Zkušenosti představitelů obcí a měst s meziobecní spoluprací doc. RNDr. Jiří Ježek, Ph.D. Západočeská univerzita v Plzni Fakulta ekonomická Středisko pro výzkum regionálního rozvoje
• Příspěvek vznikl v rámci řešení projektu Technologické agentury ČR č. TD020323 „Strategické plánování obcí, měst a regionů: výzvy, problémy, možnosti řešení“. • Cílem je navrhnout soubor opatření, která povedou k zintenzívnění meziobecní spolupráce a zefektivnění systému strategického plánování.
Informační zdroje • Příspěvek vychází především z výsledků vlastního dotazníkového šetření, které probíhalo v měsících červenci a srpnu 2015. Výzkumu se zúčastnilo 579 představitelů obcí a měst. Respondenty byli starostové a místostarostové obcí a měst (49,2 %), vedoucí pracovníci veřejné správy (34,4 % případů) a referenti (odborní pracovníci – 13,4 % případů). V průzkumu byly proporčně zastoupeny všechny velikostní kategorie obcí a měst ve všech krajích České republiky.
Specifika českého systému místní správy v mezinárodním srovnání • relativně malý počet velkých měst, roztříštěná struktura obcí; • historicky zakotvená a obcemi vytrvale obhajovaná tradice „správní samostatnosti“; • větší pocit sounáležitosti občanů s obcí (místní identita); • obce mají dvojí působnost (státní správa a samospráva); • klíčová úloha kolektivních orgánů obcí; • nepřímá volba starostů; • relativně slabé kompetence starostů ve srovnání s obecními radami; • výrazná legislativní podpora různých forem integrace obcí – jejich spolupráce, sdružování a slučování; • neexistence vertikálních vztahů mezi samosprávami na úrovni obcí a samosprávou na úrovni krajů.
Konsolidace obecní samosprávy v ČR – hledání cesty mezi slučováním obcí a efektivní meziobecní spoluprácí - mezinárodní kontext • ke slučování obcí v EU dochází kontinuálně, v době ekonomické krize se diskuse zintenzivnila (např. Štýrsko); • slučování obcí tak jak probíhalo v mnohých zemích v 70. letech (ze shora dolů) je dnes nepředstavitelné; • přínosy slučování nejsou zcela přesvědčivé, vždy záleží na rámcových podmínkách dané země • meziobecní (nadmístní, územní) spolupráce hraje v celé EU stále významnější roli – předností je flexibilita • nutné rozlišovat mezi státní správou a samosprávou, resp. mezi administrativními činnostmi a regionálním rozvojem
Spolupráce obcí: výhody a nevýhody • Z pohledu obcí - možnost zachování jejich autonomie a postupné budování spolupráce s jinými obcemi; každou službu lze poskytovat v kooperaci s jinými obcemi). Riziko: potřeba vysoké míry konsensu, otázka přerozdělování výdajů a cenové konflikty, každá změna vyžaduje intenzívní komunikaci a optimalizaci zájmů obcí, může se jednat o nekonečný proces. • Z pohledu státu - zachování politické identity obcí, nejsou zapotřebí nepopulární zásahy do struktury obcí a jejich autonomie. Výhoda: ke spolupráci může docházet ve vybraných oblastech a při vybraných úlohách (účelový pohled); spolupráce může narůstat, může být ale také revidovaná. • Z pohledu uplatňování demokratických principů společenského řízení -nevznikají obavy ze strany identity. Vzniká riziko: pokud obec spolupracuje v mnohých oblastech, narůstá vliv administrativních pracovníků a klesá možnost kontroly ze strany volených zástupců a tím také občanů.
