegháborús évek időszakában a nemzetközi biztonságpolitikai helyzetet a kétpólusú világrend fennállása és a globális katonai szembenállás jellemezte. E történelmi időszak nagy biztonsági kockázatot és a totális nukleáris háború veszélyét jelentette a szövetségi rendszerek számára. A kétpólusú világrend azonban – paradox módon – egy bizonyos fokú stabilizáló hatással is járt, hiszen a kölcsönös elrettentés képességének következtében a hidegháborús viszonyok közötti szembenállás körülményei mellett tiszteletben tartották a II. világháborút követően kialakított érdekszférákat. Az 1990 előtti helyzetet összességében a magas fokú kockázat és a magas fokú stabilitás jellemezte. Napjainkat ezzel szemben az alacsony kockázat és az alacsony fokú stabilitás állapota jellemzi. A globális katonai szembenállás véget ért. Kelet-

- 12 -



Közép-Európában összeomlott egy ideológiai rendszer, az arra épülő társadalmi, gazdasági, politikai rend és katonai szövetség. Soknemzetiségű államok bomlottak fel, miközben új államok születtek. Egyes nemzetek először kapták meg a lehetőséget ara, hogy önálló államuk legyen, mások visszanyerték szuverenitásukat. Az új biztonságpolitikai helyzetben minimálisra csökkent az európai államok közötti totális háború valószínűsége. Ezen történelmi értékű változás azonban nem jelentette a kelet-középeurópai térség országai számára a biztonsági kockázatok megszűnését. Új biztonsági kihívások jelentek meg, illetve részben már létező kihívások és kockázatok erősödtek fel. Ide sorolhatók többek között a gazdasági, a politikai és a társadalmi átalakulás nehézségeiből, továbbá a demokrácia egyes elemeinek fejletlenségéből adódó feszültségek, az emberi jogok tiszteletben tartásának hiányából, valamint a vallási és etnikai kisebbségek helyzetének rendezetlenségéből adódó konfliktusok, a tömeges migráció, a tömegpusztító fegyverek elterjedése, a nemzetközi szervezett bűnözés, valamint a környezeti problémák. Európa – a II. világháború befejezése óta első ízben – egyszerre több, háborús küszöb alatti fegyveres konfliktussal, illetve korlátozott háborúval volt kénytelen szembenézni. Mindezen megállapítások tükröződnek az Észak-atlanti Szerződés Szervezetének új, 2010. novemberében elfogadott Stratégiai Koncepciójában is, amely a biztonsági környezet értékelése területén az alábbiakat tartalmazza: „A biztonsági környezet. Ma az euro-atlanti térség békében él, és egy a NATO területe elleni hagyományos támadás fenyegetése alacsony. Ez a NATO-t több mint fél évszázada jellemző erőteljes védelmi elvek, az euro-atlanti integráció, valamint az aktív partnerkapcsolatok történelmi jelentőségű sikere. Azonban a hagyományos fenyegetéseket nem lehet figyelmen kívül hagyni. A világ számos régiója és állama halmoz fel olyan jelentős, modern katonai képességeket, amelyek olyan következményekkel járhatnak a nemzetközi stabilitásra és az euro-atlanti biztonságra nézve, amelyeket nehéz kiszámítani. Ebbe beletartozik a ballisztikus rakéták proliferációja is, amely valós és növekvő fenyegetést jelent az euro-atlanti térségre. A nukleáris fegyverek, más tömegpusztító fegyverek és célba juttató eszközeik proliferációja

- 13 -



kiszámíthatatlan fenyegetést jelent a globális stabilitásra és jólétre. A következő évtized során a proliferáció jelenti majd a legnagyobb fenyegetést a világ több, leginkább instabil régiójában. A terrorizmus közvetlen fenyegetést jelent a NATO tagállamok polgáraira, a nemzetközi stabilitásra és tágabb értelemben a jólétre nézve. A szélsőséges csoportok befolyása továbbra is terjed a Szövetség számára stratégiai jelentőséggel bíró területek felé és azokon belül, miközben a modern technológia növeli a terrorista támadások veszélyét és potenciális hatását, különösképpen abban az esetben, ha a terroristák nukleáris, vegyi, biológiai, vagy radiológiai képességekre tennének szert. A NATO határain kívüli instabilitás vagy konfliktus közvetlenül is érintheti a Szövetség biztonságát többek között a szélsőséges mozgalmak, a terrorizmus, és az olyan transznacionális illegális tevékenységek támogatása által, mint a fegyver-, kábítószer-, és emberkereskedelem. A kibertámadások egyre gyakoribbá, szervezettebbé és a kormányok, vállalkozások, gazdaságok és potenciálisan a közlekedési és ellátási hálózatok valamint más kritikus infrastruktúrák számára is egyre nagyobb károkat okozóvá válnak. Elérhetik azt a küszöböt, ami már a nemzeti és euro-atlanti prosperitást, biztonságot és stabilitást veszélyezteti. Külföldi haderők és titkosszolgálatok, szervezett bűnözők, terrorista és/vagy szélsőséges csoportok egyaránt lehetnek egy ilyen támadás végrehajtói. Minden ország növekvő mértékben függ az alapvető kommunikációs, szállítási és tranzitútvonalaktól, amelyeken a nemzetközi kereskedelem, az energiabiztonság és a jólét nyugszik. Nagyobb nemzetközi erőfeszítésre van szükség, hogy biztosítva legyen ellenálló képességük valamely támadás vagy az ellátás megszakítása ellenében. Néhány NATO-tagország energiaigénye kielégítése terén még inkább függővé fog válni a külföldi energiaellátóktól, és némely esetben a külföldi energiaellátástól és ellátó hálózatoktól egyaránt. Ahogy a világ fogyasztásának egyre nagyobb része kerül szállításra globálisan, az energiaellátás egyre sebezhetőbbé válik a szállítás megszakításával szemben.” (4) Ezen változások különösen erőteljesen az utóbbi másfél évtizedben figyelhetők meg. A kétpólusú világrendszer stabilitását felváltó, a hidegháborús erő-

4

A Szövetség Stratégiai Koncepciója. 2010. A biztonsági környezet. 5-10. pont. Lisszabon, 2010. november

- 14 -



egyensúlyt átalakító egypólusú nemzetközi biztonsági rendszer több olyan kockázattal szembesül, amelyek a hidegháborús szembenállás időszakában vagy háttérbe szorultak, vagy nem is jelentkeztek. Ezen új típusú kihívások és kockázatok kezelése a biztonságpolitika keretében történik. A biztonságpolitika a nemzeti célkitűzések érvényesítését szolgáló eljárások komplex rendszere, amelyen keresztül az állam megteremti azokat a külső és belső feltételeket, amelyek közötti zavartalanul fejlődik. Amennyiben ezen feltételek megteremthetők – a szuverenitást, a függetlenséget, a szervezett állami életet, a demokratikus jogállami környezetet, a gazdaság működőképességét sem külső sem belső körülmények nem korlátozzák – az állam szabad, kiegyensúlyozott fejlődése biztosítható. Ezen követelményeknek megfelelően a biztonságpolitika és az annak folyamodványát képező honvédelmi politika az állam magatartási kódexe, amelynek keretében kialakítja kapcsolatait a szubregionális, regionális és globális viszonylatokban. A biztonságpolitika és a honvédelmi politika tehát összetett módon, a politikai, diplomáciai, katonai, gazdasági, ökológiai, jogi és humanitárius, valamint a kulturális tényezők összessége útján törekszik a biztonság garantálására. Mindezek az ország politikai és nemzetközi kapcsolatrendszerén és együttműködésén, a kölcsönös bizalmon, az alapvető érdekek egybeesésén és a haderőknek a biztonsági rendszer keretében behatárolt állapotán múlik. A Magyar Köztársaság nemzeti biztonságát alapvetően és pozitívan befolyásolja az ország csatlakozása az Észak-atlanti Szerződés Szervezetéhez, amely által nemzetközi biztonsági garanciákkal is alátámasztott honvédelmi politikát valósít meg és az azt szolgáló honvédelmi rendszert alakított ki.

3.2

A nemzeti biztonság és a honvédelem viszonya

A honvédelem alapjainak – a nemzeti biztonság területén betöltött helyéből és szerepéből kiinduló – rendszerszemléletű vizsgálata mindenek előtt a Magyar Köztársaság honvédelmi rendszerének értelmezését, céljának meghatározását igényli. E feladat keretében értelmezni szükséges a honvédelmi – más megfo-

- 15 -



galmazásban az országvédelmi – rendszer egészét átfogó legáltalánosabb elvi kérdéseket, ezen belül a Magyar Köztársaság honvédelmének fogalmát. A fejlett demokráciákban a honvédelem fogalma a nemzeti biztonsági stratégiából is levezethető. Tekintettel arra, hogy hazánkban ilyen dokumentum még nem került kidolgozásra és elfogadásra, a Magyar Köztársaság honvédelmének fogalmi meghatározásához az ország biztonságpolitikájának és honvédelmi politikájának lényegét kifejező nemzeti biztonsági, illetve a katonai stratégiából, a biztonság- és védelempolitikai alapelvekből, továbbá az országvédelem feltételeiből és követelményeiből célszerű kiindulni – ennek során pedig a honvédelem komplex rendszerének összetevőit szükséges elemezni. A honvédelem – mint össztársadalmi érdekű feladat-, szervezet- és tevékenységrendszer – területén meghatározó, determináló tényező, hogy a honvédelem össztársadalmi jelentőségére, valamint annak az állami szuverenitás és függetlenség biztosításában betöltött meghatározó szerepére való tekintettel a honvédelemmel kapcsolatos rendelkezések legfelsőbb szintű szabályozását az ország alaptörvénye, az Alkotmány határozza meg. A jogszabályi hierarchia következő szintjén – az ország fegyveres és nem fegyveres védelmére vonatkozó alkotmányos rendelkezések alapján – a honvédelmi törvény részletesen szabályozza a honvédelem irányításában jog- és hatáskörrel rendelkező szervek körét, a honvédelmi feladatokat és kötelezettségeket. A honvédelmi képességek fenntartásáról az alábbiak szerint rendelkezik: " A Magyar Köztársaság a nemzeti és szövetségi védelmi képességének fenntartásában és fejlesztésében a saját erejére: nemzetgazdaságának erőforrásaira, a Magyar Honvédség (a továbbiakban: Honvédség) felkészültségére és elszántságára, a rendvédelmi és más szervek közreműködésére, illetőleg állampolgárainak a haza védelme iránti hazafias elkötelezettségére és áldozatkészségére, továbbá a szövetséges államok és fegyveres erőik együttműködésére és segítségnyújtására, valamint az Európai Unió tagállamainak és azok fegyveres erőinek együttműködésére épít."(5)

5

2004. évi CV. törvény a honvédelemről és a Magyar Honvédségről.. 3. § (2)

- 16 -



A honvédelemben részt vevő szervek és szervezetek feladatai nem korlátozhatók csak idegen hatalom által indított agresszió elhárítására, hanem figyelembe kell venni a nem háborús szintű válságkezelésben betöltött szerepüket – így a potenciálisan meglévő veszélyforrások alacsonyabb mértékű aktivizálódásának illetve eszkalálódásának, valamint a más jellegű veszélyek (természeti és civilizációs katasztrófák) elhárításában jelentkező feladataikat is. Ebből következően a honvédelem olyan – egyidejűleg mind szervezeti, mind pedig tevékenységi – rendszer, amely a mindenkori államvezetés biztonsági és honvédelmi stratégiájának megfelelő országvédelmi potenciálok és tevékenységek összességét foglalja magába. A honvédelem – mint tevékenység – mindazon védelmi feladatok végrehajtását jelenti, amelyeket az országot érhető agresszió és más külső veszélyek elhárítására, továbbá a belső (országon belüli) veszélyek megszüntetése érdekében állami szinten határoznak el, állami szintű szervezésben és irányítással, össztársadalmi érdekből, össztársadalmi részvétellel hajtanak végre.

- 17 -



4. A HONVÉDELEM ALAPELVEI, CÉLJA ÉS RENDSZERE A biztonsági környezetből eredően bármely állam vagy kizárólagos nemzeti érdekeinek, vagy – ha nemzetközi biztonsági szervezet, illetve szövetség tagja – azok célkitűzéseivel összhangban álló nemzeti biztonságpolitikájának függvényében határozza meg honvédelmi rendszerének rendeltetését, feladatait, a rendszer alkotóelemeinek hierarchiáját és a rendszer irányítási struktúráját. A Magyar Köztársaság honvédelmi rendszerének elvi alapjait a rendszerváltást követő években első alkalommal a Magyar Köztársaság biztonságpolitikai alapelvei, illetve honvédelmi alapelvei határozták meg, amelyeket az Országgyűlés 1993 tavaszán fogadott el.(6) Hazánk NATO csatlakozását közvetlenül megelőzően, a NATO alapokmányának szellemében került megfogalmazásra a korábbi – kizárólag nemzeti keretek között érvényesítendő – alapelveket felváltó, a biztonság- és védelempolitikát egy jogforrásban egyesítő, a honvédelmi jogalkotás hatályos alapját képező országgyűlési határozat elfogadására. (7) Ezen alapelvek szolgáltak meghatározó politikai irányvonalként a honvédelem rendszerének kialakításához, struktúrájának és irányítási rendszerének törvényben történő meghatározásához.

4.1

A honvédelmi rendszer alapelvei

A honvédelmi rendszer hatályos kereteit és fogalmát a hivatkozott országgyűlési határozat az alábbiak szerint definiálja: "A Magyar Köztársaság a honvédelmet az állampolgárok közös felelősségvállalásán alapuló nemzeti ügynek tekinti. A honvédelem rendszere az Északatlanti Szerződésből fakadó jogok és kötelezettségek egységére, az ország és a Szövetség védelmi igényeit tudatosan elfogadó polgárok önbecsülésére és fele6

11/1993. (III. 12.) OGY határozat a Magyar Köztársaság biztonságpolitikájának alapelveiről, illetve 27/1993. (IV. 23.) OGY határozat a Magyar Köztársaság honvédelmének alapelveiről. 7 98/1998. (XII. 29.) OGY határozat a Magyar Köztársaság biztonság- és védelempolitikai alapelveiről. Határozatok Tára. Budapest, 1999.

- 18 -



lősségére, a fegyveres erők és a védelem anyagi szükségleteit kielégíteni képes gazdaságra, a védelemre felkészült államszervezetre, a védelem katonai feladatait ellátni képes fegyveres erőkre, a fegyveres erők demokratikus és polgári irányítására és ellenőrzésére, a lakosság és az anyagi javak megóvását szolgáló polgári védelemre, a magyar társadalom legszélesebb rétegeinek támogatására épül."(8) A honvédelem tehát több elemből összetevődő rendszer, az azzal kapcsolatos feladatok megvalósítása pedig az állam egyik fontos funkciója. A honvédelem rendszere kiterjed az állami vezetés, illetőleg a közigazgatás területeire, átfogja az ország lakosságának és gazdaságának tervszerű felkészítését – szükség esetén aktivizálását és igénybevételét a haza védelme, illetve a szövetségi keretek között végrehajtandó katonai feladatok teljesítése érdekében. Az alapelvekben kiemelt hangsúlyt kapott a biztonság új, átfogó értelmezése. Ez minőségi változást jelentett a korábbi, erősen nemzeti keretekre korlátozott honvédelmi szemléletű megközelítéshez képest. Az átfogó értelmezés nemcsak a kockázati tényezők kibővült köre miatt vált szükségessé, de hangsúlyt kellett adni annak a ténynek, hogy az ország biztonsága a nemzetközi biztonság része, az ezt érintő tevékenység nem szűkíthető le csak a hagyományos nemzeti védelmi feladatok körére. Az alapelvek elemzik a korunkat jellemző biztonsági helyzetet, felsorolják azokat a kockázati tényezőket és veszélyforrásokat, amelyek meghatározzák az euro-atlanti régió, környezetünk és a világ biztonságát, illetve amelyek közvetlen, vagy közvetett hatással vannak a Magyar Köztársaság biztonságára. Az alapelvek definiálják Magyarország biztonságpolitikájának céljait. Ezek megfogalmazása részben általános, de tekintettel hazánk sajátos helyzetére egyes specifikus kérdések is kiemelt hangsúlyt kaptak – így a dokumentum leszögezi az Észak-atlanti Szerződés Szervezete iránti elkötelezettségünket, valamint (tekintettel földrajzi helyzetünkre) külön hangsúllyal szól a kiegyensúlyozott nemzetközi kapcsolatokra és a más nemzetekkel való együttműködési törekvéseinkről. 8

94/1998. (XII. 29.) OGY határozat a Magyar Köztársaság biztonság- és védelempolitikai alapelveiről.

