Zeehavenontwikkeling in Nederland

Zeehavenontwikkeling in Nederland Naar een beter beleidsvormingsproces

Hans van Ham Technische Universiteit Delft, 2010

Omslag MV 2: Havenplan 2010 (1991) Voorstudie fase 1B (1997) Bestemmingsplan (2008) PKB+ deel 4 (2003)

Zeehavenontwikkeling in Nederland Naar een beter beleidsvormingsproces

Proefschrift ter verkrijging van de graad van doctor aan de Technische Universiteit Delft, op gezag van de Rector Magnificus prof. ir. K.C.A.M. Luyben, voorzitter van het College voor Promoties in het openbaar te verdedigen op maandag 23 augustus om 15.00 uur door Johannes Cornelis VAN HAM doctorandus in de Economische Wetenschappen geboren te Meppel

Dit proefschrift is goedgekeurd door de promotor: Prof. dr. ir. R.E.C.M. van der Heijden

Samenstelling promotiecommissie: Rector Magnificus Prof. dr. ir. R.E.C.M. van der Heijden Prof. dr. G.P. van Wee Prof. dr. ir. L.A. Tavasszy Prof. ir. J.C. Rijsenbrij Prof. dr. J.F.M. Koppenjan Prof. dr. P.W. de Langen

Technische Universiteit Delft Technische Universiteit Delft, promotor Technische Universiteit Delft Technische Universiteit Delft Technische Universiteit Delft Erasmus Universiteit Rotterdam Technische Universiteit Eindhoven

TRAIL Thesis Series T2010/6, the Netherlands TRAIL Research School P.O. box 5017 2600 GA Delft The Netherlands T: +31 (0)15 278 6046 F: +31 (0)15 278 4333 E: [email protected] ISBN 978-90-5584-130-1 Keywords: ports, stakeholders, planning, process design Copyright © 2010 by J.C. van Ham All rights reserved. No part of the material protected by this copyright notice may be reproduced or utilized in any form or by any means, electronic or mechanical, including photocopying, recording or by any information storage and retrieval system, without prior written permission from the author. Printed in the Netherlands

Voorwoord

Wetenschappelijk onderzoek doen door iemand die werkzaam was in de beleidspraktijk, is geen sinecure. Hoewel ook aan beleidsbeslissingen argumenten ten grondslag liggen, kunnen in een promotieonderzoek alleen op de juiste methologische wijze wetenschappelijk verantwoorde conclusies getrokken worden. Deze sterke nadruk op de totstandkoming gaat soms ten koste van de aandacht voor de conclusies. En juist daar ligt het belang voor de beleidspraktijk. Dat deze twee elkaar niet hoeven uit te sluiten blijkt uit deze dissertatie waarin het empirische beleidsvormingsproces van zeehavenontwikkeling onder de loep wordt genomen en de conclusies leiden tot een procesontwerp voor betere beleidsvorming. Mijn belangstelling voor goederenvervoer en zeehavens dateert al van enkele decennia terug. Tijdens een 'sabbatical' bij Canada Ports Corporation kreeg ik voor het eerst te maken met zeehavenbeleid. Later, als beleidsmedewerker zeehavens op het ministerie van Verkeer en Waterstaat, ging ik zelf beleidsmaatregelen opstellen en uitvoeren. De regeling voor haveninterne projecten (HIP-regeling) zie ik als hoogtepunt en tevens afsluiting van mijn praktische beleidswerk. Na mijn overstap naar de faculteit Technische Bestuurskunde van de TU Delft bleken er tot mijn verbazing (als vervoerseconoom) allerlei theorieën over beleidsprocessen te bestaan. Met name Joop Koppenjan, met wie ik het boek Publiek-Private Samenwerking bij Transportinfrastructuur heb uitgebracht, opende mijn ogen voor bestuurskundige fenomenen. Hierdoor kan ik in dit promotieonderzoek van beide disciplines gebruik maken en inhoud en proces met elkaar verbinden. Want het is mij duidelijk geworden dat zeehavenontwikkeling niet een 'technisch' probleem met een eenduidige oplossing betreft, maar dat er meerdere partijen zijn die hun belangen, in meer of mindere mate, in de oplossing gerealiseerd willen zien. Daarnaast is kennis van het 'wereldje' eveneens van belang omdat institutionele en andere contextuele factoren een cruciale rol spelen als setting van de problematiek. Binnen dit kader wordt door de inhoudelijke beleidsontwikkeling te koppelen aan interactie met stakeholders, getracht een optimale oplossing te vinden. Het ontworpen beleidsvormingsproces biedt hiervoor een raamwerk. i

Het promotietraject beslaat een lange periode waarin ik de laatste jaren intensief contact heb gehad met mijn promotor Rob van der Heijden. Ondanks zijn overstap naar de Radboud Universiteit is de interesse in mijn promotieonderzoek gebleven en heeft hij mij behoed voor grote (en kleine) wetenschappelijke misstappen. Ook de sectie Transport en Logistiek wil ik bedanken voor het faciliteren van mijn onderzoek. Zo heb ik altijd in een collegiale sfeer en met goede secretariële ondersteuning kunnen werken. Zelfs voor mijn verhuizing naar het Noorden kon door mijn leidinggevende Bert van Wee een zodanige oplossing gevonden worden dat ik mijn geliefde werkplek aan de TU Delft niet op hoefde te geven. Tenslotte ben ik in de privésfeer dank verschuldigd aan mijn gezin voor de opofferingen die zij hebben moeten brengen, en overige familieleden en kennissen die zo lang op het verschijnen van dit boekje hebben zitten wachten.

Hans van Ham Haren, juli 2010

ii

Inhoudsopgave

Lijst van figuren ...................................................................................................................... vi Lijst van tabellen .................................................................................................................... vii 1

Inleiding ............................................................................................................................ 1 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5

2

Zeehavenontwikkeling: een maatschappelijk probleem ................................................. 1 Beleidsvormingsproces .................................................................................................. 3 Doelstelling en onderzoeksvragen.................................................................................. 5 Onderzoeksopzet ............................................................................................................ 6 Leeswijzer ...................................................................................................................... 9

Beoordelingskader .......................................................................................................... 11 2.1 Inleiding........................................................................................................................ 11 2.2 Kernvragen van beleid.................................................................................................. 11 2.3 Rechtmatigheid............................................................................................................. 16 2.3.1 R.O.-systematiek in Nederland............................................................................. 16 2.3.2 WRO en BRO 1965.............................................................................................. 17 2.3.3 Wijzigingen in de WRO ....................................................................................... 21 2.3.4 Nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro) ............................................................. 26 2.3.5 Beoordelingscriterium .......................................................................................... 29 2.4 Doeltreffendheid en doelmatigheid .............................................................................. 30 2.4.1 Effectiviteit ........................................................................................................... 32 2.4.2 Efficiency ............................................................................................................. 33 2.4.3 Beoordelingscriterium .......................................................................................... 43

iii

2.5 Democratie ................................................................................................................... 44 2.5.1 Analytisch-rationele visie. .................................................................................... 44 2.5.2 Politieke visie ....................................................................................................... 46 2.5.3 Vergelijking .......................................................................................................... 47 2.5.4 Beoordelingscriterium .......................................................................................... 52 2.6 Operationalisering ........................................................................................................ 53 3

Zeehavenbeleid en -beheer ............................................................................................ 57 3.1 Het belang van zeehavens ............................................................................................ 57 3.1.1 Functies ................................................................................................................ 57 3.1.2 Positionering Nederlandse zeehavens .................................................................. 59 3.1.3 Economisch belang............................................................................................... 62 3.2 Beleid en beheer ........................................................................................................... 67 3.2.1 Beleidskaders........................................................................................................ 67 3.2.2 Havenbeheer ......................................................................................................... 73 3.3 Havenontwikkeling ...................................................................................................... 88 3.3.1 Morfologische ontwikkeling ................................................................................ 88 3.3.2 Veranderingen in zeevaart/-vracht ....................................................................... 92 3.3.3 Havenplanning...................................................................................................... 98 3.4 Conclusies .................................................................................................................. 105

4

Casestudies .................................................................................................................... 107 4.1 Inleiding...................................................................................................................... 107 4.2 Casus Derde Haven IJmuiden .................................................................................... 109 4.2.1 Regionale context ............................................................................................... 109 4.2.2 Projectontwikkeling ........................................................................................... 110 4.2.3 Ruimtelijke procedures ...................................................................................... 115 4.2.4 Conclusies .......................................................................................................... 123 4.3 Casus Mainportontwikkeling Rotterdam ................................................................... 127 4.3.1 Historie ............................................................................................................... 127 4.3.2 Havenplan 2010.................................................................................................. 129 4.3.3 Projectbeslissing ................................................................................................. 131 4.3.4 Planologische KernBeslissing plus (PKB+) ....................................................... 138 4.3.4.1 PKB+ deel 1 ................................................................................................. 138 4.3.4.2 PKB+ deel 2 en 3 ......................................................................................... 162 4.3.4.3 PKB+ deel 4 ................................................................................................. 163 4.3.4.4 PKB PMR ..................................................................................................... 164 4.3.5 Bestemmingsplan ................................................................................................ 168 4.3.6 Conclusies ........................................................................................................... 172 4.4 Bevindingen................................................................................................................ 183

iv

5

Procesontwerp voor interactieve beleidsvorming...................................................... 187 5.1 Inleiding...................................................................................................................... 187 5.2 Theoretisch raamwerk ................................................................................................ 188 5.2.1 Bestuursstijl ........................................................................................................ 190 5.2.2 Beleidssituatie .................................................................................................... 191 5.2.3 Interactieve beleidsaanpak.................................................................................. 194 5.3 Procesontwerpen voor interactieve beleidsvorming ................................................... 197 5.3.1 Inleiding.............................................................................................................. 197 5.3.2 Laag ambitieniveau ............................................................................................ 199 5.3.3 Hoog ambitieniveau ........................................................................................... 204 5.3.4 Contra-expertise ................................................................................................. 209 5.4 Vergelijking ................................................................................................................ 210 5.5 Beoordeling ................................................................................................................ 214 5.6 Conclusies .................................................................................................................. 217

6

Algemene conclusies ..................................................................................................... 221 6.1 Inleiding...................................................................................................................... 221 6.2 Conclusies .................................................................................................................. 222 6.3 Reflectie en aanbevelingen ......................................................................................... 227

Bijlagen .................................................................................................................................. 229 Literatuur .............................................................................................................................. 233 Samenvatting ........................................................................................................................ 269 Summary ............................................................................................................................... 275 Curriculum Vitea ................................................................................................................. 281 TRAIL Thesis Series ............................................................................................................ 283

v

Lijst van figuren Figuur 1.1 Figuur 1.2

De kwaliteit van openbaar bestuur Invloed van factoren op het beleidsvormingsproces en besluit

Figuur 2.1 Figuur 2.2 Figuur 2.3 Figuur 2.4 Figuur 2.5 Figuur 2.6 Figuur 2.7

Instrumenten van ruimtelijke ordening uit de WRO Vergunningsverleningprocedure uit de Natuurbeschermingswet De relatie tussen input, output en outcome Het marktevenwicht en de bijbehorende waarde van het goed resp. dienst Evaluatiesystemen De drie domeinen in beeld Overzicht van de 'Evaluative Frames'

Figuur 3.1

Goederenoverslag (in mln. ton) in de 10 grootste havens in de periode 2003– 2008 Figuur 3.2 Goederenoverslag (mln. ton) naar verschijningsvorm in de 10 belangrijkste havens in de Hamburg-Le Havre range in 2008 Figuur 3.3 Goederenoverslag (in mln. ton) in de belangrijkste containerhavens in de Hamburg-Le Havre range in de periode 2001 – 2008 Figuur 3.4 Schematische weergave van de bepaling van de maritieme toegevoegde waarde Figuur 3.5 Aandeel in de totale overslag, toegevoegde waarde en werkgelegenheid per zeehavengebied in 2001 Figuur 3.6 Organogram van havenactiviteiten als bedrijfsstructuur Figuur 3.7 Generiek ontwikkelingmodel van een zeehaven Figuur 3.8 De levenscylus van havengebieden Figuur 3.9 Tijdreeks van grootste, opgeleverde containerschepen per kalenderjaar met prognose 2003-2010, aangevuld met feitelijke ontwikkeling. Figuur 3.10 Prognosesystematiek voor de toekomstige ruimtebehoefte Figuur 3.11 Matching van vraag en aanbod van haventerreinen Figuur 4.1 Figuur 4.2 Figuur 4.3 Figuur 4.4 Figuur 4.5 Figuur 4.6 Figuur 4.7 Figuur 4.8 Figuur 4.9 Figuur 4.10 Figuur 4.11 Figuur 4.12 Figuur 4.13 Figuur 4.14 Figuur 4.15 Figuur 4.16 Figuur 4.17 Figuur 4.18 Figuur 4.19

Haven van IJmuiden anno 1997 Derde Haven Ĳmuiden Tijdpad vaststelling Nota van Uitgangspunten resp. richtlijnen MER Tijdpad opstellen voorontwerp bestemmingsplan resp. ter visie legging MER Tijdpad vaststellen ontwerp bestemmingsplan Tijdpad vaststellen bestemmingsplan Bestaande (a) en gewenste (b) ontsluiting van het Kennemerstrand Haven van Rotterdam in de 18e eeuw Havenontwikkelingen volgens het Ontwerp Havenplan 2010 Maasvlakte 2 Evenwijdige Kustlijn Maasvlakte 2-varianten Noord-parallel en Noord Overzicht van de m.e.r. en PKB+ - procedure Het Combinatiemodel Maasvlakte 2, referentievariant 1 en 2 PKB+ deel 1: figuren 4 en 5 PKB+ deel 1: figuren 7a en 7b Vervolgprocedure per project Maasvlakte 2: Doorsteekvariant en Voorkeursalternatief Het beleidsvormingsproces in rondes vi

Figuur 5.1 Figuur 5.2 Figuur 5.3 Figuur 5.4

Afwegingskader voor een interactieve beleidsaanpak De achterliggende structuur van strategisch overheidsmanagement Interactieve beleidsaanpak voor zeehavenontwikkeling met een laag ambitieniveau Interactieve beleidsaanpak voor zeehavenontwikkeling bij een hoog ambitieniveau

Lijst van tabellen Tabel 1.1

Indeling van infrastructuur op basis van eindbestemming en ruimtelijke spreiding

Tabel 2.1 Tabel 2.2 Tabel 2.3 Tabel 2.4 Tabel 2.5 Tabel 2.6

Vier kernvragen van beleid De beoordelingscriteria voor bestuurlijk handelen. Bestemmingsplanprocedure PKB-procedure De m.e.r.-procedure voor projecten De instrumenten van de Wro, aard, het juridisch karakter en eerste bevoegdheid per bestuurslaag De Wro-bestemmingsplanprocedure Typologie van projecteffecten conform OEEI-leidraad Schema van kosten en baten van haveninvesteringen Opbrengstratio van Belgische zeehavenprojecten bij geraamde overslagvolumes Kosten-batenanalyses van Nederlandse zeehavenprojecten Vergelijking van het fasen- en interactiemodel met betrekking tot het beleidsproces Het beoordelingskader voor havenontwikkelingsprojecten

Tabel 2.7 Tabel 2.8 Tabel 2.9 Tabel 2.10 Tabel 2.11 Tabel 2.12 Tabel 2.13

Tabel 3.5 Tabel 3.6

HIP-regeling 1995 – 1999: projecten in Amsterdam-Noordzeekanaalgebied en Rotterdam, Rijn- en Maasmond Mate (%) waarin, per havenbeheersvorm, volledig of gedeeltelijk voldaan wordt aan de beoordelingscriteria Projecten voor de ontwikkeling van ruimte voor zeehavengerelateerde bedrijvigheid in de Nederlandse zeehavengebieden Ruimtevraag (in hectares) per sector in de haven van Rotterdam in de drie CPBscenario's: 1995-2020 Confrontatie ruimtevraag en –aanbod in 2020 in Global Competition scenario Ruimtetekort in 2020 in de drie CPB-scenario's.

Tabel 4.1 Tabel 4.2 Tabel 4.3 Tabel 4.4 Tabel 4.5 Tabel 4.6 Tabel 4.7 Tabel 4.8 Tabel 4.9 Tabel 4.10 Tabel 4.11

Geschatte kosten en opbrengsten Derde Haven (Contante Waarde, mln. Euro) Beoordeling van het beleidsvormingsproces van de Derde Haven te Ĳmuiden Fasering landwinning naar terreintype (in ha) Directe welvaartseffecten van Maasvlakte 2 (CW(2003), mld euro‟s) Welvaartseffecten van Maasvlakte 2 (aanvulling) (CW(2003), mld euro's) De inhoudelijke beslissing aan het eind van iedere beleidsvormingsronde. Beoordeling van beleidsvormingsronde 1: strategische havenplanning Beoordeling van beleidsvormingsronde 2: projectbeslissing Beoordeling van beleidsvormingsronde 3: RO-planningsproces: globale fase Beoordeling van beleidsvormingsronde 4: RO-planningsproces: detailfase De onderscheiden beleidsvormingsprocessen in perspectief

Tabel 3.1 Tabel 3.2 Tabel 3.3 Tabel 3.4

vii

Tabel 5.1 Tabel 5.2 Tabel 5.3 Tabel 5.4 Tabel 5.5 Tabel 5.6 Tabel 5.7 Tabel 5.8 Tabel 5.9 Tabel 5.10 Tabel 5.11 Tabel 5.12 Tabel 5.13 Tabel 5.14 Tabel 5.15 Tabel 5.16

Verschillen tussen inhoudelijk en procesontwerp De participatieladder met (niet-)interactieve bestuursstijlen Elementen van de inhoudelijke problematiek voor zover van toepassing op zeehavenontwikkeling Actor-gerelateerde elementen voor zover van toepassing op zeehavenontwikkeling Categorisering van actoren Ordening van doelstellingen van een beleidsaanpak Kernvoorwaarden voor een interactieve beleidsaanpak Participation planning matrix Ontwerp van interactief beleidsvormingsproces voor zeehavenontwikkeling (bij een laag ambitieniveau) Ontwerp van interactief beleidsvormingsproces voor zeehavenontwikkeling (bij een hoog ambitieniveau) Ontwerpprincipes voor een interactieve beleidsaanpak Het kernelement 'openheid' voor beide procesontwerpen. Het kernelement 'veiligheid' voor beide procesontwerpen Het kernelement 'voortgang' voor beide procesontwerpen Het kernelement 'inhoud' voor beide procesontwerpen. Het beoordelingskader voor het beleidsvormingsproces van zeehavenontwikkeling bij laag en hoog ambitieniveau

viii

1

Inleiding

1.1

Zeehavenontwikkeling: een maatschappelijk probleem

Een zeehaven is te typeren als een infrastructureel knooppunt tussen verschillende vervoerssystemen waar goederen worden overgeslagen zodat twee opeenvolgende schakels in een transportketen met elkaar verbonden worden. De overslagfunctie en het faciliteren van de verkeersbewegingen zowel in operationele (i.c. verkeersbegeleidende) als infrastructurele zin, vormen de primaire functie van een haven. Hieruit is een aantal secundaire functies voortgekomen: opslag en distributie, industriële activiteiten, handel en financiële dienstverlening. (de Wit en van Gent, 2001). Om de toenemende overslag en (nieuwe) economische activiteiten in een havengebied te accommoderen zijn aanpassingen aan en uitbreiding van de bestaande havenfaciliteiten noodzakelijk. Jacobs (2007) constateert dat besluitvorming hierover plaats heeft in een zgn. 'structure of provision', een netwerk van sociale relaties, instituties en organisaties die een bepaalde relatie met de zeehaven hebben. In Nederland geven de lokale/regionale zeehavenbeheerders door middel van havenontwikkelingsplannen aan welke projecten gewenst zijn. Door de ruimteclaim en de effecten van zeehavenontwikkeling kunnen zowel economische als natuuren milieubelangen in het geding komen. Bovendien zijn er vaak forse overheidsbedragen mee gemoeid en moet vanuit welvaartsperspectief ook een eventuele alternatieve aanwending worden afgewogen. De wenselijkheid ('nut en noodzaak') en invulling van het project zijn daarom vaak onderwerp van discussie. De besluitvorming over infrastructuur zoals zeehavenontwikkeling berustte in formele zin op procedures uit de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO). Per 1 juli 2008 is daar de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro) voor in de plaats gekomen. Ten behoeve van het identificeren van de relevante procedures is het van belang infrastructuurprojecten te categoriseren. 1

2

Zeehavenontwikkeling in Nederland

De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) typeert in haar rapport 'Besluiten over grote projecten' (WRR, 1994) infrastructuurprojecten op basis van twee criteria. Het eerste onderscheid berust op de ruimtelijke organisatie. Een infrastructuurproject dat in de ruimte is gespreid zoals het tracé van een weg, is lijninfrastructuur terwijl projecten die ruimtelijk geconcentreerd zijn onder puntinfrastructuur vallen. Dit onderscheid is ook in de wetgeving terug te vinden. Zo zijn de besluitvormingsprocedures met betrekking tot infrastructurele hoofdverbindingen in handen gelegd van de rijksoverheid terwijl lokale overheden, door middel van het bestemmingsplan, verantwoordelijk zijn voor de ontwikkeling van puntinfrastructuur. Als tweede onderscheidend criterium noemt de WRR de eindbestemming van de infrastructurele voorziening. Is de realisatie van het project gericht op het mogelijk maken van enkelvoudige, geconcentreerde voorzieningen zoals zeeweringen, of is er sprake van een samenstel van productieve voorzieningen zoals in zeehavenprojecten. Op basis van de criteria van de WRR stellen de Bruijn et al. (1996) het onderstaande schema samen. Tabel 1.1 Indeling van infrastructuur op basis van eindbestemming en ruimtelijke spreiding

ruimtelijke organisatie eindbestemming

geconcentreerd

gespreid

enkelvoudig

locatiegebonden projecten: zeewering

tracéprojecten: Hoge SnelheidsLijn, Betuwelijn

meervoudig

ontwikkelingsprojecten: Schiphol, zeehavenproject

multifunctioneel beheer: Waddenzee

bron: de Bruijn et al., 1996

Zeehavenprojecten vallen in de categorie ontwikkelingsprojecten en kenmerken zich niet alleen door hun (civiel-)technische complexiteit maar ook door een grote sociale complexiteit: bij zeehavens zijn, net als bij luchthavens, meerdere (heterogene) partijen en verschillende overheidsniveaus betrokken (WRR, 2008). Daarnaast speelt ook de organisatorische complexiteit d.w.z. de beheersbaarheid een rol. De Bruijn et al. (1996) introduceren voor dit type project het begrip 'technisch-complex'-project. De besluitvorming van zeehavenprojecten verloopt via bestemmingsplanprocedures, bij zgn. projecten van nationaal belang soms voorafgegaan door een Planologische KernBeslissing (PKB) van de rijksoverheid. De sterke greep die de gemeente heeft bij het ontwikkelen van bedrijventereinen (de Graaf, 2005) is bij zeehavenontwikkeling minder. Weliswaar vormt zij het bevoegd gezag maar de lokale/regionale havenbeheerder treedt meestal op als initiatiefnemer en projectontwikkelaar. De eerste, interne afweging van belangen wordt vervangen door externe input. In het verleden was de invloed van de overheid op de havenbeheerder echter groot: als onderdeel van de gemeentelijke organisatie i.c. gemeentelijke havenbedrijf of als deelnemer in het bestuur van het havenschap. De laatste twee decennia zijn sommige gemeentelijke havenbedrijven verzelfstandigd en is het Rijk uit de havenschappen en het Staatsvissershavenbedrijf getreden. Daardoor hebben de economische doelstellingen van de havenbeheerders aan gewicht gewonnen. Deze 'governance' structuur, in combinatie met de

Hoofdstuk 1. Inleiding

3

huidige institutionele arrangementen, kan makkelijk leiden tot eendimensionale planvorming i.c. zeehavenontwikkeling met een sterk accent op het economische aspect. Hoewel de afwegingssystematiek in de ruimtelijke ordening zorg dient te dragen voor een integrale planontwikkeling en ruimtelijke afweging, is in de praktijk veelal sprake van een projectmatige aanpak van infrastructuurontwikkeling (WRR, 1994). Uit de ingediende bezwaren tegen de ruimtelijke plannen blijkt de onvrede van burgers en (belangen)organisaties met de voorgenomen besluiten. Het instellen van beroep bij de Kroon heeft bijvoorbeeld geleid tot vernietiging van het besluit voor de herziening van het streekplan Zeeland 'Westerschelde Container Terminal' en het Ministerraadsbesluit van de Planologische KernBeslissing-plus 'Project Mainportontwikkeling Rotterdam' voor zover het de concrete beleidsbeslissingen betreft. Blijkbaar is de maatschappelijke aanvaarding c.q. legitimiteit van het besluit in het geding en verloopt het beleidsvormingsproces voor zeehavenontwikkeling niet altijd naar behoren. Deze observatie wordt beschouwd als de maatschappelijke aanleiding van deze studie. Na de bovenstaande, beknopte behandeling van de inhoudelijke problematiek en de beperkte legitimiteit van de overheidsbesluiten staat in 1.2 het beleidsproces in algemene termen centraal. De voor het onderzoek relevante onderdelen worden afgebakend en tevens komen twee (extreme) visies op het procesverloop aan de orde. In 1.3 wordt, nadat de maatéschappelijke probleemstelling is vastgesteld, de doelstelling van het onderzoek geformuleerd en de wetenschappelijke vraagstelling met subvragen afgeleid. Hoe de subvragen beantwoord gaan worden, staat in 1.4 beschreven in de onderzoeksopzet. Afgesloten wordt in 1.5 met een leeswijzer.

1.2

Beleidsvormingsproces

Een besluit omtrent zeehavenontwikkeling komt tot stand in een beleidsproces. Beleid kan worden gezien als de voornemens, keuzen en acties van één of meer bestuurlijke instanties gericht op de sturing van een bepaalde maatschappelijke ontwikkeling. Het beleidsproces kan worden onderverdeeld in een aantal deelprocessen (Hoogerwerf, 1993): - agendavorming: het bepalen van de (politieke) agenda; - beleidsvoorbereiding: het verzamelen en analyseren van informatie en het formuleren van adviezen met betrekking tot het te voeren beleid; - beleidsbepaling: het nemen van de beslissingen over de inhoud van het beleid (besluitvorming); - beleidsuitvoering: het toepassen van de gekozen middelen voor de doelen (implementatie); - beleidsevaluatie: het beoordelen van de inhoud, het proces en/of de effecten van het beleid; - terugkoppeling (feedback): op basis van de evaluatie bijsturen/herplannen van het beleid(sproces); - beleidsbeëindiging: het staken van het gevoerde beleid. De bovengenoemde deelprocessen worden vaak geclusterd tot een drietal sequentiële fasen, te weten beleidsvorming, -uitvoering en -evaluatie. Onder beleidsvorming valt het tot stand komen van beleidsbeslissingen meestal na uitgebreide analyses, besprekingen, inspraak en onderhandelingen. Besluitvorming (beleidsbepaling) is het laatste stadium van de beleidsvormingsfase en wordt voorafgegaan door agendavorming en beleidsvoorbereiding.

4


Beleidsuitvoering omvat de omzetting van beleidsvoornemens in daadwerkelijke realisatie terwijl de beoordeling van de totstandkoming en resultaten van beleid onder beleidsevaluatie valt. De visies op het verloop van beleidsvormingsprocessen, en in het bijzonder de beleidsvormingsfase, kunnen worden ingedeeld aan de hand van twee, tegenovergestelde zienswijzen namelijk de analytische en politieke visie. Volgens de analytische visie is de essentie van beleid rationele sociale probleemoplossing, gekarakteriseerd door doelen en middelen. Beleid is het product van doelbewuste keuzes en de verschillende fasen van het beleidsproces worden sequentieel doorlopen. De traditionele, analytisch-rationele visie en hiërarchische benadering zijn gebaseerd op de idee dat de overheid als centrale actor in een unicentrisch netwerk opereert. In zo'n situatie is de betrokkenheid en invloed van het publieke domein (individuele burgers, maatschappelijke organisaties, belangengroepen e.d.) vaak beperkt terwijl dit juist de legitimiteit van besluiten raakt. Het technisch-complexe karakter van zeehavenontwikkeling maakt dat beleidsvorming plaats heeft in een netwerk van actoren met conflicterende belangen. De politieke visie gaat uit van tegenstellingen tussen actoren die voortkomen uit specifieke belangen. Beleidsvorming is vaak een langdurig proces dat bestaat uit een aantal deelprocessen in verschillende beleidsarena's en meerdere besluiten kent. In de politieke visie vindt beleidsvorming dus plaats op basis van interactie in netwerken. Bovendien is de overheid niet meer de centrale actor uit het unicentrische netwerk maar wordt medespeler respectievelijk aanvoerder (Teisman, 1995): - multicentrisch In deze bottum-up benadering komt de optimale situatie tot stand als lokale actoren beslissingen kunnen nemen zonder centrale interventies. De rationaliteit ligt niet in het algemeen belang maar in het weloverwogen eigenbelang van de autonome actoren. Naar analogie van het economische marktevenwicht komt het juiste besluit automatisch tot stand. - pluricentrisch Uitgangspunt is de wederzijdse afhankelijkheid van de verschillende actoren die centraal noch decentraal alleenbeslissingsrecht hebben. De erkenning van verschillende belangen en netwerkvorming staat centraal. De toetssteen is consensus over het gemeenschappelijk belang. In de praktijk wordt consensus soms verward met een compromis op basis van uitruil van belangen. Het gebrek aan consensus kan in zo'n geval een wankele basis vormen voor besluitvorming; de package-deal in het kader van het Bereikbaarheidsoffensief Randstad met betrekking tot rekening rijden is hiervan een goed voorbeeld (Hendriks en Tops, 2001). In het multi- en pluricentrisch perspectief is de overheid slechts één van de actoren en kent het beleidsvormingsproces vaak een niet-lineaire ontwikkeling die, in tegenstelling tot de analytische benadering, zeker niet altijd analytisch-rationeel en sequentieel verloopt. Uit empirisch onderzoek (o.a. WRR (1994), Teisman (1995), De Jong (1999), cie Elverding (2008)) komt naar voren dat vaak pas tot infrastructuurprojecten wordt besloten na langdurige, niet-lineaire processen die bestaan uit een aantal kleinere deelprocessen met tussentijdse besluiten. Biedt in een dergelijke situatie het, door R.O.-procedures gestructureerde, beleidsvormingsproces wel voldoende mogelijkheden voor een maatschappelijk aanvaardbaar besluit? Helaas geeft de wetenschappelijke literatuur hierop voor zeehavenontwikkeling geen antwoord en is er sprake van een kennislacune. Dit proefschrift tracht hierin te voorzien.


1.3

5

Doelstelling en onderzoeksvragen

Gebleken is dat besluiten met betrekking tot zeehavenontwikkeling vaak ter discussie staan. Dat de oplossingen niet breed worden gedragen, vormt de maatschappelijke probleemstelling van dit onderzoek. De doelstelling is tweeledig: a) het analyseren en verklaren van het verloop van het beleidsvormingsproces met als doel b) voorstellen doen voor verbetering van het bestuurlijk handelen. Het beleidsvormingsproces van zeehavenontwikkeling in Nederland vormt dus het onderzoeksobject van dit proefschrift. Volgens Rosenthal et al. (1996) is er bij maatschappelijke aanvaarding van besluiten sprake van een directe wisselwerking met de kwaliteit van het bestuurlijk handelen; voor legitimiteit is een goed beleidsvormingsproces noodzakelijk. De kwaliteit van het bestuurlijk handelen kan worden beoordeeld aan de hand van een drietal criteria, te weten democratie, rechtmatigheid en doeltreffendheid /doelmatigheid. Democratisch bestuur impliceert een representatie van de 'de wil van het volk' (responsiviteit) en voldoende mogelijkheden tot participatie en invloedsuitoefening door actoren (participatie). Vanuit rechtmatigheidsoptiek dient het overheidsoptreden te berusten op wettelijke grondslag (wetmatigheid) en moet de overheid zich houden aan een aantal juridische beginselen bij het uitoefenen van haar taak (behoorlijk bestuur). Tenslotte dient het bestuurlijk handelen vanuit doeltreffendheid/doelmatigheid door middel van een optimaal gebruik van middelen (middelenbeheer) een voldoende mate van doeltreffendheid ten aanzien van doelbereiking te realiseren. Figuur 1.1 geeft dit theoretisch perspectief weer.

Democratie - responsiviteit - participatie

Rechtmatigheid - wetmatigheid - behoorlijk bestuur

KWALITEIT BESTUURLIJK HANDELEN

Doeltreffendheid Doelmatigheid - doelbereiking - middelenbeheer

Legitimiteit maatschappelijke aanvaarding van : - gezagsdragers en besluiten - spelregels voor besluitvorming - fundamenten politieke gemeenschap

Figuur 1.1 De kwaliteit van openbaar bestuur (bron: Rosenthal et al., 1996)

6


Het bovenstaande leidt tot de volgende wetenschappelijke vraagstelling: In welke mate voldoet beleidsvorming met betrekking tot zeehavenontwikkeling aan de criteria van rechtmatigheid, doeltreffendheid/doelmatigheid en democratie, en kan, gegeven de institutionele context, re-engineering van het proces leiden tot betere beleidsvorming? Dit werpt de volgende subvragen op: 1. Hoe verloopt beleidsvorming met betrekking tot zeehavenontwikkeling in de praktijk? 2. Tot welke besluiten leiden deze processen? 3. Wat is de invloed van actoren en contextuele factoren op het procesverloop en de uitkomst? 4. Hoe scoren recente beleidsvormingsprocessen op basis van de beoordelingscriteria? 5. Kan door re-engineering van het proces betere beleidsvorming worden bewerkstelligd? In de volgende paragraaf, de onderzoeksopzet, worden deze vragen gekoppeld aan de aard van de benodigde kennis en de wijze van kennisverwerving.

1.4

Onderzoeksopzet

Het onderzoek in dit proefschrift draagt, in de traditie van een technische universiteit, een toegepast-wetenschappelijk karakter met een ontwerpende ambitie. Getracht wordt vier soorten kennis te produceren namelijk descriptief, verklarend, beoordelend en prescriptief (Rosenthal et al., 1996). De eerste drie vormen hebben betrekking op het vigerende beleidsvormingsproces c.q. subvragen 1 t/m 4: A. Beschrijvingen van de bestuurlijke praktijk met betrekking tot zeehavenontwikkeling (descriptie); B. Verklaringen waarom de waargenomen bestuurlijke praktijk er zo uit ziet als zij doet; C. Beoordelingen van de sterke en zwakke punten van de bestuurlijke praktijk (evaluatie). Na de beschrijving, verklaring en beoordeling van het huidige beleidsvormingsproces is het mogelijk een vierde vorm van (normatieve) kennis, noodzakelijk voor het beantwoorden van de vijfde subvraag, te produceren: D. Voorstellen voor verbetering van de bestuurlijke praktijk (prescriptie). Ad A. (relatie met subvraag 1 en 2) De waargenomen praktijk van beleidsvorming vormt het uitgangspunt. Hierbij moet gekozen worden tussen breedte (alle processen) en diepte (enkele processen). Omdat diepgaand onderzoek gedetailleerdere informatie over het beleidsvormingsproces oplevert is gekozen voor twee concrete havenuitbreidingen. Bovendien stond zeehavenontwikkeling na de grootschalige uitbreidingen van de jaren 60/begin jaren 70 zoals de Eemshaven (Noorden), het Westelijk havengebied in Amsterdam, de (eerste) Maasvlakte en het Sloegebied bij Vlissingen lange tijd op een laag pitje en is de keuze derhalve beperkt. Met het oog op de variëteit in beleidsvormingsprocessen is gekozen voor twee projecten namelijk Derde Haven IJmuiden (bestemmingsplanprocedure) en Mainportontwikkeling Rotterdam (planvorming, Planologische KernBeslissing, bestemmingsplanprocedure). Casestudie-onderzoek biedt de mogelijkheid om een bepaald fenomeen in een gegeven context te bestuderen waardoor, ondanks de vele verschillende factoren, conclusies kunnen worden getrokken (Yin, 1994). De 'internal validity' d.w.z. de kwaliteit van de conclusies


7

moet dan wel gewaarborgd zijn (Swanborn, 1987). Omdat in de hermeneutische ofwelinterpretatieve aanpak het subjectieve element een belangrijke rol speelt moet het onderzoek omzichtig worden uitgevoerd. Bij casestudie-onderzoek is het mogelijk verschillende methoden van onderzoek naast elkaar te gebruiken. Het gekozen format is een chronologische beschrijving van het procesverloop op basis van de besluitvormingsreconstructiemethode (Menting, 1988) waarbij de onderscheiden fasen eindigen met het bereiken van een mijlpaal (o.a. richtinggevend document, beleidsbeslissing). Hiervoor zijn zowel schriftelijke bronnen geraadpleegd als interviews met stakeholders gehouden. Ook is met projectleiders over het procesverloop van gedachte gewisseld. Deze triangulatie bevordert de objectiviteit van het onderzoek (zie o.a. Edelenbos (2000)). Toch blijft de generaliseerbaarheid van resultaten, dat bekend staat als 'external validity' (Swanborn, 1987), bij casestudies een lastig punt. In het onderzoek is dit aspect echter van ondergeschikt belang omdat slechts naar één sector (zeehavens) in een min of meer gelijke (Nederlandse) context wordt gekeken. Ad B. (relatie met subvraag 3) Om het proces te kunnen verklaren is een globaal denkschema noodzakelijk waarin de factoren staan die invloed hebben op het verloop en de uitkomst van het proces. Koppenjan (1993) beschrijft op basis van het stromenmodel (Cohen et al., 1972; March, 1988) een conceptueel model voor de analyse van beleidsvormingsprocessen bij de overheid en introduceert het begrip 'arena' voor het strijdperk waarbinnen actoren over de formulering van problemen, de keuze van oplossingen en de deelname aan de beleidsvorming strijden. Complexe beleidsvormingsprocessen zijn in deze optiek interactieprocessen waarvan het verloop bepaald wordt door de samenstelling (samenstel van problemen, oplossingen, participanten en de factor tijd) van de beleidsarena. Twee groepen factoren, contextuele factoren en arenastrategieën van actoren, kunnen de arenasamenstelling beïnvloeden. Zoals vaker in de bestuurskundige literatuur is er beperkte belangstelling voor de uitkomst van het proces i.c. het finale besluit. Voortbordurend op het eerdere model voor de analyse van beleidsvormingsprocessen wordt door van Ham en Koppenjan (2002) deze relatie wel expliciet gelegd. Hun model, in aangepaste vorm weergegeven in figuur 1.2, dient hier als kader voor de waargenomen bestuurspraktijk. Overigens is het van belang het verloop van het beleidsvormingsproces niet te verwarren met de uitkomst. Het al dan niet realiseren van het project is vanuit de beoordeling van het proces nog open. Zo kan het uitvoeren van een project enerzijds een gerealiseerde kans zijn, anderzijds een (potentieel) fiasco. Velen beschouwen bijvoorbeeld de aanleg van de Eemshaven in Noord-Nederland als een voorbeeld van de laatste categorie. Andersom geldt voor het niet realiseren van een project dezelfde tweedeling: een gemiste kans of een vermeden debâcle. Het afblazen van de plannen die eind jaren '60 waren ontwikkeld om voor Ĳmuiden een grootschalig havengebied aan te leggen, de zgn. Voorhaven (ministerie van Verkeer en Waterstaat, 1977), zal menigeen beschouwen als een vermeden debacle.

8


Factoren in de omgeving van het beleidsvormingsproces contextuele factoren zoals aard van de problematiek, beleidsterrein, procedures,

maatschappelijk klimaat, 'sense of urgency' etc.

Factoren in het beleidsvormingsproces gedragingen van actoren in het proces m.b.t. inhoud, verantwoordelijkheden,

Beleidsvormingsproces inhoud actoren verloop beslissingen

Besluit • wel project

- oorspronkelijke plan - aangepast plan • geen

project

kostenverdeling etc. Figuur 1.2 Invloed van factoren op het beleidsvormingsproces en besluit (naar van Ham en Koppenjan (2002)) Ad C. (relatie met subvraag 4) De criteria die door Rosenthal et al. (1996) worden aangelegd dienen hier ter beoordeling van het beleidsvormingsproces. Hoewel de criteria al in algemene termen zijn beschreven is dit onvoldoende om het beleidsvormingsproces ook daadwerkelijk te kunnen beoordelen. Eerst dient een nadere concretisering en operationalisering plaats te hebben. Nadat eerst het beoordelingskader is opgesteld kan voor iedere case op een transparante wijze per criterium de score worden vastgesteld. Overigens zijn de criteria niet onafhankelijk en kan er sprake zijn van onderlinge wisselwerkingen, zowel positief als negatief. Zo kan er spanning ontstaan tussen het doelmatigheids- en rechtmatigheidscriterium als de formele besluitvormingsprocedure door het behandelen van bezwaarschriften vertraging oploopt. En de mogelijkheid tot participatie en inspraak op basis van democratie impliceert niet automatisch dat ook alle wensen daadwerkelijk worden gehonoreerd. Ook komt, in de ogen van velen, de doelmatigheid in het gedrang door democratisch tot stand gekomen kleurloze compromissen en incrementele oplossingen. De wijze waarop met deze spanningsvelden wordt omgegaan beïnvloedt de legitimiteit van het besluit. Bij de beoordeling van concrete beleidsvormingsprocessen dient daarom ook gekeken te worden naar de interne consistentie of 'goodness of fit' (Hemerijck, 2003) tussen rechtmatigheid, democratie en doeltreffendheid /doelmatigheid. Ad D. (relatie met subvraag 5) Het formuleren van aanbevelingen voor een betere bestuurlijke praktijk draagt hier het karakter van een herontwerp voor het beleidsvormingsproces gegeven de institutionele context. Herontwerp wordt opgevat als re-engineering in de zin van Hammer en Champy (1993) pp. 32: "the fundamental rethinking and the radical design of (business) processes." In hun visie komen problemen niet voort uit de organisatiestructuur i.c. institutionele context maar uit de structuur van het proces. Het accent ligt dus op de procesarchitectuur. Een blauwdruk voor een dergelijk beleidsvormingsproces is echter niet eenduidig te geven; geen


9

beleidssituatie is hetzelfde en telkens moet opnieuw worden bepaald welk proces daar het best bij past. Pröpper en Steenbeek (1999) bieden hiervoor een opzet. Hun afwegingskader is een hulpmiddel voor de procesarchitectuur, de systematische vormgeving en inrichting van het beleidsproces. De door Bryson (2004) op basis van empirisch onderzoek geïdentificeerde activiteiten van beleidsprocessen dienen daarbij als bouwstenen. Bij het ontwerpen van een beleidsaanpak kan de uitgangssituatie, op basis van verschillend ingevulde kernvoorwaarden, variëren. Zo kan de scope van de inhoudelijke problematiek worden gevarieerd en de kring van actoren al naar gelang worden uitgebreid of beperkt. Ook is van belang welke doelstellingen (o.a. verbetering van het proces, verwerving van draagvlak, inhoudelijke verrijking) door middel van de beleidsaanpak worden nagestreefd. Daarbij moet worden nagegaan of de vereiste bestuursstijl in praktijk ook haalbaar is. Aan re-engineering van het beleidsproces kan pas worden begonnen als al deze elementen duidelijk zijn. De input hiervoor wordt geleverd door de casestudies en procesliteratuur. De procesontwerpen zijn gebaseerd op twee uiteenlopende beleidssituaties: één met beperkte interactie tussen actoren en met de nadruk op inhoud (laag ambitieniveau) en één met intensieve wisselwerking en gericht op het proces (hoog ambitieniveau). Hiervoor zijn minimaal een participatieve respectievelijk delegerende/samenwerkende bestuursstijl noodzakelijk. Het opstellen van de procesontwerpen geschiedt door de inhoudelijke beleidsontwikkeling (formuleren van probleem, zoeken naar oplossingen, creëren van ideeën) te koppelen aan de interactie (organiseren van participatie, verwerven van draagvlak) zodat, binnen het politiek bestuurlijke kader, beleidsbepaling kan plaatshebben. Het toetsen van de procesontwerpen, het zgn. 'prototyping', geschiedt aan de hand van een contra-expertise en tevens wordt gekeken of ze aan, de door de Bruijn et al. (1998) opgestelde, ontwerpprincipes voldoen. Tenslotte heeft evaluatie op basis van het beoordelingskader plaats.

1.5

Leeswijzer

Gestart wordt, in hoofdstuk 2, met het opstellen van een beoordelingskader. Nadat de kernvragen van beleid zijn geformuleerd volgt het operationaliseren van de beoordelingscriteria rechtmatigheid, democratie en doeltreffendheid/doelmatigheid. Hoofdstuk 3 bevat de context van zeehavenontwikkeling. Gestart wordt met het belang van de Nederlandse havens. Hierin komen o.a. de positie van havens in de Hamburg-Le Havre range en de betekenis voor de Nederlandse economie aan de orde. Ook wordt de rol van het zeehavenbeleid en –beheer behandeld. Tevens wordt uitgebreid ingegaan op de onzekerheden omtrent havenplanning. Daarna volgt in hoofdstuk 4, aan de hand van twee cases, een beschrijving van de bestuurspraktijk. Voor de aanleg van de Derde Haven te Ĳmuiden was dit een bestemmingsplanprocedure terwijl het beleidsvormingsproces van de tweede Maasvlakte in Rotterdam meerdere beleidsvormingsrondes doorliep waaronder een Planologische Kernbeslissing. In beide gevallen wordt uitgebreid op het procesverloop ingegaan en gekeken in welke mate de beleidsvorming voldoet aan de beoordelingscriteria. Het in kaart brengen van de bestuurspraktijk levert een aantal zwakke punten van beleidsvormingsprocessen op. Een herontwerp voor het beleidsvormingsproces zodanig dat beter wordt voldaan aan de beoordelingscriteria, staat centraal in hoofdstuk 5. Allereerst wordt ingegaan op de gehanteerde methodiek. Bij het opstellen van de procesontwerpen wordt uitgegaan van twee scenario's: één met een laag en één met een hoog ambitieniveau ten aanzien van zeehavenontwikkeling. De procesontwerpen worden daarna getoetst en

10


beoordeeld. Hoofdstuk 6 sluit af met conclusies en aanbevelingen met betrekking tot toekomstige beleidsvormingsprocessen.

2

Beoordelingskader

2.1

Inleiding

Het beoordelen van de kwaliteit van bestuurlijk handelen c.q. beleidsvormingsprocessen staat in dit hoofdstuk centraal. Hiervoor dient het model van Rosenthal et al. (1996) als basis (zie figuur 1.1) maar het abstractieniveau is te hoog om als beoordelingskader te fungeren. De beoordelingscriteria rechtmatigheid, doeltreffendheid\doelmatigheid en democratie worden achtereenvolgens in 2.3, 2.4 en 2.5 nader geconcretiseerd en geoperationaliseerd in 2.6. Gestart wordt echter in 2.2 met de basis voor het beoordelingskader: de kernvragen van beleid.

2.2

Kernvragen van beleid

Beleidsvorming in een moderne rechtstatelijke democratie gaat over de legitimering van keuzes. De beleidswetenschappen beschouwen enerzijds de normen en waarden die ten grondslag liggen aan maatschappelijke percepties, anderzijds de consequenties van beleid in termen van prestaties. Deze dimensies worden door Scharpf (1999) resp. inputgerichte en outputgerichte criteria van democratische legitimatie genoemd. De beleidswetenschappen hanteren daarbij een grote verscheidenheid aan perspectieven en benaderingen. Aan de inputzijde van het beleidsproces waar politici vechten om de gunst van de kiezer en zij de strijd aanbinden met mede-parlementsleden en maatschappelijke organisaties om de doelen van het beleid is de aanpak normatief van aard. Het vraagstuk van de effectiviteit van beleidsmaatregelen betreft de output en de mate waarin problemen doelmatig worden opgelost staat centraal. Dit leent zich voor een positivistische onderzoeksaanpak. Door de introductie van New Public Management (Osborne en Gaebler, 1994) en de toepassing ervan in Nederland (ministerie van Financiën, 1999, 2003) is de nadruk van inputgerichte legitimiteit, op basis van ideologische grondslagen, verschoven naar aandacht voor de outputgerichte effectiviteit van beleid. Burgers hebben echter aan de outputkant minder vertrouwen in het probleemoplossend vermogen van de overheid dan in de 11

12


democratische principes aan de inputkant van het politieke proces die, meer dan voorheen, breed worden gedragen (Pharr en Putnam, 2000). In een goed functionerende rechtstatelijke democratie zijn beide versies van democratische legitimitatie niet alleen noodzakelijk, maar versterken zij elkaar (Putnam, 1993). Vanuit wetenschappelijk oogpunt leiden de normatieve interpretaties en de positieve analyse van beleid vaak tot felle methodologische discussies die soms ontaarden in regelrechte 'science wars'. De zgn. interpretatieve-hermeneutische benadering van de inputgerichte criteria conflicteert met de wetenschappelijk vaak hoger gewaardeerde positivistische aanpak van de outputgerichte criteria van democratische legitimatie. Positivisten zoeken naar wetmatigheden die los staan van specifieke omstandigheden. De achterliggende gedachte is dat kennis die alleen geldig is in een bepaalde context minder waardevol zou zijn en niet bijdraagt aan de ontwikkeling van de wetenschap. Het is echter de vraag of de positivistische aanpak van de natuurwetenschappen ook werkt in de sociale wetenschappen. Volgens Flyvbjerg (2001): "Predictive theories and universals can not be found in the study of human affairs. Concrete, context-dependent knowledge is therefore more valuable than the vain search for predictive theories and universals". Bij het doen van onderzoek naar beleidsprocessen zijn de methoden echter aanvullend. Er kan geen sprake zijn van methodologische superioriteit in de studie van de legitimering van beleidskeuzes; ex ante resp. ex post beleidsevaluatie, kosten-batenanalyse, vergelijkende institutionele beleidsanalyse, casestudies, narratieve benaderingen etc. hebben alle recht van bestaan (Abma en in 't Veld, 2001). Ook een autopoietische benadering d.w.z. het verklaren vanuit enkelvoudige rationaliteiten zoals een economische of juridische, past hier niet in (in 't Veld et al., 1991). Het organisatorische mechanisme c.q. regelgeleide karakter van beleidsprocessen c.q. is eveneens van belang voor de categorisering van de kernvragen. Pierson (2000) noemt dit de handelingsoriëntatie. De constitutionele verankering van democratische verantwoording en behoorlijk bestuur zorgen voor een institutionele verdichting in het beleidsbestel. Het belang van instituties i.c. contextuele beperkingen is door March en Olsen (1989) herontdekt. Zij hanteren hierbij enerzijds een logica van passendheid ('logic of appropriateness'). De logica van passendheid ligt in het contextbepaald verplicht(end) handelen. Beleidskeuzes met betrekking tot complexe problemen worden sterk beïnvloed door standaard procedures, gevestigde belangen en eerder gemaakte keuzes. De logica van passendheid richt zich dus op concrete situaties en bestaande instituties die randvoorwaarden zijn voor beleidsvorming. Anderzijds wordt een logica van consequentie ('logic of consequence') onderscheiden. Hierbij wordt de handelingsoriëntatie bepaald door de gewenste doelen en regels. Door weloverwogen, rationeel handelen wordt getracht de doelstellingen met behulp van de meest geschikte middelen te realiseren. Belangrijke aannames betreffen eenduidige, goed te onderscheiden beleidsproblemen en 'enkelvoudige' actoren met heldere en stabiele preferenties (Coleman, 1990). In termen van handelingsoriëntatie is anticiperend handelen in relatie tot doelrealisering kenmerkend voor de logica van consequentie terwijl bij de logica van passendheid een contextueel voorgestructureerde, situationeel bepaalde en meer doelzoekende handelswijze past. Door de handelingslogica's van passendheid en consequentie te koppelen aan democratische legitimering kunnen de beleidsvragen worden gepositioneerd (Hemerijck, 2003). Omdat elke beleidsvraag verschillende kenmerken heeft met betrekking tot handelingsoriëntatie zijn ze

Hoofdstuk 2. Beoordelingskader

13

ideaaltypisch goed te onderscheiden. Tabel 2.1 geeft de typologie van de kernvragen van beleid. Tabel 2.1 Vier kernvragen van beleid

legitimitatie handelingsoriëntatie

input-legitimiteit

output-legitimiteit

logica van passendheid

maatschappelijke aanvaardbaarheid ('hoort het')

politiek-bestuurlijke slagvaardigheid ('past het')

logica van consequentie

constitutionele aanvaardbaarheid ('mag het')

instrumentele doelmatigheid ('werkt het')

bron: Hemerijck, 2003

Maatschappelijke aanvaardbaarheid: hoort het? De hoort het-vraag heeft betrekking op de mate waarin het beoogde beleid past bij normatieve en culturele oriëntaties in de maatschappij. Er dient vertrouwen te zijn in de constitutionele fundamenten van de politieke gemeenschap, de gezagsdragers en de besluitvorming. Dit bepaalt de legitimiteit van het overheidsbeleid. Overeenkomsten op grond van gedeelde normatieve of culturele oriëntaties zijn van belang voor de consensus(vorming). Overigens zullen processen van individualisering, internationalisering, immigratie e.d. in de toekomst (verdere) heterogenisering in normatieve opvattingen bewerkstelligen. Constitutionele aanvaardbaarheid: mag het? De mag het-vraag gaat over de ordening aan de inputzijde van het beleidsproces en komt tot uitdrukking in de idee van de democratische rechtstaat. Volgens de logica van de consequentie is in een rechtstaat de overheidsmacht gebonden aan het recht; overheidsoptreden berust op een wettelijke grondslag. In een land als Nederland wordt overheidsmacht uitgeoefend in naam van de wet. Daarnaast moeten in een democratische rechtstaat bestuurders verantwoording afleggen over het gebruik van hun bevoegdheden. De (juridische) beginselen waaraan het bestuur zich moet houden bij het uitvoeren van taken worden de algemene beginselen van behoorlijk bestuur genoemd. (NB. De rechtstatelijke democratie is een cultuurproduct; wet en recht weerspiegelen de normen en waarden van een samenleving op een bepaald moment. Als zodanig staat constitutionele aanvaardbaarheid niet los van maatschappelijke aanvaardbaarheid.) Politiek-bestuurlijke slagvaardigheid: past het? De past het-vraag vestigt aan de outputzijde de aandacht op het politieke en maatschappelijke draagvlak voor beleidskeuzes. Haalbaarheid en uitvoerbaarheid hebben betrekking op de mate waarin politieke, ambtelijke en maatschappelijke organisaties bereid zijn om mee te werken aan de vormgeving en implementatie van beleid. Aan actoren dient, als vorm van directe democratie, de mogelijkheid geboden te worden om te participeren in het beleidsvormingsproces en zodoende invloed uit te oefenen op de besluitvorming. Overeenstemming op grond van politiek-strategische overwegingen wordt in compromissen vastgelegd. Naast het aansluiten bij de politiek-strategische overwegingen van de actoren moeten beleidsoplossingen ook in de bestuurlijke organisatie en het politieke en beleidsbestel passen.

14


In een representatieve democratie geldt het beginsel van volkssoevereiniteit. Politici ontlenen hun macht via verkiezingen aan burgers en om herkozen te worden zullen zij hun voornemens en besluiten baseren op de wensen uit de samenleving. Op deze wijze bevordert het systeem van indirecte democratie de responsiviteit van het openbaar bestuur. Instrumentele doelmatigheid: werkt het? De werkt het-vraag is volgens de logica van consequentie gericht op de prestaties van het beleid. In plannen en nota's staat beschreven in hoeverre en op welke wijze beleidsmaatregelen bijdragen aan de oplossing van een probleem. De achterliggende beleidstheorie berust op een cognitief interpretatiekader van causale verbanden. Door middel van probleemgeoriënteerd beleidsonderzoek wordt stapsgewijs het probleem geobjectiveerd, beleidsalternatieven gezocht en vergeleken en, ten slotte, de beste beleidsmaatregel gekozen (van Hoesel, 2003). De mate waarin doelstellingen met het voorgestelde beleid worden gehaald is de doeltreffendheid (effectiviteit). Nauw verwant aan doeltreffendheid is doelmatigheid. Het is namelijk van belang dat de doelen met de inzet van zo min mogelijk middelen worden bereikt. Er ligt een duidelijke relatie tussen de kernvragen van beleid en de kwaliteit van het bestuurlijk handelen conform Rosenthal et al. (1996) uit figuur 1.1. Aan iedere kernvraag kan een beoordelingscriterium worden gekoppeld: rechtmatigheid omvat de constitutionele aanvaardbaarheid, bij democratie staat de politiek-bestuurlijke slagvaardigheid centraal, doeltreffend/doelmatigheid is de instrumentele doelmatigheid en legitimiteit betreft de maatschappelijke aanvaardbaarheid. - Rechtmatigheid (c.q. behoorlijke overheid) Wet en recht vormen een belangrijke toetssteen voor het handelen van overheidsorganen. Het overheidsoptreden dient op wettelijke grondslag te berusten. Deze wetmatigheid is het eerste beoordelingscriterium van rechtmatigheid. Daarnaast is het bestuur bij het uitvoeren van taken gehouden aan een aantal beginselen van behoorlijk bestuur die in de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zijn vastgelegd. Relevant voor planprocedures zijn met name het zorgvuldigheidsbeginsel (art. 3:2 Awb) en het verbod van willekeur (art. 3:4) die betrekking hebben op inhoudelijke informatie en het evenredigheidsbeginsel (art. 3:4) dat een afweging van actorbelangen betreft. Het motiveringsbeginsel (art. 4:16) houdt in dat ieder besluit van een bestuursorgaan voorzien moet zijn van een degelijke motivering. Het beoordelingscriterium behoorlijk bestuur is dus gericht op een zorgvuldige en evenwichtige besluitvorming. - Democratie (c.q. responsieve overheid) Het politieke en maatschappelijke draagvlak van beleid berust op de relatie tussen input van beleidsprocessen en de output in de vorm van democratisch besloten beleid. In een democratie geldt het beginsel van volkssoevereiniteit; bestuurders die besluiten nemen ontlenen hun (politieke) macht aan burgers en zullen daarom hun voornemens en besluiten baseren op de wensen uit de samenleving. Het beoordelingscriterium responsiviteit wordt hierdoor bepaald. Daarnaast moeten de besluitvormingsprocessen transparant zijn en toegankelijk voor burgers. Democratisch bestuur biedt mogelijkheden tot participatie door burgers en andere belanghebbenden om zodoende invloed uit te kunnen oefenen op de beleidsvorming. Dit laatste wordt directe democratie genoemd, in tegenstelling tot de indirecte democratie die via de volksvertegenwoordiging loopt. Het tweede beoordelingscriterium voor democratie ten


15

aanzien van het beleidsvormingsproces omvat de mogelijkheden van participatie en invloedsuitoefening door actoren. - Doeltreffendheid\doelmatigheid (c.q. presterende overheid) De mate waarin en de wijze waarop wordt bij gedragen aan de oplossingen van beleidsproblemen is relevant voor de doeltreffendheid resp. doelmatigheid van beleid. Het beoordelingscriterium voor doeltreffendheid (effectiviteit) is dus doelbereiking op basis van beleidsmaatregelen terwijl vanuit doelmatigheid (efficiency) wordt gekeken naar de efficiënte aanwending van middelen (= middelenbeheer). Het is namelijk van belang dat de beleidsdoelen met de inzet van zo min mogelijk middelen worden bereikt. - Legitimiteit (c.q. geaccepteerde overheid) De maatschappelijke acceptatie van het bestuurlijk handelen bepaalt de legitimiteit. Goed bestuur is legitiem d.w.z. het wordt aanvaard door degenen namens wie bestuurd wordt. Rosenthal et al. (1996) onderscheiden drie niveaus van legitimiteit namelijk gezagsdragers en hun besluiten, spelregels voor (collectieve) besluitvorming en fundamenten van de politieke gemeenschap. Burgers moeten vertrouwen kunnen hebben in de manier waarop politieke beslissingen worden genomen en het beleid wordt voorbereid en uitgevoerd. De benadering van Rosenthal et al. (1996) verschilt alleen ten aanzien van legitimiteit van Hemerijck (2003). Maatschappelijke aanvaardbaarheid als input-legitimiteit focusseert met name op de constitutionele fundamenten van de politieke gemeenschap en de (collectieve) besluitvorming. Terecht komt, naar aanleiding van 'De puinhopen van acht jaar Paars' (Fortuyn, 2002), de vraag naar voren wanneer het verlies van vertrouwen in overheidsbeleid omslaat in een legitimiteitscrisis. Hemerijck stelt echter zelf: "Er blijkt evenwel sprake van een paradoxale situatie: democratische beginselen aan de inputkant van het politieke proces worden meer dan voorheen breed gedragen; tegelijkertijd hebben burgers minder vertrouwen in het probleemoplossend vermogen van de overheid aan de outputkant". De legitimiteit aan de input-zijde staat dus niet ter discussie terwijl de output-legitimiteit bij andere beoordelingscriteria aan bod komt. De beoordelingscriteria van Rosenthal et al. (1996), weergegeven in tabel 2.2, zijn in deze paragraaf afgeleid uit de kernvragen van beleid en verder onderbouwd. In de volgende paragrafen zullen ze achtereenvolgens nader geconcretiseerd worden voor toepassing op het beleidsvormingsproces van zeehavenontwikkeling. Tabel 2.2 De beoordelingscriteria voor bestuurlijk handelen beoordelingscriterium

subcriteria

rechtmatigheid

- wetmatigheid - behoorlijk bestuur - zorgvuldigheid - evenwichtigheid

doeltreffendheid / doelmatigheid

- doelbereiking - middelenbeheer

democratie

- participatie - responsiviteit

bron: Rosenthal et al., 1996

16

2.3


Rechtmatigheid

In rechtsstaten zoals Nederland wordt overheidsmacht uitgeoefend in naam van de wet. Het beoordelingscriterium wetmatigheid betreft overheidsoptreden op wettelijke grondslag. Daarnaast zijn een aantal beginselen van behoorlijk bestuur in de Algemene wet bestuursrecht vastgelegd en in jurisprudentie terug te vinden. In de bestuurlijke praktijk doen zich soms spanningen voor rond de rechtmatigheidsvereiste. Aan de ene kant vormt het recht een waarborg voor burgers en een bron van bescherming tegen de overheid, aan de andere kant is het recht een instrument in handen van de overheid om maatschappelijke ontwikkelingen te sturen. Hoewel de meeste wetten niet bedoeld zijn om de overheid te binden is het soms niet duidelijk of wetgeving nu primair als waarborg of als instrument gezien moet worden. Dit is zeker het geval met betrekking tot het voor dit onderzoek relevante ruimtelijke ordeningsrecht. Vanuit rechtmatigheidsoptiek dienen de spelregels voor collectieve besluitvorming c.q. formele besluitvormingsprocedures waarborgen te bevatten voor een zorgvuldige en evenwichtige besluitvorming met betrekking tot zeehavenontwikkeling. Van essentieel belang zijn de begrippen zorgvuldigheid en evenwichtigheid, zij vormen de beoordelingscriteria voor behoorlijk bestuur. Zorgvuldigheid conform het zorgvuldigheidsbeginsel uit de Algemene wet bestuursrecht c.q. artikel 3:2 Awb impliceert dat een bestuursorgaan over voldoende kennis van het onderwerp moet beschikken. Evenwichtigheid houdt in dat er afweging plaats heeft van alle belangen. Om hierover een uitspraak te kunnen doen moet de relevante weten regelgeving voor zeehavenontwikkeling op het gebied van ruimtelijke ordening en milieu nader worden beschouwd. 2.3.1 R.O.-systematiek in Nederland Ruimtelijk ordening heeft betrekking op bewuste beleidsmatige pogingen om het gebruik van de ruimte te beïnvloeden. In een dichtbevolkt land als Nederland moeten vaak keuzes worden gemaakt uit onderling conflicteren belangen. De ruimtelijke ordening beoogt door middel van instrumenten, organen en procedures om die belangenafweging zo goed mogelijk te laten verlopen. Het ruimtelijke ordeningsbeleid in Nederland blijkt facetbeleid hetgeen betekent dat het ruimtelijke aspect van sectorbeleid relevant is. De minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) is coördinerend bewindspersoon bij 'ruimtelijk relevante beleidsvorming'. Het ruimtelijke ordeningsbeleid is derhalve een coördinerende activiteit en vereist naast horizontale afstemming tussen de verschillende beleidsvelden ook verticale afstemming tussen de drie bestuurslagen omdat het ruimtelijk beleid deze doorsnijdt. In de Vierde nota over de ruimtelijke ordening Extra (ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, 1993) wordt bewust getracht de horizontale en verticale coördinatie te mengen in diagonale planning. In zgn. ROM-gebieden waar de economische activiteiten het woon- en leefmilieu onder druk zetten, wordt integraal ruimelijke ordeningsen milieubeleid gevoerd. Overigens blijkt uit een (vroege) evaluatie dat de diagonale aanpak weliswaar vruchten afwerpt maar geen wondermiddel is: òf de verticale samenwerking verloopt soepeler òf de horizontale afstemming is beter maar de meerwaarde zit niet in de diagonale samenwerking waar beide samenkomen (Witsen et al., 1994). De inhoudelijke en institutionele basis van de ruimtelijke ordening als overheidsactiviteit bestaat uit een stelsel van procedures en een aantal inhoudelijke doelstellingen respectievelijk de afwegingsstructuur en het afwegingskader. Er zijn een vijftal basisprincipes te onder


17

scheiden die als afwegingskader dienen voor de gewenste ruimtelijke ontwikkeling: concentratie van verstedelijking, ruimtelijke samenhang, ruimelijke differentiatie, hiërarchie en ruimtelijke rechtvaardigheid (WRR, 1998). Hoewel in de ruimtelijke ordening de coördinatie van beleid met ruimtelijke effecten centraal staat, wordt de inhoudelijke component niet verwaarloosd. Bovendien is de onderlinge relatie van belang als men het inhoudelijk niet eens is. Juist dan moet er overeenstemming zijn over de wijze waarop besluitvorming tot stand is gekomen. In het kader van het beoordelingscriterium rechtmatigheid zal de beschouwing over de ruimtelijke ordening zich echter beperken tot de behandeling van de wettelijk vastgelegde afwegingsstructuur vanuit historisch perspectief. 2.3.2 WRO1 en BRO 1965 De ruimtelijke ordening is uitgegroeid tot een beleidsveld met een ingewikkelde planningssystematiek. In Europees perspectief blijkt het Nederlandse stelsel van ruimtelijke ordening bijzonder omvattend en gedetailleerd (European Commission, 1997). Centraal in de regelgeving staan de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) en het Besluit op de Ruimtelijke Ordening (BRO). In de Wet op de Ruimtelijke Ordening uit 1965 is de uitvoering en handhaving van het ruimtelijk beleid geregeld, het Besluit op de Ruimtelijke Ordening bevat voorschriften die dienen ter uitvoering van de wet. De WRO is vooral een procedurewet zonder veel inhoudelijke normen en zonder uitvoeringsinstrumenten. De nadruk ligt op democratische besluitvorming en coördinatie tussen overheidsorganen (WRR, 1998). Het ruimtelijk planningstelsel zoals dat in de WRO is vastgelegd, gaat ervan uit dat de drie bestuursniveaus eigen autonome taken en bevoegdheden hebben ('Thorbecke's huis'), dat er coördinatie nodig is voor de samenhang en afstemming van het ruimtelijk beleid tussen en binnen de bestuurslagen, en dat de besluitvorming over de ruimtelijke inrichting zich vervolgens op een betrekkelijk harmonische wijze voltrekt. De kaders voor het ruimtelijk beleid worden op rijksniveau in hoofdlijnen aangegeven door de gewenste ruimtelijke inrichting in een Planologische KernBeslissing (PKB) vast te leggen. De kaders worden vervolgens nader afgewogen bij de vaststelling van provinciale streekplannen. De provincie heeft tot taak het ruimtelijk beleid van het Rijk in het streekplan te integreren en het streekplan af te stemmen met ruimtelijk relevant omgevingsbeleid, zoals milieu, water, verkeer en vervoer. Het streekplanbeleid wordt daarna door de gemeente geconcretiseerd in het enige ruimtelijke plan dat overheid én burgers rechtstreeks juridisch bindt: het bestemmingsplan. Op basis van dit plan wordt het beleid uiteindelijk uitgevoerd. (Rijksplanologische Dienst, 2000) De WRO biedt een groot aantal specifiek planologische instrumenten die het de verschillende bestuursniveaus mogelijk maken hun ruimtelijk beleid neer te leggen in ruimtelijke plannen (streek-, structuur- en bestemmingsplannen), nota's en structuurschetsen. Hoewel formeel geen sprake is van hiërarchie wordt er wel degelijk uitgegaan van een top-down verloop van beleidsprocessen. Daarvoor beschikken de bestuursniveaus in meer of mindere mate over instrumenten om hun ruimtelijk beleid door te laten werken in het ruimtelijk beleid van een lagere overheid. Figuur 2.1 geeft hiervan een overzicht.

1

WRO wordt in de tekst gebruikt als afkorting voor de oude Wet op de Ruimtelijke Ordening.

18


KROON

KROON

REGERING

(bepaling) R IJ K

MINISTER VAN VOLKSHUISVESTING EN RUIMTELIJKE ORDENING

MINISTER VAN VOLKSHUISVESTING EN RUIMTELIJKE ORDENING

(voorbereiding)

b c

P R O V I N C I E

NATIONAAL RUIMTELIJK BELEID

PROVINCIALE STATEN

(vaststelling)

GEDEPUTEERDE STATEN

GEDEPUTEERDE STATEN

GEDEPUTEERDE STATEN

(vaststelling) a

c STREEKPLAN

G E M E E N T E

GEMEENTERAAD

GEMEENTERAAD

(vaststelling)

(vaststelling)

BURGEMEESTER EN WETHOUDERS

BURGEMEESTER EN WETHOUDERS

(in voorbereiding)

(in voorbereiding)

BESTEMMINGSPLAN

STRUCTUURPLAN

LEGENDA a goedkeuring b mogelijkheid van beroep c

mededeling verplichting tot vaststelling/herziening van een plan aanwijzing omtrent de inhoud van een plan

Figuur 2.1 Instrumenten van ruimtelijke ordening uit de WRO (bron: Brussaard, 1979) De burger geniet in de ruimtelijke ordening een grote mate van rechtsbescherming. In alle planprocedures is de mogelijkheid ingebouwd bezwaren tegen het plan aan te voeren. Voor dit onderzoek zijn in het bijzonder de bestemmingsplanprocedure en de Planologische KernBeslissing van belang. Bestemmingsplan Volgens de WRO van 1965 is het bestemmingsplan bepalend voor de gebruiksmogelijkheden van de grond. De bestemming als algemene omschrijving van de doeleinden waarvoor de grond mag worden gebruikt zal meestal een nadere uitwerking behoeven in de voorschriften. Een bestemmingsplan wijst dus de bestemming van de grond aan en geeft zonodig de voorschriften omtrent het gebruik van de grond en opstallen in het plangebied. De voorschriften kunnen wel verbods- maar geen gebodsbepalingen bevatten. Voor de realisering en handhaving van een bestemmingsplan zijn, naast onteigening, de bouwen aanlegvergunning de belangrijkste instrumenten. Volgens artikel 47 van de Woningwet is het realiseren van bouwwerken alleen toegestaan met een bouwvergunning van het college van Burgemeester en Wethouders. Voor de uitvoering van bepaalde werken die geen bouwwerken zijn kan een aanlegvergunning worden geëist (14 en 44 - 48 WRO). Omdat de grondeigenaar/-gebruiker in zijn beschikkingsvrijheid wordt beknot is vanwege de rechtszekerheid de totstandkoming en wijziging van het bestemmingsplan met waarborgen omgeven. De bestemmingsplanprocedure staat in tabel 2.3 weergegeven.


19

Een bestemmingsplan bestaat uit (10.1 en 2 BRO): - één of meer kaarten met verklaring, waarop de bestemming van de grond wordt aangewezen; - voorschriften omtrent het gebruik van grond en opstallen, voor zover nodig in verband met de bestemmingen; en gaat vergezeld van: - een toelichting, waarin de aan het plan ten grondslag liggende gedachten en de uitkomsten van onderzoek en overleg zijn neergelegd. Tabel 2.3 Bestemmingsplanprocedure

1. 2. 2. a. 3.

4.

5.

6.

7.

8.

B. en W. stellen een onderzoek in naar de bestaande toestand en de mogelijke en wenselijke ontwikkeling van de gemeente (7.1 – 7.5 BRO). B. en W. plegen overleg met relevante aangrenzende gemeenten, rijksen provinciale diensten, waterschappen (8.1, 8.2 BRO). De gemeente kan voooruitlopend op de totstandkoming van het bestemmingsplan een voorbereidingsbesluit nemen (21, 22 WRO). Het ontwerp-bestemmingsplan ligt gedurende één maand ter gemeentesecretarie voor een ieder ter inzage. Gedurende die termijn kan een ieder schriftelijk bij de gemeenteraad bezwaren indienen tegen het ontwerp. (23.3, 24 WRO). De gemeenteraad beslist binnen drie maanden (eenmaal met ten hoogste drie maanden te verlengen) na afloop van de tervisielegging omtrent de vaststelling van het bestemmingsplan. Het besluit van de raad wordt gemotiveerd als tegen het ontwerp bezwaren zijn ingediend en/of wordt afgeweken van het ontwerp (25.1+ 2 WRO). Het vastgestelde bestemmingsplan ligt gedurende één maand ter gemeentesecretarie voor een ieder ter inzage. Gedurende die termijn kunnen degenen die bezwaren hebben ingediend en/of een ieder die bezwaren heeft tegen de wijzigingen, bij GS hun bezwaren indienen (27 WRO). Na afloop van de termijn wordt het plan onverwijld aan de goedkeuring van GS onderworpen. GS keuren het bestemmingsplan geheel of ten dele goed of onthouden geheel of ten dele goedkeuring aan het plan (28.1 – 28.5 WRO). Het besluit van GS ligt met het bestemmingsplan gedurende één maand ter gemeentesecretarie voor een ieder ter inzage. Gedurende die termijn kan bij de Kroon beroep worden ingesteld. Beroep kan o.a. worden ingesteld door de degenen die bezwaren indienden bij zowel gemeenteraad als bij GS, degenen die bij GS bezwaren indienden tegen wijzigingen en een ieder die bezwaren heeft tegen onthouding van goedkeuring door GS (29.1 + 2 WRO). Er is geen beroep ingesteld: Er is beroep ingesteld: het besluit van Gedeputeerde Staten is de Kroon beslist op het beroep. - Indien de Kroon de goedkeuring van het onherroepelijk geworden. - Indien GS het bestemmingsplan hebben goedgekeurd is het plan nu van kracht. - Indien GS geheel of ten dele goedkeuring aan het bestemmingsplan hebben onthouden stelt de gemeenteraad een nieuw plan vast met inachtneming van de beslissing van GS.

bestemmingsplan handhaaft of een plan, waaraan GS goedkeuring hebben onthouden, alsnog goedkeurt is het plan nu van kracht. - Indien de Kroon de onthouding van goedkeuring aan het plan geheel of ten dele handhaaft of aan een goedgekeurd plan alsnog geheel of ten dele goedkeuring onthoudt, stelt de gemeenteraad een nieuw plan vast met inachtneming van de beslissing van de Kroon.

20


Op basis van de bestemmingsplanprocedure blijkt dat het lokale ruimtelijke beleid door de gemeenteraad wordt vastgesteld. De voorbereiding ligt in handen van het college van Burgemeester en Wethouders dat ook met de uitvoering is belast. In tegenstelling tot het rijksen provinciale niveau is op gemeentelijk niveau geen sprake van een overlegorgaan waar de voorbereiding van de bestuurlijke coördinatie plaatsvindt. Tijdens de procedure is er de mogelijkheid om in te spreken en bezwaar aan te tekenen. Ten slotte kan er nog beroep worden ingesteld bij de Kroon. Planologische KernBeslissing In de jaren '70 werd de procedure voor de Planologische KernBeslissingen (PKB) geïntroduceerd omdat de doorvertaling van het nationale beleid problematisch was gebleken. De PKB is niet alleen van toepassing op beslissingen en standpuntbepalingen over hoofdlijnen en beginselen maar ook op concrete beleidsplannen die van belang zijn voor het nationaal ruimtelijk beleid. Er wordt onderscheid gemaakt in structuurschetsen voor ontwikkelingen van belang voor het nationaal ruimtelijke beleid, structuurschema's voor de ruimtelijke aspecten van een bepaalde sector en concrete beleidsbeslissingen. De procedure voor de Planologische KernBeslissing staat in tabel 2.4 vermeld. Tabel 2.4 PKB-procedure

1. 2.

3. 4. 5. 6. 7. 8. 9.

10.

De Ministerraad beslist of de procedure voor planologische kernbeslissingen wordt ingezet. Interdepartementaal overleg, zo nodig eerst in het ambtelijke adviesorgaan van de desbetreffende beleidssector, daarna in de RijksPlanologische Commissie. Ambtelijke inschakeling van de lagere overheidslichamen. Beraad in de Raad voor de Ruimtelijke Ordening en Milieuhygiëne en daarna in de Ministerraad. Publicatie van het beleidsvoornemen; bekendmaking onder meer in de Nederlandse Staatscourant en ter visielegging; voorlichtingsbijeenkomsten. Mogelijkheid tot inspraak voor een ieder; zo nodig hoorzittingen. Bestuurlijk overleg met de lagere overheden. Advies door de Raad van Advies voor de ruimtelijke ordening en zonodig andere adviesorganen. Beraad in de Raad voor de Ruimtelijke Ordening en Milieuhygiëne en daarna in de Ministerraad. Publicatie van de regeringsbeslissing; mededeling daarvan aan de Tweede Kamer. Overleg tussen regering en Kamer (parlementaire behandeling); de regering kan de beslissing na zes maanden uitvoeren tenzij deze eerder voor kennisgeving is aangenomen. Publicatie van de definitieve tekst van de beslissing.

Een Planologische KernBeslissing is 'indicatief' van karakter. Lagere overheden dienen bij het vaststellen of herzien van hun plannen met de PKB rekening te houden. Bepaalde onderdelen van de PKB zijn echter wél bindend. Dat is bijvoorbeeld het geval wanneer Kabinet of Tweede Kamer bepaalde locaties willen vrijhouden of juist willen bestemmen voor een bepaalde functie. Het beleid wordt dan vormgegeven als een zogenaamde concrete beleidsbeslissing. Tot slot is een aantal uitspraken van de PKB's voor uitvoering van


21

rijksbeleid van zodanig gewicht, dat zij de status van 'beslissing van wezenlijk belang' krijgen. Dit betekent dat het Rijk alleen van deze uitspraken kan afwijken door de PKB te herzien. 2.3.3 Wijzigingen in de WRO WRO 1985 De systematiek van de WRO 1965 vertoonde in de loop van de tijd steeds meer knelpunten hetgeen in 1985 leidde tot wijzigingen in de WRO. Tegenover elkaar stonden de opvatting van de commissie Vroonhof (1980) die vooral inzette op versterking van de coördinatie op rijksniveau, en een stroming met de WRR (1983) als exponent, die de nogal bestuurscentristische beleidsplanning kritiseerde en relativeerde. In het laatste geval werd gepleit voor een handelingsgerichte overheid die samenwerkt met marktpartijen. Sterke plancoördinatie heeft in deze gedachtelijn niet zoveel zin. Bovendien kunnen onvoorziene ontwikkelingen en wensen wijzingen noodzakelijk maken en daarom moeten de mogelijkheden voor ad hoc procedures en/of projectbesluitvorming verruimd worden. Door geen expliciete keuze te maken weerspiegelt de wijziging van de WRO/BRO uit 1985 beide lijnen (Werkgroep Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening, 2000). In het ruimtelijk beleid –Vierde nota over de ruimtelijke ordening (Extra)- krijgt de laatste opvatting de overhand; de VINEXuitvoeringscontracten zijn daar een gevolg van. Hoewel al toegepast op de Derde nota over de ruimtelijke ordening (1973-1975) verkrijgt de PKB (in versterkte vorm) in de aangepaste WRO voor het eerst een juridische status. Tevens worden project-Planologische KernBeslissingen geïntroduceerd. Ook doen, ter bevordering van de verticale doorwerking van beleid, rechtstreekse aanwijzingen hun intrede. Op gemeentelijk niveau werd ten aanzien van het bestemmingsplan het systeem van uitwerkings-, wijzigings en vrijstellingsmogelijkheden verfijnd. Bijna tien jaar na de wijziging van de WRO/BRO 1985 vindt een evaluatie plaats door de Commissie van Buuren (Evaluatiecommissie WRO/BRO, 1994). De commissie stelt dat meer juridische betekenis aan de PKB wordt toegekend dan de wetgever heeft beoogd. Deze geleidelijke juridificering van beleid dat als indicatief is bedoeld, is niet gewenst. Ook de nieuwe bestemmingsplanpraktijk is bekeken. Het globale eindplan bleek de beoogde versnelling van de bestemmingsplanpocedure te bewerkstelligen maar de geboden wettelijke mogelijkheden werden niet volop benut. Ten slotte hebben de veranderingen met betrekking tot artikel 19 niet tot grote verandering in aard en omvang van toepassing geleid. De wijzigingen zouden o.a. het gebruik van art 19 lid 2 van de WRO moeten beperken. Voor bouwplannen die niet in het geldende bouwplan pasten maar toch gerealiseerd moesten worden, kon het vigerende bestemmingsplan worden omzeild via de anticipatiebepalingen van artikel 19 WRO. Deze toepassing van artikel 19 wordt over het algemeen ervaren als oneigenlijk en onwenselijk (de Ridder en Kempkers, 2002). Projectenlijn In de loop der tijd is de besluitvorming over projecten een steeds prominentere rol gaan spelen. Projectgerichte wetgeving doet in 1994 haar intrede met de Tracéwet. In deze sectorwet is de afstemming met de ruimtelijke ordening expliciet geregeld; de afzonderlijke en volgtijdelijke sectorale procedures zoals m.e.r. en de inpassing van het tracé in ruimtelijke plannen is geïntegreerd in de Tracéwetprocedure. Een startnotitie bevat de schriftelijke beslissing van de minister van Verkeer en Waterstaat. Na inspraak en overleg wordt een trajectnota/milieueffectrapport (MER) opgesteld. Na inspraak volgt het ontwerp-Tracébesluit

22


dat ten slotte door de minister van Verkeer en Waterstaat wordt vastgesteld. Tijdens de voorbereiding van het Tracébesluit moeten de betrokken provinciale en gemeentelijke overheden aangeven of zij hun medewerking aan het tracé willen verlenen. Bij weigering kan de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer een aanwijzing geven. Voor grote projecten van nationaal belang wordt de trajectnota vervangen door een PKB en bepalen de ministers direct het tracé dat daarna wordt uitgewerkt tot een ontwerpTracébesluit. In de WRO wordt tegelijkertijd een regeling opgenomen die de invloed van gemeenten in het geval van projecten van bovengemeentelijk belang beperkt, de NIMBY (Not In My BackYard)-regeling. De rechtsbescherming wordt hierin 'omgedraaid': het gemeentebestuur krijgt vier weken de tijd om te beslissen over medewerking aan een aanwijzing. Omdat de mogelijkheid van beroep vervalt kan het gemeentebestuur eventuele bezwaren alleen inbrengen via de bestemmingsplanprocedure. Hierdoor is een aangepast bestemmingsplan sneller beschikbaar. De NIMBY-bepalingen in de WRO (art. 40 en 41) vormen samen met het artikel inzake de PKB met bijzondere status (art. 39 WRO) sinds 1994 een nieuw hoofdstuk projectcoördinatie in de WRO. De projecten van nationaal belang met een PKB met bijzondere status kunnen ten behoeve van de tracéaanwijzing worden gekoppeld met artikel 21 van de Tracéwet. De aanwijzing en NIMBY-regeling vormen het sluitstuk van de traditionele doorwerkingslijn. Omdat ruimtelijke investeringsprojecten steeds belangrijker worden, berusten nieuwe ontwikkelingen in de ruimtelijke planning vaak op besluitvorming voor projecten waar het Rijk (of provincie) het voortouw neemt. Specifiek op het beleidsterrein toegesneden wetgeving regelt de besluitvormingsprocedure waarbij afwegingen ten aanzien van ruimtelijke ordening, milieu en verkeer en vervoer worden geïntegreerd. De (herziene) Tracéwet past in deze ontwikkeling. Voor rijksprojecten die niet onder de Tracéwet vallen, is later een rijksprojectenprocedure in de WRO opgenomen. Deze procedure, ingegaan per 1 februari 2004, is bedoeld voor de besluitvorming over projecten die in het nationaal ruimtelijk beleid of in sectorwetgeving zijn aangemerkt als rijksproject. In tegenstelling tot de afwegingssystematiek van de ruimtelijke ordening kenmerkt de projectmatige aanpak van infrastructuur zich door een beperkte integrale planontwikkeling en ruimtelijke afweging. Economische 'waardevermeerdering' is vaak het perspectief. De legitimiteit van beleid berust op een beroep op de existentiële noodzaak van investeren. Maatschappelijke betrokkenheid wordt primair gezien in termen van draagvlak. Deze aanpak wordt door de WRR (1998) de infrastructuurbenadering genoemd. De voor de ruimtelijke ordening zo belangrijke zorgvuldige afweging en maatschappelijke betrokkenheid komen hierdoor in de verdrukking. Ten aanzien van de effectiviteit van het beleid vervangt de verdeling van financiële middelen het overreden en onderhandelen Milieuregelgeving In de Tracéwet worden milieueffecten van grote projecten wel in de besluitvorming betrokken. Complicerende factor is echter dat vrijwel ieder milieuaspect geworteld is in afzonderlijke wetgeving. In de milieuwetgeving zijn bijvoorbeeld water, lucht en bodem verschillende compartimenten. Bovendien vormen niet altijd afweging en coördinatie de kern van het beleid maar het bereiken resp. handhaven van een bepaalde milieukwaliteit.


23

Normstelling met betrekking tot geluidhinder en luchtkwaliteit en wetten gericht op de instandhouding van flora en fauna zijn hiervan voorbeelden. Om het milieu integraal mee te laten wegen bij besluiten geldt er sinds 1987 een zgn. m.e.r.plicht voor projecten die aanzienlijke negatieve milieueffecten kunnen hebben. Het instrument milieueffectrapportage is in de jaren '70 in de Verenigde Staten ontwikkeld en ingevoerd via de National Environmental Policy Act (NEPA). In 1993 komt er een nieuwe Wet milieubeheer (Wm) met in hoofdstuk 7 de milieueffectrapportage. Omdat de Wm een kaderwet is, worden de details geregeld in Algemene Maatregelen van Bestuur (AMvB). Voor de milieueffectrapportage is dit uitgewerkt in het Besluit m.e.r. 1994. Het Besluit bevat o.a. lijsten met projecten en plannen waarvoor een milieueffectrapport verplicht is. Uitgaande van de criteria van het Besluit m.e.r. 1994 zijn er in de beginjaren 80 tot 100 activiteiten die een m.e.r.-procedure moeten doorlopen. Hiervan maken ruimtelijke plannen en tracéprocedures resp. 20% en 15% uit. De milieueffectrapportage die gekoppeld is aan een 'moederprocedure', richt zich op een integrale afweging. Deze integraliteit maakt het instrument complex. Mede omdat de m.e.r. in de praktijk gevoelig blijkt voor (succesvol) bezwaar en beroep bij de Raad van State, bestaat de neiging om steeds meer geld en energie te stoppen in de onderliggende onderzoeken, het procesmanagement en de rapportage (Voet et al., 2005). De m.e.r.-procedure voor projecten wordt in tabel 2.5 uiteengezet. Tabel 2.5 m.e.r.-procedure voor projecten

1. Startnotitie De initiatiefnemer stelt de startnotitie op. Dit document bevat de basisgegevens van het project. Als het bevoegd gezag de startnotitie publiceert, begint de procedure. 2. Inspraak en advisering Er is zes weken inspraak. Inspraak staat open voor iedereen. Deze inspraak en advisering richt zich op de gewenste richtlijnen voor de inhoud van het milieu-effectrapport. Een belangrijk element is het advies over de richtlijnen van de Commissie voor de milieueffectrapportage. De Commissie heeft voor haar richtlijnenadvies 9 weken de tijd na het openbaar maken van de startnotitie. In haar advies betrekt zij ook de inspraakreacties en de adviezen van de andere wettelijke adviseurs. Richtlijnen 3. Binnen 13 weken na de publicatie van de startnotitie stelt het bevoegd gezag de richtlijnen vast. Deze geven aan welke alternatieven en welke milieugevolgen in het milieueffectrapport moeten worden behandeld. Milieueffectrapport (MER) 4. De initiatiefnemer is verantwoordelijk voor het opstellen van het rapport. Het opstellen is niet aan een termijn gebonden. In deze stap is een goede wisselwerking met de projectontwikkeling aan te bevelen. Als het milieueffectrapport gereed is, zendt de initiatiefnemer het met de aanvraag voor het besluit naar het bevoegd gezag. Aanvaardbaarheidsbeoordeling 5. Na indiening van het milieueffectrapport beoordeelt het bevoegd gezag binnen 6 weken of het milieueffectrapport voldoet aan de richtlijnen (de gewenste inhoud) en wettelijke eisen. Het bevoegd gezag kijkt of de aanvraag in behandeling kan worden genomen.

24

6.

7.

8.

9.

10.