Postoje ke slučování obcí v ČR v % Větší pozornost než slučování by měla být věnována podpoře dobrovolné meziobecní spolupráce (to je cesta jak konsolidovat místní samosprávu) V případě slučovaných obcí dojde ke ztrátě místní identity a výjimečnosti Slučování obcí povede oslabení rozhodovacího vlivu slučovaných obcí a k upřednostňování rozvoje centrálních obcí na úkor okrajových Konečné slovo o sloučení, resp. o tom, ke které obci se přičlení, musí mít občané slučovaných obcí Místo slučování bychom měli jít cestou přenesení některých kompetencí a posílení obcí s rozšířenou působností (ORP) Slučování obcí brání tradiční rivalita mezi obcemi Sloučením obce s jinou se zvětší dojezdová vzdálenost a tím zhorší dostupnost některých veřejných služeb Lidé v obcích nejsou dostatečně informováni o přínosech slučování obcí Chybí informace o nezbytnosti a účelnosti slučování obcí (včetně zahraničních poznatků)
54 %
Místní politici se slučování obcí brání; zrušením obcí by došlo k odstranění sítě neformálních a klientelistických vztahů Chybí politická podpora, domluva klíčových politických stran o nutnosti slučování obcí
11 %
Ostatní Musí se jednat o dlouhodobý proces koordinovaný ze shora
52 % 45 %
39 % 30 % 28 % 26 % 23 % 19 %
8% 7% 6%
Hlavní argumenty ve prospěch meziobecní spolupráce v ČR v % (2015) rostoucí složitost/ komplexita problémů, na jejichž řešení nemáme dostatečné organizační kapacity (lidské, znalostní) spolupráce obcí je přirozenou záležitostí nedostatek finančních prostředků aktuální tlak problémů, které nejsme schopni samostatně řešit Ostatní
56 %
55 % 44 % 35 % 4%
Oblasti meziobecní spolupráce v % (2015)
Zkušenosti s různými formami spolupráce v %
Představy o meziobecní spolupráci (preference různých forem) Kritéria posuzování: • Cíle a úkoly • Způsob financování • Organizačně-právní forma • Územní dosah spolupráce (velikost regionu)
Preference způsobu financování meziobecní spolupráce • většina respondentů (57,6%) uvádí, že meziobecní spolupráce by měla být financována na základě příspěvků jednotlivých obcí (příspěvky podle počtu obyvatel i podílem na nákladech); • téměř ½ respondentů si je vědoma toho, že samofinancování je sice velmi důležité, ale nestačí; • pro efektivní rozvoj meziobecní spolupráce jsou důležité vnější zdroje financování; • téměř ½ respondentů (48,5%) postrádá speciální národní nebo krajské dotační programy, které by podporovaly meziobecní spolupráci; • mnohem menší podíl (29,2% respondentů) se spoléhá na dotace ze strukturálních fondů; • přibližně 1/3 respondentů by doporučuje financování na základě stanoveného podílu na sdílených daní, což vyžaduje reformu rozpočtového určení daní.
Preference organizačně-právních forem meziobecní spolupráce v % Dobrovolné svazky obcí (mikroregiony) Místní akční skupiny Právně nezávazná forma spolupráce - výměna informací a znalostí v rámci neformálních sítí (pracovní skupiny, setkání starostů apod.) Realizace konkrétních projektů - smlouvy ke splnění konkrétních úkolů Společné strategické plánování Svazky obcí v rámci územních obvodů ORP (navrhované) Public-private-partnership (PPP – partnerství veřejného a soukromého sektoru) Zájmová sdružení právnických osob Společné obchodní společnosti Místní agenda 21 Ostatní
77 % 68 % 58 %
49 % 46 % 16 % 16 % 12 % 10 % 10 % 1%
Preference organizačně-právních forem meziobecní spolupráce • preference: dobrovolné svazky obcí (tzv. mikroregiony, 76,9%) a místní akční skupiny (67,9%); • přibližně ½ respondentů kromě toho považuje za významné právně nezávazné formy spolupráce, jejichž účelem je především výměna informací a znalostí v rámci neformálních sítí (společné pracovní skupiny, setkávání starostů, společné strategické plánování apod.), anebo formou uzavírání smluv ke splnění konkrétních úkolů, např. realizace konkrétních projektů (49,3%); • svazky obcí v rámci územních obvodů ORP by preferuje pouze 15,7% respondentů; • k nejméně preferovaným organizačně-právním formám meziobecní spolupráce podle našeho zjištění patří místní agenda 21 (10,4%), společné obchodní společnosti (10,7%) a zájmová sdružení právnických osob. Jedná se především o soukromoprávní formy organizace, v jejich případě existuje obava, že by politici ztratili kontrolu nad jejich činností;
Preference územních forem meziobecní spolupráce v % Spolupráce se sousedními obcemi
65 %
Účelová a otevřená forma spolupráce s obcemi, s nimiž máme společné zájmy nebo problémy, nezávisle na administrativním členění
57 %
Spolupráce v rámci správních území obcí s rozšířenou působností (ORP)
50 %
Spolupráce se zahraničními obcemi (přeshraniční spolupráce, partnerská města apod.)