- 19 -



E területen az alapelvek meghatározzák a Magyar Köztársaságnak a fenti célok elérése érdekében kifejtendő cselekvési irányait és eljárását. Hazánk az euro-atlanti integráció tagjaként irányadónak tekint minden általa aláírt nemzetközi szerződést, biztonságpolitikáját ezekkel összhangban valósítja meg. Az alapelvek alapvetően eltérő vonása a korábbi honvédelmi alapelvektől, hogy részletes értelmezésre kerül bennük a magyar biztonságpolitika két pillérét képező nemzeti önerő és nemzetközi együttműködés lényege, valamint jelentősége a biztonság megteremtésében. Döntő szerepet tulajdonítanak az alapelvek a nemzeti önerőnek, amely kihatással van a nemzetközi együttműködés eredményességére is. A nemzeti önerő fogalma magában foglalja az ország komplex biztonsági és védelmi képességét, feltételezi valamennyi magyar állampolgár felelősségét és aktív részvételét a biztonság megteremtésében. A nemzeti biztonság és ezen keresztül a honvédelem rendszerében meghatározó szerepet töltenek be a biztonságpolitikai célok megvalósításának területei és eszközei. Az alapelvek összefoglalják hazánk biztonságpolitikai céljai megvalósítása három fő területének és eszközének – a külpolitikának, a gazdaságpolitikának és védelempolitikának – a helyét, tartalmát és szerepét.

4.2

A Magyar Köztársaság honvédelmi rendszere

A Magyar Köztársaság honvédelmi rendszere olyan – az országot érhető külső és belső veszélyek elhárítására létrehozott – biztonsági garanciarendszer, amely átfogja és szükség szerint aktivizálja az ország védelmi potenciálját, a fegyveres erőket és rendvédelmi szerveket, a gazdaságot, a lakosságot, az államvezetést és a közigazgatást, valamint a honvédelmi rendszer működését biztosító tudományos elméletet és gyakorlatot. Ebből következően az ország honvédelmi rendszere a honvédelem gyakorlati területeként arra hivatott, hogy lehetőségeinek megfelelően garantálja az ország védelmére való felkészülést és szükség esetén biztosítsa a védelem megvalósítását. Visszatartó erejével gátolja meg a veszélyforrások aktivizálódását,

- 20 -



veszély bekövetkezése esetén pedig legyen alkalmas a védelmi erőforrások mozgósítására, összpontosítására, az országot ért agresszió elhárítására és a veszélyforrások felszámolására. A honvédelmi rendszer felépítése alapvetően azoktól az objektív biztonsági feltételektől és körülményektől függ, amelyek a rendszer alapelveit és követelményeit meghatározzák. Ezen struktúra felépítését döntően az ország elleni külső fegyveres támadás – azaz a háborús küszöb alatti cselekmények és a nemzetközi jog által determinált agresszió bekövetkezése –, továbbá más külső és belső potenciális veszélyek sikeres elhárításának követelményei, az ország mindenkor meglévő védelmi potenciálja (védelmi erőforrásai összessége) aktivizálásának lehetőségei együttesen határozzák meg. Ezen általános követelményeknek megfelelően a Magyar Köztársaság honvédelmi rendszere egyaránt magába foglalja a fegyveres védelmet és a nem fegyveres védelmet, épít a nemzeti önerőre, illetve a nemzetközi együttműködésre alapuló biztonsági garanciákra. Az ország fegyveres és nem fegyveres védelmével kapcsolatos parlamenti határozat – a honvédelmi politika keretei között – az alábbi módon szabályozza a fegyveres védelmet biztosító haderő területét: „A Magyar Köztársaságnak biztonságpolitikája eszközeként továbbra is szüksége van a megbízható védelmet jelentő és a Szövetség közös biztonságához is hozzájáruló fegyveres erőre és annak hatékony alkalmazását szolgáló koncepcióra. A Magyar Köztársaság honvédelmi politikája a szövetség, az együttműködés, a visszatartás és a védelem egységén és egymásra épülésén alapul.”(9) A fegyveres védelem szervezetrendszere a nemzeti haderőt (Magyar Honvédség)10 és a rendvédelmi szerveket – mint alapvető védelmi potenciálokat – 9

94/1998. (XII. 29.) OGY határozat a Magyar Köztársaság biztonság- és védelempolitikai alapelveiről. 13. pont 1. bekezdés 10 A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény módsításáról szóló 2004. évi CIV. törvény hatályon kívül helyezte a fegyveres erők (Magyar Honvédség és a Határőrség) fogalmát és a fegyveres erők korábbi fogalmát a Magyar Honvédségre szűkítette le, a Határőrséget tisztán rendvédelmi szervként definiálta. Ezzel megszüntette a Határőrség korábbi kettős jogállását (egyidejűleg fegyveres erő és rendvédelmi szerv), illetve az azzal járó jogértelmezési problémákat.

- 21 -



továbbá azok tevékenységét fogja át, alrendszereit a katonai védelem és a nem katonai (fegyveres) védelem képezhetik. A nem fegyveres védelem (a védelem polgári támogatása) a honvédelmi alapelvek és a mindenkori védelmi követelmények figyelembevételével a honvédelmi potenciál többi lényeges elemét – a gazdaság, a lakosság, az államvezetés, a közigazgatás - integrálja. Ennek megfelelően a védelem polgári támogatásának alrendszereit a gazdasági védelem, a polgári védelem, valamint a védelmi államvezetés képezi. A honvédelem tehát több elemből összetevődő védelmi rendszer, az azzal kapcsolatos feladatok megvalósítása az állam egyik fontos funkciója. Békeidős megszervezéséhez, veszélyidőszaki működtetéséhez a személyi, szervezeti, anyagi feltételeket, valamint az időbeni felkészülést a honvédelmi feladatok területén hatáskörrel rendelkező állami szerveknek mindenkor biztosítaniuk kell.

5. A HONVÉDELEM ÁLTALÁNOS KERETEI ÉS A FEGYVERES ERŐK FELADATRENDSZERE Az állam függetlenség-védelmi kötelezettsége az Alkotmány 5. §-ában 1989. október 23. előtt egy ideológiailag determinált megfogalmazás része volt. Az akkor véglegesedett normaszöveg a honvédelmi joganyag célját általános szinten, állami kötelezettségként ragadta meg. A védendő tárgyak ennek során: a nép szabadsága és hatalma, az ország függetlensége és területi épsége, valamint nemzetközileg rögzített határai. E célrendszert egészítette ki a 6. § (1) bekezdése a háború elutasításával, illetve a más állam függetlensége és területi épsége ellen irányuló erőszak vagy azzal való fenyegetés tilalmával. Az Alkotmány-kommentár e rendelkezésekkel összefüggésben kiemeli, hogy az alkotmány-módosításról szóló 1989. évi XXXI. törvény indokolása az állami szuverenitás teljességére és az ehhez szükséges – többek között – katonai feltételekre olyan követelményként utalt, amely az elfogadás időpontjában a Magyar köztársaság fegyveres erői vonatkozásában nyilvánvalóan nem volt még adott. Míg az Alkotmány 5. § a vizsgált időszak legelső szakaszában, a 6. § az

- 22 -



ENSZ Alapokmánnyal összhangban álló, de a NATO új stratégiai koncepciójával már nehezen egyeztethető, némileg idealistának is tűnő megfogalmazása a szövetségesi együttműködés gyakorlatában vetett fel – egyelőre filozófiai szinten megválaszolt, de a nemzetközi jog alapjait, beleértve az ENSZ Alapokmányát is érintő – kérdéseket. A szövetségi rendszer bírálói ugyanis hajlamosak e két alkotmányos alapelvi rendelkezés hivatkozására a Magyar Honvédség alakulatainak külföldi tevékenységével, vagy éppen a kollektív védelem egyes (nukleáris) eszközeivel szemben. Az Alkotmánybíróság bár érdemben nem foglalt állást11 ezen hivatkozások megalapozottságát illetően, más eljárásokban viszont kialakította a honvédelmi intézményrendszer szükségességét visszaigazoló érvrendszerét. Ennek során a 2/1998. (II.4.) AB határozat Indokolása III. részének felütésében – még az Alkotmány 5. §-ának konkrét hivatkozása nélkül – az alábbiakat fejtette ki: „Az állam az állampolgárai védelme érdekében köteles a hazát fenyegető veszélyekről tájékozódni, az előzetes védekezési lehetőségekkel élni, a honvédelem hatékony rendszerét kiépíteni és fenntartani, továbbá köteles az állampolgárok honvédelmi igénybevételének diszkriminációmentes és ésszerű rendjét kialakítani.” Az Alkotmány 5. §-a tartalmának normatív jelentőségét végül is az 50/2001. (XI.29.) AB határozatban nyerte el, amely alkotmánybírósági jogértelmezés már tételesen hivatkozta a fenti rendelkezést a fegyveres erők alapvető feladatait meghatározó 40/A. §, illetve a hadkötelezettség alapjait nyújtó 70/H. § mögöttes szabályaként12. Az általános keret megragadása is bizonyíték arra, hogy a

11

Lásd 227/B/1999. AB végzés és 25/2000. (VII.6.) AB határozat. 12 50/2001. (XI.29. )AB határozat Indokolás IV. 2.3. „Az Alkotmány 5. §-a az állam feladatává teszi a nép szabadságának és hatalmának, az ország függetlenségének és területi épségének, valamint a nemzetközi szerződésekben rögzített határainak védelmét. Az alaptörvény e rendelkezésében nem államcélt, hanem az állam számára megkerülhetetlen kötelezettséget határoz meg. A kötelezettségek teljesítéséhez elengedhetetlenül szükséges, hogy az államnak mindehhez megfelelő eszközök álljanak a rendelkezésére. Az Alkotmánybíróság egy korábbi határozatában már hangsúlyozta, hogy "az állam kötelessége a honvédelmének" biztosítása, "amelyhez kellő számú fegyveres szolgálatot teljesítő katona kiképzése szükséges." [46/1994. (X. 21.) AB határozat, ABH 1994, 260., 269.] Az Alkotmány 40/A. § (1) bekezdése az államszervezeten belül a fegyveres erőket - közöttük nevesítetten a Magyar Honvédséget - jelöli ki a haza katonai védelmére. Ez a rendelkezés tartalmilag az államot terhelő alkotmányos közjogi kötelezettség részeként fegyveres alakulat létrehozását és fenntartását írja elő az állam

- 23 -



honvédelmi alkotmányosság kérdésfeltevései csak kifejezetten későn tették lehetővé, hogy a honvédelem problémái az alrendszer szükségessége felől nyerjenek visszaigazolást. A honvédelem hatékony rendszerének megszervezésére és fenntartására irányuló, az Alkotmányból levezethető kötelezettsége teljesítése során a fenti rendelkezések által behatárolt keretben az állam határozza meg, hogy adott körülmények között a honvédelmi kötelezettség teljesítését polgáraitól mely feltételek mellett, milyen módon és milyen körben várja el. Az igénybevétel részletes feltétszámára. Az Alkotmány a fegyveres erő meglétét konkrét, az államot minden időben egyformán terhelő feladatokhoz köti (a haza katonai védelme, valamint nemzetközi szerződésből eredő kollektív védelmi feladatok ellátása), melyek összhangban állnak az Alkotmány 5. §-ában az állam számára előírt kötelezettségekkel. Ugyanakkor az Alkotmány 70/H. § (1) bekezdése a haza védelmét állampolgári kötelezettséggé teszi, a (2) bekezdés pedig a honvédelmi kötelezettség teljesítésének módjait is meghatározza. Az Alkotmány e három rendelkezésének összevetéséből nyilvánvaló, hogy az állam mozgásterét az Alkotmány 5. §-ában meghatározott feladatainak teljesítése során a 40/A. § (1) bekezdése és a 70/H. § (1)-(2) bekezdése jelöli ki. A honvédelem hatékony rendszerének megszervezésére és fenntartására irányuló, az Alkotmányból levezethető kötelezettsége teljesítése során a fenti rendelkezések által behatárolt keretben az állam határozza meg, hogy adott körülmények között a honvédelmi kötelezettség teljesítését polgáraitól mely feltételek mellett, milyen módon és milyen körben várja el. Az igénybevétel részletes feltételeit, pontos módját, időtartamát, a honvédelmi kötelezettség egyes részkötelezettségeinek tartalmát a Hvt. rendelkezései szabják meg. Az Alkotmány 5. §-ából és 40/A. §-ának (1) bekezdéséből fakadó feladatainak teljesítése során az állam maga dönti el, hogy - többek között - összlétszámát tekintve mekkora haderővel tudja maradéktalanul ellátni a haza védelméből és a nemzetközi kötelezettségek teljesítéséből eredő tennivalóit. A létszámigény, továbbá ezen belül a fegyveres és fegyver nélküli szolgálatot ellátók arányának alakulása nyilvánvalóan nem minden időben azonos. Eltérő fenyegetettségi helyzetek eltérő feladatokat eredményeznek, következésképp nem azonos haderő létszámot és haderő összetételt igényelnek. A különböző szintű külső és belső veszélyhelyzetek az állam oldalán előzetesen nem kalkulálhatók teljes körűen. Közöttük lehetnek olyanok, amelyek az állam részéről a hadsereg nagyságát, összlétszámát érintően is azonnali reagálást igényelnek. Következésképp a személyes szolgálat útján ellátandó honvédelmi kötelezettség igénybevételének olyan lehetőségét kell az állam számára biztosítani, amely minden időben biztosítja, hogy a honvédelemmel összefüggő feladatait kiegyensúlyozott módon teljesíthesse. Eszközök és lehetőségek hiányában ugyanis kritikus és előre nem tervezhető helyzetekben oly módon szűkülhet be az állam mozgástere, hogy nem tud eleget tenni az Alkotmány 5. §-ából rá háruló kötelezettségeknek. Az Alkotmány 5. §-ában és 40/A. § (1) bekezdésében meghatározott, az államot terhelő kötelezettségek ésszerű megszervezésének feladata mindenkor és minden helyzetben magát az államot terheli. A honvédelem rendszerének hatékony kialakítása, a nemzeti értékeknek, az ország függetlenségének, szuverenitásának, a nemzeti javaknak, az állampolgárok életének, testi épségének, vagyonának eredményes védelme az állam és állampolgár részéről az együttműködés stabil formáját kívánja meg. Az Alkotmány 70/H. § (2) bekezdésében meghatározott, típusaiban is nevesített személyes szolgálati kötelezettség az általános honvédelmi kötelezettség meghatározó elemeként biztosít eszközt a honvédelemből eredő feladatok ellátására. Az állam igényét ezen személyes szolgálati kötelezettség teljesítésére az Alkotmány 5. §-a és 40/A. § (1) bekezdése alapozza meg. Ezen alkotmányi rendelkezések nem tesznek fokozati különbséget "békeidőre" és ettől eltérő állapotokra nézve az állam kötelezettségei, és ennek teljesítéséből fakadó igényei érvényesíthetősége között. Az alkotmányos kötelezettségként megoldandó feladat jellegétől, a fennálló veszélyhelyzettől és számos egyéb tényezőtől függően az állam jogosult eldönteni, hogy a honvédelmi kötelezettség teljesítését adott időszakban vagy időpontban állampolgáraitól milyen terjedelemben igényli, illetve kiket és milyen feltételek mellett mentesít a személyes szolgálati kötelezettség egyes típusai alól.”