Publicatie milieueffectrapport en aanvraag of ontwerpbesluit Het bevoegd gezag publiceert binnen 8 weken het rapport met de aanvraag voor het besluit ten behoeve van de inspraak en advisering. Gaat het om een niet op aanvraag te nemen besluit, dan wordt het milieueffectrapport met het (voor)ontwerpbesluit gepubliceerd Inspraak, advisering en hoorzitting Iedereen kan opmerkingen maken over het milieu-effectrapport en bedenkingen indienen tegen de aanvraag of het ontwerpbesluit. De termijn is zes weken maar volgt de termijn van bedenkingen van de procedure voor het besluit. Toetsing door de Commissie voor de milieueffectrapportage Na afloop van de inspraak brengt de Commissie voor de milieueffectrapportage binnen 5 weken advies uit over de volledigheid en de kwaliteit van het milieueffectrapport. Zij kijkt daarbij ook naar de binnengekomen opmerkingen en adviezen. Besluit Het bevoegd gezag neemt het besluit over het project. Het houdt daarbij rekening met de milieugevolgen en de binnengekomen reacties en adviezen. Het motiveert in het besluit wat er met de resultaten van het milieueffectrapport is gedaan. Verder stelt het vast wat en wanneer er geëvalueerd moet worden. De regelingen van bezwaar en beroep vloeien voort uit de regeling van het besluit. Evaluatie Het bevoegd gezag evalueert met medewerking van de initiatiefnemer de werkelijk optredende milieugevolgen zoals bepaald in de evaluatieparagraaf van het genomen besluit. Het neemt zo nodig aanvullende maatregelen om de gevolgen voor het milieu te beperken.

bron: http://www.commissiemer.nl/

Tegen beslissingen van het bevoegd gezag over de uitvoering van de m.e.r. kan over het algemeen geen beroep worden ingesteld. Slechts tegen de beslissing op een verzoek om ontheffing van de m.e.r-plicht en enkele beslissingen in het kader van de coördinatieregeling kan bezwaar worden aangetekend. In vergelijking met de verplichtingen uit de Europese m.e.r-richtlijn (85/337/EEG) kent de Nederlandse m.e.r.-regelgeving een aantal additionele vereisten. De betreft onder meer de zgn. 'voorfase' of 'scopingfase' ( stap 1 en 2). Daarnaast worden extra inhoudseisen gesteld zoals een beschrijving van de bestaande toestand van het milieu, de autonome ontwikkeling hiervan en het aangeven van het meest milieuvriendelijke alternatief (MMA). Ook de verplichte toetsing van het MER door de Commissie voor de m.e.r. alsmede de verplichting tot evaluatie van de opgetreden milieueffecten na realisatie van een project, is additioneel. Overigens geldt sinds september 2006 een aantal van deze verplichtingen niet voor de zgn. plan-MER. Deze MER is gebaseerd op de Europese richtlijn Strategische milieubeoordeling (2001/42/EG) betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma‟s en die vanaf 21 juli 2004 rechtstreekse werking heeft. In de richtlijn is aangegeven voor welke plannen en programma‟s een Strategische MilieuBeoordeling (SMB) moet worden uitgevoerd. Het gaat hierbij kortweg om plannen en programma‟s van overheidsinstanties die mogelijk aanzienlijke gevolgen hebben voor het milieu en die het kader vormen voor m.e.r.-(beoordelings)plichtige activiteiten. (NB. De besluit-MER/besluit-m.e.r., relevant voor concrete projecten, is niet gewijzigd.)


25

Het maken van een plan-MER en/of project-MER betekent echter niet dat de initiatiefnemer is vrijgesteld van het doorlopen van separate toetsen op basis van bijvoorbeeld de Natuurbeschermingswet en Flora en Faunawet. Deze natuurwettoetsen zijn gericht op bescherming van gebieden met een bepaalde natuurwaarde resp. soorten. Nederland heeft al sinds 1967 een Natuurbeschermingswet, maar deze voldeed niet aan de verplichtingen die in internationale verdragen en Europese richtlijnen zoals de Vogelrichtlijn (79/409/EEG) en de Habitatrichtlijn (92/43/EEG) ten aanzien van de bescherming van gebieden en soorten worden gesteld. De Natuurbeschermingswet 1998 kent drie typen gebieden: 1) speciale beschermingszones ter implementatie van de Vogel- en Habitatrichtlijnen (VHR-gebieden), 2) beschermde natuurmonumenten en 3) gebieden die de Minister van LNV aanwijst ter uitvoering van verdragen of andere internationale verplichtingen. Voor elke speciale beschermingszone is vastgelegd welke natuurlijke kenmerken in dat gebied beschermd dienen te worden. Deze natuurwaarden worden aangeduid als de instandhoudingsdoelstellingen. In het kader van de Nb-wetvergunningverlening moet het bevoegde gezag beoordelen of het project al dan niet voor een vergunning in aanmerking komt. De procedure omvat een drietal fasen. De oriëntatiefase moet het milieueffect aangeven in termen van geen, mogelijk of significant (negatief) effect. Alleen in het eerste geval is vergunningverstrekking toegestaan. Bij een mogelijk effect is een verslechterings- en verstoringstoets noodzakelijk. Indien blijkt dat er geen of een aanvaardbare verslechtering of verstoring optreedt, kan alsnog een vergunning verleend worden. In het geval van (mogelijke) significante negatieve effecten op het milieu dient een zgn. passende beoordeling te worden uitgevoerd. Deze is gebaseerd op toetsing aan de ADC-criteria: alternatieven, dwingende reden, compensatie. Hiervoor wordt de in figuur 2.2 afgebeelde procedure doorlopen.

wel alternatief

alternatievenonderzoek

alternatief uitwerken en Habitattoets herhalen

geen alternatief

dwingende reden van groot openbaar belang

geen dwingende

geen vergunning reden

wel dwingende reden

compensatieplan voldoende/correcte compensatie

niet voldoende /correcte

geen vergunning

compensatie

wel vergunning Figuur 2.2 Vergunningsverleningprocedure uit Natuurbeschermingswet (bron: Voet et al., 2005)

26


De passende beoordeling verschilt van de m.e.r. en/of SMB-procedure. Met betrekking tot de ontwikkeling van alternatieven gaat een passende beoordeling verder. Zo worden niet alleen alternatieve invullingen uitgaande van de doelstellingen van het project onderzocht, maar ook locatiealternatieven. Indien er geen alternatieven voorhanden zijn, moet een dwingende reden van groot openbaar belang (incl. sociaal en economisch) worden aangetoond. Tenslotte moet afdoende compensatie worden geboden. De compensatieplicht voor VHR-gebieden vereist dat de te verwachten verliezen exact worden gecompenseerd; saldering van natuurwaarden is dus niet toegestaan. De procedure uit de Nb-wet, met als achtergrond de instandhoudingsdoelstellingen voor speciale beschermingszones, voorkomt op deze wijze dus een al te lichtzinnig vergunningverlening. 2.3.4 Nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro)2 De huidige Wet op de Ruimtelijke Ordening is in 1965 in werking getreden en daarna vele malen gewijzigd. Van der Heijden et al. (2000) noemen de WRO een 'rustig' bezit zeker in vergelijking met andere maatschappelijke terreinen. De WRR (1998) constateert dat de basisprincipes van de ruimtelijke ordening op nationaal niveau sinds 1960 weliswaar opvallend constant zijn, maar de instrumenten een gestage verandering en uitbreiding vertonen. Kwesties zoals het tekort aan uitvoeringsgerichtheid, complexe en tijdrovende procedures, gebrekkig conflictoplossend vermogen en zwakke regionale coördinatie blijven echter actueel. Ondanks deze fundamentele tekortkomingen werden de benodigde veranderingen als gering betiteld. (Drexhage en Pen-Soetermeer, 1995). Zo leek in eerste instantie de WRO ook in 1998 de discussie rond de effectiviteit van het ruimtelijke planningsstelsel te overleven; de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer zag geen noodzaak voor een fundamentele herbezinning. Bij de behandeling van de wijziging van de WRO in 1998 spraken veel leden van de Tweede Kamer hun zorg uit over de versnippering van het ruimtelijk planningstelsel en het ontbreken van de samenhang tussen projecten en plannen. Ook de Raad van State had al opgemerkt dat de WRO was verworden tot een lappendeken (Tweede Kamer, 1996-1997). Dit leidde in 2000 tot de toezending aan de Staten-Generaal van een discussienota over een fundamentele herziening van de WRO (Rijksplanologische Dienst, 2000). De uitgangspunten van de discussienota werden breed gedragen. In het eindrapport 'Notie van ruimte. Op weg naar de Vijfde Nota ruimtelijke ordening' presenteerde de parlementaire werkgroep Vijfde Nota een aantal aanbevelingen voor een ingrijpende herziening van de WRO (Tweede Kamer, 1999-2000). Op 30 augustus 2001 publiceerde de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer een voorontwerp voor een geheel nieuwe Wet ruimtelijke ordening. De toelichting op dat voorontwerp bevatte een uiteenzetting over de inhoud van de discussienota en de maatschappelijke reacties erop. Mei 2003 heeft de minister van VROM bij de Tweede Kamer een wetsvoorstel voor een nieuwe Wet ruimtelijke ordening ingediend. Het wetsvoorstel bevat een voorstel van wet en een uitgebreide Memorie van Toelichting (ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, 2003 en 2003b). Na goedkeuring is de Wro per 1 juli 2008 in werking getreden.

2

Wro wordt in de tekst gebruikt als afkorting voor de (nieuwe) Wet ruimtelijke ordening.


27

In de nieuwe situatie zal het strategische omgevingsbeleid staan in zgn. structuurvisies en in het juridisch bindende, normatieve beleid. De structuurvisies zullen de huidige PKB, het provinciale streekplan en de regionale en gemeentelijke structuurplannen vervangen. De structuurvisie is globaal van karakter maar biedt wel een integraal en samenhangend beeld als kader voor de gewenste ruimtelijke ontwikkelingen en vormt daarmee het afwegingskader. Hierop kunnen dan de concrete ruimtelijke beslissingen en de inzet van bestuurlijke uitvoeringsinstrumenten zoals het vaststellen van bestemmingsplannen worden gebaseerd. Hoewel de structuurvisies verplicht zijn, worden er geen wettelijke eisen ten aanzien van de procedure gesteld. Het vaststellende bestuursorgaan is echter wel gebonden en uitvoerende organen zullen bij het nemen van besluiten de structuurvisie als leidraad moeten nemen. Hieraan is gekoppeld dat normstelling in een democratische rechtsstaat geschiedt door het meest geschikte overheidsorgaan op het laagste overheidsniveau. Decentralisatie en het onderscheid tussen beleid, normstelling en (financiële) uitvoering zijn de structuurbepalende elementen in de Wro. Bovendien is een aantal nieuwe instrumenten geïntroduceerd (en zijn oude verdwenen). Tabel 2.6 geeft hiervan een overzicht. Tabel 2.6 De instrumenten van de Wro, aard, het juridisch karakter en eerste bevoegdheid per bestuurslaag

overheid

instrument

aard

juridisch karakter

eerste bevoegdheid

rijk

structuurvisie AMvB proactieve aanwijzing reactieve aanwijzing inpassingsplan projectbesluit

beleid beleid beleid beleid normstelling uitvoering

zelfbinding bindend bindend bindend bindend bindend

minister regering minister minister minister minister

provincie structuurvisie zienswijze verordening proactieve aanwijzing reactieve aanwijzing inpassingsplan projectbesluit

beleid beleid beleid beleid beleid normstelling uitvoering

zelfbinding zelfbinding bindend bindend bindend bindend bindend

Provinciale Staten Gedeputeerde Staten Provinciale Staten Gedeputeerde Staten Gedeputeerde Staten Provinciale Staten Provinciale Staten

gemeente Structuurvisie bestemmingsplan beheersverordening projectbesluit

beleid normstelling normstelling uitvoering

zelfbinding bindend bindend bindend

gemeenteraad gemeenteraad gemeenteraad gemeenteraad

bron: Kamphorst et al., 2008; van Helden, 2009

Het bestemmingsplan is het centrale normstellende document. De functie van het bestemmingsplan is tweeledig: de sturingsfunctie bevordert het gewenste gebruik van de grond (en gaat ongewenst gebruik tegen) en de waarborgfunctie verschaft de juridische basis ten aanzien van wat wel of niet is toegestaan in een bepaald gebied. Het bestemmingsplan nieuwe stijl varieert van plannen met globale indicaties tot gedetailleerde bestemmingen. Dit onderscheid berust onder meer op de aard van het plangebied, de traditie binnen een gemeente en de gewenste flexibiliteit dat wil zeggen zonder

28


nadere toetsing passende activiteiten en/of bouwwerken toelaten. De vorm van het bestemmingsplan (met kaart, regels en eisen, toelichting e.d.) verandert niet. De procedure voor de vaststelling en wijziging van bestemmingsplannen is vernieuwd en aanzienlijk ingekort ten opzichte van de bestemmingsplanprocedure uit de WRO. Snelheid en effectiviteit staan centraal in de besluitvormingsprocedure. In beginsel bedraagt de duur van de gehele bestemmingsplanprocedure 22 tot 26 weken. Ten aanzien van de rechtsbescherming is geanticipeerd op de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure. In de nieuwe bestemmingsplanprocedure heeft voorbereiding plaats aan de hand van de nieuwe openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Awb. Deze procedure heeft een inspraak karakter. Als het ontwerp ter inzage ligt kan door een ieder gedurende 6 weken, schriftelijk of mondeling, zienswijzen worden ingebracht. Hierin kunnen bezwaren of bedenkingen tegen het ontwerp worden aangevoerd maar ook ideeën ter verbetering. Na de afweging van de belangen op bestuurlijk niveau stelt de gemeenteraad het bestemmingsplan vast. Deze bestuurlijke belangenafweging maakt een onafhankelijke rechterlijke toetsing echter niet overbodig. Indien het vastgestelde bestemmingsplan niet voldoet aan de wensen van de inbrengers van zienswijzen (of verschoonbare belanghebbenden) kan binnen 6 weken na de algemene bekendmaking beroep worden aangetekend bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De uitspraak van dit rechtsorgaan is gebonden aan een beslistermijn van twaalf maanden gerekend vanaf het aflopen van de beroepstermijn. De nieuwe bestemmingsplanprocedure wordt in 2.7 samengevat. Tabel 2.7 De Wro-bestemmingsplanprocedure

1. 2.

3. 4.

5.

6. 7.

openbare kennisgeving van het ontwerp; terinzageligging van het ontwerp en bijbehorende stukken gedurende 6 weken en toezending aan gedeputeerde staten en de betrokken rijksdiensten, waterschappen en gemeenten; gedurende de termijn van terinzageligging kunnen door een ieder, schriftelijk of mondeling, zienswijzen worden ingebracht; vaststelling van het bestemmingsplan door de gemeenteraad binnen 8 weken na de terinzageligging indien geen zienswijzen zijn ingediend, of binnen 12 weken indien zienswijzen zijn ingediend; algemene bekendmaking van (de zakelijke inhoud) van het bestemmingsplan door terinzagelegging van het plan met voorafgaande kennisgeving en toezending aan gedeputeerde staten en de betrokken rijksdiensten, waterschappen en gemeenten: binnen 2 weken dan wel, indien Gedeputeerde Staten of de inspecteur zienswijzen hebben ingebracht, binnen 6 weken na de vaststelling; mogelijkheid tot beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State binnen 6 weken na de bekendmaking voor belanghebbenden; inwerkingtreding op de dag na afloop van de beroepstermijn, zijnde 6 weken na de bekendmaking.

bron: ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, 2003

Naast het bestemmingsplan heeft de gemeente nog een tweetal juridisch bindende instrumenten tot haar beschikking. Het projectbesluit is te beschouwen als de opvolger van de art. 19 vrijstelling van de WRO. De verplichte 'goede ruimtelijke onderbouwing' van een projectbesluit kan worden gestaafd aan de hand van het structuurplan. Ook kan de


29

gemeenteraad, waar geen ruimtelijke ontwikkeling worden voorzien, een beheersverordening (c.q. een conserverend bestemmingsplan) vaststellen. Wat verder opvalt in tabel 2.6 is dat de provincie er veel instrumenten bij heeft gekregen. Weliswaar is met de Wro het streekplan en het toezicht van Gedeputeerde Staten op gemeentelijke bestemmingsplannen, de goedkeuringsvereiste, komen te vervallen maar daar komen het inpassingsplan, de planologische verordening, de reactieve en proactieve aanwijzing, de structuurvisie en het projectbesluit voor terug. Met het bovengenoemde juridisch instrumentarium kunnen provincies doorwerking van hun beleid afdwingen. Bovendien kan een provincie, via de reactieve aanwijzing, nog steeds gemeentelijke bestemmingsplannen blokkeren. In vergelijking met de WRO is de rol van de provincie in de ruimtelijke ordening per saldo versterkt. Weliswaar bezit de rijksoverheid in de Wro ook veel instrumenten, maar er stond al een vergelijkbare procedure (i.c. rijksprojectenprocedure) als het projectbesluit ter beschikking evenals verschillende interventiebevoegdheden als voorlopers van de aanwijzing. Nieuw is de mogelijkheid van het rijk, net als provincies, onder de naam inpassingsplan zelf bestemmingsplannen vast te stellen. Met een rijksinpassingsplan kan direct en juridisch bindend de bestemming van een gebied en het gebruik ervan worden vastgelegd. Omdat een rijksinpassingsplan zowel een provinciaal inpassingsplan als een bestemmingsplan voor dezelfde gronden uitsluit, komt hiermee de planhiërarchische trits uit de WRO weer terug. De wijze waarop overheden met het instrumentarium omgaan, zal bepalen hoe de ruimtelijke ordening in Nederland verandert. De inzet van beleidsinstrumenten is niet alleen meer afhankelijk van de technisch-juridische mogelijkheden maar vooral van de politieke en bestuurlijke wil ze daadwerkelijk in te zetten. De nieuwe Wet ruimtelijke ordening is ingericht op een proactieve stijl van sturen op eigen belang. Toetsen wordt sturen (of helpen ontwikkelen) en duidelijke beleidskaders komen in plaats van 'goed bestuurlijk overleg'. Bovendien kan doorwerking van beleid worden afgedwongen door het gebruik van juridisch bindende instrumenten. De bestuurscultuur c.q. sturingsstijl van de provincies leidt naar verwachting tot variatie in de wijze waarop de ruimtelijke ordening in de toekomst zal functioneren. Toch bieden ook de laatste wijzigingen in de R.O.-wetgeving en het besluit-mer niet de gewenste snelle en zorgvuldige procedures. Wederom wordt geconstateerd dat de complexiteit van de (nieuwe) wetgeving en de stroperigheid van besluitvormingsprocessen ervoor zorgen dat projecten vertraging oplopen (cie Elverding, 2008). In het kader van de bestrijding van de economische crisis wordt als tijdelijke maatregel de invoering van een crisis- en herstelwet voorgesteld. Deze wetgeving is gericht op het versnellen van de aanvang en uitvoering van 70 projecten op basis van aanvullende eisen ten aanzien van het procesrecht, stroomlijning van de mer en meer mogelijkheden voor innovatieve ontwikkelingen. Overigens blijft een aantal van deze aanpassingen ook na 2014 van kracht. 2.3.5 Beoordelingscriterium Vanuit het beoordelingscriterium rechtmatigheid dient de besluitvormingsprocedure op een wettelijke grondslag te berusten (wetmatigheid) en moeten er waarborgen zijn voor een zorgvuldige en evenwichtige beleidsvorming (behoorlijk bestuur). De afwegingsstructuur en het afwegingskader uit de WRO bieden hiervoor handvatten maar staan continue onder druk.

30


Overheidsoptreden op wettelijke grondslag is in de ruimtelijke ordening mogelijk op basis van de, voor dit proefschrift relevante, (oude) Wet op de Ruimtelijke Ordening. Hoewel hiermee voldaan is aan het criterium wetmatigheid moet in de praktijk gekeken worden of de juiste procedures zijn toegepast (oneigenlijk gebruik artikel 19) en op correcte wijze doorlopen. Het zorgvuldigheidsbeginsel impliceert dat een bestuursorgaan over voldoende kennis van het onderwerp moet beschikken. Volgens de WRO moeten ruimtelijke plannen voorzien zijn van een toelichting waarin de aan het plan ten grondslag liggende gedachten en de uitkomsten van onderzoek en overleg zijn neergelegd. Indien de toelichting niet voldoet dan bestaat tijdens de procedure tevens de mogelijkheid om hierop kritiek uit te oefenen, aanvullend onderzoek te eisen e.d.. In principe is in de R.O.-wetgeving dus aan dit criterium voldaan maar bepaalt de houding van het bevoegd gezag de invulling. Het is daarom van belang het zorgvuldigheidsbeginsel van geval tot geval te beoordelen. Wat betreft het evenwichtigheidscriterium bieden de ruimtelijke planprocedures een aantal momenten waarop belangenafweging plaats heeft. De parallelle schakeling met de m.e.r. zorgt ervoor dat het milieubelang expliciet wordt meegenomen. De afwegingen van het bevoegd gezag (Burgemeester & Wethouders, Gedeputeerde Staten, Kabinet) worden al dan niet in het democratische besluitvormingtraject overgenomen. Voor het bestemmingsplan geschiedt dit bij vaststelling door de gemeenteraad en bij de goedkeuring van het vastgestelde plan door Provinciale Staten. Ook bij de Planologische KernBeslissing is sprake van democratische besluitvorming als het kabinetsstandpunt (PKB deel 3) ter goedkeuring wordt toegezonden aan de Tweede en Eerste Kamer. Dit komt tevens bij het beoordelingscriterium democratie aan de orde. Uit het bovenstaande blijkt dat vanuit rechtmatigheidsoptiek de WRO in principe voldoende waarborgen biedt. Echter, in de Wro (en de Crisis- en herstelwet) zijn de planprocedures ingrijpend gewijzigd; een tweede toetsing van het bestemmingsplan op een hoger bestuursniveau vindt in de toekomst niet meer plaats. Dit vereist ten aanzien van het bestemmingsplan een nog zorgvuldiger en evenwichtiger afweging op gemeentelijk niveau. Hoewel de nieuwe bestemmingsplanprocedure hiervoor waarborgen bevat (ten slotte is de procedure op gemeentelijk niveau nauwelijks veranderd) bestaat het gevaar van een te grote emotionele betrokkenheid bij bestemmingsplannen waardoor de benodigde distantie ontbreekt en het aspect van behoorlijk bestuur onder druk kan komen te staan.

2.4

Doeltreffendheid en doelmatigheid

De beoordelingscriteria vanuit effectiviteits- en efficiency-optiek resp. doelbereiking en middelenbeheer veronderstellen dat een bepaalde beleidsproblematiek doelgericht en doelmatig wordt opgelost. Doelbereiking betreft de mate waarin de gestelde doelen worden bereikt. Dit omvat zowel een autonome component (bij ongewijzigd beleid) als de bijdrage van de getroffen beleidsmaatregelen. Het laatste wordt aangeduid als doeltreffendheid of effectiviteit (van beleid). Om de doelmatigheid en doeltreffendheid van beleid te kunnen bepalen, wordt vaak gebruik gemaakt van de begrippen input, output en outcome. Input heeft betrekking op de mensen en middelen die worden ingezet, output staat voor prestaties in de vorm van producten en diensten terwijl outcome de effecten omvat die de output teweeg brengt. In figuur 2.3 wordt de onderlinge relatie weergegeven.


31

Figuur 2.3 De relatie tussen input, output en outcome (bron: ministerie van Financiën, 2003) Van oudsher was de cultuur bij de overheid erop gericht dat de financiële middelen rechtmatig werden ingezet en het budget niet overschreden. De input stond centraal. Vanaf de jaren '80 neemt de resultaatgerichtheid echter toe, er komt meer aandacht voor de output van de organisatie en de effecten op de omgeving (outcome). Vandaar dat er in de publieke sector een meer bedrijfsmatige manier van werken wordt ingevoerd. Beleidsproblemen worden gezien als gestructureerde problemen, waarvoor het mogelijk is heldere doelen te formuleren en deze te meten en monitoren. Deze verandering was zo ingrijpend dat gesproken wordt van New Public Management (Osborne en Gaebler, 1994). In dit kader past de nota 'Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording' (VBTB) van het ministerie van Financiën (1999). Deze nota bevat voorstellen voor een begroting en verantwoording nieuwe stijl. Centraal staat een duidelijker koppeling tussen beleid, prestaties en geld. Bij doelmatigheid van het beleid worden de ingezette middelen aan de effecten gerelateerd. De doeltreffendheid van het beleid is gebaseerd op de link tussen output en outcome. Van belang is onder meer of de juiste prestaties worden geleverd en de gewenste effecten worden bereikt. Vanuit de politiek groeit ook de belangstelling voor de beleidsverantwoording; niet alleen de behandeling van de beleidsvoornemens in de Tweede Kamer ('Prinsjesdag') krijgt veel aandacht maar de interesse voor de beleidsverantwoording ('Bijltjesdag') neemt ook toe.

32


2.4.1 Effectiviteit De 'klassieke' benadering van de effectiviteitsvraag van het beleid berust op het concept van een centraal sturende actor. De VBTB-aanpak is hiervan een voorbeeld. Impliciet wordt verondersteld dat de overheid als een min of meer autonome en monolithische partij opereert. In deze benadering is effectiviteit de mate waarin de overheid erin slaagt haar beleidsdoelen te realiseren. Hierbij wordt veelal een unicentrisch evaluatieperspectief gekozen. In een netwerkbenadering wordt niet alleen vanuit de overheid gekeken maar ook rekening gehouden met inter-organisatorische relaties, meesturende actoren, belangentegenstellingen en interacties tussen partijen. Dat maakt de effectiviteitsbepaling in een netwerkbenadering complexer. Globaal zijn in de sociale netwerkanalyse twee invalshoeken te onderscheiden: effectiviteit van netwerken (het buitenperspectief) en effectiviteit in netwerken (het binnenperspectief). Met betrekking tot het buitenperspectief wordt de bijdrage van netwerken aan de probleemoplossing als de effectiviteit van het netwerk beschouwd. Deze zgn. sociocentrische netwerkbenadering richt zich op het netwerk en de bijbehorende interne relatiestructuur. De structuur van het netwerk wordt als verklarende variabele voor het oplossend vermogen genomen. Autonomie versus samenwerking bij actoren staat daarbij centraal. Wiskundige maten uit de grafentheorie voor o.a. verbondenheid, autonomie en centralisatie van het netwerk maken kwantitatieve uitspraken mogelijk. In het algemeen geldt dat toenemende samenwerking resp. afname van de autonomie van actoren, tot een bepaald omslagpunt, leidt tot een groter vermogen om gemeenschappelijke problemen op te lossen. Overigens blijft een prominente resp. dominante rol van de overheid belangrijk. Zo blijkt dat hiërarchische netwerken zich sneller organiseren en minder fouten maken, en netwerken met een centraal gepositioneerde actor in staat zijn problemen sneller en efficiënter op te lossen (Litjens, 2000). De egocentrische netwerkbenadering, het binnenperspectief, richt zich op de verschillende actoren in het netwerk. Iedere actor heeft zijn eigen instrumentele doel en bekijkt in welke mate de (mogelijke) uitkomst van het beleidsvormingsproces bijdraagt aan de realisering van deze doeleinden. Dit bepaalt het belang van de beslissing voor de actor. Het actorstandpunt met betrekking tot de voorgenomen beslissing wordt als beleidspositie aangeduid. De vraag of actoren daadwerkelijk zullen participeren wordt bepaald door a) het belang van het besluit, b) de beleidspositie t.o.v. de uitkomst (alternatief) en c) het effect van de inzet. De combinatie van belang en beleidspositie vormt een indicatie van het nut dat een bepaald alternatief vertegenwoordigt. Zowel het hechten van een groot belang aan een bepaald issue als een toenemende 'afstand' tussen beleidspositie en alternatief vergroot het nut en zal de bereidheid actie te ondernemen bevorderen. Of zij daadwerkelijk zullen participeren, de feitelijke machtsuitoefening, is afhankelijk van het verschil tussen de verwachte uitkomst en de beleidspositie, het belang van het besluit en de inschatting van het effect van hun inzet. Het vermogen om belangen daadwerkelijk mee te laten wegen in de besluitvorming, de beslismacht, bepaalt het effect van de inzet. Horizontale, niet-hiërarchische netwerken van actoren met ongeveer gelijke status en macht bieden participanten meer mogelijkheden dan verticale netwerken met hiërarchische en afhankelijke relaties. Beslismacht, toegang tot de beleidsvorming en ter beschikking staande hulpbronnen ('resources') bepalen de potentiële macht van actoren. (Stokman, 1994). Effectiviteit is het beoordelingscriterium voor doelbereiking. In de egocentrische netwerkbenadering vormt de individuele actor het uitgangspunt. De mate waarin actoren hun beleidsposities in het beleidsresultaat weten te realiseren, bepaalt in het binnenperspectief de


33

effectiviteitscore. Omdat het beleidsresultaat tot stand komt als collectieve uitkomst van een interactieproces met wisselende actoren en beleidsposities kan het resultaat overigens slechter uitpakken dan theoretisch mogelijk zou zijn geweest. 2.4.2 Efficiency De welvaartseconomie biedt handvatten om de doelmatigheid van beleid in te schatten door veranderingen in de maatschappelijke welvaart te bepalen. Pareto, één van de economen die een belangrijke invloed had op het denken over individuele en collectieve nutsniveaus, hanteert het uitgangspunt dat in een gegeven situatie de maatschappelijke welvaartsfunctie een stijgende functie is van alle individuele nutsniveaus. Welvaartsmaximalisatie resp. het Paretooptimum is hieruit af te leiden als 'een situatie waarin het niet mogelijk is de nutsfuncties van tenminste één individu te laten stijgen zonder de nutsfuncties van één of meer andere individuen te laten dalen'. De Paretiaanse welvaartseconomie houdt zich vooral bezig met het vraagstuk van de optimale allocatie. Allocatie is het toedelen van productiemiddelen aan de verschillende sectoren van de economie. Omdat welvaartsmaximalisatie een optimale allocatie vereist, is de aandacht in eerste instantie gericht op de drie optimumvoorwaarden (ruiloptimum, optimale productierichting en optimale specialisatie). Alleen wanneer simultaan voldaan wordt aan alle optimumvoorwaarden is er een algemeen optimum: de transformatie van productiemiddelen tot producten genereert bij minimale inspanningsoffers een consumptie die maximale behoeftebevrediging geeft. Uit de prijstheorie is bekend dat de consument de optimumpositie kiest door de marginale psychische substitutievoet af te stemmen op de prijsverhouding. De producent van zijn kant bereikt een maximale winst wanneer de marginale kosten gelijk zijn aan de marginale opbrengst. Onder een marktvorm van volkomen concurrentie en in een toestand van evenwicht zullen zowel de consument als producent de substitutievoet afstemmen op dezelfde prijsverhouding. Hierdoor worden alle marginale psychische en technische substitutievoeten aan elkaar gelijk en is aan de optimumvoorwaarden voldaan. Het prijsmechanisme brengt in deze situatie dus automatisch maximale welvaart tot stand. In de economie wordt niet altijd aan deze ideale situatie voldaan. Blauwens (1988) beschrijft een zestal afwijkingen op de veronderstellingen voor een perfecte marktallocatie namelijk publieke goederen, externe effecten, onzuivere concurrentie, geen winst- of nutsmaximering, foutieve inkomensverdeling en tenslotte merit goods en paternalistische objectieven. Dit komt overeen met wat andere handboeken noemen en in de praktijk wordt gesignaleerd als marktimperfecties en -falen (o.a. Dasgupta en Pierce, 1972; Hartog, 1981; van Gent en van Bergeijk, 1997). Maar zelfs als er al sprake is van een perfecte werking van het marktmechanisme dan nog zijn afwijkingen van de ideaaltypische situatie mogelijk. Toch hoeven de meeste van deze verstoringen niet te leiden tot onoverkomelijke problemen zolang de baten maar afgezet worden tegen hun marginale maatschappelijke kosten d.w.z. rekening houdend met marktimperfecties en externe kosten. Maar bedrijven die streven naar maximale winst zullen niet met maatschappelijke maar met bedrijfseconomische marginale kosten rekenen. Op de markt zal doorgaans een te lage prijs tot stand komen die, als gevolg van de wisselwerking tussen markten, doorwerkt in andere markten. Het dilemma is dan: moet de publieke sector wel de marginale maatschappelijke kostenregel hanteren òf is het streven naar het Paretiaanse welvaartsoptimum meer gediend met afwijkende prijzen.

34


In het bekende artikel 'The General Theory of Second Best' behandelen Lipsey en Lancaster (1956) deze problematiek. Hun statement luidde dat als niet alle prijzen gebaseerd zijn op marginale maatschappelijke kosten (de 'first-best' solution), het onmogelijk is uitspraken te doen over de juiste prijzen in de publieke sector. De invloed van het artikel was immens en heeft lange tijd een verlammende invloed gehad op de ontwikkeling van de welvaartseconomie. Langzamerhand groeide evenwel het inzicht dat het wel degelijk mogelijk is om in 'second-best' ofwel naastbeste situaties uitspraken te doen over prijzen; Baumol en Bradford (1970) gaan in op individuele gevallen terwijl Harberger (1972) oplossingen biedt voor kosten-batenanalyses van projecten. Kosten-batenanalyse De maatschappelijke kosten-batenanalyse (kba)3 is de belangrijkste toepassing die de welvaartseconomie heeft opgeleverd; in een groot aantal landen wordt kosten-batenanalyse gebruikt om investeringen in infrastructuur ex ante te evalueren. Hiermee kan de doelmatigheid van het project i.c. de bijdrage van het project aan de maatschappelijke welvaart, worden bepaald. Kosten-batenanalyse is gebaseerd op het Paretiaanse welvaartscriterium, geamendeerd met het compensatiecriterium van Hicks-Kaldor. Dit laatste is noodzakelijk omdat het criterium van Pareto impliceert dat eventuele benadeelden feitelijke en volledig moeten worden gecompenseerd. Het Hicks-Kaldor compensatiecriterium houdt in dat bij uitvoering van een project een welvaartsverbetering optreedt als degenen die voordeel hebben van het project ('winnaars') degenen die nadeel ondervinden ('verliezers') kunnen compenseren. Er is dan sprake van potentiële compensatie. Voor de kosten–batenanalyse betekent toepassing van het Hicks-Kaldor compensatiecriterium dat een project een welvaartsverbetering teweeg brengt als de maatschappelijke baten groter zijn dan de maatschappelijke kosten. Door het toepassen van het compensatiecriterium wordt er vaak aan voorbij gegaan dat een project 'winnaars' en 'verliezers' kent. Per saldo is de bijdrage aan de maatschappelijke welvaart weliswaar positief maar de voordelen kunnen bij anderen terechtkomen dan de nadelen. Vanuit doelmatigheidsperspectief is dit echter niet interessant en hoeft er in kostenbatenanalyses dus geen aandacht aan besteed te worden (Oosterhaven, 1999). In de (politieke) besluitvorming speelt het rechtvaardigheidsperspectief (equity) juist wél een grote rol. Benadeelden zullen hun belangen direct (o.a. inspraak) en indirect (verkiezingen) verdedigen. In Nederland werden voor grote projecten als de inpoldering van de Markerwaard en een tweede nationale luchthaven (Centraal Planbureau, 1975) al uitgebreide kosten-batenanalyses opgesteld. De toenmalige Commissie voor de Ontwikkeling van Beleidsanalyse (COBA) formuleerde van de toepassingsregels voor deze methodiek in een tweetal rapporten 'Normen en Maatstaven voor Kosten-Baten Analyses' (COBA, 1974 en 1975). Als gevolg van kritiek op de gebrekkige monetarisering van niet-geprijsde effecten raakte deze methodiek in Nederland enigszins op de achtergrond en wonnen niet-monetaire evaluatietechnieken zoals multicriteria-methoden aan terrein. In de jaren '90 van de vorige eeuw nam, als gevolg van grote infrastructurele projecten, de belangstelling voor kosten-batenanalyse weer toe en werd een aantal studies uitgevoerd. Uit een vergelijking van een vijftal casestudies (ringweg Amsterdam, Betuwelijn (2x), uitbreiding Schiphol, HSL-Zuid) blijken de kosten-batenanalyses evenwel sterk in aanpak en methodiek te verschillen (Boneschansker en van Noort, 1995). De sterke kant van kosten-batenanalyses, 3

Conform de OEEI-leidraad is een kosten-batenanalyse een maatschappelijke kba.


35

te weten de onderlinge vergelijkbaarheid van projecten, werd hierdoor ondermijnd. Ook leken bepaalde kosten-batenanalyses zoals de kwaliteit van de maritieme toegang tot het Noordzeekanaalgebied (PRC, 1997), meer op een partiële kosten-batenanalyse waarin bovendien de kwantificering van niet-geprijsde effecten ontbrak (Centraal Planbureau, 1999). Dergelijke studies worden Economische Effecten Rapportages (EER) of Economische Impact Studies (EIS) genoemd. Alleen als er rekening wordt gehouden met substitutie-effecten en welvaartseffecten die op indirecte wijze tot stand zijn gekomen, kan er van een integrale kosten-batenanalyse worden gesproken. Ondanks de kritiek nam de behoefte aan grondige economische analyses van grote investeringsprojecten alleen maar toe. De ministeries van Verkeer en Waterstaat en Economische Zaken hebben daarom het initiatief genomen voor een Onderzoeksprogramma Economische Effecten Infrastructuur (OEEI) waarin o.a. CPB, NEI, Vrije Universiteit Amsterdam, Rijksuniversiteit Groningen en Nijfer participeerden. Begin 2000 werd in opdracht van de ministeries van Verkeer en Waterstaat en Economische Zaken het Onderzoeksprogramma Economische Effecten Infrastructuur afgerond met als belangrijkste resultaat een leidraad voor kosten-batenanalyse ten behoeve van grote infrastructuurprojecten (Centraal Planbureau en Nederlands Economisch Instituut, 2000). Binnen twee jaar na de introductie van de OEEI-leidraad heeft een evaluatie plaats gevonden. OEEI-leidraad Het doel van het Onderzoeksprogramma Economische Effecten Infrastructuur was tweeledig: - het verkrijgen van een grotere mate van overeenstemming over het methodologische kader voor maatschappelijke evaluaties van grote infrastructurele projecten; - het verschaffen van onderzoeksinstrumenten ter bepaling van de effecten en hun bijdrage aan de welvaart. In een volmaakte economie representeert het oppervlak onder de vraagcurve de totale baten (= totale betalingsbereidheid van de consumenten). Voor de kosten geeft het oppervlak onder de aanbodcurve de totale kosten weer. Het snijpunt van vraag en aanbod is het marktevenwicht; alleen bij deze evenwichtsprijs komt de vraag van de consumenten overeen met het aanbod van de producenten. Dit staat in figuur 2.4 weergegeven. Tevens blijkt de waarde van het goed resp. dienst meer dan de financiële opbrengsten omdat de betalingsbereidheid van de consumenten ook het consumentensurplus omvat.

Figuur 2.4 Het marktevenwicht en de bijbehorende waarde van het goed resp. dienst

36


Ten aanzien van extra kosten en baten heerst minder eensgezindheid. Een mogelijkheid om dubbeltellingen te voorkomen berust op een onderscheid tussen systeem- en omgevingseffecten (Bruinsma en Rietveld, 1996). Tot de systeemeffecten behoren o.a. de kosten van onderhoud, beheer en exploitatie en, aan de batenkant, tijdwinsten. De omgevingseffecten zijn een afgeleide van de systeemeffecten. Een verbetering als gevolg van het project kan bijvoorbeeld leiden tot aanwending van additioneel grondgebruik voor economische activiteiten waardoor investeringen, toegevoegde waarde en werkgelegenheid extra zullen toenemen. Deze indeling sluit aan bij de directe en indirecte effecten uit de OEEIleidraad (Centraal Planbureau en Nederlands Economisch Instituut, 2000). Gekeken wordt of het effect rechtstreeks voortvloeit uit het project, of dat ze zijn afgeleid van deze directe effecten. Indirecte effecten zijn een causale doorwerking, zowel voorwaarts als achterwaarts, van de directe effecten. Over het meenemen van de omgevingseffecten lopen de meningen uiteen. Enerzijds worden bijvoorbeeld in Engeland deze effecten in de officiële evaluatiemethode geheel buiten beschouwing gelaten. In de Britse redenering vindt het systeemeffect tijdwinst na verloop van tijd een weerslag in omgevingseffecten als verhoogde grondprijzen. Als omgevingseffecten apart worden meegenomen, wordt de kans op dubbeltellingen zeer groot geacht. Ook uit het eindrapport van de Standing Advisory Committee on Trunk Road Assessment komt de overtuiging naar voren dat een groot deel van de (indirecte) economische effecten al verwerkt zit in de verlaagde transportkosten (SACTRA, 1999). Anderzijds staan in de officiële Duitse evaluatiemethodiek (Planco, 1993) de omgevingseffecten expliciet opgenomen en worden ze bepaald door een samenstel van vier componenten: werkgelegenheid in de gebruiksfase, regionale structuureffecten, effecten als gevolg van de internationale oriëntatie van de infrastructuur en niet-verkeersgebonden effecten. Het aandeel van de structurele werkgelegenheid is daarin het grootst. Beide uitersten overziend kan gesteld worden dat de Duitsers dubbeltellingen welhaast lijken te negeren terwijl de behoedzame benaderingswijze van de Britten ten aanzien van omgevingseffecten dit weliswaar voorkomt maar makkelijk kan leiden tot een onderschatting van de totale projectbaten. Voor een monetaire evaluatiemethode als de kosten-batenanalyse is het belangrijk in hoeverre voor de effecten een (juiste) marktprijs bestaat. Vooral voor milieueffecten bestaan nauwelijks marktmechanismen. Echter, voor de monetaire waardering van niet-geprijsde effecten is een aantal methodieken ontwikkeld. De beschikbare methoden voor de monetaire waardering van niet-geprijsde effecten leggen of de nadruk op de vermijdingskosten of op de waardering van de schade (Maibach et al., 2008). In het laatste geval wordt zowel gebruik gemaakt van revealed (gebleken) als stated (beweerde) preference methoden. In dit kader wordt volstaan met de opmerking dat aan alle waarderingsmethodieken bezwaren kleven (Centraal Planbureau en Nederlands Economisch Instituut, 2000). Echter, niet-monetariseren impliceert dat het effect als 'pro memorie'-post in het overzicht van kosten en baten wordt opgenomen. In de politieke afweging spelen dergelijke effecten vaak een ondergeschikte rol (Buck Consultants International, 2002). In tabel 2.8 staat de categorisering van de effecten conform de OEEI-leidraad weergegeven. Daarbij is tevens onderscheid gemaakt in partijen die de projecteffecten ondergaan.


37

Tabel 2.8 Typologie van projecteffecten conform OEEI-leidraad

bron: Centraal Planbureau en Nederlands Economisch Instituut, 2000

In de tabel worden de baten verdeeld in twee categorieën namelijk efficiëntie en herverdeling. Efficiencyeffecten veroorzaken een netto economische groei in een land of regio. Zij komen voort uit efficiëntieverbeteringen door het beter benutten van resources. Herverdelingseffecten leiden strikt genomen niet tot een welvaartstoename maar manifesteren zich elders en/of meer verspreid. Als effecten neerslaan in het buitenland tellen ze überhaupt niet mee. Sommige studies (o.a. PRC, 1991; Cambridge Systematics Inc., 1998) noemen ook nog transfer effecten. Dit betreft het overhevelen van geld van de ene partij naar de andere. Gedacht kan worden aan additionele belastingopbrengsten ten gevolge van het realiseren van een project. Zij vormen in feite een bijzondere vorm van herverdelingseffecten. Meestal worden transfereffecten niet in een kosten-batenanalyse meegenomen, maar in Economische Impact Studies komen ze bijvoorbeeld wel voor. Bij de berekening van kosten en baten moet rekening gehouden worden met het moment waarop zij ontstaan. Ergo, om een verantwoorde vergelijking van de (reële) baten en kosten te krijgen moeten zij naar een bepaald basisjaar worden herleid. Dit herleiden aan de hand van een bepaalde discontovoet (i) wordt disconteren genoemd. De Contante Waarde (CW) van een som geld (S) op t-perioden van nu, is: S/(1+i)t De hoogte van de discontovoet heeft grote invloed op het uiteindelijke rendement. Over het vaststellen van de discontovoet verschillen de meningen. Enerzijds representeert de discontovoet de reële tijdsvoorkeur; de reële interest op staatsobligaties kan dan als grondslag dienen omdat het vrij zuiver de tijdsvoorkeur voor de burger weergeeft. Opmerkelijk genoeg vertoont de netto-interest over de verschillende landen en periodes maar weinig variatie; het niveau ligt rond de 4%. Anderzijds kan de discontovoet ook de opportuniteitskosten van kapitaal uitdrukken: welke opbrengst zouden investeringen in de private sector hebben gehad? De COBA liet zich in de jaren '70 door dergelijke overwegingen leiden. Bij het vaststellen van de hoogte van de

38


discontovoet is daarom gekeken naar de rendementseisen (voor aftrek van belasting) van commerciële bedrijven. Dit is aanzienlijk hoger dan een discontovoet op basis van tijdsvoorkeur. Het niveau van de discontovoet werd, uiteindelijk bepaald op 10%. In 1986 werd de hoogte van de discontovoet, bij kabinetsbesluit, gehalveerd (NORMA, 1986) . Om de resultaten van een kosten-batenanalyse in een selectiecriterium uit te drukken moet een eenduidige relatie tussen de investering en de opbrengsten kunnen worden gelegd. Bovendien moet het selectiecriterium ongevoelig zijn voor de definitie van kosten en baten. Zo is het mogelijk om de milieueffecten onder te brengen bij de kosten voor het project maar ze kunnen ook worden opgevat als een negatieve baat. Tegenwoordig worden negatieve milieueffecten vaak als kosten gezien, zeker als er mitigerende of compenserende maatregelen getroffen worden. Het was echter lange tijd gebruikelijk om deze als negatieve baat onder te brengen aan de batenzijde (Commissie voor de Ontwikkeling van de BeleidsAnalyse, 1974). De batenkostenverhouding (= totale bruto baten/totale kosten ratio) kan hierdoor beïnvloed worden. Een vergelijkbaar selectiecriterium als de opbrengstratio zijnde het quotiënt van de netto baten in de teller en het geïnvesteerde overheidskapitaal in de noemer, verandert echter niet door baten te beschouwen als negatieve kosten (of omgekeerd). In beide gevallen geeft een ratio met een waarde boven de één aan dat uitvoering van het project een bijdrage levert aan de maatschappelijke welvaart. Daarnaast raken investeringsselectiecriteria uit het bedrijfsleven zoals de Netto Contante Waarde (NCW) / Net Present Value (NPV) en Gemiddelde Boekhoudkundige Rentabiliteit (GBR) / Internal Rate of Return (IRR) steeds meer ingeburgerd (European Commission, 2001). In de OEEI-leidraad wordt het overigens niet wenselijk geacht om een groot project in één rendementscijfer te vangen. Havenprojecten Een land waar kosten-batenanalyses van havenprojecten al langer een rol spelen in de besluitvorming is België. Daar worden de grote haveninvesteringen al sinds 1986 systematisch onderworpen aan deze methodiek (Blauwens, 1996). Bij de bepaling van de kosten en baten van haveninvesteringen is het van belang vanuit welke optiek ze worden beschouwd. Vanuit een mondiaal standpunt maakt het niet uit welk land de kosten draagt en in welk(e) land(en) de baten neerslaan, vanuit een nationaal gezichtspunt uiteraard wel. Bij kosten-batenanalyses vormt het betreffende land meestal de ruimtelijke begrenzing. Omdat de kosten ook door dat land moeten worden betaald gaat het dus meestal om een vergelijking van kosten en baten op nationaal niveau. In België wordt voor haveninvesteringen het kosten-batenschema uit tabel 2.9 gehanteerd. Tabel 2.9 Schema van kosten en baten van haveninvesteringen

Kosten

Baten

Investeringsuitgaven Havenontvangsten Onderhoudsuitgaven Nationale aandeel in de kostenbesparingen voor Milieukosten in het betreffende land havengebruikers Onderbenutting van andere havens in Werkgelegenheid bij constructie en onderhoud het betreffende land Bijkomende werkgelegenheid bij goederenbehandeling in het betreffende land Toelevering aan andere projecten in het betreffende land bron: Blauwens, 1996


39

Hoewel de posten voor zichzelf lijken te spreken zal op enkele nader worden ingegaan: - Onderbenutting in andere havens Investeringen in havens betreffen vaak grote, ondeelbare projecten die in het beginstadium vaak overcapaciteit veroorzaken. Dit kan binnen de haven, in omliggende havens en zelfs in de gehele havenrange tot tijdelijke onderbenutting leiden. Het marktfalen bestaat eruit dat de prijzen, ondanks de overcapaciteit, niet dalen. De onderbenutting oefent derhalve geen invloed uit op de prijzen die de havengebruikers willen betalen en komt dus niet tot uiting in de post kostenbesparing voor havengebruikers. Er is in dit geval dus geen sprake van een dubbeltelling. Ramingen kwamen meestal uit op een gering bedrag voor deze post. - Werkgelegenheid bij constructie en onderhoud Hoewel volgens de neo-klassieke economie haveninvesteringen op de wat langere termijn geen substantiële invloed hebben op de werkgelegenheid in een land, kan de aanleg van havens op de korte termijn wel een bijdrage leveren aan het afnemen van de werkloosheid. Dit kan als een additionele baat worden geteld. Werkloosheid is een duidelijke vorm van marktfalen: de prijs van arbeid (lonen) is hoger dan de economische kostprijs. Bij de bepaling van deze baat is het van belang, te weten in hoeverre productie wordt opgeofferd. Door gebruik te maken van werklozen ten behoeve van het project wordt een, per definitie, ongebruikte of braakliggende productiefactor ingezet. Een niet-braakliggende productiefactor dient te worden gewaardeerd tegen marktprijzen en een braakliggende productiefactor tegen schaduwprijzen die beneden de marktprijs liggen (Zuidema, 1982). In de kosten-batenanalyse van de Containerkade-West te Antwerpen is de waarde van vrije tijd als uitgangspunt genomen (Teurelincx et al., 1997). - Bijkomende werkgelegenheid bij goederenbehandeling Deze baat is gebaseerd op de additionele werkgelegenheid bij de goederenbehandeling als gevolg van vervoerstromen die in het verleden via buitenlandse havens liepen. Hoewel er sprake is van een verschuiving en geen creatie van werkgelegenheid vallen ze nu onder de baten in het betreffende land. - Toelevering aan andere projecten Soms leveren havenprojecten een bijdrage aan andere projecten zonder dat daarvoor een vergoeding wordt betaald. Een voorbeeld is baggerspecie die gebruikt wordt voor de verhoging van dijken. Als baat van het havenproject moet voor deze levering een normale vergoeding worden gerekend. In geen van de onderzochte Belgische havenprojecten was deze baat echt belangrijk. Als onderdeel van de evaluatieprocedure wordt de opbrengstratio van het havenproject weergegeven. Dit getal is het quotiënt van de Contante Waarde van de netto baten (= CW Baten – CW Kosten (excl. geïnvesteerd kapitaal)) en de investeringsuitgaven. (NB. Voor de investeringen vindt geen discontering plaats omdat deze meestal in het begin vallen.) Een belangrijk verschil met selectiecriteria als Netto Contante Waarde en baten-kostenverhouding is dat de baten gerelateerd worden aan de hoogte van de investering. Voor zowel het internationale als nationale c.q. Belgische standpunt is een standaardberekening uitgevoerd. Om rekening te houden met de onzekerheid waarmee de toekomst per definitie is omgegeven, wordt ook een opbrengstratio voor een lage vervoersprognose vermeld. De resultaten staan hieronder weergegeven. Tevens zijn gevoeligheidsanalyses uitgevoerd maar deze zijn niet verwerkt in tabel 2.10.

40


Tabel 2.10 Opbrengstratio van Belgische zeehavenprojecten bij standaard en lage overslagvolumes

project

internationaal prognose standaard laag

nationaal standaard laag

Containerkade Zuid aan de Schelde in 3,33 2,85 1,12 0,91 Antwerpen Containerkade Noord aan de Schelde in 3,28 2,89 0,84 0,61 Antwerpen Containerkade West aan de Schelde in 5,00 * 4,70 * Antwerpen Containerkade in de voorhaven van 4,88 0,18 1,56 –0,59 Zeebrugge Renovatie havendokken in Antwerpen 1,41 1,15 1,45 1,21 Verrebroekdok op de linkeroever in 5,53 5,06 3,23 2,75 Antwerpen Wielingendok in de voorhaven van 12,62 11,80 4,92 4,51 Zeebrugge Renovatie van de haven van Oostende 1,27 0,77 0,91 0,61 Kluizendokcomplex in Gent 1,66 1,44 1,60 1,23 *) De opbrengstratio bij een lage trafiek is anders berekend en derhalve niet vergelijkbaar. bron: Blauwens, 1996; Teurelincx et al., 1997

De meeste opbrengstratio's uit tabel 2.10 laten nationaal weliswaar een positief maar laag maatschappelijk rendement zien. Internationaal zijn de opbrengstratio hoger dan voor België alleen. Een groot deel van de baten wordt dus doorgegeven aan buitenlandse verladers en ontvangers van goederen. Dit 'weglekken' naar het buitenland is voor kleine landen als Nederland en België een probleem omdat de kosten volledig door het land zelf gedragen moeten worden. Overigens vormt de renovatie van havendokken in Antwerpen een belangrijk uitzondering. Hierdoor wordt het mogelijk grotere schepen achter de sluizen af te handelen hetgeen tot uiting komt in lagere vrachtprijzen. Opmerkelijk in de tabel is tevens de invloed van lage trafiekprognoses. De opbrengstratio van de containerkade in Zeebrugge verandert sterker dan de ratio's van vergelijkbare projecten in Antwerpen. Deze gevoeligheid vloeit voort uit de aard van de baten: de containerkades in Antwerpen worden aangelegd om de schepen vaartijd te besparen terwijl het project in Zeebrugge bedoeld is om de overslagcapaciteit te vergroten. Bij achterblijvende groei in de vervoerstroom is de noodzaak van deze extra capaciteit aanzienlijk minder. De Zeebrugse containerkade levert pas baten op als de containerstroom niet meer verwerkt kan worden door de bestaande terminals. In Nederland is de evaluatie van zeehavenprojecten middels een kosten-batenanalyse van recentere datum. Tabel 2.11 geeft hiervan een overzicht (Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid, 2008d).


41

Tabel 2.11 Kosten-batenanalyses van Nederlandse zeehavenprojecten

havens/zeevaart e

jaar

omschrijving

investering

KBA-saldo

B\K

besluit

2 Maasvlakte

CPB (2002)

uitbreiding R'damse haven

> 1 mld

-200 à 800 mln

0

go

sluis Terneuzen

KPMG (2002)

tweede sluis bij Terneuzen

0,8 – 1,8 mld

0.6 à 1 mld

+1

go

Schelde

CPB (2004)

verdieping Schelde naar Antwerpen

300 – 400 mln2 (Europa)

1,0 à 2,3 mld (Europa)

+2

go

zeetoegang Ĳmuiden

SEO (2004)

verbreding sluis

520 mln

-249 mln

-

no go3

basculebruggen Terneuzen

AVV (2005)

vervanging huidige bruggen

32 mln

-12 à -21 mln

-

go4

Westerschelde Ecorys aanleg 284 mln 12 à 21 mln + go Container (2006) containerterminal Terminal Vlissingen 1) Nederland en Vlaanderen samen 2) Als uitsluitend Nederlands project dan B\K tussen 1,1, en 1,9 3) Inmiddels nieuwe studie (met positief resultaat) uitgevoerd 4) Gekozen is voor een goedkopere uitvoering. Een deel wordt door Vlaanderen gefinancierd bron: Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid, 2008d

Feitelijk zijn er tot nu toe slechts twee voorbeelden van de ontwikkeling van nieuwe haventerreinen, te weten de tweede Maasvlakte (Rotterdam) en de Westerschelde Container Terminal (Vlissingen). Het laatste project scoort in alle economische scenario's positief terwijl de bandbreedte in de uitkomsten voor Maasvlakte 2 leidt tot een neutrale baten/kostenverhouding. De overige projecten betreffen ontsluitende infrastructuur. Overigens blijkt uit een recente kengetallen kosten-batenanalyse van de aanleg van een nieuwe grote sluis bij Ĳmuiden, in combinatie met het niet vervangen van de Noordersluis, dat de baten in het hoge Global Economy-scenario wel opwegen tegen de kosten (Ecorys, 2008). Het internationale karakter van zeehavenprojecten komt tot uiting in de totale baten die aanzienlijk hoger liggen dan de binnenlandse baten. Volgens de OEEI-leidraad mogen deze echter niet meegenomen worden in het KBA-saldo. In de genoemde studies is daar op verschillende wijze rekening mee gehouden. Epiloog Kosten-batenanalyse wordt algemeen geaccepteerd als ex ante evaluatiemethode voor infrastructuurprojecten (de Jong en Geerlings, 2005). Toch kan er zowel kritiek worden geuit op de achterliggende theorie (o.a. de Brucker et al., 1998) als op de toepassing ervan (o.a. Annema et al., 2002). Ook de OEEI-leidraad is aan kritiek onderhevig (o.a. van Ham en van de Riet, 2001). Twee jaar na de introductie is het gebruik van de OEEI-leidraad door Buck Consultants International (2002) geëvalueerd. De algemene conclusie van het ministerie van Verkeer en Waterstaat luidde dat het opstellen van kosten-batenanalyses heeft bijgedragen aan een verdere transparantie en verzakelijking van de beleidsinformatie over infrastructuur. Het draagvlak voor overzichten conform de OEEI-leidraad blijkt groot (ministerie van Verkeer en

42


Waterstaat, 2003). Ten aanzien van de inhoudelijke aspecten kwamen vier typen verbeterpunten naar voren (Buck Consultants International, 2002): - afbakening van indirecte effecten (theoretisch, empirisch en pragmatisch); - kwantificeren en monetariseren van externe effecten; - verdieping van de leidraad voor afbakening nulalternatief, risicowaardering en onzekerheden, evaluatieperiode/discontovoet/restwaarde, veel gebruikte kengetallen etc. en het ontwikkelen van strakkere richtlijnen voor dergelijke standaard aspecten in KBA's; - ontwikkeling en verbetering van methoden voor het bepalen van effecten met bijzondere aandacht voor puntinfrastructuur en goederenvervoer. Voor de bovengenoemde punten is een actieagenda opgesteld. Daarnaast werd de term OEEI veranderd in OEI, de afkorting van Overzicht Effecten Infrastructuur. Door de E van Economische te schrappen is de nadruk meer op het integrale karakter van de kostenbatenanalyse komen te liggen. Naast de bovengenoemde aandachtspunten kwam ook de positionering van de KBA in de besluitvorming aan de orde. De uitkomsten moeten bijvoorbeeld geen eigen leven gaan leiden. Zo hoeven niet alle projecten met een baten-kostenverhouding kleiner dan 1 per definitie af te vallen of moeten alle projecten met een baten-kostenverhouding groter dan 1 in principe uitgevoerd worden. Van Ham en van Wee (2003) vinden op basis van tien infrastructuurprojecten waarvoor een kosten-batenanalyse conform de OEEI-leidraad is uitgevoerd, dat de resultaten de besluitvorming op zeer uiteenlopende wijze hebben beïnvloed. Dit beeld wordt bevestigd door het rapport 'De rol van kosten-batenanalyse in de besluitvorming' (Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid, 2008c). Van de 46 onderzochte projecten had circa de helft een negatief saldo maar in 80 procent van de gevallen is toch een go-besluit gevallen. Of zoals Koopmans (2002) stelt: "Politieke afwegingen kunnen niet worden gemaakt op basis van alleen de totale effecten". Omgekeerd kunnen kosten-batenanalyses wel projecten die passen in visies op de toekomstige ontwikkeling, effectiever en efficiënter maken (Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid, 2008; Raad voor Verkeer en Waterstaat, 2010). Resteert de vraag waarom infrastructurele projecten worden uitgevoerd als ze niet bijdragen aan de maatschappelijke welvaart, sterker, zelfs ten koste gaan van de welvaart. Figuur 2.5 laat zien dat naast de welvaartseconomische evaluatie ook andere evaluatiesystemen existeren (Halcrow Fox, 1997). Voor de verschillende evaluatiesystemen lopen de waarden en doelen met de bijbehorende outputs sterk uiteen. Zo vormt voor het financieel-economisch gerichte bedrijfsleven het behalen van maximale winst het doel. De evaluatie geschiedt door van investeringsprojecten de kosten en opbrengsten in enge zin te bepalen en op basis daarvan het rendement te berekenen. Vanuit welvaartseconomisch perspectief zijn voor het maximeren van de maatschappelijke welvaart en vormt de kosten-batenanalyse de evaluatiemethode. Overigens kan een maatschappelijke kosten-batenanalyse, in de vorm van een business case, ook een bedrijfseconomische evaluatie bevatten. Het beleidsgerichte evaluatiesysteem tracht de bijdrage van projecten aan de (subjectieve) beleidsdoelen in kaart te brengen door een relatie te leggen tussen output (project impacts) en outcome (policy performance). Projecten die hoog scoren op belangrijke beleidsdoelstellingen hebben de grootste kans om uitgevoerd te worden. De beleidsdoelen van bestuurders en politici hoeven echter niet overeen te komen met welvaartsmaximalisatie. Zo zou een aantal weginfrastructuurprojecten aangelegd kunnen worden omdat ze een gunstige batenkostenratio hebben, maar is 'Nederland vol asfalteren' vanuit politiek oogpunt minder gewenst.


43

Figuur 2.5 Evaluatiesystemen (bron: Halcrow Fox, 1997) In het Tenassess-project, onderdeel van het vierde EU-kaderprogramma Strategic Transport Research, is getracht hiervoor een evaluatiemethodiek te ontwikkelen (Beuthe, 2002). De methode, het Policy Assessment Model, is gebaseerd op een specifieke multicriteria-techniek namelijk de Goals Achievement Matrix. Voor het bepalen van de totaalscore van het project wordt per beleidsdoelstelling de score van het project vergeleken met de beste score (benchmark), op basis daarvan gestandaardiseerd, en vermenigvuldigd met het toegekende gewicht. De 'weighted' score is per beleidsdoelstelling het product van de gestandaardiseerde score en het relatieve gewicht. Door alle 'weighted' scores te sommeren wordt een indicatie voor de wenselijkheid van het project verkregen. Met behulp van het Policy Assessment Model wordt getracht de uitkomst van het veelal impliciete en weinig transparante politieke besluitvormingsproces te voorspellen. 2.4.3 Beoordelingscriterium Het beoordelingscriterium van doeltreffendheid/doelmatigheid legt een relatie tussen de input en output/outcome van beleidsmaatregelen. De mate waarin actoren hun beleidsposities in het beleidsresultaat (c.q. doelbereiking) weten te realiseren bepaalt hun egocentrische effectiviteitscore. Doelmatigheid impliceert dat met de ingezette middelen maximale effecten worden bewerkstelligd. De kosten-batenanalyse biedt hiervoor handvatten. Deze algemeen aanvaarde en toegepaste evaluatiemethode gaat uit van het maximeren van de maatschappelijke welvaart. Voor een projectbeoordeling worden de kosten en baten in brede

44


zin in kaart gebracht. Overtreffen de baten de kosten dan neemt de welvaart toe als het project wordt uitgevoerd. De vraag of het project maximaal bijdraagt aan de welvaart kan alleen worden beantwoord als het maatschappelijk rendement van alle overheidsprojecten bekend is. Aan deze voorwaarde kan niet worden voldaan. Echter, volgens de nota 'Zeehavens: ankers van de economie' (ministerie van Verkeer en Waterstaat, 2004) wordt een kosten-batenanalyse conform de OEEI-leidraad verplicht voor alle zeehavenprojecten die voor een rijksbijdrage in aanmerking willen komen. Omdat de facto voor alle projecten een kosten-batenanalyse zal worden uitgevoerd, is een sectorale afweging wel mogelijk.

2.5

Democratie

Vanuit het democratie-beoordelingscriterium dient het beleidsvormingsproces mogelijkheden te bevatten om invloed uit te kunnen oefenen (participatie) en moet het democratische besluitvormingsproces eventuele wijzigingen bestendigen (responsiviteit). De beïnvloedingsmogelijkheden kunnen zowel formeel als informeel van aard zijn. Zo zijn formele momenten om tijdens de ruimtelijke ordeningsprocedure invloed uit te oefenen, opgenomen in de WRO\Wro en speelt informele beïnvloeding zoals lobbyen gedurende het gehele beleidsvormingsproces. De eerste vorm van beïnvloeding is sterk gestructureerd terwijl de tweede wijze juist ad hoc en op onvoorziene momenten tijdens het proces plaats vindt. Beide vormen van beïnvloeding passen bij een bepaalde perceptie op het beleidsvormingsproces. Deze tegenovergestelde visies, de analytische en politieke visie, zullen eerst apart worden besproken waarna een onderlinge vergelijking volgt. Tevens komt de houding van de politiek ten aanzien van beide beleidsvormingsprocessen aan de orde. 2.5.1 Analytisch-rationele visie. De mogelijkheid om op vooraf bepaalde momenten invloed uit te oefenen past bij de analytische of rationeel-hiërarchische visie op het beleidsvormingsproces. Volgens deze visie is de essentie van beleid rationele probleemoplossing, gekarakteriseeerd door doelen en middelen. Belangrijke assumpties zijn eenduidige beleidsproblemen en centrale (overheids)actoren met heldere preferenties. Beleid is het product van doelbewuste keuzes en het proces verloopt sequentieel d.w.z. als opeenvolgende fasen waarbij iedere nieuwe fase logisch samenhangt met de voorgaande. De gehanteerde modellen worden vaak als rationele modellen i.c. het fasenmodel aangeduid. De beleidsvormingsfase wordt gekenmerkt door drie aspecten namelijk het analyseren van het probleem, ontwikkelen van alternatieven en kiezen van een oplossing. Ten behoeve van de probleemanalyse worden causale verbanden onderzocht. Het ontstaan van een probleem wordt gezien als het gevolg van een bepaalde oorzaak. Als deze oorzaken eenmaal zijn gevonden dan is de stap naar doelen en middelen snel gemaakt. De beleidsvoorbereiding eindigt met het opstellen van de beleidsontwerpen waarin de ter beschikking staande instrumenten en hun effectiviteit en efficiëntie worden aangeven. Het uiteindelijke kiezen, de beleidsbepaling, wordt gezien als een 'politieke' activiteit waar de beleidsanalist zich verre van houdt. De analytisch-rationele aanpak heeft een hoog wetenschappelijk ambitieniveau en berust op het zoeken naar causale en finale relaties. Impliciet vormen normatieve assumpties het uitgangspunt. Toch gaat de synoptische (of comprehensieve) methode van beleids


45

voorbereiding ervan uit dat de beleidsontwerper waarden volmaakt met elkaar kan integreren. Daarnaast is er sprake van volledige informatie. De synoptische beleidsontwerper zal zoveel mogelijk gebruik maken van wetenschappelijke methoden en technieken zoals kostenbatenanalyse en multicriteria-methoden om het voorkeursalternatief te bepalen. Deze beleidsanalytische methoden worden tegenwoordig vaak in een bredere systeembenadering geplaatst (van der Heijden en Thissen, 1996). Theorieën over beleidsvoorbereiding monden meestal uit in een verzameling ontwerpregels. De bekende handleiding voor de beleidsontwerper van Hoogerwerf mag hier niet onvermeld blijven. Het ontwerpproces is in zijn optiek overigens niet bedoeld als empirische beschrijving maar als een normatieve aanpak. De volgende acht stappen moeten achtereenvolgens worden doorlopen (Hoogerwerf, 1992): - Analyse van de opdracht tot het ontwerpen van een beleid. - Analyse van het beleidsprobleem. - Analyse van de oorzaken van de problematische situatie (causale veldmodel) - Formulering van het einddoel en de bijbehorende evaluatiecriteria. - Het overwegen van mogelijke beleidsinstrumenten met hun te verwachten bijdragen aan het bereiken van het einddoel (voorlopige beleidsinstrumentenmodel). - Het ontwerpen van de organisatie en het proces van beleidsuitvoering. - Afweging van de verwachte kosten en baten van toepassing van de mogelijke beleidsinstrumenten - De uiteindelijke formulering van het beleidsontwerp met inbegrip van een beleidsmodel. Beleidsanalytisch onderzoek is o.a. bekend geworden door de RAND Corporation uit de Verenigde Staten. Een van de eerste studies betrof het 'Oosterscheldeprobleem' waarvan het doel was 'een systematische verkenning te bieden met betrekking tot de consequenties van de te nemen beslissing voor allerlei aspecten van de samenleving'. Door middel van scorecards konden de onderzoeksresultaten op begrijpelijke wijze aan de besluitvormers worden aangeboden. (RAND, 1977). Het presenteren van consequenties van alternatieven door middel van een scorecard maakt het vergelijken van effecten mogelijk zonder dat er een oordeel wordt geveld. Vaak gaat de beleidsanalist verder door de alternatieven te rangschikken. Hiervoor zijn evaluatiemethoden zoals multicriteria-analyse (MCA) beschikbaar. Bij de keuze voor een bepaalde MCAmethode zijn eenvoud en toegankelijkheid voor de doelgroep weliswaar leidend maar het vraagstuk van wel of geen compensatie tussen criteria blijft een dilemma. Door middel van de gekozen MCA-methode en het toekennen van gewichten (= prioriteit) aan de criteria, kan de voorkeursvolgorde worden bepaald. Een additionele gevoeligheidsanalyse, op basis van variërende gewichten en/of marges in scores, geeft daarbij de robuustheid van het voorkeursalternatief aan. Momenteel is ook software in de vorm van Decision Support Systems beschikbaar waarmee de keuzes aan de beleidsmaker kunnen worden overgelaten (SYSTEMA, 2000). Omdat het toekennen van gewichten alsmede de keuze voor een bepaalde MCA-methode de rangschikking kan beïnvloeden, wordt in de Angelsaksische literatuur soms een onderscheid aangebracht tussen multi-criteria analysis (MCA) voor het opstellen van het effectenoverzicht en multi-criteria decision analysis (MCDA) voor de verdere bewerking ervan (o.a. Voogd (1983), DTLR (2000)).

46


Multicriteria-analyse is onverminderd populair. De afdeling Beleidsevaluatie en –instrumentatie van het ministerie van Financiën (voorheen: COBA) publiceert regelmatig rapporten waarin deze aanpak van beleidsvoorbereiding wordt voorgestaan. De vraag in hoeverre de beleidsanalytische aanpak succesvol is, kan niet ondubbelzinnig beantwoord worden. Uit onderzoek op basis van vijf casestudies naar successen op het beleidsterrein van het ministerie van Verkeer en Waterstaat komt namelijk geen eenduidig beeld naar voren (Twaalfhoven, 1999). Een complicerende factor is dat betrokkenen succes verschillend definiëren en beoordelen. In eerste aanleg werd een classificatie van succeselementen in zes hoofdcategorieën opgesteld. Daarna werden drie, op theoretische gronden geselecteerde, factoren die de definitie van succes zouden kunnen bepalen, getoetst. De karakteristieken van actor, studie en context bleken geen aantoonbare invloed te hebben voor de definitie van succes. Op basis van het uitgevoerde onderzoek lijkt het aannemelijk dat de set van succeselementen afhankelijk is van de unieke karakteristieken van iedere casestudie; de meeste overeenkomsten in succeselementen werden gevonden bij actoren die bij dezelfde studie betrokken waren. Waarschijnlijk beïnvloedt het socialisatieproces tijdens het verloop van de studie de succespercepties van de partijen. 2.5.2 Politieke visie In de praktijk is van een scherpe scheiding tussen de verschillende fasen veelal geen sprake. Het idee dat een beleidsvormingsproces, vanuit unicentrisch perspectief, vanaf het onderkennen van een probleem tot het kiezen van een alternatief lineair verloopt, versluiert een bestuurlijke werkelijkheid die zich kenmerkt door strijd waarin actoren in een netwerk voortdurend hun belangen veilig proberen te stellen. Informele beïnvloeding voert de boventoon. De politieke visie stelt niet de analytisch-inhoudelijke rationaliteit centraal maar de politieke rationaliteit. Theorieën trachten te verklaren hoe in wisselwerking de verschillende standpunten worden omgezet in beslissingen. Het hierna te bespreken stromenen rondenmodel zijn de bekendste exponenten van deze zgn. interactiemodellen. Het uitgangspunt van het stromenmodel (Cohen et al., 1972, March 1988) wordt gevormd door drie stromen, te weten problemen, oplossingen en participanten. Verondersteld wordt dat processen voor een belangrijk deel bestaan uit problemen en oplossingen. De participanten bepalen welke oplossing aan welk probleem wordt gekoppeld. Omdat het verloop onder de participanten groot is worden doelen van een uittredende participant irrelevant. In plaats van de volgtijdelijkheid in het fasenmodel manifesteren de stromen zich gelijktijdig en een beslissing valt op het moment dat een probleem, een oplossing en een participant aan elkaar worden gekoppeld. In de terminologie van Cohen et al. deponeren participanten hun problemen en oplossingen in een 'garbage can'; de uitkomst van besluitvorming hangt af van de toevallige inhoud. Het stromenmodel i.c. 'garbage can'-model wordt soms gezien als een extreme uitwas van de kritiek op het analytische beleidsmodel. Belangrijk punt blijft de veronderstelde kloof tussen collectieve rationaliteit en rationaliteit op het niveau van actoren dat wil zeggen doelgerichte strategieën die actoren nastreven resulteren op interactieniveau in onbedoelde en soms onvoorziene uitkomsten. Kingdon (1984) heeft het stromenmodel geschikt gemaakt voor beleidsprocessen. Zijn drie stromen omvatten: problemen, beleid en politiek. In vergelijking met het oorspronkelijke model is de rol van de deelnemers wat actiever. Zo zoeken bijvoorbeeld politici oplossingen


47

alsmede problemen waarmee zij kunnen scoren. Koppelingen komen tot stand als er voldoende momentum, een 'policy window', is. De toepassing van het stromenmodel zit in de mogelijkheid om zicht te krijgen op de barrières in de besluitvorming. Koppenjan (1993) gaat een stap verder en past het model toe als conceptueel kader voor de analyse van beleidsvormingsprocessen bij de overheid en gebruikt het begrip 'arena' voor 'het strijdperk waarbinnen actoren over de formulering van problemen, de keuze van oplossingen en de deelname aan de besluitvorming vechten'. Complexe beleidsvormingsprocessen zijn in deze optiek interactieprocessen waarvan het verloop bepaald wordt door de samenstelling van de beleidsarena (het samenstel van problemen, oplossingen, participanten en de factor tijd). Twee groepen factoren, contextuele factoren (de 'stromen' en hun 'bedding') en arenastrategieën van actoren, kunnen de arenasamenstelling beïnvloeden. Komen in het aangepaste stromenmodel van Koppenjan al participanten voor die zich actief opstellen, het zgn. rondenmodel (Teisman, 1995) gaat nog een stap verder en zet de actoren centraal in de analyse. Het is uiteindelijk de interactie tussen actoren in een pluricentrisch netwerk die het resultaat van het beleidsproces bepaalt. Een bepaalde oplossing of probleem is relevant voor zover ze door een actor wordt gerepresenteerd. Voor de beleidsontwerper is de diversiteit aan doelen en oplossingen met hun bijbehorende dynamiek belangrijk om een gemeenschappelijk belang te kunnen identificeren. De besluitvorming berust op een serie beslissingen door verschillende actoren. Door de cruciale beslissingen in het proces vast te leggen ontstaan tussenliggende periodes die besluitvormingsronden worden genoemd. De perceptie van een besluitvormingsronde c.q. fase van het beleidsproces kan tussen de actoren verschillen maar vormt als zodanig geen belemmering voor de interactie. 2.5.3 Vergelijking De belangrijkste verschillen tussen de analytische en politieke visie op beleidsvorming komen duidelijk naar voren als de gebruikte modellen op een aantal punten met elkaar worden vergeleken. In 't Veld en Teisman (1996) plaatsen beide visies in vergelijkend perspectief. In tabel 2.12 staan voor respectievelijk de analytische en politieke visie het fasen- en interactiemodel weergegeven. Tabel 2.12 Vergelijking van het fasen- en interactiemodel voor het beleidsproces

fasenmodel

interactiemodel

typering

fasen: voorbereiding, besluit, uitvoering e.d.

reeks beslissingen van actoren, samenhang bepaalt resultaat

structurering

de fasering van centrale actor is uitgangspunt

interdependentie actoren zorgt voor beslissingen en leidt tot beleid

aard

één beslissing is het besluit

sommige beslissingen sluiten een ronde af en initiëren een volgende zonder structurerend te zijn

voortgang

goed ontwerp van beleid om blokkades te omzeilen

interactiemanagement: percepties en gedragingen worden congruent

beleidsproces

bron: in 't Veld en Teisman, 1996 (aangepast)

48


Uit het bovenstaande overzicht komt een beeld naar voren van twee zeer uiteenlopende visies op het beleidsvormingsproces. Beide benaderingen berusten op verschillende 'assumptive worlds' (Young, 1977) of 'frames' (Schön en Rein, 1994) met hun eigen (impliciete) percepties, overtuigingen en waarderingen. Parsons (2002) noemt de volgende onderliggende vooronderstellingen: A1: assumpties over methodologie, ontologie en epistemologie (MOE); A2: assumpties over de complexiteit van de problematiek; A3: assumpties over de besluitvormingscontext, institutionele setting en beleidsprocessen; A4: assumpties over welvaart. Ad A1 Een (dominant) 'assumptive frame' berust op een positivistische kijk op de werkelijkheid en die de achterliggende structuur tracht te verklaren door middel van causale verbanden. Dit geldt bijvoorbeeld voor de analytische visie en het bijbehorende fasenmodel. Een voorbeeld van een andere kijk op de werkelijkheid biedt het 'kritisch realisme' (Harvey en Reed, 1996). De idee dat de empirie sec toegang geeft tot de achterliggende structuur wordt verworpen; het is slechts een reflectie die geen logische wetmatigheden kan blootleggen. Toch verwerpt het 'kritisch realisme' de wetenschappelijke benadering niet maar wordt evenmin de MOE van de natuurwetenschappelijke aanpak gehanteerd. Daarnaast zijn er 'assumptive frames' die meer verwachten van dialoog en onderhandeling als onderdeel van een proces om de werkelijkheid te leren kennen. Volgens Teisman (1995) maken actoren hun eigen demarcatie en definiëren ze hun eigen werkelijkheid. Tenslotte wordt de wereld soms gezien als een onzeker, ongekend en complex oord waar niet de objectieve wetenschap maar de markt nog het beste kan dienen om de werkelijkheid te interpreteren (Hayek, 1948). Ad A2 De verschillende 'assumptive frames' hebben uiteenlopende vooronderstellingen over de aard van beleidsproblemen; de opvattingen variëren van helder en goed gestructureerd tot complex en slecht gestructureerd. Voorstanders van de positivistische benadering zullen trachten de problemen goed te structureren, gaan uit van een meetbare werkelijkheid en zullen de complexiteit zoveel mogelijk reduceren. Dit objectivisme is de tegenhanger van het constructivisme dat stelt dat verschijnselen in de werkelijkheid 'sociale constructies' zijn. Deze 'assumptive frames' benadrukken juist de complexiteit en ongestructureerdheid van problemen. (NB. In beide gevallen is sprake van een geconstrueerde werkelijkheid.) Ad. A3 Ten aanzien van de organisatorisch en institutionele context (hiërarchie, gemeenschap, markt) en de macht in beleidsvormingsprocessen worden in de 'assumptive frames' diverse vooronderstellingen gehanteerd. Een belangrijk onderscheid dat aangebracht kan worden is de topdown versus de bottum-up benadering. Bij top-down beleidsprocessen is de controle (bijna) geheel in handen van het politieke domein. De noodzakelijk geachte informatie wordt, door het inschakelen van ambtenaren en externe experts, uit het professionele domein gehaald. In een bottum-up benadering verschuift het accent naar het publieke domein. In deze setting kan op twee manieren invloed worden uitgeoefend namelijk rechtstreeks door discussie en onderhandeling met actoren of indirect via markten. Figuur 2.6 geeft de drie domeinen weer.


49

professioneel domein

politiek domein

publiek domein

Figuur 2.6 De drie domeinen in beeld (bron: Hendriks en Tops, 2001) Gebaseerd op hiërarchie, gemeenschap of markt als context hanteert Dryzek (1997) de onderstaande indeling ten aanzien van de institutionele setting van beleidsprocessen: - Administrative rationalism: overlaten aan experts; - Democratic pragmatism: overlaten aan burgers; - Economic rationalism: overlaten aan de markt. Administrative rationalism gaat uit van het professionele domein voor kennis, deskundigheid en vaardigheid en het primaat van het politieke domein met besluitvormers die (sterke) greep op het beleidsproces en de output houden. Agendasetting, probleemformulering, evalueren en het opstellen van implementatiestrategieën geschiedt vanuit een traditionele, analytische visie en hiërarchische benadering. De legitimeit ontlenen actoren in het politieke domein aan de claim: "wij zijn gekozen op een programma, dus wij kunnen spreken en beslissen namens anderen". Bepaalde 'assumptive frames' die administrative rationalism verwerpen stellen daar een grotere participatie van burgers tegenover. De claim vanuit het publiek domein luidt: "wij hebben ervaringsdeskundigheid, het gaat om onze belangen, wij weten zelf wat goed voor ons is." Bij deliberatieve democratie en participatieve planning passen institutionele arrangementen die vallen onder democratic pragmatism. Onderhandelen, leren op basis van trail-and-error en experimenteren zijn processen die incrementele veranderingen bewerkstelligen. Echter, niet alle bottum-up benaderingen hebben evenveel vertrouwen in dit subjectieve coördinatiemechanisme. Volgens economic rationalism-adepten zouden markten daartoe beter in staat zijn. Prijzen weerspiegelen namelijk zowel positieve als negatieve feedback en geven daarmee het juiste signaal af aan actoren die elkaar verder niet hoeven te ontmoeten. Public choice theory en op Hayek's denkbeelden geënte methoden vallen hieronder. Ad A4. De interpretatie van welvaart geschiedt in positivistische 'assumptive frames' op basis van effectiviteit, efficiency en economie (3E's). Dit bepaalt (de maximalisatie van) de maatschappelijke welvaart bij een gegeven inkomensverdeling. De welvaartsverdeling is daarom afhankelijk van de afweging die besluitvormers tussen de 3E's en rechtvaardigheid maken (Parsons, 1995). In andere 'frames' tellen vooral ethische overwegingen als rechtvaardigheid en gelijkheid. Ook dan blijft de welvaartsverdeling subjectief en afhankelijk van hoe actoren denken over de balans tussen equity en efficiency. Volgens het Hayekiaanse 'frame' is de markt het best in staat deze balans tot stand te brengen en vandaaruit de 3E's te

50


realiseren. Noodzakelijke voorwaarden om maximale welvaart te bewerkstelligen zijn onder meer 'wettelijke' gelijkheid van actoren en een degelijke juridische grondslag voor transacties. De verschillende ideeën over en invulling van de bovengenoemde vooronderstellingen kunnen geclusterd worden in zgn. 'evaluative frames' welke een coherente visie op het beleidsvormingsproces bieden. In figuur 2.7 zijn de vier 'Assumptive frames' (A1 t/m A4) horizontaal weergegeven. Verticaal staan de zeven meest karakteristieke 'Evaluative frames' (resp. Experimentalist, Managerialist, Neo-Classical Economics (NCE), Public choice, Pragmatic, Interpretavist en Evaluation Through the Price System (ETPS)). Wanneer bijvoorbeeld het 'evaluative frame' Experimentalist nader wordt bekeken dan blijkt voor deze visie de methodologie te berusten op een positivistische, wetenschappelijke grondslag (A1), wordt uitgegaan van heldere, eenduidige doelen (A2) die top-down worden benaderd (A3) en moeten leiden tot maximale welvaart c.q. 3Es (A4). Dicht in de buurt van het Experimentalist 'frame' komt bijvoorbeeld Neo-Classical Economics (NCE). Toch scoort dit 'evaluative frame' minder hoog op objectiviteit omdat ten behoeve van het monetariseren van niet geprijsde effecten soms arbitraire beslissingen genomen moeten worden. De verticale pijl die loopt tussen Objectivist en Subjectivist geeft deze graduele overgang aan. Uiteraard is het moeilijk alles goed weer te geven in een tweedimensionale figuur. Zo lijkt het 'evaluative frame' Public Choice er zo maar tussen geschoven te zijn. Enerzijds wordt er gebruik gemaakt van assumpties en concepten uit de neo-klassieke economie hetgeen aansluit bij een positivistische aanpak, anderzijds wordt voor een bottum-up benadering gekozen omdat in dit 'evaluative frame' alleen het marktmechanisme in staat wordt geacht 'self-interest' te transformeren tot een 'public-interest' waarmee de hoogste welvaart (3Es) kan worden behaald. Voor A1 en A4 staat het 'evaluative frame' Public choice dus op de juiste plek, voor A2 en A3 zou plaatsing bij het 'evaluative frame' Evaluation Through the Price System (ETPS) horen. Veel voorkomend in de transportsector is een objectieve, kwantitatieve op positivistische wetenschapsbeoefening berustende aanpak (A1) van gestructureerde problemen met duidelijke doelen (A2) die op hiërarchische (top-down) en transparante wijze door experts worden behandeld (administrative rationalism) (A3) en (moeten) leiden tot maximale maatschappelijke welvaart (A4). Een beleidsnota als het tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer ademt deze sfeer (ministerie van Verkeer en Waterstaat, 1990). 'Evaluative frames' zoals Neo-Classical Economics, Experimentalism en Managerialism (i.c. New Public Management) passen bij een dergelijke benadering. Daarentegen stelt Interpretivism als 'evaluative frame' meer vertouwen in een hermeneutische, kwalitatieve benadering (A1) die ervoor moet zorgen dat ongestructureerde, ambigue problemen (A2) door middel van (bottumup) participatieve planning en directe democratie (democratic pragmatism) (A3) bijdragen tot een rechtvaardige(r) welvaartsverdeling (A4). Parsons (2002) noemt expliciet de totstandkoming van de Perspectievennota verkeer en vervoer (projectteam Nationaal Verkeer en Vervoerplan, 1999) als voorbeeld van een dergelijke aanpak. Actoren worden in open wisselwerking en/of samenwerking bij de voorbereiding, bepaling, uitvoering en/of evaluatie van beleid te betrokken. Dit verschilt sterk van het primaat van beslissers en experts die, liefst zonder inmenging, het algemeen belang nastreven. De onderliggende assumpties over beleidsvorming in de analytische en politieke visie lopen dus sterk uiteen. Omdat van convergentie nauwelijks sprake is, wordt van parallelle visies uitgegaan.


*Neo-Classical Economics, ** Evaluation through the Price System

Figuur 2.7 Overzicht van de 'Evaluative Frames' (bron: Parsons, 2002)

51

52


2.5.4 Beoordelingscriterium Vanuit democratie-optiek stelt het beoordelingscriterium participatie dat er voor burgers mogelijkheden moeten zijn om invloed uit te oefenen. Dat kan op formele wijze door actoren tijdens inspraakmomenten, al dan niet vrijblijvend, te raadplegen. Door te lobbyen kan getracht worden het beleidsvormingsproces informeel te beïnvloeden. Bij de analytische visie zijn dit vaak de enige mogelijkheden om te participeren. Echter, in de politiek visie worden actoren actief benaderd en betrokken bij de beleidsvorming. Op deze wijze wordt beleidsvorming een co-productie d.w.z. 'een proces van gemeenschappelijke beeldvorming, gericht op het ontwikkelen van een gezamenlijke beleidspraktijk in een netwerk van wederzijds afhankelijke actoren' (Bekkers, 1996). Het begrip absorptievermogen wordt door Edelenbos (2001) gebruikt om aan te geven in welke mate een beleidsvormingsproces er in slaagt om variatie te creëren, selecteren en consolideren. Omdat hiermee de invloed van actoren kan worden bepaald, is het absorptievermogen van het proces de indicator voor het beoordelingscriterium participatie. Voor het beoordelingscriterium responsiviteit is het beginsel van volkssoevereiniteit essentieel; politici, bestuurders e.d. regeren in naam van het volk. Idealiter zijn hun voornemens en beslissingen in overeenstemming met de waarden en normen die in de maatschappij leven. Als hun beleid niet aanslaat bij de meerderheid van de bevolking zullen zij niet herkozen worden. Zo waarborgt het systeem van verkiezingen de responsiviteit van de democratische besluitvorming. In het duale systeem draagt de volksvertegenwoordiging haar eigen verantwoordelijkheid met betrekking to de politieke besluitvorming. De doorwerking van de gecreëerde variatie in het besluit wordt de absorptiegraad genoemd (Edelenbos, 2001). Overigens kan de volksvertegenwoordiging daar zelfstandig nog zaken aan toevoegen. De absorptiegraad wordt dus bepaald in het democratische besluitvormingsproces en is daarmee een maat voor het beoordelingscriterium responsiviteit. Als het (interactieve) beleidsvormingsproces in staat is geweest variatie te creëren en vast te houden én deze variatie ook doorwerkt in de beleidsbepaling is er sprake van verrijking. Dit kan plaats hebben via het vervlechten van doelen (o.a. Teisman, 1995) of door middel van het samenvoegen van oplossingen in win-win situaties of package deals (o.a. de Bruijn et al, 1998). In een representatieve democratie is de verhouding tussen responsiviteit en participatie moeizaam omdat interactieve beleidsvorming als exponent van indirecte democratie op een aantal wezenlijke punten afwijkt van beleidsvorming volgens de regels van het representatieve democratiemodel (de Bruijn et al., 2003). Interactieve beleidsprocessen zoals participatieve beleidsanalyse en open planprocessen zijn moeilijk inpasbaar in het, op liberaal gedachtegoed gebaseerde, representatieve democratiemodel. Deze vorm van indirecte democratie houdt in dat politici, bestuurders en overheidsorganen in naam van het volk regeren en burgers slechts indirect invloed kunnen uitoefenen. De enige vorm van interactief beleid die past bij het representatieve democratiemodel, is het vrijblijvend laten meepraten van actoren. Democratiemodellen die gebaseerd zijn op pragmatische denkbeelden accepteren zowel vormen van directe als indirecte democratie. Conflict en strijd spelen zich niet alleen af in de politieke arena maar ook als discussies tussen actoren. Hoewel belangentegenstellingen niet altijd op basis van argumenten en consensus kunnen worden opgelost, leeft het besef dat er samen uit moet worden gekomen. Vanwege de praktische beperkingen van directe democratie zoals representativiteit en publieke verantwoording, wordt ook een beroep gedaan op het representatieve democratiemodel (Pröpper en Steenbeek, 1999).