32 %
Spolupráce v rámci obcí tvořící spádovou oblast (vymezená na základě dojížďky do zaměstnání)
29 %
Spolupráce s obcemi v rámci České republiky (např. SMO, NSZM apod.)
24 %
Spolupráce s obcemi a městy v rámci kraje
9%
Spolupráce s obcemi v rámci tzv. metropolitních regionů
4%
Územní dosah/ územní forma spolupráce • Hlavně spolupráce se sousedními obcemi (64,7%) anebo účelové a otevřené formy spolupráce s obcemi, s nimž mají společné zájmy nebo problémy, a to co považujme za důležité zdůraznit, nezávisle na administrativním členění (57,1%). To znamená spolupráce mezi těmi obcemi, které spolupracovat chtějí. • Více jak polovina respondentů také upřednostňuje spolupráci v rámci správních území obcí s rozšířenou působností (ORP). Přibližně 1/3 dotázaných obcí považují za účelné také spolupráci se zahraničními obcemi formou přeshraniční spolupráce anebo partnerských měst. Další formy spolupráce jako jsou spolupráce s obcemi v rámci kraje (9,0%) anebo spolupráce v rámci metropolitních regionů (3,8%), jsou považovány jako méně důležité.
Vnější faktory úspěšnosti meziobecní spolupráce % Finanční podpora zvýhodňující meziobecní spolupráci
72 %
Spolupráce obcí je nutností
54 %
Metodická pomoc (metodiky, příklady dobré praxe, školení, workshopy, aktuální informace)
50 %
Aktivní politická podpora meziobecní spolupráce
36 %
Jasná státní koncepce rozvoje meziobecní spolupráce, řešící problém velkého počtu malých obcí
29%
Právní rámec (právní formy) spolupráce
20 %
Ostatní
6%
Vnitřní faktory úspěšnosti meziobecní spolupráce v ČR Existence společných zájmů a vzájemné důvěry Společná rozvojová strategie Zapojení veřejnosti a neziskových organizací Důraz na prosazování společných klíčových (tzv. vlajkových) projektů Práce s lidmi, komunikace, přesvědčování, motivace, koordinace Vhodně zvolení partneři (ti co chtějí spolupracovat) Existence lídra/ lídrů či schopných manažerů, kteří mají důvěru, přesvědčovací a organizační schopnosti Zapojení podnikatelů Pragmatický racionální styl jednání – odpolitizování problémů Vzdělaní a kreativní spolupracovníci Vhodná forma vnitřní organizace (způsob rozhodování, vhodné rozvržení kompetencí, motivovaní pracovníci, existence pracovních skupin apod.) Orientace na činnosti, které nikdo nedělá Kontinuita lidí ve vedení organizace Schopnost eliminovat vliv příliš dominantních osob nebo skupinových zájmů Vhodná právní forma
50 % 43 % 36 % 33 % 29 % 28 % 28 % 25 % 23 % 16 % 15 %
13 % 12 % 11 %
10 %
Jak mohou vláda a parlament podpořit meziobecní spolupráci (v %) ?
Jak dále s meziobecní spoluprací ČR? • Není spolupráce jako spolupráce: nutno rozlišovat mezi spolupráci v rámci samosprávných a státosprávních činností (otázka dobrovolnosti) • Potřebujeme nový model meziobecní spolupráce v ČR • Pokud ano, je nezbytné zabývat se těmito aspekty takového modelu: a) Dobrovolnost/ povinnost spolupráce b) Cíle a úkoly (očekávání) c) Způsob financování (bez vnějších zdrojů spolupráce nefunguje) d) „Optimální“ právní forma a organizační uspořádání (otázka politické legitimity, participace veřejnosti, způsob rozhodování atd.) e) Územní vymezení/ dosah (v případě projektu „Obce sobě“ – je možná případná revize územního vymezení ORP?)
Děkuji za pozornost! Kontakt: doc. RNDr. Jiří Ježek, Ph.D. Západočeská univerzita v Plzni Fakulta ekonomická katedra geografie/ Středisko pro výzkum regionálního rozvoje Husova 11, 306 14 Plzeň
[email protected] tel. 602 510 598