- 24 -



eleit, pontos módját, időtartamát, a honvédelmi kötelezettség egyes részkötelezettségeinek tartalmát a Hvt. rendelkezései szabják meg. Az Alkotmány 40/B. § eredeti (1) és (2) bekezdése ugyanis tartalmazta egyrészt a határátlépés engedélyezése körében az ENSZ felkérésére végzett békefenntartás, illetve a – feltételekhez kötött – szükségállapoti belső felhasználás13 lehetőségét. Az 1989-es modellben tehát a fegyveres erők feladatai közül három mozzanat eredendően benne volt amellett, hogy a normaszöveg az önálló feladatként nem értelmezhető nemzetközi szerződésen alapuló külföldi hadgyakorlaton való részvétel, illetve a külföldi csapatok hazai állomásozásának lehetőségét is említette a döntéshozatali jogkörök szempontjából. Ennek megfordítása, a magyar csapatok külföldi állomásoztatása azonban a normaszövegben nem merült fel. A honvédelemről szóló 1993. évi CX. törvény elfogadását kísérő alkotmánymódosítás – az 1993. évi CVII. törvény – fogalmi tisztázási céllal további elemeket emelt be a feladatköri felsorolás alkotmányi alapszabályai közé. A 40/A. § (1) bekezdésének kiegészítése ugyanis egyrészt – megjelenítve a határőrség rendészeti jelleg miatt kettős rendeltetését – beemelte a határ őrzésének, a határforgalom ellenőrzésének és a határrend fenntartásának feladatait, az új kváziminősített időszak, a „váratlan betörés” esetén pedig a 19/E. §-ban a Kormány intézkedéseként eufemizálva beépítést nyert a felkészített erők védelmi terv szerinti ellentevékenysége14. A 40/A. §-ra vonatkozó feladatrendszeri pontosítás indokolása – ezzel ellentététes hangsúlyokkal, mintegy fejlesztési programként15 – a rendészeti felada-

13

Az 1989. évi XXXI. törvény indokolása ugyanakkor nem tett különbséget a felhasználás és az alkalmazás között, mivel ez utóbbi fogalmat használta a 26. § szerinti indokolás az új 40/B. § (2) bekezdése alátámasztása során. E terminológiai következetlenség azonban a későbbiekben alkalmat adott a két fogalom tartalmi elkülönítésére, amelynek az engedélyezés módjára kiható következményei is lettek. 14 Az 1993. évi CVII. törvény 1. §-hoz fűzött indokolása a fegyveres erők alkalmazása, mint az egész szervezetre vonatkozó országgyűlési döntés köréből az egyes alakulatok harci tevékenységére vonatkozó kormányzati döntést kizárta. A későbbi jogfejlődés az alkalmazás körében érvényesülő egyik kivételes engedélyezési szabályként értékelte a rendelkezést. 15 Az önkéntes haderőre áttérést biztosítani hivatott módosítás egyik – nem szorosan az alapvető célhoz kapcsolódó – eleme a határőrség fegyveres erő besorolásának megszüntetése volt. A probléma a honvédelmi

- 25 -



tokat minősítette az alapvető határőrizeti feladatoknak, leválasztandó a fegyveres erők feladatairól. Az indokolás a határmenti incidensek kezelése vonatkozásában szintén az eufemizáló technikát alkalmazta, a szükségállapot, vagy az alkalmazás lehetőségét kizárva. A technika alkalmazásának megjelenített indoka – ismételten – az eszkaláció veszélyének elkerülése, ami nem vonatkoztatható el az akkori délszláv konfliktustól. Ezzel függhet össze annak kiemelése is, hogy az idegen hatalom fegyveres támadásaként minősített esetekben, a rendkívüli állapoti feladatok ellátása során a határvédelmi egységek a Magyar Honvédség alárendeltségébe kerültek át. Az 1994. január 1-jén hatályba lépett módosítás tehát összességében egy kettős, vagy felemás határőrségi jogállást és feladatrendszert hozott létre16. A feladatrendszert érintő – máig hangsúlybeli vitákkal is kísért – módosítást a 2000. évi XCI. törvény valósította meg a 40/A. § (1) bekezdés első mondatának kiegészítésével. A haza katonai védelmének kötelezettsége mellé ugyanis egyenrangú alapfeladatként beépült a nemzetközi szerződésből eredő kollektív védelmi feladatok ellátása. A döntéshozatali jogkörök szabályozása ugyanakkor a magyar fegyveres erők külföldi állomásozásának, békefenntartó, illetve műveleti területen végzett humanitárius tevékenységének nevesítését is eredményezte.

6. A HONVÉDELEM JOGI SZABÁLYOZÁSA A honvédelem jogi szabályozási rendszere magán hordozza az állam belső közigazgatási felépítésének és jogrendjének, illetve az adott történelmi időszakok sajátosságait. A honvédelmi igazgatás – mint állami tevékenység – nem kizárólag a fejlett társadalmak sajátossága, egyes területei már az ókori társadalmakban is szabályozottan működtek. Századunk elejéig azonban elsődlegesen a honvédelmi igazgatás fegyveres küzdelemmel közvetlen kapcsolatban álló területei kerültek szabályozásra, de a hadtörténelmi források bőséges példát tártak fel a alkotmány-módosítások előkészítése során többször merült fel igényként, következményei, különösen forrásbiztosítási hatásai miatt azonban a 2005. január 1-én hatályba lépett alkotmánymódosításig elmaradt.

- 26 -



mai értelemben vett honvédelmi igazgatás országvédelemmel, gazdaságmozgósítással, hadkiegészítéssel kapcsolatos feladatainak szabályozásáról.

6.1 A honvédelem hazai jogi szabályozásának történeti áttekintése A honvédelem – szűkebb és igazgatási szempontú megközelítésben a honvédelmi igazgatás – szabályozása három átfogó időszakra osztható fel:

• a honvédelem szabályozása a királyi rendeletek útján (1000-1848); • a honvédelem szabályozása törvények útján (1848-1949); • a honvédelem alkotmányos alapú törvényi szabályozása (1949-től napjainkig). Az első két időszak közös jellemzője, hogy a honvédelmi feladatok szabályozása alapvetően a hadsereg (fegyveres erők) külső veszélyek elleni feladatait szabályozta, míg a harmadik időszak az ország fegyveres védelmén túl a honvédelemben részt vevő nem fegyveres szervek, illetve az állampolgárok feladatait is meghatározza. A honvédelem törvényi alapú szabályozása első időszakának legfontosabb normái a kiegyezést követő első években születtek. Az osztrák-magyar monarchia időszakában a honvédelmi rendszer fegyveres eleméről – a közös hadsereg mellett működő magyar honvédségről – több törvény is rendelkezett. Az 1867. évi kiegyezést követően a véderőről megalkotott törvény a következőképpen szabályozta az általános hadkötelezettséget: "Általános és személyes védkötelezettség. 1.§ A védelmi kötelezettség általános, és minden védképes állampolgár által személyesen teljesítendő."(17)

16

Az Alkotmány 2004. évi CIV. törvénnyel megvalósult, 2005. január 1-jén hatályba lépett módosítása a feladatkört tisztán rendvédelmi tevékenységként nevesíti. Az új Hvt. így a Hatásőrségre nem fogalmaz meg rendelkezéseket., 2008-ban a Határőrség önállósága megszűnt, beolvadt a Rendőrség szervezetébe.. 17 1868. évi XL. tc. a véderőről. Magyar Törvénytár (Corpus Juris Hungarici)

- 27 -



A Magyar Királyi Honvédség jogállásáról és feladatairól szóló törvény az alkalmazás alapvető szabályairól és a vezetésről az alábbiak szerint rendelkezik: "23. § Háborúban az összes honvédség katonai tekintetben az Ő Felsége által kinevezett hadvezérnek van alárendelve, a ki azt magasabb rendű seregtestekben, és pedig a körülmények igénylete szerint vagy külön, vagy a közös hadsereg csapataival egyesítve alkalmazza."(18) A honvédség országhatáron kívüli alkalmazásának elveit és az országhatáron belüli rendvédelmi feladatait törvényi szinten 1912-ben határozták meg: "A honvédség alkalmazása. 2.§ A honvédség kivételesen a Magyar Szent Korona országain kívül is alkalmazható, de ehhez mindannyiszor a Magyar Országgyűlés hozzájárulása szükséges." 4. § A honvédség háború idejében a közös haderő támogatására és a bélvédelemre, béke idején pedig a belső rend és biztonság fenntartására is van hivatva."(19) A független Magyarország honvédelmi igazgatásának első átfogó törvényi szabályozását a honvédelemről szóló 1939. évi II. tc. léptette hatályba, amely az ország honvédelmének megszervezése, a honvédelmi feladatok előkészítése, a honvédelmi érdekek érvényesítése érdekében előírta, illetve meghatározta:

• az általános honvédelmi kötelezettséget, annak tagozódását, a közin tézmények honvédelmi érdekű feladatainak megszervezését;

• a leventekötelezettséget; • a honvédség tagozódását, feladatát és kiegészítésének rendjét; • a honvédelmi érdekű szolgáltatásokat, gazdasági korlátozásokat; • a légvédelem (légoltalom) megszervezését; • a kivételes hatalomgyakorlás előkészítését, bevezetése szabályait. 18 19

1890. évi V. tc. a honvédségről. Magyar Törvénytár (Corpus Juris Hungarici) 1912. évi XXX. tc. a véderőről. Magyar Törvénytár (Corpus Juris Hungarici)

- 28 -



A II. világháborút követő időszakban a honvédelem - ezen belül a honvédelmi igazgatás - szabályozása alapvetően a belső társadalmi és az ezzel összhangban kialakított jogrendi változásokhoz igazodott. Ezen belül a honvédelmi igazgatás rendszerében alapvető változás az 1949. évi XX. törvény – az Alkotmány – elfogadását követően alakult ki, amely alapján az 1960. évi IV. törvény, majd az azt követő 1976. évi I. törvény a honvédelemről rendelkezett a honvédelemben résztvevő szervek feladatairól és a honvédelmi igazgatás működésének rendjéről úgy béke-, mint háborús időszakban. Mindkét honvédelmi törvény – az általános honvédelmi (had-) kötelezettség és a katonai szolgálat előírásai mellett – szabályozta: az anyagi jellegű szolgáltatásokat és gazdasági korlátozásokat; a polgári védelmet (1962-ig a légoltalmat); meghatározta a fegyveres erők mozgósításában közreműködő közigazgatási és gazdasági szervek feladatait; a személyi és dologi szolgáltatások igénybevételének rendjét; a háborús vezetéssel kapcsolatos rendelkezéseket. A honvédelem területét érintő jogi szabályozásban alapvető módosulást az Alkotmány 1989. évi és az azt követő változásai, az önkormányzati rendszer kialakulása, és a honvédelemről szóló 1993. évi CX. törvény elfogadása jelentett.

6.2 A honvédelem jogi szabályozásának hatályos alapjai A Magyar Köztársaság Alkotmánya rögzíti az alkotmányjog keretébe tartozó, alapvető honvédelmi szabályokat. Az 1949-ben elfogadott Alkotmánynak a honvédelmet érintő legfontosabb módosítására 1972-ben, 1989-90-ben, 1993ban (új honvédelmi törvény), illetve 1999-ben (NATO csatlakozás) és 2004-ben (új honvédelmi törvény) került sor. Az 1989. és 1990. évi módosítások a rendszerváltás által támasztott követelményeknek megfelelően jelentős mértékben megváltoztatták a központi állami szervek honvédelemmel kapcsolatos feladatait – bővítették az Országgyűlés honvédelmi hatáskörét –, módosult egyes honvédelmi feladatok irányításának a rendje (a polgári védelem irányítása a honvédelmi minisztertől a belügyminiszter hatáskörébe került), új szabályok születtek a rendkívüli állapotra,

- 29 -



a honvédség bel- és külföldi alkalmazására, igénybevételére, valamint az állampolgárok honvédelmi kötelezettségeire vonatkozóan. Az Alkotmány határozza meg az államhatalmi szervek és közjogi méltóságok honvédelemmel kapcsolatos hatásköreit, a nemzeti haderőre (Magyar Honvédség) vonatkozó alkotmányos szabályokat, a rendkívüli jogrend bevezetésének és alkalmazásának rendjét. A rendszerváltás eredményeként a társadalomban, a gazdaságban, az államigazgatás és a honvédelem területén bekövetkezett alapvető változások tették szükségessé a honvédelemről szóló 1993. évi CX. törvény megalkotását, amely a demokratikus jogállami követelményeknek megfelelően, az Alkotmány rendelkezésein alapulva szabályozza az állami szervek honvédelmet érintő jog- és hatásköreit, kötelezettségeit, a gazdálkodó szervezetek, az állampolgárok honvédelemmel kapcsolatos jogait és kötelezettségeit. Az új honvédelmi törvény legfőbb tartalmi jellemzője volt, hogy a honvédelem kérdéseit nem valamiféle "ágazati” feladatként, hanem az államban betöltött funkciójának megfelelően az egész társadalom ügyeként kezelte. A honvédelmi törvény meghatározta a honvédelem célját, központi irányításának és helyi igazgatásának rendszerét, a fegyveres erők feladatait, a honvédség szervezetére és vezetésére vonatkozó általános szabályokat. A törvény megjelölte a honvédelemben részt vevő más szervek – védelmi igazgatási, más állami, illetve rendvédelmi szervek – legfontosabb honvédelmi feladatait, illetve a NATO szövetségi tagsággal összefüggő területeket is. A jogszabály külön fejezetben definiálta az állampolgárokat terhelő honvédelmi kötelezettségek szabályait. Az európai demokratikus jogyakorlathoz hasonlóan jelent meg a fegyver nélküli katonai szolgálat és a polgári szolgálat teljesítésének keret-szabályozása. A honvédelmi felkészítés és az országmozgósítás biztosítása céljából előírta az érintett személyek és szervezetek számára a gazdasági és az anyagi szolgáltatási kötelezettségeiket. A részletes végrehajtási szabályokat a 178/1993. (XII. 27.) Korm. rendelet, illetve a miniszteri rendeletek határozták meg.

- 30 -



A több, mint tíz évig hatályban lévő honvédelmi törvény – hasonlóan a honvédelemről szóló 1939. évi II. törvénycikkhez – tartalmazta a minősített időszakok idején alkalmazható részletes szabályokat (rendkívüli jogrend), továbbá a rendkívüli állapotban megalakításra kerülő Honvédelmi Tanács hatáskörére és működésére vonatkozó legfontosabb rendelkezéseket is20. A honvédelemről és a Magyar Honvédségről szóló, 2005. január elsején hatályba lépett törvény (Hvt.) jogfolytonos a korábbi, hasonló tárgykörű szabályozással. Megalkotásának legfontosabb indoka a sorkatonai szolgálat békeidejű eltörlése, a sorkatonai szolgálattal kapcsolatos közigazgatási feladatok kiürülése, a Magyar Honvédség jogintézményének újraszabályozása, az új minősített időszakokkal összefüggő jog- és hatáskörök szabályozási kényszere, illetve a NATO és EU kötelezettségeknek megfelelő jogharmonizáció biztosítása volt. A Hvt. szabályozási tartalma az alábbi főbb hangsúlyokban tér el a honvédelemről szóló 1993. évi CX. törvénytől: a négy részből álló törvény részben szűkebb, részben tágabb szabályozási tartalommal foglalkozik a honvédelmet meghatározó tárgykörökkel, mint elődje. A békeidejű szolgálati kötelezettség megszüntetése miatt szabályozni kellett a professzionális haderő esetleges vegyes rendszerűvé visszaállításának lehetőségét, ugyanakkor elhagyhatóvá vált az 1993. évi CX. törvény hadkötelesekre vonatkozó szociális-érdekvédelmi szabályozási eleme. Az elhagyások – a fegyveres erők fogalmának elhagyására tekintettel – részben a Határőrséget érintik azzal, hogy a Magyar Honvédség működésének alapvető szabályai a korábbiaknál részletesebb kifejtést nyernek, kiváltva az önálló működési törvény szükségességét.

20

A 90-es évek jogalkotási boomjának érdekes jellemzője volt az 1993-ban elfogadott honvédelmi törvény. A rendkívüli jogrendre vonatkozó szabályozást két fejezetben (IX. és X.) átmeneti jelleggel foglalta össze, egyben a jogalkotók kötelességévé tette a mínősített időszakokról és az azokban alkalmazható szabályokról szóló külön törvény 1996. decemberéig történő megalkotását. A 2/3-os külön törvény nem készült el, az Alkotmánybíróság a mulasztásos törvénysértés tényét 1999-ben megállapította, azonban konkrét következményei nem voltak. A törvényhozás a hiátust azon jogalkotási technikával szüntette meg 2004-ben, hogy az új honvédelmi törvény már nem rendelkezett ilyen kötelezettségről, hanem véglegesen beépítette a rendkívüli jogrend jogintézményét a honvéelem szabályozási tárgykörébe. Ennek egyenes következménye, hogy a nem katonai válságok, hanem tisztán polgári veszélyhelyzetek (katasztrófák) esetén is a honvédelmi törvényben biztosított rendkívüli kormányzás jogintézménye alkalmazható.

- 31 -



A törvény harmadik része a korábbi rendelkezések lényegi fenntartásával, csak éppen a véglegesség igényével szabályozza a békétől eltérő, minősített időszakok szabályozási eszközeit és tárgyait, beemelve a válságkezelés lehetőségét is a megelőző védelmi helyzet kezdeményezésének – legfeljebb 60 napos – időszakára. E strukturális eltéréseken, valamint a katonai dimenzióját fejlesztő Európai Unió megjelenítésén túl alapvető jelentőségűnek a feladatköri katalógus újraalkotása, valamint a fegyverhasználati szabályok felülvizsgálata tekinthető, amelyek – az átszámozási eltéréseken túl – tartalmilag azonosak a második salátatörvény21 elfogadása során elvetett rendelkezésekkel. A második salátatörvény tárgyalása során lezajlott országgyűlési vita középpontjában az a kérdésfeltevés állt, hogy a biztonságpolitikai körülményekre, illetve az Alkotmány 40/A.§-ára tekintettel mi a Magyar Honvédség, mint állami szervezet fenntartásának célja: a hagyományos felfogás szerinti önvédelem biztosítása, vagy a tömegháborús fenyegetettség hiányában a békeidőszaki tevékenység hangsúlyai a nemzetközi katonai együttműködés kölcsönös védelmi kötelezettséget meghaladó elemeire helyezhetők. Ez volt az a kérdés, amelyben a parlamenti pártok képviselői megegyezni érdemben nem tudtak, és amely tárgykör csak az új honvédelmi törvény elfogadásával került megnyugtató módon – és teljes körűen – szabályozásra. A kiteljesedett integrációra tekintettel (NATO mellett Európai Unió) a nemzetközi aktivitás elemei is hangsúlyozottan jelennek meg az új törvényben. Külön pontként szerepel a terrorizmus elleni harc katonai szegmense, amely több szempontból is magyarázatra szorul. A megfogalmazásban szerepel ugyan a „nemzetközi” jelző, de a feladat ellátásának helye nem szabályozott: megengedi

21

A 2003-2004. évi honvédelmi jogalkotás területén két alkalommal került sor a honvédelmi törvény módosítására. Mindkét szabályozási javaslat ún. salátatörvény keretében került előterjesztésre, azaz több törvény egyidejű, törvénycsomagban való módosítását eredményezte. A második salátatörvény, a honvédelmet érintő egyes törvények módosításáról szóló 2004. évi LXVI. törvény – amely alapvetően a hivatásos és szerződéses katonák jogállásáról, a katonai és rendvédelmi felsőoktatási intézmények oktatóinak és hallgatóinak jogállásáról, valamint a foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló törvények módosítására irányult – azonban az egyéb törvények módosításán túl tartalmazta a honvédelmi törvény módosításának javaslatát is. Az Országgyűlé a honvédelmi törvénnyel kapcsolatos módosító javaslatokat – azok 2/3-os szabályozási környezetére utalva – nem fogadta el.