53

De lange termijn ontwikkelingen in de relatie tussen politiek en burgers tenderen naar meer directe invloed. Zo weet de burger beter dan vroeger wat goed voor hem is. De indirecte invloed in het representatieve democratiemodel is hierdoor niet meer voldoende en wordt er gezocht naar (nieuwe) vormen van directe invloed. Overigens is dit in Nederland een moeizaam proces getuige de geringe vorderingen op het gebied van de bestuurlijke vernieuwing. Tegenstanders van deze ontwikkeling vrezen een devaluatie van de rol van de politiek als burgers directe invloed hebben en het politieke bedrijf slechts als faciliterend wordt gezien. Zij staan diametraal tegenover de voorstanders die slechts een secundaire rol voor de politiek in de beleidsvorming zien weggelegd. Het is daadkrachtdemocratie (duidelijkheid, durf en daadkracht) tegenover consensuspolitiek (consultatie, compromis en consensus) (Hendriks en Tops, 2001). Waarschijnlijk zullen beide standpunten in de loop van de tijd convergeren naar een moderne manier om met politieke verantwoordelijkheid om te gaan die naast formele bestuurlijke structuren, ook de vormgeving van leerprocessen en de vorming van een rolbewuste cultuur bij alle spelers in de politieke arena omvat (van Montfort, 2001). Maar er is nog een lange weg te gaan.

2.6 Operationalisering Rechtmatigheid, doelmatigheid\doeltreffendheid en democratie uit tabel 2.1 vormen het uitgangspunt voor het opstellen van een kader ter beoordeling van het beleidsvormingsproces van zeehavenontwikkeling. In het voorafgaande zijn de beoordelingscriteria nader geconcretiseerd. Hiermee is aangegeven wat er in de beoordeling wordt betrokken maar niet hoe dat wordt ingevuld. De indicator, en meer gedetailleerd de aspecten, bepalen deze invulling. Deze aspecten zijn deels al naar voren gekomen in de beschrijving van de beoordelingscriteria, deels berusten ze op literatuur, empirisch onderzoek e.d.. Tabel 2.13 geeft de relatie beoordelingscriterium (incl. omschrijving) en de indicator met de relevante aspecten weer. Het beoordelingskader biedt de mogelijkheid om een uitspraak te doen over de verschillende aspecten van het beleidsvormingsproces. Echter, de meeste informatie draagt een kwalitatief karakter en de score berust op een, weliswaar gemotiveerde, inschatting van de auteur. Voordeel van deze werkwijze is dat zowel de casestudies als het ontwerp vanuit hetzelfde referentiekader worden beoordeeld. Met behulp van een ordinale schaal kan de relatieve positie van het beleidsvormingsproces op elk van de criteria worden bepaald. Om voldoende nuance aan te kunnen brengen en neutrale scores weer te geven, is gekozen voor een 5-punts schaal (-- = slecht, - = onvoldoende, 0 = neutraal, + = voldoende, ++ = goed). De verschillen tussen scores geven een rangorde aan maar hebben geen (kwantitatieve) betekenis. Bij een samengestelde beoordeling zal als maatstaf de centrale tendentie (mediaan) van de frequentieverdeling worden gebruikt om de gemiddelde score weer te geven.

representatie beleidsposities in besluit

afweging van belangen

verwerving inhoudelijke kennis

beleidsvorming op wettelijk grondslag

omschrijving

efficiënte aanwending van middelen

realisatie van actorbelangen

incorporatie van actorbelangen

uitgevoerde onderzoeken

toepassing WRO en andere relevante wetten in de praktijk

indicator

beschikbaarheid, kwaliteit en gebruik maatschappelijke KBA (cf. OEI)

verschillen beleidspositie en finale besluit, satisfactie actoren.

compromisbereidheid, transparantie, beleidsinhoudelijke legitimiteit

scope, kwaliteit, multi-actor perspectief, 'negotiated knowledge'

letter/geest van de wet, kiezen resp. doorlopen van procedures

aspecten

Tabel 2.13 Het beoordelingskader voor havenontwikkelingsprojecten

- doelbereiking (binnenperspectief)

relatie input / outcome van beleid

beoordelingscriterium

- middelenbeheer

absorptievermogen van het proces

verrijking (variatie en selectie) tijdens het proces door participanten en vertegenwoordigende organen

democratie

doeltreffendheid\ doelmatigheid

- evenwichtigheid

- behoorlijk bestuur - zorgvuldigheid

- wetmatigheid

rechtmatigheid

- participatie

rechtstreeks invloedsuitoefening op beleidsvormingsproces

consolidatie en/of uitbreiding van absorptievermogen door vertegenwoordigende organen

- responsiviteit

absorptiegraad van de besluitvorming politieke besluitvorming als 'de wil van het volk'


55

Bij concrete problemen speelt ook de afstemming tussen rechtmatigheid, democratie en effectiviteit/efficiency. Onderlinge relaties duiden op een bepaalde afhankelijkheid tussen de criteria die zowel negatief als positief kunnen doorwerken. Als criteria conflicterend zijn kan het nastreven van het ene criterium ten koste gaan van het andere. Zo kan er spanning ontstaan tussen het doelmatigheids- en rechtmatigheidscriterium als de formele besluitvormingsprocedure door het behandelen van bezwaarschriften vertraging oploopt. En de mogelijkheid tot participatie en inspraak impliceert niet automatisch dat ook alle wensen daadwerkelijk worden gehonoreerd. Daarnaast komt de doelmatigheid, in de ogen van velen, in het gedrang door democratisch tot stand gekomen kleurloze compromissen en incrementele oplossingen (Rosenthal et al., 1996). Er kan ook sprake zijn van een positieve wisselwerking tussen criteria; een goede afstemming kan dan synergie opleveren. Het beoordelingscriterium behoorlijk bestuur heeft een relatie met het democratische aspect responsiviteit dat specifiek de democratische besluitvorming betreft. Bij technisch complexe projecten zoals zeehavenontwikkeling speelt waardenrationaliteit een rol. Door middel van 'nut en noodzaak'-discussies kan de bestemming van een gebied (haventerrein, recreatiegebied en/of natuurontwikkeling) worden vastgesteld. Ook bij de vormgeving van de oplossing moeten voldoende mogelijkheden voor participatie aanwezig zijn. Enerzijds kan dus vanuit evenwichtigheid en zorgvuldigheid door participatie de nodige variatie worden gegenereerd, anderzijds dient responsiviteit als 'checks and balances' om doorschieten te voorkomen.

56


3

Zeehavenbeleid en -beheer

In dit hoofdstuk wordt de context van zeehavenontwikkeling in Nederland behandeld. In 3.1 wordt gekeken naar de functies die zeehavens vervullen en het belang voor de Nederlandse economie. Paragraaf 3.2 gaat in op de beleidskaders op Europees en nationaal niveau en de manier waarop de overheid haar taakopvatting ten aanzien van zeehavenbeheer heeft georganiseerd. Dit wordt nader geconcretiseerd aan de hand van het beheer in de vier zeehavengebieden. Tevens wordt gekeken in hoe de verschillende vormen van havenbeheer scoren op doelmatigheid en democratie. Ten slotte wordt in 3.3 aandacht besteed aan de aard van zeehavenontwikkeling waarbij onder meer de achterliggende factoren ('driving forces') van de groei en de onzekerheden met betrekking tot de havenplanning aan de orde komen. In 3.4 wordt afgesloten met conclusies ten aanzien van het effect van de bovengenoemde contextuele factoren op de beleidsvorming van zeehavenontwikkeling.

3.1

Het belang van zeehavens

3.1.1 Functies Globaal kunnen de functies van een zeehaven worden ingedeeld in primaire en secundaire functies. De overslagfunctie en de daarbij behorende verkeersbeweging vormen de primaire functie van een haven. Uit deze functie komen additionele (secundaire) functies voort: handel, opslag en distributie, industriële activiteiten (de Wit en van Gent, 2002). Tenslotte wijst Verhoeff (1981) nog op de sociale functie van de haven. Hieronder vallen rondvaarten, exploitatie van (haven)restaurants e.d.. Hoewel deze functie door de herstructurering van oude havengebieden aan belang heeft gewonnen, blijft dit vanwege de indirecte relatie met de overige havenactiviteiten, hier verder buiten beschouwing.

57

58


- Verkeersfunctie In een zeehaven komen verschillende vervoersystemen samen. Hierdoor zijn er sterk uiteenlopende verkeersbewegingen die efficiënt en op een veilige wijze moeten worden afgewikkeld: de verkeersfunctie. De voorzieningen die binnen de verkeersfunctie een rol spelen betreffen in de eerste plaats de infrastructuur. De maritieme bereikbaarheid is voor havens een belangrijke concurrentiefactor. Bovendien moeten voor een veilige en snelle afhandeling van het scheepvaartverkeer voorzieningen worden geboden in het kader van verkeersbegeleiding zoals vaarwegmarkering en Vessel Traffic Systems (VTS). Samen met de diensten van loodsen, slepers en roeiers vormt dit de nautische functie. Daarnaast is de aansluiting op de verkeersinfrastructuur van de inlandvervoersystemen van wezenlijk belang. Dit zgn. verbindend vermogen van een haven geeft weer in hoeverre de overgang van zeevervoer naar achterlandtransport soepel verloopt. - Vervoerfunctie De vervoerfunctie van zeehavens is nader te preciseren als de overslagfunctie. De overslag kan een direct karakter hebben als de lading rechtstreeks van het ene vervoermiddel in het andere wordt overgebracht. Van indirecte overslag is sprake als de overslag gepaard gaat met tussentijdse opslag op de kade wat als voordeel heeft dat het laad- en losproces losgekoppeld kan worden. Dit valt echter onder de secundaire functies van zeehavens. - Opslag- en distributiefunctie In tegenstelling tot vroeger toen de handel voorraden in de zeehaven aanlegde geeft nu vooral de schaalvergroting in de zeescheepvaart aanleiding tot opslag; het laden en lossen van grote gespecialiseerde schepen leidt tot indirecte overslag omdat in het achterlandvervoer kleinere transporteenheden worden gebruikt. Naast de gespecialiseerde opslagbedrijven zijn tevens overslagbedrijven van belang voor de opslag van massagoed en vervullen stuwadoors een functie in de opslag en distributie van stukgoed. Door deze 'gedwongen' opslag kan het aantrekkelijk zijn tegelijkertijd een bewerking uit te voeren in de vorm van veredeling (bulkgoed) of Value Added Logistics (stukgoed). Het laatste vindt ook veel in het achterland plaats. - Dienstverlenende functie In een zeehaven zijn ook dienstverleners met een bemiddelende taak actief zoals de cargadoor die de agenturen van een aantal lijnvaartrederijen voert. Op deze wijze wordt het aanbod afgestemd op de vraag. Een vergelijkbare rol vervult de bevrachtingmakelaar in de wilde vaart. De expediteur is een tussenpersoon die op grond van zijn overzicht van vervoermogelijkheden en -tarieven in opdracht van een verlader 'door to door' oplossingen zoekt. Hij is een 'architect' in het vervoer, die er niet alleen voor zorgdraagt dat het feitelijke vervoer plaatsvindt maar ook alle bijkomende formaliteiten regelt. Tenslotte bestaat in sommige havens zoals Londen een sterke oriëntatie van het bank- en verzekeringswezen op de maritieme sector. - Industriële functie Niet alleen voor dienstverlenende activiteiten, maar ook voor industriële bedrijvigheid kan een zeehaven een aantrekkelijke vestigingsplaats zijn. Een (groot) deel van de goederenstromen staat daarom in directe relatie tot de productieactiviteiten in het havengebied zelf.

Hoofdstuk 3. Zeehavenbeleid en –beheer

59

Tot de bedrijfstakken die voordeel hebben bij vestiging in een zeehaven worden gerekend (Buck Consultants International, 1994):  bedrijven die voor hun grondstofvoorziening sterk afhankelijk zijn van aanvoer over zee, of voor de afvoer van hun producten. (o.a. olieraffinaderijen, hoogovens- en staalbedrijven, petrochemisch industrie);  bedrijven waarvoor de clustering van zeehavengebonden bedrijvigheid noodzakelijk is of voordelen biedt (o.a. chemische industrie);  scheepswerven;  toeleverende bedrijven aan zeehavenindustrieën (o.a. kleinmetaal);  elektriciteitscentrales (mede vanwege koelwatervoorziening). Op haar beurt heeft zeehavenindustrialisatie tot agglomeratievoordelen voor additionele bedrijvigheid geleid. Deze voordelen wegen op tegen de hogere gronden arbeidskosten in zeehavengebieden. 3.1.2 Positionering Nederlandse zeehavens Nog steeds gelden overslagcijfers (in tonnen) als belangrijkste indicator voor de grootte van havens. In figuur 3.1 staan, op basis van de overslag, de tien grootste havens ter wereld weergegeven. Door hun sterke groei in het laatste decennium domineren de Aziatische havens, Rotterdam is de enige haven van een ander continent met een vermelding op deze lijst. (NB. In 2003 is Rotterdam na 40 jaar de status van grootste haven ter wereld net kwijt.)

600

Shanghai Ningbo/Zhoushan* Singapore

500

mln. tonnen

Rotterdam

400 Tianjin Guangzhou Qingdao

300

Hongkong Qinhuangdao Busan

200

100

0 2003

2004

2005

2006

2007

2008

* Zoushan in 2007 bij Ningbo gevoegd 4

Figuur 3.1 Goederenoverslag (mln. ton) in de 10 grootste havens in de periode 2003 – 2008 (bron: Havenbedrijf Rotterdam, 2009)

4

gegevens niet altijd volledig vergelijkbaar.

60


Enerzijds kunnen havens complementair zijn. Dit is het geval als een haven behoort tot het voorland van de andere haven. Anderzijds beconcurreren havens die voor een deel hetzelfde achterland bedienen elkaar. Zo worden containers uit het Verre Oosten geladen in Hongkong of Sjanghai en verscheept naar Noordwest Europa waar ze in Rotterdam, Antwerpen of Hamburg overgeslagen worden en tenslotte naar hetzelfde achterland gaan. Uit dit voorbeeld blijkt duidelijk dat havens in verschillende delen van de wereld complementair zijn en havens in dezelfde regio elkaars concurrent vormen. Op basis van de onderlinge concurrentie worden havens in eenzelfde regio veelal geclusterd tot een havenrange (Verhoeff, 1977). In Europa kunnen de volgende geografische ranges worden onderscheiden: - UK Oost-/Zuidkust met havens als Hull, Felixstowe, Thamesport, Tilbury en Southampton; - Hamburg-Le Havre range met belangrijke tussenliggende havens als Bremen/Bremerhaven, Amsterdam/NZKG, Rotterdam, Antwerpen, Zeebrugge en Duinkerken; - Atlantic range bestaande uit havens zoals Bordeaux, Bilbao, Lissabon en Sevilla; - Middellandse Zee havens zich uitstrekkend over de Spaanse Oostkust (AlgecirasBarcelona), Franse Zuidkust (Marseille), Italië (Genua- Gioia Tauro-Triëst) en Griekenland (Thessaloniki, Piraeus). Voor de onderlinge concurrentie is niet alleen het overslagvolume van belang maar ook het aandeel in de verschillende marktsegmenten. In figuur 3.2 zijn daarom voor de tien belangrijkste havens in de Hamburg-Le Havre range de overslagvolumes naar verschijningsvorm weergegeven. Le Havre

droge bulk natte bulk

Duinkerken

containers

Zeebrugge

ov. stukgoed

Gent Antwerpen Rotterdam Amsterdam Wilhelmshaven Bremen Hamburg

0

100

200

300

mln. tonnen

400

500

Figuur 3.2 Goederenoverslag (mln. ton) naar verschijningsvorm in de 10 belangrijkste havens in de Hamburg-Le Havre range in 2008 (bron: Havenbedrijf Rotterdam, 2009)


61

- Bulkgoederen In de meeste havens in de Hamburg - Le Havre range zijn droge en/of natte bulkgoederen qua volume de belangrijkste vervoerstroom. Voor deze goederen geldt dat een substantieel deel bestemd is voor industrieën die gevestigd zijn in de havengebieden zelf en het overige deel naar het achterland wordt vervoerd door middel van binnenschip, trein en/of buisleiding. Het betreft hier vooral de chemische en aardolie-industrie, de aardolie- en aardgaswinning, de metaalindustrie en de voedingsmiddelenindustrie. De regie van deze stromen is meestal in handen van de opdrachtgevers, de verladers resp. ontvangers van de goederen. In het geval van ertsen is dat de (Duitse) staalindustrie, voor aardolie de oliemaatschappijen en voor kolen de elektriciteitscentrales (ministerie van Verkeer en Waterstaat, 1995). De havenkeuze is veelal gebaseerd op zo laag mogelijke totale transportkosten (Hilling en Browne, 1998). Vooral de haven van Rotterdam biedt in dit opzicht een ideale combinatie: goede maritieme bereikbaarheid, grootschalige overslagfaciliteiten en uitstekende binnenvaartverbindingen (Adviesdienst Verkeer en Vervoer, 2004). Dit uit zich in een hoog marktaandeel in de Hamburg - Le Havre range. - Stukgoederen Stukgoed is onder te verdelen in drie deelsectoren namelijk containers, ro/ro en overig stukgoed (o.a. conventioneel stukgoed, neo-bulk). Met bijna 80% van de totale stukgoedoverslag is het aandeel containers het grootst. De markt voor stukgoederen kenmerkt zich door het belang van kwaliteit en service voor klanten met uiteenlopende wensen. Omdat de nautische eisen lager zijn en schaalvoordelen minder evident, blijkt in het gecontaineriseerde stukgoed sprake van felle concurrentie tussen zeehavens (Wiegmans et al. (2008)). Overigens speelt deze competitie zich af tussen een beperkt aantal havens; zo ontbreekt bijvoorbeeld de haven van Amsterdam in het lijstje van belangrijke containerhavens. Bij de containeroverslag wordt vaak gemeten in absolute aantallen laadeenheden. Daarbij worden niet alleen containers met lading geregistreerd maar ook lege containers. In 2008 werden in Rotterdam bijna 6,5 miljoen containers overgeslagen. Indien de containers worden herleid tot 20-foots containers (Twenty feet Equivelant Unit (TEU)) bedraagt het totaal 10,8 miljoen TEU. Hierbij moet worden aangetekend dat havens zoals Rotterdam, met een hoog percentage zee-zee doorvoer profiteren van het feit dat deze containers tweemaal aan de zeezijde worden overgeslagen en derhalve tweemaal in de statistieken worden vermeld. Containers die bijvoorbeeld dezelfde eindbestemming per spoor bereiken worden slechts eenmaal geteld. Voor de meeste havens, Felixstowe uitgezonderd, is de containeroverslag in 2008 ten opzichte van 2001 min of meer verdubbeld. Toch werpt de economische crisis in 2008 al haar schaduw vooruit. Hoewel in sommige havens de containeroverslag nog groeit, blijkt in andere havens het aantal overgeslagen laadkisten te stabiliseren of zelfs te krimpen. De reeds in 2008 ingezette daling voor Hamburg zet zich in 2009 versterkt door (-28%), terwijl de stijgers Antwerpen en Bremen beide een terugval laten zien van circa 16%. Van de grote containerhavens is het verlies voor Rotterdam weliswaar het kleinst (-10%) maar toch valt deze haven in 2009 voor het eerst uit de mondiale top 10 van containerhavens. Alleen Zeebrugge sluit het jaar met een lichte stijging (+5%) af. Figuur 3.3 geeft hiervan een overzicht.

62


* behoort niet tot HLH-range maar wel concurrerend.

Figuur 3.3

Goederenoverslag (mln. TEU) in de belangrijkste containerhavens in de Hamburg-Le Havre range in de periode 2001 – 2008 (bron: Havenbedrijf Rotterdam, 2009)

Factoren die in de onderlinge concurrentiestrijd een belangrijke rol spelen zijn o.a. de havenkosten (incl. overslag), kwaliteit van de arbeid en een korte turnaround time (Fleming and Baird, 1999). Wat betreft het laatste heeft Rotterdam met de Maasvlakte een voordeel op de meer landinwaarts gelegen havens Hamburg en Antwerpen waarvoor de nautische bereikbaarheid in de toekomst een probleem kan gaan vormen. Ook worden aan de achterlandinfrastructuur hoge eisen gesteld (Adviesdienst Verkeer en Vervoer, 2004). Voor de sterke(re) groei van Hamburg kan het hoge Aziatische aandeel in het totale volume alsmede de toevoeging van de Oosteuropese markt als verklaring gelden. Het achterland van de havens van Rotterdam en Antwerpen is echter nauwelijks beïnvloed door de val van het Ĳzeren Gordijn (Centraal Planbureau en Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam, 1999). 3.1.3 Economisch belang Naast een knooppunt van goederenstromen zijn de zeehavens ook een centrum van economische activiteit. De functies die zeehavens vervullen, hebben een bepaalde economische waarde. Werkgelegenheid en toegevoegde waarde zijn belangrijke indicatoren voor de economische betekenis van een haven. Bruto toegevoegde waarde is gedefinieerd als het verschil tussen de marktwaarde van de productie en de gebruikte gronden hulpstoffen en diensten van derden. Indien de kostprijsverhogende belastingen en de prijsverlagende subsidies uit de verkoopprijzen zijn gehaald, wordt de bruto toegevoegde waarde tegen factorkosten weergegeven. De Nederlandse zeehavens genereerden in 2002 aan directe maritieme toegevoegde waarde (bruto tegen factorkosten) 12,8 miljard euro hetgeen 3,3% van het Bruto Binnenlands Product vertegenwoordigt. Met 144.000 werkzame personen maken de zeehavens bijna 2% van de nationale werkgelegenheid uit (ministerie van Verkeer en Waterstaat, 2004). Hiermee ligt de arbeidsproductiviteit in zeehavens weliswaar hoger dan het landelijk gemiddelde maar varieert sterk tussen de verschillende sectoren. Voor de economische betekenis van de zeehavens zijn ook de indirecte effecten van belang. Inclusief de indirecte maritieme toegevoegde waarde bedroeg de totale toegevoegde waarde van de Nederlandse zeehavens 22,5 miljard euro ofwel 5,7% van het Bruto Binnenlands Product. Als de indirecte werkgelegenheid wordt meegeteld dan zorgt het overslaan,


63

vervoeren en bewerken van de maritieme goederenstromen voor werk aan 264.700 personen ofwel 3,5% van de totale werkgelegenheid (Ecorys, 2004). De interpretatie van de bovengenoemde cijfers vereist echter wel enige achtergrondkennis. Zo is voor havengebonden bedrijvigheid vestiging in of nabij een zeehaven noodzakelijk terwijl bij havengerelateerde bedrijvigheid de aan- en/of afvoer van producten voor een belangrijk deel via de zeehaven verloopt maar een locatie in of nabij een zeehaven niet essentieel is. Bij de eerste categorie kan gedacht worden aan olieraffinaderijen, staalproductie, scheepsbouw, overslagactiviteiten e.d.. Voor deze activiteiten is de directe aanwezigheid van een kade min of meer noodzakelijk. Andere vormen van havengebonden bedrijvigheid zoals petrochemie en distriparken zijn in principe niet-kadegebonden maar hebben vaak wel een duidelijke relatie met de kadegebonden bedrijvigheid. Voor havengerelateerde bedrijvigheid is de link met de zeehaven minder eenduidig. Het Nederlands Economisch Instituut (1993, 1997) hanteert de definitie 'economische activiteiten waarvoor de nabijheid van een zeehaven van essentieel belang is' wat in de grote lijnen overeenkomt met havengebonden bedrijvigheid. Operationalisering van deze definitie stuit echter op praktische problemen. Strikte toepassing zou namelijk betekenen dat bepaald moet worden welk deel van de bedrijfsvoering maritiem georiënteerd is. Daarom is voor de 'wel'/'niet'-oplossing gekozen hetgeen impliceert dat een activiteit wordt geacht maritiem te zijn als deze voor meer dan 50% havengebonden is. Op basis van de Standaard Bedrijfsklasse Indeling 1993 leidt dit tot 97 'maritieme' activiteiten. Overigens lag dit aantal in eerdere onderzoeken iets lager met name omdat er toen geen individuele bedrijven en exogene activiteiten zijn meegeteld (Ecorys, 2002). Figuur 3.4 geeft de berekeningswijze schematisch weer. Locatiegebonden activiteiten

Maritieme werkgelegenheid per zeehaven

*

Niet-locatiegebonden activiteiten

Maritieme toegevoegde waarde per persoon

Toegevoegde waarde activiteiten per zeehaven

+

Vaststelling havengebonden vervoersprestatie

Toegevoegde waarde activiteiten per zeehaven

Totale toegevoegde waarde per zeehaven

Figuur 3.4 Schematische weergave van de bepaling van de maritieme toegevoegde waarde (bron: Ecorys, 2002)

64


Uiteraard dienen alle bedrijven, voor zover ze als maritiem worden gekenmerkt, te worden meegenomen maar de vraag of bedrijven ook daadwerkelijk in het havengebied gevestigd zijn is daarmee nog niet beantwoord. De Ecorys-berekeningen van de maritieme toegevoegde waarde in 2001 dienen hier ter illustratie. Voor de berekening van de locatiegebonden activiteiten (inclusief zeevaart) zijn de benodigde cijfers rechtstreeks uit tabellen van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) en het Landelijk Informatie Systeem Arbeidsorganisaties ( LISA) te halen. Voor de niet-locatiegebonden activiteiten is gebruik gemaakt van de toegevoegde waarde per tonkilometer voor alle modaliteiten behalve de zeevaart. Ecorys-NEI bepaalde op basis van cijfers van het CBS dat de toegevoegde waarde per tonkm voor spoor, weg en binnenvaart in 2001 resp. 3,5, 9,3 en 1,1 eurocent bedroeg. Door deze getallen te vermenigvuldigen met de havengebonden vervoerprestatie kan de toegevoegde waarde van niet-locatiegebonden activiteiten wordt bepaald. Vervolgens kan de werkgelegenheid worden afgeleid van de hoogte van de toegevoegde waarde. Voor 2001 is de, op de bovenstaande wijze bepaalde, totale directe toegevoegde waarde van de Nederlandse zeehavens 14,2 miljard euro waarvan 12,8 miljard locatiegebonden De totale directe werkgelegenheid bedraagt aldus 142 duizend. Hiervan is bijna 115 duizend locatie gebonden. In de onderstaande figuur zijn deze geaggregeerde cijfers over 2001 opgesplitst over de verschillende havengebieden5 (Ecorys, 2002).

Figuur 3.5 Aandeel in de totale overslag, toegevoegde waarde en werkgelegenheid per zeehavengebied in 2001 (bron: Ecorys, 2002)

5

Het in het Ecorys-rapport genoemde zeehavengebied Scheveningen is hier niet opgenomen. De directe toegevoegde waarde en werkgelegenheid bedragen circa 1,0% en leidt derhalve niet tot grote vestoringen.


65

Opvallend is de relatie tussen overslag en (directe) economische betekenis i.c. toegevoegde waarde en werkgelegenheid. Uit de figuur valt af te lezen dat in Rijn- en Maasmond weliswaar 76% van de overslag plaatsvindt maar de toegevoegde waarde en de werkgelegenheid met resp. 58% en 55% beduidend lager liggen. Omdat bij de overige havens het aandeel toegevoegde waarde en werkgelegenheid juist hoger ligt dan voor overslag is er blijkbaar van een eenduidige relatie tussen overslag en economische betekenis geen sprake. De verklaring hiervoor is te vinden in de sectorstructuur per zeehavengebied. In de Noordelijke zeehavens en Rijn- en Maasmond is de transport- en distributiefunctie relatief sterk ontwikkeld; de aandelen van deze sector in de toegevoegde waarde en werkgelegenheid bedragen 44% en 42% resp. 39% en 55%. In het laatste geval zorgt de logistieke functie van de Rotterdamse haven voor veel werkgelegenheid in de sector dienstverlening ten behoeve van het vervoer (o.a. open overslag) en het wegtransport. De arbeidsproductiviteit in deze sector is echter niet zo hoog, in tegenstelling tot de industriële sector. Zo genereert de industrie in de Nederlandse havens 57,5% van de toegevoegde waarde maar slechts 40,2% van de werkgelegenheid. Met name de chemie creëert veel toegevoegde waarde (21,2%) en weinig werkgelegenheid (11,5%). Dit komt bijvoorbeeld tot uiting in de cijfers voor het Scheldebekken waar de industrie 83% van de totale directe maritieme toegevoegde waarde genereert maar slechts 66% van de werkgelegenheid. In het Noordzeekanaalgebied is de industrie met een aandeel van 62% in de toegevoegde waarde ook goed vertegenwoordigd maar hier is vooral basismetaal- en metaalproductenindustrie gevestigd en die genereren meer werkgelegenheid: 55% van de werkgelegenheid zit in de industriële sector. Dit impliceert dat per werkzame persoon in het Noordzeekanaalgebied minder toegevoegde waarde wordt gegenereerd dan in het Scheldebekken. De economische betekenis van de Nederlandse zeehavens wordt echter niet alleen bepaald door de directe maar ook door de indirecte effecten. De laatste categorie effecten betreft de toelevering van goederen en diensten aan de 'maritieme' activiteiten. Voor de bepaling van deze indirecte effecten wordt vaak een beroep gedaan op zgn. input-output tabellen waarmee de onderlinge samenhang tussen bedrijfstakken kan worden aangegeven. Een input-output tabel biedt de mogelijkheid de onderlinge leveranties tussen bedrijfstakken inzichtelijk te maken. Vanuit de beschouwde bedrijfstak worden de toeleveringen als achterwaartse economische effecten gezien. Op basis van de input-output tabel kan de technologische matrix worden opgesteld die een structuurbeschrijving van de economie geeft. Daarmee kan worden aangetoond dat een bepaalde toename van de vraag leidt tot een nog sterkere stijging van het Nationaal Product. Dit zgn. multipliereffect bedraagt in 2002 voor de toegevoegde waarde circa 1,76 en 1,84 voor de werkgelegenheid. Om de economische betekenis van de Nederlandse zeehavens in 2002 te bepalen mag dus bij de directe toegevoegde waarde van de 'maritieme' activiteiten van ruim € 12,8 miljard een indirecte toegevoegde waarde van € 9,7 miljard worden opgeteld. En naast de directe werkgelegenheid van 144.000 personen waren er ook nog eens 120.700 werkzaam bij toeleveranciers, hetgeen een totale 'maritieme' werkgelegenheid van 264.700 personen oplevert. Hoewel bovengenoemde cijfers een goed beeld geven van de economische betekenis van de zeehavens moet voor het daadwerkelijke belang voor de Nederlandse economie 'breder' gekeken worden. Naast de directe economische effecten en indirecte (achterwaartse) economische effecten moeten ook de zgn. indirecte voorwaartse economische effecten worden meegeteld. Deze voorwaartse economische effecten berusten op de betekenis van de zeehavens voor het aantrekken en functioneren van andere sectoren in de Nederlandse

66


resp. Europese economie. Kwantificering van deze effecten geschiedt op basis van het (hypothetisch) laten vervallen van een bepaalde haven en de gevolgen ervan door te rekenen. In het beleid vindt deze invalshoek steeds meer ingang; het ministerie van Verkeer en Waterstaat noemt dit belang de maatschappelijke meerwaarde van zeehavens. Om de voorwaartse effecten te kwantificeren zou dus gekeken moeten worden welke veranderingen er optreden in de Nederlandse c.q. Europese economie als gevolg van adequaat functionerende zeehavens. In de nota 'Zeehavens: ankers van de economie' (ministerie van Verkeer en Waterstaat, 2004) wordt in een voetnoot aangegeven dat de voorwaartse indirecte effecten qua orde grootte gelijk zijn aan of iets groter dan de achterwaartse effecten. Daarbij wordt verwezen naar het rapport 'Havens met uitstraling. Het indirecte economische belang van zeehavengerelateerde bedrijven' (buro Louter, 2003) zonder dat expliciet gemaakt wordt waarop deze schatting berust. Duidelijker is het Havenbedrijf Rotterdam dat onderzoek heeft gedaan naar de mate waarin het Rotterdamse havenen industriecomplex bestaande en nieuwe economische activiteiten in Nederland faciliteert (Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam, 1994). Hierbij zijn twee scenario's denkbaar: het havencomplex houdt ineens op te bestaan ('sudden death') of het havencomplex kan niet meer groeien. Door te kijken naar de (extra) kosten van alternatieve aan- en afvoerroutes, afnemende toegevoegde waarde en werkgelegenheid is de omvang van de voorwaartse effecten bepaald. Aangezien niet alles in statistieken is terug te vinden, zijn de benodigde additionele gegevens via enquêtering van bedrijven verzameld. Met betrekking tot 1995 wordt ervan uitgegaan dat het Rotterdamse havenen industriecomplex naast een directe toegevoegde waarde van 5,5 miljard euro, een totale indirecte toegevoegde waarde genereert van 12 miljard euro, bestaande uit 2,8 miljard aan achterwaartse effecten, 7,4 miljard aan voorwaartse effecten en 1,8 miljard aan investeringseffecten (aanleg van haveninfra- en suprastructuur). De aldus bepaalde toegevoegde waarde multiplier ligt met 2,2 ruim boven de eerder genoemde waarden. De totale werkgelegenheid van bijna 315 duizend is opgebouwd uit een direct (62.700) en indirect (252.000). Hier bedraagt de multiplier zelfs 5! (Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam, 1998). Het GHR-onderzoek wordt echter niet gezien als een wetenschappelijk verantwoorde methode om (een deel van) de voorwaartse economische effecten te bepalen (Centraal Planbureau en Nederlands Economisch Instituut, 2000). Omdat het jaar 2001 feitelijk slechts een momentopname is, wordt tevens gekeken naar de ontwikkelingen in de afgelopen jaren. Om de gegevens met elkaar te kunnen vergelijken zijn alle resultaten door middel van sectorspecifieke deflatoren (productenprijzen) in prijzen van 1996 weergegeven en kunnen deze dus afwijken van de bovenstaande uitkomsten. In de periode 1996 tot 2001 is de totale maritieme toegevoegde waarde in Nederland gegroeid van 18,6 miljard euro tot 22,6 miljard euro (in prijzen van 1996). De directe maritieme toegevoegde waarde is in die jaren gestaag gegroeid van 11,1 miljard euro tot 13,1 miljard euro en de indirecte maritieme toegevoegde waarde nam toe van 7,5 miljard euro tot 9,6 miljard euro. Toch is de indirecte toegevoegde waarde ten opzichte van 2000 licht gedaald is. Ook de toegevoegde waarde multiplier van de Nederlandse zeehavens steeg in de periode 1996 tot 2000 van 1,67 tot 1,79 maar nam daarna af tot 1,73. Het beeld per zeehavengebied is diffuus; het Scheldebekken en het Rijn- en Maasmondgebied vertonen na een groeiperiode eenzelfde terugval in 2001 terwijl de waarde van de multiplier in de Noordelijke zeehavens al eerder afneemt en in het Noordzeekanaalgebied door blijft stijgen. Zowel sectorspecifieke als regionaal-economische factoren spelen daarin een rol.


67

De directe maritieme werkgelegenheid laat over de beschouwde periode structureel een dalende trend zien van 147.400 in 1996 naar 142.000 werkzame personen in 2001. In procenten van de totale Nederlandse werkgelegenheid komt deze afname nog sterker naar voren: 2,4% in 1996 naar 1,9% in 2001. In het begin wordt de dalende trend nog enigszins gecompenseerd door een toename van de indirecte maritieme werkgelegenheid hetgeen tot uiting komt in de werkgelegenheidsmultiplier die toeneemt van 1,80 in 1996 tot 1,91 in 1999. Daarna zet de daling in tot 1,86 in 2001. Deze trends zetten zich min of meer voort in de periode 2002 - 2005 (Adviesdienst Verkeer en Vervoer, 2007). Zowel de directe als indirecte maritieme toegevoegde waarde neemt toe, maar niet in alle gebieden met eenzelfde percentage. De directe maritieme werkgelegenheid loopt licht terug terwijl de indirecte werkgelegenheid fluctueert binnen nauwe grenzen. Samenvattend kan dus gesteld worden dat de relatieve betekenis van zeehavens voor de nationale economie in termen van toegevoegde waarde gelijk blijft maar voor de werkgelegenheid van steeds minder belang wordt. De arbeidsproductiviteit in de havengebonden sectoren stijgt dus sneller dan in de totale economie.

3.2

Beleid en beheer

3.2.1 Beleidskaders Europese Unie Anno 2009 heeft het zeehavenbeleid binnen de Europese Unie nog steeds geen officiële, zelfstandige titel. Al in 1993 deed het Europees Parlement (tevergeefs) een poging het Europese zeehavenbeleid vorm te geven (European Parliament, 1993). Eind 1997 verscheen het 'Green Paper on Sea Ports and Maritime Infrastructure' van de Europese Commissie (1997b). In dit document zijn de intenties van het voorgenomen beleid vastgelegd maar de status van White Paper d.w.z. officieel beleid is niet verkregen. Inmiddels zijn de contouren van een eventueel Europees zeehavenbeleid wel zichtbaar geworden. De na te streven doelen van het beleid zijn het verbeteren van de maritieme en haveninfrastructuur en een stijging van de efficiency van zeehavens. De voorgestelde middelen, te weten eerlijke concurrentie en 100% kostendekking, passen in het generieke Europese transportbeleid (European Commission, 1997b). In tegenstelling tot bijvoorbeeld de spoorwegen, waar volgens richtlijn 91/440 dienstverlening en infrastructuur moeten worden gescheiden, is het voor overheden niet verplicht het havenbeheer te harmoniseren mits voor het gebruik een kostendekkende vergoeding wordt gevraagd. Verwacht wordt dat toepassing van deze principes de overcapaciteit zal doen verminderen en tevens een efficiënte verschuiving van de goederenstromen bewerkstelligt. Omdat er geen sectorspecifieke regeling zoals de Bolkenstein-richtlijn van toepassing is op de havensector is in de afgelopen jaren tot tweemaal toe getracht een ontwerprichtlijn 'inzake toegang tot de markt voor havendiensten' in te voeren. De vooronderstelling dat er onvoldoende toegang tot de markt zou zijn, wordt onderbouwd noch gestaafd. De voorgestelde maatregelen die o.a. zelfafhandeling van het schip, een vergunningensysteem voor dienstverleners en liberalisatie van publieke dienstverlening omvatten, werden als zeer ingrijpend gezien. Hoewel de maatregelen passen in het EU-beleid van marktliberalisatie ondervonden ze veel maatschappelijke en politieke weerstand. De Havenrichtlijn werd door

68


het Europees Parlement in november 2003 verworpen en ook in januari 2006 sneuvelde een nieuwe Havenrichtlijn die overigens nauwelijks verschilde van de eerste (Vlaamse Havencommissie, 2006). Toch mag uit het bovenstaande niet geconcludeerd worden dat in het verleden nooit door de Europese Commissie naar zeehavens is gekeken. De havensector valt onder het Verdrag van Rome, de oprichtingsakte van de Europese Economische Gemeenschap uit 1957. Als er geen sectorspecifieke regeling voorhanden is, geldt het beginsel van de vrijheid om diensten te verlenen (artikel 49 tot en met 55 van het EEG-Verdrag). Ook investeringen in zeehavens kunnen op ad hoc basis, meestal naar aanleiding van klachten, getoetst worden aan artikel 92 van het Verdrag. Dit artikel bevat de materiële norm waarop eventuele steunmaatregelen beoordeeld worden. Kort samengevat houdt artikel 92 in dat steunmaatregelen van de Staat die bepaalde partijen bevoordelen en daarmee de concurrentie vervalsen, ongeoorloofd zijn. Toch zijn uitzonderingen toegestaan. Indien een steunmaatregel aan een haven binnen de bepalingen van artikel 92 lid 3 valt en daarmee een geoorloofde uitzondering vormt, wordt de verenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt getoetst op basis van een aantal aanvullende criteria. Het laatste is o.a. toegepast bij de beoordeling van het project Delta 2000-8, een grootschalige, geavanceerde containeroverslagfaciliteit op de Maasvlakte waarvan de helft van de investeringskosten ad € 0,9 miljard door overheidspartijen werd gewaarborgd. Het onderzoek leverde overigens geen bewijs voor staatssteun op; de middelen werden aangewend ten behoeve van voorfinanciering. Zeehavens zijn verder van belang in het kader van regionale ontwikkeling. Vanuit het Cohesie Fonds en het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling worden financiële middelen ter beschikking gesteld voor zeehavenontwikkeling. Met name havens aan de Middellandse Zee komen hiervoor in aanmerking. Tevens spelen zeehavens een rol in de Trans European Networks (TEN's). Opmerkelijk is evenwel dat ze niet vanaf het begin in de ontwikkeling van de TEN's waren opgenomen. In tweede instantie heeft de Europese Commissie bij amendement besloten om 300(!) zeehavens in de TEN-guidelines op te nemen (Höltgen, 1998). De beschikbare financiële middelen zijn echter beperkt. Nationaal De Rijksoverheid is al enige decennia bij het zeehavenbeleid betrokken getuige de nota Zeehavenbeleid uit 1966. Omdat bij het zeehavenbeleid een groot aantal aspecten een rol speelt hebben verschillende departementen (EZ, SZW, VROM e.d.) vanuit hun eigen taakstelling bemoeienis met het zeehavenbeleid maar het ministerie van Verkeer en Waterstaat is primair verantwoordelijk. Het (eerste) Structuurschema Zeehavens verscheen in 1981 en omvatte een Planologische Kernbeslissing voor de vier zeehavengebieden. Een Tweede Structuurschema Zeehavens bracht het niet tot deel d (regeringsbeslissing). In de aanbiedingsbrief bij deel a (beleidsvoornemen) aan de Eerste en Tweede Kamer stond al vermeld dat het de bedoeling was om deel d op te nemen in deel d van het Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer (SVV II) (ministerie van Verkeer en Waterstaat, 1990). Hierin is de integrale lange termijn visie voor het verkeers- en vervoersbeleid geformuleerd. De voornaamste doelstelling voor het zeehavenbeleid is het behoud en waar mogelijk de versterking van de concurrentiekracht van de zeehavens.


69

Voortgangsnota zeehavenbeleid In 1995 verschijnt de Voortgangsnota Zeehavenbeleid waarin de streefbeelden uit het SVV II met betrekking tot de bereikbaarheid en de marktpositie van de Nederlandse zeehavens worden geëvalueerd (ministerie van Verkeer en Waterstaat, 1995). Van belang voor dit onderzoek zijn vooral de streefbeelden ten aanzien van de gebiedsgerichte aanpak voor milieu en ruimtelijke aspecten van havengebieden en de gewenste kwaliteit van haventerreinen. Uit de evaluatie blijkt dat anno 1995 convenanten zijn afgesloten voor het Rijnmondgebied en de Kanaalzone Gent-Terneuzen. Voor deze havengebieden geldt de dubbeldoelstelling uit het ROM-beleid van economische groei én de woon- en leefbaarheidsdoelstellingen (ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, 1993). Het beleidsconvenant ROM Rijnmond is eind 1993 getekend door vertegenwoordigers van Rijk, provincie ZuidHolland, stadsregio Rotterdam, de afzonderlijke gemeenten binnen de regio en het bedrijfsleven. Het Plan van Aanpak geeft een visie op de ontwikkelingsrichting inclusief concrete projecten voor het gebied tot 2010 (ROM-Rijnmond, 1993). Wat betreft de kwaliteit van de haventerreinen wordt geconstateerd dat de primaire verantwoordelijkheid bij de regionale/lokale havenbeheerder en het havenbedrijfsleven ligt. Een analyse van het concurrentievermogen van de Nederlandse zeehavens vormt de input voor de beleidsmaatregelen die in de Voortgangsnota Zeehavenbeleid geformuleerd staan. Het (licht) teruglopende marktaandeel baart de Rijksoverheid zorgen en is aanleiding om samen met andere partijen - (semi-)overheden en bedrijfsleven - de volgende beleidsaccenten te formuleren: - Bereikbaarheid Zowel de maritieme toegang als de infrastructuur naar het achterland laat in sommige gevallen te wensen over. Voor de ontsluiting is de Rijksoverheid verantwoordelijk, de prioritering vindt in het Meerjarenprogramma Infrastructuur en Transport plaats. - Prijs/prestatieverhouding van de dienstverlening in havens Het niveau en de structuur van de kosten in de Nederlandse zeehavens hebben een negatief effect op de concurrentiepositie. De oorzaken zijn velerlei. Op de gebieden waar de Rijksoverheid verantwoordelijkheid draagt zal gezocht worden naar kostenreducties binnen de randvoorwaarden die milieu, veiligheid en arbeidsomstandigheden opleggen. Ook van de marktpartijen wordt actie verlangd. - Internationale concurrentiepositie Zeehavens zouden moeten concurreren op gelijkwaardige basis. In de praktijk ontbreekt het evenwel aan dit 'level playing field'. Het door de Europese Unie gevoerde mededinging- en transportbeleid wordt door de Nederlandse overheid gesteund. Ook de harmonisatie, in internationaal verband, van eisen op het gebied van veiligheid en milieu heeft hoge prioriteit. - Havenontwikkelingsplannen Begin jaren '90 zijn door de havenbeheerders van de vier zeehavengebieden strategische visies opgesteld. Onafhankelijk onderzoek toonde aan dat het realiteitsgehalte van de plannen hoog was (NEI, 1995 en 1995b). Gebaseerd op deze plannen bracht de Nationale Havenraad een advies uit aan de minister van Verkeer en Waterstaat over de wenselijkheid van bepaalde havenprojecten vanuit nationaal belang. De realisatie van deze havenontwikkelingsplannen is van groot belang voor de versterking van de concurrentiepositie van de zeehavens. Ten behoeve van de realisatie van de plannen werd een financiële bijdrage van gemiddeld € 27 miljoen per jaar gevraagd (NEI/Harris, 1993). Om de verwezenlijking van bepaalde projecten te bespoedigen werd voor de periode 1996 t/m 1999 jaarlijks € 9,1 miljoen beschikbaar gesteld voor haveninterne projecten. In de beginfase

70


wordt deze bijdrage nog aangevuld met twee keer € 9,1 miljoen. Deze bijdrageregeling voor Haveninterne Projecten wordt HIP-regeling genoemd. In het kader van het Grote Stedenbeleid komen alleen projecten in het Rijnmond- en Noordzeekanaalgebied voor een financiële tegemoetkoming in aanmerking. Tweede voortgangsnota zeehavenbeleid Vier jaar na het verschijnen van de Voortgangsnota verschijnt op verzoek van de Tweede Kamer de Tweede Voortgangsnota Zeehavenbeleid (ministerie van Verkeer en Waterstaat, 1999). Een evaluatie van het gevoerde beleid vormt wederom een onderdeel van de nota. Samengevat luidt de conclusie dat er weliswaar veel activiteiten zijn ontplooid maar dat de situatie ten aanzien van de eerste drie beleidsaccenten niet is verbeterd. Wat betreft de bijdrageregeling voor haveninterne projecten, beleidsaccent 4, kan wel van een succes worden gesproken. Het beschikbare budget ad € 54,5 miljoen is in de periode 1995 – 1999 aangewend voor acht verschillende projecten. Tabel 3.1 geeft de toegevoegde waarde en werkgelegenheid weer van deze projecten. Tabel 3.1 HIP-regeling 1995 – 1999: projecten in Amsterdam-Noordzeekanaalgebied en Rotterdam, Rijn- en Maasmond

project

rijksbijdrage (mln. euro's)

verwachte groei arbeidsplaatsen

indicatieve groei toegevoegde waarde (mln euro's)

Amsterdam-Noordzeekanaalgebied - 3e Haven (Ĳmuiden) - Haringhaven (Ĳmuiden) - De Pijp (Beverwijk) - Westpoort West (Amsterdam) - Passagiers Terminal (Amsterdam) - Australië haven (Amsterdam)

5,8 1,9 0,5 12,6 2,9 5,8

495 56 80 4500 700 4524

27,2 23,1 3,6 306,4 39,9 172,0

Rotterdam, Rijn- en Maasmond - 2000 Short - Vlissingen (ESM)

19,2 5,9

2250 3150

113,5 onbekend

bron: ministerie van Verkeer en Waterstaat, 1999

Omdat de HIP-regeling een effectief middel is gebleken om publieke en private investeringen in de zeehavens te stimuleren volgt een HIP-II regeling. In de periode 2000-2003 is in totaal 38,8 miljoen euro beschikbaar. Alle zeehavengebieden komen in aanmerking om projecten voor subsidiëring aan te melden. Uiteindelijk kwamen nog eens 26 projecten voor een financiële bijdrage in aanmerking. De beleidsaccenten in de tweede Voortgangsnota Zeehavenbeleid zijn deels dezelfde als in de eerste Voortgangsnota namelijk bereikbaarheid en commerciële slagkracht verbeteren terwijl het bevorderen van leefbaarheid en behoud van veiligheid nu expliciet worden vermeld. Wederom wordt benadrukt dat de primaire verantwoordelijkheid voor de zeehavens bij het havenbedrijfsleven en de gemeentelijke/provinciale overheden ligt. Eind jaren '80/ begin jaren '90 is het Rijk o.a. uit het bestuur van de havenschappen getreden en heeft het dragen van medeverantwoordelijkheid plaats gemaakt voor een meer voorwaardenscheppende rol. Daarnaast blijft het Rijk verantwoordelijk voor milieu, veiligheid, arbeidsomstandigheden,


71

concurrentiepositie ('level playing field') en aanleg en onderhoud van de (ontsluitende) hoofdinfrastructuur. Sterker dan voorheen wordt in deze nota een netwerkbenadering gehanteerd. Samenwerking tussen havens (horizontale samenwerking) en/of samenwerking tussen schakels voorafgaand of volgend in de transportketen (verticale samenwerking) kan van (strategisch) belang zijn. Het versterken van het 'Nationaal Havendistributie Netwerk'6 is een verbijzondering van de generieke goederenvervoerbeleidslijn 'versterking logistiek en industrieel netwerk'. Intensieve(re) samenwerking is in de ogen van het Rijk noodzakelijk om de concurrentiestrijd vol te houden. Overigens voelt het Rijk zich hiervoor niet medeverantwoordelijk en legt het initiatief voor samenwerking bij de havenbeheerders. Een concreet voorbeeld van horizontale samenwerking is de oprichting van de Exploitatiemaatschappij Schelde Maas (ESM) door de havenbeheerders van Rotterdam en Vlissingen/Terneuzen. Samenwerking tussen de mainport en kleinere havens heeft voor beide partijen verschillende voordelen. Voor de mainport zijn extra faciliteiten interessant als ze complementair zijn. Zo ontwikkelen Rotterdam en Vlissingen gezamenlijk, via de ESM, 125 ha terrein in Vlissingen-Oost voor de overslag van stukgoed waar in Rotterdam geen ruimte voor is. Andersom krijgt de kleinere haven door samenwerking toegang tot het acquisitieapparaat (marketing) van de mainport. Ook van vormen van verticale samenwerking zijn voorbeelden te vinden. Zo bestaan transportketens uit schakels en knooppunten waarvan de zeehaven er een is. Het Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam onderkende al snel het belang van transportketens in het containervervoer en investeerde in de jaren 80 in een Duitse inland terminal (Germersheim). Hiermee betrad het Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam het terrein van commerciële partijen wat tot felle protesten van het havenbedrijfsleven leidde. Toch wordt in de jaren 90 wederom geïnvesteerd in inland terminals. Omdat deze vormen van samenwerking niet in de huidige taakopvatting van het Havenbedrijf Rotterdam passen, worden de bestaande deelnemingen verkocht (Havenbedrijf Rotterdam, 2006). In tegenstelling tot het (eerdere) teruggetreden uit het bestuur van de havenschappen, is de Rijksoverheid juist sterker betrokken geraakt bij de Rotterdamse haven. Met het oog op de (inter)nationale betekenis van de mainport Rotterdam wenst de rijksoverheid de continuïteit en de kwaliteit van de havenvoorzieningen in Rotterdam te waarborgen. Er wordt gewerkt aan een gezamenlijke mainportvisie en zijn er speciale overleggremia zoals het Bestuurlijk Overleg Mainport (BOM). Ook is het Rijk in 2006 aandeelhouder geworden van het verzelfstandigde Havenbedrijf Rotterdam N.V.. Nota 'Zeehavens: ankers van de economie' Het zeehavenbeleid voor de periode 2005 – 2010 staat beschreven in de nota 'Zeehavens: ankers van de economie' (ministerie van Verkeer en Waterstaat, 2004). In tegenstelling tot de vorige nota's is het zeehavenbeleid in de eerste plaats gericht op ondersteuning van economische groei voor zover dat binnen de randvoorwaarden voor leefomgeving en veiligheid mogelijk is. Dit komt overeen met de algemene beleidslijn van een duurzame versterking van de Nederlandse economie die voor het mobiliteitsbeleid is terug te vinden in de Nota Mobiliteit (ministeries van Verkeer en Waterstaat en Volkshuisvesting, Ruimtelijke 6

Deze term is afkomstig uit het rapport ‘Nationale Havendistributie knooppunten’ (Buck Consultants International, 1999).

72


Ordening en Milieubeheer, 2004) en voor het ruimtelijk-economisch beleid in de Nota Ruimte en Pieken in de Delta (ministerie van Economische Zaken, 2004). Het zeehavenbeleid omvat drie aandachtspunten, te weten marktwerking, randvoorwaarden en capaciteit. Ten behoeve van de uitvoering is een agenda geformuleerd met concrete acties, producten, trekkers e.d. Aan de hand van indicatoren zoals de (in)directe toegevoegde waarde en werkgelegenheid in zeehavengebieden, de groei van private investeringen en marktaandelen per marktsector in de Hamburg-Le Havre-range wordt het beleid gemonitored en gekeken in hoeverre de ambities worden waargemaakt. Ten aanzien van het verbeteren van de bereikbaarheid (maritieme ontsluiting van zeehavens en hoofdinfrastructuur) en het creëren van nieuwe ruimte wordt gesteld dat het beperkte budget prioritering van projecten vereist. Om neutraliteit te garanderen bij investeringsafwegingen tussen zeehavens worden alle verzoeken om rijksfinanciering van projecten met een nationale betekenis aan een afwegingskader getoetst, waarin de (indicatieve) maatschappelijke kosten-batenanalyse een belangrijke rol speelt. Als projecten op grond van het afwegingskader gelijk scoren gaan investeringen in mainport Rotterdam voor op zeehavenprojecten in Amsterdam en Zeeland (andere economische kerngebieden) welke op hun beurt weer voor gaan op projecten in het Noorden. De geprioriteerde projecten kunnen dan opgenomen worden in de studiefase van het Meerjarenprogramma Infrastructuur en Transport (MIT), iets wat in het verleden was voorbehouden aan lijninfrastructuurprojecten. De HIP II-regeling is slachtoffer van het beperkte budget; na het afhandelen van de nog lopende projecten wordt deze subsidieregeling voor lokale infrastructurele investeringen afgeschaft. Hiermee lijkt het zeehavenbeleid steeds meer onderdeel te worden van het algemene verkeer – en vervoerbeleid. Het Rijk is weliswaar verantwoordelijk voor de ontsluitende infrastructuur aan de landen zeezijde maar houdt zich minder bezig met haveninterne projecten; de primaire verantwoordelijkheid ligt bij de havenbeheerders. Wel dient de ingezette samenwerking tussen Rijk, regionale overheden en havenbeheerders voortgezet, en zo mogelijk geïntensiveerd, te worden om tot een nationale havenstrategie ('Gateway Holland') te komen (Raad voor Verkeer en Waterstaat, 2010). Beleidsbrief 'Zeehavens als draaischijven naar duurzaamheid' In het kader van het streven naar een duurzame samenleving verschijnt in 2008 de beleidsbrief duurzame zeehavens onder de titel 'Zeehavens als draaischijven naar duurzaamheid' (Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 2008). Deze beleidsbrief is een nadere uitwerking van het duurzaamheidsaspect van de nota Zeehavens. Volgens het Kabinet is een duurzame havenontwikkeling niet alleen wenselijk maar ook noodzakelijk, mogelijk en aantrekkelijk. In de beleidsbrief worden hiervoor concrete stappen uitgewerkt. De thema's voor verduurzaming omvatten 1) luchtkwaliteit, 2) energie, CO2 en reststromen, 3) ruimtegebruik, 4) natuurbehoud en –ontwikkeling en 5) waterkwaliteit en -beheer. Omdat zeehavenontwikkeling afhankelijk is van een groot aantal actoren, vervult de havenbeheerder een spilfunctie. De rijksinzet richt zich enerzijds op generieke maatregelen zoals stimuleren van duurzame innovaties en, op internationaal niveau, lobbyen voor regelgeving. Anderzijds wordt er (specifiek) actie ondernomen op de vijf thema’s. Hiervan vormt de luchtkwaliteit en m.n. de concentraties zwaveloxiden (SOx), stikstofoxiden (NOx) en fijn stof (PM10 en PM2,5) in een aantal havengebieden een probleem. In een factsheet worden


73

acties als 'Green Award' (certificering van zeeschepen), Containertransferium Rotterdam en Amsbarge (Amsterdam Barge Shuttle) beschreven. Tevens worden per project de betrokken partijen vermeld. Het thema energie, CO2 en reststromen bevat de meeste acties variërend van milieuvriendelijke verwerking van afval (o.a. Energie uit afval) tot CO2-reductie (hergebruik en opslag). Het Rotterdam Climate Initiative met als doel het terugdringen van de CO2uitstoot in 2025 met 50% (t.o.v. 1990), legt een extra druk op dit havengebied. Op de nadelige effecten van nieuwe kolencentrales in zeehavengebieden wordt in de beleidsbrief nauwelijks ingegaan. De acties op het gebied van ruimtegebruik, natuurbehoud en –ontwikkeling en waterkwaliteit en -beheer zijn zeer beperkt. Omdat de beleidsbrief is gebaseerd op de algemene doelstelling van een (toekomstige) duurzame samenleving en maatregelen voor aanpalende beleidssectoren zoals zeevaart al eerder zijn geformuleerd, is er nauwelijks sprake van nieuw rijksbeleid ten aanzien van (duurzame) zeehavens. Het instellen van een programma, ad € 5 miljoen, om de toepassing van innovaties te stimuleren is een van de weinige nieuwe initiatieven. 3.2.2 Havenbeheer Taakstelling en –organisatie Om een 'havensysteem' te laten functioneren, moet er een groot aantal taken worden vervuld. Daarbij is het van belang welke partij, publiek of privaat, een taak uitvoert. De verdeling van taken tussen publieke en private partijen vormt vaak de basis voor het categoriseren van zeehavenbeheer. Door tevens onderscheid te maken in infrastructuur en dienstverlening kunnen verschillende typen zeehavenbeheer zoals landlord port, toolport en service port worden geïdentificeerd (o.a. Goss, 1986, 1990; Stevens, 1997; Song et al., 2001). Een andere veel voorkomende vorm van classificeren is gebaseerd op het type zeehavenbestuur zoals gemeentelijke havenbedrijf, havenschap of NV/BV. (European Parliament, 1993; Stevens, 1997). Wederom is van belang in hoeverre publieke partijen verantwoordelijk zijn. Een derde invalshoek werd ontwikkeld door Baird (1995, 1997) en gaat uit van de drie essentiële havenfuncties namelijk de regulatory, landowner en utility-functie. De mate waarin de havenfuncties door publieke partijen worden uitgevoerd vormt de basis voor de classificatie: (zuiver) publiek, publiek/privaat, privaat/publiek en (zuiver) privaat. Toepassing van de port function matrix op de 20 grootste containerhavens door Cass (1996) resulteerde zestien keer in de classificatie publiek/privaat waarmee is aangetoond dat het onderscheidend vermogen van deze indeling beperkt is. Ten slotte wordt in de literatuur nog gekeken naar de wijze waarop wordt samengewerkt. Savas (1982, 1987) onderscheidt vier regimes: overheidsmonopolie, overheidsregulering, co-arrangementen en marktwerking. Stevens (1997) past dit, voor een aantal havens, toe op het terrein van nautisch beheer en havenplanning. Het verklarend vermogen is echter laag. Samenvattend kan worden gesteld dat de bovengenoemde classificatiemethoden een bepaald facet van zeehavenbeheer centraal stellen. Hierdoor is er geen algemeen geaccepteerd raamwerk voor de classificatie van zeehavens beschikbaar (Bichou en Gray, 2005). Om toch een veelomvattend en samenhangend beeld van zeehavenactiviteiten te bieden, is hier gekozen voor een aanpak die zeehavenbeheer opvat als een bedrijf (A.T. Kearney, 1995). Op deze wijze komen alle taken aan bod die noodzakelijk zijn om het zeehavensysteem te laten functioneren. Een dergelijke systeemaanpak biedt de mogelijkheid de relatie tussen verschillende activiteiten te expliciteren. Als het functioneren van zeehavens wordt opgevat als een onderneming dan kan het bedrijfsmodel worden toegepast. Uit het organisatieschema van productiebedrijven blijkt dat de activiteiten volgens een vaste structuur worden ingedeeld.

74


De primaire activiteiten omvatten zgn. 'in', 'bewerking' en 'uit' activiteiten. Het doel van 'in' activiteiten zoals inkoop is het binnenkrijgen van de benodigde input voor de core activiteit 'bewerking' i.c. productie. De 'uit' activiteit zoals distributie zorgt ervoor dat de output op de plaats van bestemming komt. Om deze primaire activiteiten mogelijk te maken zijn 'faciliterende' afdelingen nodig. Voorbeelden hiervan zijn research & development, personeelszaken en beheer. Ten slotte zijn er de 'integratie' afdelingen zoals planning en marketing die het primaire proces aan de gang moeten houden. Het (strategische) beleid van de onderneming wordt op directieniveau bepaald. In figuur 3.6 wordt de haven als een 'normaal' bedrijf weergegeven.

Beleidsbepaling Facilitering

Integratie

• terreinuitgifte • infrastructuur • R&D

• marketing • afhandeling

In/uit

Bewerking

Uit/in

• zeevaart

• overslag • opslag, consolidatie, VAL • industrie

• achterlandvervoer (waardetoevoeging in het achterland)

Figuur 3.6 Organogram van havenactiviteiten als bedrijfsstructuur (Bron: A.T. Kearney, 1995)

Zoals binnen een bedrijf de afdelingen voor de uitvoering van bepaalde taken zorg dragen, zo dienen ook binnen het havensysteem de onderscheiden activiteiten uitgevoerd te worden. Het primaire proces omvat: - Bewerking Met uitzondering van jacht- en marinehavens is dit de core competence van zeehavens. In de bewerkingstaak staat de lading centraal in de vorm van overslag (primaire vervoersfunctie) en opslag dat gepaard kan gaan met transformatie van goederen; in beperkte mate (bv. Value Added Logistics) of als industriële activiteit (secundaire vervoersfunctie). Overigens vindt deze taak niet alleen plaats in het havengebied maar ook in het achterland (Van Klink, 1995). - In/uit en Uit/in Het inkomende en uitgaande verkeer zorgt voor aan- en afvoer van goederen. De zeevaart verzorgt het vervoer van goederen over zee terwijl de achterlandvervoerwijzen (kusten binnenvaart, buisleiding-, spoor- en wegvervoer) de vracht aan- en afvoeren. Hoewel onderdeel van de totale supply chain, opereert dit onderdeel vaak autonoom en maakt derhalve organisatorisch nauwelijks deel uit van het havengebeuren. Wel moeten binnen het havengebied de verkeersbewegingen van met name de scheepvaart in goede banen worden geleid.


75

Ten behoeve van bovengenoemde activiteiten vindt facilitering en integratie plaats: - Facilitering Deze taak omvat o.a. Research en Development en lange termijn (havenplanning)/korte termijn (terreinuitgifte) elementen op het gebied van infrastructuur. Ten aanzien van de infrastructuur kunnen verschillende categorieën worden onderscheiden: ● Maritieme ontsluiting Onder de infrastructuur die ten behoeve van de zeewaartse ontsluiting moet worden aangelegd resp. onderhouden vallen o.a. maritieme toegang inclusief kanalen, haveningang, beschermingswerken inclusief dammen en zeesluizen. In de literatuur wordt dit meestal de basisinfrastructuur genoemd. ● Haveninfrastructuur Ten behoeve van havenontwikkeling worden binnen het havengebied waterwegen en havenkommen gegraven, kademuren en steigers aangelegd en kadegebonden terreinen bouwrijp gemaakt. ● Havensuprastructuur Voor de overslag moet een terminal operator beschikken over overslagfaciliteiten zoals pompinstallaties of kranen en opslagcapaciteit (loodsen, opslagtanks). - Integratie De integratie van de primaire activiteiten omvat marketing en de afhandeling van verkeers- en ladingstromen. Het afhandelen van het scheepvaartverkeer bestaat voornamelijk uit taken verkeersbegeleiding (walradar), beloodsing, sleepdiensten, vastmakers (roeiers) e.d.. Daarbij is de havenmeesterfunctie (kapiteinskamer) van groot belang. De havenmeester is de publieke functionaris die op grond van wetgeving over bevoegdheden beschikt om politioneel op te treden. Organisatorisch ligt er vaak een relatie met de verordenende bevoegdheden op het gebied van de veiligheid van de scheepvaart, de bescherming van het milieu, het vervoer van gevaarlijke stoffen e.d.. Ook brandweer, scheepsbevoorrading e.d. moeten hier worden genoemd (van Krimpen, 2000). Ten aanzien van de afhandeling van de lading kan hier gedacht worden aan (indirecte) activiteiten van expediteurs en cargadoors, douanediensten, berichtenverkeer etc.. De vraag of deze taken publiek of privaat moeten worden uitgevoerd hangt samen met het maatschappelijk en/of publiek belang (Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, 2000). Van een maatschappelijk belang wordt gesproken als niet alleen individuele actoren maar ook de samenleving als geheel hierbij belang hebben. Echter, een maatschappelijk belang hoeft nog geen publiek belang te zijn. Alleen als het maatschappelijk belang wordt bevorderd als de overheid intervenieert, is er sprake van een publiek belang. Het onderscheid tussen publieke en maatschappelijke belangen is niet altijd helder omdat er politieke, normatieve uitgangspunten aan ten grondslag liggen. Zo kunnen havens worden gezien als middel voor andere sociaal-economische doelstellingen of als commerciële voorziening met bedrijfseconomische doelen. De eerste visie wordt in de literatuur de Hanseatische doctrine genoemd, de tweede is de Angelsaksische doctrine (de Wit en van Gent, 2001). De taakstelling van overheden ten aanzien van zeehavens zal in beide zienswijzen sterk variëren. Op basis van de mate van overheidsbemoeienis wordt vaak de volgende indeling gehanteerd (European Parliament, 1993): - Public Service Port Havens waarin de (meeste) taken op het gebied van facilitering, integratie en bewerking (in het bijzonder open overslag) door de (semi-)overheid worden uitgevoerd, zijn Public Service

76


Ports. Deze vorm van havenbeheer komt bijvoorbeeld veel voor rondom de Middellandse Zee en in ontwikkelingslanden. - Toolport In dit type haven beheert de (semi-)overheid alle soorten haveninfra- en suprastructuur maar zijn de bewerkingstaken in private handen. Sommige Franse havens zijn toolports. Door de discussies over Port Privatization die in de jaren '90 in gremia als de Verenigde Naties en de World Bank werden gevoerd, is in bepaalde havens het beheer gewijzigd van Public Service Port naar Toolport. - Landlord port Indien (semi-)overheden zich alleen bezighouden met de ontwikkeling, aanleg en onderhoud van de haveninfrastructuur dan is er sprake van een landlord port. Vervolgens leggen private partijen de suprastructuur aan en oefenen de bewerkingsfunctie uit. Deze vorm van havenbeheer wordt veel toegepast in Noord-Amerika (o.a. New York/New Jersey) en in de Hambrug - Le Havre range. Onder invloed van de hoge investeringen in de containersector blijken sommige havenbeheerders het landlord port-model te verlaten en ook (een deel van) de suprastructuur te financieren. Dit is o.a. het geval in Amsterdam waar niet alleen de infrastructuur maar ook de suprastructuur (i.c. kranen) van de nieuwe containerterminal in het bezit zijn van het Gemeentelijk Havenbedrijf. - Private Service Port Bij havens waar zowel de aanleg en het onderhoud van alle vormen van infra- en suprastructuur als open overslag voor rekening komt van een private partij valt het havenbeheer onder de noemer Private Service Port. Deze vorm van havenbeheer komt vooral voor in Angelsaksisch georiënteerde landen. De haven van Hong Kong kan onder deze categorie worden geschaard. De havenbeheerder c.q. het Marine Department is slechts verantwoordelijk voor nautische aangelegenheden terwijl de lange termijn planning in handen is van de Hongkong Port and Maritime Board dat (alleen) de locatie en het moment van ontwikkeling van nieuwe terminals bepaalt. Nog minder overheidsinvloed kan worden aangetroffen in de haven van Felixstowe waar Hutchinson Whampoa eigenaar en uitbater is van alle haveninfra- en suprastructuur. Tevens is dit bedrijf (financieel) verantwoordelijk voor havenuitbreidingen en aanpassingen ten behoeve van de maritieme ontsluiting (Ecorys, 2003). Als de taakverdeling eenmaal is vast gesteld, komt de vraag aan de orde hoe de publieke belangen het best kunnen worden bevorderd. De overheid hoeft niet per se zelf de uitvoering op zich te nemen. Het gaat hier namelijk om twee verschillende niveau´s van handelen resp. taakstelling en taakorganisatie (Hoefnagels, 1999). Een voorbeeld kan dienen om het verschil duidelijk te maken. In Nederland zijn gemeenten wettelijk verplicht het huishoudelijk afval van burgers in te zamelen (taakstelling). Echter, in de ene gemeente opereert een gemeentelijke reinigingsdienst, in een andere gemeente is het inzamelen uitbesteed aan een particulier bedrijf (taakorganisatie). De vraag van taakorganisatie is echter niet eendimensionaal in de zin van publieke òf private uitvoering maar behelst veeleer de mate waarin een taak publiek of privaat moet worden uitgevoerd. Bovens en Scheltema (1999) onderscheiden vijf modaliteiten van privatisering:


77

- de eigendomsverhoudingen d.w.z. in hoeverre is de organisatie in publieke of private handen; - het regime waaraan de interne bedrijfsvoering is onderworpen (juridische structuur, boekhouding, arbeidsrelaties, managementstijl (bestuurskundig, bedrijfskundig) e.d.); - de gezagsrelatie c.q. de mate van zeggenschap (volledig gezag, publieke verzelfstandiging, private verzelfstandiging, uitbesteding) van de overheid; - de mededingingsstructuur, variërend van monopolie tot volkomen vrije mededinging; - de financieringsstructuur d.w.z. komen de inkomsten uit overdrachtsuitgaven of commerciële tarieven. Deze modaliteiten van privatisering komen, in meer of mindere mate, tot uiting in de organisatievorm van het zeehavenbeheer (Van Krimpen, 2000): - Geïntegreerd overheidsbestuur In bepaalde gevallen maakt havenbeheer integraal deel uit van het overheidsbestuur zodat de overheid directe zeggenschap heeft over het havenbeheer. Bekende voorbeelden zijn staatshavens waarvan het havenbeheer volledig door de Staat wordt uitgevoerd. Met het Staatsvissershavenbedrijf, de beheerder van de haven en de visafslag van IJmuiden, heeft Nederland bijna 100 jaar lang een staatshaven binnen de landsgrenzen gehad. Op gemeentelijk niveau komen zowel vormen van integratie binnen het ambtelijk apparaat (kleine havens) als zelfstandige tak van dienst (grote havens) voor. In Nederland heeft alleen Amsterdam nog een gemeentelijk havenbedrijf. In de lokaal bestuurde haven voert de verantwoordelijk ambtenaar/directeur overleg met de wethouder. Binnen het college van Burgemeester en Wethouders is de wethouder degene die het havenbeleid opstelt en uitvoert. De raadscommissie voor de haven is een belangrijk instrument voor de toetsing en ontwikkeling van ideeën en motieven, maar het is voor de commissieleden vaak moeilijk om de havenproblematiek te leren kennen en te hanteren. De directeur acht zich soms belemmerd in de uitvoering van zijn beheerstaak vanwege het in zijn ogen gebrek aan gedelegeerde bevoegdheden (tariefstelling, gronduitgifte) en stroperige besluitvorming. - Zelfstandige overheidsorganen (ZBO) Deze vorm van havenbeheer, meestal havenschappen op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen, is een regeling tussen openbare lichamen (provincies, gemeenten en/of waterschappen) onderling of tussen openbare lichamen en andere rechtspersonen met als doel de behartiging van gemeenschappelijke belangen. Een dergelijk havenschap heeft een publiekrechtelijke rechtspersoonlijkheid en beschikt over een redelijke tot grote mate van zelfstandigheid; in de statuten zijn de bevoegdheden van regeling en bestuur ter behartiging van de belangen en taken vastgelegd. De organisatiestructuur omvat een Raad van Bestuur, Dagelijks Bestuur en een directeur waaraan (een deel van) de taken zijn gedelegeerd. De besturen worden meestal gevormd door politieke functionarissen. Het havenbeheer in het Noorden van het land en Zeeland resp. Groningen Seaports en Zeeland Seaports zijn voorbeelden van dergelijke havenschappen. Doordat het Rijk zich de laatste jaren heeft teruggetrokken uit het havenbestuur ligt de verantwoordelijkheid bij de regionale/lokale overheden. - Gecorporatiseerd havenbeheer In dit geval zijn havenbeheerders een juridische entiteit met een privaatrechtelijke structuur; in Nederland een NV of een BV waarvan de aandelen in handen zijn van publieke en/of private partijen. Een overheids-N.V. / B.V. heeft een Raad van Bestuur, Raad van Commissarissen en aandeelhouders als eigenaar. Financieel gezien is deze vorm van zeehavenbeheer relatief autonoom en de zeggenschap van de overheid slechts indirect.

78


In Nederland is sinds begin jaren negentig de N.V. Zeehaven Ĳmuiden een voorbeeld van gecorporatiseerd in casu geprivatiseerd havenbeheer. De aandelen zijn volledig in handen van private partijen. De aandelen van het per 1 januari 2004 verzelfstandigde Havenbedrijf Rotterdam N.V. waren voor 100% in het bezit van de gemeente maar in de toekomst zal het Rijk over ⅓ deel van de aandelen en instemmingsrecht beschikken. Nederlandse zeehavenbeheerders In Nederland komen zowel geïntegreerd overheidsbestuur, als zelfstandige overheidsorganen (ZBO) en gecorporatiseerd havenbeheer voor. Daarin kunnen twee basisvormen worden onderscheiden namelijk functioneel georganiseerd of als onderdeel van het territoriale overheidsbestuur. Van een functionele organisatie is sprake indien de behartiging van een bepaalde taak aan een daartoe opgerichte organisatie wordt opgedragen terwijl bij een territoriale organisatie de begrenzing van taken binnen het grondgebied van de desbetreffende overheid ligt. Binnen die grenzen geldt in beginsel een algemene bevoegdheid. Het laatste sluit aan bij het tweede kenmerk van havenbeheer in Nederland namelijk decentralisatie. Het primaat van decentraal beheer en bestuur van zeehavens impliceert dat de centrale overheid voornamelijk in faciliterende en conditionerende zin een bijdrage aan de ontwikkeling van de verschillende zeehavens levert. De departementen haken weliswaar in op wat er in de havens aan initiatieven wordt ondernomen, maar aanvaarden geen medeverantwoordelijkheid. Wat betreft de havenaspecten van het verkeers- en vervoerbeleid bestaat in Nederland een nationaal samenwerkingsverband: de Nationale Havenraad. Naar de overheid toe worden de wensen van de havens kenbaar gemaakt. Heel duidelijk geldt voor de status van de Nationale Havenraad dat de havenbeheerders hun eigen verantwoordelijkheden en bevoegdheden hebben. Het overleg draagt een vrijwillig karakter en het opvolgen van adviezen geschiedt uit eigener beweging. Het coördinatiemechanisme van overleg is een relatief vrijblijvend middel. In het onderstaande wordt het havenbeheer per zeehavengebied nader beschreven. Eemsmond Het havenbeheer in de Eemsmond is bestuurlijk aan verandering onderhevig. Daarbij is vooral de rol van de provincie Groningen interessant. Vanaf 1911 nam de Provincie het beheer, onderhoud en exploitatie van de haven van Delfzijl omdat men van mening was dat deze taken noch bij het Rijk noch bij de Gemeente Delfzijl over in goede handen waren. Tot 1 januari 1958 was het Provinciaal Havenbedrijf de havenbeheerder, daarna werd bij wet het 'Havenschap Delfzijl' in het leven geroepen. De participanten waren het Rijk (50%), de provincie Groningen (30%) en de gemeente Delfzijl (20%). De huidige bestuurlijke setting ontstaat wanneer het Rijk, na een financiële saneringsoperatie, per 1 januari 1989 terugtreedt. De toenmalige gemeente Hefshuizen, waarin de Eemshaven is gelegen, treedt dan toe als nieuwe partner. De aard van het havenbeheer kan vanaf 1992, toen het kraanbedrijf werd overgedaan aan het Havenbedrijf Delfzijl B.V (een samenwerkingsverband van diverse stuwadoorsbedrijven), worden getypeerd als landlord port. Per 1 januari 1998 is de juridische vorm van een Gemeenschappelijke Regeling (Havenschap Delfzijl/Eemshaven) tussen de provincie en de gemeenten Delfzijl en Eemsmond gekozen. De havenbeheerder is bekend onder de naam Groningen Seaports. De bevoegdheden berusten bij het Algemeen Bestuur dat deze grotendeels kan overdragen aan het Dagelijks Bestuur. Het Algemeen Bestuur wordt gevormd door vertegenwoordigers van de eerder genoemde overheden met ieder vier leden waarvan telkens één zitting heeft in het Dagelijks Bestuur. Het bestuur wordt bijgestaan door een adviescommissie met leden uit het havenbedrijfsleven.


79

Het management omvat vier personen met aan het hoofd een directeur die belast is met de dagelijkse leiding van het Havenschap op instructie van het Dagelijks Bestuur (Groningen Seaports, 2004). In 1999 is getracht het havenschap te verzelfstandigen mede omdat in het ondernemingsplan van Groningen Seaports uit 1997 is gekozen voor een meer offensieve marktbenadering en klantgerichte opstelling. De organisatie- en bestuursstructuur dienden hiervoor te worden aangepast. Gekozen werd voor GR\NV-constructie waarbij de publiekrechtelijke taken berusten bij de Gemeenschappelijke Regeling (GR) en de Naamloze Vennootschap (NV) verantwoordelijk is voor alle operationele en commerciële activiteiten. Het voorstel tot bovengenoemde wijziging van de bestuursstructuur van Groningen Seaports werd aangenomen door Provinciale Staten van Groningen en de gemeenteraad van Eemsmond. In Delfzijl was in de gemeenteraad echter geen meerderheid te vinden voor de nieuwe beheersstructuur en werd het voorstel met één stem verschil verworpen. Toch meldt het bestuursprogramma 2003-2007 van het centrum-linkse college van Gedeputeerde Staten dat het destijds door Provinciale Staten genomen besluit ter verzelfstandiging van 'Groningen Seaports' zo spoedig mogelijk moet worden gerealiseerd. (Gedeputeerde Staten van Groningen, 2003). Als belangrijkste reden voor verzelfstandiging noemt gedeputeerde en voorzitter van Groningen Seaports Gerritsen, in een interview met het Dagblad van het Noorden van 11 oktober 2003, het (financiële) risico dat de overheid loopt. Gerefereerd wordt daarbij aan het fiasco met Visand, een distributiecentrum voor Russisch hout waar Groningen Seaports ruim 800 duizend euro bij in schoot. Begin 2009 hebben Gedeputeerde Staten van Groningen en de colleges van burgemeester en wethouders van de gemeenten Delfzijl en Eemsmond opnieuw ingestemd met een principebesluit voor de wijziging van de bestuursstructuur van Groningen Seaports. Financiële overwegingen (o.a. risicoverdeling, kapitaalverwerving) leiden tot de omzetting van de bestaande gemeenschappelijke regeling in een zogenaamde Overheids-NV. De regionale betrokkenheid van de gemeentelijke overheden en de provincie zal in de Algemene Vergadering van Aandeelhouders en in de Raad van Commissarissen worden gewaarborgd. Het besluit voor wijziging van de bestuursstructuur moet aan provinciale staten en de beide gemeenteraden worden voorgelegd. Groningen Seaports is de beheerder en commerciële exploitant van de havens en aangrenzende industrieterreinen. In het mission-statement staat dat getracht wordt op verantwoorde en duurzame wijze de economische activiteiten in het beheersgebied te stimuleren (http://www.groningen-seaports.com). Hoewel het merendeel van de gronden eind jaren '80 in het kader van de schuldsanering in handen kwam van het Rijk, zijn deze inmiddels weer volledig in het bezit van het Havenschap. De afgelopen jaren ligt de terreinuitgifte tussen de 10 en 20 ha per jaar met een uitschieter van 26,2 ha in 2005. Zowel in de haven van Delfzijl als in de Eemshaven is ultimo 2007 nog volop ruimte; respectievelijk 345 en 381 ha (Groningen Seaports, 2008). Groningen Seaports baseert haar strategie en werkwijze op de masterplannen voor beide havengebieden terwijl de korte termijn operationele doelen in het businessplan vermeld staan. Getracht wordt met vrije kades en terreinen voor directe vestiging (toekomstige) klanten te binden. Momenteel is de Eemshaven erg in trek als locatie voor de bouw van nieuwe elektriciteitscentrales. In het kader van de aanvoer van kolen, en eventueel aanlanding van LNG, is eind 2009 het Tracébesluit vastgesteld voor de verruiming van de vaarweg Eemshaven-Noordzee. Hierdoor wordt de haven bereikbaar voor Panamax-bulkschepen met

80


een diepgang tot 14 meter. De kosten bedragen zo’n 41 miljoen euro. Daarnaast investeert Groningen Seaports de komende jaren € 156 miljoen in de aanpassingen van de haven, het realiseren van 153 ha bouwrijpe grond en bijbehorende kades in de Eemshaven. Amsterdam/Noordzeekanaalgebied De havens in het Noordzeekanaalgebied zijn respectievelijk Velsen/IJmuiden, Beverwijk, Zaanstad en Amsterdam. De havens voor de sluis (Velsen/IJmuiden) zijn in handen van de Zeehaven IJmuiden N.V. en Corus en daarmee privaat eigendom. De overige havens vallen onder de gemeentelijke overheid als afdeling in het ambtelijk apparaat (Beverwijk, Zaanstad) of gemeentelijk havenbedrijf (Amsterdam). De basis voor ontwikkeling van het Noordzeekanaalgebied is vastgelegd in een Masterplan dat zijn oorsprong vindt in het, in 1992 door McKinsey & Co. uitgebrachte, rapport 'Versterking Economische Structuur Noordzeekanaalgebied: Een Visie voor het Benutten van Kracht en Kansen van de Regio' (McKinsey, 1992). De economische visie en de daarop gebaseerde aanbevelingen hebben in 1993 de instemming gekregen van de provincie en de betrokken gemeenten. Daarbij is besloten dat het nader uitgewerkt moest worden tot een integraal plan voor een duurzame economische ontwikkeling. In 1995 verschijnt het, door de gemeenteraden en Provinciale Staten goedgekeurde, Plan van Aanpak Masterplan Noordzeekanaalgebied met een visie op de gewenste ontwikkeling van het Noordzeekanaalgebied en een pakket van maatregelen voor de periode 1995-2015 (McKinsey & Co., 1995). Het opzetten van een Uitvoeringsorganisatie Masterplan Noordzeekanaalgebied vloeit voort uit de besluitvorming en omvat een Bestuursplatform met de provincie Noord-Holland, de gemeenten Amsterdam, Beverwijk, Haarlemmerliede-Spaarnwoude, Velsen en Zaanstad en het ministerie van Verkeer en Waterstaat, en een ontwikkelingsmaatschappij die echter met opstart problemen kampt. Begin 1999 wordt de Regionale Ontwikkelingsmaatschappij Noordzeekanaalgebied N.V. (RON) opgericht door de provincie Noord-Holland, de gemeenten Beverwijk, Velsen en Zaanstad, Hoogovens (Corus) en Zeehaven IJmuiden N.V.. Later zijn ook ABN/AMRO, Scheepvaart- en Industrievereniging Noordzeekanaalgebied (tegenwoordig ORAM) en de gemeente Amsterdam toegetreden. Door de deelname van Amsterdam zijn alle havengemeenten die participeren in het Masterplan NZKG nu ook aandeelhouder in de RON. Tevens wordt in 2002 de tot dan toe niet erg succesvolle werkwijze van de RON gewijzigd en beschikt zij over een investeringsfonds van € 13,6 miljoen. De belangrijkste haven is Amsterdam met een grondgebied van 1.900 hectare en 600 hectare vaarwater. Deze wordt in opdracht van de gemeente door het Gemeentelijk Havenbedrijf Amsterdam (GHA) beheerd, geëxploiteerd en ontwikkeld. De status als gemeentelijke tak van dienst is enige jaren geleden herbevestigd: een door het havenbedrijf opgesteld verzelfstandigingsvoorstel is niet door het gemeentebestuur overgenomen. Naar aanleiding van de gevoerde discussies is door de politiek wel besloten tot het toekennen van ruimere bevoegdheden aan de directie. De missie van het Gemeentelijk Havenbedrijf Amsterdam luidt: "Haven Amsterdam is de onderneming die duurzame economische ontwikkeling regisseert in Zeehavens Amsterdam" ((http://www.portofamsterdam.com). Het huidige mission-statement heeft daarmee meer oog voor het maatschappelijke belang en de duurzame ontwikkeling van de haven dan de vorige, meer eendimensionaal economisch gerichte missie: "het stimuleren van economische


81

bedrijvigheid en werkgelegenheid in het havenindustriële complex van het AmsterdamNoordzeekanaalgebied". Het Gemeentelijk Havenbedrijf Amsterdam kent drie hoofdtaken: - Optimalisatie van de dienstverlening en het vestigingsklimaat in de havenregio gericht op bestaande klanten en het aantrekken van nieuwe ladingstromen en vestigingen. - Aanleg en het onderhoud van de infrastructuur en het beheer van het Amsterdamse havengebied Westpoort. - Bevordering van een vlotte, veilige en milieuverantwoorde afwikkeling van het scheepvaartverkeer van 12 mijl buiten de kust bij IJmuiden tot aan de Oranjesluizen. Op de gemeentelijke begroting van 2008 staan als baten en lasten van havenexploitatie in 2007 respectievelijk 113,7 en 76,4 miljoen euro vermeld. Voor 2008 zijn investeringen voorzien ter waarde van € 125 miljoen waarvan €102,5 miljoen voor uitbreidingen (gemeente Amsterdam, 2007). Ten aanzien van het havenbeheer dat in het verleden op het landlord principe was gebaseerd doen zich de afgelopen decennia belangrijke ontwikkelingen voor. Zo werd ten behoeve van het distributiecentrum Setpoint en de Allweather Terminal in overleg met de huurder de infra- en suprastructuur gefinancierd. Meer bekendheid geniet de samenwerking met stuwadoorsbedrijf Ceres International die ca. 30 terminals in de Verenigde Staten en Canada bezit. Omdat Amsterdam een full service haven wil zijn en de containeroverslag enigszins is achtergebleven ondersteunde het GHA het initiatief om in de Amsterdamse haven in het nieuwe millennium een innovatieve containerterminal te realiseren met een overslagcapaciteit van 600.000 containers. Van de totale investeringskosten ad € 171 miljoen werd € 128 miljoen door het GHA opgebracht. Naast de reguliere investeringen uit hoofde van haar functie als 'landlord' havenbeheerder worden van dit geld ook 12 kadekranen aangeschaft. De Ceres Paragon Terminal, inmiddels onder de naam Amsterdam Container Terminals in het bezit van Hutchison Port Holdings en rederij NYK, geeft aan dat het GHA de grens naar toolport is overschreden. De toekomstvisie is vastgelegd in het beleidsstuk 'Slimme Haven, Havenvisie gemeente Amsterdam 2008 – 2020' (gemeente Amsterdam, 2008). Gesteld wordt dat de Amsterdamse haven met 'schaarste' te maken krijgt op het gebied van beschikbare 'natte' haventerreinen, milieuruimte, bereikbaarheid en personeel. Dit hoeft niet per se een beperkende factor te zijn want een 'slimme' haven speelt daar op in. In de doelstellingen voor 2020 komt dit tot uiting voor de thema's Werk en Economie, Duurzaamheid, Bereikbaarheid, Innovatie en Aantrekkelijkheid die overigens onderling nauw verbonden zijn. De geformuleerde acties moeten ervoor zorgen dat de afstand tussen de uitgangssituatie (in 2008) en de doelen (voor 2020) wordt overbrugd. Een verbetering van de zeewaartse ontsluiting in de vorm van een uitbreiding en verbetering van het sluizencomplex IJmuiden staat hoog genoteerd bij bereikbaarheid. Het Centraal Planbureau heeft recentelijk in een studie aangegeven dat bij voortzetting van de sterke groei van de overslag een infrastructurele oplossing, eerder dan verwacht, noodzakelijk en verantwoord wordt (Centraal Planbureau, 2007). Eind 2009 is besloten dat een planstudie naar de aanleg van de nieuwe sluis zal worden gestart. In een convenant tussen het Rijk, de provincie Noord-Holland en de gemeente Amsterdam is vastgelegd dat naar innovatieve vormen van aanleg (Design Build Finance and Maintain (DBFM)-contract), financiering

82


(Publiek-Private Samenwerking (PPS)) en procedurele afhandeling wordt gestreefd (Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 2009). Het acquisitiebeleid zal grotendeels gericht moeten zijn op bedrijven en ladingstromen met een relatief grote kans op toegevoegde waarde en werkgelegenheid vooral in de sectoren chemie, voedingsmiddelen, metaalbewerking en -industrie, distributie en Value Added Logistics en recycling. Hierbij zal een balans gezocht worden tussen (internationale) doorvoer en verwerking. Daarnaast zal het beleid tot intensivering en verduurzaming van de haven worden voortgezet. Rijn- en Maasmond Sinds 1882, toen de boedel van failliete Rotterdamsche Handelsch Vereeniging werd overgenomen, is de gemeente Rotterdam nauw betrokken bij de ontwikkelingen in de haven. Het feitelijke beheer van de Rotterdamse haven was van 1932 tot 2004 in handen van het Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam en valt nu onder de overheids-N.V. Haven van Rotterdam. Het beheersgebied (Rotterdam en de buurgemeenten Schiedam en Vlaardingen) strekt zich uit over 40 km en het havenareaal is circa 10.500 hectare. De netto oppervlakte van de bedrijventerreinen bedraagt 5.040 hectare. Anno 2005 is slechts 7,1% vrij uitgeefbaar en daarmee is, in tegenstelling tot de andere havengebieden, ruimte een schaars goed in Rijn- en Maasmond. De taakopvatting van de havenbeheerder heeft zich de laatste jaren gewijzigd van land lord port naar regisseur en faciliteerder van het haven-industrieel complex (Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam, 1996). Indien noodzakelijk wordt het havenbeheer volgens het landlord principe hiervoor verlaten. Een eerste aanwijzing was begin jaren '90 de investering in de nieuwe ECT-terminal op de Maasvlakte, het project Delta 2000-8. Naast de gebruikelijke infrastructuur werd tevens een deel van de suprastructuur (kraanbanen e.d.) door de havenbeheerder voor gefinancierd. Dit concept staat bekend als infra+. Nog verder gaat de betrokkenheid bij de aanleg van de nieuwe Euromax-containerterminal op de Noord Westhoek van de Maasvlakte. De gezamenlijke investeringen van P&O Nedlloyd, ECT en de gemeente belopen € 640 miljoen. Van deze kosten wordt in eerste instantie € 295 miljoen, waarvan € 141 miljoen geoormerkt voor infra+, door de gemeente gedragen (Simons, 2000). Uiteindelijk worden deze kosten weer terugbetaald. Hoewel velen de mening zijn toegedaan dat de institutionele structuur met een Gemeentelijk Havenbedrijf de ontwikkeling van de haven nooit in de weg heeft gestaan, is het laatste decennium toch een verregaande vorm van verzelfstandiging doorgevoerd. In financieel opzicht was het GHR als gemeentelijke tak van dienst al sinds 1970 losgekoppeld van de gemeentebegroting. De achterliggende reden was dat de expansie van de haven andere ontwikkelingen in de gemeente zou kunnen blokkeren. Dit gevaar was niet denkbeeldig omdat vanaf 1964 de opbrengsten uit de haven niet meer voldoende waren om de investeringen te dekken. Als gevolg van de verzelfstandigde havenexploitatie zijn de financiële stromen transparanter geworden en blijkt het havenbedrijf de laatste jaren een positieve bijdrage aan de gemeentebegroting te leveren (Stevens, 2001). Door een gemeenteraadsbesluit van 14 oktober 1999 is vanaf 2000 de autonomie van het GHR verder versterkt door een groter mandaat van de algemeen directeur en het onderbrengen van de commerciële belangen in de N.V. Mainport Holding Rotterdam. Dit was een van de voorstellen van de commissie De Vries die hiermee een oplossing heeft aangedragen voor het probleem van de hybriditeit c.q. de mengeling van publieke en private taken die onder het Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam vielen (cie. De Vries, 1998).


83

De doelstelling van de Mainport Holding Rotterdam was het investeren in transport- en havenvoorzieningen (in brede zin) die bijdragen aan een verbetering van het mainportnetwerk, alsmede het beheren van reeds gedane investeringen. Nu was het mogelijk investeringen in transportketens te doen ver in het achterland zoals de participatie in de spoorterminals in Tsjechië en Slowakije. Een ander commercieel belang betrof een aandeel in het stuwadoorsbedrijf ECT, dat door de oorspronkelijke eigenaren (Nedlloyd, Internatio-Müller, Pakhoed, NS) in de etalage werd gezet. Inmiddels is het bedrijf volledig eigendom van Hutchison Whampoa. Om de afstemming met het Rijksbeleid te waarborgen is op aanbevelingen van de cie. De Vries het Bestuurlijk Overleg Mainport (BOM) in het leven geroepen. Het is een overlegorgaan van het Rijk, de provincie Zuid Holland, de stadsregio Rotterdam en de gemeente Rotterdam ten behoeve van een eenduidige nationale aansturing op hoofdlijnen van de Rotterdamse haven. De toegevoegde waarde van het BOM zit in het structurele karakter van het overleg dat op hoog niveau plaatsvindt en o.a. tot uiting kwam in de Maasvlakte 2discussie. Na de gemeenteraadsverkiezingen van 2002 is de verzelfstandiging van het GHR in een stroomversnelling geraakt. De Havenovereenkomst is het document waarmee de verzelfstandiging wordt geëffectueerd. Het gaat daarbij om de oprichting (incl. statuten) van de N.V. Haven van Rotterdam, de inbreng van het GHR in het nieuwe Havenbedrijf Rotterdam, het recht van vestigen van ondererfpacht en het financieel arrangement. Het laatste bevat afspraken (t/m 2006) over de jaarlijkse afdracht aan de gemeente bestaande uit een obligatoire verbruikers vergoeding ad € 20 miljoen (geïndexeerd) en een (winstafhankelijk) dividend oplopend van € 17,7 miljoen in 2004 tot € 18,7 miljoen in 2006. Ook worden in de Havenovereenkomst een aantal afspraken vastgelegd waaraan de gemeente en de N.V. Haven van Rotterdam jegens elkaar gehouden zijn. Volgens de statuten is de doelstelling van de N.V. Haven van Rotterdam: - ontwikkeling, aanleg, beheer en exploitatie van het havenen industriegebied in Rotterdam - bevorderen van een effectieve, veilige en efficiënte scheepvaartafwikkeling in de Rotterdamse haven en het aanloopgebied voor de kust Voor de N.V. Haven van Rotterdam, vaak Havenbedrijf Rotterdam (HbR) genoemd, strekt het werkterrein zich grosso modo uit vanaf het Eem-/Waalhavengebied in westelijke richting. Ten behoeve van het ontwikkelen van oude havengebieden die hun functie hebben verloren is een afzonderlijke onderneming opgericht: de N.V. Ontwikkelingsmaatschappij Stadshavens. Hiermee worden conflicterende belangen waarbij financieel rendement boven maatschappelijk rendement wordt geplaatst, zoveel mogelijk voorkomen. Tevens kan de gemeente invloed uitoefenen vanuit de rol als aandeelhouder, grondeigenaar en bevoegd gezag op het gebied van ruimtelijke ordening, milieu e.d.. In de Ministerraad van 25 juni 2004 is het besluit genomen dat het Rijk voor 500 miljoen euro aandelen in de N.V. verwerft en zo voor een derde eigenaar wordt. Hoewel de gemeente Rotterdam een meerderheidsbelang behoudt, is overeengekomen dat de belangrijkste aandeelhoudersbesluiten gezamenlijk genomen worden. Bovendien is op aandringen van het Rijk het doel om bij te dragen aan de stedelijke ontwikkeling geschrapt. Per 23 mei 2007 is de Staat toegetreden als aandeelhouder voor een bedrag van 50 miljoen euro, volledige deelname voor de totale omvang van 500 miljoen euro is voor later voorzien.

84


Voor deze trapsgewijze toename is gekozen vanwege enerzijds het belang dat de Staat hecht aan een tijdige betrokkenheid als aandeelhouder terwijl anderzijds het additioneel eigen vermogen niet nodig is zolang de aanleg van de tweede Maasvlakte nog niet is gestart (ministerie van Financiën, 2005). Het oprichten van de N.V. Haven van Rotterdam wordt gezien als een passender juridische jas voor het Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam maar niet als een inhoudelijke wijziging van het gemeentelijk havenbeleid. De gemeentelijke ambities en doelstellingen met betrekking tot de haven staan beschreven in het Havenplan 2020 dat op 16 september 2004 door de Gemeenteraad van Rotterdam is vastgesteld (Gemeente Rotterdam, 2004). Het plan geeft een haveneconomische visie die ruimtelijk wordt vertaald in een integraal ontwikkelingsbeeld van het Rotterdamse havenen industriecomplex. Voor de gemeente is het van belang dat er, conform het vigerende ROM-beleid, een goede afweging plaatsvindt tussen ruimtelijke ordening, economie en milieu. Dit komt tot uiting in de drieledige doelstelling: verbeteren van de internationale concurrentiepositie van het havenen industriële complex; bijdragen aan de versterking van de economische structuur van stad en regio; verbeteren van de ruimtelijke kwaliteit en het woon- en leefmilieu. Ter concretisering worden, tegen de achtergrond van een aantal dominante trends, vanuit bepaalde invalshoeken streefbeelden opgesteld. Voorbeelden zijn 'duurzame, innovatieve haven' en 'snelle, efficiënte haven'. Een integrale uitwerking van deze streefbeelden mondt uit in de 'kwaliteitshaven'. Het Havenplan 2020 bevat het beleid dat kaderstellend is voor het bedrijfsplan 2006 – 2010 (Havenbedrijf Rotterdam, 2006b). De kernopdracht en de ambities, opgaven en strategie voor de periode 2006 tot 2010 staan in het bedrijfsplan toegelicht en worden nader uitgewerkt in zgn. hoofdopgaven. Het versterken van de concurrentiepositie van de haven staat centraal met in het verlengde ervan de randvoorwaarden voor de ontwikkeling van haven en leefomgeving. Tevens is er aandacht voor de interne bedrijfsvoering en het financieel rendement waarmee een meer bedrijfsmatige aanpak evident wordt. Het Bedrijfsplan 2006 – 2010 is het eerste plan dat het havenbedrijf als overheids-N.V. uitgebracht. Nadat het bedrijfsplan is goedgekeurd door de Raad van Commissarissen, heeft de aandeelhouder – het college van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Rotterdam – eind 2005 het bedrijfsplan vastgesteld. Ook de rijksoverheid, op dat moment beoogd aandeelhouder van het Havenbedrijf Rotterdam, is bij de vaststelling betrokken. Sinds de verzelfstandiging van het Havenbedrijf ontvangt de gemeente jaarlijks ongeveer 40 miljoen euro aan dividend. Uit een evaluatie van de Rekenkamer Rotterdam blijkt dat B en W vooral oog hebben voor de bedrijfseconomische kant van het Havenbedrijf Rotterdam, de na te streven maatschappelijke effecten blijven onderbelicht. Bovendien is de informatievoorziening aan de raad voor verbetering vatbaar (Rekenkamer Rotterdam, 2009). Scheldebekken Vanaf 1998 opereren Vlissingen en Terneuzen als één havenschap onder de naam Zeeland Seaports, daarvoor waren de havenschappen Terneuzen en Vlissingen zelfstandig. Binnen deze gemeenschappelijke regelingen werkten gemeenten, Rijk en Provincie samen. Zeeland Seaports heeft een sociaal-economische doelstelling namelijk het genereren van welvaart in de regio door middel van de havens van Terneuzen en Vlissingen. Onder de taken van het havenschap vallen het aanleggen, het beheren en het onderhouden van de natte en droge


85

infrastructuur. De havens van Zeeland bevinden zich op de linker- en de rechteroever van de Westerschelde en omvatten circa 4.500 hectare areaal. In de haven van Terneuzen is medio 2006 ongeveer 175 hectare grond uitgeefbaar terwijl de haven van Vlissingen beschikt over circa 350 hectare uitgeefbare terreinen (http://www.zeeland-seaports.com) Begin jaren '90 liet het Rijk weten haar deelname in de Zeeuwse havenschappen te willen beëindigen. Vlak voor het einde van 1994 is een beginselakkoord tot stand gekomen over de uittreding van het Rijk. Bovendien drong het Rijk erop aan de twee Zeeuwse havenschappen om te vormen tot één havenschap. Met het akkoord is een bedrijfseconomische basis gelegd voor het zelfstandig functioneren van Zeeland Seaports. Het Algemeen en Dagelijks Bestuur van Zeeland Seaports werd gevormd door vertegenwoordigers van de vier aandeelhouders t.w. de provincie Zeeland en de gemeenten Vlissingen, Terneuzen en Borssele. Eind 2002 werd, in verband met de gemeentelijke herindeling in Zeeuws-Vlaanderen, besloten de Gemeenschappelijke Regeling per 1 januari 2003 aan te passen en tevens de gemeente Sas van Gent op te nemen in het havenschap. Alle participanten zijn met twee leden vertegenwoordigd in het Algemeen Bestuur en met een lid in het Dagelijks Bestuur. Het managementteam onder leiding van een algemeen directeur, bestaat uit zes leden. (Zeeland Seaports, 2003) Begin jaren '90 werd het 'Toekomstplan Zeeuwse havens' uitgebracht waarin behoud en uitbreiding van de havenfunctie centraal staat. De verwachting luidde dat nieuwe grootschalige basisindustrieën zich niet meer zullen vestigen. Speerpunt is de kleinschalige hoogwaardige industrie, mogelijk te liëren aan de bestaande chemische industrie. Deze strategie is terug te vinden in de huidige grote projecten. Zo ontwikkelen Zeeland Seaports en Dow Benelux BV, onder de naam Value Park Terneuzen, in de Braakmanpolder een innovatief duurzaam chemisch industrieterrein. Door de samenwerking van de chemische industrie en logistieke dienstverleners op een bepaalde plek (co-siting) wordt synergie nagestreefd. Ook versterking van de logistieke functies vooral in gecompliceerde pakketten van halffabricaten en eindproducten, wordt in het Toekomstplan genoemd. De ligging van de Zeeuwse havens maakt (horizontale) samenwerking met Zeeland Seaports voor zowel Rotterdam als Antwerpen interessant. De Exploitatiemaatschappij Schelde Maas (ESM) is in 1995 opgericht om de coördinatie van commercieel en strategisch zeehavenbeleid in Zuidwest Nederland te bevorderen. De ESM exploiteert het Port Scaldia-project. Doordat Zeeland Seaports de grond inbracht en het (toenmalige) Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam een overeenkomstig geldbedrag zijn beide partners gelijkwaardig. In verband met de uitbreiding van de samenwerking in de ESM brachten de gemeente Rotterdam en Zeeland Seaports ieder € 50 miljoen extra in als eigen vermogen. Overigens kijkt het Havenbedrijf Rotterdam kritisch naar het project; deelnemingen moeten passen bij de kerntaken én rendement opleveren (Havenbedrijf Rotterdam, 2006). Voor vestiging in Port Scaldia met 100 hectare uitgeefbare bedrijfsgrond, komen bedrijven in aanmerking die gespecialiseerd zijn in neo-bulkbehandeling, ro/ro-activiteiten en/of containeroverslag. Inmiddels is er een hout- en papierterminal gevestigd waarvan de bestaande kade momenteel wordt verlengd. Daarnaast wordt een nieuwe terminal voor de afhandeling van containers en breakbulk gerealiseerd. Deze zgn. Scaldia Terminal krijgt een diepzeekade van 880 meter voor schepen met een maximale diepgang van 14 meter en een dwarskade van 250 meter.

86


Al sinds 1998 heeft Zeeland Seaports plannen voor de aanleg van een containerterminal in de Westerschelde. Voor deze Westerschelde Container Terminal (WCT) is inmiddels een raamovereenkomst gesloten met Antwerpse stuwadoor Hessenatie, dat in bezit is van Port of Singapore Authority (PSA). Hiermee is tevens het belang van de Zeeuwse havens voor Antwerpen aangetoond. Nadat de procedurele voorbereidingen in 2002 waren afgerond stelden Provinciale Staten de noodzakelijke streekplanherziening voor het gebied waar de terminal moet komen en de daarin opgenomen concrete beleidsbeslissing (art. 4a WRO) met betrekking tot de functiewijziging van 'ecologische ontwikkeling richtinggevend' naar 'zeehaventerrein', vast (Provincie Zeeland, 2002). Medio 2003 vernietigt de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State evenwel het besluit van Provinciale Staten tot aanleg van de Westerschelde Container Terminal (Raad van State, 2003). De argumenten hebben voornamelijk betrekking op de Vogel- en Habitatrichtlijnen van de Europese Unie en op de grote onduidelijkheid over de gevolgen die de komst van de WCT heeft voor het achterland. Het plan voor een WCT is daarmee echter niet van de baan. In het collegeprogramma van Gedeputeerde Staten van Zeeland voor de zittingsperiode 2003-2007 staat dat de provincie, in goed overleg met de Bevelandse gemeenten, zal trachten de overlastproblematiek rond de WCT op te lossen. Op 1 juli 2008 is de Startnotitie milieueffectrapportage uitgebracht door de projectorganisatie Westerschelde Container Terminal, een onderdeel van ESM (projectorganisatie WCT, 2008). Omdat PSA haar aanspraak op het exclusieve recht voor de exploitatie van de WCT per 1 mei 2010 niet heeft gecontinueerd, wordt gezocht naar nieuwe exploitanten. Zolang deze nog niet zijn gevonden heeft Zeeland Seaports Gedeputeerde Staten verzocht de m.e.r. nog niet in procedure te brengen. Nabeschouwing De verschillende vormen van zeehavenbeheer werpen de vraag op welke wijze van taakorganisatie het best voldoet aan doelmatig en democratisch bestuur. Bij een aantal onderzoekers (o.a. Stevens, 1997; Jacobs, 2007) komt deze kwestie ook aan de orde maar zij leveren geen compleet overzicht van de Nederlandse zeehavens. Bovendien is de organisatievorm van zeehavenbeheer in sommige gevallen veranderd. Om de structuur en werking van de verschillende organisatievormen van het Nederlandse zeehavenbeheer te kunnen beoordelen is in het onderzoek 'Voorwaarden en alternatieven inzake zeehavenbestuur in Nederland; een ideaaltypische benadering' (Commissie Zeehavenoverleg, 1973) een theoretisch kader opgesteld. Ondanks het feit dat het onderzoek al enige decennia geleden is uitgevoerd, zijn de resultaten vanwege de ideaaltypische benadering, nog steeds bruikbaar. Wel moeten er bij de N.V.-vorm enkele kanttekeningen worden geplaatst. Ten eerste achtten de onderzoekers de aard van het aandeelhouderschap (publiek en/of privaat) niet van invloed op de scores. Echter, in de discussies omtrent de verzelfstandiging van het Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam speelde dit wel degelijk een rol. Ten tweede draagt het N.V. Zeehavenbedrijf een nationaal karakter terwijl er in de huidige situatie sprake is van geprivatiseerd havenbeheer op decentrale basis. Daardoor kunnen met name de scores op doelmatigheid niet rechtsreeks worden overgenomen. Voor het democratische gehalte is het onderscheid centraal / decentraal minder relevant. Ten aanzien van doelmatigheid en democratisch gehalte zijn maatstaven aangelegd. Hiervan zijn voorwaarden afgeleid waarmee de verschillende vormen van zeehavenbeheer op doelmatig en democratisch bestuur beoordeeld kunnen worden. Hoewel tussen de maatstaven


87

en voorwaarden een complex netwerk van relaties bestaat, wordt elke vorm van zeehavenbeheer op alle afzonderlijke items geëvalueerd. De scores staan vermeld in de bijlage terwijl in tabel 3.2 het aantal malen dat volledig (+) of gedeeltelijk (±) aan de voorwaarden wordt voldaan als percentage staat weergegeven. Daarmee wordt een globale indicatie verkregen van de mate van doelmatigheid resp. democratie van de verschillende vormen van zeehavenbeheer. Tabel 3.2 Mate (%) waarin, per havenbeheersvorm, volledig of gedeeltelijk voldaan wordt aan de beoordelingscriteria.

organisatiewijze criterium

functioneel N.V. Nationaal regionaal Zeehavenbedrijf havenschap

territoriaal regionaal gemeentelijk havenbedrijf havenbedrijf

doelmatig bestuur

71 %

71 %

64 %

57 %

democratisch bestuur

17 %

17 %

100 %

100 %

bron: Commissie Zeehavenoverleg, 1973 (aangepast)

Uit de tabel blijken de percentages voor doelmatig bestuur niet sterk uiteen te lopen maar bij democratisch bestuur komt wel een duidelijk verschil tussen territoriaal en functioneel havenbeheer naar voren. In dit opzicht scoort (gedecentraliseerd) territoriaal georganiseerd zeehavenbeheer duidelijk beter dan havenschappen en gecorporiseerd beheer. In de lokaal bestuurde haven voert de verantwoordelijk ambtelijk directeur (veelvuldig) overleg met de wethouder die het havenbeleid opstelt en uitvoert. Binnen het college van Burgemeester en Wethouders is meestal de wethouder van Economische Zaken de portefeuillehouder, maar beslissingen worden collegiaal genomen. De raadscommissie voor de haven is een belangrijk instrument voor de toetsing en ontwikkeling van ideeën en motieven. De gemeenteraad stelt ten slotte de plannen vast. Deze gang van zaken is transparant, bevat een aantal checks and balances en biedt mogelijkheden voor (in)directe democratie. Een hoge score is derhalve verklaarbaar. Een havenschap bezit een andere organisatiestructuur met een algemeen directeur, Dagelijks Bestuur en Algemeen Bestuur. De besturen worden meestal gevormd door politieke functionarissen. Hoewel de directeur van het havenschap min of meer dezelfde taken heeft als de gemeentelijke directeur is de beheersorganisatie relatief klein. In tegenstelling tot de directeur van een gemeentelijk havenbedrijf heeft de algemeen directeur van een havenschap meer mandaat en kan een grotere rol spelen in de beleidsbepaling. Bij gecorporiseerd havenbeheer zijn de rollen sterker gescheiden dan bij havenschappen. Gecorporatiseerd havenbeheer i.c. een N.V. / B.V. heeft een algemeen of president directeur die voorzitter is van de directie of Raad van Bestuur, het hoogste leidinggevende orgaan van een organisatie. Hier berust de dagelijkse leiding van de onderneming. Verantwoording wordt afgelegd aan de Raad van Commissarissen en de aandeelhouders. De Algemene Vergadering van Aandeelhouders is het hoogste gezagsorgaan in de onderneming en bezit instemmingsrecht met betrekking tot de door de directie gedane voorstellen. Onderzoek van Sylvester (1999) onder 155, bij externe verzelfstandigingen en privatiseringen betrokken, politici en (ex-)ambtenaren geeft aan dat de overheid vooral als aandeelhouder het beleid tracht te beïnvloeden (73%). Daarnaast wordt de Raad van Commissarissen waarvan de leden van overheidswege worden benoemd als het structuurregime van toepassing is, vaak (48%) genoemd als een instrument om invloed uit te oefenen.

88


Hoewel de scores met betrekking tot doelmatig bestuur elkaar nauwelijks ontlopen, zijn er wel enkele opvallende verschillen tussen functioneel en territoriaal beheer waar te nemen (zie bijlage). Zo heeft bij territoriaal zeehavenbeheer op regionaal niveau een bredere afweging van belangen plaats dan bij de decentrale functionele vormen, welke er weer beter in slagen de zeehavenbelangen in hogere bestuurslagen te promoten. Voor beide vormen van zeehavenbeheer is het overigens van belang of de geografische begrenzing van het gebied doelmatig is, met andere woorden, of het bestuursterritoir overeenkomt met de aard van de zeehavenproblematiek. Wat betreft de coördinatie- en afstemmingsproblematiek zou gecentraliseerd havenbeheer het best voldoen. In het geval van decentraal zeehavenbeheer zou een coördinerende en meer sturende rol van de Nationale Havenraad, overeenkomstig de Vlaamse Havencommissie, ook voor een betere afstemming kunnen zorgen. Op theoretische gronden kan gesteld worden dat functioneel havenbeheer de (commerciële) zeehavenbelangen centraal stelt zonder dat er een duidelijke afweging met andere belangen plaats heeft. Uit de beschrijving van het zeehavenbeheer in Nederland blijken deze belangen ook bij (voormalige) gemeentelijke havenbedrijven in goede handen. Wel heeft daar, op basis van het hogere democratisch gehalte, een zorgvuldigere afweging met andere belangen plaats. De trend van verzelfstandiging/privatisering zet de maatschappelijke legitimiteit dus onder druk. De ambitie van havenbeheerders, ook gemeentelijke, heeft als consequentie dat soms enorme commerciële risico's moeten worden afgedekt. Het is een onaantrekkelijke gedachte dat de Rotterdamse burger uiteindelijk betaalt voor de verliezen die op een inland terminal in Tsjechië worden geleden, inwoners van de provincie Groningen opdraaien voor een debâcle met Russische houtimport en Amsterdammers financieel verantwoordelijk zijn voor de leegloop op de Ceres Paragon Terminal. Iedere vorm van zeehavenbeheer moet derhalve met voldoende checks and balances worden omgeven.

3.3

Havenontwikkeling

Om toekomstige goederenstromen te kunnen accommoderen hebben havenbeheerders door de eeuwen heen hun havenareaal moeten aanpassen en/of uitbreiden. Daarom wordt in 3.3.1 gestart met een historisch overzicht van de ontwikkeling van zeehavens aan de hand van het Anyport model (Bird, 1971). Zeehavenontwikkeling blijkt met name gestuurd te worden door veranderingen in de zeescheepvaart in combinatie met de verschijningsvorm van goederen. Deze ontwikkelingen komen in 3.3.2 uitgebreid aan de orde. Tenslotte gaat 3.3.3 in op de, met onzekerheden omgeven, toekomstige havenuitbreidingen. 3.3.1 Morfologische ontwikkeling Veel havens hebben een vroege oorsprong en zijn door de eeuwen heen verder ontwikkeld. Deze ontwikkeling wordt 'gestuurd' door achterliggende factoren (driving forces) waardoor de verschillende havens grote overeenkomsten vertonen. Eén van de bekendste modellen die havenontwikkeling in algemene termen beschrijft is het Anyport model van Bird (1971). In de praktijk blijkt het Anyport model goed te voldoen voor havens met een lange historie zoals die o.a. in Europa en Noord-Amerika zijn te vinden. Wel zijn bepaalde kenmerken zoals het dokmodel 'typisch' Engels. Voor havens in Oost-Afrika en Australië is het model minder goed toepasbaar zoals resp. Hoyle (1967) en Bird (1968) zelf aantonen .


89

Een belangrijk kenmerk van het Anyport model is het doorlopen van verschillende stadia van ontwikkeling. Aan de hand van de evolutie van haveninstallaties worden door Bird een zestal verschillende ontwikkelingsfasen onderscheiden (zie figuur 3.7): I. Primitive port De start van de haven aan de monding van een rivier waar aan de noodzakelijk voorwaarden ten aanzien van water (zeewaartse ontsluiting) en land (urbanisatie) wordt voldaan. De haven met zijn pakhuizen ontwikkelt zich op de oever(s) en valt samen met de stad. II. Marginal quay extension. Deze fase neemt een aanvang als de havenuitbreidingen de stadsgrenzen overschrijden. III. Marginal quay elaboration Om de uitbreiding van de haven ruimtelijk beperkt te houden wordt in deze fase extra kadelengte gecreëerd door de aanleg van kunstmatige insteekhavens en pieren. IV. Dock elaboration De toename van en schaalvergroting in de scheepvaart vergt opnieuw havenuitbreiding die in deze fase wordt gerealiseerd door het graven van complete havenbassins met soms grillige vormen om de kadelengte te maximaliseren. Ook vindt overslag op het water plaats. Veelal vormen sluizen de toegang tot de havenfaciliteiten zodat de overslag geen hinder ondervindt van het getij. Bij het ontwerp wordt ook rekening gehouden met spoorontsluiting. V Simple linear quayage De afhandeling van de steeds grotere schepen vereist lange, rechte kades die moeilijk gerealiseerd kunnen worden in de bestaande havenbassins. Deze fase is kenmerkend voor de huidige (traditionele) stukgoedafhandeling. VI. Specialised quayage In deze fase, die start in de 20e eeuw, moeten havenfaciliteiten worden afgestemd op een nieuw type schip dat lading zoals olie, kolen, ertsen en granen in bulkvorm vervoerd. Voor het overslaan van deze goederen zijn gespecialiseerde open overslagfaciliteiten noodzakelijk. Ten aanzien van gespecialiseerde containerterminals is Bird enigszins ambivalent; enerzijds worden ze als een vorm van 'specialised quayage' beschouwd, anderzijds zijn ze veelal te vinden in de oude havengebieden. Dit kan verklaard worden uit het feit dat containerisatie ten tijde van het opstellen van het Anyport model nog geen grote vlucht had genomen en slechts in een beperkt aantal havens plaats had.

90


I = primitive port II = marginal quay extension III = marginal quay elaboration

IV = dock elaboration

V = simple linear quayage VI = specialised quayage

Figuur 3.7 Generiek ontwikkelingmodel van een zeehaven (bron: Bird, 1971) Het Anyport model van Bird besteedt vooral aandacht aan de overslagfunctie, secundaire functies blijven grotendeels buiten beschouwing. In het cityport evolution model van Hoyle (1988) komen deze functies wel aan de orde. Bovendien wordt aandacht besteed aan havenactiviteiten die vanuit het stadscentrum naar nieuwere havengebieden worden verplaatst en de herstructurering van de oude haventerreinen. Charlier (1992) maakt de samenhang tussen dit aspect en het model van Bird duidelijk aan de hand van het concept van de levenscyclus van een havenfaciliteit:


91

- groei: opstartfase na realisatie of uitbreiding van faciliteit; - rijping: toenemende bezettingsgraad tot capaciteit (bijna) is bereikt; - veroudering: economische levensduur loopt ten einde als modernere faciliteiten met een hogere productiviteit op gunstigere locaties in de haven verschijnen; - verval: de faciliteit wordt verlaten; - herstructurering. de start van een nieuwe levenscyclus. Havenfaciliteiten uit de eerste vier fasen uit het Anyport model lijken de levenscyclus geheel of gedeeltelijk te hebben doorlopen. Dit wordt geconceptualiseerd in figuur 3.8 waar T1 t/m T5 chronologisch de verschillende periodes en L1 t/m L5 de toenemende afstand tot het stadscentrum aangegeven. L1

T1

L2

L3

L4

L5

Growth groei

T2

rijping

T3

veroudering

T4

verval

T5

herstructurering

Growth groei

rijping

veroudering

verval

Growth groei

rijping

veroudering

Growth groei

rijping

Growth groei

Figuur 3.8 De levenscyclus van havengebieden (bron: Charlier, 1992) Uit het schema komt duidelijk naar voren dat op tijdstip T5 (het heden) de oude, verlaten havengebieden aan herstructurering toe zijn. Dit fenomeen valt voor het eerst waar te nemen in Noord Amerika in de jaren 70 van de vorige eeuw. Het succes van deze herstructureringsprojecten in steden als Baltimore blijkt een bron van inspiratie voor Europese havensteden. Gemeentebesturen maar ook geïnteresseerde projectontwikkelaars hebben ambitieuze plannen voor de oude havengebieden waarin functies als wonen, werken en recreëren een belangrijke plaats innemen (Hoyle en Pinder, 1992). In de euforie wordt weleens voorbijgegaan aan de optie van behoud van de havenfunctie. Eigenlijk zou in eerste instantie gekeken moeten worden of renovatie uitzicht biedt op een rendabele exploitatie, in een later stadium kan de havenfunctie alsnog worden ingeruild. Charlier (1992) geeft voorbeelden van succesvolle renovatieprojecten in Gent, Antwerpen en Rotterdam. Daaruit blijkt dat fysieke beperkingen tot op zekere hoogte zijn op te lossen. Zo zijn in Rotterdam oude, kleinschalige havengebieden geschikt gemaakt voor de overslag, opslag, distributie en verkoop van perishables (fruit, groenten en sappen). Jaarlijks arriveren en vertrekken in Fruitport zo'n 500 'kleine' zeeschepen die circa 2 miljoen ton goederen vervoeren. Voor de havenbeheerder die echter gewend is nieuwe terreinen uit te geven, zijn deze herstructureringsprojecten complexer en vragen andere, op samenwerking gerichte, vaardigheden (van Ham et al., 1998).

92


3.3.2 Veranderingen in zeevaart/-vracht Uit het model van Bird komt naar voren dat in het verleden vooral de behandeling van stukgoederen de havenontwikkeling heeft bepaald; het accommoderen van meer en langere, diepstekende zeeschepen vereiste kadelengte en voor de opslag van goederen waren extra pakhuizen, vriesvemen e.d. nodig. Als nieuwe verschijningsvormen van zeevracht hun intrede doen wordt de havenontwikkeling hierdoor substantieel beïnvloed. Het vervoer van bulkgoederen per zeeschip wordt in het midden van de 19e eeuw geïntroduceerd terwijl de rationalisatie van het stukgoed (i.c. containers) een eeuw later start. Daarom zal eerst worden gekeken naar de consequenties van de introductie van bulkgoederen voor de zeescheepvaart en havens. Daarna komt containerisatie uitgebreid aan de orde. Bulkgoederen Wanneer in de 18e eeuw de industrialisatie op gang komt heeft dit een grote invloed op de goederenstromen via havens. Enerzijds loopt de export van de geproduceerde goederen als stukgoed via de zeehavens anderzijds moeten de benodigde grondstoffen soms worden geïmporteerd. Dit is echter duur; zo kostte in 1855 een ton Engelse steenkool in Manchester 4,50 gulden en in Enschede 17,62 gulden (Filarski, 1995). Het eerste ijzeren schroefstoomschip voor het vervoer van bulkgoederen was de 650 DWT John Bowes, die in 1852 in de vaart kwam (Stopford, 2000). Deadweight tonnage (DWT) is het maximale laadvermogen van bulkschepen in metrische tonnen en komt overeen met het gewicht van het, door het maximaal geladen schip, verplaatste water verminderd met het ledig vaarklaar schip (van Dokkum, 2003). Het innovatieve ontwerp (incl. ballastwatersysteem) was een serieuze poging om de concurrentie met de spoorwegen in het Engelse kolenvervoer aan te gaan. Momenteel is het grootste schip in deze categorie de Berge Stahl met een draagvermogen van 365.000 DWT. De dimensies van dit schip zijn: lengte 343 meter, breedte 64 meter en maximale diepgang van bijna 23 meter (Hilling en Browne, 1998). Overigens wordt bijna de helft van het verscheepte volume aan bulkgoederen vervoerd door schepen kleiner dan 40.000 DWT. De eerste liquid bulk carrier, de Gluckauf van 3030 DWT, liep in 1886 van stapel (Stopford, 2000). Tot circa 1980 is de scheepsgrootte van tankers alleen maar toegenomen, met name na 1959 groeit de scheepsgrootte spectaculair: van 100.000 tot 565.000 DWT! De eerste Very Large Crude Carrier (VLCC, vanaf 200.000 DWT) verschijnt in 1966 en twee jaar later varen er al Ultra Large Crude Carriers (ULCC, vanaf 320.000 DWT). Van de in totaal zeven ULCCs die eind jaren 70/begin jaren 80 de 500.000 DWT-grens overschrijden is de Jahre Viking de grootste die ooit gevaren heeft. Als ontwerp brak IMO 7381154 met haar 480.000 DWT geen record maar door een verlenging in 1981 werd de toenmalige Seawise Giant (458,5 x 68,8 x 24,6 m) op basis van een draagvermogen van 565.000 DWT de grootste olietanker. Uitgaande van volume (Bruto Register Ton (BRT)) zijn de Batillus en haar drie zusterschepen van elk 414,0 meter lengte, 63,0 meter breedte en een maximale diepgang van 28,5 meter zelfs nog groter. (NB. Eigenlijk had de Nanny (later: King Alexander en Sea World) volgens het ontwerp nog groter moeten worden maar de oorspronkelijke lengte werd tijdens de bouw ingekort. In de afmetingen (lengte: 364,0 m; breedte: 79,1 m(!)) is dit terug te vinden.) De bouw van de ULCC's start in 1968, na de sluiting van het Suezkanaal, en eindigt (voorlopig) in 1981. Ondanks een geschatte levensduur van 30 jaar worden veel van de 82 gebouwde ULCC's al snel opgelegd of gesloopt. Zo werden de Batillus en twee van haar zusterschepen binnen 10 jaar gesloopt. De Jahre Viking vormt met een lange staat van dienst een uitzondering. Na de laatste jaren onder de naam Knock Nevis gefungeerd te hebben als


93

drijvende opslagfaciliteit in Qatar, is het schip begin 2010 op een Indiaas strand gesloopt. Toch verschijnen er in de jaren '90 weer tankers van meer dan 300.000 DWT, in 2002 zelfs een serie van vier schepen van circa 441.500 DWT. Deze moderne ULCC's hebben dieselmotoren en een dubbele scheepshuid, een eis na de milieuramp met de Exxon Valdez in 1989. Toch zijn de exploitatievoordelen van deze grote schepen niet onomstreden. Zo werd in februari 2008 door de eigenaar aangekondigd dat twee van de vier zusterschepen omgebouwd worden en (ook) als opslagfaciliteit gaan dienen in Qatar (Overseas Shipholding Group, 2008). In andere marktsegmenten zoals voor olieproducten, vloeibare chemische stoffen en gassen is de scheepsgrootte kleiner, maar de capaciteit van bijvoorbeeld nieuwe LNG-tankers neemt nog toe. Tot nu toe kwamen de laatste nog niet naar Nederland maar met het voltooien van een LNG-terminal in 2011 zullen deze schepen ook Rotterdam aanlopen. Ook voor de Eemshaven bestaan serieuze plannen voor een dergelijke terminal. In het zeevervoer van bulkgoederen zijn substantiële schaalvoordelen te behalen omdat de kosten van het bouwen en exploiteren van schepen niet evenredig stijgen met de capaciteitstoename. Voor het laden en lossen van deze schepen zijn speciale faciliteiten noodzakelijk. In het Anyport model bevinden deze voorzieningen zich in vooral in fase VI. Voor liquid bulk zijn de voorzieningen relatief eenvoudig: een aanlegsteiger, pijpleidingen, opslagtanks en pompen om schepen te laden en/of lossen volstaan. Zelfs een enkele boei, single point moorings, voldoet in bepaalde gevallen. Het lossen van droge bulk stelt hogere eisen aan havenfaciliteiten. Voor kolen en ertsen die in de open lucht worden opgeslagen zijn vaste kades nodig. Bekende overslagmethoden zijn kranen met grijpers (tot max. 85 ton aan de draden), bandtransporteurs en mobiele werktuigen op de terminal. Indien er sprake is van zgn. self unloaders, een populair scheepstype op de Great Lakes in Noord Amerika, kan met minder voorzieningen worden volstaan. Voor het lossen van granen e.d. worden vaak pneumatische systemen gebruikt die er tevens voor zorgen dat de goederen op de overdekte opslagplaats terecht komen. Soms wordt voor het sneller lossen van droge bulkgoederen additioneel drijvende kranen ingezet. Het laden van bulkgoederen is eenvoudiger omdat gebruik gemaakt kan worden van de zwaartekracht (Ligteringen, 2000). Ter illustratie: het laden van de Berge Stahl in Brazilië kost 30 uur terwijl het lossen in Rotterdam 80 uur duurt! (NB. Het lossen kan wel wat sneller maar dat is economisch gezien niet aantrekkelijk.) De beschikbaarheid van bulkgoederen als gronden/of brandstoffen is nog steeds belangrijk voor de zgn. 'materials-oriented' industrie. Enerzijds kunnen traditionele kernregio's zoals het Ruhrgebied hun concurrentiepositie behouden vanwege de verlaging van de transportkosten door de bovengenoemde schaalvergroting, anderzijds zijn nieuwe vestigingen van dergelijke bedrijven vaak te vinden in zeehavens. Het transportkostenvoordeel dat productie in zeehavens biedt, vormt hiervoor de verklaring. Al in het begin van de 20ste eeuw legt Weber met zijn least-cost industrial location model de grondslag voor de vestigingsplaatstheorie (zie o.a. Lloyd en Dicken, 1978). Hierin wordt de optimale vestigingsplaats bepaald op grond van de aanvoerkosten van grondstoffen\halffabrikaten, vaak bulkgoederen, en de kosten voor afvoer van de eindproducten, meestal stukgoederen. Hij concludeerde dat naarmate de materiaal index toeneemt d.w.z. meer input nodig is per eenheid output, de productie richting grondstofwinning zal verschuiven. Vooral na de tweede wereldoorlog ontstaan nieuwe industriële complexen in zeehavens waar de overslag plaatsvindt. Karakteristiek voor bedrijven die zich in de jaren '50 en '60 in havens

94


vestigden, is de grootschalige productie van relatief gelijkvormige producten. De Goey (1990) noemt de olieraffinaderijen, petrochemie en auto-industrie als voorbeelden in Noordwest Europa. De ruimtebehoefte van zeehavenindustrialisatie was enorm; in havens is het ruimtebeslag van overslagactiviteiten beduidend minder dan voor industriële activiteiten. Veel havenbeheerders anticipeerden op de verwachte industriële vestigingen door extra areaal te ontwikkelen. Dorian (1996) legt aan de hand van Venetië haarfijn uit wat in veel havens plaatsvindt: (zeer) grootschalige gebiedsuitbreiding voor industriële activiteiten die maar niet vol raken als in de jaren 70 het economische tij keert. Daarnaast worden vanaf dat tijdstip hogere milieueisen aan vestiging gesteld. De havengebieden waar deze ontwikkelingen zich afspeelden worden eerste en tweede generatie Maritime Industrial Development Areas (MIDA) genoemd. De trend om deze industrie te vestigen in resp. te verplaatsen naar ontwikkelingslanden zorgt daar voor een derde generatie MIDA (Vicaris, 1981). Het productieproces van de zeehavenindustrie vertoont de hoofdkenmerken van het Fordisme, het productiemodel genoemd naar Henry Ford, dat gebaseerd is op zekerheid en stabiliteit. Tegenwoordig is er meer behoefte aan flexibele productie met kleinere series en een grotere productvariëteit terwijl het Fordisme daar juist niet goed mee om kan gaan. Door de ontwikkeling van seller's markets naar buyer's markets moeten de economies of scale van het Fordisme plaats maken voor de economies of scope van het post-Fordisme. Bij de locatiekeuze nemen factoren die van belang zijn voor het realiseren van kwaliteit, korte time-tomarket tijden en innovatie de plaats in primaire factorkosten zoals arbeid en grondstoffen. Integratie van productie en transport in de supply chain neemt daarbij toe. Toch is het post-Fordistische concept niet op alle bedrijfstakken van toepassing. Zo is schaalvergroting in de petrochemische sector voorlopig nog niet ten einde en verdient vestiging in een zeehaven o.a. vanwege balancing-exporten de voorkeur (Kuipers, 1999). Havenbeheerders lijken zich dan ook in de eerste plaats te richten op versterking van de bestaande industriële clusters door verbreding en meer verticale integratie. Op deze wijze worden de kerncompetenties zoveel mogelijk benut, ook voor eventuele nieuwe clusters van activiteiten. Hierbij valt te denken aan de milieu-industrie als spin off van de chemische sector (Saitua, 1994). In een beschouwing over zeehavenindustrialisatie rijst dikwijls de vraag in hoeverre industrie daadwerkelijk havengebonden is. De scheepsbouw is natuurlijk kadegebonden maar Winkelmans (1973) toonde aan dat een groot gedeelte van de overige, in zeehavens aanwezige industrie ook elders gevestigd zou kunnen zijn. Alleen voor de olie-industrie kon de relatie tussen productie en overslag in de haven hard worden gemaakt. Echter, de aanvoer van aardolie bestemd voor raffinaderijen in Vlissingen, Antwerpen en het Ruhrgebied loopt via de haven van Rotterdam hetgeen deze bevinding enigszins ondergraaft. Buck Consultants International (1994) maakt daarom onderscheid in kadegebonden, havengebonden en havengerelateerde activiteiten. Industrieën als olieraffinaderijen oefenen een grote invloed uit op verwante sectoren, afnemers en toeleveranciers. Dergelijke bedrijven willen daarom in de nabijheid van de olie-industrie gevestigd zijn. Deze clustervorming leidt tot een rijk geschakeerde bedrijvigheid van industrieën die logistiek voordeel hebben van vestiging in een zeehaven en ondernemingen die weliswaar geen directe binding met de kade hebben maar wel tot het cluster behoren (Saitua, 1994). Perroux (1964) legt in zijn groeipooltheorie de basis voor dit accumulatieve effect.


95

Containers Hoewel eerdere pogingen zijn ondernomen (Van Ham en Rijsenbrij, 2006) wordt 26 april 1956 veelal gezien als de (succesvolle) start van containerisatie. Op die dag voer de speciaal voor het transport van containers aangepaste T2-tanker, Ideal X, de haven van Newark (New Jersey) uit op weg naar Houston (Texas). De ongeveer zestig 33-foot containers stonden op een 'spar deck' dat boven de dekleidingen was aangebracht. Eerst twee, later vier van dergelijke tankers onderhielden deze dienst. Binnen anderhalf jaar werden deze schepen vervangen door zgn. 'cellular' containerschepen. Deze voormalige C2-freighters werden benedendeks uitgerust met geleiderails voor het vervoeren van zes containers op elkaar. Op dek konden twee lagen containers worden meegenomen zodat een totale capaciteit 226 35foot containers werd bereikt. Bovendien waren deze schepen uitgerust met twee boordkranen waardoor ze niet afhankelijk waren van kadekranen wat de flexibiliteit aanzienlijk vergrootte. Langzaam maar gestaag breidde het door Malcom McLean opgerichte en in 1960 tot Sea-Land omgedoopte bedrijf de diensten uit zodat vanaf 1963 alle kusten van de Verenigde Staten (inclusief Alaska) werden bediend (Cudahy, 2006). In dit kader moet ook de Matson Navigation Company genoemd worden, een rederij die zich specialiseerde op de route tussen Californië en Hawaï. Na een voorzichtige start met conventionele vrachtschepen die 75 24-foot containers aan dek konden vervoeren, werd een aantal schepen volledig omgebouwd tot containerschip met een capaciteit voor 436 24-foot containers. In tegenstelling tot Sea-Land bevonden zich geen kranen aan boord maar werd gekozen voor speciale, zelf ontwikkelde portaalkranen. Hoewel het concept van de uitwisselbaarheid van lading aansprak, is er in het eerste decennium geen sprake van een vliegende start. Containerisatie blijft voornamelijk beperkt tot Sea-Land en Matson die in 1965 70% van het totale volume in Noord Amerika voor hun rekening nemen. Andere rederijen zoals de Alaska Steamship Company, Grace Line en United States Lines experimenteren met wisselend succes. Toch raken steeds meer rederijen ervan overtuigd dat de container niet iets van voorbijgaande aard is. Om uit te stijgen boven het bedrijfsniveau is standaardisatie noodzakelijk. In 1962 worden in ISO-verband de internationale standaarden voor containers (8 x 8 x 10/20/40 ft) vastgesteld. Een ander twistpunt betrof de manier waarop de container aan de hijsapparatuur wordt vastgemaakt. Na een hevige strijd tussen twee concurrerende systemen wordt pas in 1967 gekozen voor de twistlock en de bijbehorende corner fitting. Dit door Sea-Land gepatenteerde systeem is door McLean vrijgegeven voor algemeen gebruik en wordt in aangepaste vorm de ISO-standaard. (Tantlinger, 1982). Vanaf 1966 komen er internationale lijndiensten met voor het transport van containers aangepaste schepen, de zogenaamde full container services. De eerste lijndiensten starten tussen Noord Amerika en Europa en kort daarop volgt de route tussen Noord Amerika en het Verre Oosten (m.n. Japan). Daarna wordt de trade op Australië zowel vanuit Europa, Azië als Noord Amerika gecontaineriseerd. Tenslotte verschijnen er containerschepen op de route van Europa naar het Verre Oosten. Binnen zes jaar zijn de belangrijkste trades gecontaineriseerd en de rest, waaronder Zuid Afrika en Zuid Amerika, volgt spoedig. Omdat efficiency centraal staat neemt het aantal 'ports of call' in deze lijndiensten af. Echter, havens die niet meer rechtstreeks worden aangelopen, krijgen vaak een feederdienst zoals Grangemouth in Oost-Schotland. Deze haven was in de eerste vaarschema's van Sea-Land opgenomen maar werd later geschrapt. Om het hoogwaardige ladingaanbod van Schotse whisky niet te verliezen werd een feederdienst met Rotterdam ingesteld.

96


Tot 1968 zijn containerschepen in de Verenigde Staten omgebouwde breakbulk schepen of tankers met een beperkte capaciteit. Ook de beroemde U.S. Lines' Lancer-klasse schepen waren ontworpen als traditionele breakbulk schip maar werden tijdens de bouw uitgevoerd als full containerschip (de la Pedraja, 1992) Dit type wordt vaak eerste generatie containership genoemd (Cullinane en Khanna, 1997). Vanaf dat jaar verlaten de eerste nieuw gebouwde 'cellular' containerschepen de werven in zowel Noord Amerika (Sea Witch), Japan (Hakone Maru) als Europa (Manchester Challenge). De volgende jaren groeien de tweede generatie schepen door tot circa 2.000 TEU. Tevens neemt de snelheid toe waardoor de vervoersprestatie per schip kon stijgen. Zo konden Sea-Land schepen uit de legendarische SL-7 serie een snelheid halen van 33 knopen. De oliecrises in de jaren 70 maken echter een eind aan deze hoge snelheden. In 1972 volgt met o.a. de Hamburg Express en Nedlloyd's Delft en Dejima een sprong naar circa 3000 TEU als de Europa – Verre Oosten trade wordt gecontaineriseerd. Deze derde generatie schepen had met een breedte van ruim 32 meter (= 13 containers breed) de maximale afmeting van het Panamakanaal bereikt. Dit was van belang omdat ten tijde van de sluiting van het Suezkanaal deze route naar het Verre Oosten werd gebruikt. Als de schepen niet meer in de breedte kunnen groeien, wordt additionele capaciteit uit de lengte gehaald. Bovendien worden op het dek de containers hoger gestapeld. In 1984 komt rederij United States Lines met een serie 4.480 TEU containerschepen waarmee de maximale dimensies (van de sluizen) van het Panamakanaal in zicht komen. Deze vierde generatie is vooral bekend als Panamax-schip. Een nieuwe mijlpaal vormen de vijf C-10 containerschepen van American President Line uit 1988/89. Ondanks een geringere capaciteit (4.300 TEU) zijn dit de eerste post-Panamax schepen omdat de breedte van 39,4 meter ver boven de toegestane 32,3 meter van het Panamakanaal uitkomt. Door de ontwikkeling van 'double stack' containertreinen in de jaren 80 is landtransport een aantrekkelijk alternatief geworden voor containers uit Azië met bestemming Oostkust van de Verenigde Staten. Hiervoor hoeven dus niet per se containerschepen te worden ingezet. Ook de gewijzigde regelgeving zoals de Motor Carrier Act (wegtransport) en Staggers Rail Act (spoorvervoer) maken deze zgn. minibridge services aantrekkelijk. De post-Panamax of 5e generatie schepen hebben grote bedrijfseconomische voordelen. Omdat ze korter zijn vallen de investeringskosten beduidend lager uit. Bovendien zijn ze goedkoper te exploiteren. Vanwege de toegenomen breedte is de stabiliteit verbeterd en hoeven ze niet met ballast varen. Ook zijn er minder beperkingen bij het stuwen van het schip. Voor de afhandeling van deze schepen moeten in de havens de containerkranen die een maximum bereik hebben van 13 containers wel vervangen worden. Ondanks de introductie van het eerste post-Panamax schip in 1988 waarvoor qua capaciteit geen restricties meer gelden, blijft de maximale scheepsgrootte in de 5.000 TEU-range steken. In 1996 zet de, op de eigen werf van de A.P. Moller-Maersk Group gebouwde, Regina Mearsk met een officiële capaciteit van 6.000 TEU nieuwe standaarden. De TEU-capaciteit van deze zes K-klasse containerschepen is echter een onderschatting omdat de rederij uitgaat van enkel geladen containers en het deadweight tonnage dan de beperkende factor vormt. De dimensies van het schip zijn: 318,2 meter lang, 42,8 meter breed en hebben een diepgang van 14 meter. Op dek staan de containers 17 breed opgesteld. Twee jaar later volgt de Sovereign Maersk, die 29 meter langer is dan de Regina Maersk. De 19 'Sovereign'-klasse schepen zijn volgens de


97

rederij in staat 6.600 TEU te vervoeren. In de periode 2003-2006 volgen nog zes 'Axel Maersk'-klasse schepen van 352 meter en zes 'Gudrun Maersk'-klasse schepen van 367 meter. Al deze schepen zijn toonaangevend qua geraamde containercapaciteit (tot circa 11.900 TEU) en deadweight tonnage (http://en.wikipedia.org/wiki/Odense_Steel_Shipyard). In 2006 breekt de 397 meter lange en 56,4 meter brede Emma Maersk echter alle records. Officieel bedraagt de capaciteit 11.000 (geladen) TEU maar schattingen gaan uit van een maximum capaciteit van ongeveer 13.500 TEU: circa 6.600 TEU onder dek en 6.900 TEU bovendeks. Indien er bovendeks nog een achtste laag (lege) containers geladen wordt, kan er meer dan 14.000 TEU mee. Een dieselmotor van meer dan 100.000 pk drijft door middel van een 120 meter lange as de schroef aan. Naast de diepgang van maximaal 16 meter gaat bij het aanlopen van havens ook de 'air draft' van deze schepen een rol spelen omdat in bepaalde gevallen niet meer onder bruggen door gevaren kan worden. De onderstaande figuur uit 2003 geeft een historische overzicht van de toenemende scheepsgrootte en een vooruitzicht op basis van geplaatste orders ('newbuildings'). Bij de prognose wordt uitgegaan van een evolutionaire ontwikkeling van de scheepsgrootte. De 'quantum leap' door de Emma Mearsk en haar zeven zusterschepen is niet voorzien. Inmiddels varen rederijen als de Mediterranean Schipping Company met vergelijkbare containerschepen (MSC Daniela (13.800 TEU)).

Figuur 3.9 Tijdreeks van grootste, opgeleverde containerschepen per kalenderjaar met prognose 2003-2010, aangevuld met feitelijke ontwikkeling. (bron: Lloyd's Register and Ocean Shipping Consultants Ltd, 2003.) Containers stellen andere eisen aan havens dan de open overslag van traditioneel stukgoed. Met name de smalle ruimte tussen kade en overdekte opslagruimte en de, vooral op de 'finger piers', beperkte oppervlakte om containers te stacken is nadelig. Havenautoriteiten passen, indien mogelijk, hun bestaande faciliteiten aan of ontwikkelen nieuwe terreinen. Zo krijgt Sea-Land in Newark in eerste instantie de beschikking over weliswaar nieuwe maar nog traditioneel opgezette terreinen. Omdat de Port of New York Authority het belang van containerisatie al vroeg onderkent, wordt in 1962 de eerste containerterminal in het aangrenzende Port Elizabeth geopend (Broeze, 2002). De lay-out is vergelijkbaar met

98


moderne containerterminals, zij het dat Sea-Land (lange tijd) de containers met chassis op de stack plaatste. Ook Matson verplaatst de overslag van containers van de bestaande terminal in San Francisco naar het nabij gelegen Alameda waar een terrein met de eerste Pacecocontainerkraan wordt betrokken. Wanneer de maritieme container andere landen bereikt worden ook daar vrijwel direct speciale container terminals ontwikkeld. In tegenstelling tot het model van Hayuth (1978) waarin de opeenvolgende fasen van containerisatie worden beschreven, blijkt containeroverslag in belangrijke havens bijna nooit voor langere tijd ingepast te worden in de bestaande stukgoedbehandeling. Tegenwoordig worden nieuwe, grootschalige containerterminals dichtbij zee aangelegd waardoor een korte turn-around tijd kan worden geboden (Notteboom, 2001). In het tijdperk van het post-Fordisme ontstaan in de haven vierde generatie Maritime Industrial Development Areas (MIDA's) waar per container aangevoerde, hoogwaardige producten marktklaar worden gemaakt (Hilling en Browne, 1998). Foreign Trade Zones (FTZ) in de Verenigde Staten en Distriparken in de Rotterdamse en Antwerpse haven zijn hiervan voorbeelden. Ook in het achterland ontstaan centra waar Value Added Logistics-activiteiten plaats hebben. Uit onderzoek blijkt dat ook inland terminals waar containers worden overgeslagen van spoor en/of binnenvaart op vrachtwagens v.v., deze activiteiten kunnen faciliteren (o.a. van Klink 1995; Buck Consultants International, 1996; Chan, 2004). Door de overlappende achterlanden kunnen rederijen uit verschillende ports of call kiezen waardoor de concurrentie tussen de havens fel is. Hoe fel kan worden weergegeven met behulp van de Herfindahl-index, een indicator voor de mate van concurrentie binnen een bepaalde sector. De waarde varieert van 0 (oneindig veel concurrenten) tot 1 (monopolie). De Herfindahl index voor de 23 grootste container havens in de Verenigde Staten heeft in 1995 een waarde van 0,082 en bevestigt daarmee het beeld van sterke concurrentie tussen havens door de beperkte mate van concentratie (Helling en Poister, 2000). Notteboom (1997) heeft aan de hand van Gini-coëfficiënten de concentratiegraad van Europese haven(ranges) bepaald. Hij bestudeerde 43 Europese havens over de periode 19751996. Ten behoeve van de analyse werden de havens geclusterd tot vier havenranges: de Hamburg-le Havre range (11 havens), de Atlantische range (9 havens), de zuidelijke range (18 havens gelegen aan de Middellandse Zee) en een beperkte Britse range (5 havens). De resultaten van het onderzoek laten een wisselend beeld zien. Zo is de concentratiegraad in de Hamburg – Le Havre range hoog en neemt over de beschouwde periode verder toe. Binnen de range liepen de ontwikkelingen evenwel uiteen. Het marktaandeel van Hamburg en Antwerpen steeg terwijl de concurrentiepositie van Rotterdam verzwakte. Dit betekent dat ook bij een hoge concentratiegraad felle concurrentie voorkomt. De zuidelijke range heeft een lage concentratiegraad die eerder af- dan toeneemt als gevolg van de heftige concurrentieslag om een hubstatus te verwerven. Ook in de Britse range daalde de concentratiegraad in het laatste bestudeerde decennium. 3.3.3 Havenplanning Met havenplanning wordt beoogd dat geschikt havenareaal beschikbaar is op het moment dat de behoefte zich voordoet. Hiervoor moeten nieuwe havengebieden worden ontwikkeld en/of bestaande terreinen aangepast. De havenontwikkelingsplannen van de Nederlandse havenbeheerders staan in tabel 3.3 vermeld. Complementair hieraan zijn de private investeringen, jaarlijks ruim twee miljard euro in de periode 2000 – 2005 (NHR, 2008).


99

Tabel 3.3 Projecten voor de ontwikkeling van ruimte voor zeehavengerelateerde bedrijvigheid in de Nederlandse zeehavengebieden

actie

gewenst resultaat

mijlpaal

Modernisering areaal voor havengerelateerde bedrijvigheid

Bedrijventerrein gereed in 2010

Uitbreiding areaal voor havengerelateerde bedrijvigheid Uitbreiding areaal voor havengerelateerde bedrijvigheid Gemoderniseerd bedrijventerrein voor havengerelateerde bedrijvigheid Gemoderniseerd bedrijventerrein voor havengerelateerde bedrijvigheid Uitbreiding en modernisering areaal voor havengerelateerde bedrijvigheid

Bedrijventerrein gereed in 2011 Bedrijventerrein gereed in 2010 Herstructurering gereed in 2010

Realisatie drie deelprojecten: - landaanwinning (Tweede Maasvlakte) - Herschikt Bestaand Rotterdams Gebied - 750 hectare natuur in Rijnmond Uitbreiding areaal voor havengerelateerde bedrijvigheid Uitbreiding areaal voor havengerelateerde bedrijvigheid Een mix van havengebonden economische functies, andere vormen van bedrijvigheid zoals bv. kantoren, en wonen en recreëren in het gebied van de Waalhaven, Eemhaven en Merwehaven. Gemoderniseerd bedrijventerrein voor havengerelateerde bedrijvigheid Uitbreiding areaal voor havengerelateerde bedrijvigheid

Oplevering eerste fase Maasvlakte omstreeks 2012, restant en overige deelprojecten 2021

Eemsmond Herstructurering Oosterhorn

Noordzeekanaalgebied Bedrijventerrein Wijkermeerpolder Bedrijventerrein Westrandzone Herstructurering Coen- en Vlothaven Herstructurering Ĳmond Noord Uitbreiding en herstructurering Kanaaloeverzone

Herstructurering gereed in 2010 Bedrijventerrein gereed in 2010

Rijn- en Maasmond Uitvoering PKB+ PMR

Bedrijventerrein Noordrand Hoeksche Waard (300 ha) Herstructurering Rechter Maasoever Herstructurering Waalhavengebied tot Stadshavens Rotterdam

Herstructurering Zeehaven Dordrecht Bedrijventerrein Moerdijkse Hoek (PPS-pilot)

Gefaseerd te realiseren tussen 2006 en 2020 Bedrijventerrein gereed in 2011 Gefaseerde herstructurering van deelgebieden in de periode 2006-2015.

Herstructurering gereed in 2010 Bedrijventerrein gereed in 2020

Scheldebekken Uitbreiding en Uitbreiding en modernisering Bedrijventerrein gereed in herstructurering Kanaalzone areaal voor havengerelateerde 2010 en Sloehaven bedrijvigheid bron: Nota zeehavenbeleid (ministerie van Verkeer en Waterstaat, 2004)

100


Inschatting van toekomstige ontwikkelingen door havenbeheerders spelen een belangrijke rol bij het opstellen van de havenontwikkelingsplannen. Omdat vraagvoorspelling is omgeven met grote onzekerheden moeten voor havenuitbreidingen reeds in een vroeg stadium ingrijpende beslissingen worden genomen. Dit wordt door Bird (1971) aangeduid als het 'infrastructure-superstructure construction time differential'. Trendextrapolatie als voorspellingsmethode is in deze gevallen vaak niet geschikt. Zo levert tijdreeksanalyse door het grillige uitgiftepatroon meestal geen betrouwbare resultaten. Als bijvoorbeeld gekeken wordt naar de historische ontwikkeling van de vraag naar ruimte in de Rotterdamse haven dan blijkt de periode vanaf de Tweede Wereldoorlog tot 1996 verdeeld te kunnen worden in verschillende periodes. Tussen 1947 en 1972 werd gemiddeld 125 hectare per jaar uitgegeven. Vooral de (petro-) chemische industrie had behoefte aan meer ruimte. Vanaf het begin van de eerste oliecrisis tot 1989 is de uitgave van terreinen min of meer gelijk aan de teruggave. Omdat de haven in westelijke richting opschuift komen oude haventerreinen voor andere functies beschikbaar. Vanaf 1989 (tot 1996) stijgt de uitgifte van terreinen weer, gemiddeld met ± 70 ha op jaarbasis maar met forse schommelingen (Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam, 1998). Ook in de daaropvolgende periode tot 2006 herhaalt zich dit patroon, in totaal 512 ha waarvan in 2005 zo'n 150 ha grotendeels bestemd voor de nieuwe Euromaxcontainerterminal op de Maasvlakte (Havenbedrijf Rotterdam, 2006). Impliciet wordt er echter wel gebruik gemaakt van dergelijke inschattingen van de groei. Op terminalniveau ziet een exploitant zich, door de groei van het volume, geconfronteerd met stijgende bezettingsgraden. Op een bepaald moment zal de terminaloperator willen uitbreiden en de havenbeheerder vragen om extra terrein. Dekker (2005) werkt de toenemende drukte op een terminal op welvaartstheoretische wijze uit in de vorm van een congestieheffing die opgelegd moet worden bij hoge bezettingsgraden. Zover laat een havenbeheerder het echter niet komen; anticiperen op de groei geschiedt door voldoende terreinen (= strategische reserve) in voorraad te houden. Bij tijdreeksanalyse en impliciete schattingen blijven de achterliggende factoren van de groei onderbelicht. Econometrische modellen bieden deze mogelijkheid wel maar deze worden in de praktijk niet veel gebruikt. Het Havenbedrijf Rotterdam is een van de weinige havenbeheerders die al langere tijd over een dergelijk model, het zgn. GoederenStromenModel (GSM), beschikt. In het onderstaande wordt uitgebreid bij dit model stilgestaan omdat hieruit de complexiteit van havenplanning blijkt en de resultaten eind jaren '90 een grote rol speelden in het kader van de vraag naar ruimte in het Rotterdamse havengebied c.q. de Maasvlakte 2 discussie. Ten behoeve van de prognose van de ruimtebehoefte werden verschillende stappen doorlopen die in figuur 3.10 staan weergegeven. De eerste stap om tot een inschatting van de ruimtebehoefte te komen omvat veronderstellingen met betrekking tot de toekomst. Macroeconomische ontwikkelingen zoals de groei van de wereldhandel en de Nederlandse economie zijn aan de hand van drie verschillende CPB-scenario's bepaald. Elk scenario schetst een sterk verschillend, maar wel plausibel en intern consistent beeld van de Nederlandse economie op lange termijn. Sinds een tiental jaren is het in Nederland gebruikelijk om hiervoor de scenario's van het Centraal Planbureau te gebruiken. Eind 1996 heeft een actualisering van de scenario's plaats; de omgevingsscenario's in de Lange Termijn Verkenning 1995 - 2020 zijn Global Competition (GC), European Coordination (EC) en Divided Europe (DE). In de drie scenario's worden telkens de belangrijkste drijvende krachten, te weten internationale economisch-politieke ontwikkelingen, demografie, sociaal-culturele factoren en economie op


101

een andere wijze uitgewerkt. Een beschrijving van de scenario's is te vinden in 'Omgevingsscenario's Lange Termijn Verkenning 1995-2020' (Centraal Planbureau, 1996). CPB-scenario’s

macro-economisch

werkgelegenheid toegevoegde waarde

nationaal

ATHENA

regionaal

RESEDA

MAASVLAKTE 2

goederenstromen

STREAM

TONEDA (industrie)

GSM 7 (transport, opslag en distributie)

CPB-ruimtebehoeftemodel

Figuur 3.10 Prognosesystematiek voor de toekomstige ruimtebehoefte (bron: Projectorganisatie Maasvlakte II, 1997) De algemene CPB-scenario gegevens worden als input gebruikt in bestaande CPB-modellen; voor economische indicatoren per sector op nationaal niveau in ATHENA en vervolgens geregionaliseerd voor het Rijnmondgebied in RESEDA. Voor de meeste economische sectoren behalve de industrie is economische groei een goede indicator. In de industriële sector is de relatie met de output van belang. Deze kan worden berekend door factoren als recycling en efficiencyverbeteringen mee te nemen. Zo blijkt in het Global Competitionscenario de toegevoegde waarde van de basischemie jaarlijks met 4% toe te nemen terwijl de fysieke productie met slechts 2,5 % stijgt. Het verschil van 1,5% is in dit scenario het resultaat van productupgrading als gevolg van verbeterde technologie. Voor de goederenstromen is een vergelijkbare procedure toegepast. In eerste instantie zijn op nationaal niveau de (fysieke) goederenstromen geschat door middel van het STREAM-model en voor de verschillen takken van industrie door TONEDA geregionaliseerd. Omdat vervoerstromen in het bijzonder transitostromen niet op deze wijze voorspeld kunnen worden, is voor de haven van Rotterdam het goederenstroommodel 7 (GSM 7) van het GHR toegepast. Aan de groeipercentages ligt de veronderstelling ten grondslag van onbeperkte ruimtelijke mogelijkheden in het havengebied. Bovendien zijn ook andere vestigingsplaatsfactoren bij de prognoses betrokken (PLI, 1996). Petrochemie, containeroverslag en de daaraan verbonden distributie blijken de belangrijkste groeisectoren in Rotterdam te zijn. In de sectorstudies staat daarover het volgende vermeld: - De sector petrochemie is sterk afhankelijk van aardolie als grondstof. Vanuit de productkolom aardolie gezien zijn achtereenvolgens te onderscheiden: het raffinageproces,

102


'kraken' tot basischemicaliën en chemische verwerking. De onderlinge samenhang is zo sterk dat van een petrochemisch complex gesproken kan worden. De vooruitzichten van de raffinagesector zijn zeer matig. Schattingen geven aan dat er in Europa sprake is van een overcapaciteit van zo'n 15%, overeenkomend met ca. 10 van de in totaal 100 raffinaderijen (Harris, 1996). Raffinaderijen bevinden zich in Rotterdam, Vlissingen en Antwerpen. Omdat oliemaatschappijen verliesgevende raffinaderijen om strategische redenen open houden is het moeilijk in te schatten welke locaties worden opgeheven. In de chemie wordt een substantiële toename van de behoefte aan terreinen voorspeld (Chemsystems, 1996). Het gaat in Noordwest Europa om circa 100 nieuwe vestigingen met een ruimtevraag van rond 1000 hectare. Hierbij dient aangetekend te worden dat indien bestaande bedrijven besluiten te investeren, met name Antwerpen, Scheldebekken en Moerdijk en in mindere mate Rotterdam de meest voor de hand liggende locaties zijn. Dit wordt bevestigd door het voornemen van Shell en Dow Chemical om nieuwe ethyleenkrakers op bestaande locaties in Moerdijk en Terneuzen te realiseren. - De marktvooruitzichten voor overslag, transport en distributie van containers zijn gunstig. Volgens een studie van Ocean Shipping Consultants uit 1996 zou de containeroverslag in de Hamburg-Le Havre range het aankomende decennium verdubbelen tot bijna 25 mln. TEU (Ocean Shipping Consultants, 1996). (NB. In 2005 werden ruim 31 mln. TEU in de Hamburg-Le Havre range overgeslagen). Omdat de bezettingsgraad van de huidige terminals vrij hoog is zal de capaciteit behoorlijk worden uitgebreid. Met deze gigantische aantallen containers hangen ook distributieactiviteiten samen. Ondanks het ontwikkelen van terreinen voor distributie in het havengebied is de concurrentiepositie van inlandlocaties met name in Nederland zeer sterk (Buck Consultants International, 1996). Het havengebied is vooral aantrekkelijk als directe nabijheid tot de overslagfunctie gewenst is. Dit geldt bijvoorbeeld voor de opslag van rederijcontainers (empty depots) en groupageactiviteiten. Bij de vraag is tevens rekening gehouden met een (strategische) reserve bestaande uit opties en een veiligheidscomponent. In de CBP-berekeningen wordt voor de optie-component van de reserve de ruimtevraag over een periode van drie jaar per sector aangehouden. Rekening houdend met schommelingen in deze vraag is een veiligheidscomponent toegevoegd. Op basis van een normale verdeling van de verwachte vraag naar terreinen in het Rotterdamse havengebied wordt hiervoor een bepaald overschrijdingspercentage gehanteerd. Nadat de regionale en sectorale ontwikkeling in kaart is gebracht kan de ruimtevraag worden bepaald door middel van het CPB-ruimtebehoeftemodel. Hiervoor leverden de verschillende sectorstudies informatie aan. Cruciaal voor de ruimtevraag zijn uiteraard de veronderstellingen ten aanzien van ruimteproductiviteit. De geschatte ruimtevraag in de periode tot 2020 staat vermeld in tabel 3.4.


103

Tabel 3.4 Ruimtevraag (in hectares) per sector in de haven van Rotterdam in de drie CPB-scenario's: 1995-2020

Global Competition

European Coordination

Divided Europe

Industrie: - basischemie - warmtekracht - overig

333 140 10

297 140 26

182 140 -34

Handel, vervoer en dienstverlening

117

94

72

368 19 -8 75 51 165 1270

270 17 -16 -32 -17 141 920

129 4 -15 -32 -95 81 432

Overslag, opslag en distributie - containers & empty depots - roll on/roll off - overig stukgoed - droge bulk - natte bulk - distributie totaal bron: Centraal Planbureau, 1997

Nu de ruimtebehoefte in beeld is gebracht kan gekeken worden de aard en urgentie van de tekorten. In het Global Competition scenario is schaarste te verwachten in de sectoren chemie, containers en distributie. Hiervan is eigenlijk alleen de overslag, opslag en distributie kadegebonden. Aangezien er op dat moment nog drie grote 'natte' kavels, tezamen 350 ha, beschikbaar zijn voor de containersector, kan voorlopig aan de vraag worden voldaan. De urgentie van het ruimtetekort ligt bij de petrochemie. De benodigde terreinen zijn evenwel niet kadegebonden, hetgeen ook geldt voor distributie. Bij een gefaseerde aanleg van Maasvlakte 2 is een eerste uitbreiding met alleen droog areaal dan ook een reële optie. Overigens moet worden vermeld dat de geprognotiseerde ruimtevraag van het Centraal Planbureau 86 hectare lager uitvalt dan de raming van de Projectorganisatie Maasvlakte II, een samenwerkingsverband van het Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam en de Regionale Directie Zuid-Holland van Rijkswaterstaat. De verschillen betreffen o.a. een premium van 70 ha voor de unieke locatie van Maasvlakte 2 waardoor een deel van de productie van de chemische sector zal worden verplaatst vanuit inland locaties, en 45 ha extra voor het stuffen en strippen van containers. Voor activiteiten op het gebied van energie en milieu is een kleinere ruimtevraag voorzien. De vraag of de hogere raming van de projectorganisatie Maasvlakte II een betere inschatting geeft van de toekomstige situatie is moeilijk te beantwoorden. Echter, in de prognose van het CPB zitten ook al een aantal vooronderstellingen die een verhogende invloed op de ruimtevraag hebben: - het maximale groeiscenario (Global Competition) is het uitgangspunt. Hierbij wordt voor de gehele periode 1995-2020 een groeipercentage gehanteerd dat alleen in de jaren '60 voorkwam; - stijgende, of tenminste gelijkblijvende marktaandelen; - geen, of slechts beperkte, stijging van de ruimteproductiviteit in de belangrijkste sectoren.

104


Tegenover de vraag naar ruimte staat het aanbod van haventerreinen. Toch is het (verwachte) aanbod niet zo eenduidig als het misschien op het eerste gezicht lijkt. Het totale havenareaal kan worden gesplitst in gebruikt/ongebruikt maar niet alle ongebruikte terreinen zijn beschikbaar. Er kan bijvoorbeeld een optie op rusten. Ook zijn sommige kavels voor de gewenste functie onbruikbaar of kunnen braakliggende stukken deel uitmaken van al uitgegeven terreinen waarmee ze in de categorie interne reserves vallen. Totaal belopen de interne reserves 330 hectare waarvan een groot deel in handen van de petrochemische industrie. Tenslotte kan het aanbod in de periode tot 2020 nog toe- of afnemen door bijvoorbeeld dempingen, onttrekkingen en functieveranderingen. In schema:

Figuur 3.11 Matching van vraag en aanbod van haventerreinen (bron: Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam, 1998) Tenslotte is rekening gehouden met een (strategische) reserve bestaande uit opties en een veiligheidscomponent. In de CBP-berekeningen wordt voor de optie-component van de reserve de ruimtevraag over een periode van drie jaar per sector aangehouden. Rekening houdend met schommelingen in deze vraag is een veiligheidscomponent toegevoegd. Op basis van een normale verdeling van de verwachte vraag naar terreinen in het Rotterdamse havengebied wordt hiervoor een bepaald overschrijdingspercentage gehanteerd. Tabel 3.5 Confrontatie ruimtevraag en –aanbod in 2020 in Global Competition scenario

CPB aanbod - beschikbaar aanbod (eind '95) - dempingen en herinrichting - niet bruikbaar aanbod bruikbaar aanbod in 2020 vraag - verhuurd ultimo 1995 (incl. interne reserves) - ruimtevraag tot 2020 - strategische reserve - mutatie interne reserve totale vraag in 2020

MV2

5.115 70 - 40

5.115 5.0661

5.145 4.185

4.185

1.270 410 -110

1.356 410 -422

RUIMTEBEHOEFTE

5.865

5.909

610

843

1) ongeschikte terreinen buiten beschouwing gelaten. 2) exclusief: Shell/Roro (25), Nerefco (35), overig (8).

bron: Centraal Planbureau, 1997; Projectorganisatie Maasvlakte II, 1997


105

In de 'Verkenningen 2020', een visie op de haven en industrie in 2020, gaat het Gemeentelijk Havenbedrijf zelfs nog een stap verder. Op basis van het Goederenstroommodel 7 zijn ramingen opgesteld voor onder meer de directe en indirecte toegevoegde waarde, werkgelegenheid en ruimtebehoefte (Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam, 1998). De onderstaande tabel geeft de verschillen weer. Tabel 3.6 Ruimtetekort in 2020 in de drie CPB-scenario's

Global Competition

European Coordination

GHR (Verkenning 2020) 1260 750* CPB (Werkdocument 92) 610 370 *) het EC-scenario wordt in 'Verkenningen 2020' zelf niet onderzocht

Divided Europe 0 0

bron: Project Mainportontwikkeling Rotterdam, 1998.

Het Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam becijfert voor de periode 1996-2020 in het GCscenario een ruimtetekort dat 650 hectare hoger ligt dan de uitkomst van de CPB-studie uit 1997. Hierbij is niet alleen de omvang maar ook de timing van belang. Uitgaande van de 'Verkenningen 2020' wordt in het GC- en EC-scenario de strategische reserve d.w.z. de laatste 500 ha aangesproken in resp. 2004 en 2007, terwijl in het DE-scenario tot 2020 geen sprake is van een ruimtetekort. Het verschil bestaat voor tweederde deel uit een vraagverschil (2355 versus 1945 hectare) en 170 ha al dan niet inpasbare vrijgekomen terreinen. Een verklaring voor de grotere ruimtevraag ligt in de, door het GHR veronderstelde, verbetering van de concurrentiepositie voor een aantal sectoren hetgeen in de prognoses leidt tot toenemende marktaandelen bij distributie, ro/ro, overige industrie en overige activiteiten. Bovendien doen zich in de belangrijke containersector verschillen voor met betrekking tot de ruimtelijke efficiency; het Centraal Planbureau houdt hier sterker rekening met technologische en logistiek /organisatorische vooruitgang in de tijd. Deze lagere ruimtevraag wordt ook aangegeven door studies naar sectorale ontwikkelingen (Project Mainportontwikkeling Rotterdam, 1999). Samenvattend kan worden gesteld dat modelmatige capaciteitsplanning voor havens een complexe en met vele onzekerheden omgeven activiteit betreft. Zo is het lastig te bepalen welk scenario de toekomst het best beschrijft. Vaak wordt daarom het 'midden'-scenario gekozen maar dit hoeft niet het meest waarschijnlijke scenario te zijn. Ook kan er sprake zijn van een trendbreuk zoals een oliecrisis, het staken van hoogovenactiviteiten of stoppen met steenkoolwinning in Europa. Daarnaast zijn technologische ontwikkelingen en de adaptatie ervan moeilijk in te schatten. En een concurrentieanalyse biedt geen volledige zekerheid over veranderingen in marktaandeel. In al deze gevallen zal nader onderzoek maar weinig reductie van onzekerheid kunnen bewerkstelligen. Ramingen van de ruimtebehoefte moeten derhalve met de nodige omzichtigheid gehanteerd worden.

3.4

Conclusies

Dit hoofdstuk schetst verschillende contextuele factoren van zeehavenontwikkeling. Een aantal ervan heeft grote invloed heeft op het beleidsvormingsproces. In het onderstaande staan deze factoren en hun consequenties voor het beleidsvormingsproces centraal.

106


De Rotterdamse haven is momenteel qua overslag de vierde haven ter wereld en de grootste Europese haven terwijl het Amsterdam /Noordzeekanaalgebied een vijfde plaats in Europa inneemt. De economische betekenis voor de nationale economie komt o.a. tot uiting in de maritieme toegevoegde waarde die gestaag toeneemt en ervoor zorgt dat de relatieve omvang van deze sector stabiel is. De werkgelegenheid loopt echter (licht) terug, zelfs in een periode van hoogconjunctuur. Het grote maatschappelijke belang heeft geleid tot overheidsbemoeienis. Beleidsmatig neemt mainport Rotterdam, en de overige havens, nog steeds een belangrijke plaats in in het ruimtelijke-economisch en vervoersbeleid. Hoewel onderkend wordt dat andere sectoren in de economie ook gebaat zijn bij goed functionerende havens opereren deze op basis van de Angelsaksische doctrine d.w.z. havens als zelfstandige entiteit op bedrijfseconomische grondslag. Dit sluit aan bij het (onofficiële) Europese zeehavenbeleid dat eerlijke concurrentie (level playing field) en 100% kostendekking van haveninvesteringen voorstaat. In het nationale zeehavenbeleid is marktwerking ook een belangrijk uitgangspunt. Specifiek havengericht beleid wordt op nationaal niveau nauwelijks meer gevoerd. De afschaffing van de bijdrageregeling voor haveninterne projecten in 2004 is in dit geval exemplarisch. De verantwoordelijkheid voor haveninterne infra- en suprastructuur en voorzieningen die vooral een regionale functie hebben, ligt in toenemende mate bij decentrale overheden c.q. havenbeheerders en havenbedrijfsleven. De taakorganisatie van zeehavenbeheerders in Nederland is vastgelegd in verschillende organisatievormen: geïntegreerd overheidsbestuur (i.c. gemeentelijk havenbedrijf (Amsterdam)), zelfstandige bestuursorganisaties (havenschappen (Noorden, Zeeland)) en gecorporatiseerd havenbeheer (Naamloze Vennootschap (Ĳmuiden (privaat); Rotterdam (publiek)) Theoretisch gezien verschillen deze vormen van zeehavenbeheer weinig met betrekking tot doelmatig bestuur maar is het democratisch gehalte van een gemeentelijk havenbedrijf veruit het hoogst. Zowel de wethouder als de gemeenteraad wegen de verschillende belangen af terwijl bij functioneel georganiseerd havenbeheer het economisch belang voorop staat. Via het Algemeen Bestuur of de Raad van Commissarissen kan de overheid in het geval van functioneel havenbeheer wel indirect invloed uitoefenen. Als de haven als een bedrijf wordt opgevat richt de publieke taakstelling zich niet op het primaire proces maar op de ondersteunende diensten (facilitering, integratie). Voor zeehavenbeheer komt dit overeen met het landlord model. De belangrijkste taken van de havenbeheerder betreffen nautisch beheer en havenplanning. Het laatste omvat zowel herstructurering van oude havengebieden als de aanleg van nieuw havenareaal. De (middel)lange termijn voornemens die worden vastgelegd in havenontwikkelingsplannen, berusten vaak op de kennis en ervaring van de havenbeheerder. Het blijkt lastig, ook modelmatig, een juiste inschatting van de groei te maken. Hierdoor zijn vraagramingen vaak onbetrouwbaar. Havenplanning is derhalve een technisch-complexe problematiek die met grote onzekerheid is omgeven. Deze onzekerheid in combinatie met de lange realisatietermijn van nieuwe havengebieden doet havenbeheerders die vooral economische doelen nastreven, besluiten op tijd te beginnen met het uitbreiden van het havenareaal zodat geen 'nee' verkocht hoeft te worden aan potentiële klanten. Zij vinden hiervoor een gewillig oor bij lokale\regionale overheden. Als resultaat van bovengenoemde contextuele factoren zijn er anno 2010 flinke reserves in drie van de vier nationale zeehavengebieden. In de gegeven institutionele setting, met steeds zelfstandiger operende havenbeheerders en een welwillend bevoegd gezag, staat hierdoor de maatschappelijke aanvaarding (= legitimiteitseis) van besluiten constant onder druk.

4

Casestudies

4.1

Inleiding

In dit hoofdstuk staat het eerste deel van de wetenschappelijke vraagstelling nl. in welke mate voldoet beleidsvorming van zeehavenontwikkeling aan de criteria van rechtmatigheid, doeltreffendheid /doelmatigheid en democratie, centraal. Hiervoor dienen eerst de (beschrijvende) subvragen 1) Hoe verlopen beleidsvormingsprocessen van zeehavenontwikkeling in de praktijk en 2) Tot welke besluiten leiden deze processen, te worden uitgewerkt. Dit geschiedt aan de hand van de cases Derde Haven Ĳmuiden en Mainportontwikkeling Rotterdam. Pas daarna kan het antwoord op de (verklarende) subvraag 3) Wat is de invloed van actoren en contextuele factoren op het procesverloop en de uitkomst, in de vorm van conclusies worden gegeven. Al deze informatie is noodzakelijk om de (beoordelende) subvraag 4) Hoe scoren recente beleidsvormingsprocessen op basis van de beoordelingscriteria, aan het eind van dit hoofdstuk te kunnen beantwoorden. De laatste paragraaf bevat de bevindingen die als opmaat dienen voor de verbetering van het beleidsvormingsproces in het volgende hoofdstuk. Eerst komt in dus het beschrijven en verklaren van de bestuurlijke praktijk met betrekking tot zeehavenontwikkeling aan de orde. Dit betreft de 'hoe' en de 'waarom'-vraag van het beleidsvormingsproces. Het onderzoek draagt dus een exploratief karakter. Over het algemeen leent een casestudy-aanpak zich goed voor een dergelijke analyse van complexe projecten. Volgens Yin (1994) is de aanpak geschikt voor het bestuderen van sociale fenomenen in hun 'real-life' context, "especially when the bounderies between phenomenon and context are not clearly evident" zoals bij beleidsvormingsprocessen van zeehavenontwikkeling. Het bestuderen van beleidsvormingsprocessen in hun context genereert meer informatie dan onderzoek naar losse variabelen. Door middel van een rijke casebeschrijving kunnen dus de 'hoe' en 'waarom'-

107

108


vragen beantwoord worden. Het is echter niet de bedoeling om hieruit theorieën af te leiden (Glaser en Strauss, 1967; Eisenhardt, 1989). De casestudie aanpak maakt veelal gebruik van kwalitatieve methoden en subjectieve oordelen. Door middel van een hermeneutische d.w.z. interpretatieve benadering wordt getracht inzicht te verkrijgen in de achtergronden en werking van het beleidsvormingsproces. Bij casestudies is triangulatie van onderzoek mogelijk; verschillende methoden van onderzoek kunnen naast elkaar worden gebruiken om de objectiviteit i.c. intersubjectiviteit te verhogen. Daarnaast moeten de uitkomsten van de casestudies uitstijgen boven het individuele niveau. Hier past de term 'transferability' om aan te geven of de getrokken conclusies overdraagbaar zijn naar analoge en/of andere situaties. De cases zijn geselecteerd op basis van verwachtingen omtrent de informatie die ze bevatten (Flyvbjerg, 2001). Gekozen is voor twee zeehavenprojecten met verschillende binnenlandse planprocedures namelijk de Derde Haven IJmuiden en de Mainportontwikkeling Rotterdam resp. een bestemmingsplanprocedure en Planologische KernBeslissing. In het kader van de case Derde Haven Ĳmuiden zijn de meeste officiële stukken van de bestemmingsplanprocedure en milieueffectrapportage bekeken evenals de achterliggende rapporten die hierin een rol speelden. Daarnaast zijn er raadsverslagen geanalyseerd, gerechtelijke uitspraken bestudeerd en andere relevante documenten doorgewerkt. Verder is er uitgebreid gesproken met de projectleider van de gemeente Velsen, een beleidsmedewerker van Rijkswaterstaat Noord-Holland en een Groen Links- gemeenteraadslid van de gemeente Velsen. Ten slotte is door middel van internet de Ĳmuider Courant veelvuldig geraadpleegd en zijn websites van diverse stakeholders bezocht om hun percepties en standpunten te peilen. Met betrekking tot de case Mainportontwikkeling Rotterdam vormen de officiële documenten, de achterliggende rapporten, raadsverslagen en beroepsprocedures eveneens een belangrijke bron voor informatie. Een groot aantal van deze stukken was via de website van de Project Mainportontwikkeling Rotterdam beschikbaar. Ook zijn inspraakbijeenkomsten bijgewoond en is geparticipeerd in een 'expert meeting' over containers. Daarnaast hebben gesprekken plaatsgevonden met beleidsmedewerkers bij het ministerie van Verkeer en Waterstaat zowel ten tijde van VErkenningsfase Ruimtetekort Mainport Rotterdam (VERM) als tijdens Project Mainportontwikkeling Rotterdam (PMR), en een PvdA-gemeenteraadslid (tevens medewerker bij Consept). Ook is gesproken met medewerkers van het Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam en, met betrekking tot het private initiatief 'Binnenmeerconcept' een werknemer van Ballast Nedam. (NB. Een lijst van personen die benaderd zijn in het kader van de casestudies, is in bijlage 1 te vinden.) Ook al is er sprake van nauwgezet en gedetailleerd onderzoek, de verklaringen en beoordelingen blijven afhankelijk van de interpretatie van de informatie en het trekken van conclusies. Om het subjectieve element zoveel mogelijk te elimineren zijn de interpretaties vergeleken met de inzichten van andere onderzoekers, werden de resultaten van Mainportontwikkeling Rotterdam gepresenteerd tijdens een aantal discussiebijeenkomsten (o.a. KIVI) en is bestuurskundige feedback ontvangen op de boekbijdrage 'De Tweede Maasvlakte: koudwatervrees bij partnership' (van Ham, 2002). Zo is getracht de veronderstelling dat casestudies het vooroordeel van de onderzoeker bevestigen, te weerleggen. Of in de woorden van Flyvbjerg (2006): "Experience indicates that the casestudy contains a greater bias toward falsification of preconceived notions than toward verification."