- 32 -



tehát mind a belföldi, mind pedig a külföldi fellépést az erre speciálisan felkészített erőknek azzal, hogy a megfogalmazás érzékelteti, hogy a törvényben újonnan megjelent feladat döntően nem katonai jellegű. A terrorizmus elleni fellépésben katonai eszközökkel és képességekkel való megjelenés belföldi lehetősége ugyanakkor kapcsolatba hozható a légtérvédelem katonai feladatai során engedélyezett békeidejű fegyverhasználattal, valamint az Alkotmány 19/E.§-ával is, amely kapcsolatok viszont az alkotmányos szinten már ténylegesen meghaladott szigorúsággal korlátozzák a Magyar Honvédség belső tevékenységét. Az új Hvt. 70.§ (1) bekezdésének f) pontjában szereplő feladat tehát elvesztette korábbi kizárólagos jelentőségét. Másképpen fogalmazva: akkor került nevesítésre a Magyar Honvédség új feladatai között egy tartalmilag rendvédelmi jellegű, de az elhárításához szükséges eszközök körében katonai tevékenységet is feltételező elem, amikor a Magyar Honvédség és a Határőrség kapcsolatai egyébként meglazultak. Megvalósult tehát a törvénybeli honvédségi feladatrendszer hozzáigazítása az aszimmetrikus kockázatokon alapuló megváltozott biztonságpolitikai környezethez.

6.3 A honvédelem és az alapvető jogok összefüggései Az 1989. évi XXXI. törvény egyik kiemelt célja az alapvető jogok biztosítása volt. Ennek során a 8. § (1) bekezdése a jogok vonatkozásában kiemelte az állam védelmi kötelezettségét, illetve (3) bekezdésében a jogok gyakorlásának korlátozását feltételekhez kötötte, amelyek közül az első potenciális korlátozási szempont az állam biztonsága volt22. Az alapvető jogokkal azonos fejezetben, a 70/H. §-ban került megismétlésre az 1989. évben hatályba lépett honvédelmi kötelezettségi szabályozás, (2) bekezdésében azonban – némileg pontatlan megfogalmazással – elkülönítésre

22

Az Alkotmány 8. §-át az 1990. évi XL. törvény alkotta újjá, kiiktatva az alkotmányerejű törvények kategóriájához kapcsolódó rendelkezéseket, így az alapjogi korlátozások legális okainak felsorolását is. Ezzel egyidejűleg került viszont beépítésre az alkotmánybírósági egyedi mérlegelést szabadjára engedő „alapvető jog lényeges tartalmát törvény sem korlátozhatja” – klauzúra a 8. § (2) bekezdésében.

- 33 -



került a fegyveres és polgári szolgálat intézménye mellett a fegyver nélküli katonai szolgálat lehetősége is. Ez annyiban okozott zavart, hogy a megfogalmazásban a „törvényben meghatározott feltételek szerint” szövegrész a nyelvtani elemzés alapján csak a polgári szolgálatra vonatkozna. A probléma feloldását az Alkotmánybíróság 46/1994. (X.21.) AB határozata jelentette, amely – történeti és az érdekkonfliktus mértékére vonatkozó érvelés alapján – a feltételeknek való megfelelés igényét a fegyver nélküli katonai szolgálatra is kiterjesztően értelmezte. Ezen alkotmánybírósági döntés másik alkotmányos jelentőségű mozzanata az volt, hogy a honvédelmi kötelezettségek rendszerét az Alkotmány 70/H. §ából levezetve törvényi szinten kibontandónak ítélte. Ennek megfelelően tehát a hagyományos kötelezettségi rendszer alkotmányos részletezés nélkül is – az adott minősített időszakok szerint differenciált formában – érvényesülhetett. A szabályozási fordulatot a vizsgált időszak végére az 50/2001.(XI. 29.) AB határozat váltotta ki, amely – a fentebb hosszan idézett rendszerező jellegű alkotmány-értelmezés során – kizárandó az esetleges Alkotmány-módosító népszavazást23 a honvédelem megvalósulási módjára nézve annak ellenére követelményeket állapított meg, hogy a hadkötelezettség megléte illetve meghaladhatósága vonatkozásában véleményt nyilvánított volna. Ez utóbbi röviden úgy foglalható össze, hogy az állam nem köteles az állampolgári kötelezettség igénybevételére, annak azonban feltétele a 2/1988. (II.4.) AB határozat szerinti diszkriminációmentesség: így a hatályos alkotmányos kereteket a megszüntetés / felfüggesztés után a kötelezettség ismételt érvényesítése, vagy pedig a potenciális hadkötelesek közötti, a hadsereg szükségletei szerinti válogatás (az általános jelleg helyett) már szétfeszítette volna.A Kormány a 2002. nyarán az Országgyűlés által elfogadott kormányprogram honvédelmi részét megvalósítani hivatott határozataiban az önkéntes 23

Az Alkotmányt a népszavazási kérdésekben módosító 1997. évi LIX. törvény által megállapított 28/C. § (5) bekezdése szerinti népszavazási tilalmi listára az Országgyűlés honvédelmi döntései közül a hatályos nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségek, a hadiállapot kinyilvánítása, a rendkívüli és szükségállapot kihirdetése, illetve a magyar fegyveres erők hazai és külföldi alkalmazása került be. Mindez – összevetve az

- 34 -



haderőre való áttérés előkészítése érdekében feladatként jelölte meg az Alkotmány módosítását. A rendelkezéseknek biztosítaniuk kellett egyrészt a hadkötelezettség békeidőszaki megszüntetés lehetőségét, egyidejűleg viszont – vésztartalékként – rendelkezniük kell az esetleges visszaállíthatóságról is, amely egy új minősített időszak rendszerbe iktatásával is együtt járt. Ennek megfelelően a Magyar Honvédség személyi állománya – kivételes körülményeket leszámítva – a határőrséghez hasonlóan önkéntes jelentkezés alapján hivatásos és szerződéses állományból tevődik össze. A 2004-es alkotmány-módosító javaslat további kiemelkedő eleme, hogy – éppen az alkotmánybírósági kreativitásból eredő bizonytalanság csökkentése érdekében – a honvédelmi kötelezettségek rendszerét időben differenciálva, és kötelezettségek szerint részletezve emelte alkotmányos szintre, eredeti célja szerint, a szolgálati kötelezettség visszaállíthatóságát, időbeli és politikai garanciákkal korlátozva. A honvédelemről és a Magyar Honvédségről szóló, 2004. novemberében elfogadott 2004. évi CIV. törvény végül is paradox jellegű jogalkotást hajtott végre: akkor épített be bonyolultabb alkotmányos rendelkezéseket, amikor a jogalkotó a békeidőszaki szabályokról tudta, a minősített időszaki változatokról pedig remélte, hogy soha nem kerülnek alkalmazásra. Az alkotmányos szintre felemelt rendszer trendjében a korábbiakhoz képest leszűkítő rendelkezéseket tartalmaz (a hadkötelezettség vagy az azt kiváltó polgári szolgálat nagykorú, belföldi lakóhellyel rendelkező férfi, illetve a polgári védelmi és a honvédelmi munkakötelezettség lakóhelylyel rendelkező, nagykorú állampolgárokra korlátozása), de a gazdasági és anyagi szolgáltatási kötelezettség körében a módosítás a teljes személykör (természetes és jogi személyek, egyéb szervezetek) potenciális érintettségének lehetőségét is meghatározta. Az Alkotmány 70/H.§-a tehát minden korábbi változatához képest egyértelmű, és a legszűkebb körben végrehajtási mozgásteret engedő szabállyá vált

Országgyűlés honvédelmi döntési jogköreivel – hiányosnak tűnik még akkor is, ha a nukleáris fegyvertelepítési döntéshez (25/2000. (VII.6.) AB határozat) elégséges is volt.

- 35 -



azzal, hogy a végrehajtására továbbra is csak kétharmados törvényben, illetve a polgári szolgálat lehetőségére tekintettel törvényekben kerülhet sor. Van a honvédelem személyi állománya és az alapvető jogok kapcsolatának egy további szabályozási aspektusa, ami a hivatásos állomány jogait érinti. A filozófiai kiindulópont szerint ugyanis a hivatás vállalása a hadkötelesek esetében érvényesülő „egyenruhás állampolgár” doktrínához képest némileg eltérően alakul, mivel az önkéntes vállalás magában hordja az egyes jogok korlátozásába való belenyugvást is. Ennek alkotmányos szintű megjelenését a politikai tevékenységére vonatkozó egyes jogi korlátok jelentik. Az 1989. évi XXXI. törvény két oldalról érintette e tárgykört: a honvédelmi fejezetbe került a 40/B. § (4) bekezdése, amely a hivatásos állomány pártpolitikai tevékenységének kizárását külön törvényre utalta, illetve az első szabadon választott országgyűlés alakuló ülésével egyidejűleg hatályba lépett az Alkotmány 20. § (4) bekezdése, amely a fegyveres erők hivatásos állományának tagsága és az országgyűlési képviselőség között is összeférhetetlenséget állapított meg. A szabályozási filozófia korlátozó jellegét fenntartva a honvédelmi törvény elfogadásához kapcsolódó alkotmánymódosítás, az 1993. évi CVII. törvény differenciálta tovább az Alkotmány 40/B. §-ának politikai tevékenységi korlátokra vonatkozó részét: az új (4) bekezdés a hivatásos állomány esetében a politikai tevékenység tilalma mellett az egyszerű párttagságot is kizárta, az állomány egyéb tagjai viszont az (5) bekezdés szerint csak a párton belüli tevékenységtől lettek – kétharmados törvényben – eltilthatók24.

24

A különbségtétel a szerződéses katonák esetében tehető plasztikussá: a szerző véleménye szerint ugyanis az Alkotmány idézett bekezdése nem teszi lehetővé a szerződéses állomány tagja egyszerű, aktivitás nélküli formális párttagságának kizárását.

- 36 -



A rendelkezés az Emberi Jogok Európai Bíróságának a Rekvényiügyben25 hozott döntésére tekintettel visszaigazolást nyert ugyan, de a döntés nem mellőzhető eleme szerint a politikai jogok gyakorlásának kizárása illetve korlátozása a fegyveres szervezetek állománya esetében csak az ország tranzitállam-jellegével indokolható. A honvédelmi rendszerváltás során, az ország Európai Uniós csatlakozását követően mindez már időben túlhaladottnak tűnik, azonban a változtatásra irányuló politikai szándékok hiányoznak. A politikai tevékenységi tilalom feloldásánál valószínűbbnek tűnik az alapjogi szabályozás alábbi trendje: a rendszerváltás során a hivatásos és szerződéses állomány alapvető jogai közül kiemelést nyertek a korlátozható jogok. Ezek esetében, amelyek abszolút határa az Alkotmány 8. § (4) bekezdése szerinti felsorolás, a szükséges és arányos jogkorlátozás érvényesülése során figyelemmel kell lenni az önként választott szervezet sajátosságaira, illetve a szolgálatteljesítés tényleges körülményeire. Amíg tehát a NATO csatlakozásig az alapvető jogok korlátozása csökkent, az azóta tapasztalható jogfejlődés a funkcionális szemlélet megjelenése miatt az alapvető jogok további korlátozását vetíti elő azzal, hogy az állomány tagjának az egyes feladatok ellátásával összefüggésben a konkrét beleegyezési joga is csökken26. Az alapvető jogok korlátozásával ugyanis az önkéntesség alapján kialakult személykörben a szervezeti feladatok veszélyes jellegét az Alkotmánybíróság releváns szempontként számíthatja be, mint arra a 8/2004. (III. 25.) AB határozat is következtetni enged.

25

Rekvényi v. Hungary judgment of 20 May 1999, no. 25390/94. Lásd pl. Dr. Grád András: Kézikönyv a strasbourgi emberi jogi ítélkezésről (2., átdolgozott, bővített kiadás) HVG-ORAC 2000. 347., 378., 399., 421. és 423. o. 26 E szempontból a Magyar Honvédség hivatásos és szerződéses állományú tagjainak jogállásáról szóló 2001. évi XCV. törvény 52/A. §-ának kialakulása és metamorfózisa emelhető ki.

- 37 -



7.

A HONVÉDELMI IGAZGATÁS RENDSZERE, AZ IGAZGATÁSI SZERVEK JOG- ÉS HATÁSKÖREI

A honvédelmi igazgatás rendszere a komplex védelem fogalmán keresztül értelmezhető, hiszen a honvédelmi igazgatás területén jog- és hatáskörrel rendelkező szervek nem csak a hagyományos értelemben vett honvédelmi feladatokat látnak el, de a tágabb értelemben vett védelmi – a természeti és civilizációs eredetű katasztrófahelyzetektől a polgárháborús helyzetek kezeléséig terjedő belbiztonsági – irányító és rendelkező hatásköröket is gyakorolnak. A honvédelmi igazgatással kapcsolatos hatályos szabályozásnak megfelelően a honvédelmi igazgatás szervezet- és intézményrendszerének képesnek kell lennie mind az ország külső biztonságát fenyegető helyzetek kezelésére, mind a belső –- elsősorban környezeti és társadalmi eredetű – válsághelyzetek megoldására. Ezen összetett követelményeknek megfelelően a honvédelmi igazgatás tevékenységi rendszere kiterjed:

• a honvédelem irányításával kapcsolatos igazgatási tevékenységre; • a honvédelem gazdasági feltételeit biztosító igazgatási tevékenységre; • a honvédelmi érdekű gazdasági és anyagi szolgáltatások igénybevételével kapcsolatos igazgatási feladatokra;

• a fegyveres erők kiegészítésének és mozgósításának biztosítására; • a rendkívüli jogrend gyakorlásával összefüggő területekre. A honvédelmi igazgatás mindezen területei is bizonyítják, hogy a honvédelmi igazgatás a civil közigazgatás szerves része, annak normál (béke-) időszaki szervezetére épülő, specifikusan szervezett, centrálisan irányított és különös hatáskörökkel rendelkező eleme. Tevékenységét sohasem önállóan, hanem a közigazgatás egységében végzi. Jellemző sajátossága, hogy a honvédelmi igazgatásban résztvevő állami és önkormányzati igazgatási szervek eljárási tevékenysége során a szubszidiaritás elve érvényesül.

- 38 -



7.1 A honvédelmi igazgatás rendszere A honvédelmi igazgatás rendszere a honvédelem központi irányítását és a honvédelem helyi igazgatását foglalja magába. A honvédelmi igazgatás rendszerén belül általános igazgatási feladatokat végző, illetve honvédelmi szakigazgatási feladatokat ellátó, részben közigazgatási, részben katonai alárendeltségű honvédelmi igazgatási szervek különböztethetők meg. A honvédelmi igazgatás általános hatáskörű – központi, területi és helyi (települési) – szerveit a közigazgatás elemeire épülve az alábbi szervek képezik:

• a honvédelem központi irányítására feljogosított szervek - az Országgyűlés, az Országgyűlés Honvédelmi és Rendészeti Bizottsága, a köztársasági elnök, a Kormány, a Honvédelmi Tanács (rendkívüli állapotban), a honvédelmi miniszter, illetve az illetékes miniszter;

• a honvédelem helyi igazgatását végző szervek – területi szinten a megyei, fővárosi védelmi bizottságok; helyi (települési) szinten a helyi (megyei jogú városi, fővárosi kerületi, kijelölt városi) védelmi bizottságok, valamint a polgármester és a jegyző. A honvédelmi igazgatás általános hatáskörű szervei centrális irányítási rendszerben biztosítják a Magyar Honvédség és a rendvédelmi szervek, a honvédelemben résztvevő más szervek, a közigazgatási – ezen belül az önkormányzati – szervek és a lakosság honvédelmi felkészítését (normál időszakban), illetve aktivizálását, mozgósítását, alkalmazását (rendkívüli időszakokban). A honvédelmi igazgatás szakigazgatási – az általános hatáskörű szervek irányításával, azokkal együttműködésben tevékenykedő – szerveit a katonai igazgatást végző, területi illetékességű hadkiegészítő parancsnokságok (Keletmagyarországi, Nyugat-magyarországi) képezik. A Magyar Honvédség hadrendjébe tartoznak, igazgatási hatáskörrel rendelkeznek, azonban békeidős feladatrendszerük a 2004. évi Hvt. hatálybalépésével jelentősen leszűkült. Igazgatási jellegű tevékenységük elsősorban a minősített időszakokban jelentkezik.

- 39 -



7.2 A honvédelem központi irányítása A honvédelem – ezen belül a Magyar Honvédség – irányítására békeidőszakban az Országgyűlés, a köztársasági elnök, a Kormány, a honvédelmi miniszter, valamint egyes honvédelmi feladatok vonatkozásában – feladat- és hatáskörének megfelelően – az illetékes miniszter jogosult. A honvédelem irányítása kiterjed mind a békeidőszaki, mind a háborús honvédelmi feladatok megvalósítására. A honvédelem irányításában résztvevő szervek tevékenységében érvényesül a vezetés valamennyi funkciója – így a tervezés, szervezés, döntés, szabályozás, koordinálás, valamint ellenőrzés. Az Országgyűlés állapítja meg a honvédelmi célok megvalósítása érdekében a Magyar Köztársaság honvédelmét meghatározó alapelveket, valamint az azokban előírt feladatok végrehajtásának főbb irányelveit; a fegyveres erők hoszszú távú fejlesztésének irányait; a fegyveres erők létszámát; fejlesztésének főbb technikai eszközeit és az ehhez szükséges anyagi forrásokat. Kizárólagos hatáskörébe tartozik megelőző védelmi helyzetben a hadkötelezettségmbevezetéséről szóló döntés meghozatala. A köztársasági elnök hagyja jóvá az ország fegyveres védelmének tervét, nevezi ki és menti fel a Honvéd Vezérkar főnökét, gyakorolja a tábornokokkal kapcsolatos személyzeti jogköröket, illetve a Magyar Honvédség működésével kapcsolatos jogszabályokkal összefüggő tájékozódási jogkört. Az Országgyűlés honvédelmi döntések meghozatalában való akadályoztatásakor – az Alkotmányban meghatározott eljárási rendben – a köztársasági elnök gyakorolja a rendkívüli állapot és a szükségállapot minősített időszakok bevezetésével (kihirdetésével) és a Honvédelmi Tanács létrehozásával, továbbá a hadiállapot kinyílvánításával kapcsolatos országgyűlési jogköröket. A Kormány – mint az adminisztráció második szintjének – feladat- és hatáskörébe tartozik az ország honvédelmi felkészítésének biztosítása, illetve a Magyar Honvédség működésének irányítása (ezen belül a honvédség felsőszintű

- 40 -



vezetése rendjének szabályozása). A haderő feletti civil kontrol gyakorlásának keretében a Kormány nevében a Kormány elnöke (az általa megbízott miniszter) évente köteles a honvédelmi politika megvalósításáról, a Magyar Honvédség felkészítéséről és fejlesztéséről beszámolni az Országgyűlésnek. A honvédelmi miniszter a Kormánynak az ország honvédelmi feladatainak végrehajtásáért és a Magyar Honvédség irányításáért és vezetéséért közvetlenül felelős szakminisztere. A miniszter gyakorolja mindazokat a honvédelmi irányítási jogokat, amelyeket az Alkotmány, a honvédelmi törvény, illetőleg külön törvény nem utal más szerv vagy személy hatáskörébe. A honvédelmi miniszter jogés hatásköre alapvetően három fő igazgatási terültre terjed ki:

• a honvédelmi tevékenység szakmai irányítására; • a honvédség működésének irányítására; • a törvényességi felügyelet gyakorlására. A honvédelmi miniszter honvédséggel kapcsolatos irányítási tevékenységének sajátossága, hogy egyidejűleg katonai vezetési funkciókat is gyakorol (a Honvéd Vezérkar főnöke útján). A Kormány más tagjai és az országos hatáskörű szervek vezetői meghatározzák a hatáskörükbe tartozó honvédelmi feladatok szakmai követelményeit; kijelölik az irányítási hatáskörükbe tartozó, a honvédelemben résztvevő szerveket és meghatározzák honvédelmi feladataikat; irányítják az alárendelt, az irányításuk vagy felügyeletük alá tartozó szervek és a feladatkörükbe tartozó szakágazatok honvédelemmel kapcsolatos tevékenységét.

7.3 A honvédelem helyi igazgatása A honvédelem helyi igazgatása a helyi védelmi igazgatási szerv, valamint a területi illetékességű hadkiegészítő parancsnokság hatáskörébe tartozik. Helyi védelmi igazgatási szerv alatt területi szinten a megyei, fővárosi védelmi bizottságokat, települési szinten a megyei jogú városi, fővárosi kerületi, vala-

- 41 -



mint a megyei védelmi bizottság által kijelölt városokban működő védelmi bizottságokat kell érteni. A védelmi bizottság centrális alárendeltségben működő közigazgatási szerv, amely az illetékességi területén ellátja a törvényben, illetve kormányrendeletben megállapított, a honvédelmi felkészítéssel és az országmozgósítással kapcsolatos feladatokat. A Kormány közvetlenül, illetőleg az illetékes miniszter útján irányítja a védelmi bizottság honvédelmi feladatainak végrehajtását. A normál közigazgatás körülményei között az állami irányítás alapvetően normatív eszközökkel és a helyi önkormányzatok decentralizált tevékenysége útján érvényesül. A minősített időszakokban – az egységes államérdek elsődlegessége követelményeinek megfelelően – a központi, közvetlen operatív utasítási rendszer alkalmazása kerül előtérbe. A honvédelmi felkészítéssel kapcsolatos, törvényben vagy kormányrendeletben meghatározott feladatok irányítását és összehangolását települési szinten – illetékességi területüknek megfelelően – közvetlenül a polgármesterek végzik, akik a védelmi igazgatási feladatokat a jegyző, körjegyző, polgármesteri hivatal bevonásával látják el.

7.3.1 A honvédelmi igazgatás területi szervei A honvédelmi igazgatás területi szervezetrendszerét, az igazgatási szervek jog-, hatás- és feladatkörét a honvédelmi törvény szabályozza. E rendszerben normál időszakban a megyei (fővárosi) védelmi bizottságok – mint testületi szervek – kapnak meghatározó szerepet, míg a minősített időszakokban a megyei (fővárosi) védelmi bizottság elnökének különleges hatásköre – azaz a védelmi bizottság teljes jogkörének egyszemélyi gyakorlása – érvényesül. A megyei (fővárosi) védelmi bizottságok főbb feladatai:

• illetékességi területükön szervezeti rendszerük minősített időszaki működésének biztosítására;

- 42 -



• a helyi védelmi bizottságok tevékenységének irányítására; • a megyei (fővárosi) önkormányzat közvetlen irányítása alá tartozó intézmények minősített időszakokkal összefüggő feladatainak meghatározására és a feladatok végrehajtásának irányítására;

• az illetékességi területükön működő centrális irányítású szervek területi feladatainak meghatározására, a szakmai koordináció és a minősített időszaki tevékenység irányítására;

• a hatáskörükbe tartozó polgári védelmi feladatok irányítására; • a polgármesterek minősített időszaki feladatokkal összefüggő kötelezettségei végrehajtásának irányítására terjednek ki. A felsorolt főbb feladatok végrehajtásához a megyei (fővárosi) védelmi bizottságok hatáskörébe tartozik:

• illetékességi területükön a polgármesterek, a dekoncentrált, illetve a megyei önkormányzatok irányítása alatt álló szervek részére a minősített időszaki tevékenység területi követelményeinek, valamint feladatainak meghatározása;

• a Magyar Honvédség, a rendvédelmi szervek, a polgármesterek, a centrális irányítású szervek, a megyei önkormányzatok irányítása alá tartozó szervek, valamint a gazdasági, vagy honvédelmi szolgáltatásokra kötelezett szervek számára mozgósítás esetén szükséges ingatlanok kijelölése és azok igénybevételének előkészítése;

• a mozgósítás végrehajtásában résztvevők riasztási rendjének, a mozgósításhoz igénybe vett polgári járművek mozgásának korlátozására, az ingatlanok és egyéb szolgáltatások átadásának előkészítésére vonatkozó követelmények meghatározása;

• a honvédelmi felkészítés követelményeinek és feladatainak meghatározása illetékességi területükön honvédelemben közreműködő szervek részére, azok végrehajtásának koordinálása;

- 43 -



• a Magyar Honvédség kiegészítésével összefüggő közigazgatási feladatok vonatkozó jogszabályok szerinti végrehajtásának irányítása;

• az illetékességi területükön működő gazdálkodó szervek anyagi és gazdasági kötelezettségeinek végrehajtására vonatkozó követelmények meghatározása, a kötelezettségek végrehajtásának irányítása. A védelmi bizottság ügyrendjét – a Kormány határozatai és irányelvei alapján – maga a bizottság állapítja meg, amely végrehajtását összetétele is biztosítja. A védelmi bizottság elnöke a megyei (fővárosi) kormányhivatal vezetője (kormánymegbízott), tagjai – a megyei (fővárosi) közgyűlés elnöke (főpolgármester), a megyei (fővárosi) főjegyző, a megyei jogú város polgármestere, az illetékes területi hadkiegészítő parancsnok, a megyei (fővárosi) rendőrfőkapitány, a katasztrófavédelem megyei parancsnoka (a fővárosi polgári védelmi igazgató és a fővárosi tűzoltóparancsnok), a megyei (fővárosi) ÁNTSZ vezetője, a területileg illetékes vízügyi igazgatóság vezetője, valamint a megyei (fővárosi) védelmi bizottság titkára. A helyi (települési) védelmi bizottságok elnökei az őket érintő ügyekben a döntések meghozatalában részt vesznek. A katonai igazgatás helyi szerve a területi illetékességű hadkiegészítő parancsnokság, amely a területi és a helyi közigazgatási szervekkel együttműködésben végzi a fegyveres erők kiegészítésével, továbbá a Magyar Honvédség és a rendvédelmi szervek részére szükséges gazdasági és anyagi szolgáltatási kötelezettségek teljesítésének segítésével kapcsolatos igazgatási, valamint a honvédség állományának feltöltéséhez szükséges toborzási feladatokat. Feladatkörükbe tartozik az aktív és állományból törölt hadkötelesek, a Magyar Honvédség nyugállományú tagjai és hozzátartozóik szociális érdekvédelmével és a kegyeleti tevékenységgel kapcsolatos feladatok ellátása is.

7.3.2 A honvédelmi igazgatás helyi (települési) szervei A honvédelmi feladatok települési szintű végrehajtásának biztosítása a helyi védelmi bizottság hatáskörébe tartozik. A helyi irányítás biztosítására a

- 44 -



megyei (fővárosi) védelmi bizottságok – a Hvt. alapján – a megyei jogú városokban, a főváros kerületeiben és a bizottság által kijelölt városokban helyi védelmi bizottságokat működtetnek, amelyek illetékességi területét – a honvédelmi körzetet(27)– a megyei (fővárosi) védelmi bizottság a kistérségi igazgatás rendszerének figyelembevételével határozza meg. A helyi védelmi bizottság – a megyei (fővárosi) védelmi bizottsághoz hasonlóan – centrális alárendeltségben működő közigazgatási szerv, amely a honvédelmi körzetben összehangolja és irányítja a honvédelmi felkészítés feladatainak végrehajtását. Működésének sajátossága, hogy a bizottság illetékességi területén – a honvédelmi körzetben – működő valamennyi polgármestert tanácskozási jog illeti meg a helyi védelmi bizottság munkájában. A helyi védelmi bizottság összetétele – elnöke a megyei jogú város, fővárosi kerület, kijelölt város polgármestere, tagjai a megyei jogú város, fővárosi kerület, kijelölt város jegyzője, a honvédelmi körzethez tartozó polgármesterek által megválasztott polgármester, a Kormány által kijelölt rendvédelmi és centrális irányítású szervek honvédelmi körzet szerint illetékes vezetői – biztosítja a honvédelmi felkészítéssel, illetve a minősített időszakokban a védelmi igazgatással öszszefüggő helyi feladatok végrehajtásának irányítását. A helyi védelmi bizottságok feladatai alapvetően a Magyar Honvédség és a rendvédelmi szervek mozgósításával és kiegészítésével, a helyi szervek honvédelmi feladatai irányításában való közreműködéssel, a lakosság polgári védelmével összefüggő tevékenység megszervezésének és összehangolásának, a honvédelmi körzetre háruló gazdasági és anyagi szolgáltatási kötelezettségek teljesítése koordinálásának, továbbá a rendkívüli intézkedések helyi feladatai végrehajtásának területére terjed ki.

27

A honvédelmi körzet a kijelölt, történelmileg kialakult természeti-gazdasági-közigazgatási egységet alkotó településeket foglalja magába.

- 45 -



Az érintett települések polgármesterei személyesen részt vesznek a bizottság munkájában, így különösen fontos szerepet töltenek be a települési szintű feladatok végrehajtásának közvetlen irányításában. A polgármesterek települési szinten végrehajtják a védelmi bizottság által meghatározott feladatokat, biztosítják a honvédelmi kötelezettségek teljesítésének feltételeit, végzik a lakosság ellátásának és polgári védelmének megszervezésével összefüggő hatósági és más közigazgatási feladatokat. Feladatkörük alapján jelentős számú, a mozgósítás helyi feladatainak irányításával kapcsolatos közigazgatási szervezési-irányítási hatáskört, nagyobb részben az önkormányzati szervek, gazdasági szervezetek, valamint az állampolgárok honvédelmi és polgári védelmi kötelezettségével kapcsolatos hatósági hatáskört (honvédelmi érdekű gazdasági és anyagi szolgáltatás igénybevételének, a polgári védelmi kötelezettség elrendelése) gyakorolnak. Mindkét hatáskörük gyakorlása keretében az általános, helyi mozgósítás végrehajtásával összefüggő feladatokat a jegyző közreműködésével végzik. A polgármesterek szerepe a minősített időszakokkal kapcsolatos rendkívüli intézkedések végrehajtásában meghatározó jellegű, hiszen a honvédelmi törvény a polgármestereket jogosítja fel a hatáskörükbe utalt ingatlanok és technikai eszközök igénybevételének, továbbá más gazdasági és szolgáltatási kötelezettség teljesítésének elrendelésére, illetve a honvédelmi feladatok végrehajtásában részt vevő helyi szervek tevékenységének összehangolására. A honvédelmi igazgatás szervezetrendszere centrális irányítási rendjének megfelelően a minősített időszakokban illetékességi területén a megyei (fővárosi) védelmi bizottság elnöke utasítási joggal rendelkezik a polgármester és a jegyző felé a honvédelmi igazgatási, valamint a rendkívüli intézkedésekből adódó feladatok vonatkozásában.

- 46 -



8.

A MAGYAR HONVÉDSÉG RENDELTETÉSE, FELADATAI, SZERVEZETE, IRÁNYÍTÁSA ÉS VEZETÉSE

8.1 A Magyar Honvédségre vonatkozó szabályozók jogforrásai A Magyar Honvédség rendeltetésére, alapfeladataira, békeidőszaki és rendkívüli állapotbeli irányításának rendjére vonatkozó alapvető szabályokat az Alkotmány, részletes feladatait, irányításának és vezetésének rendjét a honvédelmi törvény, illetve kormányhatározat28 szabályozza. A Magyar Honvédség rendeltetése és alapvető feladata a haza katonai védelme és a nemzetközi szerződésekből eredő kollektív védelmi feladatok ellátása. A Magyar Honvédség feladatairól és a rá vonatkozó részletes szabályokról szóló törvény elfogadásához gyenge (a jelenlévő képviselők) 2/3-os országgyűlési támogatás szükséges. A Magyar Honvédség belbiztonsági feladatok keretében történő alkalmazására az alkotmányos szabályozás szerint kizárólag akkor kerülhet sor, ha az alkotmányos rend megdöntésére, vagy a hatalom kizárólagos megdöntésére irányuló fegyveres cselekmények, továbbá az élet- és vagyonbiztonságot tömeges méretekben veszélyeztető, fegyveresen vagy felfegyverkezve elkövetett súlyos erőszakos cselekmények esetén, az alkotmány rendelkezéseinek megfelelően kihirdetett szükségállapot idején lehet felhasználni, és csak akkor, ha ezen esetben a rendeőrség alkalmazása nem elegendő. Ez az alkotmányos szabályozás tehát konjuktív feltételek egyidejű meglétéhez köti a haderő belső alkalmazását: az erőszakos cselekmények bekövetkezéséhez, a szükségállapot kihirdetettségéhez és a rendőrségi beavatkozás elégtelenségének egyidejű fennállásához.