Hoofdstuk 4. Casestudies

4.2

109

Casus Derde Haven IJmuiden

4.2.1 Regionale context Het Noordzeekanaalgebied omvat als rechtstreeks bij havenactiviteiten betrokken gemeenten: Amsterdam, Beverwijk, Velsen en Zaanstad. Ter bevordering van de samenwerking in het Noordzeekanaalgebied besluiten de Provincie Noord-Holland en de vier havengemeenten in 1985 het Regionaal Havencomité Noordzeekanaalgebied op te richten. Door middel van het Havenconvenant wordt een stevig fundament gelegd voor een gemeenschappelijk havenbeleid. Op basis van het convenant wordt een Bestuursplatform en de Stuurgroep Samenwerking Havens Noordzeekanaalgebied ingesteld. Het gezamenlijk optrekken van de havengemeenten strookt met het toenmalige Rijksbeleid ten aanzien van zeehavens. Het tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer waarin opgenomen het Structuurschema Zeehavens heeft o.a. als streefbeeld dat in 1991 per zeehavengebied convenanten zijn afgesloten. Tevens moet elk havengebied over een gebiedsgerichte aanpak voor milieu en ruimtelijke aspecten beschikken. In tegenstelling tot Rijnmond en de Kanaalzone Zeeuws Vlaanderen leidt dit in het Noordzeekanaalgebied niet tot de gewenste ROM-status. Hierdoor wordt het voeren van een integraal ruimelijke ordeningsen milieubeleid lastiger (ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, 1988). De Stuurgroep heeft in haar programma 1990-1994 aangegeven dat een regionaal havenontwikkelingsplan zal worden opgesteld. Dit leidt in 1992 tot het rapport 'Versterking Economische Structuur Noordzeekanaalgebied: Een Visie voor het Benutten van Kracht en Kansen van de Regio' uitgebracht door McKinsey & Co (1992). Dit rapport wordt ook vaak aangeduid als het Masterplan Noordzeekanaalgebied. Op basis van dit rapport doet een commissie van deskundigen, het Adviescollege Masterplan, aanbevelingen aan de Stuurgroep. De voorgestelde strategie is gericht op het stimuleren van havengerelateerde activiteiten zoals industrie, offshore, Europese distributiecentra en het visserijcomplex in IJmuiden. Het bevorderen van deze activiteiten leidt niet alleen tot extra toegevoegde waarde en werkgelegenheid, maar versterkt ook weer de positie van de havens zelf. De (taakstellende) prognoses tot 2015 zijn een extra groei van de toegevoegde waarde van € 2,7 miljard, een toename van de werkgelegenheid met 50.000 arbeidsplaatsen en een ruimtebehoefte van 1480 hectare. Later wordt de werkgelegenheidsraming enigszins naar beneden bijgeteld; het adviescollege Andriessen noemt 37.000 arbeidsplaatsen (extra) haalbaar (adviescollege Andriessen, 1995). De economische visie en de daarop gebaseerde aanbevelingen krijgen in 1993 de instemming van de provincie en de betrokken gemeenten. Daarbij is besloten dat het Masterplan nader uitgewerkt moet worden in een integraal plan waarin streefbeelden zijn opgesteld voor economie, milieu, verkeer en vervoer, landschap, natuur, recreatie en landbouw en kwaliteit maritieme toegang Noordzeekanaalgebied. Dit komt overeen met de wens van de minister van Verkeer en Waterstaat die in een reactie aangeeft dat de economische ontwikkeling in een bredere context geplaatst moet worden (ministerie van Verkeer en Waterstaat, 1994). Januari 1995 verschijnt het Plan van Aanpak Masterplan Noordzeekanaalgebied met de voorlopige visie van de Stuurgroep Samenwerking Havens Noordzeekanaalgebied op de gewenste ontwikkeling van het Noordzeekanaalgebied en een pakket van maatregelen voor de

110


periode 1995-2015. Deze voorlopige visie zal na uitgebreide discussie in een (definitieve) gemeenschappelijke visie worden omgezet (McKinsey & Co, 1995). Inmiddels zijn in 1993 ook de overgebleven Noordzeekanaalgemeenten Haarlemmerliede en Spaarnwoude lid van de Stuurgroep geworden en treden medio 1994 vertegenwoordigers van de ministeries van Verkeer en Waterstaat, Economische Zaken en Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, toe. Het ROA (nu stadsgewest Amsterdam) en de gewesten IJmond en Zuidkennemerland zijn als waarnemer vertegenwoordigd. In 1999 is de Regionale Ontwikkelingsmaatschappij Noordzeekanaalgebied N.V. (RON) opgezet om de commerciële taken uit te voeren die voortvloeien uit het, inmiddels tweemaal gewijzigde, Masterplan. Deze taken omvatten het aanpassen van verouderde bedrijfsterreinen, ontwikkelen en exploiteren van (geplande) nieuwe bedrijfsterreinen en het coördineren van de marketing en acquisitie van nieuwe bedrijfsvestigingen. Daarbij heeft de RON als voordeel niet gebonden te zijn aan gemeentegrenzen waardoor optimalisatie van het gebied als geheel kan worden bewerkstelligd. Zowel publieke partijen (provincie Noord-Holland, gemeenten Amsterdam, Beverwijk, Velsen en Zaanstad) als private partijen (ABN AMRO, Corus, ORAM en Zeehaven IJmuiden NV.) zijn aandeelhouder. 4.2.2 Projectontwikkeling Historie IJmuiden vormt met het sluizencomplex de poort van het Noordzeekanaalgebied. Het Noordzeekanaal werd in 1876 geopend. De vaargeul was slechts 27 meter breed en de diepte bedroeg 7,5 meter (nu resp. 170 en 15,5 meter). Ook de eerste sluis was met 119 meter lengte krap bemeten. Al snel werden grotere sluizen aangelegd: de Noordersluis uit 1930 was met een lengte van 400 meter, breedte van 50 meter en toegestane diepgang van 15 meter zelfs bijna 50 jaar lang de grootste van de wereld. Onderdeel van het Noordzeekanaal waren de havenhoofden te Ĳmuiden. Het water tussen de zeepieren bleek een gunstige aanlegplaats te zijn voor haringloggers die vanwege hun kiel niet op het strand konden landen. Deze vissersvloot hinderde echter het scheepvaartverkeer zodat besloten werd tot de aanleg van een vissershaven op de zuidoever. De Visserijhaven kwam gereed in 1896 en werd al in 1902 vergroot. Tevens werd er een Rijksvisafslag geopend. In 1920 volgde een tweede haven, de Haringhaven. In die tijd werd ten behoeve van de net opgerichte Koninklijke Nederlandsche Hoogovens en Staalfabrieken N.V. aan de noordzijde van het Noordzeekanaal de Binnen- en Buitenhaven (nu: Hoogovenhaven) aangelegd (Kurpershoek, 2005). In de jaren 60 zijn de bestaande havenhoofden verder uitgebouwd. Even heeft het er nog naar uit gezien dat in de jaren zeventig een groot haventerrein ten behoeve van de uitbreiding van de haven van Amsterdam, de zgn. Voorhaven, bij IJmuiden gerealiseerd zou worden. Omdat de maritieme bereikbaarheid van Amsterdam als gevolg van de toenemende scheepsgrootte in gevaar kwam en een nieuwe, grote sluis met de noodzakelijk geachte aanpassingen aan het Noordzeekanaal te duur was, werd de oplossing gezocht in een grootschalige havenuitbreiding bij IJmuiden. Het project kende zowel voorstanders (o.a. Commissie Zeehavenoverleg, ETD Noord-Holland) als tegenstanders (o.a. Gemeente Velsen, Provinciale Staten). De druk die de aanleg van de Voorhaven, in combinatie met de voorziene uitbreiding van Hoogovens, op o.a.


111

leefbaarheid en arbeidsmarkt in het gebied zou leggen werd evenwel te groot geacht (ministerie van Verkeer en Waterstaat, 1977). De laatste belangrijke wijzigingen doen zich medio jaren 90 voor. Door de gestegen behoefte aan haventerreinen is in 1995 een deel van de Haringhaven gedempt. Tevens werd in 1994 de Seaport Marina geopend op de plek waar aanslibbing bij de verlengde Zuidpier had plaats gevonden.

Figuur 4.1 Haven van IJmuiden anno 1997 (bron: Haven van IJmuiden N.V., 1998) Bijna 100 jaar lang was het Staatsvissershavenbedrijf de beheerder van de haven en de visafslag. Door de jaren heen was de haven dam ook voornamelijk toegerust voor de aanvoer van en handel in verse vis. De haven van IJmuiden beslaat ongeveer 125 hectare waarvan circa een kwart uit water bestaat en nog eens een kwart uit wegen. Zo'n 50 ha is in gebruik bij 400 bedrijven; er is totaal circa 500.000 m3 geconditioneerde opslagcapaciteit aanwezig. Als sterk punt voor de haven van IJmuiden gelden de hoge toegevoegde waarde activiteiten: het visserijcomplex met ondersteunende functies en de offshore supply. Van de ruim 5000 schepen die in 1997 de haven aanliepen was circa 85% visserij en bijna 10% offshore gerelateerd. Daarnaast zijn er een aantal afvaarten per week ten behoeve van de ro/ro lijndienst IJmuiden – Newcastle (Zeehaven IJmuiden, 1998). Voorstudies Derde Haven De geschiedenis van het project Derde Haven start in 1990 kort na de privatisering van het Staatsvissershavenbedrijf. Op dat moment is er sprake van een sterke dynamiek; de N.V. Zeehaven IJmuiden en de Gemeente Velsen bezinnen zich op een toekomst waarin IJmuiden een vrije haven moet worden die open staat voor een breed scala aan maritieme activiteiten. Centraal staat het verruimen van de ontwikkelingsmogelijkheden van de haven zodat de sterkte verder kan worden uitgebouwd en het economische draagvlak verbreed. In een verkennend onderzoek wordt gekeken naar het versterken van de positie in de vissector en het

112


uitbuiten van de kansen die de haven biedt voor de kustvaart vanwege de ligging voor de sluizen. De uitgangspunten voor de havenontwikkeling luiden: - het versterken van de positie in de vissector d.w.z. het versterken van de positie van de IJmuidense visafslag en de handels- en distributiefunctie in verse en diepgevroren vis (eerste oogmerk); - het versterken van de distributiefunctie van andere voedingsproducten (complementair); - inspelen op de kansen die IJmuiden als getijdehaven heeft in de korte vaart i.s.m. partners in het Noordzeekanaalgebied. Voor het realiseren van deze strategie moet op het juiste tijdstip voldoende haventerrein beschikbaar zijn tegen een redelijke prijs. De herstructurering van het bestaande havengebied spits zich toe op de verse vissector en de trawlervisserij annex vriesveemsector. Gesteld wordt dat herstructurering maar gedeeltelijk en tegen hoge kosten (€ 90 per m²) voldoet. De gemeente Velsen en de N.V. Zeehaven IJmuiden komen daarmee voor de keuze te staan òf het beperken van de ambitie òf met inzet van meer financiële middelen minder geschikte terreinen herstructureren en/of het ontwikkelen van nieuw haventerrein. De laatste keuzemogelijkheid biedt een aantrekkelijk perspectief: niet alleen is dan voor de langere termijn in de ruimtevraag vanuit de trawlervisserij en de vriesveemsector voorzien maar tevens kan ingespeeld worden op de kansen die IJmuiden als getijdehaven biedt. Op basis van de bevindingen van het verkennende onderzoek wordt door het college van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Velsen en de directie van N.V. Zeehaven IJmuiden aan een projectgroep de opdracht verstrekt tot het maken van een haalbaar plan voor een Derde Haven. Zowel de mogelijkheden van herstructurering van bestaande terreinen als de ontwikkeling van nieuw havenareaal moeten bekeken worden. Een eventuele nieuwe (derde) haven moet ingepast worden in de omgeving waar zich, op basis van het Kennemerstrandplan 1991, ingrijpende recreatieve veranderingen voltrekken. In 1991 wordt door de Projectgroep Derde Haven het rapport 'Plan voor een Derde Haven voor het havengebied IJmuiden-West', uitgebracht (Projectgroep Derde Haven, 1991). Ten aanzien van de economische aspecten zijn, in opdracht van Stuurgroep Samenwerking Havens Noordzeekanaalgebied, zowel intern als extern een aantal onderzoeken uitgezet onder meer naar de visserijsector en distributie van voedingsmiddelen, Short Sea inclusief ro/ro en het ferryvervoer. De belangrijkste bevindingen voor deze sectoren met betrekking tot de ruimtebehoefte zijn: 10 ha voor de visserijsector, 7,5 –10 ha voor een ro/ro terminal voor het ferryverkeer op Groot Brittannië en/of minimaal 5 ha voor een neo bulk/stukgoed terminal voor de kustvaart. De totale ruimteclaim voor het nieuwe havengebied bedraagt dus 22,5 – 25 ha. In de veronderstelling dat een project als de Derde Haven c.q. de aanleg van een zeehaven met een totaal oppervlak van ca. 25 ha niet m.e.r.-plichtig is, stelt Buro Lievense in samenwerking met de gemeente Velsen een Milieu Aspecten Notitie (MAN) op. De in het geding zijnde milieuaspecten verkeerslawaai, industrie, luchtverontreiniging, verontreiniging van het oppervlaktewater en ecologie worden onderzocht. De MAN geeft niet zoals een MER de meest milieuvriendelijke variant weer maar gaat wel in op de gevolgen van varianten met en zonder ro/ro. In de conclusies wordt gesteld dat de Derde Haven niet leidt tot een grote toename van de milieubelasting noch tot een onvervangbaar verlies van ecologische waarden. Alleen de


113

toename van het wegverkeer wordt als een probleem beschouwd; voor een aantal woningen zullen hoge kosten gemaakt moeten worden ten behoeve van de sanering van wegverkeerslawaai. De ontwikkelingen in het havengebied IJmuiden–West worden getoetst aan de voorwaarden en richtlijnen uit de notitie Ruimtelijke visies op de kuststrook van IJmuiden. Vanuit ruimtelijk ordeningsperspectief is de relatie tussen de Derde Haven en het Kennemerstrandplan (Gemeente Velsen, 1991) een belangrijk item. Dit plan is een naar beneden bijgestelde versie van het 'recreatief – toeristisch ontwikkelingsplan strandvlakte Ĳmuiden' (gemeente Velsen, 1985) dat als grondslag diende voor het bestemmingsplan Ĳmuiden aan Zee uit 1990. De afstemming tussen de Derde Haven en het Strandplan wordt nader onderzocht (Bureau voor Stedebouw ir. F.J. Zantvoort, 1991). De conclusie luidt dat een combinatie Derde Haven en Strandplan mogelijk is indien een aantal maatregelen wordt getroffen op het gebied van: - afscherming Derde Haven en Strandplan, zoals het aanleggen van dijklichamen; - ruimtelijke zonering zoals de hoogte van bebouwing; - functionele zonering onder meer naar 'schone' en 'vuile' opslag; - ontsluitingsroute (de ontsluiting zal via de strandweg moeten worden gerealiseerd); - verleggen van de ingang van de jachthaven; - Hinderwet categorieën (geen vergunning voor A-inrichtingen)

In het ontwerp (zie figuur 4.2) wordt uitgegaan van een insteekhaven van 400 bij 120 meter. Voor de aanleg van kaden, wegen en nutsvoorzieningen is 3 ha nodig. De ruimte voor bedrijven is daardoor beperkt; als uitgeefbaar terrein komt slechts 18 ha. beschikbaar. In alle varianten wordt uitgegaan van 10 ha voor de vriesveemsector en de overige 8 ha voor òf short sea òf ro/ro òf extra vriesvemen. Gekozen wordt voor een gefaseerde uitvoering: in de eerste fase wordt de oostzijde aangelegd, in bouwfase 2 wordt de westzijde ontwikkeld.

Figuur 4.2 Derde Haven Ĳmuiden (bron: www.ijmond-veelzijdig.nl)

De kosten bedragen voor de basisinfrastructuur € 11,3 miljoen, voor bouwfase I € 7,4 miljoen (bouwtijd 2 jaar) en bouwfase II € 6,9 tot 7,9 miljoen afhankelijk van de invulling (bouwtijd 1 jaar). De opbrengsten zijn gebaseerd op de marktwaarde van de terreinen. Daarnaast genereert het project additionele inkomsten in de vorm van havenen kadegelden. Afhankelijk van de invulling van de tweede bouwfase bedragen deze extra inkomsten per jaar minimaal € 90 duizend (kustvaart-variant) tot maximaal € 270 duizend (ro/ro-variant).

114


Tabel 4.1 Geschatte kosten en opbrengsten Derde Haven (Contante Waarde, mln. Euro)

basisinfra bouwfase I bouwfase II variant vriesveem variant ro/ro variant kustvaart

kosten

opbrengsten

11,3 7,4

10,4

7,8 7,9 6,9

8,2 5,4 7,2

bron: Projectgroep Derde Haven (1991)

Financiering Het rapport 'Plan voor een Derde Haven voor het havengebied IJmuiden-West' eindigde met: "De conclusie moet luiden dat het project alleen met een aanzienlijke overheidsbijdrage in de basis-infrastructuur haalbaar is. Zo'n bijdrage past bij het beleid, uitgezet in het Structuurschema Zeehavens, waarin de Rijksoverheid de voorwaarden schept voor een voorspoedige havenontwikkeling. De bijzondere kwaliteit van de havenlocatie opent wellicht ook mogelijkheden voor ondersteuning vanuit regionaal-economisch beleid". Hoewel de financiering nog een probleem vormt, nemen de N.V. Zeehaven IJmuiden en het Gemeentebestuur begin 1992 het besluit om de Derde Haven in te brengen in het Masterplan Noordzeekanaalgebied. Eind 1994 besluit de Europese Unie i.c. de Europese Commissie de regio IJmond in aanmerking te laten komen voor financiële steun uit het zgn. Resider-programma. Dit Europese hulpprogramma is bedoeld voor de sociaal-economische omschakeling van gebieden die te maken hebben met een substantiële afname van werkgelegenheid in de ijzeren staalindustrie. In dit kader werd in eerste instantie een subsidie van € 18,8 miljoen voor de periode 1994-1997 beschikbaar gesteld. Later zijn daar nog eens € 4,5 miljoen en twee extra jaren aan toegevoegd. Het geld kan overigens pas worden aangewend na goedkeuring uit Brussel van het uitvoeringsprogramma. Een andere voorwaarde betreft co-financiering d.w.z. dat de EU maximaal 50% meebetaalt aan de projecten. De overige kosten zullen moeten worden opgebracht door de diverse overheden, regionale partners en het bedrijfsleven. Inmiddels was er al een plan opgesteld dat compensatie moest bieden voor de terugval in arbeidsplaatsen. Op 30 juni 1994 hadden de provincie Noord-Holland, gewest IJmond, Hoogovens en andere betrokkenen het Plan van Aanpak “IJmond IJzersterk” ondertekend. De hoofddoelstelling van IJmond IJzersterk is het versterken en verbreden van de economische basis van IJmond in met name de industrie, transport, distributie en toeristische dienstverlening. Duidelijk zal zijn dat de plannen voor de Derde Haven te IJmuiden hier uitstekend in passen; er wordt vanuit het Resider-budget € 2,3 miljoen toegekend. Belangrijker nog dan de hoogte van het bedrag is de breekijzer-werking die uitgaat van het Resider-programma. Getriggerd door Europese gelden is een aantal ministeries bereid mee te betalen aan het havenproject. Bovendien is het project inmiddels door de Nationale Havenraad in een advies aan de minister van Verkeer en Waterstaat erkend als een havenontwikkeling van nationaal belang (NEI/Harris, 1993). Het ministerie van Verkeer en Waterstaat zegt € 5 miljoen toe uit de bijdrageregeling voor haveninterne projecten terwijl het ministerie van Economische Zaken bereid is € 2,3 miljoen op tafel te leggen. Daarnaast vindt co-financiering plaats door de Provincie en Gemeente, elk


115

voor € 0,45 miljoen. In het financieringstekort met betrekking tot de aanleg van de Derde Haven is nu voorzien. 4.2.3 Ruimtelijke procedures In de totstandkoming van een bestemmingsplan zijn in de WRO een aantal stappen te onderscheiden (zie hoofdstuk 2). Achtereenvolgens worden 1) de voorbereiding, 2) het ontwerp-bestemmingsplan, 3) de vaststelling en 4) de goedkeuring van het bestemmingsplan doorlopen (Gemeente Velsen, 1999). fase 1: planvoorbereiding (stappen 1 en 2) De voorbereidingen ten aanzien van de aanleg van de Derde Haven starten in maart 1995 met een Nota van Uitgangspunten. In deze nota worden de uitgangspunten en doelstellingen voor het betreffende gebied geformuleerd, welke zullen dienen als leidraad bij het opstellen voor het bestemmingsplan Derde Haven. Inhoudelijk wordt aangesloten bij de ideeën voor een Derde Haven uit het begin van de jaren '90. Tevens wordt een beschrijving van de planologisch-juridische procedure toegevoegd (Gemeente Velsen, 1995). Na behandeling door de stuurgroep, raadscommissie, college van Burgemeester en Wethouders en gemeenteraad is in september 1995 het ontwerp van de Nota van Uitgangspunten gereed. Hoewel in het rapport 'Plan voor een derde haven voor het havengebied IJmuiden-west' anders wordt beweerd, blijkt het ontwikkelen van de Derde Haven wel degelijk een m.e.r.-plichtige activiteit omdat de haven toegankelijk zal zijn voor schepen met een laadvermogen groter dan 1350 ton. Dit impliceert dat parallel aan het bestemmingsplan een Milieu Effect Rapport (MER) moet worden opgesteld. De eerste stap in de m.e.r. is de Startnotitie; in deze raportage komen o.a. de achtergrond van de uitbreidingsplannen en de plaats en omvang van de verschillende alternatieven aan de orde. Uiteraard wordt ook ingegaan op de huidige toestand van het milieu en de (mogelijk) optredende milieueffecten. Initiatiefnemer Zeehaven IJmuiden N.V. heeft ingenieursbureau DHV opdracht gegeven de Startnotitie op te stellen. Na oplevering (eind maart 1995) heeft de havenbeheerder de Startnotitie ingediend bij het bevoegd gezag i.c. de gemeente Velsen. (DHV, 1995). De Startnotitie en de Nota van Uitgangspunten worden gezamenlijk in procedure gebracht, beide liggen vanaf 14 september 1995 een maand ter inzage. Tevens zijn er een drietal informatie- en inspraakbijeenkomsten georganiseerd voor betrokkenen c.q. burgers, ondernemers Kennemerstrand en bewoners Seinpostweg/Strandvereniging IJmuiderstrand. Daarnaast zijn ambtelijk een aantal instanties zoals ministerie van Landbouw en Visserij geconsulteerd. Formeel zijn 19 inspraakreacties en adviezen ingediend (Commissie mer, 1995). Naar aanleiding van de inspraakreacties (gemeente Velsen, 1995b) en het overleg over de Nota van Uitgangspunten heeft de gemeenteraad besloten een aanvullend onderzoek te laten uitvoeren naar de economische effecten van de Derde Haven op het Kennemerstrand. In 1993 is de recreatieve ontwikkeling van dit gebied gestart. In de eerste periode stond de ontwikkeling van en rond de jachthaven (Seaport Marina) centraal waardoor de voorgestelde, breed opgezette horeca- en detailhandelstructuur enigszins op de achtergrond raakte. Aanvang 1996 belopen de particuliere investeringen 24,8 miljoen euro en de werkgelegenheid circa 120

116


arbeidsplaatsen. Als de voorgenomen particuliere investeringen ad € 104 miljoen worden gerealiseerd dan levert dat ruim 200 extra arbeidsplaatsen op. Volgens het rapport 'Niet gehavend, niet gestrand' (Kolpron, 1996) wordt de (verdere) ontwikkeling van recreatie en toerisme nauwelijks beïnvloed door de aanleg van de Derde Haven. Daarnaast wordt geconstateerd dat de kwaliteit van de toegangsweg te wensen over laat. Volgens de strandondernemers veroorzaakt het toenemende aantal dagen verblijfsrecreanten meer verkeersbewegingen dan de Derde Haven. Door het groeiend aantal verkeersbewegingen zal de bereikbaarheid nog meer onder druk komen te staan. Als gevolg van de conclusies uit het rapport en de inspraakreacties gaat de gemeente actief op zoek naar een alternatieve ontsluitingsroute voor het Kennemerstrand. Conform artikel 7.14 Wet milieubeheer, is de commissie voor de milieueffectrapportage gevraagd advies uit te brengen inzake de richtlijnen voor de milieueffectrapportage. Het doel van het advies is de milieuaspecten van het initiatief af te bakenen en de gewenste inhoud van het MER aan te geven. Begin november heeft de Commissie het advies voor de richtlijnen uitgebracht (Cmer, 1995). Bij het vaststellen van het definitieve richtlijnen is het advies min of meer integraal overgenomen. De wijzigingen resp. aanvullingen betroffen de beschrijving van het nulalternatief (incl. actieve herstructurering), een extra alternatief (splitsen 'short sea' en 'cold storage') en het expliciet meenemen van de effecten op het nationaal park ZuidKennemerland. In januari 1996 zijn, simultaan met de Nota van Uitgangspunten, de definitieve richtlijnen door de gemeenteraad vastgesteld. tijdas

Maart '95

Startnotitie Aanleg Derde Haven

Nota van Uitgangspunten (concept) behandeling door stuurgroep, raadscie, B&W en raad

Sept. '95

Aangepaste Nota van Uitgangspunten ter visie

ter visie Nader onderzoek effecten op Kennemerstrand

Jan. '96

aanbieding aan bevoegd gezag

Vastgestelde Nota van Uitgangspunten

advies CMER en wettelijke adviseurs over vaststellen richtlijnen Vastgestelde definitieve richtlijnen MER

Figuur 4.3 Tijdpad vaststelling Nota van Uitgangspunten resp. richtlijnen MER


117

Op basis van de definitieve richtlijnen stelt DHV het milieueffectrapport op. In augustus 1996 verschijnt het MER Derde Haven waarin de belangrijkste milieu, technische en ruimtelijke randvoorwaarden worden behandeld (DHV, 1996). Tussentijds wordt het concept door een ander ingenieursbureau (Oranjewoud) getoetst aan de richtlijnen. In totaal zijn zes alternatieven onderzocht, te weten het voorkeursalternatief (21 ha: 1/2 Short Sea en 1/2 cold-storage), het short-sea alternatief (21 ha: 2/3 Short Sea en 1/3 cold-storage), het uitbreidingsalternatief (27 ha: 1/2 Short Sea en 1/2 cold-storage), het nul en nulplusalternatief waarin geen Derde Haven wordt aangelegd. Tenslotte is, op basis van inzicht in de milieueffecten, het meest milieuvriendelijke alternatief (MMA) voor de Derde Haven, opgesteld. Voor deze alternatieven zijn de milieuaspecten landschap, bodem en water, ecologie, verkeer en vervoer, recreatie, geluid, lucht en externe veiligheid onderzocht. Om de bestemmingen in de omgeving van de Derde Haven te vrijwaren van een te hoge milieubelasting en de visuele hinder te minimaliseren, worden a) activiteiten gezoneerd, b) eisen gesteld aan de hoogte van de bebouwing en c) fysieke afschermingen aangelegd. Voor de vertaling van de resultaten van het MER naar het bestemmingsplan stelt het college van Burgemeester en Wethouders in april 1996 beoordelingscriteria vast. De criteria moeten inhoud geven aan het uitgangspunt dat de Derde Haven geen onacceptabele afbreuk mag doen aan het woon- en recreatiemilieu in de directe omgeving. De conclusies luiden: - er treden, naar verwachting, geen problemen op met betrekking tot de milieueffecten op het gebied van bodem, water, lucht, externe veiligheid en verkeersaantrekkende werking. De effecten vallen binnen de randvoorwaarden die gesteld zijn in de notitie beoordelingscriteria m.e.r.; - bepaalde problemen ten aanzien van landschappelijke situatie, visuele hinder en ecologische aspecten. Het criterium 'geen extra milieubelasting door de komst van de Derde Haven' wordt op onderdelen niet gehaald. Voor een deel kunnen de nadelige effecten gecompenseerd worden door de aanleg van een dijklichaam met natuurlijke begroeiing en strand met bijbehorend duinlichaam; - grote problemen wat betreft geluid. Er ontstaat een ontoelaatbare situatie voor de bewoners aan de Seinpostweg. Daarnaast zal het geluidsniveau ter plaatse van de strandhuisjes en het hotel resp. met 1 en 3 dB(A) toenemen. Voor de overige gevoelige functies zal het geluidsniveau door de aanleg van de Derde Haven niet veranderen. Ook voor de economische effecten zijn beoordelingscriteria vastgesteld die gehanteerd worden bij het vertalen van de resultaten naar het voorontwerp-bestemmingsplan. KPMGBureau voor Economische Argumentatie heeft november 1995 het rapport 'Haalbaarheidsstudie en effecten Derde Haven IJmuiden' opgeleverd (KPMG-BEA, 1995). In het basisalternatief Short Sea, economisch gezien de minimum variant, bedragen de ramingen voor de additionele werkgelegenheid bijna 500 arbeidsplaatsen en de toegevoegde waarde € 27 miljoen op jaarbasis. De indirecte economische effecten zijn niet gekwantificeerd. Er wordt tevens een relatie gelegd tussen de herstructurering van het bestaande terrein en de ontwikkeling van het nieuwe terrein. De cold-store activiteiten dienen zoveel mogelijk in het bestaande havengebied plaats te vinden. Zeehaven IJmuiden NV geeft in de Strategienotitie Vestigingsbeleid Derde Haven aan zich hiervoor in te zetten. (Zeehaven IJmuiden NV, 1996). De gemeente zal met Zeehaven IJmuiden NV een overeenkomst sluiten over het vestigingsbeleid.

118


Figuur 4.4 Tijdpad opstellen voorontwerp bestemmingsplan resp. ter visie legging MER In het kader van de wettelijke verplichting resp. artikel 6a van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) en artikel 7.24 van de Wet milieubeheer (Wm), hebben het ontwerp bestemmingsplan en het MER in de maand oktober 1996 voor de inspraak ter visie gelegen, de aanvulling van 24 februari t/m 17 maart 1997. Bovendien is conform artikel 7.23 van de Wet Milieubeheer, het MER voorgelegd aan de wettelijke adviseurs en de commissie m.e.r.. Tenslotte zijn de stukken in verband met wettelijk vooroverleg (ex artikel 10 van het Besluit ruimtelijke ordening) aan diverse instanties toegezonden. De inspraak- en overlegreacties hadden betrekking op een breed scala van zaken die met de aanleg van de Derde Haven verband hielden (Gemeente Velsen, 1997). Zo werd het nut van de Derde Haven betwijfeld, was de gekozen locatie niet optimaal en zouden de prognoses te optimistisch zijn. Onder de insprekers bevonden zich zowel individuele partijen (o.a. Zeehaven IJmuiden NV) als groepen waarvan de belangen in het geding zijn. Met name de inspraakreacties van de groepen zijn representatief voor de belangentegenstelling met betrekking tot de aanleg van de Derde Haven. De eerste categorie betreft de bewoners van de Seinpostweg. De inspraak varieert van het voorkomen van aanleg van de Derde Haven tot het accepteren van de geluidsoverlast. De gemeente geeft duidelijk aan dat zij kiest voor optimale havenontwikkeling en die verdraagt zich niet met de woonfunctie aan de Seinpostweg. Een tweede categorie belanghebbenden vormen de eigenaren van de strandhuisjes op het zgn. kleine strand. Hoewel in het ontwerp-bestemmingsplan wordt aangegeven dat op korte afstand van de huidige plaats een nieuwe locatie gerealiseerd zal worden, zijn er toch bedenkingen. De inspraakreactie van deze groep (i.c Strandvereniging IJmuiderstrand), houdt in dat


119

verplaatsing van de strandhuisjes het recreatief genot zal verminderen en dat er problemen zullen ontstaan omdat de beschikbare ruimte kleiner is dan in de huidige situatie. De gemeente geeft aan dat zij, op basis van de gegeven randvoorwaarden, het bereikte resultaat bevredigend acht. De ondernemers van het Kennemerstrand (Recron, Vereniging van IJmuider strandexploitanten, algemene ondernemersvereniging Kennemerstrand) vormen een derde categorie waarvan de belangen rechtstreeks geschaad dreigen te worden. Naar verwachting zal de komst van de Derde Haven negatieve gevolgen hebben voor het verblijfsrecreatieve milieu. Bovendien wordt de aanleg van een alternatieve ontsluitingsroute als levensvoorwaarde gezien. De gemeente erkent beide bezwaren maar door het treffen van mitigerende maatregelen zal het negatieve effect aanzienlijk verminderen. Tevens worden op korte termijn de onderzoeksresultaten omtrent de haalbaarheid en tracékeuze van een nieuwe ontsluitingsweg verwacht. De laatste categorie omvat de natuuren milieubeweging. De belangrijkste bezwaren van de Stichting Duinbehoud en de Vereniging Natuurmonumenten liggen op het gebied van infrastructuur, namelijk (de noodzaak van) de alternatieve ontsluitingsroute en het eventueel verlengen van de spoorlijn. De gemeente hecht echter groot belang aan beide projecten en wil deze doorzetten. Aangegeven wordt dat de milieueffecten van een daadwerkelijke aanleg van de spoorlijn t.z.t. in een aparte MER aan de orde zullen komen. Het Nationaal Park ZuidKennemerland pleit voor een integrale visie voor het kustgebied. De wens om een alternatieve ontsluitingsroute te realiseren en de gevolgen daarvan voor de zonering van intensief naar extensief gebruik c.q. van recreatief-toeristisch naar natuurbeheer, zijn onduidelijk. Uit het antwoord blijkt dat ook de gemeente zich hierover zorgen maakt en voorstander is van een integrale kustvisie met duidelijke kaders waaraan de diverse ontwikkelingen zoals de alternatieve ontsluitingsroute getoetst kunnen worden. Hoewel in de inspraak een groot aantal aspecten aan de orde is gekomen kunnen alleen de 'ruimtelijk relevante' reacties leiden tot aanpassingen in het ontwerp-bestemmingsplan. In praktijk blijken de wijzigingen beperkt en betreffen voornamelijk de aard, hoogte en intensiteit van de bebouwing. Na het raadsbesluit van 22 mei 1997 is het ontwerpbestemmingsplan definitief.

Figuur 4.5 Tijdpad vaststellen ontwerp bestemmingsplan

120


fase 2: vaststellen bestemmingsplan (stap 3) Na het raadsbesluit van mei '97 volgt opnieuw een inspraakronde met een hoorzitting van de commissie Ruimtelijke Ordening en Milieu waar de bedenkingen konden worden toegelicht. De belangrijkste kwestie blijft de alternatieve ontsluiting van het Kennemerstrand (Gemeente Velsen, 1997b). In het bestemmingsplan IJmuiden aan Zee uit 1988 was er sprake van een tweede ontsluitingsroute die om kostentechnische redenen echter niet meer voorkwam in het plan Kennemerstrand 1991. Nu het project Kennemerstrand enige jaren wordt geëxploiteerd wordt het ontbreken van een alternatieve ontsluitingsroute als een gemis ervaren. Aangezien de voorgestelde ontsluitingsroute buiten het plangebied valt hoeft deze niet in de bestemmingsplanprocedure te worden opgenomen. De gemeenteraad stelt op 29 september 1997 het bestemmingsplan zonder noemenswaardige veranderingen vast. Het vastgestelde bestemmingsplan wordt ter goedkeuring aan Gedeputeerde Staten gezonden. Omdat door de provincie een procedurefout is vastgesteld, te weten een te korte periode van ter visie legging, wordt de gemeente verzocht de procedure over te doen vanaf de ter visie legging van het ontwerp-bestemmingsplan. Het bestemmingsplan Derde Haven is op 26 maart 1998 wederom door de gemeenteraad vastgesteld. Van de 33 leden tellende gemeenteraad stemmen de Groen Links fractie (3 personen) en twee PvdA-ers tegen. De argumenten van Groen Links betreffen niet zozeer de aanleg van de Derde Haven als wel de koppeling die wordt gelegd met de alternatieve ontsluitingsroute naar het Kennemerstrand. De tegenstemmende PvdA-leden zien liever dat de havenontwikkeling op de Noordoever i.c. de Averijhaven plaatsvindt.

Figuur 4.6 Tijdpad vaststellen bestemmingsplan


121

fase 3: goedkeuring van het bestemmingsplan (stap 4) Twee afzonderlijke zaken spelen bij de provincie Noord-Holland inzake de goedkeuring van het bestemmingsplan namelijk a) aanpassing van het streekplan en b) behandeling van de bedenkingen. Ad a Een belangrijke taak van de provincie is de toetsing van het gemeentelijke bestemmingsplan aan het streekplan. Het streekplan geeft in grote lijnen de toekomstige ontwikkeling van een bepaald gebied aan. Zo kan worden aangegeven waar (nieuwe) woningbouwlocaties of bedrijventerreinen zijn voorzien, welke gebieden voor recreatie zijn gereserveerd, waar zich waardevolle natuurgebieden bevinden e.d.. De provincie toetst of bestemmingsplannen strijdig zijn met de uitgangspunten van het streekplan. In dat geval kan het aanleiding vormen voor de provincie goedkeuring te onthouden. Daarnaast kan een provincie opdracht geven een bestemmingsplan vast te stellen dan wel te wijzigen d.w.z. dat de provincie gebruikt maakt van de zgn. aanwijzingsbevoegdheid waarmee zij aangeeft wat de inhoud van (een gedeelte van) een bestemmingsplan moet zijn. In 1987, toen het streekplan voor het Amsterdam-Noordzeekanaalgebied werd vastgesteld, was de aanleg van de Derde Haven nog niet aan de orde. Aangezien de aanleg van de Derde Haven dus niet past binnen het vigerende streekplan is een passieve streekplanafwijking noodzakelijk. Gedeputeerde Staten van Noord-Holland kunnen, onder toepassing van artikel 4a, lid 8 WRO, besluiten om op niet essentiële punten af te wijken van het vigerende streekplan. Deze bevoegdheid geldt slechts voor gevallen die urgent zijn en waarbij niet gewacht kan worden tot het streekplan is herzien. Hoewel een partiële herziening van het Streekplan Amsterdam-Noordzeekanaalgebied voor IJmond en Zuid-Kennemerland reeds in gang is gezet, verloopt de aanpassing van het vigerende streekplan ten behoeve van de realisatie voor de Derde Haven via een zgn. afwijkingsprocedure. Formeel moet een dergelijk besluit genomen zijn voordat goedkeuring aan het bestemmingsplan kan worden verleend. Ad b Een deel van de ingebrachte zienswijzen ten aanzien van het ontwerp-bestemmingsplan wordt opnieuw als bedenkingen ingebracht. De belangen met betrekking tot de tweede ontsluitingsweg spelen de hoofdrol. Inmiddels heeft tussen de partijen overleg plaatsgevonden in het kader van de zgn. integrale kustvisie. Het onderhavige gebied omvat de Duinen van Velsen en het zuidelijk deel strandvlakte (natuur), het noordelijke deel Kennemerstrand (recreatie en toerisme), het Havengebied (werken) en Zeewijk (wonen). Uit de eerste bestuurlijke overleggen blijkt dat er draagvlak is voor de ontwikkeling van economische en toeristische activiteiten in het noordelijk deel als de natuuren landschapswaarden adequaat gecompenseerd worden. De tracékeuze voor de alternatieve ontsluitingsroute blijft echter een probleem en het college van Gedeputeerde Staten wordt verzocht mee te denken over een potentiële oplossingsrichting. GS blijken de voorkeur te geven aan een opwaardering van de bestaande route Dokweg/Kromhoutstraat (zie figuur 4.7a). Daarnaast wordt gekozen voor goed openbaar vervoer middels het doortrekken van de spoorlijn en de Zuidtangent.

122


Figuur 4.7 Bestaande (a) en gewenste (b) ontsluiting van het Kennemerstrand (bron: Gemeente Velsen, 1998) Door overleg en onderhandeling wordt getracht een oplossing te vinden die recht doet aan de belangen van beide partijen. Een compromis wordt evenwel niet bereikt. Enerzijds denken de natuurorganisaties sterk te staan omdat voor de aanleg van een tweede ontsluitingsroute op basis van de Wet beheer rijkswaterstaatwerken en de Natuurbeschermingswet vergunningen moet worden verleend. Beleidsmatig worden zij gesteund door Gedeputeerde Staten die in de Keuzenotitie Streekplan Kennemerland een voorkeur uitgesproken hebben voor de opwaardering van de bestaande route en verbetering van het openbaar vervoer (Gedeputeerde Staten van Noord-Holland, 1997). Anderzijds voelen de recreatieondernemers zich gesterkt door het bestaande bestemmingsplan IJmuiden aan Zee waarin al een tweede toegangsweg naar het Kennemerstrand is opgenomen. Zij vinden een bondgenoot in het college van Burgemeester en Wethouders. In april 1998 verschijnt de Kustvisie IJmuiden met de voorlopige keuzen van Burgemeester en Wethouders omtrent de verdere ontwikkeling van het Kennemerstrand (Gemeente Velsen, 1998), gevolgd door een nota van uitgangspunten (gemeente Velsen, 1998b). Met betrekking tot de ontsluiting wordt, naast het doortrekken van de spoorlijn, vooralsnog uitgegaan van het tracé dat is opgenomen in de bestemmingsplannen IJmuiden aan Zee en IJmuiderslag namelijk een weg over de strandvlakte tussen IJmuiderslag en Badweg (zie figuur 4.7 b). Ook worden compenserende maatregelen ter verbetering van de natuur aangedragen. Het streven is erop gericht zowel deze nieuwe ontsluitingsroute als de compenserende maatregelen in het nieuwe streekplan Kennemerland te krijgen. Voor de strandondernemers is dit aanleiding hun verzet tegen de aanleg van de Derde Haven te staken en geen bedenkingen tegen het vastgestelde bestemmingsplan bij Gedeputeerde Staten in te brengen. Op 3 november 1998 besluit Gedeputeerde Staten goedkeuring te hechten aan het besluit van de gemeenteraad tot vaststelling van het bestemmingsplan Derde Haven (m.u.v. artikel 10, lid 1d van de voorschriften de zinsnede "kantoren voor"). Eerder in de vergadering is dan al besloten af te wijken van het vigerende streekplan Amsterdam-Noordzeekanaalgebied om de aanleg van de Derde Haven IJmuiden mogelijk te maken. Op 4 maart hadden Gedeputeerde Staten in principe al besloten een verklaring van geen bezwaar af te geven voor de aanleg van de Derde Haven i.c. twee dijklichamen en drie kademuren. Kort daarna, 14 december 1998, wordt het Streekplan Kennemerland door Provinciale Staten vastgesteld. De toeristisch-recreatieve ontwikkeling van het Kennemerstrand krijgt daarin veel aandacht en de aanleg van de nieuwe ontsluitingsroute over de strandvlakte tussen


123

IJmuiderslag en de Badweg is erin opgenomen. Als compensatie zal de natuurontwikkeling van het zuidelijk deel van het Kennemerstrand actief worden aangepakt. fase 4: beroep tegen goedgekeurde bestemmingsplan Door de toezegging van een tweede ontsluitingsweg wordt afgezien van verder juridisch verzet tegen het bestemmingsplan Derde Haven. Op 23 april 1999 gaat de eerste spade de grond in. 4.2.4 Conclusies De beleidsvorming met betrekking tot de Derde Haven verloopt als een lineair proces met het college van Burgemeester en Wethouders van Velsen als een strakke regisseur in een unicentrisch netwerk, die doelgericht opereert en weinig beleidsruimte biedt. Deze kenmerken behoren bij een 'gesloten' procesbenadering (Esselbrugge, 2003). Initiatiefnemer is Zeehaven IJmuiden N.V., de geprivatiseerde havenbeheerder die de ontwikkelingsmogelijkheden van de haven wil waarborgen. Vanaf het prille begin trekt de gemeente Velsen, het bevoegd gezag, samen op met de havenbeheerder. Zowel de herstructurering van de bestaande terreinen als de aanleg van een nieuwe, Derde Haven worden bekeken. Over de projecten zelf is weinig discussie; naar verwachting zullen ze een substantiële bijdrage leveren aan de regionale werkgelegenheid die door de slechte situatie in de staalindustrie onder druk staat. Bovendien heerst er een 'sense of urgency' omdat er nog maar weinig haventerrein beschikbaar is. Al in een vroeg stadium zijn de contouren van de Derde Haven duidelijk, slechts voor de invulling zijn er meerdere opties. Ook is dan al duidelijk dat het project zonder financiële steun van de overheid niet haalbaar is. Door externe omstandigheden (Resider-programma) komt er EU-geld beschikbaar waardoor ook de rijksoverheid met financiële bijdragen over de brug komt. Gebruik makend van dit 'window of opportunity' start de gemeente Velsen in 1995 de formele procedures (bestemmingsplan, m.e.r.) die het verdere beleidsvormingsproces structureren. De eerste publicaties in de IJmuider Courant ontketenen enerzijds groot enthousiasme anderzijds fel protest. Het plan voor de Derde Haven conflicteert namelijk met de net opgestarte activiteiten in het kader van het Strandplan i.c. Kennemerstrandplan. De spanning tussen de havenen recreatiefunctie blijft tot het einde een cruciale rol in de bestemmingsplanprocedure spelen. Het rapport 'Niet gehavend, niet gestrand' (Kolpron, 1996) fungeert als breekijzer. Volgens het rapport wordt de ontwikkeling van toerisme en recreatie nauwelijks beïnvloed door de aanleg van de Derde Haven. Wel wordt de gemeente geadviseerd een alternatieve ontsluitingsroute te zoeken. Een weg door het duingebied ligt echter gevoelig bij de natuuren milieuorganisaties. Omzichtigheid is geboden; getracht wordt een compromis te vinden door zowel het toerisme een extra impuls te geven (i.c. ontsluitingsweg aanleggen) als ook de natuur verder te ontwikkelen. Hoewel de partijen elkaar dicht naderen leidt deze dubbele doelstelling voor het Kennemerstrand uiteindelijk niet tot een compromis. Om toch een tweede ontsluitingsroute te realiseren biedt het (nieuwe) streekplan Kennemerland mogelijkheden. Onder dreiging van een beroepsprocedure bij de Raad van State tegen het bestemmingsplan Derde Haven weten de recreatieondernemers de aanleg van een tweede ontsluitingsweg in het (nieuwe) streekplan Kennemerland opgenomen te krijgen. Bij de start van de aanleg van de Derde Haven constateert burgemeester Hertog (1999), terugblikkend op het beleidsvormingsproces, dat: "..het ons is gelukt om belangen die aanvankelijk tegenover elkaar stonden, naast elkaar te krijgen". Hiermee lijkt hij, wat betreft

124


de discussie omtrent de tweede ontsluitingsweg, de waarheid enig geweld aan te doen. Bovendien zijn de bewoners van de Seinpostweg echte verliezers. Omdat de woonfunctie wettelijk niet te combineren viel met de komst van de Derde Haven moeten zij hun huizen verlaten.

INTERMEZZO: het lot van de nieuwe ontsluitingsweg Het is interessant de verdere ontwikkelingen met betrekking tot de tweede ontsluitingsweg nader te beschouwen. Voor de realisatie is een aantal procedures noodzakelijk namelijk voor het aanpassen van het bestemmingsplan IJmuiderslag door de gemeente Velsen, een vergunning op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (Wbr) van V&W, een vergunning van LNV op basis van de Natuurbeschermingswet (NB-wet) en doorsnijding van een Habitatrichtlijn-gebied. Wanneer het Streekplan Kennemerland (incl. nieuwe ontsluitingsroute en natuurcompensatie) eenmaal is vastgesteld, gaat de gemeente Velsen voortvarend te werk. In de Kustvisie Ĳmuiden (gemeente Velsen, 1999b) die op 24 juni 1999 is vastgesteld, wordt de route van de ontsluitingsweg aangegeven. Om de weg in het zuiden aan te kunnen sluiten wordt gebruik gemaakt van de wijzigingsbevoegdheid die opgenomen is in het bestemmingsplan IJmuiderslag. Een restauranteigenaar en de stichting Duinbehoud tekenen beroep aan en de Raad van State heeft het beroep in november 2001 toegekend. Tegelijkertijd wilde de gemeente Velsen, als natuurcompensatie, het zuidelijk deel van de lus bij Ĳmuiderslag opheffen (zie figuur 4.7b). Middels toepassing van art.19 Wro wordt getracht om vrijstelling te verlenen van het bestemmingsplan. Daarvoor is wel een voorbereidingsbesluit noodzakelijk. Tegen deze maatregel heeft een aantal ondernemers van IJmuiderslag beroep aangetekend bij de rechtbank in Haarlem en zij worden in het gelijk gesteld. Op verzoek van Burgemeester en Wethouders van Velsen verleent de minister van Verkeer en Waterstaat op grond van de Wbr op 18 november 1999 een vergunning onder voorschriften voor het maken en behouden van een toeristische ontsluitingsweg door de primaire waterkering naar het Kennemerstrand te IJmuiden. Milieudefensie tekent beroep aan: omdat een weg onder permanente bebouwing valt en dat is ongewenst op basis van het kustbeleid van het ministerie van Verkeer en Waterstaat. De vergunning wordt ingetrokken en de gemeente Velsen probeert door de Rechtbank van Haarlem alsnog in het gelijk te worden gesteld. De uitspraak van 23 april 2002 luidt dat de weg niet door het gebied mag lopen. Deze uitspraak wordt op 2 juli 2003 in hoger beroep bij de Raad van State bevestigd. Een verzoek voor vergunning op basis van de Natuurbeschermingswet voor de wegaanleg door het Beschermd Natuurgebied Kennemerduinen en de herinrichting van IJmuiderslag in het natuurgebied Duinen van Velsen wordt op 8 februari 2000 door het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij afgewezen. Hiertegen tekenen o.a. het college van Burgemeester en Wethouders van Velsen en de Vereniging van IJmuider Strandexploitanten beroep aan bij de Raad van State. Op 12 januari 2005 doet de Raad uitspraak en stelt de minister in het gelijk (Raad van State, 2005). NB. In een eerdere uitspraak over de wijzigingsbevoegdheid van Gedeputeerde Staten met betrekking tot de goedkeuring van het bestemmingsplan IJmuiderslag 1e wijziging had de Raad van State al aangegeven dat hiervoor eerst een vergunning behoort te worden afgegeven. De gemeente realiseert zich dat de ontsluitingsweg er niet zal komen en legt de bijgestelde ambities ten aanzien van het Kennemerstrand vast in de 'Herziene Kustvisie Ĳmuiden aan Zee' (gemeente Velsen, 2006).


125

Als beoordelingscriteria voor het bestuurlijk handelen worden de criteria rechtmatigheid, efficiëntie/effectiviteit en democratie aangelegd. Tabel 4.2 geeft een overzicht van de scores op deze criteria voor de Derde Haven. In het onderstaande worden de scores door de auteur gemotiveerd. Tabel 4.2 Beoordeling van het beleidsvormingsproces van de Derde Haven te Ĳmuiden


score

opmerkingen

rechtmatigheid - wetmatigheid

++

procedure naar de letter van de wet doorlopen


+

voldoende kennisverwerving maar vanuit centrale actor

- evenwichtigheid

–

onevenwichtige afweging van belangen

doeltreffendheid\doelmatigheid - doelbereiking (totaal) · (initiatiefnemer) · (natuuren milieuorganisaties) · (indirect ec. belanghebbenden) · (burgers) - middelenbeheer

0/+ (++) (– –) (++) (0)

ongewijzigde uitvoering oorspronkelijk plan geen inwilliging of compensatie van bezwaren wensen recreatieondernemers gehonoreerd soms wel, soms niet aan tegemoet gekomen.

0

beperkte informatie in IEE-studie, geen rol in besluitvorming.

- participatie

–

nauwelijks mogelijkheden voor actoren om variëteit te creëren.

- responsiviteit

–

democratie

volksvertegenwoordiging volgt klakkeloos het bestuur (score: – – slecht, – onvoldoende, 0 neutraal, + voldoende, ++ goed) Onder rechtmatigheid vallen zowel wetmatigheid als behoorlijk bestuur. Wat betreft het onderdeel wetmatigheid zijn de voorgeschreven R.O.-procedures i.c. de bestemmingsplanprocedure en een partiële herziening van het streekplan, gevolgd. Het terugfluiten van de gemeente door de provincie omdat het vastgestelde bestemmingsplan iets korter dan de voorgeschreven termijn ter visie had gelegen, geeft aan dat de procedure naar de letter van de wet is doorlopen. Daarnaast is ook een wettelijke verplichte m.e.r. voor de aanleg van de Derde Haven uitgevoerd. Hiermee is ruimschoots voldaan aan de eis van bestuurlijk handelen op wettelijke grondslag (++). Het aspect van behoorlijk bestuur vereist dat tijdens het beleidsvormingsproces zorgvuldigheid en evenwichtigheid wordt betracht. Het zorgvuldigheidsbeginsel impliceert inhoudelijke kennis van het project. Via een tweetal lijnen wordt deze kennis voor het bestemmingsplan aangeleverd: Nota van Uitgangspunten en MER. De uitkomsten van de met 'checks and balances' omgeven m.e.r.–procedure, neergelegd in de MER, blijken onomstreden

126


en kunnen als gezaghebbend worden beschouwd. De Nota van Uitgangspunten is gebaseerdop de ideeën voor een Derde Haven die in het begin van de jaren 90 door het college van Burgemeester en Wethouders en Zeehaven Ĳmuiden NV in gezamenlijkheid zijn ontwikkeld. Aanvullend heeft nog financieel-economisch onderzoek plaats. Hoewel voldoende inhoudelijke kennis beschikbaar kwam, werden alle onderzoeken geïnitieerd door het bevoegd gezag en ontberen ze een multi-actor perspectief (+). Het evenwichtigheidsprincipe stelt dat er een afweging van belangen moet plaats hebben. Het project zelf is nauwelijks onderwerp van discussie, er is consensus over de noodzaak van aanleg. Maar de effecten die de belangen van actoren raken, leiden wel tot problemen. Voor sommige partijen zoals de eigenaren van de strandhuisjes is volledige compensatie mogelijk, andere zoals de bewoners van de Seinhuisweg kan alleen vervangende woonruimte worden aangeboden. Het belangrijkste conflict spitst zich toe op de alternatieve ontsluitingsroute waar de voor- (recreatieondernemers) en tegenstanders (natuuren milieuorganisaties) diametraal tegenover elkaar staan. Het afwegen van belangen is verworden tot een krachtmeting waarin de hindermacht van de recreatieondernemers in de bestemmingsplanprocedure prevaleert. Het uitblijven van een compromis mag Burgemeester en Wethouders worden aangerekend omdat later een convenant tussen Duinbehoud, Natuurmonumenten, Kennemermeer B.V., de provincie Noord-Holland en de gemeente wel mogelijk blijkt (ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, 2006). Hoewel de belangen van een aantal actoren wel zijn behartigd telt het uitblijven van een compromis negatief mee in de beoordeling van het evenwichtigheidscriterium (–). Het criterium doelmatigheid\effectiviteit richt zich op de mate van doelbereiking van de Derde Haven. Met betrekking tot doelmatigheid maakt een additionele Inventarisatie Economische Effecten (IEE) deel uit van het beleidsvormingsproces. Deze studie bevat een raming van effecten als werkgelegenheid en toegevoegde waarde. Hoewel een IEE-aanpak alleen de partiële economische effecten in beschouwing neemt, worden de 'weglek'-effecten voor dit qua omvang beperkte project betrekkelijk klein geacht. Zo is het substitutie-effect gezien de hoge werkloosheid in de regio waarschijnlijk klein en vloeien er nauwelijks baten naar het buitenland. Omdat de indirecte effecten niet in de berekeningen zijn meegenomen, en deze de 'weglek'-effecten meestal overtreffen, is het totale macro-economische effect waarschijnlijk hoger. Enerzijds geeft de uitgevoerde IEE een redelijk betrouwbare indicatie van de economische effecten, anderzijds is de doelmatigheid van het project c.q. de bijdrage aan de welvaart op basis van deze informatie moeilijk te bepalen. Zo zijn bijvoorbeeld (negatieve) externe effecten niet meegenomen terwijl die vanuit de m.e.r. wel beschikbaar waren. Een maatschappelijke KBA, eventueel een kengetallen KBA, conform de OEEI-leidraad zou hiervoor uitgevoerd moeten worden. Deze is tegenwoordig zelfs verplicht voor havenprojecten die voor een financiële bijdrage in aanmerking willen komen (ministerie van Verkeer en Waterstaat, 2004)). De eenzijdige resultaten van de uitgevoerde IEE-studie en de beperkte rol in de besluitvorming zorgen voor een neutrale score op het doelmatigheidscriterium (0). Naast de bijdrage van het project aan de welvaart is tevens de effectiviteit van de verschillende actoren van belang. Het initiatief van de havenbeheerder dat in zijn geheel wordt overgenomen door het bevoegd gezag, komt ongewijzigd door het beleidsvormingsproces (++). Ook de (indirecte) economische belangen van recreatieondernemers worden in het beleidsvormingsproces volledig gehonoreerd (++). Hun wensen gaan echter volledig ten koste van de natuuren milieubelangen (– –). Tenslotte wordt in bepaalde gevallen wel en in andere gevallen niet aan de belangen van burgers tegemoet gekomen. Zo wordt voor de eigenaren van


127

de strandhuisjes een nieuwe, gelijkwaardige locatie gerealiseerd maar de bewoners van de Seinpostweg zullen vanwege de aanleg van de derde Haven hun huizen moeten verlaten (0). Overall scoort dit gemengde beeld licht positief (0/+). Het onderdeel participatie van het beoordelingscriterium democratie vereist dat er voldoende mogelijkheden voor actoren moeten zijn om invloed uit te oefenen. Echter, al in een vroeg stadium bepalen de gemeente en havenbeheerder de vorm van het project. Tijdens de formele inspraakmomenten in de R.O.-procedure zijn door de actoren weliswaar zienswijzen en bedenkingen geuit maar deze hebben niet geleid tot substantiële wijzigingen in het project. Deze manier van optreden van Burgemeester en Wethouders vertoont overigens sterke overeenkomsten met het opstellen van de Kustvisie (gemeente Velsen, 1999b) die tegelijkertijd plaatsvindt (van Os, 2003). Externe beïnvloedingsmogelijkheden liepen in het vrij gesloten proces via, onder meer, de Kustvisie Ĳmuiden en het Streekplan Kennemerland. Voor het bestemmingsplan Derde Haven leverde dat weinig tastbare resultaten op. Met uitzondering van de ontsluitingsweg is in geen enkele fase van het proces variëteit gecreëerd; het absorptievermogen van het proces was zeer beperkt (–). Ook responsiviteit levert geen meerwaarde voor het project. Over de aanleg van de Derde Haven sec is weinig discussie, zowel maatschappelijk als politiek bestaat hierover consensus. De gemeenteraad besluit in lijn met het college van Burgemeester en Wethouders met uitzondering van het initiëren van een studie naar de economische effecten. Van verrijking van het project is sinds het in 1991 uitgebrachte rapport 'Plan voor een Derde Haven voor het havengebied IJmuiden-West' dan ook geen sprake. Integendeel, een deel van de problematiek wordt door Burgemeester en Wethouders naar andere besluitvorming doorgeschoven en zij worden niet gecorrigeerd door de gemeenteraad (–)

4.3

Casus Mainportontwikkeling Rotterdam

4.3.1 Historie De eerste keer dat Rotterdam in de oude archieven wordt genoemd komt ook al de haven ter sprake, een hoopvol begin. In 1325 werd buitendijks de eerste haven, nu Oude Haven, aangelegd. Kort nadat Rotterdam in 1340 van graaf Willem IV stadsrechten kreeg, kwam met het graven van een kanaal tussen Maas en Schie, de eerste achterlandverbinding tot stand. Voor het jaar 1600 werden al de havenbekkens Nieuwe Haven, Boerengat, Blaak en Haringvliet aangelegd. In het begin van de Gouden Eeuw volgden de Leuve-, Wijn-, Scheepsmakers-, Bier- en Glashaven met als bekroning een kade aan de rivier beplant met linden: de Boompjes. Aan het eind van de 17e eeuw werden nog de Zalmhaven en het Buizengat gegraven maar daarna brak een periode van stagnatie aan. Figuur 4.8 geeft de havenuitleg in deze periode weer. Bovendien kampte de haven van Rotterdam in die periode met een slechte zeewaartse ontsluiting; menigmaal wijzigde de route voor zeeschepen. Zelfs de totstandkoming van het Voorns Kanaal in 1830 zorgde maar voor een tijdelijke oplossing; een snel groeiende zandbank voor Hellevoetsluis noodzaakte zeeschepen wederom tot tijdrovende omwegen (De Joode en Bernard, 1989). In de periode 1865-1880 zijn er, min of meer tegelijkertijd, een aantal ontwikkelingen die cruciaal blijken te zijn voor de toekomst van de Rotterdamse haven (Van den Noort, 1990; Van Ham, 1991).

128


Figuur 4.8 Haven van Rotterdam in de 18e eeuw (bron: Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam (1982)) Omdat de maritieme toegang problematisch was, wordt besloten een rechtstreekse verbinding naar zee te graven: de Nieuwe Waterweg. De aanleg startte in 1866 en vanaf 1872 konden de schepen er, na enige aanloopproblemen, gebruik van maken. Met betrekking tot stads- en havenuitbreiding wordt de sprong over de rivier gemaakt. Hoewel er nog een paar kleinere havenbekkens (Veer- en Westhaven) op de rechter Maasoever worden aangelegd zijn de havenontwikkelingen op de linker rivieroever toonaangevend (de Graaf, 1992). De aanleg van twee bruggen over de rivier zorgt voor de noodzakelijke wegen spoorontsluiting. De gemeente werkt op de zuidoever samen met Rotterdamsche Handelsch Vereeniging (R.H.V.) die in 1871 is opgericht door Pincoffs en enkele andere havenondernemers. In een overeenkomst wordt de taakverdeling tussen beide partijen geregeld: de gemeente legt de Koningshaven aan en de infrastructuur terwijl de realisatie van de Binnenvaart- en Entrepothaven (incl. basculebrug), de bouw van het entrepot, kantoren en loodsen en het plaatsen van kranen onder de verantwoordelijkheid van de kapitaalkrachtige R.H.V. vallen. Het Rijk neemt de aanleg van de Spoorweghaven alsmede het goederenemplacement met diverse faciliteiten voor haar rekening. De kademuren van de Spoorweghaven komen echter voor rekening van de gemeente en de R.H.V. Met deze goed geoutilleerde havens wordt Rotterdam in een keer de best uitgeruste haven in Europa. In 1879 raakt de R.H.V. echter in financiële problemen en gaat failliet. De gemeente Rotterdam neemt alle bezittingen over voor een geschatte marktwaarde van € 1,8 miljoen. De zgn. handelsinrichtingen worden afgesplitst en ondergebracht in een nieuwe dienst Gemeentelijke Handelsinrichtingen, de voorloper van het in 1932 opgerichte Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam (Brolsma, 2006). Bovengenoemde veranderingen leiden een langdurige periode van groei in. Na annexatie van de buurgemeenten Charlois en Delfshaven, worden in de periode tot 1925 een drietal nieuwe havenbassins aangelegd namelijk de Rijn-, Maas- en Waalhaven. Voor het eerst staat de overslag van bulkgoederen centraal. Voor een groot deel had de overslag op 'stroom' plaats d.w.z. directe overslag van zeeschip op aangemeerd binnenschip. Om dit mogelijk te maken waren grote wateroppervlakten noodzakelijk. Zo bedroeg de oppervlakte van de Waalhaven


129

uiteindelijk 219 hectare waarvan een groot deel water. Op de Noordoever worden intussen havens (o.a. Merwehaven) gegraven voor de overslag van stukgoed. De havenuitbreidingen na 1925 staan voornamelijk in het teken van de overslag en verwerking van aardolie. Nog voor het uitbreken van de Tweede Wereldoorlog worden de 1e en 2e Petroleumhaven gerealiseerd en bouwt Shell de eerste olieraffinaderij in de Rotterdamse haven. Terwijl het herstel van de oorlogsschade nog in volle gang is, presenteert de gemeenteraad al plannen voor een nieuwe havenuitleg: de Botlek (inclusief 3e Petroleumhaven). Om de haven een bredere basis te geven wordt de vestiging van havengerelateerde olie en (petro-)chemische industrie aangemoedigd. Ondanks dat de oliemaatschappijen een scheepsgrootte van 30.000 ton voorspelden, besloot de toenmalige directeur Posthuma van het Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam bij het ontwerp van de havenbassins in het Botlekgebied uit te gaan van bulkschepen met Panamax-dimensies: 65.000 Dead Weight Tonnes (DWT) en een diepgang van 12 meter. Een waarlijk vooruitziende blik! Hoewel door uitvoering van de plannen extra havenareaal beschikbaar kwam, moest de havenbeheerder al snel weer nee-verkopen aan gegadigden. Om met het ruimtetekort af te rekenen werd het 15 kilometer lange Europoort project gelanceerd. Uitgangspunt is een maatgevend schip van zo'n 100.000 DWT. De uitvoering van het project verloopt zeer snel; precies drie jaar na goedkeuring van de plannen (in 1957) liep de eerste tanker Europoort binnen (van Horssen, 1982). Tussen 1940 en 1970 wordt, in fasen, de Eemhaven voor de overslag van stukgoed aangelegd. Omdat eind jaren '60 de container in het stukgoed wordt geïntroduceerd, zijn hier de eerste containerterminals te vinden. Sinds 1925 waren er geen grootschalige haventerreinen voor stukgoed meer opgeleverd. De groei van het stukgoed werd voornamelijk geaccommodeerd door de aanleg van extra kades in de Waalhaven. Zelfs de Brittannië- en Seinehaven werden aangelegd ten behoeve van de olieverwerkende en chemische industrie. Vanwege milieunormen en de nabijheid van woonkernen is dit (gedeeltelijk) gewijzigd in verschillende vormen van stukgoed zoals break-bulk, ro/ro en containers. Mede door de gestaag groeiende oliestroom werd de Rotterdamse haven in de zestiger jaren de grootste haven van de wereld. Na een recordoverslag van circa 300 miljoen ton in 1973, die pas in 1997 werd overtroffen, maakte de eerste oliecrisis abrupt een einde aan de steeds maar toenemende oliestroom. De inrichting van de net opgeleverde Maasvlakte met een oppervlakte van ongeveer 1300 ha netto uitgeefbaar terrein, werd hierdoor substantieel beïnvloed. Dit heeft de verscheidenheid in havenactiviteit echter bevorderd. Naast de aanlanding en opslag van aardolie (slechts 130 ha) worden er anno 2008 droge bulkgoederen en containers overgeslagen en bevinden zich een elektriciteitscentrale, ro/ro terminal en een petrochemische fabriek op de Maasvlakte. Hiermee is het grootschalige havenareaal grotendeels uitgeput. 4.3.2 Havenplan 2010 Als eind jaren '80 de voorraad aan havengebonden terreinen minder wordt, trekt het Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam aan de bel. Het tij is gunstig. De Vierde Nota Ruimtelijke Ordening (Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, 1988) is gericht op de versterking van de positie van de mainports en het tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer (ministerie van Verkeer en Waterstaat, 1990) haakt hierop in. Ook in

130


brede lagen van de bevolking spreekt de idee van 'Nederland Distributieland' tot de verbeelding. Het GHR komt in 1991 met een toekomstvisie 'Ontwerp Havenplan 2010: Toekomstbeeld van Mainport Rotterdam' (Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam, 1991). Aan de basis van dit document ligt de strategische visie van het GHR uit 1989 waarin het verder ontwikkelen van de haven van Rotterdam tot mainport centraal staat. Voor de prognoses van de toekomstige goederenstormen door de Rijnmondhavens is gebruik gemaakt van een goederenstromenmodel 6 (GSM-6) (Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam, 1990). De extra ruimtebehoefte in 2010 wordt geschat op 1770 ha met een grote groei van de sector industrie (685 ha), distributie (425 ha) en containeroverslag (345 ha). Door efficiënter gebruik van de bestaande kades en terreinen, onder andere door clustering van activiteiten, zou slechts 1450 ha nieuwe havenareaal nodig zijn. Hiervoor worden vier mogelijkheden aangedragen: - Dempen havenbekkens: circa 200 ha (relatief duur). - Aanleg Oranjehaven (tussen Maassluis en Hoek van Holland): 70 ha (voor groente en fruit uit het Westland) - Verplaatsen van activiteiten (Moerdijk, Dordrecht): 200 ha - Aanleg Tweede Maasvlakte: ruim 1000 ha. Voor de aanleg van een tweede Maasvlakte gaat de voorkeur uit naar het creëren van een vaste kering op 2400 meter uit de kust waarna, gefaseerd, netto ± 1800 ha havenareaal kan worden gerealiseerd. De uitbreiding tot 2010 van ruim 1000 ha betreft niet kadegebonden (droog) haventerrein. Ter vergelijking: het Tweede Structuurschema Zeehavens (deel a) uit 1989 vermeldt op pagina 51 over een reservering ten behoeve van een uitbreiding van de Maasvlakte: "Een omvang van 500 ha bruto wordt niet uitgesloten." (ministerie van Verkeer en Waterstaat, 1989). Blijkbaar lopen de meningen in Rotterdam en Den Haag over de omvang van een toekomstige tweede Maasvlakte behoorlijk uiteen.

Figuur 4.9 Havenontwikkelingen volgens het Ontwerp Havenplan 2010 (bron: Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam, 1991) Figuur 4.9 is een grafische weergave van de plannen uit het Ontwerp Havenplan 2010. Voor zover mogelijk worden de (potentiële) milieuknelpunten geïnventariseerd. Hiervoor heeft de afdeling Milieubeleid van Gemeentewerken de nota 'Havenplan 2010 en Milieu' opgesteld (Gemeentewerken Rotterdam, 1991). Voor zowel de bestaande knelpunten als de invloeden


131

van de geschetste havenontwikkeling op het woon- en leefklimaat blijft aanvullend onderzoek nodig. In het kader van het Plan van Aanpak ROM-Rijnmond worden de gevolgen voor het woon- en leefklimaat nader onderzocht. Hieruit komt naar voren dat ondanks de toename van havenactiviteiten en de groei van het verkeer een aanzienlijke vermindering van de lokale en bovenregionale milieubelasting (met uitzondering van de CO2-emissies) wordt verwacht. De reeds gevestigde industrie blijft in 2010 voor relatief de meeste last zorgen. De bevindingen van het onderzoek op het gebied van woon- en leefklimaat vormen de belangrijkste toevoeging in het in 1993 door de gemeenteraad goedgekeurde, definitieve Havenplan 2010 (Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam, 1993). Het effect van het dempen van havenbekkens (60 i.p.v. 200 ha) en het uitplaatsen van activiteiten (100 i.p.v. 200 ha) wordt naar beneden bijgesteld. De plannen voor de Oranjehaven ondervinden veel oppositie. Bovendien liggen er conflicterende claims voor de inrichting van de Oranjebuitenpolder vanuit openluchtrecreatie en natuurontwikkeling. Tijdens de behandeling van het Havenplan 2010 waarin de aanleg van een Oranjehaven in de aangepaste vorm van een Agrarisch Distributie Centrum ten behoeve van tuinbouwproducten uit het Westland voorkomt, worden deze plannen door de gemeenteraad verworpen. Tevens wordt een globale raming van het totale investeringsbedrag gegeven. In de planperiode bedragen de totale investeringen circa € 45 miljard waarvan het merendeel door het bedrijfsleven wordt opgebracht. De gemeente Rotterdam zal zo'n € 2,4 miljard investeren in de aanleg van de haveninfrastructuur. De financiële inbreng van het Rijk ad € 4,5 miljard is, naast de gebruikelijke investeringen in de weg-, rail- en waterinfrastructuur, gebaseerd op een bijdrage van 50% in de geplande investeringen voor de aanleg van havenbekkens, kades e.d.. (NB. Volgens de ooit door minister Lely uitgedachte eenderde-tweederde regel zou 1/3 deel van de kosten van het Rijkswaterstaatswerk voor rekening van Rotterdam komen (Brolsma, 2006).) De economische effecten voor 2010 (t.o.v. 1990) zijn een stijging van de directe en indirecte werkgelegenheid met resp. 15.000 en 60.000 mensen en een toename van de directe en indirecte toegevoegde waarden van resp. 2,9 en 14,1 miljard euro. 4.3.3 Projectbeslissing ROM Rijnmond Als de eerste plannen voor een tweede Maasvlakte naar buiten komen, speelt in het kader van de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening (ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, 1988) het gebiedsgericht ruimtelijk en milieubeleid het zgn. ROM-beleid. De intentie van het beleid is 'het bereiken van een milieukwaliteit die is afgestemd op de gewenste functies in het gebied'. Door een vroegtijdige, wederzijdse afstemming van ruimtelijk ordeningsen milieubeleid wordt getracht de doelstelling te realiseren. Hiervoor sluiten de in het gebied opererende partijen een convenant op basis waarvan een Plan van Aanpak wordt opgesteld. In het Plan van Aanpak wordt de gewenste ontwikkelingsrichting van de betreffende regio aangegeven met daarbij een uitvoeringsstrategie. Rijnmond was één van de elf gebieden waar het ROM-beleid op toegepast zou worden. In dit gebied is sprake van een aanzienlijke milieubelasting, veroorzaakt door de havenen industrieontwikkeling. De noodzakelijke ruimtelijk-economische ontwikkelingen ter versterking van de mainport Rotterdam kunnen gemakkelijk leiden tot een verdere verzwaring

132


van de milieubelasting. Op basis van het ROM-beleid geldt voor de ontwikkeling van het gebied tot 2010 evenwel een dubbele doelstelling namelijk versterking van het Rotterdamse havenen industriegebied als mainport en verbetering van de kwaliteit van het woon- en leefmilieu. Eind 1993 werd het beleidsconvenant ROM Rijnmond getekend door vertegenwoordigers van Rijk, provincie Zuid-Holland, Overlegorgaan Rijnmondgemeenten (OOR), de afzonderlijke gemeenten binnen de regio en het bedrijfsleven. Het aan het convenant verbonden Plan van Aanpak trad begin 1994 in werking (ROM-Rijnmond, 1993). Het Plan van Aanpak geeft een visie op de ontwikkeling van het gebied tot 2010. Tijdens het ontwikkelen van het Plan van Aanpak zijn streefbeelden en doelstellingen geformuleerd voor resp. het Streefbeeld Mainport (gebaseerd op het Havenplan 2010), het Streefbeeld Woon- en Leefmilieu (gebaseerd op de VINO/VINEX, het streekplan Rijnmond en de strategische visie van het Overlegorgaan Rijnmondgemeenten, Nota Doelstellingen Milieu). In november 1993 geeft het GHR een milieubeleidsverklaring uit waarin zij zich expliciet achter de ROMdubbeldoelstelling schaart (Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam, 1993b). Vervolgens is een analyse verricht om kansrijke ontwikkelingsmogelijkheden vast te stellen en inzicht te krijgen in de knelpunten die daarvoor moeten worden opgelost. De conclusies leiden tot een kleine 50 projecten ter realisatie van de dubbele doelstelling. Ieder project wordt beschreven in termen van doel, uitgangspunten, betrokkenen, planning, kostenraming e.d.. Ook wordt per project een initiatiefnemer/trekker benoemd. Voor de toegankelijkheid zijn de projecten geclusterd op thema. De zes onderscheiden thema‟s zijn (ROM-Rijnmond, 1993): - Ruimte voor mainportontwikkeling - Bereikbaarheid haven en industrie - Beheersing en geleiding mobiliteit - Milieu in relatie tot bedrijvigheid - Ruimtelijke kwaliteit stedelijk gebied - Ruimtelijke kwaliteit landelijk gebied Projectorganisatie Maasvlakte II Eén van de 'ruimte voor mainportontwikkeling'-projecten is een studie naar de aanleg van een tweede Maasvlakte (Maasvlakte II-studie). In een Plan van Aanpak wordt de opzet van deze studie zowel inhoudelijk als procesmatig uiteengezet (Projectorganisatie Maasvlakte II, 1994). De projectorganisatie bestaat uit een ambtelijke Stuurgroep met vertegenwoordigers van de ministeries van Economische Zaken en Verkeer en Waterstaat (c.q. Rijkswaterstaat, directie Zuid-Holland (RWS-ZH)), provincie Zuid-Holland, Stadsregio Rotterdam en de gemeenten Rotterdam (GHR) en Westvoorne. Een ambtelijke Projectgroep die een afspiegeling vormt van de Stuurgroep bereidt de besluiten voor. Hiervoor wordt een Projectbureau geformeerd met vertegenwoordigers van het GHR en RWS-ZH. De Stuur- en Projectgroep laten zich adviseren door een breed samengestelde Klankbordgroep. Doel van de studie naar de aanleg van een tweede Maasvlakte is de consequenties in beeld te brengen van een substantiële havenuitbreiding in aansluiting op de huidige Maasvlakte en aanbevelingen te doen voor de wijze waarop de landaanwinning dient te worden gerealiseerd. Het ROM-project Maasvlakte II richt zich op twee zelfstandige functies: uitbreiding van havenen industriegebied én uitbreiding van natuuren recreatiegebied. Uitgangspunt is het accommoderen van de geprognotiseerde groei in industriële en havenactiviteiten tot het jaar


133

2010 i.c. circa 1000 ha netto uitgeefbaar terrein. In ROM-Rijnmond kader is tevens overeengekomen dat een eventuele landaanwinning voor de haven ook mogelijkheden moest bieden voor 750 ha (van de nagestreefde 1750 ha) natuuren recreatiegebied. Deze doelstelling zorgt voor een verbreding van de scope van het project. Het totale project Maasvlakte II is in eerste instantie opgesplitst in een viertal fasen resp. planvorming, keuze voorkeursalternatief, bestek gereed maken voorkeursalternatief, (gefaseerde) aanleg. In de planvormingsfase staan haalbaarheids- en effectstudies centraal. In de Voorstudie (fase 1A) wordt zoveel mogelijk materiaal verzameld over het nut, de noodzaak, de mogelijkheden en effecten van Maasvlakte II. De bedoeling is genoeg materiaal te verzamelen om gefundeerd te kunnen besluiten al dan niet verder te gaan met een meer omvattend deel van de planvorming waarin de diverse aspecten diepgaander onderzocht zullen worden. Voor dit nadere onderzoek is de Effectstudie (fase 1B) bedoeld. De activiteiten voor de Voorstudie (fase 1A) worden gecoördineerd door een projectgroep terwijl het projectbureau de dagelijkse werkzaamheden verricht. Bij de uitvoering van fase 1A waren een zevental werkgroepen betrokken, van sociaal-economische aspecten tot vormgeving zeewering. In de Rapportage Voorstudie Maasvlakte II, fase 1A (Projectorganisatie Maasvlakte II, 1995) blijkt de planhorizon verlegd naar 2025/35 en wordt uitgegaan van een tweede Maasvlakte van netto 2000 ha (bruto 3450 ha), eventueel gefaseerd aan te leggen. Het toegenomen ruimtebeslag is in figuur 4.10 duidelijk te zien. Daarnaast omvat het referentieontwerp o.a. een noordelijke zeehavenontsluiting, aanleg van hoofdinfrastructuur, ruimte voor 750 ha natuuren recreatiegebied en een harde zeewering. De milieuaspecten komen slechts summier aan de orde. Er is een kostensystematiek ontwikkeld waarmee op basis van eenheidsprijzen snel de kosten van de uiteenlopende ontwerpvarianten kunnen worden berekend. De kostenraming van het referentieontwerp bedraagt € 3,0 miljard met een bandbreedte van 2,4 miljard tot 3,6 miljard euro. Een viertal ruwe varianten (Evenwijdige kustlijn, Noordelijke ontwikkeling, Eiland en Zuidelijke ontwikkeling) worden gepresenteerd alsmede een beschrijving van het Meest Milieuvriendelijke Alternatief. Ter beoordeling van de ontwerpvarianten is een afwegingskader opgesteld maar in het rapport wordt geen voorkeur uitgesproken. Figuur 4.10 geeft Maasvlakte 2-alternatief 'Evenwijdige Kustlijn' weer. December 1995 stelt het Bestuurlijk Overleg ROM-Rijnmond de rapportage 'Voorstudie fase 1A' inhoudelijk vast. Ten aanzien van de besluitvorming stemt het Bestuurlijk Overleg, op voorstel van de projectorganisatie, in met een aantal aanpassingen ten aanzien van de meest geschikte bestuurlijke en juridische procedure. De voorkeur van de initiatiefnemers gaat uit naar een PKB+ procedure omdat de benodigde vergunningen, ontheffingen en concessieverlening parallel aan en binnen het kader van deze procedure aangevraagd kunnen worden. De PKB+ procedure zou voorafgegaan moeten worden door een 'nut en noodzaak'discussie in de zin van het definitieve kabinetsstandpunt met betrekking tot het WRR-advies 'Grote Projecten' van 16 april 1996 (Tweede Kamer, 1995-1996). Dit houdt in dat de gemeente Rotterdam en het ministerie van Verkeer en Waterstaat het Kabinet zullen verzoeken een Aanvangsbeslissing te nemen en een begeleidingscommissie in te stellen om een 'nut en noodzaak'-discussie over Maasvlakte II te voeren.

134


Figuur 4.10 Maasvlakte 2 Evenwijdige Kustlijn (bron: Projectorganisatie MV II, 1995) Hoewel het Aanvangsbesluit aansluit bij het voorstel van de projectorganisatie Maasvlakte II is toch besloten het onderzoek naar de economische en technische effecten in aansluiting op de Rapportage Voorstudie 1A voort te zetten. In de nieuwe situatie heeft de projectorganisatie Maasvlakte II vooral de taak om informatie aan te leveren. Een vijftal projectgroepen, te weten Voorbereiding Inventarisatie Economische Effecten (VIEE), Businessplan (BP), Milieu, Natuur en Recreatie (MNR), Integraal Ontwerp (IO), Intensiveren en Inbreiden (II), zijn actief. Diverse deelonderzoeken worden uitbesteed aan consultants. Evenals in de voorgaande fase wordt de Klankbordgroep regelmatig geraadpleegd over de activiteiten van de projectorganisatie. Door de projectorganisatie Maasvlakte II wordt ook gekeken in hoeverre het bestaande havengebied nog mogelijkheden biedt om de vraag naar ruimte te accommoderen (Innovatief Inbreiden) en komt tevens het nulalternatief uitgebreid aan de orde. In de rapportage 'Voorstudie fase 1B' (Projectorganisatie Maasvlakte II, 1997) wordt als referentiescenario de situatie beschreven waarin geen extra maatregelen worden getroffen om het ruimteprobleem op te lossen. Verondersteld wordt dat de haven volloopt en dit op termijn leidt tot het vertrekken van vooral grote bedrijven. De belangrijkste uitkomsten van het onderzoek betreffen de omvang, locatie en effecten van een tweede Maasvlakte. Het geschatte ruimtetekort blijkt echter onderwerp van verhitte discussie tussen de projectorganisatie Maasvlakte II en het Centraal Planbureau. De vraag naar ruimte tot 2020 wordt door het CPB geraamd op 1270 hectare met als grote ruimtevragers de basischemie (333 ha) en de containersector (op-/overslag (368 ha), distributie (165 ha) (Centraal Planbureau, 1997). De prognoses van de projectorganisatie Maasvlakte II vallen 86 hectare hoger uit o.a. door een 'premium'-effect van de locatie op de vestiging van chemische industrie en meer ruimte voor het stuffen (laden) en strippen (lossen) van containers. Tegenover de vraag naar ruimte kan het aanbod van haventerreinen worden gezet. Ook hierover verschillen het CPB en de MV2-organisatie van mening zodat de uiteindelijke ruimtebehoefte wordt geschat op resp. 610 en 843 ha.


135

Achteraf gezien is het wonderlijk dat het meningsverschil over de ruimtebehoefte (zie ook 3.3.3) zodanig is geëscaleerd dat er zelfs twee bemiddelaars aan te pas moesten komen om het conflict te beslechten. Het Centraal Planbureau heeft ook berekend dat de contant gemaakte Toegevoegde Waarde in de periode 1995-2020 ruim € 700 miljoen bedraagt in het Global Competition-scenario en circa € 450 miljoen in het European Coordination-scenario. De bijbehorende werkgelegenheid beloopt resp. 670 en 1180 arbeidsplaatsen. De relatief geringe toename van de werkgelegenheid in het GC-scenario is het gevolg van de krappe arbeidsmarkt waardoor de lonen, en dientengevolge de productiviteit, sterk zullen stijgen. Deze waarden worden in de uiteindelijke projectbeslissing 'bescheiden, hoewel niet onbetekenend' genoemd (Tweede Kamer, 1996-1997b). Uitgangspunt voor (een ontwerp van) de tweede Maasvlakte vormt nog steeds de (gefaseerde) aanleg van netto 2000 ha havenen industrieterrein met eigen zeehaventoegang en 750 ha natuur en recreatiegebied. In de eerste fase ligt een landaanwinning van 1000 ha netto industrieterrein voor de hand. Ook de 750 ha natuuren recreatiegebied moet in deze fase gerealiseerd worden. Vier kansrijke varianten worden uitgewerkt waarvan twee met een zuidelijke ligging en twee met een noordelijkere locatie. De kosten variëren van € 2,3 miljard tot € 5,0 miljard. Middels de motie van Muijen spreekt de Rotterdamse gemeenteraad op 14 oktober 1999 haar voorkeur uit voor een zo noordelijk mogelijke ligging. In figuur 4.11 staan de twee varianten die hieraan voldoen, afgebeeld.

Figuur 4.11 Maasvlakte 2-varianten Noord-parallel en Noord (bron: Projectorganisatie Maasvlakte II, 1997) Volgens het rapport 'Voorstudie fase 1B' is een tweede Maasvlakte in vergelijking met het alternatief 'Inbreiden en Intensiveren' flexibeler, bedrijfszekerder en goedkoper. Bovendien kan met inbreiden/intensiveren van het bestaande havengebied de gewenste fasering voor nieuwe terreinen niet worden gehaald. Hoewel het 'Inbreidings- en Intensivering'-alternatief volgens de Projectorganisatie Maasvlakte II dus geen volwaardige optie is, zijn er wel ideeën die nader uitwerking verdienen.

136


VErkenningsfase Ruimteprobleem Mainport Rotterdam In april 1996 neemt het Kabinet een (positieve) aanvangsbeslissing omtrent het ruimteprobleem in mainport Rotterdam. Dit houdt in dat, voorafgaand aan de planningsprocedure, een 'nut en noodzaak'- discussie in de zin van het kabinetsstandpunt WRR-advies 'Grote Projecten' gevoerd moet worden. Dit standpunt luidde: "Voor grote projecten van nationaal belang dient een nationale discussie over nut en noodzaak plaats te vinden, alvorens wordt begonnen met de formele planvorming" (Tweede Kamer, 1995-1996). Deze zogenaamde Verkenningsfase heeft ten doel draagvlak te vinden en de besluitvorming efficiënter te laten verlopen. Hoewel proces en inhoud niet zijn vastgelegd moeten de volgende (structurerende) elementen aanwezig zijn (WRR, 1994): - Aanvangsbeslissing: bevat de probleemstelling en een beschrijving van de te volgen aanpak; - Projectbeslissing: bestaat uit een uitspraak van het Kabinet over aard, omvang en urgentie van het probleem, de mogelijke (en haalbare) oplossingsrichtingen met hun effecten en een uitspraak over de vervolgprocedure; - Begeleidingscommissie: bewaakt de kwaliteit en ziet erop toe dat relevante gezichtspunten en groeperingen in het proces betrokken worden. Doel is binnen een jaar de Verkenningsfase af te ronden met een projectbeslissing. Voor de uitvoering wordt de projectorganisatie VErkenningsfase Ruimteprobleem Mainport Rotterdam (VERM) opgericht. Voor de invulling van de Verkenningsfase over het ruimtetekort in de mainport Rotterdam is gekozen voor het open planproces met een 'bottum-up' structuur waarin wordt gestart met een inventarisatie van de problemen zoals die niet alleen door de (rijks)overheid maar ook door burgers, belangengroepen en andere actoren worden gepercipieerd en waarbij niet gestreefd wordt naar één bepaalde oplossing (VERM, 1997). Aangezien het ruimtetekort als een nationale aangelegenheid wordt gezien, zijn de volgende regio's erbij betrokken: Amsterdam Noordzeekanaalgebied, Logistiek Centrum Groningen (Delfzijl, Eemshaven en Veendam), Knooppunt Arnhem Nijmegen (KAN), Venlo, Vlissingen/Terneuzen en West Brabant. Het proces kende een viertal fasen (VERM, 1997b): - fase 1: consultatie (mei t/m augustus 1996) Deze fase omvat het raadplegen van verschillende overheden en belangengroepen (consultatiegesprekken) ten behoeve van de inventarisatie van het probleem. De volgende vier punten komen uit de consultatiefase naar voren: het mainport-concept moet ook andere zeehavens en inlandregio's incorporeren, de tweede Maasvlakte is (te) prominent aanwezig in de discussie, de verbetering van leefklimaat is ondergeschikt en de discussie moet internationaal gevoerd worden. - fase 2: probleemanalyse (juni en september 1996) In deze fase is het probleem verder uitgediept door middel van interviews en enquêtes van burgers, rondetafelbijeenkomsten met burgers, overheden, en maatschappelijke belangengroepen als deelnemer (± 1000 personen), klankbordgroepen met vertegenwoordigers van landelijke belangenorganisaties en expertmeetings ten behoeve van inhoudelijke en procesmatige aspecten van de discussie. Eén van de belangrijkste resultaten is dat uitbreiding van de mainport, binnen randvoorwaarden, wenselijk wordt geacht. De randvoorwaarden hebben enerzijds betrekking op natuur en milieu, ook in de zin van bijvoorbeeld het zoeken naar alternatieven voor het


137

wegtransport, anderzijds op het uitbuiten van de economische mogelijkheden die uitbreiding biedt. Voor het laatste dient ook de mening van potentiële investeerders meegenomen te worden. - fase 3: formulering oplossingrichtingen (september t/m december 1996) Het uitwerken van de oplossingsrichtingen voor de gesignaleerde problemen staat in deze fase centraal. In zgn. werkateliers werden op vier avonden bijeenkomsten belegd waarin gediscussieerd kon worden. De werkateliers werden inhoudelijk ondersteund door een team van regionale ambtenaren. Van de deelnemers, gemiddeld 30 à 50, waren de meeste beroepsmatig geïnteresseerd in de problematiek. Op Internet kon dezelfde discussie gevoerd worden. Op de landelijke bijeenkomst van 7 december zijn de resultaten gepresenteerd en toegelicht (ongeveer 350 deelnemers). Ten behoeve van de concrete vragen uit de werkateliers zijn nog twee expertmeetings georganiseerd. Bovendien vond op verzoek van de Stichting Natuur en Milieu nog een Klankbordgroep-plus bijeenkomst over 'nut en noodzaak' van uitbreiding, plaats. Vooral een inhoudelijke verdieping van zowel de economische, vervoerkundige, natuuren milieuaspecten was het resultaat van de fase. Door het ontbreken van de juiste informatie waren de oplossingen niet altijd afgestemd op de verwachte ontwikkelingen. Ook bleek dat zodra er een oplossingsrichting op tafel lag, de discussie over 'nut en noodzaak' weer oplaaide. - fase 4: voorbereiding besluitvorming (januari t/m maart 1997) Naar aanleiding van opmerkingen van de begeleidingscommissie werden in januari en februari gesprekken gevoerd met ongeveer twintig 'opinionleaders' terwijl in opdracht van de minister van Verkeer en Waterstaat twee bestuurlijke adviseurs de natuuren milieuaspecten en de interpretatieverschillen ten aanzien van de ruimtebehoefte nader onder de loep namen. Bovendien hadden eind januari de laatste regionale werkateliers en klankbordgroepbijeenkomst plaats waarbij aan de hand van de brokstukkennotitie de conceptprojectbeslissing besproken werd. Begin februari zijn de voorlopige resultaten van het proces getoetst aan de mening van de deelnemers van de rondetafelgesprekken. Daarnaast is ook de Nederlandse bevolking geënquêteerd. Het laatste (nationale) werkatelier is in maart gehouden. De bovengenoemde toetsing en de projectbeslissing kwamen daarbij aan de orde. De deelnemers aan de Verkenningsfase komen tot verschillende conclusies variërend van geen noodzaak voor uitbreiding, via inbreiding in het Rotterdamse havengebied en gebruik maken van andere havens tot uitbreiding met een tweede Maasvlakte. De optie 'niets doen' valt in de voorbereiding van het projectbesluit uiteindelijk af. Deze fase wordt als het meest ondoorzichtige en gesloten deel van de 'nut en noodzaak'-discussie ervaren (Videler, 1997). Hoewel de ruimtebehoefte dus algemeen wordt erkend, bestaat er geen eenduidigheid over de omvang en urgentie. Op advies van de begeleidingscommissie wordt externe ondersteuning gezocht. Een onafhankelijke partij, Middelhoek, brengt aan de hand van de beschikbare informatie de omvang en urgentie van het ruimteprobleem in kaart. Zijn conclusie op basis van de meest waarschijnlijke ruimtebehoefte luidt: een 'natte' Maasvlakte 2 in 2020 800 à 900 hectare netto maar in ieder geval niet kleiner dan netto 700 ha. Opmerkelijk is dat op basis van de zeer uitlopende percepties, in de conclusies Verkenningsfase een Maasvlakte van 1000 ha (met eigen haveningang) voor containeroverslag als beste oplossing wordt geopperd (VERM, 1997b). Het open planproces wordt afgerond met de ambtelijke voorbereiding van de projectbeslissing. Deze fase is de minst transparante van het gehele proces. In een korte periode zijn de resultaten van het planproces geanalyseerd en de bevindingen van de

138


onderzoeken bestudeerd. Daarna is een concept projectbeslissing opgesteld en formeel ter behandeling aan de diverse adviesraden voorgelegd. De procedure is afgesloten met zowel een verslag van de verkenningsfase als een analyse van de aard, omvang en urgentie van de ruimtebehoefte. Ook de, conform het kabinetsstandpunt WRR-advies 'Grote Projecten', ingestelde begeleidingscommissie o.l.v. Hermans heeft rapport uitgebracht over het verloop van het proces. Uiteindelijk worden de aanbevelingen voorgelegd aan de Ministerraad en moet het Kabinet een beslissing nemen. Theoretisch waren er drie opties: - niets doen (nulalternatief) - geen aanleg van een tweede Maasvlakte in combinatie met ● inbreiden en intensiveren in Rijnmond ● Zuidwest Nederland voor uitbreiding - wel aanleg van Maasvlakte 2 als ● 500 hectare zonder haven, eventueel met inbreiden en intensiveren ● 1000 hectare met haven, eventueel met inbreiden en intensiveren ● 2000 hectare met haven, gefaseerde aanleg, eventueel met inbreiden en intensiveren Gezien het draagvlak voor de eerste en tweede optie is het verwonderlijk dat de door de VERM-projectgroep opgestelde projectbeslissing alleen twee varianten van de derde optie (= aanleg van Maasvlakte 2) vermeldt. Deze varianten betreffen nieuw havenareaal van respectievelijk 500 ha ('droog') en 1000 ha ('nat') bedrijventerrein. Volgens directeur Nijhof van de stichting Natuur en Milieu was de trechter een zeef geworden waarop slechts enkele oplossingen bleven liggen (Videler, 1997). De in april 1996 genomen aanvangsbeslissing zou binnen een jaar moeten leiden tot een projectbeslissing, maar dit wordt niet gehaald. De brief met de projectbeslissing is gedateerd 14 juli 1997 (Tweede Kamer, 1996-1997b). Het besluit met betrekking tot de landaanwinning luidt dat een tweede Maasvlakte een omvang van 1000 ha moet krijgen en over een eigen zeehaventoegang dient te beschikken. Gefaseerde aanleg behoort tot de mogelijkheden, eventueel te beginnen met 500 ha droog terrein. Voor zowel het nieuwe als bestaande havengebied zijn zuinig en intensief ruimtegebruik, vermindering van de overlast (geluid en emissies), energiebesparing, duurzame energievoorziening e.d. van toepassing. In de vervolgprocedure c.q. Planologische KernBeslissing (plus) zal 'inbreiden en intensiveren' het nulalternatief vormen. Bij de kamerbehandeling van de projectbeslissing in december 1997 wordt de motie Feenstra aangenomen die de dubbele doelstelling nogmaals onderstreept en een gelijkwaardige behandeling eist van de drie oplossingsrichtingen: beter benutten van het bestaande havengebied, benutten van de bestaande en voorziene havenen industrieterreinen in Zuidwest Nederland en landaanwinning in de vorm van een tweede Maasvlakte. De motie vraagt tevens aandacht voor de verhouding tussen publieke en private investeringen. 4.3.4 Planologische KernBeslissing plus (PKB+) 4.3.4.1 PKB+ deel 1 In de eerste helft van 1998 volgt een aantal concrete stappen om te komen tot een oplossing voor het ruimteprobleem in Rotterdam. In de vervolgprocedure staat centraal de uitwerking van een integrale oplossing waarbij gestreefd dient te worden naar een verantwoord evenwicht


139

tussen economie en milieu. Op basis van het nationaal belang van het project is gekozen voor een Planologische Kernbeslissingsprocedure resulterend in een Planologische Kernbeslissing i.c. een Planologische Kernbeslissing-plus (PKB+). Het plus-karakter houdt in dat de beleidsbeslissingen bindend zijn voor andere bestuursorganen en belanghebbenden. In deel 1 van de PKB+ zal nader worden aangegeven welke onderdelen de 'plus-status' zullen krijgen. Het Kabinet wil in de PKB+-procedure komen tot een besluit over een integraal pakket van maatregelen dat: - de positie van de mainport Rotterdam versterkt door het ruimtetekort voor havenen industriële activiteiten dat in het Rotterdamse havengebied is gesignaleerd, in Rijnmond en/of in Zuidwest Nederland op te lossen; - de kwaliteit van de leefomgeving in Rijnmond verbetert door de mogelijkheden te benutten die het oplossen van het ruimtetekort biedt. Dit maatregelenpakket zal zo concreet moeten zijn dat met betrokken partijen eventuele vervolgprocedures zo snel mogelijk kunnen worden doorlopen (Project Mainportontwikkeling Rotterdam, 1998). Op grond van de WRO kunnen de voorbereidingen voor een Planologische Kernbeslissingplus worden gestart. In de PKB+ staat aangegeven op welke wijze een evenwichtige wijze uitwerking aan de dubbele doelstelling zal worden gegeven. Bovendien wordt de manier waarop de ruimtelijke ingreep zal worden uitgevoerd, op hoofdlijnen vastgelegd. Er worden dus concrete beleidsbeslissingen vastgelegd over 'nut en noodzaak' van een project en de daadwerkelijke realisering. Tegelijkertijd wordt de m.e.r.-procedure gestart. Twee redenen maken het opstellen van een MER noodzakelijk; op de locatie komen één of meer m.e.r.-plichtige activiteiten en er vallen besluiten over de uitvoeringswijze van deze activiteiten. De volgende uitgangspunten worden daarbij gehanteerd: - De PKB+/m.e.r.-procedure richt zich op (netto) 1000 ha havenen industrieterrein met een eigen zeehaventoegang. Tevens zal uitwerking gegeven worden aan de 750 ha natuuren recreatiegebied. Onderzocht worden de mogelijkheden tot fasering met 500 ha droog als één van de varianten. - Het (eventuele) nieuwe havenen industrieterrein is primair voor grootschalige containeroverslag en vestiging van chemische bedrijven. In het integraal ontwerp wordt expliciet rekening gehouden met de versterking van natuurwaarden in de Voordelta. - Voor zowel nieuw als bestaand havengebied wordt uitwerking gegeven aan zuinig ruimtegebruik, vermindering van overlast door industrie en mobiliteit, industriële ecologie e.d.. - Naast de meest milieuvriendelijke variant zal in ieder geval 'inbreiden' in Rotterdam en benutten van reeds bestaande en voorziene mogelijkheden in Zuidwest Nederland als nulvariant in de PKB+ procedure worden onderzocht. - Om de maatschappelijke kosten en baten in kaart te brengen zal een Inventarisatie Economische Effecten worden uitgevoerd. - Afhankelijk van de resultaten van de maatschappelijke en bedrijfseconomische kostenbatenanalyse komt overheidsfinanciering in aanmerking. Ook voor de leefomgevingsmaatregelen worden kostenramingen gemaakt. De ministers van Verkeer en Waterstaat, van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, van Economische Zaken en van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij treden gezamenlijk op als initiatiefnemer voor de PKB+/m.e.r.. De minister van Verkeer en

140


Waterstaat zal daarbij optreden als projectminister terwijl de Ministerraad het bevoegd gezag vormt. Zoals figuur 4.12 aangeeft kan de PKB-procedure in vier fasen worden opgesplitst. In PKB+ deel 1 (= ontwerp-PKB+) zullen de oplossingsrichtingen worden uitgewerkt. Uiteindelijk zullen, als de ontwerp PKB+ en het MER gereed zijn, deze ter beoordeling worden aangeboden aan het bevoegd gezag. Wanneer zowel de PKB+ als MER volledig en van voldoende niveau zijn, wordt overgegaan tot openbaarmaking. Dan volgen de fasen van de PKB+ procedure die zich kenmerken door inspraak en advies. Zo liggen de ontwerp-PKB+ en het MER een bepaalde periode ter inzage. Tevens worden informatiebijeenkomsten, hoorzittingen en bestuurlijk overleg georganiseerd gehouden waarop mondeling reacties en toelichtingen op schriftelijke bezwaren mogelijk zijn. De resultaten van de inspraak alsmede het toetsingsadvies van de Commissie van de milieueffectrapportage worden als deel 2 van de PKB+ gepubliceerd. Deel 3 van de PKB+ bevat het definitieve kabinetsstandpunt dat ter goedkeuring aan de Tweede Kamer wordt aangeboden Na behandeling en goedkeuring stuurt de Tweede Kamer het door naar de Eerste Kamer. Het uiteindelijk vastgestelde besluit, de Planologische Kernbeslissing, staat beschreven in deel 4 (regeringsbeslissing). Daarna wordt de PKB+ van kracht hoewel de mogelijkheid van beroep bij de Raad van State nog open staat. Pas na de (eventuele) rechterlijke beslissing wordt de PKB+ onherroepelijk. Tenslotte moet nog een aantal uitvoeringsbesluiten worden genomen zoals vaststelling van bestemmingsplannen, herziening van het streekplan, vergunningen e.d.. Ten behoeve van een snelle uitvoering zal getracht worden deze procedures parallel te laten lopen met de eindfase van de PKB+/m.e.r.-procedure. Tijdens de PKB+/m.e.r.-procedure zijn er een drietal formele momenten waarop belangstellenden hun zienswijze kenbaar kunnen maken. Het eerste moment is de inspraak op de startnotitie waarin PKB+ en m.e.r. integraal behandeld worden. Dan kan gereageerd worden op de opzet en aanpak van het milieueffectrapport. De inspraak over de opzet van de PKB+ is overigens niet formeel geregeld. Wel kan, binnen een bepaalde periode, een reactie op de gehele startnotitie gegeven worden. Bij het opstellen van de richtlijnen MER zal hiermee rekening gehouden worden. Het tweede inspraakmoment valt na de (gelijktijdige) bekendmaking van PKB+ deel 1 en het MER. De stukken liggen op een aantal adressen ter inzage. Ook zullen hoorzittingen worden gehouden waarop mondeling reacties en toelichtingen op schriftelijke bezwaren mogelijk zijn. De laatste mogelijkheid om op het plan te reageren is na publicatie van de definitief d.w.z. door de Tweede en Eerste Kamer vastgestelde PKB+. Beroep tegen de concrete beleidsbeslissingen kan worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Naast de bovengenoemde wettelijk verplichte inspraak-, overleg- en adviesronden zullen op vrijwillige basis diverse partijen worden geraadpleegd.


Figuur 4.12 Overzicht van de m.e.r. en PKB+ - procedure (bron: Project Mainportontwikkeling Rotterdam, 1998)

141

142


In het Project Mainportontwikkeling Rotterdam (PMR) worden de activiteiten van de PKB+/m.e.r.-procedure voor de initiatiefnemers en het bevoegd gezag gecoördineerd en gefaciliteerd. Naast een projectorganisatie wordt een Stuurgroep PMR samengesteld uit vertegenwoordigers van de initiatiefnemende ministeries, het ministerie van Financiën en enkele leden die van belang zijn voor de afstemming. In een latere fase wordt het Overleg Niet-Rijkspartijen (ONR) ingesteld met als participanten een aantal maatschappelijke organisaties en lokale en regionale overheden zoals de provincie Zuid-Holland, de gemeente Rotterdam, de stadsregio Rotterdam, VNO-NCW, FNV, Nederland Distributieland, ANWB, de Vereniging Natuurmonumenten, de Stichting Natuur en Milieu, het samenwerkingsverband van natuuren milieuorganisaties Consept en de Unie van Waterschappen. In het ONR voeren deze organisaties overleg ter bepaling van hun standpunt. Vervolgens zijn deze met de betrokken bewindslieden besproken in het Topberaad. Voorzitter van het ONR en het Topberaad is Alders, commissaris van de Koningin in Groningen. Hoewel het overleg is geïnstitutionaliseerd, draagt het een adviserend karakter. Tenslotte toetst een begeleidingscommissie onder voorzitterschap van Welschen de zorgvuldigheid en evenwichtigheid van het besluitvormingsproces en rapporteert haar bevindingen aan de minister van Verkeer en Waterstaat. Startnotitie Op 11 mei 1998 is de officiële bekendmaking van de startnotitie PKB+/m.e.r. Project Mainportontwikkeling Rotterdam (Project Mainportontwikkeling Rotterdam, 1998) die vanaf dat moment 5 weken ter inzage ligt. Op 16 juni is de startnotitie in de Tweede Kamer besproken en werden de intenties ervan onderschreven. De gekozen procedure moet een pakket van maatregelen opleveren die de positie van mainport Rotterdam versterkt door het gesignaleerde ruimtetekort op te lossen. Tevens moet het pakket van maatregelen bijdragen aan een verbetering van de kwaliteit van de leefomgeving in Rijnmond. Feitelijk vormt de motie Feenstra het uitgangspunt voor de drie gelijkwaardige oplossingsrichtingen voor het ruimtetekort: - beter benutten van de bestaande havenen industriegebieden in het Rotterdamse havengebied; - benutten van bestaande en voorziene havenen industrieterreinen in Zuidwest Nederland; - landaanwinning voor een nieuw havenen industriegebied in de vorm van een uitbreiding van de Maasvlakte. Daarnaast wordt ter verbetering van de kwaliteit van de leefomgeving gezocht naar mogelijkheden om: - de ruimtelijke kwaliteit te bevorderen en de druk op het milieu te verminderen; - bestaande natuurwaarden te versterken; - nieuwe natuurgebieden te ontwikkelen en meer ruimte te creëren voor recreatie. Op de startnotitie kwamen 85 officiële reacties van personen en instanties binnen bij het Inspraakpunt Verkeer en Waterstaat. Alle inspraakreacties zijn doorgestuurd naar de betrokken ministers en de Commissie voor de milieueffectrapportage (Commissie m.e.r.). Mede op basis van deze reacties adviseerde de Commissie m.e.r. voor de toetsing van de dubbele doelstelling een kader met criteria op te stellen. Daarnaast werd gewezen op het feit dat uitbreiding van de Maasvlakte een aantasting betekent van de ecologische hoofdstructuur en van de speciale beschermingszones in het kader van de Europese Vogel- en Habitatrichtlijn. Een dergelijke aantasting vereist een zwaarwegend maatschappelijk belang en een


143

bewijs dat alternatieven niet voorhanden zijn. Als deze en andere adviezen verwerkt zijn in de concept richtlijnen wil de Commissie m.e.r. deze graag nog onder ogen hebben. De inspraakreacties worden overigens pas in oktober 1999 beantwoord (Project Mainportontwikkeling Rotterdam, 1999c). Als reden werd aangevoerd dat door bepaalde veranderingen niet duidelijk was welke partijen een MER moesten opstellen. (NB. De richtlijnen worden pas twee jaar na het publiceren van de startnotitie officieel vastgesteld!) Wel is, volgens eigen zeggen, bij het opstellen van de verschillende documenten gebruik gemaakt van de opmerkingen. Zo is bijvoorbeeld serieus gekeken naar de suggesties over de mogelijke locaties van de 750 ha natuuren recreatiegebied. Hoewel veel insprekers graag eerder bij de plannen betrokken zouden worden, staat de procedure dat niet toe (Beleidsonderzoek & -Advies Groep, 2002). Belangengroepen die invloed uit willen uitoefenen beperken zich echter niet tot de formele inspraakmomenten en overleggremia. Een goed voorbeeld hiervan is Consept, het samenwerkingsverband van zeven Zuid-Hollandse natuuren milieuorganisaties, die in de aanloop naar de startnotitie informeel invloed tracht uit te oefenen. In het Consept-project Duurzaam Rijnmond richt de campagne MER-proactief zich op een optimale inbreng in het PKB/MER traject. Om degenen die de startnotitie schrijven te wijzen op het milieubelang verschijnt februari 1998 de Spiegelnota (Consept, 1998). Inhoudelijk is deze nota geïnspireerd door het kamerdebat over het projectbesluit en de motie Feenstra die op een milieuvriendelijke manier worden uitgewerkt. Daarbij komt niet alleen de leefomgeving en natuurontwikkeling aan de orde maar ook duurzaam ruimtegebruik in het bestaande havengebied. De oplossingsrichting landaanwinning wordt evenwel niet uitgesloten. Met het uitbrengen van de Spiegelnota wordt de constructieve houding van de samenwerkende natuuren milieuorganisaties in het PMR-proces evident. Tussenfase Na het uitbrengen en bespreken van de startnotitie in de eerste helft van 1998, wordt later dat jaar in het regeerakkoord van het Kabinet Kok II (tweede Paarse Kabinet) nogmaals bevestigd dat een oplossing voor het ruimteprobleem in de haven van Rotterdam wenselijk is. Er wordt naar gestreefd de besluitvorming binnen de kabinetsperiode af te ronden. De eerste mijlpaal is de interim-rapportage 'PMR op Koers' (Project Mainportontwikkeling Rotterdam, 1999b) waarin een nadere onderbouwing wordt gegeven van het nut en de noodzaak van het oplossen van het ruimtetekort. Hoewel dit document geen onderdeel is van de formele besluitvormingsprocedure volgt politieke accordering medio 1999 wanneer het Kabinet alsmede de Vaste Kamercommissies van Verkeer en Waterstaat en Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer de rapportage goedkeuren. Enkele belangrijke beslissingen zijn: A. de oplossingsrichting Zuidwest Nederland vormt geen alternatief voor het oplossen van het ruimtetekort in de haven van Rotterdam; B. voor de oplossingsrichting Landaanwinning wordt uitgegaan van 1000 hectare netto havenen industrieterrein; C. binnen de beoogde samenwerking met private partijen wordt gestreefd naar maximale private investeringen bij het oplossen van het ruimtetekort. Belangrijke pluspunten van de samenwerking met private partijen zijn de meerwaarde voor het project en risicospreiding.

144


Ad A In de interim-rapportage wordt de oplossingsrichting Zuidwest Nederland bekeken voor containers en petrochemie. Hiervoor zijn aparte analyses gemaakt. Van de drie onderzochte locaties in Zuidwest Nederland blijkt alleen Vlissingen te voldoen aan de gestelde eisen voor overslag van deepsea containers (o.a. nautische toegankelijkheid, goede geografische ligging, geschikte terreinen, achterlandverbindingen). Uit de sectorstudie 'deepsea containers' komt echter naar voren dat grote rederijen Vlissingen niet zien zitten (Arthur D. Little et al., 1999). Hierdoor ontbreekt de noodzakelijke kritische massa voor hoogwaardige dienstverlening. Wel worden bepaalde niches gesignaleerd waarvoor het Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam en Zeeland Seaports hun samenwerking zullen intensiveren. De gezamenlijke Exploitatiemaatschappij Schelde Maas (ESM) is hiervan een exponent. Het Centraal Planbureau (1999b) sluit zich in de evaluatie van de sectorstudie aan bij de conclusies en acht het onwaarschijnlijk dat ruimtelijke knelpunten in Rotterdam door andere Nederlandse havens kunnen worden opgelost. Wel is het denkbaar dat Vlissingen gaat dienen als voorportaal van Antwerpen (Ocean Shipping Consultants, 1999). Met de voorbereidingen van de Westerschelde Container Terminal met als toekomstige terminaloperator de Antwerpse stuwadoor Hessenatie (nu Port of Singapore Authority (PSA)) lijkt deze verwachting bewaarheid. De petrochemische clusters in Zuidwest Nederland bevinden zich voornamelijk in Terneuzen (DOW Chemical) en Moerdijk (Shell). Ook Vlissingen heeft een aantal chemische bedrijven maar zonder veel onderlinge samenhang zodat er niet echt van een cluster kan worden gesproken. Qua ruimte zijn er op termijn mogelijkheden in Moerdijk. Echter, de regio is gekant tegen een verdere ontwikkeling van petrochemie hetgeen Moerdijk, naast de slechte maritieme bereikbaarheid, uitsluit als oplossing van het ruimtetekort in Rotterdam. In Terneuzen is evenwel veel ruimte aanwezig. Er zijn drie terreinen geschikt voor de vestiging van chemische industrie namelijk Mosselbanken (110 ha), Westelijke Kanaaloever (460 ha) en Axelse Vlakte/Autriche Polder (± 400 ha). In de interim-rapportage wordt gesteld dat de autonome ontwikkeling in het GC-scenario deze ruimte zal opslokken. Deze schaarste aan ruimte wordt evenwel tegengesproken in het rapport 'PMR-Zuidwest-Nederland' van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat waarin de totale autonome ruimtevraag tot 2020 voor industriële bestemmingen in de haven van Terneuzen op 358 ha wordt geschat (ministerie van Verkeer en Waterstaat, 1999b). Bovendien zijn de door Rotterdam zo vurig gewenste ethyleenkrakers hier reeds aanwezig en bestond het voornemen de capaciteit uit te breiden. Hoewel de minister van Verkeer en Waterstaat ervan overtuigd was dat er met betrekking tot het besluit om Zuidwest Nederland te laten vallen, goed overleg heeft plaatsgevonden met de partijen in het Topberaad, voelden de natuuren milieuorganisaties zich niet serieus genomen (van der Zijde en Nijsten, 2003). Ad B Het Gemeentelijk Havenbedrijf brengt in 1998 de 'Verkenningen 2020', een visie op de haven en industrie in 2020, uit. Op basis van het Goederenstroommodel 7 zijn ramingen opgesteld voor onder meer de directe en indirecte toegevoegde waarde, werkgelegenheid en ruimtebehoefte (Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam, 1998). Het GHR becijfert voor de periode 1996-2020 in het Global Competition-scenario een ruimtetekort van 1260 ha, 650 hectare meer dan de uitkomst van de CPB-studie uit 1997. Het verschil bestaat voor


145

tweederde uit een vraagverschil en voor een derde uit een aanbodverschil waar het 170 ha al dan niet inpasbare vrijgekomen terreinen betreft. In een reactie laat het CPB weten een dergelijk uitgiftetempo onwaarschijnlijk te achten (Centraal Planbureau, 1998). De conclusie van het Kabinet ten aanzien van de nieuwe ruimtediscussie is echter gebaseerd op de bandbreedte in de prognoses waarvan de bovengrens wordt gevormd door 1260 ha van het Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam. Om met onzekerheid om te kunnen gaan, wordt door PMR gesteld dat de ruimtevraag ook geaccommodeerd moet kunnen worden als het hoge groeiscenario zich voordoet. Hierbij is niet alleen de omvang maar ook de timing van belang. Uitgaande van de 'Verkenningen 2020' wordt in het GC- en EC-scenario de strategische reserve d.w.z. de laatste 500 ha aangesproken in resp. 2004 en 2007, terwijl in het DEscenario tot 2020 geen sprake is van een ruimtetekort. Ad C Ten behoeve van de publiek private samenwerking wordt het Studieproject Private Betrokkenheid (SPB) opgestart. In het studieproject waarin zeven publieke en twaalf private partijen participeerden, is onderzocht welke vormen van samenwerking mogelijk zijn, welke spelregels daarbij horen en welke bijdragen private partijen kunnen leveren. Vanuit de wens om al in een vroeg stadium samen te werken worden private partijen bij de planvorming betrokken omdat dan de beslissingen worden genomen die de aanleg- en exploitatierisico's beïnvloeden. In oktober 1998 wordt onder leiding van ROM-Rijnmond programmadirecteur Lindhorst gestart en maart 1999 verschijnt het eindrapport 'Samen aan boord' (Project Mainportontwikkeling Rotterdam, 1999). Gezien het stadium van het project is er voor gekozen de PKB+ procedure als startpunt te nemen en de publiek private samenwerking daarin te verweven. Het streven is erop gericht de samenwerking zo vroeg mogelijk te laten beginnen. Er wordt een drietal samenwerkingsmodellen ontwikkeld die vooral verschillen ten aanzien van het moment waarop en de mate waarin commitment door de private partijen wordt aangegaan. Op basis van deze modellen is het zgn. Combinatiemodel als kansrijk samenwerkingsmodel nader uitgewerkt. In het Combinatiemodel is het eindresultaat van de (pré-)consultatiefase dat via raadpleging van private partijen tot stand komt, een politiek beslisdocument waarin een aantal richtinggevende elementen wordt aangegeven alsmede de te volgen procedure. Het politieke beslisdocument kan worden opgevat als een soort pré-PKB deel 1 en vormt de basis voor het op te stellen bidbook. In het bidbook zullen o.a. de selectiecriteria en de juridisch aspecten van een publiek-private samenwerking worden vermeld. Op basis van het bidbook vindt in twee stappen de aanbesteding plaats. Eerst wordt gekeken naar het profiel van het consortium, daarna naar het ingediende plan. Dit wordt zowel inhoudelijk als financieel beoordeeld. Nadat het consortium en voorstel zijn geselecteerd richt de overheid samen met het consortium een PPS-verband ('pps i.o.') op dat PKB+ deel 1 opstelt. Gezien de betrokkenheid van veel partijen in de voorbereiding wordt verwacht dat de stappen van PKB+ deel 2 t/m deel 4 sneller doorlopen kunnen worden. Vanwege eventuele wijzigingen in de plannen in deze fasen moeten, om eventuele claims richting het Rijk te voorkomen, ook wijzigings- en exitregelingen worden vastgelegd. In figuur 4.13 zijn de verschillende stappen gedetailleerd weergegeven.

146

Het door het parlement voorgestelde PPStraject verloopt, in grote lijnen, conform het Combinatiemodel. In het zgn. Publiek Programma van Eisen komt zowel de inhoudelijke als procedurele kant aan de orde. Omdat verschillende oplossingen mogelijk zijn, moeten als toetsingskader ook de criteria ten behoeve van de politieke afweging worden geformuleerd. Onderdeel van het programma van eisen zijn ook de richtlijnen voor het milieueffectrapport. Het eerste politiek beslismoment ligt bij het goedkeuren van het Publieke Programma van Eisen door de Tweede Kamer. Het vastgestelde Publieke Programma van Eisen vormt aldus de democratische legitimatie van het bidbook. Daarna vindt in twee ronden de Europese aanbesteding plaats. Het winnende plan vormt de basis voor de PKB+ deel 1 dat t.z.t. door het Kabinet wordt vastgesteld. Het derde politieke beslismoment ligt bij de behandeling van het definitieve beleidsvoornemen (PKB+ Deel 3). Het parlement heeft op dat moment de mogelijkheid een go/no go-uitspraak te doen, danwel het plan aan te passen. Echter, de financiële consequenties van amenderingen die buiten het kader van het Publieke Programma van Eisen vallen, komen voor rekening van het Rijk.


Figuur 4.13 Het Combinatiemodel (bron: PMR, 1999)

Spoedig na de politieke accordering wordt de pre-consultatiefase gestart als opstapje voor de consultatieronde. Naast het beleggen van een interne bijeenkomst voor projectmanagers en opdrachtleiders werden gesprekken gevoerd met externe partijen. De nadruk lag daarbij op de inhoudelijke aspecten en de te volgen weg naar PPS. De resultaten zijn vastgelegd in een '10 geboden voor publiek-private samenwerking bij PMR'. De belangrijkste conclusies luiden: - het Combinatiemodel lijkt werkbaar maar het gedrag van de Tweede Kamer (c.q. het politieke risico) is voor private partijen moeilijk in te schatten; - er bestaat onduidelijkheid omtrent de overheid als contractpartner, consensus binnen de overheid en de rol van de sleutelfiguren als het Gemeentelijke Havenbedrijf Rotterdam en het Ontwikkelingsbedrijf Rotterdam; - het Publiek Programma van Eisen moet zich richten op output-specificaties en niet te detaillistisch van aard zijn. Daarnaast kwamen een aantal dilemma's over PPS naar boven zoals de uiteenlopende investeringshorizon van partijen en het risicodragend participeren van gebruikers.


147

INTERMEZZO: het Binnenmeer concept Reeds in november 1998 kwam een consortium van aannemersmaatschappij (Ballast Nedam), containeroverslagbedrijf (ECT) en financiële instelling (ING bank) met een 'unsollicited proposal' voor een gefaseerde aanleg van de tweede Maasvlakte: het Binnenmeerconcept. Het plan is een voorbeeld van wat private partijen kunnen bijdragen aan de ontwikkeling en realisatie van de landaanwinning (Ballast Nedam /ING/ECT, 1998). Het ontwerp is gebaseerd op een open watergebied omsloten door een ringdijk en duinen. De 'omarming' van het binnenmeer is 24 km lang en omvat een gebied van bruto 4000 ha met aan de zuidzijde ruimte voor natuuren recreatie. Het concept biedt mogelijkheden om flexibel op de vraag naar haventerreinen in te spelen. In eerste instantie wordt gedacht aan de aanleg van een containerterminal van 200 ha en 1050 m kadelengte, uit te breiden tot 1000 ha en 7350 m kade. Dit is nader uitgewerkt en voorzien van een prijskaartje. haventerrein kadelengte investering start (ha) (m) (mld euro's) Zeewering Haventerrein fase 1 Haventerrein fase 2 Haventerrein fase 3 Natuurgebied

2005 2006 2012 2018+ 2003+

200 300 500 >> 750

1050 2800 3500

1,45 0,09 0,18 0,32 0,23

Gesteld wordt dat de aanleg van de zeewering in principe door de overheid moet geschieden terwijl over de financiering van het natuurgebied verder niets wordt vermeld. Potentiële private financiering van de haventerreinen is evenwel mogelijk omdat het project inkomsten genereert in de vorm van erfpacht, havenen kadegelden. Van belang is de ontwikkeling van de maritieme activiteiten en de fasering van de investeringen. Idealiter worden de investeringen pas gepleegd op het moment dat er vanuit de markt behoefte aan is. De totale leencapaciteit voor de tweede Maasvlakte op basis van containerterminals (3,85 km kade en 500 ha terrein) wordt geraamd op € 0,23 miljard. Dit bedrag kan hoger uitvallen indien een grotere terminal of andere activiteiten worden uitgevoerd. De bovenstaande berekeningswijze leert dat de kosten van aanleg van latere terreinen in het binnenmeer, bijvoorbeeld van 100 ha met 700 meter kade, € 68 miljoen ofwel € 68 per m² bedragen. Ter vergelijking: het gemiddelde kostenniveau van nieuw bedrijfsterrein in de haven is € 136 – 182 per m². Uit de financiële uitwerking blijkt dat de financieringsbijdrage van de private partijen aan het totale project tamelijk beperkt zal blijven. Dit is o.a. te wijten aan opbrengsten zoals zeehavengelden die niet toevallen aan het consortium maar wel aan publieke partijen. Vanuit de grondexploitatie kunnen private partijen de kades en haventerreinen financieren, maar de overheid is verantwoordelijk voor de zeewering. Dit sluit aan bij de traditionele opvattingen over zeehaveninvesteringen. Het gevolg van deze rolverdeling is dat de overheid driekwart van de projectkosten moet dragen en daar komen de kosten voor de ontsluitende infrastructuur dan nog bij. Overigens mag volgens het consortium een private bijdrage aan de zeewering niet worden uitgesloten.

148


Medio december 1999 start de consultatiefase met het vaststellen van het marktconsultatie document door het Bestuurlijk Overleg Mainport Rotterdam. Deze fase duurt tot 22 februari 2000 met op 1 februari een informatiebijeenkomst te Rotterdam. Totaal zijn 50 reacties uitgebracht verdeeld over bouwers, huidige gebruikers, financiers, consortia en overig (circa de helft). Tevens werd vanuit het Studieproject Private Betrokkenheid gereageerd en is het samenwerkingsmodel verder uitgewerkt (Project Mainportontwikkeling Rotterdam, 2000). De bevindingen uit de marktconsultatie vertonen duidelijke overeenkomsten met de resultaten uit de pré-consultatiefase. Zo blijft de rol van de overheid een punt van discussie en moet in het Publiek Programma van Eisen de verdeling van taken en verantwoordelijkheden tussen overheid als initiatiefnemer, de overheid als bevoegd gezag en de marktpartijen duidelijk zijn. Ook blijkt dat er over de precieze vorm van samenwerking verschillende opvattingen leven maar wordt de integrale aanpak van planvorming, aanleg en exploitatie onderschreven. Opmerkelijk is dat de vraag naar nieuw havenareaal vooral lijkt te komen vanuit de containeroverslag. In tegenstelling tot de prognoses gaf de chemische sector zelf aan niet, of slechts in zeer beperkte mate, extra ruimte nodig te hebben. Bedrijven uit de distributiesector toonden geen belangstelling voor de marktconsultatie. Een aantal partijen heeft belangstelling voor risicodragende deelname in de aanleg van een tweede Maasvlakte. Ook een aantal projecten uit Bestaand Gebied komt hiervoor in aanmerking. Het koppelen van projecten (inclusief natuur en recreatie) is van grote invloed op de te genereren cash flow uit de grondopbrengsten en exploitatie. Private deelname geschiedt op basis van een marktconforme projectstructuur en beloning. Gesteld wordt dat zelfstandige exploitatie slechts haalbaar is als de overheid bijdraagt in (een deel van) de noodzakelijke investeringen in infrastructuur en zeewering of de onrendabele top van het project voor haar rekening neemt. Belangrijk voor de PPS is de duur van de exploitatie, termijnen die voor concessies worden genoemd variëren van 25 tot 50 jaar. Bovendien dient afstemming met de exploitatie van het bestaande havengebied plaats te vinden. Ten aanzien van de risicoverdeling vinden financiële instellingen dat deze moeten komen te liggen bij de partijen die ze het best kunnen beheersen. Zo zouden risico's met betrekking tot de bouw bij de aannemer moeten liggen en exploitatierisico's bij de havenbeheerder. Als het project op basis van democratische besluitvorming geen doorgang vindt, dan liggen de financiële risico's bij de publieke partij. Anderen betogen juist dat de aandeelhoudersstructuur van het consortium ook de risicoverdeling moet weerspiegelen. Suggesties uit de marktconsultatie voor het Publiek Programma van Eisen zijn gericht op het aangeven van de condities en grenzen waarbinnen het Project Mainportontwikkeling Rotterdam gerealiseerd moet worden zoals output-gerichtheid (meer informatie over de gewenste inrichting en gebruik van het havengebied), functionele eisen (helderheid, eenduidigheid, meetbaarheid en controleerbaarheid), ontsluitende infrastructuur, pps (een marktconforme allocatie en behandeling van risico's en een commercieel aanvaardbare aanpak voor de ontwikkeling van natuurwaarden), en het gunningsproces (gelijke uitgangsposities en non-discriminatie, gedetailleerd en consistent beoordelingskader). Het centraal managen van het Project Mainportontwikkeling Rotterdam wordt steeds complexer. Illustratief zijn de ontwikkelingen op het gebied van Publiek Private Samenwerking.


149

Aanvankelijk overheerst bij alle partijen enthousiasme over Publiek Private Samenwerking (Fukken et al., 2000). Echter, als de publiek-private samenwerking daadwerkelijk kan beginnen blijkt van een gezamenlijk optrekken van publieke en private partijen geen sprake. Hierdoor vallen partijen weer terug in de oorspronkelijke rolverdeling en verliest de publiek private samenwerking momentum. Medio 2000 ziet het Kabinet zelfs af van het gezamenlijk optrekken met private partijen conform het Combinatiemodel. Tijdens het Bestuurlijk Overleg Mainport Rotterdam dd. 6 juni 2000 blijkt alleen een separate exploitatiemaatschappij voor de tweede Maasvlakte op steun van de (publieke) partijen te kunnen rekenen. Het opzeggen van de samenwerking door de overheid heeft geleid tot ernstige verontwaardiging bij de private partijen. In eerste instantie wordt een dringend beroep gedaan op de minister van Verkeer en Waterstaat om de oorspronkelijke publiek private samenwerkingsvorm te handhaven. De kwestie wordt ook bij het Bestuurlijk Overleg Mainport Rotterdam aangekaart. Toen deze pogingen tevergeefs bleken is getracht via de landsadvocaat het Combinatiemodel overeind te houden. Deze bleek echter gevoelig voor de, door het Kabinet aangevoerde, bezwaren met betrekking tot de verdeling van baten en kosten en de daarmee gepaard gaande risico's. Volgens de landsadvocaat zijn er vanuit overheidsoptiek onvoldoende mogelijkheden om van de opbrengsten te profiteren terwijl tegenvallende resultaten wel bij de publieke partijen terechtkomen. Gegeven de hechte samenwerking ten tijde van het Combinatiemodel wekt het bevreemding dat er geen compromis mogelijk zou zijn geweest; er bestonden namelijk wel mogelijkheden om deze risicoverdeling te wijzigen (van Ham en Koppenjan, 2001). Ook de begeleidingscommissie stelt in een reactie aan de minister van 19 oktober 2000: "Wij vinden het proces van overleg en besluitvorming over dit onderwerp onvoldoende transparant, zelfs na bestudering van de achterliggende ambtelijke stukken". De verbittering bij de private partijen is groot; het beeld van een onbetrouwbare overheid wordt in hun ogen weer eens bevestigd. Voor de landaanwinning wordt door het Kenniscentrum PPS van het ministerie van Financiën nog wel onderzocht of een bedrijfseconomische exploitatie mogelijk is en zoja, in welke vorm. De gedachten gaan uit naar een zelfstandige exploitatiemaatschappij waarin door zowel particuliere als private partijen kan worden geparticipeerd. Bij de nadere uitwerking van dit exploitatiemodel door de commissie Moerman speelt de afstemming met het uitgiftebeleid voor het huidige havengebied een grote rol (GHK International/Berenschot, 2001). Ook ten aanzien van natuur en milieu stokt het proces; zo lopen de gesprekken tussen het Rijk en de milieubeweging bijvoorbeeld volledig vast. Getracht wordt nog de rol van de verschillende partijen via een procesconvenant vast te leggen maar dat is voor de natuuren milieuorganisaties onacceptabel. Ook een informele 'haardsessie' bij minister Netelenbos van Verkeer en Waterstaat kan het proces niet meer vlot trekken. Bovendien is het rigide Overleg Niet-Rijkspartijen in de ogen van Consept niet het geschikte gremium om resultaten te behalen. Op uitnodiging van het Bestuurlijk Overleg Mainport Rotterdam voert de gemeente Rotterdam vanaf eind 1999 overleg met natuuren milieuorganisaties (i.c. Vereniging Natuurmonumenten, Stichting Natuur en Milieu en Consept) over een gezamenlijk referentiekader voor de ontwikkeling van de mainport en de kwaliteit van het woon- en leefmilieu in de regio. Mei 2000 verschijnt de rapportage 'Visie en Durf' waaraan de genoemde partijen zich verbinden (Gemeente Rotterdam et al., 2000) Hierin verzet de milieubeweging zich niet tegen de aanleg van een tweede Maasvlakte onder de voorwaarden van de ontwikkeling van een duurzame haven, een natuurvriendelijke ligging

150


en compensatiemaatregelen. Tevens worden afspraken gemaakt over de 750 ha Natuur & Recreatie namelijk 150 ha in het noorden van de gemeente en 600 ha in Ĳsselmonde. Deze locaties impliceren de facto een fysieke loskoppeling van de tweede Maasvlakte. Met betrekking tot het optimaliseren van het grondgebruik in het bestaande Rotterdamse gebied wordt afgesproken dat voor 2006 150 van de 200 ha uit de rapportage 'project vervolgstappen BRG' (Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam, 2000) voorziene ruimtewinst is gerealiseerd. Op basis van bovenstaande ervaringen en het advies van de werkgroep van gecombineerde begeleidingscommissies PMR en ONL-LT ten aanzien van PPS bij complexe projecten (PMR en ONL-LT, 2000) worden aanpassingen in het proces doorgevoerd. Op 11 juli 2000 stuurt het Kabinet een brief aan de Tweede Kamer (ministerie van Verkeer en Waterstaat et al., 2000). De rol van de overheid is onder de loep genomen en er wordt nu onderscheid gemaakt in een ruimtelijke ordeningsrol en een projectontwikkelingsrol voor de verschillende deelprojecten. Op basis van dit zgn. 'parallelle' model vindt een herinrichting van het proces plaats. In haar nieuwe rol formuleert de Rijksoverheid de randvoorwaarden voor inpassing, milieu, leefbaarheid en economie. Ook de rolverdeling tussen Rijk, lagere overheden en private partijen valt onder verantwoordelijkheid van het Rijk. De verantwoordelijk voor de deelprojecten worden overgedragen aan lagere overheden. Hoewel de besluitvorming van de deelprojecten geschiedt onder auspiciën van de trekkers, vallen alleen landaanwinning en natuuren recreatiegebied formeel onder de PKB+. De reden is dat uit deze activiteiten concrete beleidsbeslissingen voortvloeien die een directe doorwerking hebben in streeken bestemmingsplannen. Besloten is ook het deelproject Bestaand Rotterdams Gebied waarvoor geen concrete beleidsbeslissingen nodig zijn, toch onder de PKB+ te laten vallen. Een bestuursovereenkomst regelt het trekkerschap van de gemeente Rotterdam voor de deelprojecten Landaanwinning en Bestaand Gebied en de provincie Zuid-Holland is verantwoordelijk voor het deelproject 750 hectare natuuren recreatiegebied. Dit convenant tussen de PMR-partners over het proces en de taakverdeling bij de verdere ontwikkeling van het Project Mainportontwikkeling Rotterdam wordt in januari 2001 ondertekend (Project Mainportontwikkeling Rotterdam, 2001). De afspraken tussen de deelnemende partijen worden een jaar later nader geconcretiseerd in een 'Memorandum van Overeenstemming' (Project Mainportontwikkeling Rotterdam, 2002). Mei 2001 verschijnt PKB+ deel 1 (ministerie van Verkeer en Waterstaat, ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, ministerie van Economische Zaken en ministerie van Financiën, 2001). Tegelijkertijd worden het Milieu Effect Rapport (ministerie van Verkeer en Waterstaat, ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, ministerie van Economische Zaken, 2001) en de maatschappelijke kosten-batenanalyse (Centraal Planbureau, Nederlands Economisch Instituut en Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu, 2001), uitgebracht. De belangrijkste bevindingen uit het MER en de KBA zijn opgenomen in PKB+ deel 1. De deelprojecten Landaanwinning, Bestaand Rotterdams Gebied en Natuur- en Recreatie zullen achtereenvolgens worden behandeld. - Landaanwinning De reservering voor een nieuw, grootschalig havenen industrieterrein ten westen van de Maasvlakte van netto max. 1000 hectare (bruto max. 2500 ha) al dan niet met een eigen


151

haventoegang is de belangrijkste beleidsbeslissing in het kader van de landaanwinning. Figuur 4.14 brengt de beide varianten in beeld.

Figuur 4.14 Maasvlakte 2, referentievariant 1 en 2 (bron: Project Mainportontwikkeling Rotterdam, 2001b) De landaanwinning zal geëxploiteerd worden volgens de principes van een duurzaam bedrijventerrein en het gebruik is geoormerkt voor container gerelateerde activiteiten en grootschalige chemie, maar andere activiteiten blijven na zorgvuldige afweging ook mogelijk. Ten behoeve van de aanleg en het bouwrijp maken van de tweede Maasvlakte is een gebied aangewezen voor de zandwinning. De landaanwinning vindt plaats in de Voordelta, een gebied met een hoge natuurwaarde dat deel uitmaakt van de Ecologische HoofdStructuur (EHS). Daarnaast is de locatie aangemeld als Habitatgebied en ligt het in de nabijheid van een Vogelrichtlijngebied wat impliceert dat negatieve effecten op natuurwaarden gemitigeerd resp. gecompenseerd dienen te worden. Daar waar de bepalingen voor natuurcompensatie in het nationaal beleid minder vergaand zijn dan die van de Habitatrichtlijn heeft laatstgenoemde juridisch bindende werking. Zo betreft de compensatieplicht in het kader van de Habitatrichtlijn de soorten en habitats die onder de Vogel- en Habitatrichtlijn beschermd zijn. De te verwachten verliezen moeten exact worden gecompenseerd terwijl in het nationaal beleid bij eventuele effecten saldering van natuurwaarden is toegestaan. Om de voorziene significant negatieve effecten op beschermde natuurwaarden te mitigeren is een drietal maatregelen geformuleerd: mitigatie van de afname van de lengte ondiepe zeeoever, mitigatie van de (mogelijke) afname van de invloed van de zeedynamiek op de duinen bij Voorne en Goeree en mitigatie van de zandwinning. Omdat deze maatregelen niet alle negatieve effecten kunnen voorkomen zijn de mogelijkheden voor natuurcompensatie verkend (Brouwer, 2001). Er worden acht concrete opties voor natuurcompensatie genoemd voor duinnatuur Kop van Brouwersdam (100 ha) en Duingebied voor Delflandse kust (100 ha) als voorkeursopties en De Enden (9 ha), Binnenzijde huidige Delflandse kust (50 ha) en Oostduinen Goeree + Strandhaak Haringvlietmond (100 ha) als reserveopties. Als compensatie voor zeenatuur geldt het zeereservaat voor de Haringvlietmond (± 25.000 ha) als voorkeursopties en het Oostvoornse Meer (230 ha) als nevenoptie. Op basis van een monitoringsprogramma zal voor eventuele afwijkende effecten bijgestelde mitigatie- en/of compensatiemaatregelen worden getroffen.

152


De kosten-batenanalyse van landaanwinning (Centraal Planbureau, Nederlands Economisch Instituut en Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu, 2001) gaat in op beide referentieontwerpen. De optie waarvan de maritieme ontsluiting via de bestaande Maasvlakte loopt is niet alleen (veel) goedkoper qua aanleg maar ook wat betreft de onderhoudskosten. Verder verschillen de ontwerpen niet. Er wordt uitgegaan van een gefaseerde ontwikkeling van 1000 ha havenen industrieterrein waarvan 600 ha (= 10 standaardterminals van 60 ha) geoormerkt voor containeroverslag. Aanleg geschiedt pas als er vraag is naar nieuwe terreinen dus wanneer een 'launching customer' zich meldt. De ruimtebehoefte ontstaat wanneer een terminal boven een bepaalde bezettingsgraad dreigt te komen. ECT hanteert hiervoor een bezettingsgraad van 90% van de fysieke capaciteit als maximale operationele capaciteit. Als marktprognoses een voortgaande groei aangeven zal de capaciteit worden uitgebreid. In de onderstaande tabel staat de beoogde fasering weergegeven. Tabel 4.3 Fasering landwinning naar terreintype (in ha)

fase 1 2 3 4 5

hectare (netto)

containerterrein*

overig nat terrein

150 60 185 120 185 120 150 120 330 180 totaal 1000 600 *) Er wordt uitgegaan van standaardterminals van 60 ha.

50 20 30 25 50 175

droog terrein 40 45 35 5 100 225

bron: Centraal Planbureau, Nederlands Economisch Instituut en Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu, 2001

De kosten-batenanalyse voor referentieontwerp I (zonder eigen zeetoegang) is uitgewerkt voor de CPB-scenario's Global Competition (GC), European Coordination (EC) en Divided Europe (DE). De KBA beperkt zich tot de directe effecten in de categorieën exploitatie haven, effecten gebruikers en externe effecten. Van groot belang voor de toekomstige havenen industriële activiteiten op de tweede Maasvlakte zijn de zgn. Maximaal Toegestane Geluidsniveaus (MTG). De Wet geluidhinder geeft voor de geluidsbelasting zowel voorkeursgrenswaarden (50 dB(A)) als een saneringsdoelstelling 55 dB(A) voor woningen in bestaande situaties. Voor de MTG's geldt 55 dB(A) als waarde die niet overschreden mag worden. Omdat er onvoldoende kennis omtrent de geluidsproblematiek is, worden in de KBA twee visies ten aanzien van de benuttingsmogelijkheden voor het havengebied geopperd. Bij veel capaciteit wordt ervan uitgegaan dat de vastgestelde geluidsnormen de facto geen effectieve beperkingen opleggen aan de gebruiksmogelijkheden. De situatie dat de geluidsnormen wel zware restricties leggen op het toekomstige gebruik wordt aangegeven als weinig capaciteit binnen de geluidsnormen; geluidsreducerende maatregelen zijn zo kostbaar dat ze achterwege blijven en enige honderden hectares niet bruikbaar zouden zijn voor de groeisectoren in de haven (Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam, 2000). Restrictieve geluidsgrenzen zullen het uitplaatsen van (container)activiteiten uit het bestaande havengebied, in het bijzonder het Eem-/Waalhavengebied, bevorderen. Hierdoor is er eerder behoefte aan terreinen op de tweede Maasvlakte en stijgt de gemiddelde bezettingsgraad. In vergelijking met veel capaciteit zijn zowel de aanleg- en exploitatiekosten als de exploitatieopbrengsten bij weinig capaciteit hoger. De uitkomsten van de KBA staan voor beide visies in tabel 4.4 vermeld.


153

Tabel 4.4 Directe welvaartseffecten van Maasvlakte 2 (CW(2003), mld euro’s)

GC-scenario veel

a

EC-scenario b

weinig

veel

a

DE-scenario b

weinig

veel

a

b

weinig

exploitatie haven - aanlegkosten - exploitatiekosten - exploitatieopbrengsten - vermeden kosten

- 0,97 - 0,26 0,22 0,21

- 1,06 - 0,30 0,54 0,18

- 0,66 - 0,20 0,10 0,20

-0,80 - 0,25 0,26 0,17

- 0,19 - 0,06 0,01 0,14

- 0,26 - 0,10 0,03 0,11

effecten gebruikers - containers - chemie en ov. industrie - overige sectoren

0,58 0,08 0,06

2,36 0,14 0,05

0,14 0,05 0,00

0,97 0,10 0,02

0 0,00 0,01

0 0,02 0,02

0

0

0

0

0

0

- 0,07 0 nnb

- 0,11 0 nnb

- 0,04 0 nnb

- 0,08 0 nnb

- 0,00 0 nnb

- 0,02 0 nnb

0

- 0,03

0

0

0

0

subtotaal tot 2035

- 0,15

1,76

- 0,41

0,40

- 0,09

- 0,19

restwaarde na 2035

0,94

2,12

0,24

0,95

-0,01

- 0,01

totaal

0,79

3,89

- 0,17

1,35

- 0,10

- 0,20

externe effecten - natuur - milieu - chemie en ov. industrie - containers, ov.sectoren - geluid overige posten

a) veel capaciteit binnen de geluidsnormen, met name op MV1 b) weinig capaciteit binnen de geluidsnormen, met name op MV1 bron: Centraal Planbureau, Nederlands Economisch Instituut en Rijksinstituut voor Volks gezondheid en Milieu, 2001

De categorie exploitatie haven berust op de aanleg en exploitatie van de landaanwinning. De aanlegkosten inclusief compensatiekosten verschillen in de diverse scenario's omdat pas wordt gestart met de aanleg als zich een klant heeft gemeld. De exploitatie is gesplitst in kosten en opbrengsten. Ten aanzien van de opbrengsten moet in een competitieve omgeving zoals de Hamburg – Le Havre range worden uitgegaan van realistische tarieven. Daarom is het saldo negatief in alle scenario's zonder capaciteitsbeperking terwijl alleen bij weinig capaciteit binnen de geluidsnormen in het GC- en EC-scenario sprake is van een positief saldo. Overigens vervallen door de landaanwinning bepaalde (dure) investeringen in het bestaande havengebied zoals voor dempingen en het vergroten van de diepgang. Deze worden weergegeven in de post vermeden kosten. De categorie van gebruikers met name in de sectoren containers en chemie profiteren omdat het niet aanleggen van een tweede Maasvlakte prijsstijgingen en kwaliteitsverlies zou veroorzaken. Voor de containersector vormen de contante waarde van de prijsstijgingen en de op geld waardeerbare effecten van kwaliteitsverlies de baten. Een (groot) deel van deze baten wordt echter niet in de KBA meegenomen omdat het buitenlandse gebruikers betreft. De baten voor de sector chemie omvatten vooral transportkostenvoordeel en clustereffecten zoals gebruikmaking van restwarmte en gezamenlijke voorzieningen.

154


Met betrekking tot de externe effecten is de negatieve invloed op natuur en milieu het belangrijkst. Hiervan zijn de natuureffecten op 0 gesteld omdat deze in de aanlegkosten als compenserende maatregelen zijn meegenomen. Ten aanzien van milieu wordt gesteld dat een tweede Maasvlakte alleen in de sector chemie leidt tot substantiële effecten. Op Europese schaal zijn deze effecten echter nauwelijks te vermijden omdat bij niet aanleggen vestiging waarschijnlijk in het buitenland zal plaatsvinden. De op geld waardeerbare negatieve effecten variëren van 4,5 miljoen euro in het DE-scenario met veel geluidsruimte tot 51,4 miljoen euro in het GC-scenario met weinig capaciteit. Deze waarden komen in alle scenario's nagenoeg overeen met de berekende (positieve) gebruikerseffecten van deze sector. Opvallend is het voorkomen van restwaarde (na 2035) die de einduitkomst sterk beïnvloedt. Bij de meeste infrastructuurprojecten die volgens de OEEI-leidraad zijn geëvalueerd, ontbreekt een dergelijke post. Ook bij de economische evaluatie van de Containerkade-west Antwerpen (Teurelincx et al., 1997) is er van restwaarde geen sprake. Bij de KBA van de Maasvlakte 2 is het opnemen van een geldbedrag gebaseerd op de gefaseerde aanleg. Hierdoor slaan ook de baten van de latere fasen grotendeels na 2035 neer. De geschatte boekwaarde (Contante Waarde, 2003) varieert van € 0 in het DE-scenario tot maximaal € 2,12 miljard in het GC-scenario. Ter vergelijking: van Enthoven (2001) bepaalde de bedrijfseconomische verkoopwaarde van de bestaande Rotterdamse haven op circa 1,75 miljard euro (prijspeil 1999). Grosso modo overtreffen de baten de kosten vanaf een boekwaarde van circa € 0,5 miljard. De hoogte van de restwaarde is overigens sterk afhankelijk van de waardering van de havenkwaliteit. Helaas wordt deze relatie in de gevoeligheidsanalyse niet nader onderzocht. Op het moment dat de kosten-batenanalyse nog in de conceptfase verkeerde, liet havenwethouder Simons zich tijdens de traditionele oudejaarsbijeenkomst van de Havenvereniging ongehoord fel uit over de geluidskwestie: "Ik acht het dan ook zeldzame slordigheid dat een groot project als dit vertraging oploopt, omdat het planbureau de zo belangrijke geluidsproblematiek niet heeft meegenomen en die omissie in extra tijd goed moet maken." (Simons, 2000). Duidelijk is dat zeehavenontwikkeling de MTG's niet mag overschrijden. Het aanbod en gebruik van terreinen is derhalve gelimiteerd. In december 2001 verschijnt de toegezegde, aanvullende KBA waarin beide visies ten aanzien van de benuttingsmogelijkheden nader worden uitgewerkt (Centraal Planbureau Nederlands Economisch Instituut en Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu, 2001b). Centraal staan de wettelijke geluidsgrenzen die maatgevend zijn bij de verlening van nieuwe vergunningen voor installaties en gebouwen met een lange levensduur. Ook in het MER zijn de MTG's als geluidsgrenzen gehanteerd. Voor eventuele scherpere geluidsnormen die in het verschiet liggen, zijn geen berekeningen gemaakt. De invloed van geluidsgrenzen blijkt beperkt, zeker in het westelijk havengebied. De situatie komt overeen met hetgeen in de eerste fase is beschreven als de situatie met 'veel capaciteit binnen de geluidsnormen'. In het oostelijk havengebied zijn er wel duidelijke restricties op (her)gebruik van terreinen wegens geluidsoverlast. Op termijn zullen daar terreinen vrijkomen voor meer stedelijke economische activiteiten, bijvoorbeeld in Waalhaven-oost (Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam, s.d.). Hierdoor kan tevens een betere overgang van de haven naar het stedelijk gebied worden gerealiseerd. Tabel 4.5 geeft de aanvullende KBA weer.


155

Tabel 4.5 Welvaartseffecten van Maasvlakte 2 (aanvulling) (CW(2003), mld euro's)

GC-scenario KBA 2 verschil

EC-scenario KBA 2 verschil

DE-scenario KBA 2 verschil

- 0,11 + 0,06 + 0,01

- 0,75 - 0,15 0,10

- 0,10 + 0,05 + 0,00

- 0,21 - 0,05 0,02

-0,02 +0,01 +0,00

- 0,10

0,12 (-0,68)

- 0,08

0,11 (-0,12)

-0,02

0,54 0,11

- 0,04 + 0,03

0,12 0,08

- 0,02 + 0,03

0,00 0,02

0 + 0,01

0,06

+ 0,00

0,01

+0,01

0,01

0

exploitatie haven - aanlegkosten - 1,08 - exploitatiekosten -0,20 0,23 exploitatieopbrengsten - vermeden kosten 0,12 (b.e. resultaat) (-0,93) effecten gebruikers - containers - chemie en ov. industrie - overige sectoren externe effecten - natuur - milieu - chemie en ov. industrie - containers, ov.sectoren - geluid

0

indirecte effecten - netwerkeffecten - overig subtotaal tot 2035 restwaarde na 2035 totaal bron:

0

0

- 0,09

- 0,02

- 0,05

- 0,01

- 0,01

- 0,01

0,00

0

0,00

0

0,00

0

- 0,01

nnb

- 0,01

nnb

- 0,01

nnb

-0,01 0,02

nnb nnb

0,00 0,03

nnb nnb

0,00 0,00

nnb nnb

- 0,27

-0,15

-0,49

-0,09

-0,12

-0,03

1,04

+0,14

0,30

+0,06

0,01

+0,02

0,78

-0,01

-0,20

-0,01

-0,11

-0,01

Centraal Planbureau, Nederlands Volksgezondheid en Milieu, 2001b

Economisch

Instituut

en

Rijksinstituut

voor

In deze aanvullende KBA worden ook de indirecte effecten zoals netwerkeffecten, arbeidsmarktbaten en baten uit structuurverandering in kaart gebracht. Om netwerkeffecten te kwantificeren is gekeken in hoeverre bij vervoerders de marginale opbrengsten de marginale kosten overtreffen. Op dit surplus zijn vervolgens de externe effecten in mindering gebracht en wat resteerde was een klein negatief netwerkeffect. Voor de arbeidsmarktbaten zijn de baten uit hoofde van de afname van de werkloosheid onder laagopgeleiden bepaald. Afhankelijk van het scenario bedraagt het geprognotiseerde aantal arbeidsplaatsen in Groot Rijnmond in 2035 tussen de 500 en 3500 arbeidsjaren. Het werkgelegenheidseffect is door verdringing van andere activiteiten echter kleiner en ligt tussen de 100 tot 1250 arbeidsplaatsen.

156


Baten uit structuurverandering ontstaan wanneer hoger opgeleiden vanwege de krapte op de arbeidsmarkt betere salarissen (+ 3%) kunnen bedingen. Ten slotte worden in deze KBA nog een aantal gevoeligheidsanalyses uitgevoerd om met name de rendabiliteit van de landaanwinning te bepalen. Het totale bedrijfseconomische resultaat is in alle scenario's negatief. De bedrijfseconomische exploitatie van de haven zou kunnen verbeteren door een verhoging van de tarieven. Echter, een prijsverhoging heeft meerdere uitwerkingen. Enerzijds neemt hierdoor de vraag naar grond af waardoor de basis voor de exploitatieopbrengsten verkleint, anderzijds hoeft er minder terrein te worden aangelegd waardoor de aanleg- en exploitatiekosten ook lager uitvallen. Per saldo blijkt het effect nihil. Wat resteert zijn de prijsverhogingen die op den duur voor alle terreinen gaan gelden. Voor het EC-scenario zijn hiervoor berekeningen gemaakt aan de hand van tarieven die nauwer aansluiten bij de kosten van landaanwinning en inrichting. Soms is er sprake van een kleine verhoging terwijl in andere gevallen een aanzienlijke verhoging van de huidige tarieven plaats heeft. De verhoging wordt ingevoerd rondom 2013, het moment dat er gestart wordt met de aanleg van de landaanwinning. Het totale bedrijfseconomische resultaat stijgt dan met 635 miljoen euro waardoor het break-even punt bijna wordt bereikt. In de ontwerp Planologische Kernbeslissing-plus staan de onderstaande drie concrete beleidsbeslissingen, in de zin van artikel 2a, eerste lid van de Wet op de ruimtelijke ordening. ten aanzien van landaanwinning, demarcatielijn en zandwinnig. (NB. De genoemde figuren uit PKB+ deel 1 staan afgebeeld in figuur 4.15): .

Figuur 4.15 PKB+ deel 1: figuren 4 en 5 (bron: ministerie van Verkeer en Waterstaat et al., 2001)

158


1. Het beoogde resultaat van het deelproject Landaanwinning is een nieuw havenen industrieterrein in de Noordzee van ten hoogste 1000 hectare netto uitgeefbaar havenen industrieterrein, aansluitend op het bestaande havengebied (de Maasvlakte). Een landaanwinning ten behoeve van havenen industrieterrein wordt mogelijk gemaakt in het gebied dat begrensd wordt door de Euro-Maasgeul in het noorden, de verlengde demarcatielijn in het zuiden en in het westen door de lijnen zoals aangeduid op Figuur 4. 2. De huidige demarcatielijn zal – conform het vigerend Streekplan Rijnmond – in westzuidwestelijke richting worden verlengd (zie Figuur4), hetgeen betekent dat in de Haringvlietmond direct ten zuiden van deze lijn geen landaanwinning voor een havenen industrieterrein is toegestaan 3. Op Figuur 5 is het gebied aangegeven waar het voor de landaanwinning benodigde ophoogzand zal worden gewonnen, daarbij in aanmerking nemende dat ook zand mag worden benut, dat als bijproduct vrijkomt bij werken ter waarborging van de toegankelijkheid van de Rotterdamse haven, zoals verbreding en verdieping van de vaargeul of bij de eventuele winning van beton- en metselzand (waarvoor een aparte procedure geldt). De zeewaartse begrenzing van het gebied voor zandwinning wordt gevormd door een straal van 30 km vanuit het midden van de zuidrand van de referentieontwerpen voor een landaanwinning. De landwaartse begrenzing wordt gevormd door de 2 km lijn zeewaarts van de doorgaande -20 m NAP dieptelijn. (NB. De ontgrondingsdiepte, de winlocaties en de uitvoeringstechniek voor de grootschalige zandwinning zullen worden vastgesteld in de ontgrondingsvergunning.) Tevens is er een aantal randvoorwaarden geformuleerd die aan de landaanwinning worden gesteld. Zo is het gebruik voorbehouden aan bepaalde activiteiten en moet het nieuwe havengebied ingericht en beheerd worden volgens de principes van een duurzaam bedrijventerrein. Bovendien moet bij de (gefaseerde) aanleg gestreefd worden naar maximale flexibiliteit. Deze eisen hebben de vorm van beslissingen van wezenlijk belang, als bedoeld in artikel 3, tweede lid van het Besluit op de Ruimtelijke Ordening. Hoewel andere overheden niet rechtstreeks gebonden zijn, beschikt de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer over wettelijke instrumenten (aanwijzings- en vervangingsbesluit) om zonodig andere overheden te dwingen deze beslissingen na te leven. Ook de drie mitigerende maatregelen met betrekking tot de afname van de lengte ondiepe zeeoever, de (mogelijke) afname van de invloed van de zeedynamiek op de duinen bij Voorne en Goeree en de zandwinning, zijn geformuleerd als beslissingen van wezenlijk belang. Daarnaast wordt als beslissing van wezenlijk belang de compenserende maatregelen voor significante negatieve effecten op beschermde natuurwaarden genoemd. Echter, de impact van de compensatie-opties moet nog nader worden onderzocht. Het voornemen is de gekozen maatregelen in PKB deel 3 als concrete beleidsbeslissing op te nemen.


159

- Bestaand Rotterdams gebied (BRG) De voorgestelde maatregelen en projecten in het bestaande havengebied betreffen zowel 'ruimte voor de haven' als 'verbeteren woon- en leefklimaat' uit de dubbele doelstelling. Met betrekking tot 'ruimte' zijn o.a. de volgende concrete maatregelen en projecten uit het rapport 'Ruimte voor de haven Kwaliteit voor de leefomgeving' van het Samenwerkingsverband Bestaand Rotterdams Gebied (1999) overgenomen: - demping van 4e Petroleumhaven en Hartelkanaal-West (55 ha); - efficiëntere benutting van faciliteiten in de oliesector (60 ha); - efficiënter ruimtegebruik in de containersector (70 ha); - flankerend beleid als verscherpt gronduitgiftebeleid en fonds voor sanering van vervuilde terreinen. Conform de afspraken uit 'Visie en Durf' wordt ernaar gestreefd 150 van de 200 ha voor 2006 gerealiseerd te hebben. Overigens beperken milieuafspraken het gebruik van de vrijkomende terreinen en zullen stedelijke activiteiten met name in het oostelijke deel van de haven ook ruimte vragen. In praktijk zal dus maar een gedeelte van de ruimte daadwerkelijk voor de groeisectoren aangewend kunnen worden. Als bijdrage aan een kwaliteitsverbetering van de leefomgeving is in BRG-kader een aantal projecten opgenomen zoals lokale vermindering van de geluidsbelasting van verkeer, aanleg van rivierparken en het verzouten Oostvoornse Meer. (NB. De laatste projecten vormen geen onderdeel van de compenserende maatregelen en/of 750 ha. natuuren recreatiegebied.) Voor de uitvoering van bovengenoemde projecten is de gemeente Rotterdam verantwoordelijk gemaakt door middel van een inspanningsverplichting. Ten behoeve van de coördinatie en medewerking van andere partijen en overheden zal het samenwerkingsverband ROMRijnmond optreden als programmamanager. Hoewel de BRG-projectactiviteiten niet m.e.r.-plichtig zijn, worden de mogelijke en beoogde milieueffecten wel in het MER vermeld. De beschrijving van deze effecten is echter op hoofdlijnen en kwalitatief van aard. De maatregelen op het gebied van leefomgeving zijn geclassificeerd op basis van de aspecten milieukwaliteit en natuur en recreatie. Ten aanzien van het intensiveren wordt gesproken van de 'paradox van de intensieve haven' omdat de mogelijkheden om met deze maatregelen de milieukwaliteit te verbeteren beperkt zijn. Intensief ruimtegebruik in het bestaande havenen industriegebied kan namelijk gemakkelijk leiden tot een toename van de milieubelasting die niet acceptabel is. Omdat het aspect ruimtelijke kwaliteit ook de verbetering van de gebruikswaarde en toekomstwaarde van de ruimte in de regio omvat, leveren deze projecten toch een positieve bijdrage. Ten aanzien van het deelproject Bestaand Rotterdams Gebied zijn in de PKB+ geen concrete beleidsbeslissingen opgenomen, wel een beslissing van wezenlijk belang. Deze luidt: De projectactiviteiten in het bestaande havengebied moeten een impuls geven aan het oplossen van het ruimtetekort en aan het verbeteren van de milieukwaliteit, aan het aanbod en de kwaliteit van natuuren recreatiegebied en aan de ruimtelijke kwaliteit van de regio Rotterdam.

160


- 750 ha natuur en milieu De leefbaarheid van de Rotterdamse regio wordt vergroot door het realiseren van 750 ha natuuren recreatiegebied. Conform 'Visie en Durf' ís dit areaal verdeeld over IJsselmonde (circa 600 ha) en een drietal gebieden in de noordflank van Rotterdam (circa 150 ha). De realisering ervan wordt o.a. bepaald door het tempo van grondverwerving en de financieringsmogelijkheden. . In de kosten-batenanalyse voor de 750 ha natuur en recreatie zijn op basis van de gegevens uit het MER de kosten en baten van in totaal tien projectvarianten geanalyseerd. De kosten van de 750 ha zijn opgebouwd uit de investeringen en kosten voor instandhouding van het gebied. De baten bestaan o.a. uit de gebruikswaarde voor omwonenden en gebruikers uit de regio. Voor geen van de onderzochte varianten geldt dat het saldo van de gebruikswaarde en de kosten positief is. Echter, de bestaanswaarde d.w.z. de waardering voor de aanwezigheid van natuurgebieden moet ook worden meegerekend. Omdat een schatting van de bestaanswaarde van natuur met grote onzekerheden omgeven is, wordt deze niet in geld uitgedrukt. Als echter de bestaanswaarde van de nieuwe natuur op een bedrag wordt gewaardeerd in de orde van 9 – 27 duizend euro per hectare per jaar, dan wegen de baten op tegen de kosten. Ter vergelijking: in Nederland zijn studies uitgevoerd naar de bestaanswaarde van verschillende natuurtypen waarbij de betalingsbereidheid van burgers tussen de 45 – 270 duizend euro per hectare per jaar lag (Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu / Nederlands Economisch Instituut, 2001). De volgende twee concrete beleidsbeslissingen staan in PKB+ deel 1 ten aanzien van de 750 hectare natuuren recreatiegebied (NB. De genoemde figuren uit PKB+ deel 1 staan afgebeeld in figuur 4.16): 1. In het gebied Midden-IJsselmonde wordt binnen de begrenzing die is aangegeven op Figuur 7a, een openbaar toegankelijk natuuren recreatiegebied gerealiseerd met een oppervlak van circa 600 hectare. Het gebied ten zuiden van de Essendijk gelegen zal de hoofdfunctie robuuste natte natuur met recreatief medegebruik krijgen. Het gebied gelegen tussen de Essendijk en de leidingenstraat zal de hoofdfunctie parkbos met natuurwaarden worden 2. Zoals op Figuur 7b staat aangegeven zal in de Schiebroekse- en de Zuidpolder, een openbaar toegankelijk natuuren recreatiegebied met een oppervlakte van circa 100 hectare worden gerealiseerd. In de Schiezone wordt overeenkomstig Figuur 7b circa 50 hectare openbaar toegankelijk natuuren recreatiegebied gerealiseerd. Voor zowel de Noord- als Zuidflank wordt ten aanzien van de inrichting van het gebied een aantal beslissingen van wezenlijk belang geformuleerd. Vanwege de barrièrewerking van de infrastructuurbundel A15/Betuwelijn vormt ook de bereikbaarheid van Midden-Ĳsselmonde, voor het langzame verkeer en openbaar vervoer, een beslissing van wezenlijk belang.

Figuur 4.16 PKB+ deel 1: figuren 7a en 7b (bron: ministerie van Verkeer en Waterstaat et al., 2001)

162


4.3.4.2 PKB+ deel 2 en 3 Van 28 mei tot en met 27 juli 2001 kan gereageerd worden op PKB+-deel 1 en het MER. Deze inspraakronde levert in totaal 196 verschillende reacties op. De belangrijkste onderwerpen betreffen de gevolgen van landaanwinning voor natuur en milieu op Voorne en Goeree inclusief het verbinden van het Oostvoornse meer met de zee, de economische belangen van vissers die in het geding komen, de bereikbaarheid via de N57 ('Dammenroute') en de doorsteek voor de binnenvaart bij een eigen zeehaventoegang. Daarnaast is als onderdeel van de procedure aan enkele rijksinspectiediensten een advies over het MER gevraagd. De VROM-inspecteur meldt in het advies aan het Kabinet dat er twijfel bestaat of de voorgestelde projecten wel voldoende zijn om een verbetering van de milieukwaliteit te bewerkstelligen. Voorbeelden zijn de projecten om de geluidsoverlast te verminderen. In de definitieve plannen moet duidelijk zijn wat hiervan verwacht mag worden. De kritiek vanuit de LNV-inspectie richt zich met name op het ontbreken van onderzoek naar de gevolgen van zandwinning. Tevens is meer informatie over de gevolgen van de natuurcompensatiemaatregelen gewenst. De Commissie m.e.r. leverde naar aanleiding van de toetsing van het MER kritiek op de onderbouwing van de inrichtingsplannen van het natuurgebied op Ĳsselmonde en de locatie van de zandwinning. Het punt van het verbeteren van de luchtkwaliteit valt volgens het Kabinet buiten de doelstelling van PMR maar zal in het kader van ROM Rijnmond worden meegenomen. In het slotadvies van het Overleg Niet-Rijkspartijen (ONR) aan het Kabinet stellen de lokale en regionale overheden en maatschappelijke organisaties dat het integrale pakket van maatregelen leidt tot een evenwichtige ontwikkeling van de regio. Tijdens het Topberaad tussen ONR en het Kabinet blijkt op slechts één punt verschil van mening; daar waar het Kabinet het prijsmechanisme wil hanteren bij het vestigen van bedrijven op de tweede Maasvlakte staat het ONR een selectie op inhoudelijke criteria voor. Tenslotte betreurt het ONR dat de financiering nog niet is geregeld. De inspraak, adviezen en resultaten van bestuurlijk overleg worden opgenomen in PKB+ deel 2 die in november 2001 verschijnt (ministerie van Verkeer en Waterstaat, ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, ministerie van Economische Zaken, 2001b). Op 21 december 2001 verschijnt PKB+ deel 3, het kabinetsstandpunt. In een nota van toelichting bij het uitbrengen van PKB+ deel 3 (ministerie van Verkeer en Waterstaat, ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij en ministerie van Economische Zaken, 2002) staat hoe het Kabinet met de resultaten van inspraak, adviezen en bestuurlijk overleg is omgegaan. Tevens is gebruik gemaakt van de bevindingen van een aantal additionele onderzoeken zoals de aanvullende KBA. De belangrijkste wijzigingen in PKB+ deel 3 ten opzichte van deel 1 betreffen: - de aanleg van de landaanwinning die gefaseerd dient te geschieden en waarvan het gebruik is voorbehouden aan de sectoren chemie, containers en distributie; - de zandwinning die nader onderzoek vergt maar afhankelijk is van het uiteindelijke ontwerp. Aan de schade die veroorzaakt wordt dient expliciet aandacht te worden besteed;


163

- de natuurcompensatie die concreter is ingevuld. Bovendien komt de open verbinding tussen het Oostvoornse meer en de Noordzee te vervallen; - het natuuren recreatiegebied op Midden-Ĳsselmonde waarvan de inrichting minder specifiek beschreven staat. De Tweede Kamer stemt op 25 april 2002 in met het kabinetsstandpunt. Voorafgaand aan de stemming heeft de Tweede Kamer een aantal moties aangenomen met de volgende strekking: - de tweede Maasvlakte moet goed bereikbaar zijn voor de binnenvaart; - de omvang van het zeereservaat hoeft niet groter dan strikt noodzakelijk als compensatiemaatregel; - op Midden-IJsselmonde moet ruimte blijven voor bestaande agrarische bedrijvigheid; - de planschade voor de visserij moet in kaart worden gebracht; - de Rijksoverheid moet een rol blijven spelen in de organisatievorm van de mainport. De moties worden verwerkt in een nieuwe tekst die als PKB+ deel 3a (ministerie van Verkeer en Waterstaat, ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, ministerie van Economische Zaken, 2002b) wordt gepubliceerd en waar de Eerste Kamer op 2 juli 2002 mee instemt. 4.3.4.3 PKB+ deel 4 Het publiceren van PKB+ deel 4, de regeringsbeslissing, vormt de afronding van de Planologische Kernbeslissing plus (ministerie van Verkeer en Waterstaat, ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, ministerie van Economische Zaken, 2003). Deel 4 kan evenwel pas formeel worden vastgesteld als de Europese Commissie advies heeft uitgebracht over de manier waarop de Nederlandse overheid de Europese Vogel- en Habitatrichtlijn voor het project heeft toegepast. Begin maart 2002 diende het ministerie van LNV namens de Nederlandse regering hierover een adviesaanvraag bij de EC in. De verwachting was dat de Commissie circa 6 maanden voor de beantwoording nodig zou hebben. De EC laat echter weten meer informatie omtrent de economische onderbouwing nodig te hebben. Het aanleggen van een nieuw havengebied in een natuurgebied dat valt onder de Vogel- en Habitatrichtlijn vereist namelijk een 'dwingende reden van groot openbaar belang'. Na het verstrekken van de gevraagde informatie komt in april 2003 een positief antwoord uit Brussel. De tekst van de Planologische KernBeslissing-plus zoals deze luidt na de instemming van de Tweede en Eerste Kamer is opgenomen in het op 26 september 2003 vastgestelde deel 4 van de Planologische KernBeslissing-plus Project Mainportontwikkeling Rotterdam, de regeringsbeslissing. Ten opzichte van deel 3a bevat de eindtekst geen inhoudelijke wijzigingen. Op 29 september 2003 wordt deel 4 gepubliceerd. Tegen de concrete beleidsbeslissingen uit de PKB+ deel 4 staat nog beroep open bij de Raad van State. In de periode van 30 september tot en met 11 november 2003 ligt de regeringsbeslissing ter inzage. Bij de Raad van State komen 18 beroepsschriften binnen van overheden, belangenbehartigers, bedrijven en omwonenden. De ingediende beroepen richten zich op de gevolgen van landaanwinning en natuurcompensatie op leefomgeving, recreatie en economische activiteiten, het behoud van boerenland (i.p.v. natuurontwikkeling) en de onzekerheid over de uitvoering.

164


- Bestuursakkoord en uitwerkingsovereenkomsten De uitkomsten van de PKB+ deel 4 worden door de betrokken partijen verder uitgewerkt in het bestuursakkoord 'Project Mainportontwikkeling Rotterdam' van 25 juni 2004 (ministerie van Verkeer en Waterstaat et al., 2004). Het Rijk, de provincie Zuid-Holland, de Stadsregio Rotterdam, de gemeente Rotterdam en het Havenbedrijf Rotterdam maken hierin afspraken over de uitvoering en financiering van de drie deelprojecten. De belangrijkste besluiten van financiële aard: - Landaanwinning: het Havenbedrijf Rotterdam legt de Tweede Maasvlakte op eigen kosten (en risico) aan. Op basis van financiële overwegingen wordt referentieontwerp 1 (zonder rechtstreekse zeewaartse ontsluiting) gekozen waarvan de projectkosten ongeveer 2,6 miljard euro (prijspeil 2002) bedragen. Maximaal duizend hectare is bestemd voor overslag- en distributiebedrijven en chemische industrie. Het Rijk stelt 726 miljoen euro beschikbaar voor de aanleg van de zeewering van de Tweede Maasvlakte. (NB. De € 500 miljoen die het Rijk neertelt voor een belang in het N.V. Havenbedrijf Rotterdam zijn geoormerkt voor de realisatie van Maasvlakte 2). Om de schade door landaanwinning voor de Tweede Maasvlakte te compenseren worden een zeereservaat, een nieuw duingebied en een zeereep op de Brouwersdam aangelegd. Indien nodig komt er ook een zeereep op de Tweede Maasvlakte. Het Rijk draagt hier 45 miljoen euro aan bij. - Bestaand gebied: de leefbaarheid binnen het bestaande Rotterdamse gebied wordt verbeterd door de bouw van geluidsschermen en de aanleg van rivierparken. Verder kan het huidige havengebied intensiever gebruikt worden, waardoor 200 hectare ruimtewinst moet ontstaan. Het Rijk draagt bij aan de kosten voor deze verbeteringen via bestaande subsidieregelingen en een extra bijdrage van maximaal 32 miljoen euro. (NB. De totale kosten worden geraamd op € 160 miljoen (ROM-Rijnmond, 2007)). - Natuur- en recreatiegebied: De rijksoverheid stelt € 139 miljoen beschikbaar voor de aanleg van 750 hectare natuuren recreatiegebied in de Rotterdamse regio. De provincie Zuid-Holland, de stadsregio Rotterdam en de gemeente Rotterdam dragen hier 36 miljoen euro aan bij. 4.3.4.4 PKB PMR Op 26 januari 2005 doet de Raad van State uitspraak. Uit de ingediende beroepen zijn vier bezwaren gegrond verklaard waarvan drie afkomstig van visserijorganisaties (Raad van State, 2005b). Deze partijen menen dat het aanwijzen van een locatie om zand te winnen die (gedeeltelijk) buiten de Nederlandse territoriale wateren ligt, geen wettelijke grondslag kent. Ook beweren zij dat de gevolgen van de landaanwinning voor het transport van slib en vislarven naar de Waddenzee niet zijn beoordeeld zoals dat volgens de Europese Habitatrichtlijn had gemoeten. Ten slotte menen de visserijorganisaties dat het instellen van een zeereservaat in de Voordelta als natuurschadecompensatie juridisch onvoldoende is gewaarborgd. Daarnaast is het beroep van de landen tuinbouworganisatie ten aanzien van de gevolgen van aanleg van nieuwe natuur in Midden-IJsselmonde gegrond verklaard. De gevolgen zijn verstrekkend namelijk vernietiging van het besluit van de Ministerraad van 26 september 2003 voor zover het de concrete beleidsbeslissingen betreft. Naar aanleiding van een spoeddebat op 3 februari 2005 en bestuurlijk overleg kondigt de minister van Verkeer en Waterstaat aan de 'koninklijke weg' te willen bewandelen bij het herstellen van de


165

tekortkomingen in de Planologische Kernbeslissing-plus. Dit houdt in dat eerst additioneel onderzoek ter onderbouwing van de concrete beleidsbeslissingen moet worden verricht. Op basis van de bevindingen zal een nieuwe PKB+ deel 3 worden gepresenteerd en ter goedkeuring worden voorgelegd aan de Tweede Kamer. De concrete beleidsbeslissingen die vervolgens in de definitieve tekst van deel 4 verschijnen, staan opnieuw open voor beroep bij de Raad van State. Een belangrijke voorwaarde bij de gekozen herstelroute is dat er geen grote vertragingen mogen ontstaan; de 'eerste plons' voor de aanleg van de tweede Maasvlakte zou eerste helft 2008 moeten plaatsvinden. Volgens de planning valt de uitspraak op een eventueel beroep bij de Raad van State in het voorjaar van 2008 te verwachten. Zo nodig kunnen de noodzakelijke vervolgbesluiten, zoals concessieverlening en ontgrondingsvergunning, op het moment van publicatie van PKB+ Deel 4 worden genomen. De voorbereiding en procedures van deze vervolgbesluiten kunnen gelijktijdig met het herstel van de PKB+ plaats hebben. (Tweede Kamer, 2004-2005) Naar aanleiding van de uitspraak van de Raad van State wordt een drietal onderzoeken uitgevoerd: - de mogelijke effecten van de landaanwinning op de speciale beschermingszones Waddenzee en Noordzeekustzone zijn nauwkeurig(er) onderzocht en de resultaten geaudit door een commissie van deskundigen. De conclusie luidt dat de aanleg van de tweede Maasvlakte geen significante effecten zal veroorzaken. Hierdoor kan de concrete beleidsbeslissing over de landaanwinning ongewijzigd in de herstelde PKB worden opgenomen. - door het inventariseren van hun belangen zijn de gevolgen voor de (agrarische) bedrijven in het 750 ha natuuren recreatiegebied in kaart gebracht. Deze informatie maakt een zorgvuldige afweging tussen de belangen mogelijk en voorziet de concrete beleidsbeslissing over de 750 ha van de gewenste onderbouwing. Ook de concrete beleidsbeslissing over de landaanwinning kan opnieuw in de herstelde PKB worden ingepast. - Het juridisch-technische bezwaar dat de WRO niet geldt buiten de 12 mijlszone en het derhalve niet mogelijk is het gehele zoekgebied voor de zandwinning in een concrete beleidsbeslissing vast te leggen houdt echter stand. In het voorgestelde hersteltraject, de 'koninklijke weg', is dit probleem niet op te lossen door de PKB op dit onderdeel aan te passen. Met betrekking tot het zeereservaat is de waarborg dat de instelling ervan voorafgaat aan de aanleg van de Tweede Maasvlakte inmiddels vastgelegd in de gewijzigde Natuurbeschermingswet 1998. Hoewel op basis van de bovengenoemde resultaten herstel van de PKB met de concrete beleidsbeslissingen mogelijk is, leidt een aantal ontwikkelingen er toe om het oorspronkelijke hersteltraject ter discussie te stellen. Met name de luchtkwaliteitproblematiek waaraan het Project Mainportontwikkeling Rotterdam bijdraagt, vergt een uitgebreid pakket maatregelen van de betrokken partijen. Deze maatregelen zullen juridisch verankerd moeten worden. In het voorgestelde hersteltraject is dit alleen mogelijk in de vorm van een nieuwe concrete beleidsbeslissing, hetgeen publicatie van een aangepaste PKB deel 1 noodzakelijk maakt. Een dergelijke vertraging in de procedure wordt als onwenselijk gezien, mede omdat het herstel van de PKB samenvalt met een aantal parallelle vervolgbesluiten. Voorgesteld wordt PKB deel 3 opnieuw uit te brengen zonder concrete beleidsbeslissingen maar in plaats daarvan beslissingen van wezenlijk belang op te nemen. Bij de herstelde PKB hoort, als gevolg van

166


nieuwe Europese richtlijnen uit 2004, ook een Strategische MilieuBeoordeling (SMB) en een Passende Beoordeling (PB) Landaanwinning. Een Strategische MilieuBeoordeling is een rapport waarin de milieueffecten van een PKB op hoofdlijnen beschreven staan terwijl de Passende Beoordeling Landaanwinning de gevolgen van de landaanwinning voor de speciale beschermingszones Voordelta en Waddenzee beschrijft. Op de SMB en PB Landaanwinning is inspraak mogelijk geweest. De Tweede Kamer keurt op 2 oktober 2006 de herstelde PKB deel drie goed terwijl de Eerste Kamer op 20 november 2006 er mee instemt. In december wordt het regeringsbesluit genomen. Omdat PKB deel 4 geen concrete beleidsbeslissingen bevat, vervalt de beroepsmogelijkheid en is de procedure daarmee afgerond. De nieuwe Planologische KernBeslissing heet PKB PMR (2006) (ministerie van Verkeer en Waterstaat et al., 2006). Met het vaststellen van de PKB PMR (2006) is een richtinggevend besluit genomen. Echter, zonder concrete beleidsbeslissingen bestaat de kans dat decentrale overheden zich in hun planbesluiten minder aan deze PKB zullen houden. In plaats van de 'doorzetkracht' van een PKB-plus worden nu eventueel de mogelijkheden die de Rijksprojectenprocedure en/of het instrument van de bestuurlijke aanwijzing bieden, gebruikt. Dit in samenhang met streeken/of bestemmingsplanprocedures, de aanlegconcessie en vergunningverlening op basis van de Natuurbeschermingswet e.d., welke tevens de rechtsbescherming waarborgen. Ten aanzien van de luchtkwaliteit wordt, aanvullend op het Bestuursakkoord PMR van 2004 en de daar uit voortvloeiende Uitwerkingsovereenkomsten (UWO's) uit 2005, een milieuconvenant afgesloten. (NB. Het Bestuursakkoord en de UWO's voor de drie PMR deelprojecten zijn bij de nieuwe PKB bekrachtigd.) Het Rijk blijft betrokken door het bestuurlijk en ambtelijk overleg voor de Landaanwinning en de 750 ha natuuren recreatiegebied. In figuur 4.17 staat de voorziene besluitvorming voor de PMR-projecten schematisch weergegeven. De PMR-projecten bevinden zich in uiteenlopende fasen van uitvoering. Zo is in Bestaand Rotterdams Gebied door diverse intensiveringsprojecten eind 2006 al 132 ha van de afgesproken 200 ha nieuwe ruimte gerealiseerd (ROM Rijnmond, 2007). Ook is in dit kader al een aantal leefbaarheidsprojecten zoals het plaatsen van geluidsschermen en de aanleg van (kleine) rivierparken uitgevoerd. Ten aanzien van 750 ha natuuren recreatiegebied zijn de locaties weliswaar bekend maar over de precieze inrichting wordt nog overlegd. Ten behoeve van de realisatie van het natuuren recreatiegebied moeten bestemmingsplanprocedures worden doorlopen. De inspanningen zijn erop gericht om het project binnen 15 jaar af te ronden.


167

Figuur 4.17 Vervolgprocedure per project (bron: Project Mainportontwikkeling Rotterdam, 2006) Nog steeds is de start van de aanleg van de tweede Maasvlakte ('eerste plons') in 2008 voorzien en zal, naar verwachting, in 2013 de eerste container over de kade gaan. Hiervoor moet een aantal procedures worden doorlopen waarvan de bestemmingsplanprocedure het kritieke pad vormt. Daarnaast speelt bij het project Landaanwinning ook de natuurcompensatie met name het instellen van een zeereservaat en de aanleg van een nieuw duingebied. Hier moeten nog nadere besluiten over genomen worden. De verantwoordelijkheid voor compensatieprojecten ligt bij het Rijk c.q. Rijkswaterstaat. Daarnaast moeten er ook aanpassingen in bestaande bestemmingsplannen van aangrenzende gebieden worden doorgevoerd en, op basis van verschillende wetten, vergunningen en ontheffingen worden verkregen. Tenslotte is een aanlegconcessie noodzakelijk. Om geen vertraging op te lopen heeft de minister van Verkeer en Waterstaat besloten het moment van afgifte van deze concessie te vervroegen. In plaats van na het goedkeuren van het bestemmingsplan door Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland zal de aanlegconcessie nu worden afgegeven na het vaststellen van het bestemmingsplan door de gemeenteraad van Rotterdam. De rechtsbescherming van belanghebbenden blijft echter gewaarborgd.