28

2208/2005. (I.. 25.) Korm. határozat a Magyar Honvédség irányításának és felső szintű vezetésének rendjéről. Határozatok Tára. 2005. február

- 47 -



A Magyar Honvédség irányítására – hasonlóan a honvédelmi tevékenységekhez – az alkotmányos keretek között és kizárólagosan az Országgyűlés, a köztársasági elnök, a Honvédelmi Tanács (rendkívüli állapot idején), a Kormány és az illetékes (honvédelmi) miniszter jogosult. A honvédelem irányításának hasonló szabályozásától eltérően azonban a Magyar Honvédség vonatkozásában az Alkotmány kivételt is tesz: amennyiben e szabályozási körben nemzetközi szerződés másként nem rendelkezik, csak abban az esetben joghatályos ez a norma. Ennek oka hazánk NATO tagsága, mivel a NATO alapszerződés V. cikkelyének alkalmazása maga után vonja a nemzeti haderők kijelölt szervezeteinek közös szövetségi alárendelésbe utalását. A Magyar Honvédség külföldi alkalmazásának és csapatmozgásainak jogköre kizárólagos országgyűlési hatáskör. Ez alól kivétel a nemzetközi szerződésen (Európai Unió), az Észak-atlanti Tanács döntésén, illetve az Észak-atlanti Szerződés szervezetének (NATO) döntésén alapuló alkalmazás és határátlépéssel járó csapatmozgás.

8.2 A Magyar Honvédség szervezete, személyi állománya A Magyar Honvédség szervezete békeidőben a kizárólag önkéntes alapon szolgálatot vállaló hivatásos és szerződéses katona-, valamint polgári személyi állományból, megelőző védelmi helyzetben és rendkívüli állapot idején az általános hadkötelezettségen és az önkéntes katonai szolgálaton alapuló reguláris haderőszervezetből épül fel. A honvédség haderőnemekből (szárazföldi csapatok, légierő), fegyvernemekből és szakcsapatokból áll. Szervezetét a Honvédelmi Minisztérium (egyidejűleg központi közigazgatási és katonai felsővezetési szerv), a honvédelmi miniszter közvetlen alárendeltségébe tartozó hivatalok és háttérintézmények, valamint a honvédség hadrendjébe tartozó szervezetek (parancsnokságok, csapatok és és intézmények) alkotják. A Magyar Honvédség állománya tényleges szolgálatot teljesítő katonákból, kormánytisztviselőkből, köztisztviselőkből, közalkalmazottakból, a Munka

- 48 -



Törvénykönyvének hatálya alá tartozó munkavállalókból, hadkiegészítési állománya önkéntes tartalékosokból, megelőző védelmi helyzetben és rendkívüli állapot idején pedig mindezen túl kiképzett és kiképzésben korábban nem részesült hadkötelesekből áll. A tényleges szolgálatot teljesítő katonai állomány szolgálati viszonyban teljesít szolgálatot. A katonai szolgálati viszony – mint különleges közszolgálati jogviszony – az állam és a tényleges katonai szolgálatot teljesítő önkéntes katonák között a haza fegyveres védelmére létesült sajátos jogviszony, amelyben a fegyveres szolgálat teljesítése szigorú függelmi rendben, fokozott veszélyeztetettségben történik. A hivatásos szolgálati viszony határozatlan, a szerződéses szolgálati viszony meghatározott időre létesül. A Magyar Honvédségnél foglalkoztatott kormánytisztviselők, köztisztviselők, közalkalmazottak és munkavállalók olyan munkaköröket látnak el, amelyekhez speciális katonai ismereteket támasztó tényleges katonai szolgálati viszony létesítése nem szükséges. Jogviszonyukra a köztisztviselők, illetve a közalkalmazottak jogállásáról szóló törvény, illetve a Munka Törvénykönyve vonatkozik.

8.3 A Magyar Honvédség feladatai A Magyar Honvédség alaprendeltetés szerinti feladata az ország területének, függetlenségének, lakosságának és anyagi javainak fegyveres védelme külső támadással szemben, az államhatár őrzése, az ország légterének védelme, valamint a szövetségi kötelezettségből és más nemzetközi szerződésből eredő feladatok ellátása. A alaprendeltetés szerinti feladatok ellátása mellett a Magyar Honvédség állományába tartozó szervezetek:

• közreműködnek az Alkotmány 40/B. § (2) bek. szerinti fegyveresen, felfegyverkezve elkövetett erőszakos cselekmények elhárításában;

• közreműködnek a nemzetközi terrorizmus elleni tevékenység katonai feladatainak végrehajtásában;

- 49 -



• végzik a honvédelem szempontjából fokozott védelmet igénylő létesítmények őrzését és védelmét;

• közreműködnek a speciális katonai szakmai felkészültséget igénylő, a polgári szervek tevékenységét támogató feladatok ellátásában;

• részt vesznek humanitárius segítségnyújtásban, elemi csapás, ipari szerencsétlenség vagy egyéb katasztrófa elhárításában, segítséget nyújtanak közveszély, vagy közérdekű üzem megzavarása esetén. 8.4 A Magyar Honvédség irányítása és vezetése Az 1989. évi XXXI. törvény, amely a fegyveres erők és a rendőrség működésének alapvető szabályait alkotmányos szintre emelte, a 26. §-hoz fűzött indokolás felütése szerint a végrehajtó hatalom alapvető intézményeiként törekedett e szervezetek megragadására. Ugyanakkor szükségesnek tűnt a közjogi irányítói jogkörök megosztása figyelemmel arra, hogy az ország szuverenitása szempontjából különös jelentőséget nyerhet, és a történelmi tapasztalatok szerint nyert is a fegyveresekkel való rendelkezés. Az Alkotmány módosítása – követve az alapvető állami intézmények szerinti fejezeti tagolást – a fegyveres erők irányítására29 vonatkozó tárgyköröket szétszórtan építette be azzal, hogy az irányításra jogosultak összefoglalása a 40/B. § (3) bekezdéseként a VIII. fejezetbe került. E rendelkezés sajátossága, hogy a „kizárólag” szövegrész öt, egymástól elkülönült döntési jogosult személyt vagy szervezetet tüntet fel, amely – az Alkotmánybíróság későbbi értelmezése30 szerint – arra utal, hogy további irányítási jogosultak a rendszerbe csak a szövegrész kiegészítésével iktathatók.

29

A 2004. évi CIV. törvény az irányítással kapcsolatos rendelkezéseket a fegyveres erők fogalmának hiányában a Magyar Honvédségre korlátozta. Az alkotmányos dogmatikai rendszerben a fogalom ugyanakkor a külföldi fegyveres erők vonatkozásában fennmaradt. 30 A 48/1991. (IX.26.) AB határozat téziseit később csak a vezetés milyensége vonatkozásában színezte a 63/1992. (XII. 11.) AB határozat. A döntések tartalmát azonban – legalábbis részlegesen – a 2001. évi XLII. törvénnyel módosított alkotmányos környezet a HM – Honvéd Vezérkar integráció érdekében relativizálta. Az alkotmánybírósági döntés logikájába ugyanis az egyidejű szervezeten belül, illetve kívül állás a honvédelmi miniszter vonatkozásában nem férne bele. A szabályozási megoldás azonban már az 1989. évi XXXI. törvénnyel módosított Alkotmány-változatban is adott volt, mivel az ügyészi szervezetet az 53. § (3) bekezdése szerint a legfőbb ügyész egyidejűleg vezeti és irányítja.

- 50 -



A 48/1991. (IX.26.) AB határozat rendelkező részében is az Országgyűlés, a köztársasági elnök és a Kormány (az 1989-es változat szerint eredetileg Minisztertanács) részletes alkotmányos honvédelmi feladatait ütköztette. Ugyanakkor nem tért ki azon túl, hogy valamennyi döntési jogosultnak részt kell vennie az irányításban a háborús integrált hatalmi centrum, a Honvédelmi Tanács, illetve az illetékes miniszter (a honvédelmi, illetve a határőrség vonatkozásában a belügyminiszter) jogköreire. Az első kérdés a testület összetétele és az időbeli hatály miatt, a második pedig a Kormány hatáskör-elvonási jogára tekintettel volt mellőzhető, mivel utóbbira tekintettel a miniszteri jogkör ekkor még nem volt alkotmányos tárgykör. A határozat A) része egyébként a vezetés lehetőségét az irányítás körén kívüli területeken kizárta, azt az irányítási aktusok végrehajtására korlátozta; leszűkítően értelmezte a köztársasági elnök jogkörét, kizárva a megosztott végrehajtó hatalmi elképzelés térnyerését, beleértve a szolgálati elöljárói igényt is, ezek gyakorlását az általános felterjesztési szabályokhoz kapcsolva; és megerősítette az indokolás kormányzati működés-irányításra vonatkozó tételét, szubszidiárius jogkörként, tehát eltérő alkotmányos rendelkezés hiányában automatikusan érvényesülőként31 nevesítve azt. A 63/ 1992. (XII.11.) AB határozat a vezetés és irányítás elkülönítésére mondottakat azzal egészítette ki, hogy a fogalmi különbségtételen, illetve az Alkotmányban szereplő katonai beosztások egyidejű betölthetőségének engedélyezésén túl kizárta a vezetés minőségében (katonai jellegében) való állásfoglalást. Az Alkotmánybíróság egyidejűleg – igaz a nevesített beosztások védelmében32 – felvetette az Alkotmány módosításának lehetőségét is a vezetési rendszer megváltoztathatósága során. A testület tehát a korábbi határozata szerinti elkülönítéssel alkotmányos rangra emelt vezetés-fogalom további alkotmányos értelmezését 31

Ez utóbbi tételen alapult az a későbbi szabályozási technika, hogy az Alkotmány módosításai során csak akkor kell a Kormány jogkörét önállóan nevesíteni, ha más hatalmi szereplő alkotmányos jogköri szabályának kivételét jelenti. A kivételi helyzet hiányában a működés-irányítási jogkör érvényesülése szabályozási részletezés nélkül is automatikus.

- 51 -



zárta ki, amely – legalábbis a honvédelem vonatkozásában – eleve nem volt alkotmányos szabályozási elem, ráadásul az Alkotmány más rendelkezésével az alkalmazott igazgatás-tudományi definíció nem is volt feltétlenül összeegyeztethető. A vezetési rendszer újraalkotása, a rendszerváltás időszakában kialakult elkülönült miniszteriális és parancsnoki struktúra meghaladása, ciklusokon áthúzódó törekvésként33 értékelhető, amelynek megoldása a honvédelmi politika megvalósíthatósága szempontjából alapvető, de a közérdeklődés szempontjából marginális ügy volt. A kérdés lényege a katonai szakmai racionalitás politikai szempontoknak való alárendelése, a fegyveres erők érdemi értelemben vett civil kontrollja felől ragadható meg. Ennek érdekében a 2001. évi XLII. törvény nem tett mást, mint a Magyar Honvédség felsőszintű vezetését az Alkotmány 40/B. §-ába emelte az irányítás fogalma mellé, itt kimondatlanul, de törvényi szinten szabályozva a miniszter feladatkörében összekapcsolódó tevékenységként, mivel a rendszert a végrehajtó kétharmados törvény, illetve kormányhatározat vonatkozásában tartalmi szempontból nyitottá tette. E módosításhoz nem kapcsolódott volna feltétlenül a parancsnoki funkció kiiktatása a 19/B. § (2) bekezdése szerinti Honvédelmi Tanács tagjai közül, azonban erre előzetes politikai döntés született34. A változtatás másik eleme is figyelmet érdemel: a Honvédelmi Tanácsban a katonai szakértelem letéteményeseként egyedül megmaradó vezérkari főnök ugyanis szavazati jogát elvesztve, tanácskozási joggal nyert szabályozást. Az indokolás mindezt a miniszter és a vezérkari főnök vezető / vezetett viszonyba kerülésével vélte igazolhatónak, utalva arra, 32

Az Alkotmány 19/B. § (2) bekezdése 1989-es változatában csak a vezérkari főnököt tartalmazta. A felsorolást a parancsnok beemelésével az 1990. évi XL. törvénnyel megvalósult paktum-novella emelte be. 33 A folyamat leírását lásd: Horváth István – Kiss Jenő (szerk.): A Honvédelmi Minisztérium és a Honvéd Vezérkar integrációja / Összeállítás a témában folytatott kutatások, viták, tanulmányok anyagaiból; HM Oktatási és Tudományszervező Főosztály 1998., illetve Horváth – Kiss (szerk.) A Honvéd Vezérkar integrálása a Honvédelmi Minisztériumba 1998-2001. / Tanulmányok, dokumentumok; HM OTF 2001. Az elkülönített struktúrák indokait lásd: Murányi Zoltán: A civil kontroll néhány jogfilozófiai és politika-elméleti problémája a magyar honvédelemben; In: Joó Rudolf – Pataki G. Zsolt (szerk): A haderő demokratikus irányítása; ZMNE Leszerelési és Civil- Katonai Kapcsolatok Központja 1998. 230-231. o.

- 52 -



hogy a 40/B. § (3) bekezdésébe beemelt jogszabályi és kormányhatározati kiutalás voltaképpen a honvédelmi miniszter személyében egyesülő irányítói és vezetői funkciót fedi. Az alkotmánybírósági értelmezés felülírása tehát megvalósult, a Honvédelmi Minisztériumba integrált Honvéd Vezérkarral kialakult az egységes felső szintű vezető szerv. Az alkotmányos szisztéma azonban az Igazságügyi minisztérium jogszabály-szépészeti indokainak következtében támaszát vesztette35. Azzal ugyanis, hogy a 2004. évi CIV. törvény hatályon kívül helyezi a kizárólag a végrehajtási szintekre utaló alkotmányos rendelkezést, a vezetés és irányítás perszonáluniója külön alkotmányos felhatalmazás nélküli, így a korábbi alkotmánybírósági döntéssel összevethető törvényi rendelkezéssé válik. A fegyveres erők (2005. január 1-től a Magyar Honvédség) feletti irányítási jogkörök kizárólagosságának (Országgyűlés, köztársasági elnök, Kormány, Honvédelmi Tanács, illetékes miniszter) és az 1989. végi alkotmánymódosításban megosztott rendjének megfelelően elosztott hatásköri struktúra első – korlátozott tartalmú – átrendezését az 1993. évi CVII. törvény valósította meg a 19/E. § beemelésével. A Kormány intézkedési jogának nevesítése a „váratlan betörés” körében a végrehajtó hatalom operativitását növelte. Ennek másik oldalaként, garanciális jelleggel a köztársasági elnök alkotmányban nevesített jogkörévé vált a fegyveres védelmi terv jóváhagyása. Az Országgyűlés bizalmából megvalósuló hatáskör-csökkenés így két másik irányító szerv jogkörének növekedésével járt együtt. A NATO-csatlakozással párhuzamosan elszaporodtak az olyan igények, amelyek a fegyveres erők együttműködési képességét a döntési folyamat időigényétől tették függővé. Egy sajátos (részben utólagos) jogharmonizáció történt, amelyet nem jogi, hanem szociológiai kényszer váltott ki. A célszerűségi hivatko-

34

A törvényjavaslat általános indokolása a kormányprogramon kívül két kormányhatározat, illetve a Magyar Honvédség hosszú távú átalakításának irányairól szóló országgyűlési határozat hivatkozását tartalmazza. 35 Az alkotmánybírósági döntést felülíró 40/B. § (3) bekezdés második mondata 2005. január 1-jén hatályát vesztette.

- 53 -



zású módosítási igény a szabályozási variánsok sorát váltotta ki kormányzati és ellenzéki oldalról egyaránt, míg megszülethetett a 2000. évi XCI. törvény, amely a honvédelmi módosítások közül leginkább törekedett az alkotmányos szabályok közötti koherencia megteremtésére, bár alapvetően csak az irányítási kompetenciák újraosztására irányult. Az országgyűlési jogkörök vonatkozásában az Alkotmány 19. § (3) bekezdés j) pontjába – az eltérés lehetőségére utalással – egy részletes felsorolás épült be, amely a hazai és külföldi fegyveres erők tevékenységi elemeinek részleges eltérésével a szuverenitás szempontjából releváns, vagy veszélyes tárgyköröket tartotta fenn. Ezek a magyar fegyveres erők hazai és külföldi, illetve a külföldi fegyveres erők hazai vagy Magyarország területéről kiinduló alkalmazása36 (harctevékenysége), az állomásozás mindkét formája, illetve a magyar fegyveres erők békefenntartásban, valamint a hadműveleti területen végzett humanitárius tevékenysége. A változásból kifolyólag a határátlépésről önmagában nem, csak a cél függvényében kell az Országgyűlésnek döntenie. A kompromisszum következtében ráadásul ez – a korábbi abszolút kétharmaddal szemben – jelenlévő kétharmados döntéssé vált. Értelemszerűen szükségtelenné vált a 40/B. § (1) és 40/C. § (1) bekezdése szerinti országgyűlési jogkörök fenntartása is, bár ezen esetekben egyes eredendően feles döntések váltak kétharmadossá. Hatályon kívül került továbbá a honvédelmi tárgyú nemzetközi szerződésekre vonatkozó különös kihirdetési szabály is. Az irányítási jogkörrel rendelkező szervezetek közül a Honvédelmi Tanács – a 19. § (3) bekezdés j) pontjának rendkívüli állapoti leképezését jelentő 19/B. § (1) bekezdésére tekintettel – az Országgyűlés csapatmozgásengedélyezési jogköreit teljes egészében megkapta. A Kormány jogköre annyiban

36

Az iraki konfliktus felvetette a „kiinduló alkalmazás” kategóriájának értelmezési bizonytalanságát. A Koszovó-konfliktusból eredő megfogalmazás célja ténylegesen az ország területéről kiinduló támadás közjogi kontrollja szemben azzal a kialakult értelmezéssel, amely az ország területet fellett tranzitálást, áthaladást is az országgyűlési döntés körébe utalta a Kormány állásfoglalása helyett.