168


4.3.5 Bestemmingsplan Aan het eind van de PKB-procedure is de onderstaande tijdsplanning voorzien met betrekking tot de bestemmingsplanprocedure Maasvlakte 2: - voorontwerp (incl. inspraak): maart - juli 2007 - ontwerp (incl. inspraak): september - december 2007 - vaststelling bestemmingsplan: begin 2008 - goedkeuring bestemmingsplan door Gedeputeerde Staten: medio 2008 fase 1: planvoorbereiding Voorafgaand aan het opstellen van het voorontwerp bestemmingsplan 'Maasvlakte 2' is een deel van de m.e.r.-procedure doorlopen. In juli 2004 zijn twee startnotities uitgebracht namelijk voor het MER Aanleg (bevoegd gezag: minister van Verkeer en Waterstaat) en het MER Bestemming (bevoegd gezag: gemeente Rotterdam). Na het advies van de Commissie m.e.r. en de reacties van instanties en burgers zijn de respectievelijke startnoties MER in december 2004 vastgesteld door het bevoegd gezag. Gedurende 2005 en 2006 heeft het onderzoek naar de milieueffecten van de verschillende alternatieven plaatsgevonden. Ten behoeve van het onderzoek zijn alternatieven ontwikkeld die zowel binnen de fysieke ruimte als geldende milieuvoorwaarden passen. Het ontwerpproces verliep in vier stappen: stap 1 Ruimtelijke verkenning: het maken van een ruimtelijk ontwerp waarbij rekening is gehouden met de marges in de ruimtevraag. Voor een aantal milieuaspecten bleken de gestelde randvoorwaarden niet haalbaar; aanvullende maatregelen zijn noodzakelijk. stap 2 Planalternatief (PA): het formuleren van maatregelen waardoor de milieueffecten van het ruimtelijk plan wel binnen de randvoorwaarden blijven. Voor het Planalternatief zijn alle knelpunten op milieugebied weggewerkt. stap 3 Meest Milieuvriendelijke Alternatief (MMA): het opnemen van aanvullende mitigerende maatregelen zodat het aangepaste Planalternatief i.c. het Meest Milieuvriendelijke Alternatief ruimschoots voldoet aan de milieuvoorwaarden. stap 4 Voorkeursalternatief (VKA): het ontwikkelen, op basis van het PA en MMA, van een definitieve inrichtingsvariant als Voorkeursalternatief. Dit alternatief dient als uitgangspunt voor, onder andere, het bestemmingsplan. Door de aangepaste MER-wetgeving is het MER Bestemming een plan-MER ofwel Strategische Mlilieu Beoordeling (SMB). Omdat het bestemmingsplan voor Maasvlakte 2 een plan vormt in de zin van de Natuurbeschermingswet 1998 waarvoor een Passende Beoordeling noodzakelijk is, valt deze ook als zodanig te herkennen. Het MER Bestemming Maasvlakte 2 (incl. MER Aanleg) geeft voor de verschillende alternatieven aan wat de effecten zijn van de aanleg en bestemming van Maasvlakte 2. Het Voorkeursalternatief vormt het uitgangspunt voor de bestemmingsplanprocedure. Dit alternatief komt sterk overeen met de in 2004 ontwikkelde Doorsteekvariant wat een optimalisatie was van referentieontwerp 1 uit de PKB deel 4 (de Snoo, 2004). Door de randen


169

van het centrale havenkanaal te benutten voor overslagdoeleinden komen de insteekhavens van het referentieontwerp te vervallen. Hoewel de bruto oppervlakte van het geactualiseerde Voorkeursalternatief uit 2007 met 2000 ha door de extra havenbekkens iets groter is dan de oorspronkelijke Doorsteekvariant, blijkt het bruto ruimtebeslag toch 500 ha minder dan in het referentieontwerp. Met name het wateroppervlak is in het Doorsteekalternatief aanzienlijk kleiner. Daarnaast zijn de lengte van de kademuren en de diepte van de containerterreinen geoptimaliseerd op basis van een 'ideale' containerterminal van 1000 meter (kade) bij 600 meter. Bovendien wordt de ruimte aan de noordzijde benut om de bestaande Euromax terminal in de toekomst uit te kunnen breiden (de Snoo, 2007). Beide varianten staan afgebeeld in figuur 4.18.

Figuur 4.18

Maasvlakte 2: Doorsteekvariant en Voorkeursalternatief (bron: de Snoo 2004, 2007)

Het MER Bestemming Maasvlakte 2 met als bijlage MER Aanleg is 23 februari 2007 ingediend. Het college van Burgemeester en Wethouders heeft zich op 6 maart positief uitgelaten over het MER. Ook de gemeenteraad van Rotterdam moest, binnen 6 weken na indiening, een aanvaardbaarheidsbeoordeling uitspreken. Het positieve advies van het college van Burgemeester en Wethouders wordt in de vergadering van 5 april 2007 door de gemeenteraad overgenomen. Op het moment dat het voorontwerp bestemmingsplan 'Maasvlakte 2' wordt gepubliceerd verschijnt tevens, in verband met het wijzigen van de geluidscontour, het voorontwerp tweede partiële herziening bestemmingsplan 'Maasvlakte '81'. Specifiek ten behoeve van de aanleg van de tweede Maasvlakte worden het concept vrijstellingsplan ex artikel 19 WRO voor de 'Kuststrook Maasvlakte 1 (aanlegfase)' en het verzoek van het Havenbedrijf Rotterdam om vrijstelling conform artikel 17 WRO een tijdelijk 'Werkterrein Maasvlakte 1 ten behoeve van de aanleg van Maasvlakte 2' in behandeling genomen. Om een compleet beeld te schetsen van de relevante procedures wordt de inspraak op hetzelfde moment gestart. De wettelijke basis voor deze inspraak wordt voor de MER's gevormd door de Wet milieubeheer, de Inspraakverordening Rotterdam 2005 is het uitgangspunt voor het voorontwerp bestemmings

170


plan 'Maasvlakte 2' en de Algemene wet Bestuursrecht vereist ter inzage legging van de vrijstelling ex artikel 17 WRO. Hoewel er geen verplichting voor inspraak ten behoeve van het concept vrijstellingsplan ex artikel 19 WRO geldt, wordt besloten ook dit plan ter inzage te leggen. Het indienen van reacties is mogelijk van 20 april tot en met 31 mei 2007. In deze periode worden ook een vijftal informatiebijeenkomsten met mogelijkheid tot formele reacties georganiseerd. (NB. Eind 2006, begin 2007 zijn er 12 informatieavonden georganiseerd voor circa 1.000 bewoners uit omliggende gemeenten maar deze droegen een informeel karakter.) De inspraak leeft niet erg: bij de 5 hoorzittingen komen in totaal circa 90 bezoekers waarvan er 14 (mondeling) inspreken. Daarnaast komen er bij het Inspraakpunt nog 55 schriftelijke reacties binnen. De bezwaren lopen sterk uiteen maar de zorg om de luchtkwaliteit in het Rijnmondgebied speelt een belangrijke rol. Bovendien wenst de Commissie m.e.r. een nadere toelichting op het MER om tot een gefundeerd toetsingsadvies te kunnen komen. In een Nota van Antwoord wordt door het bevoegd gezag verantwoording afgelegd. Daarnaast wordt in december 2007 een actualisatie met betrekking tot de luchtkwaliteit gepubliceerd (Projectorganisatie Maasvlakte 2, 2007). Knelpunten die resteren liggen met name langs de A15 en A4 (NO2) en bij de tunnelmonden (fijnstof). Een aantal aanvullende maatregelen zoals het verbieden van relatief vervuilende vrachtwagens (Euronorm I t/m IV) op de Maasvlaktes, wordt geadviseerd. fase 2: vaststellen bestemmingsplan Zowel de bevindingen uit de actualisatie als de wijzigingen naar aanleiding van de inspraak worden in het ontwerp-bestemmingsplan verwerkt. Op 11 december 2007 wordt het ontwerpbestemmingsplan Maasvlakte 2, samen met het ontwerp voor de partiële herziening van het bestemmingsplan Maasvlakte '81 en het ontwerp-vrijstellingsbesluit Maasvlakte '81 ex Art 19 WRO vrijgegeven. Van 4 januari tot en met 14 februari 2008 liggen ze ter inzage en worden er negenenvijftig geldige schriftelijke zienswijzen ingediend. Wederom speelt de (toekomstige) luchtkwaliteit een grote rol. Middels de 'Overeenkomst Luchtkwaliteit' (ministerie van Verkeer en Waterstaat et al., 2008) die op 22 mei 2008 mede is ondertekend door de ministers van Verkeer en Waterstaat en Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, het Havenbedrijf Rotterdam N.V. en de Havenmeester van Rotterdam zijn B en W van Rotterdam van plan extra maatregelen ter bevordering van het luchtkwaliteit te treffen. Ook zal ten behoeve van de leefbaarheid een monitoring- en evaluatieprogramma MER bestemming Maasvlakte 2, kortweg MEP, worden opgesteld. Ten slotte ondertekende op 15 mei 2008 een groot aantal partijen het document 'Visie en Vertrouwen' (ministerie van Verkeer en Waterstaat, 2008b) voor de naleving van afspraken in het kader van Maasvlakte 2, natuurcompensatie, 750 ha natuuren recreatiegebieden en de BRG-projecten. Jaarlijks zullen de partijen onder leiding van een onafhankelijke voorzitter bijeenkomen om de ontwikkelingen te bespreken. Tegen het verzoek om vrijstelling ex artikel 19, eerste lid, WRO worden dezelfde zienswijzen ontvangen als die zijn ingediend tegen het ontwerp-bestemmingsplan Maasvlakte 2. Omdat het vrijstellingsbesluit ondergeschikt wordt geacht aan de bestemmingsplanprocedure, stelt de commissie ter advisering van Burgemeester en Wethouders voor de zienswijzen ongegrond te


171

verklaren en de vrijstellingsprocedure voort te zetten. Geadviseerd wordt de vrijstelling pas te verlenen nadat de gemeenteraad het bestemmingsplan heeft vastgesteld maar het zienswijzendocument en het verslag van de behandeling in de raadscommissie wel zo snel mogelijk naar Gedeputeerde Staten te sturen. Zij kunnen er dan gebruik van maken bij de beoordeling van het verzoek om een verklaring van geen bezwaar. Op 20 mei verlenen Gedeputeerde Staten de verklaring van geen bezwaar voor de aanleg Tweede Maasvlakte voor zover dat binnen het vigerende bestemmingsplan Maasvlakte '81 valt. De ingediende zienswijzen op het ontwerp-bestemmingsplan worden ten behoeve van de besluitvorming in april aan de gemeenteraad aangeboden. Slechts enkele worden ontvankelijk verklaard en de mogelijkheid om de zienswijzen tijdens de vergadering van de raadscommissie mondeling toe te lichten, levert weinig op. Op 22 mei 2008 stemt de gemeenteraad, met slechts drie (SP-)stemmen tegen, in met het bestemmingsplan voor de aanleg en inrichting van Maasvlakte 2 volgens de principes van duurzaamheid. (NB. De verklaring van geen bezwaar voor de aanleg is dan al afgegeven.) fase 3: goedkeuring van het bestemmingsplan De periode om bezwaren bij de provincie in te dienen valt 30 mei tot 11 juli 2008. Omdat de kennisgeving in een aantal bladen niet tijdig is gepubliceerd, wordt de reactietermijn gewijzigd in zes weken vanaf 6 juni 2008. Bedenkingen die tussen 30 mei en 6 juni zijn ingediend, blijven echter geldig. Bij de provincie Zuid-Holland hebben uiteindelijk negen verschillende partijen bedenkingen tegen het bestemmingsplan ingebracht die, onder andere, betrekking hadden op luchtkwaliteit, verkeer, natuur en de koppeling met 750 hectare natuuren recreatiegebied. Dit heeft geleid tot enkele aanvullende onderzoeken op het gebied van luchtkwaliteit en bijzondere duinvegetatie op Voorne. Na het ongegrond verklaren van de bedenkingen is het bestemmingsplan Maasvlakte 2 op 16 december 2008 goedgekeurd door Gedeputeerde Staten van de provincie Zuid-Holland. Ook de partiële herzieningen van bestemmingsplan Maasvlakte '81 van de gemeente Rotterdam en Zeegebied 1999 van de gemeente Westvoorne zijn goedgekeurd. Op grond van artikel 19 lid j van de Natuurbeschermingswet 1998 behoeft een besluit tot vaststellen van een bestemmingsplan ook de goedkeuring van een provincie met natuurgebieden waarop het plan negatieve effecten kan hebben. In dit kader hebben Gedeputeerde Staten van Zeeland de verstorende of verslechterende effecten van de aanleg en aanwezigheid van Maasvlakte 2 op de Natura 2000-gebieden 'De Voordelta' en 'Oosterschelde' getoetst. Op 9 december 2008 wordt door Gedeputeerde Staten goedkeuring verleend aan het bestemmingsplan Maasvlakte 2. fase 4: beroep tegen het goedgekeurde bestemmingsplan Het goedgekeurde bestemmingsplan Maasvlakte 2 alsmede de twee partiële herzieningen van bestaande bestemmingsplannen zijn van 19 december 2008 tot en met 29 januari 2009 ter inzage gelegd. Belanghebbenden hebben in deze periode beroep kunnen instellen tegen de goedkeuringsbesluiten bij de Raad van State. Een aantal organisaties heeft daarvan gebruik gemaakt.

172


De voornaamste bezwaren van Milieudefensie betreffen de extra uitstoot van vervuilende stoffen, vooral van het vrachtverkeer landinwaarts, en van het broeikasgas CO2. Op 9 februari 2009 is echter een 'Overeenkomst Duurzame Maasvlakte' met het Havenbedrijf Rotterdam afgesloten; gezamenlijk onderzoek moet uitwijzen of en hoe de emissies van fijn stof, NOX, SO2 en CO2, afkomstig van activiteiten van de huidige en tweede Maasvlakte, kunnen worden gereduceerd. Het streven is gericht op een reductie van deze emissies met 10 procent in 2020. Op basis van dit resultaat ziet Milieudefensie af van verdere juridische stappen tegen de aanleg en het gebruik van de tweede Maasvlakte. Een belangrijke rol bij dit besluit speelde volgens Köhler, algemeen directeur van Milieudefensie, dat het ongewis is of de beroepsprocedure ook daadwerkelijk zou leiden tot een wezenlijke verbetering van de milieukwaliteit (Milieudefensie, 2009). NB. Hiermee wordt de beleidsinhoudelijke legitimiteit van het besluit aangegeven. Nadat het Havenbedrijf Rottterdam een aantal maatregelen ten gunste van zeevogels in de Voordelta heeft toegezegd, trekt ook de stichting Faunabescherming het beroep tegen de aanlegvergunning voor Maasvlakte 2 in. Dit geschiedt op 19 mei 2009, de dag voor de Raad van State uitspraak zou doen. Tegen het vaststellen van het bestemmingsplan 'Maasvlakte 2' doorlopen de Vereniging tegen Milieubederf In en Om het Nieuwe-Waterweggebied, de Vereniging Verontruste Burgers van Voorne en de Stichting Natuurbescherming Vlinderstrik wel de volledige beroepsprocedure. Op 4 november 2009 doet de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State uitspraak in het geding tussen deze appellanten en Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland. Het beroep wordt deels niet-ontvankelijk en voor het overige ongegrond verklaard (Raad van State, 2009). Op basis van de afgegeven verklaring van geen bezwaar is 1 september 2008 al gestart met de aanleg van de tweede Maasvlakte. Het Design & Construct-contract voor de aanleg van de tweede Maasvlakte was al op 27 februari 2008 getekend. De overeenkomst met Koninklijke Boskalis Westminster NV en Van Oord NV, verenigd in PUMA (Projectorganisatie Uitbreiding Maasvlakte), omvat 2,4 km resp. 8,4 km harde en zachte zeewering, de eerste ca. 700 ha haventerrein, 2 km resp. 1 km 'deepsea' en 'feeder\barge'-kade, het op diepte brengen van de havenbekkens en ontsluitende landinfrastructuur. Het consortium is de eerste vijf jaar tevens verantwoordelijk voor het onderhoud van zeewering en kadeconstructies. Het Havenbedrijf Rotterdam heeft innovatief aanbesteed, op basis van een functioneel Programma van Eisen zodat optimalisaties in het ontwerp ook tijdens de realisatie nog kunnen worden doorgevoerd. Het ontwerp van PUMA gaat uit van duurzaam materiaalgebruik: de huidige blokkendam wordt afgebroken en voor de nieuwe zeewering bestemd. Op de zeewering zullen weliswaar 24 windmolens verschijnen maar daar tegenover staat dat ook een aantal bestaande moet worden afgebroken. 4.3.6 Conclusies De beleidsvorming met betrekking tot zeehavenontwikkeling in Rotterdam kenmerkt zich door almaar wijzigende factoren binnen en buiten het proces. Hierdoor wordt de besluitvorming zowel inhoudelijk als procesmatig beïnvloed.

regionale arena

nationale arena

contextuele factoren

8

ronde 3: 8 Startnotitie 9 Samen aan Boord 10 PMR op koers 11 Procesafspraken PMR 12 PKB+ deel 1 13 PKB+ deel2/3 14 PKB+ deel 4 15 Bestuursovereenkomst 16 PKB PMR

19 22 17b 20 21 23 24

16

ronde 4: 17a Van Referentieontwerp naar Doorsteekvariant 17b Actualisatie 17a 18 Startnotitie MERs 19 Voorontwerp bestemmingsplan 20 MERs 21 Ontwerp bestemmingsplan 22 Vaststellen bestemmingsplan 23 Goedkeuren bestemmingsplan 24 Bestemmingsplan van kracht

RO-planningsproces: detail fase

17a 18

11 12 13 14 15 9 10 RO-planningsproces: globale fase

Figuur 4.19 Het beleidsvormingsproces in rondes

ronde 1: ronde 2: 1 Ontwerp Havenplan 2010 3 Voorstudie fase 1A 2 Havenplan 2010 4 Voorstudie fase 1B 5 Aanvangsbeslissing 6 VERM-rapport 7 Projectbeslissing

1 2 strategische havenplanning

6

Overeenkomst Luchtkwaliteit

Visie en Vertrouwen

uitspraak Raad van State

Havenbedrijf Rotterdam NV

Bestuurlijk Overleg Mainport

Kenniscentrum PPS

Spiegelnota

2020

7 3 4 projectbeslissing

VERM 5 ROM

ROM convenant

WRR rapport Grote Projecten

verkenningen Visie en Durf

1989 1990 1991 1992 19931994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

174


Om het niet-lineaire verloop en de (voorlopige) besluiten te kunnen duiden is in figuur 4.19 het beleidsvormingsproces schematisch weergegeven. Hierbij is gebruik gemaakt van de besluitvormingsreconstructiemethode waarbij de onderscheiden fasen eindigen met het bereiken van een mijlpaal zoals een beleidsbeslissing of een belangrijk richtinggevend document (Menting, 1988). Omdat bij deze methode de nadruk ligt op interactieprocessen staan in figuur 4.19 tevens de beleidsarena's en de belangrijkste contextuele factoren vermeld. Aan het eind van iedere ronde zijn er concrete ideeën over het bestaand gebied, de landaanwinning en het natuur en recreatiegebied. Ten aanzien van het bestaand gebied valt op dat de ambities in het Ontwerp Havenplan (Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam, 1991) het grootst zijn. Deze positieve verwachtingen worden echter al spoedig naar beneden bijgesteld. Het bestaand Rotterdams gebied zal door intensiveren en inbreiden, naar verwachting, slechts 200 hectare kunnen bijdragen aan de ruimtebehoefte. Wat betreft de landaanwinning is de tweede Maasvlakte in het begin, wanneer de regio het initiatief heeft, qua omvang het grootst. De projectbeslissing zorgt na veel discussie voor 'downsizing' naar 1000 ha netto havenen industriegebied. Fasering van de aanleg doet haar intrede. Lange tijd blijft de vraag met of zonder eigen toegang onbeantwoord totdat in de bestemmingsplanfase de eigen toegang, op financiële gronden, geruisloos wordt afgevoerd. Tevens wordt door optimalisatie van de vormgeving de bruto oppervlakte teruggebracht tot 2000 ha. Opmerkelijk is de grote variëteit aan havenontwerpen die in een betrekkelijk korte periode de revue passeren. Vanaf de projectbeslissing maakt de 750 hectare natuuren recreatiegebied officieel onderdeel uit van PMR. In eerste instantie staat het gebied gepland op de landaanwinning maar de voordelen van een locatie dichter bij de stad zorgen voor een verplaatsing naar Ĳsselmonde en de Noordrand van Rotterdam. Deze ontwikkelingen zijn samengevat in tabel 4.6. Tabel 4.6 De inhoudelijke beslissing aan het eind van iedere beleidsvormingsronde

ronde

bestaand gebied

natuurLandaanwinning (netto) /recreatiegebied

1. strategische havenplanning

160 ha (ontwerp: 470 ha)

1000 ha (in fasen naar 1800 ha)

n.v.t.

beperkte mogelijkheden beperkt, breder zoekgebied beperkt (incl. ZW Nederland)

2000 ha 'nat' met eigen haventoegang 0 – 2000 ha (optimaal: 1000 ha) 1000 'nat' (evt. starten met 500 'droog')

750 ha op Maasvlakte 2 750 ha (niet nader op ingegaan) 750 ha gekoppeld aan Maasvlakte 2

3. RO: globale fase

200 ha

1000 ha (bruto 2500 ha) met/zonder eigen toegang

750 ha, dicht bij stad

4. RO: detail fase

200 ha

1000 ha (bruto 2000 ha) zonder eigen toegang, optimale vormgeving

750 ha, dicht bij stad

2. projectbeslissing - projectorg. MVII - VERM - projectbeslissing


175

Ronde 1: strategische havenplanning De eind jaren '80 gestarte discussie over de toekomst van de Rotterdamse haven krijgt met het uitbrengen van het ontwerp-Havenplan 2010 in 1991 definitief vorm. Zeehavenontwikkeling in het Rijnmondgebied is hiermee in het maatschappelijk gedachtengoed én op de politieke agenda terecht gekomen. De scope van het rapport betreft de aanwezigheid van voldoende en geschikte haventerreinen voor de toekomst. Er worden zowel havenuitbreidingen (1000 ha 'droog', gefaseerd naar 1800 ha 'nat') als efficiencyverbeteringen (470 ha) voorgesteld. Hiermee wordt het denken over een oplossing van het ruimteprobleem in belangrijke mate bepaald. Havenontwikkeling draagt dan nog een sterk eendimensionaal karakter waarbij leefbaarheidseisen als randvoorwaarde gelden. Een externe impuls (c.q. contextuele factor) namelijk de aanwijzing van Rijnmond als ROM-gebied waar een milieukwaliteit wordt nagestreefd die afgestemd is op de gewenste functies in het gebied, zorgt voor meer aandacht voor het woon- en leefmilieu. Onderzoek, inspraak en bestuurlijke afweging van belangen zorgen voor scopeverbreding van zeehavenontwikkeling. Dit vindt z'n beslag in het definitieve Havenplan 2010 dat twee jaar later door de gemeenteraad wordt vastgesteld. Hoewel een wettelijk grondslag voor deze beleidsvormingsfase ontbreekt, handelt het college van Burgemeester en Wethouders van Rotterdam als bestuur en het GHR als tak van dienst. De gekozen open dialoog over een actuele problematiek zorgde voor veel interactie met derden inclusief de burgerij. Deze participatie in het beleidsvormingsproces heeft veel variatie gecreëerd zowel ten aanzien van de havenprojecten als met betrekking tot de leefbaarheid (++). Daarnaast is, vanuit multi-actor perspectief, additionele (milieu-)kennis ingewonnen. Samen met de bestaande onderzoeken naar de sociaal-economische kosten en baten (doelmatigheidscriterium: +) zorgt dit voor een hoge score op het zorgvuldigheidscriterium (++). Uit de bijstellingen in het voorgestelde definitieve Havenplan 2010 blijkt een zorgvuldige belangenafweging door Burgemeester en Wethouders (evenwichtigheidscriterium: ++). In de democratische besluitvorming wordt de variëteit geconsolideerd en sneuvelt, vanwege de grote maatschappelijke weerstand, alsnog de (aangepaste) Oranjebuitenhaven. Het criterium responsiviteit scoort hiermee voldoende (+). De mate waarin actoren hun beleidsposities hebben gerealiseerd is, door de scopeverbreding, voldoende voor de natuuren milieuorganisaties en de burgers (+). Daarentegen behalen de indirect economisch belanghebbenden zoals omliggende havens en agrarische bedrijven in het Westland door het verwijderen van resp. bepaalde beleidsmaatregelen (efficiencyverbeteringen) en projecten (Oranjebuitenhaven) een onvoldoende (-). Resteert de vraag in hoeverre deze aanpassingen de beleidspositie van de initiatiefnemer hebben beïnvloed. Doordat de bijdrage van efficiencyverbeteringen aan het ruimteprobleem met 310 ha is afgenomen, neemt de noodzaak van een tweede Maasvlakte evenredig toe. Voor het Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam is dit evenwel het pièce de résistance. Bovendien geven latere ontwikkelingen nergens blijk van enthousiasme voor efficiencyverbeteringen of uitplaatsingen van activiteiten. De initiatiefnemer scoort derhalve goed (++). Tabel 4.7 geeft een overzicht van de scores op de verschillende criteria.

176


Tabel 4.7 Beoordeling van beleidsvormingsronde 1: strategische havenplanning


score

opmerkingen

n.v.t.

geen wettelijke grondslag aanwezig

rechtmatigheid - wetmatigheid - behoorlijk bestuur - zorgvuldigheid

++

brede kennisverwerving vanuit verschillende optieken

- evenwichtigheid

++

afweging tussen economie en leefbaarheid


+ (++) (+) (–) (+)

prioriteit Maasvlakte 2 belangen geïncorporeerd benadeeld door wijzigingen wensen meegenomen

+

alleen sociaal-economische effecten

++

voldoende mogelijkheden om serieus invloed uit te oefenen.

democratie - participatie

- responsiviteit + verrijking door democratische besluitvorming (score: – – slecht, – onvoldoende, 0 neutraal, + voldoende, ++ goed) Ronde 2: projectbeslissing Hoewel het Havenplan 2010 een belangrijke basis vormt voor het beleidsvormingsproces is het geen onderdeel van een formele procedure. De vervolgfase kenmerkt zich door twee tegengestelde richtingen: enerzijds een nadere uitwerking van de plannen en anderzijds eenfundamentele (her)bezinning over de zeehavenontwikkeling door middel van een 'nut en noodzaak'-discussie. De bovengenoemde ontwikkelingsrichtingen spelen zich af in verschillende beleidsarena's. De werkzaamheden van projectorganisatie Maasvlakte II starten eerder en kunnen gezien worden als het logische vervolg van ronde 1. In een gesloten politiek/ambtelijk proces wordt ROMstudieproject Maasvlakte II verder uitgewerkt. Door gebrek aan participatie door buitenstaanders, (politieke) sturing en belangenafwegingen ontstaat er een eendimensionale oplossing: een mega Maasvlakte 2 met (netto) 2000 ha havenen industrieterrein, 750 ha natuuren recreatiegebied en een eigen haventoegang. Wat betreft de efficiencymaatregelen (inbreiden en intensiveren) in het bestaande havengebied zijn de verwachtingen niet hoog gespannen en aan de leefbaarheidsproblematiek wordt niet veel aandacht besteed. De prognoses over de ruimtebehoefte brengen de projectorganisatie in aanvaring met het Centraal Planbureau die lagere schattingen hanteert. Het verschil in deze ramingen is bron van verhitte discussie die niet alleen op grond van de cijfers verklaard kan worden. Hier botst de


177

zienswijze van de 'pessimistische' rijksoverheid met de opvattingen van de 'optimistische' regionale partijen. In deze discussie kiest Rijkswaterstaat\directie Zuid-Holland, rijksheer in de regio én participant in de projectorganisatie Maasvlakte II, de kant van Rotterdam. Hoewel deze richtingenstrijd uitgebreid de pers haalt, vindt het proces grotendeels achter gesloten deuren plaats. Tijdens de werkzaamheden van de projectorganisatie Maasvlakte II komt het Kabinet, naar aanleiding van een WRR-rapport, met een belangrijke contextuele wijziging: voorafgaand aan de formele planvorming zou een nationale discussie over 'nut en noodzaak' van het project gevoerd moeten worden. De Verkenningsfase Ruimteprobleem Mainport Rotterdam waarvan de regie in handen is van het ministerie van Verkeer en Waterstaat, moet uiteindelijk leiden tot een projectbeslissing. De aanpak kan worden omschreven als open plan proces waarin veel actoren uit alle delen van het land participeren. De gekozen opzet leidt tot veel draagvlak en de interactieve werkateliers genereren veel creativiteit. De ambtelijke en politieke steun voor VERM is echter gering (Klijn en Koppenjan, 1999). Inhoudelijk komt de informatie van projectorganisatie Maasvlakte II maar wordt niet klakkeloos overgenomen. Over het ruimteprobleem bestaat consensus maar over de aard en urgentie ervan lopen de meningen sterk uiteen. Er kan derhalve geen eensluidend advies over de ruimtebehoefte worden uitgebracht. Effecten en maatregelen voor de leefomgeving en het bestaand gebied zijn tijdens VERM slechts in beperkte mate besproken. Een projectbeslissing sluit deze ronde af. Het Kabinet beschikt over adviezen voor een tweede Maasvlakte die variëren van 0 tot 2750 ha (netto). Een onafhankelijke derde concludeert na bestudering van de beschikbare informatie dat een 'natte' Maasvlakte 2 in 2020 van minimaal 700 of maximaal 900 hectare (netto) wenselijk is. Na een weinig transparante, ambtelijke voorbereiding van de projectbeslissing valt de keus van het Kabinet op de aanleg van een tweede Maasvlakte van 1000 ha 'nat', eventueel voorafgegaan door 500 ha 'droog'. Tijdens de behandeling in de Tweede Kamer wordt een motie aangenomen die de dubbeldoelstelling onderstreept en de oplossing van het ruimteprobleem in een breder (geografisch) perspectief plaatst. Hoewel de ontwikkelingen in deze fase in verschillende beleidsarena's plaats hebben, is voor de beleidsvorming met name VERM bepalend. Wanneer de aanvangsfase eenmaal is opgestart wordt de rol van projectorganisatie Maasvlakte II gereduceerd tot het leveren van informatie aan VERM. De wetmatigheid van de procedure schuilt in een voorziene wet Grote Projecten waarvoor Maasvlakte 2 als pilot is aangewezen (+). VERM is opgezet als een open plan proces waarbij 'nut en noodzaak' centraal staan en de inbreng van actoren cruciaal is. Participatie is in zowel kwantitatieve als kwalitatieve zin ruim voldoende maar concentreert zich sterk op de ruimteproblematiek. Ook ontbreekt het aan een duidelijk sturing van het sterk divergerende proces (+). De kwalitatief hoogwaardige informatie beperkt zich tot het ruimtelijke facet en berust niet op 'negotiated knowledge' (zorgvuldigheid: 0). Bovendien kan door het ontbreken van een kosten-batenanalyse nog steeds geen uitspraak gedaan worden over het maatschappelijk nut van het project. Wel worden de kosten gedetailleerd in beeld gebracht maar de beschikbare informatie speelt geen rol in de besluitvorming (doelmatigheidscriterium: 0). Het evenwichtigheidscriterium staat door deze eenzijdige benadering en de ondoorzichtige beleidskeuze onder druk (-). Wat betreft de responsiviteit is de motie Feenstra mede van belang voor de positieve score (0/+) ondanks het feit dat maar weinig zaken waar aandacht voor werd gevraagd, gerealiseerd zijn. Achteraf blijken er aan het

178


begin en eind van de VERM weinig verschillen te zitten in de uitgangspunten. Hoewel het sommige partijen meer moeite heeft gekost dan andere, heeft de natuuren milieubeweging haar beleidspositie grotendeels weten te behouden (++). De variant 500 ha 'droog' is echter minder gewenst bij het GHR (+). Ook de indirect betrokken partijen en burgers zien hun belangen behartigd, zij het op een weinig concrete wijze (+).Tabel 4.8 geeft een overzicht van de scores op de verschillende criteria. Tabel 4.8 Beoordeling van beleidsvormingsronde 2: projectbeslissing


score

opmerkingen


+

VERM als pilot voor 'Grote Projecten'procedure

- behoorlijk bestuur · - zorgvuldigheid

0

eenzijdige (hoogwaardige) kennisverwerving met beperkte scope

· - evenwichtigheid

–

ondoorzichtige besluitvorming met betrekking tot opties voor landaanwinning

+ (+) (++) (+) (+)

500 ha 'droog' ongewenst 750 ha natuuren recreatiegebied veilig gesteld o.a. horizontale en verticale samenwerking


uiteenlopende belangen behartigd

0

kosten en sociaal-economische effecten in kaart, geen rol in besluitvorming

+

open planproces creëert veel variatie (beperkte scope) maar selecteert niet.


- responsiviteit 0/+ motie Feenstra (score: – – slecht, – onvoldoende, 0 neutraal, + voldoende, ++ goed) Ronde 3: R.O.-planningsproces: globale fase De projectbeslissing vormt de start voor de R.O.-planningsprocedure. Vanwege het nationale belang is gekozen voor een PKB+ waarin zowel concrete beleidsbeslissingen worden vastgelegd over 'nut en noodzaak' van het project als over de daadwerkelijke realisering ervan. Door middel van de PKB+-procedure trekt het Rijk de mainportontwikkeling Rotterdam definitief naar zich toe. Er wordt een projectorganisatie PMR opgericht en externe betrokkenheid is geïnstitutionaliseerd door middel van diverse overlegorganen. De startnotitie PKB+/m.e.r. welke inhoudelijk gebaseerd is op de projectbeslissing en de motie Feenstra, markeert het formele begin van de PKB+ procedure. Hoewel in de project


179

beslissing aandacht wordt gevraagd voor de leefbaarheid ligt de nadruk op de oplossing voor het ruimtekort. In de periode voorafgaand aan de publicatie wordt door de gezamenlijke natuuren milieuorganisaties (Consept) succesvol gelobbyd om hun aandachtspunten opgenomen te krijgen. Door hun constructieve instelling, zowel inhoudelijk (Spiegelnota) als procesmatig (compromisbereid), worden ze serieus genomen. Omdat aan de belangen van de natuuren milieuorganisaties wordt tegemoet gekomen, gaat Consept reeds in een vroeg stadium onder voorwaarden akkoord met de aanleg van een tweede Maasvlakte. Zich via een procesconvenant binden aan een bepaalde rol gaat de milieubeweging echter een stap te ver. In de periode tussen startnotitie en de publicatie van PKB+-deel 1 heeft een aantal inhoudelijke ontwikkelingen plaats die tot grote onvrede leiden bij de belanghebbenden. Zo wordt de oplossingsrichting Zuidwest-Nederland ter zijde geschoven om redenen die later door de praktijk worden gelogenstraft. Ook de, door de overheid gewenste en het bedrijfsleven omarmde, publiek-private samenwerking komt niet van de grond. Een eenzijdige overheidsbeslissing maakt volkomen onverwacht een eind aan de voorgenomen samenwerking. Met betrekking tot de (gepercipieerde) ongelijke risicoverdeling zou een oplossing wel mogelijk zijn geweest (van Ham en Koppenjan, 2001). Het besluit is niet alleen bij de private partijen omstreden maar wordt ook door de Begeleidingscommissie bekritiseerd. Het vertrouwen van de private partijen in de overheid is hiermee volledig weg. Begin 2000 lijkt de rijksoverheid de greep op het proces te hebben verloren; zo overlegt de gemeente Rotterdam met de natuuren milieubeweging en wordt met 'Visie en Durf' een gezamenlijke kijk op de (duurzame) ontwikkeling van mainport Rotterdam neergezet. Ontvlechting van rollen is de manier waarop de toenemende complexiteit van het proces moet worden gemanaged. Hoewel de nieuwe taakverdeling de haven weer naar 'Rotterdam' brengt, blijft de animositeit tussen het Rijk en de lokale overheid bestaan. Zo trekt wethouder Simons ten aanzien van de geluidsproblematiek fel van leer tegen het Centraal Planbureau omdat, zijns inziens, te weinig rekening wordt gehouden met de geluidsbelasting bij de ontwikkeling van de tweede Maasvlakte. Achteraf blijkt dit maar weinig additionele beperkingen op te leggen. Bij het verschijnen van PKB+ deel 1, MER en maatschappelijke kosten-batenanalyse blijkt dat, door de fysieke loskoppeling van de 750 ha natuuren recreatiegebied en het havenen industriegebied, de landaanwinning een wezenlijke verandering heeft ondergaan. Het havenbelang wordt gediend met de grootste variant voor de (gefaseerde) landaanwinning. Het Bestaand Gebied hoeft maar weinig (dure) ruimte te genereren. Omdat de toegezegde projecten voor een verbetering van de kwaliteit van de leefomgeving slechts een beperkte bijdrage leveren aan de gesignaleerde problematiek lijkt er eerder sprake van het apaiseren dan optimaliseren van het leefbaarheidsbelang. Tegen PKB+ deel 4 (de regeringsbeslissing) staat beroep open en de Raad van State verklaart vier beroepsschriften gegrond. Het betreft voornamelijk economische belangen van indirect betrokkenen. Overigens hebben de natuuren milieuorganisaties geen beroep aangetekend. Ten aanzien van het herstellen van de tekortkomingen in de Planologische Kernbeslissingplus wordt in eerste instantie gekozen voor de 'koninklijke weg' maar om vertraging te voorkomen volgt slechts een partiële herziening. Aanvullende maatregelen moeten ervoor zorgen dat de 'doorzetkracht' van de PKB+ d.w.z. de doorwerking in de planbesluiten van lagere overheden, gewaarborgd blijft.

180


De wetmatigheid van een R.O.-procedure als de Planologische KernBeslissing-plus berust op de WRO. Wel zijn er ten aanzien van het verloop enige kanttekeningen te maken. Zo duurt het erg lang voordat de inspraakreacties op de Startnotitie zijn verwerkt en verwordt het 'koninklijk' herstel van de PKB+ tot een partiële herziening voor een normale PKB. Wetmatigheid scoort hiermee net voldoende (0/+). Het bestuur opereert nogal eigenstandig en weinig transparant: het laten vallen van de optie Zuidwest Nederland en het afzien van Publiek-Private Samenwerking zijn hiervan voorbeelden. Er bestaat twijfel over de (juiste) belangenafweging hetgeen de legitimiteit van het rijksoverheidsoptreden ondermijnt. Bovendien blijkt uit het aangetekende beroep van de visserij-, landen tuinbouworganisaties dat de belangen van de indirect economisch betrokkenen zijn verwaarloosd. Het evenwichtigheidsprincipe scoort overall onvoldoende (-). Wat betreft het zorgvuldigheidscriterium is opnieuw veel inhoudelijke informatie verzameld. Het MER beschrijft de milieueffecten en de maatschappelijke kosten-batenanalyse geeft een indicatie van de efficiënte aanwending van financiële middelen. De uitkomsten van de KBA spelen overigens geen grote rol in de besluitvorming (middelenbeheer: +). Zo bedragen de kosten voor een arbeidsplaats in het Global Competition-scenario meer dan € 400 duizend. Ter vergelijking: Het creëren van een directe arbeidsplaats kost in het Amsterdam/Noordzeekanaalgebied circa € 50 duizend. Een benchmark voor havenprojecten zou hier uitkomst kunnen bieden. In het begin leidden de resultaten van het, door PMR uitgezette, onderzoek tot scherpe tegenstellingen terwijl de 'joint fact finding' uit de latere fasen deze tegenstellingen juist bleek te beperken (Van der Zijde en Nijsten, 2003). Zorgvuldigheid scoort hiermee goed (++). De PKB+ procedure kent met betrekking tot participatie een aantal inspraakmomenten. Het gebruik hiervan door burgers is beperkt. Het late tijdstip waarop de inspraakreacties worden gepubliceerd, boezemt weinig vertrouwen in. Andere actoren zoals Consept trachten via het geïnstitutionaliseerde overleg, lobbyen e.d. invloed uit te oefenen. Hierdoor wordt tijdens het proces, op weliswaar informele wijze, veel variatie gecreëerd (+). Tijdens de democratische behandeling stelt de Kamer\vaste Kamercommissie zich grotendeels op achter de voorstellen van het Kabinet. Naast de fysieke loskoppeling van het natuuren recreatiegebied en een aantal projecten in het Bestaand Gebied wordt er weinig variatie geabsorbeerd. Bovendien ontbreekt een duidelijke stellingname ten aanzien van bepaalde omstreden besluiten zoals het laten vallen van de optie Zuidwest Nederland. De responsiviteit scoort daarom onvoldoende (-). Partijen die hun (indirecte) economische belang in gevaar zagen komen, zochten hun toevlucht tot juridische procedures (-). Opmerkelijk is dat de natuuren milieuorganisaties geen beroepsschriften indienden. Blijkbaar wisten zij tijdens de PKB+ procedure al hun doelen gerealiseerd te krijgen. Dit geldt ook voor de initiatiefnemer (++). Ten aanzien van burgers zijn geen duidelijk nagestreefde belangen te onderkennen (0). Tabel 4.9 geeft een overzicht van de scores op de verschillende criteria.


181

Tabel 4.9 Beoordeling van beleidsvormingsronde 3: R.O.-planningsproces:globale fase


score

opmerkingen


0/+

WRO-procedure niet conform regels en onderwijl aangepast


++

brede kennisverwerving vanuit multi-actor perspectief

- evenwichtigheid

–

weinig transparante en (deels) niet verantwoorde afweging van belangen


0/+ (++) (+) (–) (0)

voorkeursvariant veiliggesteld voorstellen deels gehonoreerd erkenning via juridische procedure geen duidelijk nagejaagde beleidspositie

+

kosten-batenanalyse conform OEEI-leidraad, weinig invloed op de besluitvorming

- participatie

+

weinig effect vanuit inspraak, wel informele beïnvloeding door organisaties

- responsiviteit

–

democratie

weinig absorptie, legitimatie van bepaalde besluiten omstreden (score: – – slecht, – onvoldoende, 0 neutraal, + voldoende, ++ goed) Ronde 4: R.O.-planningsproces: detail fase Nog voordat de PKB-procedure is afgerond gaat het R.O.-proces een volgende, concretere fase in: de bestemmingsplanprocedure. Getracht wordt de doorlooptijd te minimaliseren om in 2008 daadwerkelijk met de landaanwinning te kunnen starten. Een aantal procedures verloopt derhalve parallel terwijl andere in elkaar worden geschoven. Zo krijgt de tweede Maasvlakte al tijdens de m.e.r.-procedure als Voorkeursalternatief zijn definitieve, geoptimaliseerde vorm. Voor de bestemmingsplanprocedure start, wordt het publiek tijdens een twaalftal, goed bezochte informatieavonden op de hoogte gebracht van de plannen met betrekking tot aanleg en bestemming van Maasvlakte 2. De opkomst tijdens de inspraakbijeenkomsten is echter laag en het aantal inspraakreacties op het voorontwerp en ontwerp-bestemmingsplan is beperkt. Onder verwijzing naar verschillende studies worden de meeste reacties ongegrond verklaard. Burgemeester en Wethouders van Rotterdam delen evenwel de grote zorgen over de toekomstige luchtkwaliteit in het Rijnmondgebied. Hoewel een actualisatie van m.e.r.-studie de 'schuld' maar voor een klein deel bij Maasvlakte 2 legt, komen er toch aanvullende maatregelen in het bestemmingsplan. Daarnaast wordt door partijen de intentie uitgesproken,

182


ter vermindering van de uitstoot, een 'Overeenkomst Lucht' te sluiten. Overigens speelt niet alleen bij het gebruik van de tweede Maasvlakte het milieu een rol, dit geldt ook voor de aanleg. Volgens HbR-directeur Smits (2008) leidt dit alles tot 'het duurzaamste haventerrein'. Toch zal er van het project Maasvlakte 2 een negatief effect op het milieu uitgaan. Om de dubbeldoelstelling resp. versterking van de economie en de vergroting van de leefbaarheid te waarborgen sluit de gemeente Rotterdam een akkoord ('Visie en Vertrouwen') met andere overheden, het Havenbedrijf Rotterdam, milieuorganisatie en brancheverenigingen. Een jaarlijkse evaluatie moet de voortgang van alle PMR-projecten bewaken hetgeen tegemoet komt aan het bezwaar dat het compensatiebeginsel niet altijd (volledig) wordt nageleefd (Tweede Kamer, 2006-2007). 'Visie en Vertrouwen' ligt qua inhoud en aanpak in het verlengde van 'Visie en Durf' uit 2000. Het toont een bestuursstijl die actoren betrekt bij de problematiek en samenwerking noodzakelijk acht bij het oplossen ervan. De wetmatigheid van de bestemmingsplanprocedure berust op de WRO. Op het (ontwerp-) bestemmingsplan kan worden ingesproken en na het vaststellen van het bestemmingsplan start de derde ronde ter inzage legging en kunnen bij Gedeputeerde Staten bedenkingen worden aangevoerd. Omdat GS hebben aangegeven dat het bestemmingsplan hun instemming geniet, kan dit een objectieve beoordeling in de weg staan (+). Het bevoegd gezag heeft echter op een zorgvuldige (++) en evenwichtige (++) manier de procedure doorlopen. Door allerlei actoren (inclusief burgers) erbij te betrekken en inhoudelijk te reageren op hun bezwaren alsmede de inspraakreacties serieus te nemen scoort het criterium participatie hoog (++). Deze handelswijze maaide weliswaar het gras voor de voeten van de gemeenteraad weg maar de gecreëerde variatie werd in de democratische besluitvorming geabsorbeerd (++). De doelmatigheid van het project (+), slechts in één scenario is er sprake van een welvaartstoename, stond overigens niet ter discussie. Zowel de initiatiefnemer als de (meeste) natuuren milieuorganisaties zijn tevreden met het resultaat (++). De tevredenheid van de indirect economisch belanghebbenden en burgers ligt op een iets lager niveau (+). Het bestuur kan terugkijken op een zowel inhoudelijk als procedureel zeer effectieve behandeling van het bestemmingsplan. De gemeenteraad stelde zelfs voor de procedure rond bestemmingsplan Maasvlakte 2 als model te nemen bij de totstandkoming van alle ruimtelijke ordeningsplannen.


183

Tabel 4.10 Beoordeling van beleidsvormingsronde 4: R.O.-planningsproces: detailfase


score

opmerkingen


+

WRO-procedure versneld ten koste van objectiviteit?


++

veel informatie, incl. aanvullend onderzoek

- evenwichtigheid

++

alle belangen meegenomen


+/++ (++) (++) (+) (+)

verdwijnen eigen toegang ingecalculeerd verbetering door akkoord en monitoring bepaalde belangen opgeofferd aandacht voor negatieve effecten

+

geen rol

++

vele actoren betrokken, inspraak serieus genomen


- responsiviteit ++ gecreëerde variatie geabsorbeerd (score: – – slecht, – onvoldoende, 0 neutraal, + voldoende, ++ goed)

4.4

Bevindingen

In dit hoofdstuk kwam de empirie aan de orde; aan de hand van twee gevalstudies zijn twee recente beleidsvormingsprocessen van zeehavenontwikkeling geëvalueerd. Getracht zal worden op basis van deze cases conclusies te trekken die gebruikt kunnen worden om het beleidsvormingsproces te verbeteren. E.e.a. dient uiteraard met de nodige omzichtigheid te geschieden (Swanborn, 1987). Toch is de basis voor conclusies breder dan in eerste instantie lijkt: twee cases leveren vijf beleidsvormingsrondes. Bovendien zullen de conclusies worden gerelateerd aan de resultaten van andere (empirische) studies en inzichten uit de literatuur. Over het algemeen beschouwen havenbeheerders zeehavenontwikkeling als eendimensionale projecten die, in samenwerking met het bevoegd gezag, vroegtijdig opgestart moeten worden om aan de (toekomstige) ruimtevraag te kunnen voldoen. Het politieke en maatschappelijke draagvlak maken een 'nut en noodzaak'-discussie overbodig. Blijkbaar wordt zeehavenontwikkeling gezien als een existentiële behoefte. Sceptici zoals Pols (1997) die kritiek uitten op het concept van Nederland Distributieland, worden hard aangepakt (Panhuysen, 2005). Hierdoor lijkt er sprake van onderliggende consensus over inhoud en volgt een beleidsvormingsproces waarin de wettelijk verplichte ruimtelijke ordeningsprocedure centraal staat. Meestal is er sprake van een bestemmingsplanprocedure die het beleids

184


vormingsproces structureert. Vanwege de aard van zeehavenprojecten is een milieueffectrapportage wettelijk verplicht. Alle procedures eisen inhoudelijke informatie ten behoeve van de besluitvorming. In de veronderstelling dat objectieve onderzoeksresultaten de tegenstellingen tussen partijen kunnen doorbreken worden, vaak vanuit unicentrisch perspectief, onderzoeksopdrachten verstrekt aan gerenommeerde instituten. Omdat zeehavenontwikkeling wordt gepercipieerd als een problematiek met een beperkte complexiteit en dynamiek, kunnen oplossingen met een grote mate van zekerheid worden gepresenteerd. Bij het beleidsvormingsproces van de Derde Haven is dit patroon evident. Van de inbreng van actoren wordt weinig meerwaarde verwacht en de participatie beperkt zich tot de formele inspraakmomenten waar eenzijdige communicatie niet dient voor het creëren van variëteit maar ter verwerving van maatschappelijk draagvlak. Het laatste lukt op deze wijze meestal niet (Nederveen, 2007). Met een dergelijke bestuursstijl kunnen de tegenstellingen niet worden overbrugd; de hindermacht wordt afgekocht ten koste van een andere partij. De nadelen van een niet-interactieve bestuursstijl komen tot uiting in een te vroege fixatie van het plan en een armoedige uitwerking. Bovendien gedragen actoren zich in een dergelijke setting reactief (de Bruijn et al, 1998). Bij aanvang van het beleidsvormingsproces in Rotterdam dreigt eenzelfde aanpak; de havenbeheerder positioneert zeehavenontwikkeling als een economische problematiek met een ruimtelijke facet. De aanwijzing van Rijnmond als ROM-gebied verbreedt echter de scope. Burgemeester en Wethouders van Rotterdam betrekken andere partijen bij de zeehavenontwikkeling waardoor de samenstelling van de beleidsarena wijzigt. Hierdoor worden andere percepties en belangen geïntroduceerd. Zo krijgt het 750 ha natuuren recreatiegebied in Consept een warm pleitbezorger. Bovendien conflicteert dit niet met de realisatie van de tweede Maasvlakte. In bepaalde situaties zoals in Bestaand Gebied kunnen belangen echter botsen. In zo'n geval kunnen concrete beleidsalternatieven die gebaseerd zijn op de waarde die actoren hechten aan verschillende aspecten, in belangrijke mate voldoen aan het gemeenschappelijk belang (de Baas, 1995). In plaats van het maximaliseren van één doelstelling heeft dan een optimaliseringslag plaats. Deze aanpak is kenmerkend voor een 'open' procesbenadering (Esselbrugge, 2003). Overigens blijkt de veronderstelde overeenstemming met betrekking tot probleemstelling, uitgangspunten, randvoorwaarden e.d. niet altijd aanwezig; in VERM wordt 'nut en noodzaak' van de tweede Maasvlakte zelfs ter discussie gesteld. Bovendien moet in gevallen waar een zeehavenproject leidt tot aantasting van gebieden die onder de Vogel- en Habitatrichtlijn vallen, in de zgn. passende beoordeling het zwaarwegende maatschappelijke belang worden aangetoond. Over het ruimtetekort in het Rotterdamse havengebied bestaat weliswaar consensus maar niet over de oplossing ervan. Omdat het open planproces institutioneel slecht was ingebed en de dynamiek van variatie niet gevolgd werd door selectie, gaat er nauwelijks invloed vanuit (Edelenbos, 2001). Daarnaast komt het projectbesluit op een weinig transparante wijze tot stand. Van eenzelfde handelswijze is sprake ten aanzien van PPS. Ondanks een (eerste) hechte samenwerking tussen bedrijven en overheid, creatieve ideeën en inpassing in de procedure wordt van overheidswege toch van PPS afgezien. In beide gevallen ontbreekt de beleidsinhoudelijke legitimiteit d.w.z. het afleggen van verantwoording met betrekking tot een (omstreden) besluit. Een beroep op procedurele legitimiteit (sec) schiet in zo'n geval tekort en maakt veranderingen in de politieke verantwoording noodzakelijk (van Montfort, 2001). Voor de responsiviteit in een representatieve democratie is bovendien een


185

actieve rol van de volksvertegenwoordiging vereist. Voorbeelden hiervan zijn de scopeverbreding van PMR (Tweede Kamer (motie Feenstra)) en het niet doorgaan van de Oranjebuitenhaven (gemeenteraad Rotterdam). Opmerkelijk zijn de verschillen in optreden van het bevoegd gezag. Burgemeester en Wethouders van Velsen opereren als een centrale actor in een unicentrische netwerk terwijl het Kabinet zich in VERM en PMR opener opstelt maar in de beleidsbepalingsfase de macht weer naar zich toe trekt en op weinig transparante wijze tot besluiten komt. Een interactieve bestuursstijl kenmerkt het optreden van het college van Burgemeester en Wethouders van Rotterdam. Zowel bij het Havenplan 2010 (ronde 1) als tijdens de bestemmingsplanprocedure (ronde 4) komt deze aanpak naar voren. Door interactief te opereren in een pluricentrisch netwerk is de afstand tot de overige actoren klein(er) en het absorptievermogen van het beleidsvormingsproces groter. Zo liggen de plannen voor de tweede Maasvlakte, net als bij de Derde Haven, bij aanvang van de bestemmingsplanprocedure grotendeels vast maar richtten Burgemeester en Wethouders van Rotterdam zich met name op de negatieve effecten van het project. Door middel van het raadplegen van actoren en geactualiseerd onderzoek worden de knelpunten nogmaals in kaart gebracht. De gemeente sluit samen met andere stakeholders (o.a. ministerie van Verkeer en Waterstaat en Havenbedrijf Rotterdam) een overeenkomst om de overlast terug te brengen, zelfs meer dan wettelijk noodzakelijk. Bovendien zullen de toekomstige ontwikkelingen gezamenlijk gemonitored en geëvalueerd worden. Hoewel het maatschappelijk draagvlak hierdoor toeneemt, blijven bepaalde partijen zoals Milieudefensie juridisch tegenstand bieden. Tabel 4.11 geeft de scores weeer. Tabel 4.11 De onderscheiden beleidsvormingsprocessen in perspectief

niet-interactiefa

interactief inhoud centraalb

interactief proces centraalc

- wetmatigheid

+

+

+

- behoorlijk bestuur - zorgvuldigheid - evenwichtigheid

+ –

++ ++

+ –

beoordelingscriterium rechtmatigheid

doeltreffendheid\doelmatigheid - doelbereiking

0/+

+/++

+

- middelenbeheer

0/+

+

0

–

++

+


- responsiviteit – +/++ 0/+ (score: – – slecht, – onvoldoende, 0 neutraal, + voldoende, ++ goed) a) o.b.v. Derde Haven Ĳmuiden en relevante bevindingen uit de Projectbeslissing en PKB+ b) o.b.v. de 'Rotterdamse' aanpak c) o.b.v. VErkenningsfase Ruimtetekort Mainport Rotterdam uit de Projectbeslissing

186


De bestudeerde beleidsvormingsprocessen kenmerken zich door een hoge mate van interne consistentie. De afstemming tussen rechtmatigheid, democratie en doeltreffendheid /doelmatigheid bepaalt de 'goodness of fit' (Hemerijck, 2003). Als basistypen van beleidsvorming kunnen 'gesloten' (i.c. niet-interactief) en 'open' (i.c. interactief) processen worden onderscheiden. Ten aanzien van het interactieve proces is een nadere onderverdeling aangebracht die gebaseerd is op de kern van het proces resp. inhoud ('Rotterdamse' aanpak) en proces (VERM). In zijn algemeenheid kan gesteld worden dat zowel 'gesloten' als 'open' beleidsvormingsprocessen in gelijke mate voldoen aan de criteria wetmatigheid, zorgvuldigheid en doelmatigheid. Kenmerkend is echter de lage absorptiegraad van het 'gesloten' beleidsvormingsproces waarin een positionele processtrategie actoren geen ruimte laat voor het creëren van variëteit in de vorm van doelvervlechting en/of alternatieven die win-win situaties vertegenwoordigen. Hierdoor krijgen de criteria evenwichtigheid, doelbereiking (voor alle actoren) en democratie een lage(re) beoordeling. Beleidsvormingsprocessen waarin sprake is van 'echte' wisselwerking met een brede kring van actoren scoren hierop hoog zonder dat dit ten koste gaat van de overige criteria. Wat betreft de onderzochte cases scoort interactiviteit waarbij de inhoud centraal staat het hoogst. Echter, deze conclusie is gebaseerd op een beperkt aantal beleidsvormingsprocessen. De Graaf (2005) die een 40-tal beleidsvormingsprocessen voor bedrijventerreinen onderzocht, vond echter geen onderlinge verschillen. Bij de verbetering van de kwaliteit van het bestuurlijk handelen, in de vorm van een procesontwerp in het volgende hoofdstuk, zal dus interactiviteit (in brede zin) met actoren centraal staan.

5

Procesontwerp voor interactieve beleidsvorming

5.1

Inleiding

In dit hoofdstuk staat, conform het tweede deel van de wetenschappelijke vraagstelling, het verbeteren van de beleidsvorming van zeehavenontwikkeling centraal. Uit de casestudies komt naar voren dat de kwaliteit van het bestuurlijk handelen met betrekking tot zeehavenontwikkeling in bepaalde gevallen te wensen over laat. In dergelijke situaties blijken de participatiemogelijkheden voor actoren gering. Studies (o.a. Jasanoff, 1990; Bryson en Bromiley, 1993; Pröpper en Steenbeek, 1998; Nutt, 2002) tonen aan dat het onvoldoende rekening houden met de informatie en belangen van actoren een belangrijke reden is voor het mislukken van beleid. Meervoudig, ruimtelijk geconcentreerde projecten als zeehavenontwikkeling kenmerken zich juist door de vele partijen met uiteenlopende belangen die opereren in een pluri- en multicentrische netwerken. Uit hoofdstuk 4 blijkt dat ten behoeve van inhoudelijke verrijking en draagvlakverwerving, zeehavenontwikkeling gebaat is met een beleidsaanpak waarin interactie met actoren plaats heeft. De onderzochte interactieve beleidsvormingsprocessen lopen echter nogal uiteen; de 'Rotterdamse' aanpak ingebed in de R.O.procedures verschilt sterk van de vrije structuur van VERM. De kern van het deze interactieve processen is resp. inhoud of proces. In het ene geval speelt inhoud een substantiële rol en dient interactie dient steun aan de probleemformulering en oplossingen, in het andere geval is inhoud ondergeschikt aan het proces en niet per se consistent (de Bruijn et al., 1998). Beide benaderingen worden hier separaat als uitgangspunt genomen voor het procesontwerp en, op basis van re-engineering, verder uitgewerkt als ideaaltypische modellen van interactieve beleidsvorming. Hierbij staat de procesarchitectuur centraal. Op basis van Business Process Reengineering (Hammer en Champy, 1993) worden processen fundamenteel geherstructureerd om verbeteringen aan te brengen. Door het veranderen van de organisatiestructuur wijzigen ook de bestuursstijl en bestuurscultuur. In BPR-filosofie is de structuur van 187

188


een proces bepalend voor de uitkomst c.q. het succes. Getracht zal worden de (theoretische) potentie van beide geoptimaliseerde, interactieve beleidsvormingsprocessen voor zeehavenontwikkeling te bepalen. Om dergelijk interactief beleid te ontwerpen, wordt in 5.2 allereerst gezocht naar een gestructureerde en verantwoorde aanpak. Dit zgn. afwegingskader zal in 5.3 worden gebruikt als methodiek voor het ontwerpen van de twee interactieve beleidsaanpakken: één met beperkte interactie en met de nadruk op inhoud en één met intensieve wisselwerking en gericht op het proces. Een second opinion over de procesontwerpen berust op een (externe) contra-expertise. In 5.4 wordt gekeken of beide procesontwerpen de door de Bruijn et al. (1998) opgestelde ontwerpprincipes voor interactieve besluitvorming respecteren. De beoordeling heeft in 5.5 plaats op basis van de potentiële mogelijkheden van het procesontwerp. De conclusies in paragraaf 5.6 besluiten het hoofdstuk.

5.2

Theoretisch raamwerk

Ontwerpen in de sociaal-wetenschappelijke disciplines is vooral gericht op het gedrag en de interactie van actoren en het aanreiken van een handelingsperspectief om de interactie in goede banen te leiden zodat oplossingen voor beleidsproblemen kunnen worden gevonden. Het bieden van een procesontwerp voor het adequaat omgaan met een complexe beleidspraktijk is dus het doel (Edelenbos, 2000). Dit kan zowel vanuit de inhoud als het proces worden benaderd. Een concreet handelingsperspectief c.q. methoden en instrumenten voor het vinden van oplossingen voor het beleidsprobleem is voornamelijk voor het inhoudelijke ontwerpen beschikbaar, bijvoorbeeld in de vorm van de handleiding voor beleidsontwerpen van Hoogerwerf (1992). Deze is echter niet bruikbaar omdat interactie hierin een ondergeschikte rol speelt en de beleidsanalist als procesmanager een afstandelijke houding aanneemt. Daar waar Hoogerwerf, ondanks zijn onderkenning van het gepolitiseerde verloop van het beleidsproces, vasthoudt aan zijn oorspronkelijke handleiding voor het beleidsontwerp tracht Van Twist (1993) deze zodanig aan te passen dat zowel recht wordt gedaan aan het inhoudelijke als het proces facet, wat resulteert in een handleiding mèt gebruiksaanwijzing. Een belangrijke aanvulling op de oorspronkelijke handleiding is het analyseren van het netwerk van actoren (o.a. belangentegenstellingen, machtsverhoudingen) en de daaruit voortvloeiende inconsistenties. Gegeven de dynamiek van het beleidsproces is dit geen eenmalige activiteit maar dient de netwerkanalyse herhaaldelijk uitgevoerd te worden. Toch maken deze aanpassingen het ontwerp nog niet proces-rationeel omdat dan proces en inhoud sterker met elkaar vervlochten zouden moeten zijn. Anderen proberen bij besluitvorming over infrastructurele projecten de sociale gevolgen onder te brengen in een systeem van onderlinge communicatie tussen belanghebbenden. Een van de eersten was Manheim (1974). Zijn zgn. participatie-methode berust op het inlassen van een soort inspraakrondes tussen belanghebbenden met het oogmerk overeenstemming te bereiken. Ondanks deze inbreng van actoren komt beleidsvorming op rationeel-hiërachische wijze in een unicentrisch netwerk tot stand. Het probleem, zelfs als dat als ongestructureerd wordt ervaren, staat als zodanig niet ter discussie. De doelrationaliteit (hoe kan het beleidsprobleem op een effectieve en efficiënte manier worden opgelost) en de instrumentele opvatting van het

Hoofdstuk 5. Procesontwerp voor interactieve beleidsvorming

189

beleidsproces staat ver van de waardenrationaliteit (hoe worden interacties en interpretaties omtrent het complexe, slecht gestructureerde beleidsprobleem vormgegeven) en het intrinsieke beleidsproces. In het laatste geval opereert een overheid in een pluricentrisch netwerk en betrekt al in een vroeg stadium andere partijen bij de beleidsvorming om in open wisselwerking tot beleidsbepaling te komen. Literatuur over deze proces-rationele benadering is ruimschoots aanwezig. Ook over interactieve procesontwerpen met name ontwerpprincipes, randvoorwaarden en procesmanagement is veel geschreven maar op een relatief hoog abstractieniveau. Het eigenlijke ontwerpen van het proces blijft onderbelicht; zo staat bijvoorbeeld geschreven (de Bruijn et al., 1998, pp. 97): "Het is moeilijk hierover iets in generieke termen te zeggen". Zo kunnen de ontwerpeisen op inductieve of deductieve wijze worden geformuleerd, al dan niet in overleg met betrokken partijen. In de praktijk komt een procesdesign vaak inductief tot stand, op basis van de ervaring en/of intuïtie van de procesontwerper. Met betrekking tot het beleidsontwerp staan in tabel 5.1 de verschillen tussen beide benaderingen weergegeven. Tabel 5.1 Verschillen tussen inhoudelijk en procesontwerp

elementen

inhoudelijk ontwerp

procesontwerp

kernelement analyse, een inhoudelijke analyse van de voorafgaand aan het problematiek ontwerp

een analyse van de betrokken partijen, hun belangen, machtsmiddelen en opvattingen

kernelement ontwerp een inhoudelijke oplossing voor de problematiek

een beschrijving van een proces, dat moet leiden tot oplossing van de problematiek

wat is het probleem?

wordt zoveel mogelijk is bij de start van een proces inhoudelijk aangegeven. Is dus bekend, maar kan gedurende het bij de start van de besluitvorming besluitvormingsproces veranderen rondom een concreet project bekend

belangrijkste probleem rondom acceptatie

na afloop van het ontwerpproces: voorafgaand aan het het kan blijken dat een ontwerp ontwerpproces: acceptatie van in onvoldoende mate wordt proces en procesregels kost tijd. geaccepteerd

type beslisregels

veel inhoudelijke regels en enkele procedurele regels voor omstandigheden die vooraf niet zijn in te schatten

veel procedurele regels en enkele inhoudelijke regels voor onderwerpen, die ongeacht de aard van het project bescherming verdienen

rol van de 'verander- - architect: maakt een - procesarchitect: zet de hele manager' inhoudelijk ontwerp procesbenadering op - manager: draagt zorg voor - procesmanager: organiseert de uitvoering inhoudelijk ontwerp concrete afwegingsprocessen - hoeder van een beperkt aantal - hoeder van een beperkt aantal procedurele randvoorwaarden inhoudelijke randvoorwaarden. bron: de Bruijn et al., 1998

190


Om te komen tot een meer geobjectiveerde en systematische vormgeving en inrichting van het interactieve beleidsvormingsproces hebben Pröpper en Steenbeek (1999) als hulpmiddel een afwegingskader opgesteld. Omdat iedere beleidssituatie anders is, verschilt ook de beleidsaanpak. Het afwegingskader maakt keuzen zichtbaar en biedt een overzicht van relevante overwegingen en omstandigheden die voor deze keuzen van belang zijn. Het afwegingskader staat weergegeven in figuur 5.1. : 'past bij' : 'leidt tot'

BELEIDSSITUATIE * Inhoudelijke problematiek * Actoren * Doelstellingen * (Kern)voorwaarden

BESTUURSSTIJL(EN)

INTERACTIEVE BELEIDSAANPAK

RESULTATEN

Figuur 5.1 Afwegingskader voor een interactieve beleidsaanpak (bron: Pröpper en Steenbeek, 1999) Uit de richting van de pijlen volgt dat de vormgeving en inrichting van de interactieve beleidsaanpak, het procesdesign, in wisselwerking met de beleidssituatie en de bestuursstijl wordt opgesteld. Op al deze onderdelen zal in het onderstaande nader worden ingegaan. Als eerste komt de bestuursstijl aan de orde omdat hiermee de basis voor de beleidsaanpak is gelegd. 5.2.1 Bestuursstijl De manier waarop het bestuur omgaat met actoren, de bestuursstijl, bepaalt in belangrijke mate het fundament van de beleidsaanpak. Pröpper en Steenbeek (1999) presenteren een zgn. participatieladder met 7 bestuursstijlen. Tabel 5.2 vermeldt de bestuursstijlen, geordend naar de mate van interactie. Tabel 5.2 De participatieladder met (niet-)interactieve bestuursstijlen

bestuursstijl

kenmerken

rol participant

faciliterend

het bestuur biedt ondersteuning (o.a. tijd, geld, expertise)

initiatiefnemer

samenwerkend

het bestuur werkt op basis van gelijkwaardigheid samen

samenwerkings -partner

delegerend

het bestuur geeft participant de bevoegdheid om binnen randvoorwaarden zelf beslissingen te nemen

medebeslisser

participatief

het bestuur vraagt een open advies waarbij m.n. ruimte is voor discussie en inbreng ten aanzien van probleemdefinitie en oplossingsrichting.

adviseur

interactief


191

niet-interactief consultatief

het bestuur raadpleegt de actoren over een gesloten vraagstelling.

geconsulteerde

open autoritair

het bestuur voert geheel zelfstandig beleid; informatie verstrekken, overtuigen en overreden zijn de middelen.

doelgroep

gesloten autoritair

het bestuur voert geheel eigen beleid zonder enige communicatie.

geen

t

bron: Pröpper en Steenbeek, 1999 (aangepast)

5.2.2 Beleidssituatie De beleidssituatie omvat de inhoudelijke problematiek, de kenmerken van en relaties tussen actoren, de doelstellingen van het beleidsvormingsproces en de kernvoorwaarden. Samen bepalen zij de complexiteit en variëteit van de beleidssituatie. Inhoudelijke problematiek Een belangrijk onderdeel van de beleidssituatie betreft de inhoudelijke problematiek. De typering ervan bevat zowel (min of meer) objectieve kenmerken als complexiteit, schaal van de problematiek en (ir)reversibiliteit van oplossingen als subjectieve kenmerken als pluraliteit, urgentie, politieke prioriteit en politisering. Percepties spelen dus een belangrijke rol en de inhoudelijke problematiek betreft daarom geen objectieve maar een sociaal-geconstrueerde werkelijkheid. De, voor zeehavenontwikkeling relevante, kenmerken zijn in tabel 5.3 verwerkt als een checklist waarmee de inhoudelijke problematiek in kaart kan worden gebracht. Tabel 5.3 Elementen van de inhoudelijke problematiek voor zover van toepassing op zeehavenontwikkeling

Complexiteit Hoe ingewikkeld zijn de problemen en zijn de samenhangen tussen oorzaken en problemen duidelijk? Dynamiek Is de problematiek in beweging en/of verandert de omvang van de problematiek? Is er sprake van (grote) marktonzekerheid? In hoeverre wijzigen definities van de problematiek (reframing)? Herkenbaarheid In hoeverre leeft de problematiek en is deze zichtbaar? Innovatiebehoefte van oplossingen In hoeverre zijn innovatieve oplossingen nodig om de problemen op te lossen? Politieke prioriteit/ Politisering Heeft de problematiek politieke prioriteit en/of is ze inzet van politieke strijd? Pluraliteit Hoeveel verschillende opvattingen over probleemdefinitie en oplossingsrichtingen leven er bij de betrokken partijen? Hoeveel eensgezindheid bestaat hierover? Reversibiliteit van oplossingen In hoeverre kunnen oplossingen snel en met weinig middelen worden teruggedraaid en consequenties ongedaan gemaakt?

192


Schaal van de problematiek Hoever strekt de problematiek zich uit (geografisch, periode, direct betrokkenen e.d.)? Urgentie Hoe acuut is de problematiek en moet er snel worden ingegrepen? Zekerheid van kennis Zijn de risico's en kansen van bepaalde oplossingen bekend? bron: Pröpper en Steenbeek, 1999 (aangepast)

Actoren Inzake actoren spelen zaken als aard van de betrokkenheid, standpunten, belangen en doelen evenals het netwerk en de onderlinge relaties een rol. De voor zeehavenontwikkeling relevante elementen staan in tabel 5.4 vermeld. Tabel 5.4 Actor-gerelateerde elementen voor zover van toepassing op zeehavenontwikkeling

Relevantie voor beleid Welke interne/externe actoren zijn betrokken en belangrijk? Hoe lopen de onderlinge relaties? Welke actoren kunnen het verloop en/of het resultaat beïnvloeden? Betrokkenheid Wat is de betrokkenheid van de actoren bij de problematiek? Zijn zij (in)direct belanghebbend? Wat zijn de motieven om wel/niet te participeren. Inbreng Hoe goed zijn de actoren georganiseerd en is hun vertegenwoordiger gemandateerd? Wat is de mogelijke inbreng (kennis, effort) van externe actoren? Opvattingen en standpunten Wat zijn de belangen en doelen van de actoren? Hoe wordt de problematiek geïnterpreteerd? Welke standpunten over het beleid zijn reeds ingenomen (en naar buiten toe uitgedragen). Samenwerking Wat is de kans op constructieve samenwerking? In hoeverre zijn partijen bereid tot het sluiten van compromissen? Is er kans op tegenwerking (ervaringen zijn er uit het verleden)? bron: Pröpper en Steenbeek, 1999 (aangepast)

Op basis van de bovengenoemde elementen kan een categorisering van actoren worden gemaakt (Enserink, 2001). Zo komt de directe betrokkenheid van interne actoren overeen met de 'dedicated actors' of kernactoren uit tabel 5.5. De externe actoren kunnen òf kernactoren òf, bij indirecte betrokkenheid, 'non-dedicated actors' of perifere actoren zijn. Daarbij kan, op basis van relevantie voor beleid(svorming), een onderverdeling worden aangebracht als 'critical actor' en 'non-critical actor'. Het onderscheid komt er op neer dat bepaalde actoren onmisbaar ('critical') zijn voor het proces en andere niet. Tenslotte vermeldt tabel 5.5 nog de samenvallende resp. tegenovergestelde belangen, percepties en doelen als indelingscriterium. De gehanteerde indeling levert acht categorieën actoren op. Overigens kunnen actoren tijdens het beleidsvormingsproces van rol wisselen. Zo kan het bedrijfsleven van 'non-dedicated', 'non-critical actor' tijdens het proces veranderen in 'dedicated' en 'critical actor' als gekozen wordt voor publiek-private samenwerking. Ook is het mogelijk dat aanvankelijk gelijkgerichte percepties en doelen veranderen in tegengestelde belangen. Het gewijzigde standpunt van de milieubeweging inzake de Betuweroute is hiervan een voorbeeld.


193

Tabel 5.5 Categorisering van actoren

dedicated actors non-dedicated actors critical actors non-critical actors critical actors non-critical actors gelijkgerichte percepties, belangen en doelen

onmisbare actoren die waarschijnlijk zullen participeren en potentiële bondgenoten zijn

actoren die waarschijnlijk zullen participeren en potentiële bondgenoten zijn

onmisbare potentiële bondgenoten die moeilijk te activeren zijn

actoren die niet in eerste instantie betrokken hoeven te worden

tegengestelde percepties, belangen en doelen

potentiële blokkeerders van (bepaalde) veranderingen (bijtende honden)

potentiële criticasters van (bepaalde) veranderingen (blaffende honden)

potentiële blokkeerders die niet direct in actie zullen komen (slapende honden)

actoren die niet in eerste instantie aandacht behoeven (zwerfhonden)

bron: Enserink, 2001 (aangepast)

Doelstellingen Richtinggevend voor het ontwerpen van een bepaalde beleidsaanpak zijn de beoogde doelen. Hoewel een groot aantal doelstellingen kan worden genoemd, blijkt uit evaluatieonderzoek naar de toepassing van interactief beleid dat in de Nederlandse situatie vooral drie doelen erg belangrijk zijn: inhoudelijke verrijking, vergroting van draagvlak en verbetering van het proces (Pröpper en Steenbeek, 1998). Voor de opzet van de beleidsaanpak is weliswaar het hoofddoel richtinggevend maar de overige doelen zijn eveneens van belang. Door de doelstellingen te rangschikking als hoofddoel, tussendoel en verder gelegen einddoel wordt de onderlinge samenhang helder (Pröpper en Steenbeek, 1999). De meest voorkomende beleidsaanpakken zijn in tabel 5.6 weergegeven op basis van beoogd hoofddoel, eventuele tussen- en einddoelen en mogelijke (positieve) neveneffecten. Tabel 5.6 Ordening van doelstellingen van een beleidsaanpak

hoofddoel

tussendoel

verder gelegen einddoel

inhoudelijke verrijking

positief neveneffect vergroting draagvlak, verbetering proces


verbetering proces


verbetering proces

vergroting draagvlak


verbetering proces


bron: Pröpper en Steenbeek, 1999 (aangepast)

vergroting draagvlak vergroting draagvlak

vergroting draagvlak

194


Inhoudelijke verrijking als hoofddoel komt slechts in weinig gevallen automatisch tot stand in een goedlopend proces waar, in een constructieve sfeer, creatieve discussies worden gevoerd. Daarom kan verbetering van proces een tussendoel zijn om verrijking te bereiken, maar ook een zelfstandig hoofddoel zijn. Dit geldt ook voor vergroten draagvlak. In beide gevallen wordt inhoudelijke verrijking dan een tussendoel. Kernvoorwaarden Diverse omstandigheden in de beleidssituatie maken een bepaalde beleidsaanpak al dan niet mogelijk. In de kernvoorwaarden komen deze onderdelen van de inhoudelijke problematiek, de actoren en hun onderlinge relaties en de doeleinden van de beleidsaanpak tot uitdrukking: wil het bestuur openheid betrachten, is er duidelijkheid over de rol en inbreng van de actoren, wordt er meerwaarde verwacht van participatie, is er sprake van een constructieve relatie, is de problematiek er geschikt voor en beschikken bestuur en participanten over voldoende resources? Indien (in een bepaalde mate) aan een voorwaarde wordt voldaan dan biedt dat mogelijkheden voor een beleidsaanpak die misschien niet mogelijk is als er niet (of in mindere mate) aan die voorwaarde is voldaan. Zo kan de kernvoorwaarde openheid variëren van volkomen open tot volledig gesloten en resp. een stimulans inhouden of barrières opwerpen voor een interactieve benadering. Als het bestuur kiest voor openheid, en meerwaarde verwacht van participatie, is de basis voor een beleidsaanpak wezenlijk verschillend van een situatie waarbij uitgegaan wordt van geslotenheid met betrekking tot inhoud en proces (Esselbrugge, 2003). Tabel 5.7 Kernvoorwaarden voor een interactieve beleidsaanpak

Openheid Bestuur en participanten zijn bereid hun invloed te delen en inzicht te geven in hun afwegingen. Er wordt beleidsruimte geboden. Duidelijkheid rol en inbreng van bestuur en participanten Bestuur kent eigen rol en heeft bepaalde opvattingen over inbreng participanten. Toetsing van uitkomsten proces vooraf bekend. Meerwaarde van participatie Verwachtingen ten aanzien van bijdragen participanten over inspanningen, de onderlinge verhoudingen en draagvlak met betrekking tot inhoud en proces en bestuur. Constructieve relatie (In)formele structurele, overbrugbare culturele en werkbare persoonlijke relaties Geschikte problematiek Hanteerbare, nog niet uitgekristalliseerde problematiek met voldoende belangstelling en tijd om te bespreken. Voldoende capaciteit Bestuur en participanten beschikken over voldoende resources. bron: Pröpper en Steenbeek, 1999 (aangepast)

5.2.3 Interactieve beleidsaanpak Met betrekking tot de algemene aspecten van een interactieve beleidsaanpak onderscheiden Pröpper en Steenbeek (1999) drie onderdelen:


195

1. politiek-bestuurlijke inkadering De plaats van de beleidsvorming in het politieke en bestuurlijke proces en de aansluiting op bepaalde procedures. Zo wordt de plaats van het beleidsvormingsproces van infrastructuurprojecten bepaald door de procedures uit de WRO en het democratische proces. 2. inhoudelijke beleidsontwikkeling Het denkproces met betrekking tot de inhoud waarbij de verschillende fasen van de beleidscyclus worden doorlopen. In R.O.-procedures zijn onderzoeken zoals planstudies, milieueffectrapportages en kosten-batenanalyses verplicht en zorgen (mede) voor de inhoudelijke beleidsontwikkeling. Het eventueel entameren van aanvullend onderzoek kan zowel verdiepend (o.a. reductie van onzekerheden) als verbredend (bv. consequenties voor actoren) werken. 3. interactie met/tussen actoren Het sociale proces waarin het bestuur samen met andere actoren tot beleid tracht te komen. De interactie kan verschillende vormen aannemen. Bij een autoritaire, consultatieve en zelfs participatieve bestuursstijl is vaak sprake van eenzijdige communicatie terwijl bij interactieve bestuursstijlen tweezijdige communicatie wordt gehanteerd. Bryson (2004) hanteert vijf oplopende gradaties van interactiviteit (zie ook tabel 5.8): - informeren (inform): het bestuur zal de actoren informeren; - raadplegen (consult): naast het informeren zal het bestuur ook luisteren naar actoren en feedback geven over de verwerking ervan; - betrekken (involve): het bestuur schakelt actoren in om hun belangen in de oplossingen te kunnen verwerken en feedback geven over de impact; - samenwerken (collaborate): adviezen en aanbevelingen van actoren zullen zo veel mogelijk door het bestuur worden meegenomen; - machtigen (empower): actoren worden door het bestuur gefaciliteerd. Wat opvalt bij Bryson, is dat bij collaborate geen sprake is van samenwerking tussen gelijkwaardige partners. De samenwerkende bestuursstijl van Pröpper en Steenbeek (1999) kent deze gelijkwaardigheid wel. Ook bij Edelenbos en Monnikhof (1998) die met een overeenkomstige indeling werken, wordt samenwerken ingevuld als coproduceren: partijen komen gezamenlijk een probleemagenda overeen, gevolgd door een gezamenlijk zoeken naar oplossingen waar het bestuur zich aan verbindt. Gelijkwaardigheid wordt in dit proefschrift gezien een essentieel element van samenwerking. Voor interactieve beleidsvorming is een wisselwerking tussen de inhoudelijke beleidsontwikkeling en de interactie echter essentieel. In termen van Koppenjan en Groenewegen (2005) gaat het om de afstemming tussen het technologische en institutionele ontwerp. Hierop zijn het vierde en vijfde onderdeel van de interactieve beleidsaanpak gebaseerd. 4. koppeling tussen inhoudelijke beleidsontwikkeling en interactie: onderling afstemmen van denk-en sociaal proces. 5. organisatie en management van de interactieve aanpak: concrete vormgeving van beleidsaanpak alsmede management van de uitvoering. Hoewel het afwegingskader houvast biedt voor de beschrijving van een interactieve beleidsaanpak schiet het tekort voor ontwerpdoeleinden. Bryson (2004) biedt hier uitkomst. Voor het procesdesign van een interactieve beleidsaanpak kan gebruik gemaakt worden van zijn uitgebreide empirische onderzoek naar overheidsmanagement van strategische beleidsbeslissingen. Hieruit leidde hij een achterliggende structuur van het beleidsvormingsprocessen af; vaste onderdelen in hun onderlinge setting bepalen het procesverloop.

196


Figuur 5.2 geeft deze processtructuur weer. De pijlen in de figuur representeren relaties als 'creëren', 'bevorderen' en 'leiden tot'.

Figuur 5.2 De achterliggende structuur van strategisch overheidsmanagement (bron: Bryson, 2004) Het uiteindelijke resultaat van een beleidsaanpak bestaat uit het creëren van maatschappelijke (meer)waarde. Hiervoor is zowel structurering van de inhoudelijke beleidsontwikkeling zoals het formuleren van het probleem (formulate problems), het zoeken naar oplossingen (search for solutions) en het creëren van ideeën voor strategische interventies (create ideas for strategic interventions) als structurering van de interactie in de vorm van het organiseren van de participatie (organize participation) en het verwerven van voldoende draagvlak (build a winning coalition) nodig. De koppeling van de inhoudelijke beleidsontwikkeling en interactie produceert fundamentele beslissingen en acties (produce fundamental decisions and actions) die uiteindelijk democratisch worden vastgesteld. (NB. Het implementeren, monitoren en evalueren van de strategische interventies (implement, monitor and evaluate strategic interventions) is niet relevant voor de beleidsvormingsfase.) In feite geeft Bryson een gedetailleerde invulling van de beleidsaanpak uit het afwegingskader van Pröpper en Steenbeek. De drie inhoudelijke elementen: formuleren van probleem, zoeken naar oplossingen en creëren van ideeën voor strategische interventies vormen tezamen met de twee interactie-elementen: organiseren van de participatie en verwerven van voldoende draagvlak, de structurerende bouwstenen van het beleidsvormingsproces. Dit sluit aan bij het Business Process Reengineering-concept: het procesdesign is een verzameling van processen


197

die op een empirisch-wetenschappelijk en systematische manier geherstructureerd kunnen worden (Hammer en Champy, 1993). Een zgn. 'participation planning matrix' kan daarbij als hulpmiddel dienen om de koppeling van de inhoudelijke beleidsontwikkeling aan de interactie vorm te geven. Voor iedere actor kan in een matrix zoals weergegeven in tabel 5.8, voor de verschillen onderdelen van het beleidsvormingsproces expliciet de aard van de interactie worden vastgelegd. De 'participation planning matrix' dwingt de procesarchitect dus (vooraf) tot nadenken over de koppeling tussen de inhoudelijke beleidsontwikkeling en de interactie.

5.3

Procesontwerpen voor interactieve beleidsvorming

5.3.1 Inleiding Bij het ontwerpen van een proces voor interactieve beleidsvorming staat de wisselwerking tussen actoren centraal. Dit leidt echter tot een groot aantal processen waarvoor niet telkens een apart ontwerp kan worden opgesteld. De bestudeerde beleidsvormingsprocessen kenmerken zich echter door een hoge mate van interne consistentie. Met betrekking tot interactieve processen zijn twee 'typen' onderscheiden op basis van de kern van het proces namelijk inhoud of proces. Zoals reeds eerder aangegeven speelt in het ene geval inhoud een substantiële rol en dient interactie voor steun aan de probleemformulering en oplossingen. Het ontwerp is proces-rationeel en staat open voor inhoudelijke inbreng. In het andere geval is de inhoud volgend. In dit proces-rationele ontwerp staat het proces centraal en is inhoud niet per se consistent (de Bruijn et al., 1998). Dit onderscheid is door Klijn et al. (2002) respectievelijk laag en hoog ambitieniveau genoemd. Deze terminologie wordt hier overgenomen. Als er met betrekking tot een infrastructuurproject inhoudelijk wordt uitgegaan van een smalle scope en weinig beleidsruimte, binnen de formele R.O.-procedure projectmanagement wordt gevoerd en slechts beperkt interactie plaats heeft met een kleine groep actoren, dan is er sprake van een laag ambitieniveau. Een hoog ambitieniveau gaat daarentegen inhoudelijk uit van een brede scope met een hoge mate van verrijking en variëteit, een groot speelveld met intensieve interacties en een procesmanagementbenadering. Vooral het bevoegd gezag bepaalt de rol en bijdrage van actoren (Notteboom en Winkelmans, 2003). Interactiviteit met resp. inhoud en proces als kern dienen hier als ideaaltypisch model voor de procesontwerpen met laag ambitieniveau (beperkte interactie met de nadruk op inhoud) en hoog ambitieniveau (intensieve wisselwerking en gericht op het proces). Getracht zal worden in de procesontwerpen de potentie van de beleidsaanpakken maximaal uit te nutten. Voor een interactief beleidsvormingsproces met een laag ambitieniveau staat dus het ontwerpen van de inhoud van beleid centraal. De aanpak is analyserend van aard; door causale verbanden te identificeren kunnen, met behulp van wetenschappelijke kennis en inzicht, effectieve oplossingen worden gevonden. De procesontwerper en –manager opereren als 'reflective practitioners' (Schön, 1983); ze zijn betrokken, beschikken over inhoudelijke reflectie en weten dat probleemformuleringen en oplossingen door de actoren moeten worden geaccepteerd. Interactie is echter primair gericht op draagvlakverwerving en heeft slechts beperkte invloed op de, reeds aangedragen, inhoudelijke oplossing.