- 54 -



bővült, hogy a 19/E. § szerinti váratlan betörés körében a kezelés eszközeként a honi légvédelmi és repülő készenléti erők mellett a szövetséges eszközök is bevonhatóvá váltak. Ezt egészítette ki a – megváltozott tartalmú – 40/C. §, amely a szövetséges gépek őrjáratozásának engedélyezését is a Kormány jogkörébe utalta. A legkisebb változás a köztársasági elnök jogkörét érte, mivel itt csak a korábban jelzett felhasználás / alkalmazás fogalmi elkülönítés valósult meg. Az NATO csatlakozáshoz kapcsolódva, némileg megkésetten olyan módosítás született tehát, amely – a kölcsönös védelmi klauzulára tekintettel – az alkalmazás addigi szabályain könnyített, de ennek fejében a nem 5. cikk szerinti tevékenységek esetében a korábbi privilegizált engedélyezési esetkörök is az országgyűlési ellenzék konszenzusához kötött eljárások körébe csúsztak. Ez két következménnyel, a döntési folyamat időigényével és kimenetelének bizonytalanságával járt37 egyidejűleg, kiváltva a szövetségesek bírálatát. A módosítás kompromisszumosságára egyébként a Honvédelmi Bizottság akkori elnöke által jegyezett, és az indokolástól eltérő tartalommal elfogadott törvényjavaslat általános indokolása is utalt annak kiemelésével, hogy a javaslat „… a korábban tervezettnél tágabb körben tartja fenn az Országgyűlés döntési jogköreit.” A bírálatoknak is betudható, hogy a kormányváltást követően a 2003. évi XCI. törvény részlegesen korrigálhatta a 2000-es engedélyezési rendszer hibáit38. A korrekció azonban csak töredékes lehetett terjedelmi és eljárási oldalról egyaránt. A privilegizált eljárás körébe ugyanis csak a NATO kerülhetett, a korábban az Alkotmány szövegében szereplő, nemzetközi jogi szempontból kizárólagosan mandátum-kiadásra feljogosított ENSZ, illetve a petersbergi feladatokat az Uniós Szerződésbe beiktató Európai Unió viszont nem39. Ráadásul az Alkotmány újjáal-

37

Nem említve az olyan kényszermegoldásokat, amikor fegyverbegyűjtő misszióba a hadsereg érdekkörébe tartozó civileket kellett békefenntartó feladatra kiküldeni, mivel az nem kötött az országgyűlési engedélyezéshez. 38 A módosítás elmaradása esetén a politikai rendszer nem tudott volna lépést tartani a NATO Reagáló Erők alkalmazási szintet is potenciálisan elérő 5-30 napos készenléti rendszerével. Így a problémával csak a frissen csatlakozott tagország ütköztethető a hasonló alkalmazási időkkel felálló EU-harccsoportok miatt. 39 Ezt korrigálta az Alkotmány 2006. februári módosítása (2006. évi XIII. törvény), amely a jogintézményt az Európai Uniós műveletekre is kiterjesztette.

- 55 -



kotott 40/C. §-a a NATO missziók körében is különbséget tesz az alkalmazás és a többi csapatmozgás között, mivel az előbbit csak akkor engedi a Kormány jogkörébe, ha az az Észak-atlanti Tanács döntésén alapul. Az eljárási hiátus pedig az Országgyűlés jogkörében tartott döntések esetében nyer jelentőséget. Az eredeti javaslat ugyanis – az egyszerű többség megjelölésén túl – előírta volna, hogy az Országgyűlés milyen határidőn belül köteles a 19. § (3) bekezdés j) pontjából ki nem vett csapatmozgásokban dönteni. A Házszabályba utalt módosítás azonban végül is a politikai konszenzus körén kívülre került. Összegezve tehát, a közjogi döntéshozatal szabályrendszerének többszöri változása az igazodási kényszer, illetve a szuverenitás és civil kontroll értelmezések kompromisszumos eredője, amely nem tekinthető ideális megoldásnak. Ha ugyanis a Magyar Köztársaság biztonságpolitikai értelemben a nemzetközi aktivitást választotta részben a katonai szövetségi preferenciákat, részben pedig az Európai Unió felfogását követve, ennek végrehajtása nem lehet elhúzódó politikai viták területe, ahol a mindenkori kormány a mindenkori ellenzék foglya40.

9.

A HONVÉDELMI KÖTELEZETTSÉGEK RENDSZERE ÉS ALAPVETŐ TARTALMA

Az általános honvédelmi kötelezettségek rendszere személyes honvédelmi kötelezettséget (személyes szolgálatot) és vagyoni szolgáltatást foglal magába, amely alapján a Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező és nagykorú magyar állampolgárságú természetes személy – a haza védelme érdekében – általános honvédelmi kötelezettségként személyes szolgálatot köteles teljesíteni és vagyoni szolgáltatásra kötelezhető. A természetes személy (állampolgárságra való tekintet nélkül), a jogi személy, a jogi személyiség nélküli gazdasági társaság és személyegyesülés

40

Szükséges utalni arra, hogy a korábbiakban érintettek szerint a 2004. évi CIV. törvény a NATO válságkezelési rendszerének kialakításával összefüggésben a megelőző védelmi helyzethez kapcsolódó intézkedések lehetőségét is a Kormány felügyelete alá helyezte.

- 56 -



vagyoni szolgáltatás céljából a honvédelmi törvényben meghatározott vagyoni szolgáltatás teljesítésére kötelezhető. A személyes honvédelmi kötelezettség (személyes szolgálat) formái amegelőző védelmi helyzet és a rendkívüli állapot idején a hadkötelezettség, rendkívüli állapot idején a honvédelmi munkakötelezettség, békeidőszakban és minősített helyzetekben pedig a polgári védelmi kötelezettség. A vagyoni szolgáltatás formái a gazdasági szolgáltatás és az anyagi szolgáltatás.

9.1 A hadkötelezettség Az általános hadkötelezettség alapján rendkívüli állapot idején és megelőző védelmi helyzetben minden magyar állampolgárságú és a Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező nagykorú, 18-40 év közötti férfi hadköteles. A hadkötelezettség a tájékoztatási (adatszolgáltatási), a bejelentési (adatváltozásjelentési), a megjelenési és a szolgálati kötelezettséget foglalja magába. A hadkötelezettség alól mentesül a polgári szolgálatot 2005. január 1-e előtt teljesített, vagy arra engedélyt kapó személy.

9.1.1 Tájékoztatási (adatszolgáltatási) kötelezettség A tájékoztatási (adatszolgáltatási) kötelezettség keretében a honvédség központi adatfeldolgozó szerve a potenciális hadkötelesekről a vonatkozó törvény41 alapján katonai nyilvántartást vezet. A hadkötelezettség bevezetése után a jegyző az illetékességi területén bejelentett lakóhellyel rendelkező hadkötelesekről személyazonosító, lakcím- és anyakönyvi adatokat szolgáltat a honvédség részére a katonai igazgatás területi szervének megkeresése alapján. A hadköteles köteles tájékoztatást adni az illetékes hadkiegészítő parancsnokság számára a Hvt. 9. §-ban meghatározott személyi körülményeiről, a 41

Az állampolgárok személyi adatainak és lakcímének nyílvántartásáról szóló 1992. évi LXVI. törvény 17. § (2) bek. c) pontja

- 57 -



hadkötelezettség bevezetését követően pedig a jegyző és a hadkiegészítő parancsnokság megkeresésére a katonai szolgálat tervezését és teljesítését befolyásoló adatairól, illetve azok változásairól.

9.1.2 Bejelentési (adatváltozás-jelentési) kötelezettség A hadköteles bejelentési (adatváltozás-jelentési) kötelezettséggel tartozik, ha személyes adataiban (gyermekeinek száma, polgári szakképzettsége, foglalkozása, iskolai végzettsége) változás következik be, továbbá az idegennyelvismeretet tanúsító bizonyítvány megszerzéséről. Az adatváltozást a hadkiegészítő parancsnokságnak a változás bekövetkezését követő 8 napon belül kell bejelenteni. Nem terheli bejelentési (adatváltozás-jelentési) kötelezettség a hadkötelezettség teljesítése aló felmentést kapott személyeknek.

9.1.3 Megjelenési kötelezettség A megjelenési kötelezettség keretében a hadkiegészítő parancsnokság felhívására a hadkötelesnek meg kell jelennie a nyilvántartási adatok ellenőrzése és egyeztetése, továbbá a sorozás, illetőleg a katonai szolgálatra való alkalmasságának megállapítása céljából. A hadköteleseket a személyes honvédelmi kötelezettségeikről és jogosultságaikról – beleértve a polgári szolgálat kérelmezésének lehetőségét és módját is – a hadkiegészítő parancsnokság a sorozásig írásban tájékoztatja. A sorozóbizottság az egészségi állapot, a személyi adottságok és képzettség figyelembevételével dönt a hadköteles katonai alkalmasságáról, beosztásáról, a behívás tervezett idejéről, helyéről. A sorozóbizottság a sorozás eredményéről határozatot hoz, amelyet a sorozóbizottság elnöke kihirdet. A határozatot a hadkötelesnek írásban is kézbesíteni kell. Az elsőfokú határozat ellen fellebbezésnek, a másodfokú határozat ellen bírósági felülvizsgálati keresetnek van helye, azonban a másodfokú határozat ellen benyújtott jogorvoslati kérelemnek a katonai szolgálat teljesítésére vonatkozóan nincs halaszó hatálya.

- 58 -



9.1.4 Szolgálati kötelezettség A szolgálati kötelezettség keretében a hadköteles fegyveres katonai szolgálatot teljesít. A fegyveres katonai szolgálatot a Magyar Honvédség szervezeteinél kell teljesíteni. A fegyveres katonai szolgálat időtartama megelőző védelmi helyzetben legfeljebb 12 hónap, rendkívüli állapot idején annak teljes időszakáig terjedhet. A hadköteles katonát a hadkötelezettség megszűnését követőm30 napon belül le kell szerelni. Amennyiben a hadkötelesnek szolgálatteljesítése során harmadik gyermeke megszületik, vagy elérte a hadkötelezettség felső korhatárát, haladéktalanul le kell szerelni. A polgári szolgálat teljesítésére irányuló kérelmet a lakóhely szerint illetékes hadkiegészítő parancsnokhoz, vagy a lakóhely szerint illetékes megyei (fővárosi) közigazgatási hivatalhoz kell benyújtani. A polgári szolgálat időtartama a katonai szolgálat időtartamával megegyezik. A polgári szolgálatot teljesített, vagy arra engedélyt kapott hadköteles a továbbiakban katonai szolgálatot kérelemre sem teljesíthet.

9.2

A polgári védelmi kötelezettség

A személyes honvédelmi kötelezettség (személyes szolgálat) keretében a Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező magyar állampolgárokat a férfiakat 18-55, a nőket 18-50 éves korig - békeidőszakban és a minősített időszakokban egyaránt egyaránt polgári védelmi kötelezettség terheli. A honvédelmi feladatok területén a polgári védelmi kötelezettség célja rendkívüli állapot idejére a lakosság felkészítése a támadófegyverek és más rendkívüli esemény által okozott károk megelőzésére, felszámolására és hatásuk csökkentésére, továbbá az ezzel összefüggő mentési és mentesítési feladatok végrehajtására. A polgári védelemmel kapcsolatos kötelezettségeket a polgári védelemről szóló 1996. évi XXXVII. törvény részletezi.

- 59 -



9.3 A honvédelmi munkakötelezettség A személyes honvédelmi kötelezettség (személyes szolgálat) keretében a Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező magyar állampolgárokat rendkívüli állapot kihirdetése esetén – a férfiakat 18-60, a nőket 18-55 éves korig – honvédelmi munkakötelezettség terheli, amelynek keretében tartósan vagy időlegesen, képességeiknek és egészségi állapotuknak megfelelően fizikai vagy szellemi munka teljesítésére kötelezhetők. A honvédelmi munkakötelezettség alól mentesülnek a várandós nők, az anyák gyermekük 3 éves koráig, a közvetlen hozzátartozóit vagy egyenesági rokonát gondozók, a 14 éven aluli gyermeket saját háztartásában egyedül nevelők, az egészségi állapotuk miatt munkakötelezettségre alkalmatlanok, a hivatásukat gyakorló lelkészek és a Hvt-ben megjelölt felmentési okoban részesülők.

9.4 Vagyoni szolgáltatási kötelezettségek A honvédelmi felkészítés és országmozgósítás feladatainak biztosítása céljából, ha a honvédelem érdeke más módon nem, vagy nem a megfelelő időben, illetve csak aránytalanul nagy ráfordítással elégíthető ki gazdasági szolgáltatási és anyagi szolgáltatási kötelezettségek teljesítésére kötelezhető a természetes személy (állampolgárságra való tekintet nélkül), a jogi személy, a jogi személyiség nélküli gazdasági társaság és személyegyesülés. A honvédelmi célú feladatok biztosításához szükséges vagyoni szolgáltatási kötelezettségek az alábbi területekre terjednek ki:

• gazdasági és anyagi szolgáltatás teljesítésére; • gazdasági és anyagi szolgáltatás igénybevételének tűrésére; • tevékenységtől való tartózkodásra; • szolgáltatás igénybevételéhez való előkészületi tevékenységre; • szolgáltatási igénybevétel tervezéséhez szükséges adatközlésre.

- 60 -



A vagyoni szolgáltatások igénybevételének elrendelésére a minősített időszakban, illetve katasztrófa- vagy katasztrófaveszély esetén jogosult:

• az ország egész területére kiterjedően a Kormány, vagy a Kormány felhatalmazása alapján az adott tevékenységért felelős miniszter;

• illetékességi területén a megyei közgyűlés elnöke, a fővárosban a főpolgármester, valamint a polgármester;

• törvényben meghatározott esetben és feltételek szerint a hadkiegészítő parancsnok, a Hvt. 37. § (7) bekezdésében meghatározottak szerint az illetékes katonai szervezet parancsnoka. A szolgáltatást elrendelő határozat azonnal végrehajthatóvá nyilvánítható, ellene fellebbezésnek helye nincs. A szolgáltatás teljesítése miatt felmerült vagyoni hátrányért a törvényben meghatározott esetek kivételével – a polgári jog szabályaival összhangban – kártalanítás jár, amelynek szabályait a Kormány rendeletben állapítja meg.

10. A HONVÉDELMI IGAZGATÁS ELTÉRŐ SAJÁTOSSÁGAI A MINŐSÍTETT IDŐSZAKOKBAN (A RENDKÍVÜLI JOGREND GYAKORLÁSA) A Magyar Köztársaság Alkotmánya által meghatározott minősített időszakok – a rendkívüli állapot, a megelőző védelmi helyzet, a szükségállapot, a veszélyhelyzet és az Alkotmány 19/E. § szerinti helyzet – közös jellemzője, hogy az állam életét, rendes működését, az állampolgárok élet- és vagyonbiztonságát belső, vagy külső eredetű társadalmi, illetve természeti, technikai jellegű erőhatás megjelenése veszélyezteti, és ennek elhárítására – az Alkotmány felhatalmazása alapján – a rendkívüli jogrend eszközei vehetők igénybe. Rendkívüli jogrend – vagy más megfogalmazásban a kivételes hatalom – alkalmazhatósága az alkotmányban és a Hvt. harmadik részében (148. – 201. §) meghatározott körben és módon történik. Ez magába foglalja az alapvető jogok – Alkotmányban nevesített kivételekkel történő – gyakorlásának felfüggeszthetőségét, vagy korlátoz-

- 61 -



hatóságát, és a törvények rendelkezéseitől eltérő rendeleti szabályozás lehetőségének igénybevételét. A rendkívüli jogrenden alapuló hatalom gyakorlása az állam általános, normál időszaki működésétől, alkotmányos rendjétől való időleges és részleges eltérést jelent, ami a kormányzati és más közigazgatási szervek felépítésének, működésének és hatáskörének átrendeződésével, az állampolgári jogok korlátozásával, továbbá a gazdasági folyamatokba való állami beavatkozással jár. A honvédelmi igazgatás területén ezen időszakokban a legfontosabb változások az alábbiakban összegezhetők:

• törvény helyett rendelet is megállapíthat államigazgatási feladatot a polgármester és a jegyző részére;

• az államigazgatási eljárásról szóló törvény egyes szabályozási területei – hatáskör, illetékesség, elintézési határidő, végrehajtás és jogorvoslat rendje – rendelettel is módosítható,

• a honvédelmi igazgatás területi és helyi (települési) szervei hatáskörgyakorlásának szabályai megváltoznak – így a megyei (fővárosi) védelmi bizottság teljes hatáskörét a bizottság elnöke, a települési önkormányzat képviselő-testületének feladat- és hatáskörét a polgármester gyakorolja,

• a polgármester és a jegyző a honvédelmi igazgatás feladatait a megyei (fővárosi) védelmi bizottság elnökének utasításai szerint látja el. A rendkívüli jogrend alkalmazása keretében hozott rendeletek hatálya az adott minősített időszak megszűnéséig, szükségállapoti esetekben a szükségállapot megszűnését követő 30 napig, illetve minden minősített időszak vonatkozásában az Országgyűlés által meghosszabbított ideig tart. A minősített időszakok jogtörténeti fejlődését vizsgálva megállapítható, hogy azok gyűjtőfogalma nem alkotmányos terminológia. A fogalom a honvédelem szabályozási területén bevett kategória, tartalma szerint pedig a békétől eltérő szi-

- 62 -



tuációkat jelöli az állami működés fenntarthatósága érdekében, amikor a hatalommegosztáson, illetve a fékek és ellensúlyok rendszerén alapított hatalomgyakorlás már elégtelen. Az Alkotmány tehát több potenciálisan létező jogrendszer alapjait hordozza egyidejűleg: a tipikus szabályozási mód a békeidőszaki, de emellett rendelkezni kell arról is, hogy a békétől eltérő körülmények között az állam mely szerve milyen határokig mehet el. A minősített időszakok eredeti felsorolása – mint az az Alkotmány 8. § (4) bekezdésében meg is jelent – eredetileg három elemből, a rendkívüli és szükségállapotból, illetve veszélyhelyzetből állt, amelyek a kiváltó ok és az érintett terület kiterjedtsége függvényében elkülönülve eltérő hatalmi centrumokhoz kötődtek. A rendkívüli állapot kihirdetését az 1989. előtt is alkotmányos fogalomként funkcionáló hadiállapot (a 6. §-ra tekintettel praktikusan Magyarország megtámadása42), illetve az idegen (állam-)hatalom fegyveres támadásának közvetlen veszélye, a háborús veszély alapozhatta meg. A szükségállapot43 19. § (3) bekezdés i) pont szerinti fogalma – a h) ponttal szemben – az ország belső működéséhez kapcsolódó lehetetlenítő okokat vonta össze:

• az alkotmányos rend megdöntésére vagy a hatalom kizárólagos megszerzésére irányuló, tehát célzatos fegyveres cselekményeket (tipikusan a forradalmat és a polgárháborút),

•az élet- és vagyonbiztonságot tömegesen veszélyeztető, tehát az eredmény oldaláról minősített fegyveresen vagy felfegyverkezve elkövetett súlyos erőszakos cselekményeket (lázadás), illetve

•az elemi csapást vagy ipari szerencsétlenséget. 42

Az okok körét értelemszerűen kiszélesítette 1989. március 12-ét követően Magyarország csatlakozása az Észak-atlanti Szerződés Szervezetéhez. A kollektív védelmi kötelezettség más tagállam megtámadása miatti érvényesítésére gyakorlatilag eddig nem került sor, a hadiállapot kiváltásának lehetséges okai közé viszont e tényállás is belépett. Legközelebb a rendkívüli állapot kihirdetéséhez az Országgyűlés a 2001. szeptember 11-i eseményeket követően került. Lásd a Magyar Köztársaságnak az Amerikai Egyesült Államokat ért terrortámadást követő kül- és biztonságpolitikai lépéseiről szóló 62/2001. (IX. 25.) OGY határozat 5. pontját. 43 A szükségállapot bevezethetőségének kérdése röviddel a rendszerváltás után felmerült a taxisblokád megjelöléssel elhíresült 1990. őszi történések során. A definíció első két elemében szereplő fegyverességi feltétel hiányában helyes döntésnek minősült a kihirdetés megtagadása.

- 63 -



A több okcsoportot összefoglaló szükséghelyzet-fogalom utolsó eleme részleges átfedésben van a 35. § (1) bekezdés i) pontja szerinti veszélyhelyzettel, amely az élet- és vagyonbiztonságot veszélyeztető elemi csapás, illetve következményeinek elhárítása érdekében vezethető be – a két korábban említett minősített időszaktól eltérően – a Kormány döntésével. Azon túl, hogy az elemi csapás a két belső eredetű minősített időszak mindegyikében megjelenik, tehát választást enged, mind a mai napig nem tekinthető egyértelműnek, hogy az ipari szerencsétlenség kizárólag a szükségállapot körében kezelhető-e. A 35. § (1) bekezdés i) pontjának ráadásul a veszélyhelyzet fogalmán kívül eső eleme a közrend és a közbiztonság érdekében megteendő intézkedési feladat nevesítése, amely tehát nem alapozhatja meg a minősített időszak bevezetését, bár a szabályozói szándék ezen irányára lehet következtetni az indokolás alapján44. Az 1989. évi XXXI. törvény a minősített időszakok döntéshozatali rendszerét úgy építette fel, hogy az egyszerre biztosítsa a soron kívüli döntések hatékony meghozatalát és végrehajtását, az egyes formák pedig csak a legszükségesebb körben térjenek el a békeidőszaki hatalomgyakorlástól. A rendkívüli állapotban működő hatalom-koncentráló Honvédelmi Tanács ellenőrzését így kívülről az Alkotmánybíróság, illetve belülről a sajátos összetétel (köztársasági elnök + Országgyűlés elnöke + frakcióvezetők45 + Kormány + a vezérkari főnök katonai szakmaisága) biztosíthatja. A szükségállapoti elnöki kormányzás fékje az Országgyűlés, illetve annak – helyettesítő jogkörben eljáró – Honvédelmi Bizottsága, míg veszélyhelyzet idején a Kormány intézkedéseinek ellenőrzése nem igényelt a békeidejűtől eltérő hatalmi struktúrát. A minősített időszakok kihirdetése szempontjából a helyettesítő szabály beiktatása a köztársasági elnök döntéseként, de a miniszterelnök, a házelnök és

„2. Az elemi csapás, illetőleg következményeinek az elhárítása, valamint a közrend és a közbiztonság védelme általában - akkor is, ha a veszély súlyossága nem éri el a rendkívüli állapot, illetve a szükségállapot fokát - különleges intézkedéseket igényel. A Javaslat ezeknek az intézkedéseknek a megtételére - alkotmányerejű törvényben meghatározott keretek között - a Minisztertanácsot jogosítja fel.” 1989. évi XXXI. törvény indokolás a 22. §-hoz. 45 Az 1990. évi XL. törvényig a függetlenek képviselője is. Ugyanezen törvény iktatta be a Magyar Honvédség parancsnokát is a testület döntéshozatalra feljogosított tagjai közé. 44

- 64 -



az Alkotmánybíróság elnökének – indokolás alapján – egyhangú döntéséhez kapcsolva elvben biztosítja az állam és a társadalom szempontjából veszélyes helyzetek adekvát kezelését. Ennek körében a békeidőszaki törvények áttörésének lehetőségét, illetve határait maga az Alkotmány határozta meg a 8. § (4) bekezdésében a fel nem függeszthető gyakorlású alapvető jogok nevesítésével. A szabályozási tárgykör törvényi részletezése46 azonban a szükséges, de nem feltétlen elégséges szinten, időlegességi céllal valósult meg. A Hvt. elfogadásával párhuzamosan a délszláv válságra való reagálás kényszerítette ki egy további minősített időszak, az Alkotmány 19/E. §-a szerinti helyzet beiktatását. A rendelkezés indoka a lokális történésekre47 való rugalmas reagálás, amely – az Alkotmányba épített okok megvalósulása esetén – az eszkaláció megakadályozását teszi lehetővé. Ezen nevesített okok külső eredetű, katonai jellegű cselekmények, amelyekhez viszont az Alkotmány nem követeli meg az idegen (állam)hatalomhoz tartozás előzetes igazolását. Magát a korlátozott katonai reakciót kiváltó ellenséges cselekményt némileg eltérő módon ragadta meg a normaszöveg, illetve az indokolása. Míg az Alkotmányba a csoportok (gerillák) váratlan betörése, tehát szárazföldi támadás, illetve a kivédésre alkalmas elhárító akció, valamint az ország területének a Magyar Honvédség légvédelmi és repülő készültségi erőivel való oltalmazása épült be, az indokolás ez utóbbi esetkörben okként az ország légterének szándékos megsértését, illetve a váratlan légitámadást külön is nevesítette, a gerilla-harcmodor illetve a kismagasságú berepülések említése mellett. Figyelemre méltó ugyanakkor, hogy a 19/E. § szerinti helyzetben védendő tárgyak között a normaszöveg – a javaslat indokolásától függetlenül – kiemelte az élet- és vagyonbiztonságot, valamint a közrend és a közbiztonság védelmét, 46

A Hvt. 3. § (3) bekezdésének tanúsága szerint a törvény IX-X. fejezete az ideiglenes szabályozás igényével került elfogadásra. A minősített időszaki intézkedésekre vonatkozó önálló törvény hiányát az Alkotmánybíróság is több ízben felvetette. Az új Hvt. ugyanakkor a véglegesség igényével tartalmazza a minősített időszakok új rendszerét összefoglaló III. részt. 47 E vonatkozásban a 19/E. hasonló módon párja a veszélyhelyzetnek, mint országos érintettség esetén a rendkívüli állapot a szükségállapotnak.

- 65 -



amely viszont a belső eredetű minősített időszakok szabályozásával mutat rokonságot. Ezt a vonulatot vezeti tovább az (1) bekezdés azon rendelkezése, amely a lehetséges végkifejletek közé a rendkívüli állapot mellett a szükségállapot kihirdetését is beemeli. (Értelemszerűen a váratlan betörés kezelése esetén a békeidőszaki szabályok változatlan érvényesülése is elképzelhető befejezés.) A szükségállapoti forgatókönyv a rendelkezés értelmezése során sokáig elképzelhetetlennek tűnt, azonban e feltételezésre a 2001. szeptember 11-i események rácáfoltak. E ponton tehát előrelátónak értékelhetjük a szabályozót. Nem mellőzhető azonban a bírálat az Alkotmány 8. § (4) bekezdésének változatlanul hagyása vonatkozásában, mivel a korlátozott kiterjedésű katonai tevékenység is felveti az alapvető jogok békeidőszakit meghaladó mértékű korlátozását, amelyet ráadásul az egyidejűleg elfogadott Hvt. lehetővé is tett. Összességében a 19/E. § egy ad hoc szabályozási megoldásként értékelhető, amely eredetileg is bizonytalanul kapcsolódott a minősített időszakok fogalmi rendszerébe, és e bizonytalanságot a későbbi módosítás, amely a szövetséges eszközök igénybe vételének lehetővé tételére irányult csak, sem orvosolta. Az önkéntes haderőre való áttéréssel párhuzamosan viszont felmerült, hogy a személyes honvédelmi kötelezettség visszaállíthatósága az Alkotmánybíróság 2001-es döntésére is figyelemmel új minősített időszak beiktatását teszi szükségessé. Ezzel összefüggésben vitássá vált azonban, hogy mi ennek az időszaknak a célja, illetve – ebből kifolyólag – mely állami szerv jogosult a róla való döntésre. Az új rendkívüli helyzetként nevesített megelőző védelmi helyzet esetében a rendkívüli állapot kihirdetésének feltétele még nem áll fenn, így az idegen hatalom fegyveres támadásának közvetlen veszélyét el nem érő veszélyeztetettségről lehet csak szó, amit a speciális szövetségi kötelezettség teljesítésének lehetősége további mérlegelési lehetőséggel egészít ki. Értelemszerűen a 19/E. § szerinti váratlan betöréssel való egybeesés viszont kizárható, mivel ez utóbbi nem viszonylag tartós veszélyeztetettségi állapotot, hanem megvalósult küszöb alatti támadást jelent.

- 66 -



A Magyar Honvédség személyi állományának kiegészítésén, készleteinek feltöltésén kívül azonban felmerült, hogy a tervezett új minősített időszak feladatai közé kerüljenek be egyes, a közigazgatás működési rendjét, illetve kivételesen az alapjogok érvényesülését is érintő válságreagáló intézkedések is. Ez utóbbiak elrendelése körében azonban már felmerülhet a késedelem veszélye, amely a kormányzat felé, tehát az országgyűlési kompetenciák további csökkentése irányába tolná el a döntéshozatalt. A megelőző védelmi helyzet sajátos sem háború / sem béke jellegére tekintettel ráadásul a döntési kompetenciák megosztása sem zárható ki az Országgyűlés és a Kormány között, egyfajta rugalmas átállást biztosítva. A 2004. évi CIV. törvénnyel egyidejűleg hatályba lépett alkotmánymódosítás végül is beiktatta az értelmezési mozgásteret biztosító fogalmat a 19.§ (3) bekezdésének n) pontjaként az Országgyűlés jelenlévő kétharmados döntési jogkörei közé azzal, hogy a 35.§ (1) bekezdésének m) pontja a Kormány mozgásterét is megnövelte. Az új Hvt. 201. §-ával végrehajtott utóbbi rendelkezés szerint ugyanis a Magyar Honvédség, a rendvédelmi szervek, valamint a közigazgatás működése az országgyűlési döntés kezdeményezését követően az arról való szavazásig, de legfeljebb 60 napra átállítható törvények hatásait is átmenetileg lerontó kormányzati döntésekkel, amelyek határa az alapvető jogok korlátozásának kizártsága. Mindezt a NATO válságreagálási rendszerének, mint nem nemzetközi jogi dokumentumnak48 a hazai implementálhatósága tette szükségessé. A megelőző védelmi helyzet tehát a „háború előszobájának” kezelésére rugalmasan változtatható és kétszeri politikai mérlegelést igénylő rendszert épített az Alkotmány rendelkezései közé annak érdekében, hogy a rendkívüli állapot kihirdetésére továbbra se legyen szükség. A békétől eltérő időszakok fogalmi elkülönítése ugyanakkor relativizálódott.

48

Olyan sajátos ’jogharmonizáció’ valósult tehát meg, ahol nem jogi norma volt az adaptálás tárgya.

- 67 -



JOGSZABÁLYOK, IRODALOMJEGYZÉK 1939. évi II. tc. a honvédelemről. Corpus Juris Hungarici 1949. évi XX. törvény. A Magyar Köztársaság Alkotmánya 1993. évi CX. törvény a honvédelemről 1996. évi XXXVII. törvény a polgári védelemről 114/1996. (IX. 27.) Korm. rendelet a polgári védelmi törvény végrehajtásáról 2001. évi XCV. törvény a Magyar Honvédség hivatásos és szerződéses állományú katonáinak jogállásáról 2004. évi CV. törvény a honvédelemről és a Magyar Honvédségről 2208/2205. (I. 25.) Korm. határozat a Magyar Honvédség irányításának és felső szintű vezetésének rendjéről. Határozatok Tára 2005. február 94/1998. (XII. 29.) OGY határozat a Magyar Köztársaság biztonság- és védelempolitikai alapelveiről. Magyar Közlöny. 1. szám. Budapest, 1999. január. A Szövetség Stratégiai Koncepciója. Elfogadva az Észak-atlanti Tanács 2010. november 10-10i Lisszabonban tartott ülésén. Dr. Kőszegvári Tibor: A biztonságpolitika alapjai. Zrínyi Miklós Nemzetvédelmi Egyetem. 2004. Budapest. Lakatos László: Honvédelmi Igazgatás. Főiskolai jegyzet. Államigazgatási Főiskola. 1997. Dr. Nagy László: Gondolatok a nemzeti stratégiákról. Hadtudomány 1998. 3. szám. Magyar Hadtudományi Társaság, Budapest. Dr. Ujj András: A biztonságfelfogás változásai a XX. században. Új Honvédségi Szemle 1999. Budapest. Dr. Patyi Sándor: Védelmi felkészítés és országmozgósítás. Új Honvédségi Szemle 2005. Budapest. Lakatos László – dr. Héjja István: Védelmi Igazgatás. Egyetemi jegyzet. Zrínyi Miklós Nemzetvédelmi Egyetem. 1999. Budapest. Dr. Lakatos László: A védelmi igazgatás helye és szerepe a honvédelem rendszerében. Doktori (Ph.D.) értekezés. Zrínyi Miklós Nemzetvédelmi Egyetem. 2001. Budapest. Lakatos László – dr. Szigeti Lajos: Védelmi Igazgatás. Egyetemi jegyzet. Zrínyi Miklós Nemzetvédelmi Egyetem. 2001. Budapest.

- 68 -



Dr. Till Szabolcs – Dr. Lakatos László: A Magyar köztársaság védelempolitikája a rendszerváltozástól a honvédelmi rendszerváltozásig. Eötvös Lóránd Tudományegyetem – Ozirisz Könyvkiadó. Budapest 2006. Dr. Lakatos László: Honvédelmi igazgatás. Egyetemi jegyzet. Budapesti Corvinus Egyetem Közigazgatás-tudományi Kar. 2006. Budapest. Dr. Lakatos László: Honvédelmi igazgatás. Egyetemi jegyzet. Budapesti Corvinus Egyetem Közigazgatás-tudományi Kar. 2009. Budapest.

- 69 -

Dr. habil. Lakatos László HONVÉDELMI IGAZGATÁS

Recommend Documents