198

Tabel 5.8 Participation planning matrix

bron: Bryson, 2004



199

Bij een beleidsproces met een hoog ambitieniveau is juist het proces om tot een oplossing te komen cruciaal. Proces-rationaliteit staat centraal en inhoudelijke rationaliteit is volgend (en niet per se consistent). Belangen- en machtsverschillen veroorzaken het beleidsprobleem en er is sprake van een voortdurende wisselwerking tussen problemen en oplossingen. Van groot belang zijn de condities waaronder probleempercepties worden geïnventariseerd en oplossingsrichtingen gegenereerd. De procesontwerper resp. –manager werken synthetiserend. Door de wensen en ideeën van actoren te integreren in een compromis wordt draagvlak gecreëerd. Daarna dient deze oplossing, vanuit inhoudelijke rationaliteit, nog te worden 'gefatsoeneerd' (de Bruijn et al, 1998). Ten slotte, de aard van interactieve beleidsvorming kan dus variëren van weinig interactie met actoren tot een hoge mate van participatie. Om, conform Monnikhof (2006), met betrekking tot participatieve beleidsvorming te spreken van een paradigmabreuk à la Kuhn is derhalve een te algemene uitspraak. De veronderstelde tweedeling blijkt veeleer een continuüm waardoor deze bewering, op Popperiaanse wijze, kan worden weerlegd. Wat betreft de meest verregaande vormen van interactieve beleidsvorming is, in vergelijking met bijvoorbeeld de infrastructuurbenadering (WRR, 1998), wel sprake van een paradigmabreuk. Bij een bepaald ambitieniveau hoort een procesontwerp en -management waarin wordt beschreven hoe het interactieve beleidsvormingsproces wordt vormgeven en gemanaged. Het procesontwerp en -management bij een laag ambitieniveau is gebaseerd op doelrationaliteit; hoe kan het beleidsprobleem op een effectieve en efficiënte manier worden opgelost. Het proces heeft een instrumentele functie en dient ter facilitering van de invoering van het inhoudelijk ontwerp. Dit type procesmanagement vertoont grote overeenkomst met projectmanagement. De transparantie en depolitiserende werking van de instrumentele procesbenadering wordt door het bestuur gebruikt om de participanten te laten wennen aan het project en de weerstand te verlagen. Nadelen zijn dat de uitkomsten van het beleidsvormingsproces soms niet aansluiten bij de percepties van de participanten en er obstructie kan ontstaan door actoren wier belangen onvoldoende zijn meegenomen. Bij een hoog ambitieniveau draait het om waardenrationaliteit en worden primair de interacties en interpretaties omtrent het beleidsprobleem en de oplossingen in het procesontwerp en –management vormgegeven. Het doelzoekende proces heeft een intrinsieke waarde. De interactieve beleidsaanpak dient om inhoudelijk inzichten te genereren waarbij voorkomen moet worden dat, door het per se willen bereiken van consensus, de uitkomsten inhoudelijk leeg zijn. De voordelen van een procesontwerp als kern zijn reductie van inhoudelijke onzekerheid, verrijking en incorporatie van dynamiek (de Bruijn et al., 1998). 5.3.2 Laag ambitieniveau De interactieve beleidsaanpak bij een laag ambitieniveau wordt in de navolgende beschrijving opgevat als de representant van een inhoudelijk gericht, projectmatig beleidsvormingsproces dat binnen enge kaders en beperkte kring van actoren plaats heeft. Voor een dergelijke aanpak moet het bestuur bereid zijn minimaal een participatieve bestuursstijl te hanteren. Zij blijft evenwel de centrale actor in een pluricentrisch netwerk. Zeehavenontwikkeling wordt gepercipieerd als een gestructureerd probleem dat wil zeggen een probleem waarvoor (inhoudelijk) een objectiveerbare oplossing bestaat. Uitgangspunt vormen derhalve het plan en de randvoorwaarden. In deze beleidsaanpak wordt echter meer beleidsruimte geboden dan in het niet-interactieve beleidsvormingsproces. Door een bepaalde mate van openheid aan te houden, kunnen ideeën en actorbelangen die passen binnen de randvoorwaarden, worden

200


geïncorporeerd. Op deze wijze wordt draagvlak via de inhoud verkregen wat als hoofddoel van de interactieve beleidsvorming met een laag ambitieniveau geldt. De politiek-bestuurlijke inkadering van het beleidsvormingsproces is gebaseerd op formele procedures terwijl de vaststelling van het plan, volgens de regels van representatieve democratie, in handen is van de gemeenteraad, Provinciale Staten en/of Kamer. De interactieve aanpak moet hier binnen passen. De interactie met actoren bij een laag ambitieniveau vereist naast de gebruikelijke interne i.c. ambtelijke/politieke actoren ook de participatie van de overige kernactoren inclusief (potentiële) tegenstanders. Daarbij moet deelname aan het proces worden gestimuleerd. De inhoudelijke beleidsontwikkeling berust op onderzoeken die voor zeehavenprojecten sowieso moeten worden uitgevoerd. In de ogen van het bestuur leiden studies als milieueffectrapportages en maatschappelijke kostenbatenanalyses tot gezaghebbende uitspraken. Dat het oorspronkelijke plan niet door alle actoren wordt gezien als dé oplossing is in de ogen van het bestuur geen inhoudelijke tekortkoming. Om enigszins aan de wensen van actoren tegemoet te komen is het bestuur bereid om inhoudelijk over de oplossingsrichting van gedachten te wisselen. Dit vormt de kern van de koppeling tussen inhoudelijke beleidsontwikkeling en de interactie. Een onafhankelijke, gezaghebbende commissie met verregaande bevoegdheden houdt toezicht op het proces. Bij verschil van inzicht kan zij adviseren, bemiddelen of zelfs bindende uitspraken doen. Gebaseerd op het bovenstaande kan de organisatie en het management van het beleidsvormingsproces vorm worden gegeven. Het proces wordt gezien als een middel om het inhoudelijk plan ingevoerd te krijgen. Een dergelijke benadering heeft een instrumenteel karakter, draagt het stempel van projectmanagement en beoogt een lineair procesverloop. De uitvoering is in handen van een (ambtelijke) projectleider die regelmatig terugkoppelt naar het bestuur. Het bestuur veronderstelt dat er vanuit een gemeenschappelijk interpretatiekader i.c. het 'algemeen belang' met de kernactoren aan de oplossingen wordt gewerkt. Indien er sprake is van uiteenlopende actorperspectieven kan procesmanagement worden aangewend om tot gezamenlijke betekenisverlening te komen (Scalzo en ten Heuvelhof, 2002). Weliswaar overheerst de daadkrachtdemocratie (duidelijkheid, durf en daadkracht) maar door consensusvorming verliest het plan zijn scherpe kanten. Het 'tijdsverlies' wordt gecompenseerd door een breder maatschappelijk draagvlak omdat de inbreng van participanten in deze situatie serieus genomen wordt. Bij een interactieve beleidsaanpak met een laag ambitieniveau verloopt de beleidsvorming primair via de inhoudelijke beleidsontwikkeling. Het bevoegd gezag komt tot een probleemformulering zonder actoren te inschakelen. Bij het zoeken naar oplossingen worden wel kernactoren betrokken maar geen perifere actoren. Die worden slechts vrijblijvend geconsulteerd. Tijdens het creëren van ideeën voor strategische interventies verstrekt het bestuur informatie en legt tevens verantwoording af omtrent de inhoudelijke beleidskeuzes. Op basis van de geselecteerde ideeën stelt de volksvertegenwoordiging de fundamentele beslissingen en acties vast. Het procesdesign van deze beleidsaanpak staat in figuur 5.3 weergegeven. Hoewel een gedetailleerde beschrijving ('blauwdruk') van de inrichting van het beleidsvormingsproces voor zeehavenontwikkeling hier niet wordt beoogd, kan er wel enige invulling aan de verschillende onderdelen en hun onderlinge samenhang worden gegeven.


structurering van de inhoudelijke beleidsontwikkeling

formuleren van probleem

zoeken naar oplossingen

organiseren van participatie

creëren van ideeën voor strategische interventies

informeren

raadplegen

(perifere actoren)

(kernactoren)

structurering van de interactie

betrekken

koppeling van inhoudelijke beleidsontwikkeling en interactie

201

produceren van fundamentele beslissingen en acties

verwerven van voldoende draagvlak

Figuur 5.3 Interactieve beleidsaanpak voor zeehavenontwikkeling met een laag ambitieniveau In het onderstaande worden de separate onderdelen van interactieve beleidsvorming bij een laag ambitieniveau en hun onderlinge samenhang behandeld. - formuleren van probleem De havenbeheerder constateert, op middellange termijn, een behoefte aan nieuwe zeehaventerreinen. Gegeven de R.O.-procedures en de onzekerheidsmarges van de prognoses worden de noodzakelijk geachte voorbereidingen al in een vroeg stadium gestart. In de praktijk heeft de havenbeheerder direct toegang tot het (regionale/lokale) bestuur. Het bevoegd gezag ontfermt zich over de problematiek waardoor het al spoedig en (min of meer) ongewijzigd op de politieke agenda belandt. - organiseren van participatie In het huidige beleidsvormingsproces worden interne kernactoren ambtshalve al snel bij het beleidsvormingsproces betrokken. Bij zeehavenontwikkeling betreft het de havenbeheerder, lokale en regionale overheden en ministeries zoals Verkeer en Waterstaat en Economische Zaken (de Bruijn en ten Heuvelhof, 1995). Voor een beleidsvormingsproces met een laag ambitieniveau moeten ten behoeve van de uitgangspunten en randvoorwaarden, ook de overige kernactoren zoals economisch belanghebbenden (brancheorganisaties) en natuuren milieubeweging al in een vroeg stadium worden betrokken. Veel moeite zal het niet kosten om de kernactoren te betrekken omdat zij het participeren in het beleidsvormingsproces als 'core business' zullen ervaren. Het uitvoeren van een eenvoudige actoranalyse geeft inzicht in de percepties, belangen en ideeën van de verschillende stakeholders. Perifere actoren blijven op afstand, zij worden slechts geraadpleegd. - zoeken naar oplossingen Bij de havenbeheerder en het bevoegd gezag leven vaak al concrete, eendimensionale ideeën over de oplossing van het ruimteprobleem. Dat ruimtelijke plannen als zeehavenontwikkeling vaak ingrepen in kwetsbare gebieden vergen, blijft onderbelicht. Uit onderzoek blijkt dat natuurgebieden hierdoor onnodig zijn aangetast en het compensatiebeginsel slechts gedeeltelijk wordt nageleefd (Tweede Kamer, 2006-2007). Aandacht voor de effecten op natuur en milieu is derhalve noodzakelijk. In vergelijking met een niet-interactief beleidsvormingsproces dient de variëteit van de oplossingen voor de ruimteproblematiek te worden vergroot. 'Joint fact finding' (Susskind et al., 1999) kan er toe bijdragen dat de gecreëerde variëteit, op een voor alle partijen acceptabele wijze, beperkt blijft. Hierop is de interactie met actoren gebaseerd, respectievelijk het

202


'betrekken' van kernactoren en het 'raadplegen' van perifere actoren. Getracht moet worden door middel van het incorporeren van actorbelangen gezamenlijke uitgangspunten en randvoorwaarden te formuleren. Te denken valt aan zaken als geïntensiveerd en/of meervoudig ruimtegebruik. Experts zullen hierdoor worden geïnspireerd tot creatieve en innovatieve oplossingen voor het ruimtekort. Voorbeelden hiervan zijn te vinden in (de onderzoeken voor) het bestaande Rotterdamse havengebied. Hoger stapelen van containers, extra parkeerdekken op carterminals en ondergrondse opslag van goederen leidt bijvoorbeeld tot een lagere ruimtevraag. Daarnaast kunnen door geïntegreerde gebiedsontwikkeling functies met elkaar verbonden worden. Te denken valt aan het realiseren van groenvoorzieningen in overgangzones en het ontwikkelen van recreatieve voorzieningen als wandelboulevards en rivierparken in het havengebied. In tegenstelling tot de oplossingen op het gebied van de havenactiviteiten, vereist dit een multi-disciplinaire aanpak. Het zoeken naar oplossingen zoals hierboven beschreven, biedt mogelijkheden voor win-win, of beter win-no loose, situaties zodat inhoudelijke verrijking kan optreden. - creëren van ideeën voor strategische interventies Tijdens een beleidsvormingsproces met een laag ambitieniveau gaat het inhoudelijk zoeken naar oplossingen ongemerkt over in het selecteren van haalbare oplossingen; variatie en selectie zijn hier sequentieel te doorlopen stappen. Door de geboden beleidsruimte is met de wensen van actoren die ingepast kunnen worden, rekening gehouden. Omdat dergelijke aanpassingen van het plan echter als 'franje' worden gezien, sneuvelen zij het eerst als de financiële middelen beperkt zijn. Consensus tussen de interne actoren vormt de basis voor de inhoudelijke oplossing. Er is in deze fase veel contact tussen de ambtelijke projectleiding, externe deskundigen en het bevoegd gezag. De externe kern- en perifere actoren zijn slechts door eenzijdig 'informeren' betrokken. Het selectieproces berust voor een deel op impliciete keuze van ambtenaren en experts terwijl het feitelijke selecteren van haalbare oplossingen door het bevoegd gezag achter gesloten deuren plaatsvindt. Om de transparantie van dit onderdeel van het beleidsvormingsproces te bevorderen, dient het bestuur de beleidsinhoudelijke legitimiteit te waarborgen. Als het bestuur hierin tekortschiet, kan de begeleidingscommisie worden ingeschakeld. - verwerven van draagvlak De ambtelijke/politieke steun voor het project bepaalt bij zeehavenontwikkeling grotendeels het gewenste draagvlak. Doordat de interne kernactoren reeds vroeg bij het beleidsvormingsproces betrokken zijn, wordt er commitment opgebouwd. Overigens kunnen de percepties en belangen ook tussen deze actoren uiteenlopen. Zo kunnen de economische belangen (ministeries van Verkeer en Waterstaat en Economische Zaken) botsen met de natuurwaarden (ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit). In een dergelijke situatie heeft consensusvorming plaats op basis van procesmanagement. Voor het verwerven van draagvlak in een interactief beleidsvormingsproces moet ook aan de overige kernactoren aandacht worden geschonken. Door aan te geven hoe hun belangen in de oplossing zijn meegenomen, zal het (externe) draagvlak groeien. - produceren van fundamentele beslissingen en acties In het democratisch besluitvormingstraject presenteert het bevoegd gezag de voorgestelde oplossing aan gemeenteraad, Provinciale Staten en/of Kamer. Door de begeleidingscommissie is een verklaring over het procesverloop bijgevoegd. Omdat de volksvertegenwoordiging zich


203

vanuit een inhoudelijke verantwoordelijkheid niet op voorhand wilde binden, is zij nauwelijks betrokken geweest bij het beleidsvormingsproces en wordt het plan min of meer ongewijzigd vastgesteld. Tegen de uiteindelijke beslissing kan, op basis van de geldende R.O.-procedure, bezwaar worden aangetekend. Het plan wordt pas onherroepelijk als de Raad van State goedkeuring verleent. Indien geheel of ten dele goedkeuring wordt onthouden dan moet, met inachtneming van de gerechtelijke uitspraak, een nieuw plan worden opgesteld. Alle onderdelen van het interactieve beleidsvormingsproces van zeehavenontwikkeling bij een laag ambitieniveau worden in tabel 5.9 samengevat. Tabel 5.9 Ontwerp van interactief beleidsvormingsproces voor zeehavenontwikkeling

Zeehavenontwikkeling (laag ambitieniveau) beleidssituatie (perceptie) inhoudelijke beleidsproblematiek herkenbare, niet-dynamische problematiek met belangrijke (geografische) impact. In principe gestructureerd probleem met geobjectiveerde oplossing. Uiteenlopende opvattingen over de oplossingsrichtingen veroorzaken echter (in beperkte mate) politisering van de problematiek. actoren beleidsarena bevolkt door interne en externe kernactoren. Gedeelde probleemperceptie maar vanuit actorperspectief tegenstellingen met betrekking tot oplossingen en effecten. doel van interactief beleid vergroting van draagvlak als hoofddoel, inhoudelijke verrijking tussendoel kernvoorwaarden - de problematiek is openbaar, hanteerbaar en staat in de belangstelling - het bestuur organiseert het proces en voert regie in een pluricentrischcentrisch netwerk - betrokken, constructieve en goed geoutilleerde kernactoren in beleidsarena - enige beleidsruimte voor congruente ideeën en belangen van actoren bestuursstijl - participatief interactieve beleidsaanpak 1. politiek-bestuurlijke inkadering - structurerende R.O.-procedure met bevoegd gezag als strakke regisseur - er bestaat duidelijkheid over de plaats van het interactieve proces in de formele procedure - beperkte kring van interne en externe kernactoren - uitgangspunten en randvoorwaarden enigszins beïnvloedbaar - bestuur waarborgt beleidsinhoudelijke legitimiteit - finale goedkeuring door een niet bij het proces betrokken volksvertegenwoordiging 2. structurering van inhoudelijke beleidsontwikkeling - eenzijdige probleemformulering door bevoegd gezag - gestructureerde inhoudelijke beleidsvoorbereiding aan de hand van verplichte nota's zoals MER, maatschappelijke kosten-batenanalyse, bestemmingsplantoelichting - eventueel aanvullende onderzoeken op basis van 'joint fact finding' - selectie van alternatieven achter gesloten deuren 3. structurering van interactie - vroegtijdig betrekken van kernactoren (voor- én tegenstanders), raadplegen van perifere actoren - actoranalyse geeft inzicht in o.a. normen en waarden, percepties en belangen van actoren

204


4. koppeling van inhoudelijke beleidsontwikkeling en interactie - 'joint fact finding' beperkt variatie en levert aanvullende inhoudelijke kennis zodat tegenstellingen (gedeeltelijk) kunnen worden overbrugd - beleidsruimte biedt mogelijkheden voor win-win situaties bij het zoeken naar oplossingen 5. organisatie en management van de interactieve aanpak - instrumentele procesbenadering door middel van projectmanagement - (incidenteel) procesmanagement voor interne consensusvorming - uitvoering in handen van een inhoudelijke georiënteerde (ambtelijke) projectleider die regelmatig terugkoppelt naar het bevoegd gezag - onafhankelijke, gezaghebbende begeleidingscommissie met verregaande bevoegdheden 5.3.3 Hoog ambitieniveau Het ontwerp voor een beleidsvormingsproces waarbij het ambitieniveau hoog is, wijkt sterk af van het beleidsvormingstraject met een laag ambitieniveau. Deze vorm van interactieve beleidsaanpak kan worden opgevat als een representant van een procesmatig en breed beleidsvormingsproces waarin, middels vervlechting en variëteit, gestuurd wordt op inhoudelijke verrijking. Gegeven de aard van de beleidsaanpak zijn er met betrekking tot het procesontwerp meer graden van vrijheid. Er zal derhalve bij de koppeling tussen inhoudelijke beleidsontwikkeling en interactie expliciet worden aangegeven welke vorm van wisselwerking voor zeehavenontwikkeling van toepassing wordt geacht. Een beleidsvormingsproces met een hoog ambitieniveau vereist dat, naast de kernactoren, ook perifere actoren worden uitgenodigd om te participeren in een multicentrisch netwerk. De uiteenlopende normen en waarden, belangen, probleempercepties en oplossingsrichtingen van actoren maken van de inhoudelijke beleidsproblematiek een ongestructureerd probleem. Er wordt ruimte geboden voor een 'nut en noodzaak'-discussie om de problematiek in kaart te brengen. De invloed van de participanten is van wezenlijk belang en wordt bovendien op prijs gesteld. Hierdoor wint inhoudelijke verrijking aan belang en wordt zelfs het hoofddoel. Wel moet gewaakt worden voor het risico dat ambities (te) hoge kosten veroorzaken (van der Krabben et al., 2007). Vergroting van draagvlak blijft belangrijk maar is het verder gelegen einddoel. De aandacht voor het proces is terug te vinden als (impliciet) tussendoel procesverbetering. Het wordt geaccepteerd dat het beleidsvormingsproces een cyclisch en doelzoekend karakter heeft en consensuspolitiek (consultatie, compromis en consensus) tijd kost. Deze beleidssituatie vereist een verregaande interactieve bestuursstijl zoals samenwerkend of delegerend en, op basis van gelijkwaardigheid, inzet en commitment van de kernactoren. De politiek-bestuurlijke inkadering van het beleidsvormingsproces is wederom ingebed in de formele R.O.-procedure maar de koppeling tussen inhoudelijke beleidsontwikkeling en interactie krijgt een prominentere plaats. Beleidsvorming is gebaseerd op consensus onder alle betrokkenen. Deze vorm van directe democratie toont aan dat beleidsvorming geen exclusieve taak (meer) is van de overheid. Een goed doordachte beleidsaanpak kan ervoor zorgen dat politici op basis van een actieve betrokkenheid toch invloed uitoefenen. Zo is de volksvertegenwoordiging nadrukkelijk(er) bij de probleemformulering en oplossingsrichtingen betrokken (Klijn en Koppenjan, 1999). Omdat het beleid zowel inhoudelijk als procesmatig publiek moet kunnen worden verantwoord blijft de finale democratische besluitvorming in handen van de gemeenteraad, Provinciale Staten en/of Kamer.


205

De interactie met/tussen actoren bij een hoog ambitieniveau veronderstelt, vanaf het prille begin, de inschakeling van alle actoren. Het bevoegd gezag opereert in een multicentrisch netwerk maar trekt, ten behoeve van de effectiviteit van het beleidsvormingsproces, op gezette tijden de regie naar zich toe. Naast de informatie, kennis en inzichten waarover de participanten beschikken, spelen de verplichte onderzoeken bij de inhoudelijke beleidsontwikkeling een belangrijke rol. Door de koppeling van de inhoudelijke beleidsontwikkeling en interactie zijn de onderzoeksresultaten gebaseerd op 'negotiated knowledge': 'negotiated' omdat de richting van het onderzoek het resultaat is van onderhandelingen en 'knowledge' omdat de resultaten stand moeten kunnen houden op basis van wetenschappelijke standaarden. Het belang van 'negotiated knowledge' voor beleidsanalyse in een multi-actor setting is o.a. door van de Riet (2003) aangetoond. Organisatie en management van de beleidsaanpak berusten op een intrinsieke benadering van procesmanagement. De onafhankelijke en gemandateerde procesmanager beschikt over voldoende onderhandelingsruimte maar peilt ook regelmatig het bevoegd gezag en gemeenteraad c.q. raadscommissie(s). Hierdoor wordt enerzijds commitment opgebouwd, anderzijds kan invloed uitgeoefend worden op het procesverloop. Door randvoorwaarden aan te geven kan het algemeen belang worden geborgd. De transparantie en depolitiserende werking van de procesbenadering bieden de mogelijkheid om deelnemers het vertrouwen te geven dat hun inzichten en ideeën serieus worden genomen waardoor het draagvlak toeneemt. Het procesdesign van deze beleidsaanpak staat in figuur 5.4 weergegeven. Bij een interactieve beleidsaanpak met een hoog ambitieniveau verloopt de beleidsvorming primair via de interactie. Door de intensieve wisselwerking met actoren groeit het algemene draagvlak en commitment aan de geselecteerde ideeën waaruit de volksvertegenwoordiging de fundamentele beslissingen en acties kan kiezen.

structurering van de inhoudelijke beleidsontwikkeling

zoeken naar oplossingen

organiseren van participatie

ceëren van ideeën voor strategische interventies

samenwerken

delegeren

samenwerken

structurering van de interactie

betrekken

koppeling van interactie en inhoudelijke beleidsontwikkeling en

formuleren van probleem

produceren van fundamentele beslissingen en acties

verwerven van voldoende draagvlak

Figuur 5.4 Interactieve beleidsaanpak voor zeehavenontwikkeling met een hoog ambitieniveau In het onderstaande worden de separate onderdelen van interactieve beleidsvorming bij een hoog ambitieniveau en hun onderlinge samenhang behandeld. - organiseren van participatie Naast de kernactoren uit het interactieve beleidsvormingsproces met een laag ambitieniveau participeren nu ook de perifere actoren vanaf het begin in het proces. Overigens is deelname alleen interessant zolang de problemen en oplossingen die een actor belangrijk vindt, in het

206


proces blijven. Participatie aan het proces moet worden bevorderd door actoren actief en op meerdere manieren te benaderen. Daarbij moet nadrukkelijk aandacht worden geschonken aan burgers, een groep die in het interactieve beleidsvormingsproces weleens vergeten dreigt te worden (Soeterbroek en Tom, 1998). Interesse van de politiek voor het beleidsvormingsproces kan in dit opzicht stimulerend werken. De structurering van de interactie omvat naast (eenzijdig) informeren en consulteren door het bestuur, nu ook het betrekken en samenwerken met actoren. Dit laatste vereist echter commitment van stakeholders. Gezamenlijk kunnen aandachtspunten voor het beleidsvormingsproces benoemd worden en procedureafspraken gemaakt, echter zonder al te strikte voorwaarden op te leggen. Zelfs het delegeren van bepaalde zaken behoort tot de mogelijkheden. Als hulpmiddel voor de koppeling van de interactie aan de inhoudelijke beleidsontwikkeling kan de 'participation planning matrix' (zie tabel 5.8) dienen. Hierin kan voor elke fase van het beleidsvormingsproces de wijze van interactie met actoren worden aangegeven. - formuleren van probleem De havenbeheerder constateert een toekomstige behoefte aan nieuw zeehaventerrein en komt met uitgewerkte plannen bij het bevoegd gezag dat de ideeën echter niet klakkeloos over neemt. Ook de volksvertegenwoordiging stelt zich in de beginfase actief en kritisch op (Klijn en Koppenjan, 1999). Door de betrokkenheid van politici wordt de status van het interactieve beleidsvormingsproces verhoogd hetgeen positief kan uitwerken op de participatie. De probleemformulering komt mede tot stand door actoren actief bij het beleidsvormingsproces te betrekken. Bij een hoog ambitieniveau wordt de problematiek niet gedefinieerd vanuit de (aangedragen) oplossing maar wordt opener benaderd. Een brede maatschappelijke 'nut en noodzaak'-discussie dient om de problematiek in kaart te brengen. Zo zijn bijvoorbeeld in het kader van de VErkenning Ruimtetekort Mainport Rotterdam mondelinge en schriftelijke enquêtes met burgers, bestuurders en belangengroepen gehouden. De uitkomsten zijn in ronde-tafelgesprekken geanalyseerd. Tevens werd een expertmeeting over de ruimteproblematiek georganiseerd (VERM, 1997). Overigens is het fundamenteel ter discussie stellen van zeehavenontwikkeling in de praktijk weinig riskant; er blijkt sprake van een existentiële behoefte waarvan 'nut en noodzaak' niet echt bewezen hoeft te worden. Daarom is bij de probleemformulering ook gekozen voor 'betrekken' van actoren als een minder intensieve vorm van interactie. Wel kan het economisch belang van een havenproject, zoals bij de Westerschelde Container Terminal, onvoldoende (gemotiveerd) zijn om zwaarder te wegen dan het belang om een bestaand beschermd natuurgebied te behouden (Raad van State, 2003). Dit vereist een goede uiteenzetting van de problematiek en een heldere probleemformulering. De 'maatgevende' rol van de volksvertegenwoordiging komt tot uitdrukking door het meegeven van (inhoudelijke en/of procesmatige) randvoorwaarden die als afbakenings- of selectiecriteria voor het verdere verloop van het beleidsvormingsproces dienen (Teisman, 1997). - zoeken naar oplossingen Omdat, in tegenstelling tot het interactieve beleidsvormingsproces bij een laag ambitieniveau, de probleemformulering nog nader geconcretiseerd moet worden, liggen de oplossingsrichtingen nog open. Deze fase moet de nodige variëteit creëren en is iteratief van karakter. Naast het wettelijk vereiste onderzoek, kan door 'samenwerken' en 'delegeren' de kennis bij actoren maximaal worden aangesproken en het probleemoplossend vermogen vergroot. Methoden als brainstorming, GDR-sessies, internetdiscussies en, naar analogie van VERM,


207

het houden van workshops, komen hiervoor in aanmerking. Zolang het variatieproces nieuwe aspecten en ideeën oplevert en actoren nog 'bijleren' behoeft het (nog) niet te worden gestopt. Ook kunnen ingelaste selectiemomenten voor nieuwe impulsen zorgen. Om de variatie op voorhand enigszins te beperken kan tijdens het zoeken naar oplossingen de selectie van ideeën al starten door gezamenlijk de vorm van het eindproduct te bepalen en de samenstellende componenten te benoemen (Edelenbos et al., 2000). Verrijking is in eerste instantie gericht op consensus. Kennisverwerving geschiedt op basis van 'negotiated knowledge'. Eventuele tegenstellingen kunnen door feitelijke informatie (gedeeltelijk) worden overbrugd. Als de kennis bij de actoren niet toereikend is, zal een beroep op externe deskundigen gedaan moeten worden. Ook het samenvoegen van oplossingen in 'package deals' is mogelijk. Ten aanzien van bestaande havengebieden is het vervlechten van economische doelen met woon- en leefklimaat een optie. Dit vergt evenwel creatieve oplossingen waarvoor inschakeling van experts noodzakelijk is. Door het verruimen van de oplossingenruimte moet bijvoorbeeld gekeken worden of bepaalde havengerelateerde activiteiten niet in het achterland zouden kunnen plaatsvinden. Met name door containerisatie vallen de functionele en geografische grenzen van een zeehaven niet meer samen (Van Klink 1995). Zo kunnen bij inland terminals waar containers worden overgeslagen, Value Added Logistics-activiteiten worden gesitueerd. Naast deze verticale integratie in de transportketen kan ook gezocht worden naar vormen van horizontale samenwerking (KiM, 2008b). Het laatste is vaak lastiger te realiseren vanwege de wens van havenbeheerders een 'complete' zeehaven te bieden. Ruimtegebrek kan echter samenwerking triggeren, zoals de Exploitatiemaatschappij Schelde Maas heeft aangetoond. Ook zouden 'kleine' havens gebruik kunnen maken van onderzoeks- en marketingafdelingen van 'grote' havens. - verwerven van voldoende draagvlak Overleg en onderhandeling tussen actoren staat bij het verwerven van voldoende draagvlak centraal. Idealiter participeren alle actoren maar in de praktijk zullen bepaalde belanghebbenden niet vertegenwoordigd zijn. Voorkomen moet echter worden dat er een bias optreedt ten gunste van de, aan het proces deelnemende, actoren (Edelenbos et al., 2000). Partijen moeten de bereidheid hebben om zich in te leven in elkaars positie, belangen en opvattingen. Dit werd o.a. toepast door van der Veen en Glasbergen (1992) in hun consensusbenadering. In het kader van de problematiek in de Kanaalzone Zeeuwsch-Vlaanderen zijn actoren gestimuleerd in elkaars huid te kruipen. Door deze methode -de wisseltruc- werden partijen losgeweekt uit hun eigen werken denkkaders hetgeen nieuwe mogelijkheden bood voor het (succesvol) zoeken naar draagvlak voor oplossingen. Een draagvlakpeiling kan de steun voor bepaalde oplossingen aangeven. Geavanceerdere methoden zoals een krachtenveldanalyse (Stokman et al., 2000) houden ook rekening met de invloed en macht van actoren alsmede het gewicht dat zij aan bepaalde aspecten hechten. In het geval van conflicterende belangen dient er een oplossing gezocht te worden die voldoende recht doet aan alle belangen. Het is daarom van belang af te spreken hoe te handelen in geval van ambiguïteit. Dit zou bijvoorbeeld in procesafspraken vastgelegd kunnen worden. Bij (erkende) dissensus zal het noodzakelijk blijken belangen uit te ruilen om tot een compromis te komen (Spano, 2001). - creëren van ideeën voor strategische interventies Na het creëren van variëteit in de voorafgaande fase van de inhoudelijke beleidsontwikkeling heeft het selecteren van oplossingen voor democratische besluitvorming plaats. Variatie en selectie vormen het hart van het interactieve beleidsvormingsproces en moeten transparant

208


verlopen. Voor het selecteren is het noodzakelijk dat de oplossingsrichtingen met de bijbehorende voorwaarden en maatregelen helder zijn en dat de consequenties nauwkeurig in kaart zijn gebracht. De structuur van het variatie- en selectieproces is echter grillig en nietlineair; variatiemomenten en selectiemomenten wisselen elkaar af. 'Samenwerken' wordt gezien als een voldoende mate van interactie om variatie en selectie te bewerkstelligen. Omdat verrijking voor een interactief beleidsvormingsp roces met een hoog ambitieniveau het richtsnoer vormt, is de mate van doelvervlechting in de oplossingsrichting een belangrijk selectiecriterium. Overigens wordt vaak ten onrechte gedacht dat voor- en tegenstanders lijnrecht tegenover elkaar staan. Van Eeten (1997, 2001) identificeert door middel van factoranalyse (i.c. Q-methodology) in de Schipholdiscussie vijf achterliggende, onafhankelijke visies bij de actoren. Doordat in deze visies vanuit verschillende probleemdefinities wordt geredeneerd, worden er tussen economie en milieu andere afwegingen gemaakt en kunnen er voor conflicterende belangen gezamenlijke, onderliggende principes voor oplossingen gevonden worden. Voor een kwalitatief goed compromis (in de vorm van win-win situaties of 'package deals') is hoogwaardige conflicthantering noodzakelijk (Van der Zijde en Nijsten, 2003). - produceren van fundamentele beslissingen en acties De 'haalbare' voorstellen zijn door een koppeling tussen interactie en inhoudelijke beleidsontwikkeling tot stand gekomen. Deze vorm van directe democratie lijkt op gespannen voet te staan met het primaat van de politiek in het representatieve democratiemodel. Echter, bij een interactieve beleidsaanpak wordt de rol van de volksvertegenwoordiging niet verworpen maar krijgt deze een andere invulling. Aan het eind van het beleidsvormingsproces zien politici hun keuzemogelijkheden verruimd; in plaats van een 'fait accompli' bij een laag ambitieniveau, kan nu uit een variëteit aan mogelijkheden worden gekozen (Klijn en Koppenjan, 1999). Het keuzemoment verschuift hiermee van de (voor)selectie door het bestuur naar de democratische besluitvorming door de volksvertegenwoordiging. De beleidsinhoudelijke legitimiteit van keuzes wordt hierdoor transparanter. Bovendien hebben politici, door vanaf het begin het beleidsvormingsproces te volgen, weet van de gevoerde discussies en kunnen zij gefundeerde besluiten nemen. Overigens is het plan pas onherroepelijk als alle bezwaarprocedures zijn doorlopen en, indien beroep is ingesteld, de Raad van State goedkeuring heeft verleend. Alle aspecten van het beleidsvormingsproces bij een hoog ambitieniveau staan in tabel 5.10. Tabel 5.10 Ontwerp van interactief beleidsvormingsproces voor zeehavenontwikkeling

Zeehavenontwikkeling (hoog ambitieniveau) Beleidssituatie (perceptie) inhoudelijke beleidsproblematiek herkenbare, niet-dynamische problematiek met belangrijke (geografische) impact. Ongestructureerd probleem waarvoor geen geobjectiveerde oplossing mogelijk is vanwege ontbreken 'gemeenschappelijk' interpretatiekader actoren groot aantal participanten opereren in een multicentrisch netwerk en bevolken, in wisselende samenstelling, de beleidsarena. Uiteenlopende percepties, belangen, normen en waarden e.d. van stakeholders (ec. belanghebbenden (o.a. havenbedrijfsleven, vervoersector)), natuuren milieuorganisaties, burgers)


209

doel van interactief beleid inhoudelijke verrijking is hoofddoel, vergroting van draagvlak vormt verder gelegen einddoel (met eventueel verbetering van het proces als tussendoel) kernvoorwaarden - de problematiek is openbaar, hanteerbaar en staat in de belangstelling - brede kring van betrokken, constructieve stakeholders - zowel bestuur als participanten binden zich aan het proces en plegen beleidsinspanningen - beleidsruimte is groot, invloed van actoren substantieel - meerwaarde in de vorm van inhoudelijke verrijking en draagvlakverwerving bestuursstijl samenwerkend, minimaal delegerend interactieve beleidsaanpak 1. politiek-bestuurlijke inkadering - structurerende R.O.-procedure met duidelijke rol voor interactief beleidsvormingsproces - combinatie van directe en indirecte democratie met (vanaf begin) actieve rol voor politiek - uitgebreide kring van perifere en kernactoren - het bestuur werkt op basis van gelijkwaardigheid samen - finale goedkeuring door betrokken volksvertegenwoordiging 2. structurering van inhoudelijke beleidsontwikkeling - probleemformulering en oplossingen staan ter discussie - scopeverbreding en creëren van variëteit wezenlijk onderdeel van de inhoudelijke analyse - kennisverwerving aan de hand van (wettelijk voorgeschreven) nota‟s en 'negotiated knowledge' - selectie van ideeën op basis van win-win situaties en/of 'package deals' 3. structurering van interactie - verschillende activeringsmethoden en politiek commitment om participatie te bevorderen - intensiteit van interactie afhankelijk van fase - inspanningsverplichting voor kernactoren - (beperkte) procesafspraken m.b.t. ambiguïteit 4. .koppeling van inhoudelijke beleidsontwikkeling en interactie - gezamenlijke bepaling van m.n. (haalbare) oplossingsrichtingen - onderzoek levert na discussie 'negotiated knowledge' - draagvlak- resp. krachtenveldanalyse ten behoeve van de haalbaarheid van plannen 5. organisatie en management van de interactieve aanpak - intrinsieke procesbenadering vanuit 'gemeenschappelijk' interpretatiekader - conflicthantering bij dissensus ('agree to disagree') - onafhankelijke procesmanager die regelmatig participanten peilt - politieke verantwoording van beleidsinhoudelijke keuzes 5.3.4 Contra-expertise De beide procesontwerpen zijn ten behoeve van een 'second opinion' voorgelegd aan een deskundige met veel praktijkervaring. De bevindingen uit deze contra-expertise hebben voornamelijk betrekking op het procesontwerp met een hoog ambitieniveau. In een dergelijk beleidsvormingsproces wordt het gehele actorennetwerk geactiveerd en geraadpleegd. Voorkomen moet worden dat luidruchtige actoren het proces gaan domineren en/of hun belangen te veel ruimte krijgen. Bovendien kan de hindermacht toenemen, zeker als tegenstanders vanuit chagrijn opereren. Omdat iedere beleidspositie vertegenwoordigd moet zijn,

210


vereist het identificeren van de relevante belangen de nodige omzichtigheid. Een hoge mate van participatie kan er echter voor zorgen dat partijen hun beleidsposities moeilijker realiseren waardoor de effectiviteit van sommige actoren negatief zal worden beïnvloed. De nieuwe perspectieven en ingebrachte kennis kunnen weliswaar positief uitwerken maar het gevaar van 'negotiated nonsens' ligt op de loer als expertkennis slechts een bijrol speelt. De rol van deskundigheid moet derhalve goed in het proces worden ingevlochten. Ten slotte staat de kwaliteit van het resultaat c.q. compromis zowel door de structurering van de interactie als de structurering van de inhoudelijke beleidsontwikkeling onder druk. Uit de contra-expertise blijkt dat de kans dat de beoogde ambities van het ontwerp van het beleidsvormingsproces met een hoog ambitieniveau niet waar gemaakt worden, groot is. Omdat in dit hoofdstuk de potentie van de beleidsvormingsprocessen het uitgangspunt vormt, moet met dit afbreukrisico terdege rekening worden gehouden.

5.4

Vergelijking

Na het opstellen van een ontwerp voor een beleidsvormingsproces met resp. een laag en hoog ambitieniveau zullen beide procesontwerpen in deze paragraaf onderling vergeleken worden aan de hand van de, door De Bruijn et al. (1998) opgestelde, vier kernelementen van een procesontwerp: openheid, veiligheid, voortgang en inhoud. Dit wordt in tabel 5.11 nader uitgewerkt inclusief de bijbehorende ontwerpprincipes. Tabel 5.11 Ontwerpprincipes voor een interactieve beleidsaanpak kernelement openheid: beleidsvorming is open beleidsvorming

veiligheid: De positie van partijen in het beleidsvormingsproces wordt beschermd voortgang: voldoende voortgang van en vaart in het beleidsvormingsproces

inhoud: beleidsvormingsproces kent voldoende inhoud bron: de Bruijn et al., 1998

ontwerpprincipe 1. alle relevante partijen worden bij het beleidsvormingsproces betrokken. 2. inhoud wordt proces. 3. het proces en het procesmanagement kenmerken zich door transparantie en openheid. 4. commitments kunnen door partijen worden uitgesteld; de toekomst biedt voor iedere partij ruimte. 5. de centrale belangen van partijen worden beschermd. 6. het proces kent exit-regels. 7. het proces kent een zachte koppeling tussen het resultaat van het proces en hieropvolgende activiteiten. 8. het proces genereert winstmogelijkheden en prikkels voor coöperatief gedrag. 9. het proces kent een zware bemensing. 10. het procesmanagement maakt actief gebruik van de omgeving van het proces. 11. het procesmanagement investeert in extern gezag en uitstraling van het proces. 12. het procesmanagement benut de eindigheid van het proces. 13. conflicten worden zo diep mogelijk in het proces weggelegd. 14. inhoudelijke inzichten worden faciliterend gebruikt; de rollen van experts en belanghebbenden worden gescheiden en vervlochten. 15. het proces kent een verloop van inhoudelijke variëteit naar selectie.


211

Achtereenvolgens zullen de kernelementen 'openheid', 'veiligheid', 'voortgang' en 'inhoud' voor beide procesontwerpen op basis van de ontwerpprincipes worden behandeld. Het kernelement 'openheid' is gebaseerd op een beleidsvormingsproces als open proces waarin alle relevante partijen worden betrokken. Door ook (potentiële) tegenstanders te betrekken kan de blokkademacht worden verminderd maar het tegenovergestelde ('het mobiliseren van chagrijn') is eveneens mogelijk. Niet alleen van de initiatiefnemers maar ook van de overige participanten wordt een substantiële bijdrage verwacht. Voor beide procesontwerpen staan de kenmerken voor het kernelement 'openheid' in tabel 5.12 weergegeven. Tabel 5.12 Het kernelement 'openheid' voor beide procesontwerpen. ontwerpprincipe 1 alle relevante partijen worden bij het beleidsvormingsproces betrokken 2 inhoud wordt proces

laag ambitieniveau alleen kernactoren betrokken, inspraak voor overigen

3

R.O.-procedure structureert relatief 'gesloten' proces, bevoegd gezag verantwoordt beleidsinhoudelijke legitimiteit, en begeleidingscommissie houdt toezicht op procesverloop

Het proces en het procesmanagement kenmerken zich door transparantie en openheid

instrumentele procesbenadering biedt weinig (inhoudelijke) beleidsruimte

hoog ambitieniveau brede kring van kern- en perifere actoren wordt actief betrokken op zowel informele als formele momenten intrinsieke procesbenadering stelt procesafspraken en conflicthantering centraal bij inhoudelijke keuzes R.O.-procedure structureert relatief 'open' proces, beleidsinhoudelijke keuzes gedurende het proces vallen m.n. in de politieke arena

Conclusie: De verschillende karakteristieken van een meer 'gesloten' proces bij een laag ambitieniveau en 'open 'proces voor een hoog ambitieniveau komen bij het kernelement 'openheid 'duidelijk naar voren. Om de transparantie van het beleidsvormingsproces met een laag ambitieniveau enigszins te waarborgen wordt het bevoegd gezag verantwoordelijk gesteld voor de beleidsinhoudelijke legitimiteit en moet het instellen van een onafhankelijke, gezaghebbende begeleidingscommissie met verregaande bevoegdheden toezicht houden op het proces. 'Veiligheid' als kernelement houdt in dat partijen die zich committeren aan een beleidsvormingsproces, voldoende bescherming van de eigen kernwaarden ('core values') moeten krijgen; actoren mogen zich niet geschaad voelen in hun kernwaarden door deelname aan het proces. De kernwaarden die meestal niet geëxpliciteerd worden, bepalen voor een groot deel de belangen en standpunten van de participanten. Tabel 5.13 geeft hiervan een overzicht.

212


Tabel 5.13 Het kernelement 'veiligheid' voor beide procesontwerpen ontwerpprincipe 4 commitments kunnen door partijen worden uitgesteld; de toekomst biedt voor iedere partij ruimte. 5 de centrale belangen van partijen worden beschermd.

6

het proces kent exitregels.

7

Het proces kent een zachte koppeling tussen het resultaat van het proces en hieropvolgende activiteiten.

laag ambitieniveau commitment van (interne) kernactoren vereist

hoog ambitieniveau commitment van alle actoren vanaf het begin gewenst, later in- en/of eerder uitstappen echter mogelijk

belangen van (interne) kernactoren staan niet ter discussie, overige belangen alleen meegenomen als ze kunnen worden ingepast interne kernactoren (ambtshalve) gecommiteerd aan proces, deelname overige actoren vrijblijvend proces heeft lineair karakter en gericht op finale besluit

idealiter komen de belangen van actoren tot uiting in gemeenschappelijke probleemformulering en oplossingen politiek en kernactoren (inspanningsverplichting) gecommitteerd aan proces, overige deelname vrijblijvend voortgang van cyclisch proces wordt gewaarborgd door tussentijdse besluiten (mijlpalen)

Conclusie: Het bieden van bescherming aan een uitgebreide kring van actoren bij een hoog ambitieniveau vereist een groot aantal waarborgen in vergelijking het beleidsvormingsproces waarin kernactoren met slechts een beperkt aantal perifere actoren, soms achter gesloten deuren, participeren. Ontwerprincipe 7 kondigt het volgende kernelement 'voortgang' feitelijk al aan; bij een interactief beleidsvormingsproces is de kans namelijk reëel dat het uiteindelijk niet tot beleidsbepaling komt. De ontwerpprincipes van dit kernelement dienen dus een gestage voortgang van het proces te waarborgen. Hiermee kan tevens het kritiekpunt dat procesmatig werken zo tijdrovend zou zijn, gedeeltelijk worden ondervangen. Tabel 5.14 Het kernelement 'voortgang' voor beide procesontwerpen ontwerpprincipe 8 het proces genereert winstmogelijkheden en prikkels voor coöperatief gedrag

laag ambitieniveau beperkte winstmogelijkheden; actorbelangen moeten ingepast kunnen worden. 'Joint fact finding' in analysefase

9

ambtelijk projectmanagement en facilitering proces het relatief gesloten proces benut de omgeving van het proces nauwelijks

10

het proces kent een zware bemensing het procesmanagement maakt actief gebruik van de omgeving van het proces

hoog ambitieniveau grote winstmogelijkheden, winwin situaties en package deals als prikkels voor coöperatief gedrag. 'Negotiated knowledge' bij onderzoeken onafhankelijke procesmanager met ambtelijke ondersteuning versnelling van proces door het aanspreken van resources van actoren en betrekken van de politiek


11

12

13

het procesmanagement investeert in extern gezag en uitstraling van het proces het procesmanagement benut de eindigheid van het proces conflicten worden zo diep mogelijk in het proces weggelegd

geautoriseerde onderzoeksresultaten en zware begeleidingscommissie moeten kwaliteit proces waarborgen toekomstige beleidsvorming in hetzelfde gestructureerde netwerk wordt ingezet voor lopend proces procesmanagement voor consensusvorming onder kernactoren

213

'negotiated knowledge' en politieke betrokkenheid verlenen proces gezag. nieuwe beleidsvorming slechts gedeeltelijk te benutten vanwege (meerdere) ad hoc participanten 'agree to disagree' bij uitgangspunt bij conflicthantering, politieke keuzes gedurende proces

Conclusie: Projectmanagement in constructieve, structurele netwerken met beperkt aantal actoren biedt bij het beleidsvormingsproces met een laagambitieniveau zekerheid ten aanzien van de voortgang. Het procesverloop bij een hoog ambitieniveau is grilliger en vereist hoogwaardig procesmanagement. Het laatste kernelement 'inhoud' moet voorkomen dat interactie leidt tot een zwak resultaat of zelfs onzin ('negotiated nonsense'). Een dergelijk onderhandelingsresultaat dreigt omdat in de ogen van de participanten een geobjectiveerde oplossing niet bestaat. Het proces moet derhalve voldoende inhoudelijke elementen bevatten. Dit staat voor beide procesontwerpen in tabel 5.15 vermeld. Tabel 5.15 Het kernelement 'inhoud' voor beide procesontwerpen ontwerpprincipe 14 inhoudelijke inzichten worden faciliterend gebruikt; de rollen van belanghebbenden en experts worden gescheiden en vervlochten 15 het proces kent een verloop van inhoudelijke variëteit naar selectie

laag ambitieniveau geautoriseerde kennis van experts als basis voor geobjectiveerde oplossingen

hoog ambitieniveau 'negotiated knowledge' levert relevante kennis voor alle belanghebbenden

nauwelijks variatie gecreëerd, weinig selectie nodig

het proces van creëren van variëteit wordt bevorderd maar blijft hanteerbaar door tussentijdse selectie.

Conclusie: Het centraal stellen van de inhoud bij het lage ambitieniveau beperkt enerzijds de mogelijkheden tot verrijking, anderzijds is de kans op 'negotiated nonsense' klein. Het potentieel betere resultaat (c.q. inhoudelijke verrijking) bij het hoge ambitieniveau vereist een zorgvuldig, alternerend proces van variëteit creëren en selecteren. Uit de vergelijking van beide procesontwerpen op de kernelementen komen duidelijk de onderlinge verschillen naar voren; elk ontwerp is een samenstel van ontwerpprincipes waarvan het primaat bij andere kernelementen ligt. Beide ontwerpen zijn weliswaar gebaseerd op een proces-rationele beleidsaanpak maar bij een laag ambitieniveau staat de inhoud centraal en is het proces instrumenteel terwijl bij een hoog ambitieniveau juist het proces cruciaal is om tot een oplossing te komen. Voor een beleidsvormingsproces met een laag

214


ambitieniveau ligt de nadruk op het kernelement 'voortgang' hetgeen met name ten koste gaat van het kernelement 'openheid'. De kring van participanten beperkt zich tot de kernactoren. Overigens is de 'veiligheid' van de participanten wel gewaarborgd, mede omdat deze actoren elkaar regelmatig tegenkomen. 'Openheid' en de daaraan gekoppeld 'veiligheid' karakteriseren het ontwerp van een beleidsvormingsproces met een hoog ambitieniveau. Omdat inhoud proces is geworden, kan dit ten koste gaan van de kernelementen 'voortgang' en 'inhoud'. Samenvattend kan worden gesteld dat beide beleidsvormingsprocessen op hun eigen wijze recht doen aan de vier kernelementen. In eerste instantie lijkt het beleidsvormingsproces met een hoog ambitieniveau beter aan de kernelementen van een procesontwerp te voldoen. Echter, omdat de ontwerpprincipes specifiek zijn opgesteld voor een procesontwerp van een ongestructureerd probleem is deze 'bias' verklaarbaar. In de volgende paragraaf zullen beide procesontwerpen aan de hand van het opgestelde beoordelingskader worden geëvalueerd.

5.5

Beoordeling

Om beide interactieve beleidsvormingsprocessen te kunnen beoordelen, zal wederom gebruik gemaakt worden van het in hoofdstuk 2 ontwikkelde en in hoofdstuk 4 toegepaste kader. De beleidsaanpak met een laag en hoog ambitieniveau zullen tegelijkertijd worden behandeld. Uitgangspunt voor de scores is dat de potentie van de ontworpen beleidsvormingsprocessen ook volledig wordt uitgenut. De resultaten zijn samengevat in tabel 5.16. - Rechtmatigheid Ten aanzien van het beoordelingscriterium wetmatigheid van het beleidsvormingsproces verandert er niets. De wettelijk verplichte R.O.-procedures vormen het raamwerk waarbinnen de beleidsaanpak vorm wordt gegeven. Er is daarom geen reden aan te nemen dat de wettelijke procedures in de nieuwe situatie niet op de juiste wijze worden doorlopen. Beide interactieve beleidsvormingsproces scoren hierop goed (++). Het criterium behoorlijk bestuur omvat zowel voldoende inhoudelijke kennis als een juiste afweging van belangen. In tegenstelling tot een niet-interactief beleidsvormingsproces zullen met betrekking tot het verwerven van kennis, in meer of mindere mate, actoren worden ingeschakeld. Hierdoor kunnen zij invloed uitoefenen op de richting van het onderzoek. Bij een laag ambitieniveau betreft het een eenvoudige vorm van 'joint fact finding'. Hoewel bij een hoog ambitieniveau sprake kan zijn van 'negotiated knowledge' is de kans op 'negotiated nonsense' aanwezig. Omdat uitgegaan wordt van het zo goed mogelijk gebruik maken van de potenties zijn de scores op zorgvuldigheid gebaseerd op 'joint fact finding' en 'negotiated knowledge' resp. voldoende (+) en goed (++). De invloed van actoren op de afweging van belangen is daarentegen minder eenduidig. De interactieve beleidsaanpak faciliteert weliswaar een juiste afweging van belangen maar kan dit niet garanderen. Bij een beleidsvormingsproces met een laag ambitieniveau is dit vaak de minst transparante fase: het bevoegd gezag komt uiteindelijk met een of meerdere voorstellen. De beleidsinhoudelijke legitimiteit d.w.z. het verantwoorden waarom bepaalde ideeën uit het interactieve beleidsvormingsproces wel of niet zijn overgenomen blijft vaak achterwege. Door de instelling van een gezaghebbende begeleidingscommissie stijgt deze score weliswaar maar evenwichtigheid kan niet worden afgedwongen (+). Bij een beleidsvormingsproces met een hoog ambitieniveau verschuift de afweging van belangen van het bestuur naar de volksvertegenwoordiging. Door een actieve opstelling gedurende het gehele beleidsvormingsproces neemt de transparantie en


215

beleidsinhoudelijke legitimiteit toe. De score van de beleidsaanpak met een hoog ambitieniveau is derhalve goed (++). - Doeltreffendheid/doelmatigheid De mate waarin actoren hun preferenties of standpunten gerealiseerd zien in het beleidsresultaat, bepaalt de (egocentrische) effectiviteitsscore. Bij een laag ambitieniveau zijn de belangen van de initiatiefnemer die door het bestuur worden overgenomen, het uitgangspunt. In principe kan hieraan niet getornd worden zodat hun belangen overeind blijven. De initiatiefnemer scoort dus goed (++). Door enige beleidsruimte te bieden kunnen ook de natuuren milieuorganisaties en de indirect economische belanghebbenden een deel van hun belangen realiseren. Zij scoren bij een laag ambitieniveau een voldoende (+). Omdat burgers niet tot de uitgenodigde kring van kernactoren behoren, moeten zij hun belangen door middel van inspraak realiseren. Deze mogelijkheid wordt als neutraal (0) gekarakteriseerd. Bij een hoog ambitieniveau gaat de invloed die actoren kunnen uitoefenen deels ten koste van het standpunt en de belangen van de initiatiefnemer. Dit is met name het geval als er dissensus bestaat en een 'package deal' als compromis dient. De uitruil van belangen veroorzaakt voor de initiatiefnemer een daling van de score naar voldoende (+). Daarentegen zullen met name de natuuren milieuorganisaties maar ook de indirect economische belanghebbenden en burgers meer mogelijkheden hebben hun belangen in te brengen. Omdat burgers over beperkte resources beschikken scoren zij voldoende (+) terwijl de meer professionele actoren goed (++) scoren. Wat betreft doelmatigheid vormt het uitvoeren van een verplichte kosten-batenanalyse onveranderd de basis voor het beoordelen van de (efficiënte) aanwending van middelen. Hierdoor ontstaat inzicht in het (positieve) maatschappelijk rendement van zeehavenprojecten. Voor het maximaliseren van de welvaart moeten echter de projecten met het hoogste rendement worden uitgevoerd. Omdat wel een sectorale maar geen intersectorale afweging plaats heeft, kan slechts een relatieve uitspraak over de welvaartsbijdrage worden gedaan. Overigens blijken de uitkomsten van kosten-batenanalyses in de praktijk niet van doorslaggevend belang op de beleidsbepaling. De score is daarom in beide gevallen voldoende (+). - Democratie Het subcriterium democratie omvat participatie en responsiviteit. Hoewel interactieve beleidsvorming per definitie het inschakelen van actoren betreft, bepalen de aard en intensiteit van de interactie de mogelijkheden om invloed uit te oefenen. Bij een laag ambitieniveau is het creëren van variëteit weliswaar beperkt maar zijn, in vergelijking met een gesloten vraagstelling, de beïnvloedingsmogelijkheden wel toegenomen. Het absorptievermogen van het beleidsvormingsproces bij een hoog ambitieniveau is evenwel groter. De bijbehorende scores voor het criterium participatie zijn resp. voldoende (+) en goed (++). Bij een laag ambitieniveau presenteert het bevoegd gezag de oplossingen, blijft de gecreëerde variatie beperkt en is de volksvertegenwoordiging alleen betrokken bij de finale besluitvorming. Hierdoor scoort het subcriterium responsiviteit voldoende (+). Een beleidsaanpak met een hoog ambitieniveau vereist een actievere rol van de politiek met name bij aanvang en gedurende het beleidsvormings-proces. Uiteraard is de beleidsbepaling nog steeds in handen van de volksvertegenwoordiging die nu uit een breed scala van oplossingen kan kiezen. De absorptiegraad zal daardoor hoog zijn (++).

++

lage ambitie

++ ++

++

hoge ambitie

lage ambitie: gelijke resp. (iets) hogere deelscores hoge ambitie: hogere totaalscore maar uitruil van belangen geeft winnaars én verliezers

kennisverwerving op basis van multi-actor perspectief. mate van waarborging afweging van belangen

geen wijziging

Tabel 5.16 Het beoordelingskader voor het beleidsvormingsproces van zeehavenontwikkeling bij laag en hoog ambitieniveau

+ +

+/++ (+) (++) (++) (+)

geen wijziging

doeltreffendheid\doelmatigheid - doelbereiking (totaal) ·(initiatiefnemer) ·(natuuren milieuorganisaties) ·(indirect ec. Belanghebbenden) ·(burgers) - middelenbeheer democratie - participatie

actieve(re) opstelling politiek verhoogt absorptiegraad

verandering t.o.v. niet-interactief beleidsvormingsproces

+ (++) (+) (+) (0)

+

proces biedt (veel) meer ruimte voor variëteit

beoordelingscriterium - wetmatigheid

+

++

rechtmatigheid


+

- responsiviteit + ++ (score: – – slecht, – onvoldoende, 0 neutraal, + voldoende, ++ goed)


5.6

217

Conclusies

Het blijkt mogelijk op gefundeerde en gestructureerde wijze een procesdesign van een interactieve beleidsaanpak op te stellen: Pröpper en Steenbeek (1999) leveren hiervoor het raamwerk, Bryson (2004) de samenstellende elementen. Deze ontwerpmethodiek kan overigens generiek worden toegepast. Bij het ontwerpen van een interactieve beleidsaanpak staat de gekozen bestuursstijl centraal. De bestuursstijl en de beleidssituatie i.c. kernvoorwaarden leveren de input voor de interactieve beleidsaanpak. De specifieke beleidssituatie voor Nederlandse zeehavenontwikkeling staat een rechtstreekse generaliseerbaarheid van de resultaten in de weg. Hoewel 'external validity' hier niet wordt nagestreefd, lijkt bijvoorbeeld toepassing op zeehavenontwikkeling in de Hamburg – Le Havre range waar de institutionele structuur grote gelijkenis vertoont met de Nederlandse situatie, wellicht mogelijk. Bij het ontwerpen van de beleidsaanpak vormt de opvatting dat er sprake is van sociaal-geconstrueerde werkelijkheden een belangrijk uitgangspunt; ziet het bevoegd gezag zeehavenontwikkeling als een gestructureerd of ongestructureerd probleem? Omdat het bestuur het doel van de beleidsaanpak, de kernvoorwaarden en bestuursstijl zelf kan bepalen, zijn twee ook in de praktijk voorkomende varianten van een proces-rationele benadering van beleidsvorming beschreven. Als het bestuur bereid is tot interactie met actoren maar inhoudelijke verrijking niet als hoofddoel ziet en slechts weinig beleidsruimte biedt, dan is er sprake van een laag ambitieniveau. De bestuursstijl is weliswaar participatief maar de interactie beperkt zich tot kernactoren. De beleidsaanpak bij een laag ambitieniveau is gebaseerd op doelrationaliteit, het bijbehorende procesmanagement heeft grote overeenkomsten met (lineair) projectmanagement. Bij een hoog ambitieniveau staat waardenrationaliteit en consensusvorming centraal. Het iteratieve, doelzoekende proces heeft een intrinsieke waarde. Er wordt uitgegaan van beleidsarena's met intensieve interacties, een brede scope en een hoge mate van verrijking en variëteit. Hiervoor is minimaal een samenwerkende bestuursstijl nodig en hoogwaardig procesmanagement. Bovenstaande uitgangspunten vormen de basis van de procesontwerpen. Hierin worden achtereenvolgens de politiek-bestuurlijke inkadering, structurering van de inhoudelijke beleidsontwikkeling en interactie, koppeling van inhoudelijke beleidsontwikkeling en interactie, organisatie en management van de interactieve aanpak voor beide beleidsvormingsprocessen nader uitgewerkt. Door ze aan de hand van de kernelementen van een procesontwerp onderling te vergelijken, komen de verschillen duidelijk naar voren. Voor een beleidsvormingsproces met een laag ambitieniveau ligt, mede door de kleine kring van participanten en beperkte beleidsruimte, de nadruk op het kernelement 'voortgang'. De kernelementen 'openheid' en daaraan gekoppeld 'veiligheid' zijn kenmerkend voor het ontwerp van een beleidsvormingsproces met een hoog ambitieniveau. In dit geval is inhoud proces geworden hetgeen ten koste kan gaan van de kernelementen 'voortgang' en 'inhoud'. Kortom, het is de bekende tegenstelling tussen daadkrachtdemocratie (duidelijkheid, durf en daadkracht) tegenover consensuspolitiek (consultatie, compromis en consensus) (Hendriks en Tops, 2001).

218


De kwaliteit van het bestuurlijk handelen bij interactieve beleidsvorming is bepaald door middel van het beoordelingskader. Omdat het vormgeven en inrichten van de interactieve beleidsaanpak nog steeds geschiedt binnen de verplichte R.O.-procedures treedt er geen verandering op in de criteria wetmatigheid en doelmatigheid. Door het, in meer of mindere mate, betrekken van actoren bij het beleidsvormingsproces stijgen echter de scores op de criteria participatie, zorgvuldigheid en evenwichtigheid. Het laatste kan bij een beleidsvormingsproces met een laag ambitieniveau echter niet worden gegarandeerd omdat belangenafweging door het bevoegd gezag soms achter gesloten deuren plaatsvindt. Het afleggen van beleidsinhoudelijke verantwoording omtrent de keuzes en toezicht door een onafhankelijke commissie met verregaande bevoegdheden kan de transparantie bevorderen. De belangrijkste veranderingen betreffen de doeltreffendheid van het beleidsvormingsproces. Effectiviteitsmeting in een netwerk richt zich op het gemeenschappelijk belang. Het succes (of falen) van de actoren om hun belangen te realiseren is daarbij de leidraad (Litjens, 2000). Bij een laag ambitieniveau kunnen de kernactoren, afhankelijke van de geboden beleidsruimte, invloed uitoefenen. Het veilig stellen van de actorbelangen mag echter niet ten koste gaan van het oorspronkelijke plan. Wat betreft het gemeenschappelijk belang ligt, bij een laag ambitieniveau, het primaat bij het bestuur resp. initiatiefnemer. Daarentegen berust, bij een beleidsvormingsproces met hoog ambitieniveau, het gemeenschappelijk belang op nevenschikking van actorbelangen. De meeste kernactoren beschikken over resources om hun beleidspreferenties tot uiting te brengen. Soms zal dat ten koste gaan van de belangen van het bevoegd gezag resp. initiatiefnemer. Toch stijgt de (overall) effectiviteit van een beleidsvormingsproces bij een hoog ambitieniveau sterker dan bij een laag ambitieniveau. Concluderend kan worden gesteld dat een interactief beleidsvormingsproces voor zeehavenontwikkeling, naar verwachting, de kwaliteit van het bestuurlijk handelen zal verhogen. In potentie scoort een proces met een hoog ambitieniveau het best op de beoordelingscriteria maar het afbreukrisico (o.a. hindermacht, 'negotiated nonsense') is reëel. Daarnaast kan een minder sterke regiefunctie en het bieden van een grotere beleidsruimte weerstand oproepen bij een bevoegd gezag dat een 'echte' samenwerkende bestuursstijl mist. En, last but not least, het realiseren van bepaalde beleidsposities kan ten koste gaan van de kernactoren c.q. de havenbeheerder die een belangrijke rol speelt in het beleidsvormingsproces. Deze risico‟s en weerstanden maken het interactieve beleidsvormingsproces met een hoog ambitieniveau minder aantrekkelijk. Bij een laag ambitieniveau is het afbreukrisico minder en de weerstand van het bevoegd gezag en initiatiefnemer geringer. Implementatie is daardoor eenvoudiger. Interactieve beleidsvorming berust echter niet op de dichotomie laag en hoog ambitieniveau. Als gestart wordt met een laag ambitieniveau kan, uitgaande van lerende organisaties (Senge, 1990), het vertrouwen in interactieve processen stijgen en zal de wisselwerking met een bredere kring van actoren toenemen. In combinatie met meer beleidsruimte heeft verrijking plaats en neemt de kwaliteit van het beleidsvormingsproces toe. (NB. Deze incrementele wijzigingen vergen de nodige inspanning van het bevoegd gezag omdat uit de cases blijkt dat een bestaande bestuurscultuur redelijk bestendig is.) De belangen van de havenbeheerder vormen wel het ijkpunt: onaantastbaar (laag ambitieniveau) of onderhandelbaar (hoog ambitieniveau)? Hierover kan het bevoegd gezag dat dichter bij de havenbeheerder staat, van


219

mening verschillen met de volksvertegenwoordiging. In een dergelijke situatie kan een actieve opstelling van de politiek, een wezenskenmerk van het besluitvormingsproces met een hoog ambitieniveau, de maatschappelijke aanvaarding van besluiten bevorderen.

220


6

Algemene conclusies

6.1

Inleiding

Beleidsvorming van zeehavenontwikkeling vormt het onderzoeksobject van dit proefschrift. Het beleidsvormingsproces wordt gestructureerd door procedures uit de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) en per 1 juli 2008 de Wet ruimtelijke ordening (Wro). Uit de ingediende zienswijzen en juridische beroepsprocedures blijkt dat zeehavenontwikkeling niet naar volle tevredenheid verloopt. De afwegingssystematiek in de ruimtelijke ordening die zorg dient te dragen voor een integrale planontwikkeling, functioneert blijkbaar niet altijd naar behoren. Deze observatie is de aanleiding van het onderzoek. Factoren binnen en buiten het beleidsvormingsproces zetten de maatschappelijke aanvaarding van besluiten onder druk. Contextuele factoren als de aard van de problematiek, het beleidsterrein, vigerende procedures en het maatschappelijk klimaat zijn redelijk in kaart gebracht. Specifiek voor zeehavenontwikkeling is dat, in plaats van de gemeente, de lokale/regionale havenbeheerder als initiatiefnemer en projectontwikkelaar van bedrijventerrein optreedt. Door recente veranderingen in de organisatiestructuur zoals verzelfstandiging, is de overheidsinvloed op de havenbeheerder kleiner geworden. Hiermee is een eerste, interne afweging van belangen bij zeehavenontwikkeling komen te vervallen. Omdat de economische doelstellingen van havenbeheerders aan gewicht hebben gewonnen dreigt eendimensionale planvorming. Dit wordt bevorderd door de huidige, projectmatige benadering van infrastructuurontwikkeling. In een gunstig politiek-bestuurlijk en maatschappelijk klimaat worden zeehavenprojecten vanwege de onzekerheid omtrent de toekomstige vraag, al in een vroeg stadium opgestart.

221

222


Factoren binnen het beleidsvormingsproces die het verloop beïnvloeden, zijn met name de gedragingen van actoren. Het technisch-complexe karakter van zeehavenontwikkeling maakt dat beleidsvorming plaats heeft in een netwerk van actoren met conflicterende belangen. Vanuit een unicentrisch perspectief opereert de overheid als een centrale actor terwijl in een multi- en pluricentrisch perspectief de overheid slechts één van de actoren is. Iedere actor heeft zijn eigen instrumentele doel en bekijkt in welke mate de (mogelijke) uitkomst van het beleidsvormingsproces bijdraagt aan de realisering van deze doeleinden. Of zij daadwerkelijk zullen participeren is afhankelijk van het verschil tussen de verwachte uitkomst en de beleidspositie (actorstandpunt m.b.t. voorgenomen beslissing), het belang van het besluit en de inschatting van het effect van de gepleegde inzet. Contextuele factoren en actorgedragingen vormen de input voor het beleidsvormingsproces (Koppenjan, 1993). Uit empirisch onderzoek komt naar voren dat het finale besluit voor infrastructuurprojecten pas tot stand komt na langdurige, niet-lineaire processen die bestaan uit een aantal kleinere deelprocessen met tussentijdse besluiten. De vraag is of dergelijke beleidsvormingsprocessen de legitimiteit van besluiten wel voldoende waarborgen. Voor zeehavenontwikkeling blijkt dit nauwelijks onderzocht en is er dus sprake van een kennislacune. De wetenschappelijke doelstelling van dit proefschrift is tweeledig: a) het analyseren en verklaren van het verloop van het beleidsvormingsproces met als doel b) voorstellen doen voor het verbeteren van het bestuurlijk handelen. Voor het eerste deel van de doelstelling zijn drie soorten kennis nodig namelijk descriptie (beschrijving van de bestuurlijke praktijk met betrekking tot zeehavenontwikkeling), verklaring (waarom ziet de waargenomen bestuurlijke praktijk er zo uit) en evaluatie (beoordeling van de bestuurlijke praktijk). Voor het tweede deel is een vierde, meer normatieve, vorm van kennis noodzakelijk namelijk prescriptie (voorstellen ter verbetering van het bestuurlijke handelen). Door middel van deze kennis kan antwoord gegeven worden op de wetenschappelijke vraagstelling: In welke mate voldoet beleidsvorming met betrekking tot zeehavenontwikkeling aan de criteria van rechtmatigheid, doeltreffendheid/doelmatigheid en democratie, en kan gegeven de institutionele context, re-engineering van het proces leiden tot betere beleidsvorming? In paragraaf 6.2 zal blijken of het uitgevoerde onderzoek de vraagstelling bevredigend kan beantwoorden. Aan de hand van subvragen worden eerst deelconclusies getrokken die uiteindelijk leiden tot antwoorden op de vraagstelling. Ten slotte behandelt paragraaf 6.3 methologische kwesties en geeft aanbevelingen voor volgende onderzoeken.

6.2

Conclusies

In het onderstaande zullen eerst de subvragen 1 t/m 3 gezamenlijk worden behandeld omdat hierin de onderzochte, empirische beleidsvormingsprocessen centraal staan. Daarna komt in subvraag 4 de beoordeling aan de orde. Aan het eind gaat subvraag 5 in op de verbeteringen van de beleidsvorming.

Hoofdstuk 6. Algemene conclusies

223

1. Hoe verlopen beleidsvormingsprocessen in de praktijk? 2. Tot welke besluiten leiden deze processen? 3. Wat is de invloed van actoren en factoren op het procesverloop en de uitkomst? Bij zeehavenontwikkeling is sprake van technische én sociale complexiteit. Het laatste veronderstelt dat kern- en perifere actoren en contextuele factoren zoals procedures en de aard van de problematiek, ook een belangrijke rol spelen. Ondanks de verschillende standpunten en belangen komt de probleemperceptie van actoren redelijk overeen (havenplanning is een existentiële behoefte), ten aanzien van de omvang en effecten divergeren de meningen echter. Op basis van de belangen van de actoren is een categorisering aangebracht; onderscheiden worden initiatiefnemer die tevens het havenbedrijfsleven representeert, natuuren milieuorganisaties, indirect economisch belanghebbenden (waarvan de belangen geschaad kunnen worden) en burgers. Met betrekking tot de technische complexiteit is het vaak moeilijk de marges bij prognoses te reduceren. Zo kan de precieze aard en omvang van de toekomstige vraag niet met 100% zekerheid worden voorspeld. Om geen 'nee' aan potentiële klanten te hoeven verkopen, zal de havenbeheerder daarom al in een vroeg stadium het bevoegd gezag attenderen op de problematiek. Mede door de institutionele binding van de havenbeheerder aan de lokale/regionale autoriteiten belandt zeehavenontwikkeling al snel (ongewijzigd) op de politieke agenda waarmee het beleidsvormingsproces een aanvang neemt. Deze handelswijze heeft in het verleden in drie van de vier zeehavengebieden geleid tot aanzienlijk grotere reserves dan bijvoorbeeld op basis van de Maasvlake 2-berekening voor strategische reserves verwacht mag worden. Uit bestudering van de relevante literatuur en de casestudies komt naar voren dat de procedures uit de WRO structurerend werken voor de beleidsvormingsprocessen. Toch kan de bestuurlijke invulling substantieel verschillen. Enerzijds treedt het bevoegd gezag op als centrale actor in een unicentrisch netwerk. In zo‟n geval wordt weinig beleidsruimte geboden, de inbreng van actoren beperkt zich tot de formele inspraak en het oorspronkelijke plan wordt niet of slechts marginaal aangepast. Het beleidsvormingsproces van de Derde Haven Ĳmuiden kenmerkt zich door een 'gesloten' aanpak. Anderzijds is er een 'open' benadering die meer participatiemogelijkheden en inhoudelijke beleidsruimte biedt. Het bestuur opereert in een pluricentrisch netwerk. De actoren leveren bijdragen die in het beleidsvormingsproces geabsorbeerd en in de democratische besluitvorming bevestigd worden. Deze werkwijze is kenmerkend voor de 'Rotterdamse' aanpak en komt zowel naar voren in de fase van strategische havenplanning als tijdens de bestemmingsplanprocedure voor de tweede Maasvlakte. Het proces is transparant en uit de aanpassingen op milieugebied spreekt een evenwichtige afweging van belangen. De inhoudelijke verrijking verhoogt het draagvlak voor het besluit. Deze invulling van het 'open' proces verschilt overigens wezenlijk van de VErkenningsfase Ruimtetekort Mainport Rotterdam (VERM) waarin het proces centraal staat en inhoud daar een afgeleide van is. Helaas is VERM slecht ingebed in de politieke besluitvorming en sorteert het proces weinig effect. Hoewel in de aanpak van de rijksoverheid ook een (grote) rol voor participanten is weggelegd, vindt de besluitvorming door het bestuur achter gesloten deuren plaats. Bovendien is er

224


nauwelijks beleidsinhoudelijke legitimatie van de gemaakte keuzes. De aanpak van de rijksoverheid draagt derhalve kenmerken van zowel de 'open' als 'gesloten' benadering. Blijkbaar is interactiviteit hier geen intrinsieke waarde! 4. Hoe scoren recente beleidsvormingsprocessen op basis van de beoordelingscriteria? Om uitspraken over de kwaliteit van het beleidsvormingsproces c.q. het bestuurlijk handelen te kunnen doen, is in hoofdstuk 2 een beoordelingskader opgesteld. De criteria rechtmatigheid (wetmatigheid en behoorlijk bestuur), doeltreffendheid\doelmatigheid en democratie (participatie en responsiviteit) zijn afgeleid van de kernvragen van beleid. Door het operationaliseren van de criteria kunnen de verschillende beleidsvormingsprocessen worden beoordeeld. Als basistypen van beleidsvorming zijn 'gesloten' ( i.c. niet-interactief) en 'open' (i.c. interactief) onderscheiden. Ten aanzien van het interactieve proces is een nadere onderverdeling gebaseerd op de kern van het proces resp. inhoud ('Rotterdamse' aanpak) en proces (VERM). De beoordeling van het 'gesloten' beleidsvormingsproces is gebaseerd op de bestemmingsplanprocedure van de Derde Haven Ĳmuiden aangevuld met relevante bevindingen uit de Projectbeslissing (Maasvlakte II-studie\VERM) en Planologische Kernbeslissing-plus (PKB+). De score van het 'gesloten' beleidsvormingsproces op wetmatigheid is 'goed'. Overigens is het opvallend dat, als de WRO exacte voorschriften bevat, bijvoorbeeld ten aanzien van termijnen, de R.O.-procedure naar de letter van de wet wordt doorlopen. Indien dergelijke strikte richtlijnen ontbreken, treedt het bevoegd gezag naar eigen inzicht op. Dit is echter niet altijd naar de geest van de wet, hetgeen bijvoorbeeld blijkt uit de zeer late reactie op de inspraak op de startnotitie PKB+. Het criterium zorgvuldigheid scoort (slechts) 'voldoende' omdat de verplichte onderzoeken vanuit unicentrisch perspectief zijn opgezet. Additionele economische analyses geven inzicht in de doelmatigheid van het project. Omdat deze informatie meestal geen rol speelt in de besluitvorming, is een maximale score op dit beoordelingscriterium niet haalbaar. Afhankelijk van de scope van het onderzoek, is de kwaliteit bepalend voor een 'neutrale' of 'voldoende' beoordeling op criterium doelmatigheid. Ten aanzien van participatie scoort de 'gesloten' benadering, per definitie, 'onvoldoende'. Hierdoor is de doeltreffendheid voor een aantal actoren laag en varieert de overall score tussen 'neutraal' en 'voldoende'. (NB. Arbitraire keuzes ten voordele van indirect economisch betrokkenen òf natuuren milieuorganisaties zorgen voor een negatieve wisselwerking tussen de scores voor beide partijen.) Door de belangen van de havenbeheerder centraal te stellen wordt voor evenwichtigheid een 'onvoldoende' behaald. Ondanks een hogere participatiegraad in de PKB+-procedure zijn, door het eigenstandig optreden van het bestuur, de scores voor doelbereiking en evenwichtigheid vergelijkbaar. De beoordeling van responsiviteit loopt uiteen van 'onvoldoende' als er na de democratische besluitvorming geen sprake is van (bevestiging van) verrijking, tot 'neutraal' als er getracht wordt iets substantieels te veranderen. Meestal bestendigen deze wijzigingen niet omdat de volksvertegenwoordiging zich vaak passief en afzijdig opstelt tijdens het beleidsvormingsproces.


225

De beoordeling van de 'open' proces met de nadruk op inhoud berust op de 'Rotterdamse' aanpak en voor het 'open' proces met de nadruk op proces op VERM. De scores van beide 'open' benaderingen op wetmatigheid en middelenbeheer komen overeen met de 'gesloten' aanpak, op de overige criteria werkt interactie positief door. De mogelijkheid om invloed uit te oefenen bij de 'Rotterdamse' aanpak leidt voor zorgvuldigheid tot de score 'goed' omdat verwerving van inhoudelijke kennis vanuit een multi-actor setting geschiedt. Ten aanzien van evenwichtigheid wordt ook de score 'goed' bereikt omdat de meeste actorbelangen in de afweging worden betrokken. Dit impliceert dat de overall doelbereiking ligt bij 'voldoende' en 'goed'. Responsiviteit scoort 'voldoende' of 'goed' omdat de gecreëerde variatie in de democratische besluitvorming wordt vastgehouden of marginaal aangepast. Daarentegen scoort de 'open' beleidsvorming met de nadruk op proces 'neutraal/voldoende' op responsiviteit omdat VERM niet is ingebed in de (politieke) besluitvorming. Ook evenwichtigheid is daardoor 'onvoldoende'. Doordat de participatie en zorgvuldigheid selectief uitpakken is de beoordeling slechts 'voldoende'. Het eerste deel van de wetenschappelijke probleemstelling namelijk In welke mate voldoet beleidsvorming met betrekking tot zeehavenontwikkeling aan de criteria van rechtmatigheid, doeltreffendheid/doelmatigheid en democratie is hiermee beantwoord. 5. Kan door re-engineering van het proces betere beleidsvorming worden bewerkstelligd? Een voor het ontwerp van een 'beter' beleidsvormingsproces relevante conclusie uit het empirische deel van het onderzoek, luidt dat het betrekken van actoren en het bieden van inhoudelijke beleidsruimte niet ten koste hoeft te gaan van de andere criteria. Ergo, een interactieve beleidsaanpak kan dus leiden tot betere beleidsvorming. De twee basistypen van interactieve beleidsvorming die zowel uit de casestudies als de literatuur naar voren kwamen, zijn gebaseerd op de kern van het proces resp. inhoud (laag ambitieniveau) of proces (hoog ambitieniveau). Ze worden hier gehanteerd als ideaaltypische modellen waarvan de mogelijkheden optimaal worden benut. De gekozen bestuursstijl in combinatie met de nagestreefde doelen van het beleidsvormingsproces bepalen het ambitieniveau. Als er weinig beleidsruimte wordt geboden om het project inhoudelijk te verrijken, slechts in beperkte mate wisselwerking plaatsvindt met (kern)actoren en het proces een instrumentele functie heeft, dan is er sprake van een laag ambitieniveau. Een hoog ambitieniveau gaat daarentegen inhoudelijk uit van een brede scope met een hoge mate van variëteit, een groot speelveld met intensieve interacties en een procesmanagementbenadering. De laatste vorm van beleidsvorming vereist minimaal een samenwerkende bestuursstijl terwijl voor een laag ambitieniveau, volgens de participatieladder, slechts een participatieve bestuursstijl nodig is. Bij een laag ambitieniveau wordt zeehavenontwikkeling gepercipieerd als een gestructureerd probleem waarvoor een objectiveerbare oplossing mogelijk is. Het bestuur dat als de centrale actor in een pluricentrisch netwerk opereert, veronderstelt een gemeenschappelijk interpretatiekader bij de constructieve (kern)actoren die al in een vroeg stadium bij het beleidsvormingsproces worden betrokken. Procesmanagement kan dienen om tegenstellingen te verkleinen en/of overbruggen. Deze benadering past in een daadkrachtdemocratie

226


(duidelijkheid, durf en daadkracht) omdat het beperkte 'tijdsverlies' wordt gecompenseerd door een breder maatschappelijk draagvlak. De inhoudelijke kennis is vooral gebaseerd op verplichte onderzoeken als MER's en kosten-batenanalyses, de multi-actor setting kan door 'joint fact finding' vorm krijgen. Centraal staan de belangen van de havenbeheerder maar (congruente) ideeën en actorbelangen kunnen in het oorspronkelijke plan worden geïncorporeerd. Inhoudelijke verrijking is slechts een tussendoel, draagvlakverwerving blijft het hoofddoel van het beleidsvormingsproces. Onafhankelijk toezicht op het proces moet de evenwichtigheid waarborgen. Het doel van een beleidsvormingsproces met een hoog ambitieniveau is inhoudelijke verrijking. Het bestuur gaat uit van een ongestructureerd probleem en biedt veel beleidsruimte. In het multicentrische netwerk bevinden zich veel actoren die in wisselende samenstelling de beleidsarena bevolken. Weliswaar is er een gedeelde probleemperceptie maar de meningen over de oplossingen lopen sterk uiteen. Ambiguïteit en dissensus worden erkend maar door hoogwaardig procesmanagement kunnen er voor conflicterende belangen toch gezamenlijke, onderliggende principes voor oplossingen gevonden worden. Een goede koppeling van inhoudelijke beleidsontwikkeling en interactie is hiervoor noodzakelijk. Het vinden van oplossingen is doelzoekend van karakter en onderzoek levert 'negotiated knowledge' met als (gewenst) resultaat een win-win situatie. Consensuspolitiek (consultatie, compromis en consensus) vergt zijn tijd maar kan worden bespoedigd door een actieve opstelling van de volksvertegenwoordiging. Bovendien wordt het beleidsvormingsproces dan transparanter. Door een intensievere wisselwerking met actoren en meer beleidsruimte scoort een hoog ambitieniveau beter op de criteria evenwichtigheid, doelbereiking en participatie. Overigens blijkt de evenwichtige afweging van belangen soms ten koste te gaan van de initiatiefnemer i.c. zeehavenbeheerder die zijn wensen ingeperkt ziet. Het optimaal vormgeven van de koppeling tussen inhoudelijke beleidsontwikkeling en interactie maakt een maximale inhoudelijke verrijking mogelijk. Bij het zoeken naar oplossingen ('negotiated knowledge') en het samenstellen van compromissen ('package deals') moet niet alleen sprake zijn van interactie tussen bestuur en actoren maar moet ook het professionele domein worden ingeschakeld. In een dergelijk situatie kunnen, meer dan nu het geval is, creatieve en innovatieve oplossingen worden gegenereerd. Vanuit theoretisch oogpunt kan dus worden gesteld dat een procesontwerp waarin sprake is van een toenemende mate van interactiviteit en meer beleidsruimte, en voldaan wordt aan de noodzakelijke randvoorwaarden, leidt tot een hogere kwaliteit van bestuurlijk handelen. Hiermee kan een bevestigend antwoord gegeven op het tweede deel van de wetenschappelijke probleemstelling namelijk kan re-engineering van het proces leiden tot betere beleidsvorming? In potentie scoort een proces met een hoog ambitieniveau dus het best maar het afbreukrisico (o.a. hindermacht, 'negotiated nonsense') is reëel. Daarnaast kan het realiseren van bepaalde beleidsposities ten koste gaan van de kernactoren c.q. de havenbeheerder. Bovendien moet voor een interactief beleidsvormingsproces meer tijd worden ingeruimd, mede omdat


227

multicentrische netwerken zich minder snel (re)organiseren en een decentraal gepositioneerd bestuur slechter in staat is problemen snel en efficiënt op te lossen (Stokman, 1994). Bij een laag ambitieniveau is het afbreukrisico minder en de weerstand van het bevoegd gezag en initiatiefnemer geringer. Als gestart wordt met een laag ambitieniveau kan, uitgaande van lerende organisaties (Senge, 1990), het vertrouwen in interactieve processen stijgen en zal de wisselwerking met een bredere kring van actoren toenemen. In combinatie met meer beleidsruimte heeft verrijking plaats en zal de kwaliteit van het beleidsvormingsproces toenemen. In de praktijk is echter gebleken dat een bestuursstijl weinig varieert, blijkbaar is een bestuursstijl een cultureel bepaald fenomeen dat niet snel verandert. Om niet te vervallen in oude, vertrouwde werkwijzen kunnen besturen die bewust kiezen voor een interactieve(re) beleidsaanpak, zich het best bij laten staan door een externe partij.

6.3

Reflectie en aanbevelingen

Aan het begin van het onderzoek werd gesteld dat er sprake was van een kennislacune met betrekking tot zeehavenontwikkeling. Deze studie heeft vier soorten kennis opgeleverd, te weten descriptieve, verklarende en beoordelende kennis van het beleidsvormingsproces en prescriptieve kennis in de vorm van een procesontwerp. Hiermee is in redelijke mate in de gesignaleerde kennislacune voorzien. Toch ging dat niet altijd 'vanzelf'; er moesten soms arbitraire beslissingen worden genomen en methodologische knopen doorgehakt. De beleidswetenschappen hanteren namelijk een grote verscheidenheid aan perspectieven en benaderingen; zowel de positivistische onderzoeksaanpak als normatieve interpretaties vormen standaard methodieken. Hoewel er geen sprake kan zijn van een methodologische superioriteit bij het bestuderen van (empirische) beleidsprocessen staan beide benaderingen vaak diametraal tegenover elkaar zonder dat van toenadering sprake is. Dit is te verklaren vanuit de achterliggende 'assumptive frames' met elk hun eigen overtuigingen, percepties en waarderingen die een onderzoeksaanpak kenmerken. Hierdoor zijn 'evaluative frames' te onderscheiden die in de praktijk relatief dogmatisch worden gehanteerd door onderzoekers met weinig waardering voor andere benaderingen. In plaats van energie te steken in zgn. 'science wars' zou het van elkaar willen leren meer opleveren. Tussen de analytische en politieke visie kunnen opvattingen over het al dan niet gestructureerd zijn van een probleem worden uitgewisseld. En, gebaseerd op Hayek's denkbeelden, zou het gebrek aan informatie en de welvaartsverdeling ook door markten kunnen worden opgelost. Helaas staat dit 'mixen' van benaderingen nu nog in de kinderschoenen. Een verdere theoretische en methodische uitwerking is een opgave voor de toekomst. Inhoudelijk speelt onzekerheid een belangrijke rol; de raming van de vraag naar haventerreinen laat zich moeilijk voorspellen en bevat grote marges. Tijdreeksanalyse van uitgegeven havenareaal heeft alleen zin als er sprake is van een ongewijzigde trend en er geen verstoringen optreden door bijvoorbeeld de incidentele uitgifte van grote terreinen. In de praktijk komen dergelijke situaties echter zelden voor. Econometrische modellen die verbanden leggen tussen afhankelijke variabelen en achterliggende, verklarende factoren kunnen uitkomst bieden. Slechts weinig havens beschikken over dergelijke modellen die

228


bovendien gericht zijn op goederenstromen en overslagvolumes. Hierdoor blijft bijvoorbeeld (een deel van) de industriefunctie onderbelicht. Ten behoeve van de toekomstige ruimtevraag in de Rotterdamse haven is daarom niet alleen gebruik gemaakt van het Goederenstroommodel 7 maar ook van CPB-modellen. Echter, door de separate ontwikkeling van deze modellen sluiten ze methodisch niet naadloos op elkaar aan. Om de onzekerheid te reduceren is er behoefte aan nieuwe, geïntegreerde planningsmodellen met voldoende robuustheid, die ook voor kleine zeehavens valide zijn. Tenslotte resteert de vraag in hoeverre het ontwerp voldoet aan de methodologische eisen die gesteld worden vanuit de wetenschap. Conform de empirische cyclus van de Groot (1994) zijn de fasen obervatie (verzamelen van emprische gegevens), inductie (ontwikkelen theorie voor beleidsvormingsprocessen van zeehavenontwikkeling (4.4)) en deductie (formuleren hypothese in de vorm van een ontwerp) volledig doorlopen. Overigens is over het daadwerkelijk ontwerpen van een interactief procesdesign, in de literatuur weinig te vinden. Hoewel kaders worden aangegeven, ontwerpprincipes en toetsingscriteria zijn opgesteld, procesmanagement uitgebreid aan de orde komt en separate onderdelen van de beleidsaanpak worden behandeld, blijft het ontwerpen van een proces als (creatieve) activiteit een 'black box'. Ook onder-zoekend ontwerpen zoals in de sector stedenbouw en volkshuisvesting wordt toegepast (Moscoviter, 2006), biedt hier geen uitkomst. Zonder theoretisch houvast zal een procesarchitect zich dus op zijn gezond verstand (logica), ervaring en intuïtie moeten verlaten. De toetsingsfase d.w.z. het ontwerp testen met nieuw empirisch materiaal, is lastig. Proof-ofprinciple prototyping zou eventueel met behulp van 'gaming' kunnen geschieden, maar het procesverloop en de uitkomst zullen verschillen van het, op een gedachtenexperiment gebaseerde, beleidsvormingsproces. Het is een theoretisch optimaal vormgegeven proces versus een suboptimaal procesverloop uit de praktijk. Deze fase is daarom beperkt gebleven tot een contra-expertise en toetsing aan bepaalde ontwerpprincipes. Een goede validering zou het ontwerp echter wel krachtiger maken. Evaluatie van het ontwerp heeft plaats gehad op basis van het beoordelingskader. Terugkoppeling van evaluatieresultaten naar de bevindingen uit de cases, literatuur e.d. levert geen opvallende verschillen op.

Bijlagen

Bijlage I: Lijst van benaderde personen Derde Haven Ĳmuiden J. Joosten E. Euwe R. Landkroon

projectleider gemeente Velsen beleidsmedewerker Rijkswaterstaat Noord-Holland Groen Links-gemeenteraadslid Velsen

Mainportontwikkeling Rotterdam A. Doe projectleider Havenplan 2010 Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam R. Schelwald beleidsmedewerker ministerie van Verkeer en Waterstaat (VERM) T. van Bommelbeleidsmedewerker ministerie van Verkeer en Waterstaat (PMR) Reehorst M. van Muijen medewerker Consept / PvdA-gemeenteraadslid Rotterdam D. Roukema projectleider infrastructuur Ballast Nedam Ontwikkelingsmaatschappij Contra-expertise hoofdstuk 5 M. van Twist directeur Berenschot, hoogleraar bestuurskunde Erasmus Universiteit Rotterdam en decaan Nederlandse School voor Openbaar Bestuur

229

230


Bijlage II: Beoordelingsmaatstaven zeehavenbestuur bestuursmaatstaf nr voorwaarden Doelmatig 1 coördinatie bestuur horizontaal sectoraal verticaal sectoraal horizontaal intersectoraal verticaal intersectoral 2 geografisch 3 maatschappelijk zeehavenbelangen onderling zeehavenbelangen en overige belangen 4 economisch 5 6 7 8 9 10

Democratisch bestuur

1

2 3

4 5 6

omschrijving afstemming van beleidsaspecten en – sectoren

aard van de zeehavenproblematiek vallen samen met bestuursgebied. afweging van alle maatschappelijke belangen

efficiency o.b.v. budgetminimering of effectmaximering financieel draagvlak voldoende financiële middelen planmatigheid lange termijn planning slagvaardigheid korte termijn aaanpassingen complementariteit van stelsel van aanvullende en corrigerende bestuursniveaus bestuurslagen effectieve communicatie inzicht hebben in wensen e.d. van met bedrijfsleven bedrijfsleven interne eenvoud en duidelijkheid ten behoeve van bestuurders overzichtelijkheid van en ambtenaren bestuur evenwichtige beleidsinitiërende rol (in voldoende mate) verhouding tussen bij politiek verantwoordelijke organen ambtelijke en politieke organen controle vanwege op elk bestuursniveau een rechtstreeks bevolking gekozen vertegenwoordigend lichaam scheiding politiek en politiek eindverantwoordlijkheid op elk ambtelijke bestuursniveau. verantwoordelijkheid inspraak en mogelijkheid voor betrokken bevolking en medezeggenschap bedrijven om beleid te beïnvloeden meertakigheid van alle relevante maatschappelijke belangen bestuur moeten worden afgewogen externe eenvoud en duidelijkheid voor belangstellenden met overzichtelijkheid van betrekking tot alle aspecten van bestuur besluitvorming

bron: Commissie Zeehavenoverleg, 1973

Bijlagen

231

functioneel centraal

decentraal

territoriaal centraal

Gemeentelijk

bron: Commissie Zeehavenoverleg, 1973

Regionaal

Nationaalgemeentelijk Nationaalregionaal N.V. (regionaal) Zeehavenbrijf Regionaal havenscap Nationaal havenschap N.V. (nationaal) Zeehavenbrijf Rijksdienst/ Staatbedrijf Doelmatig bestuur 1 coördinatie horizontaal sectoraal + verticaal sectoraal + horizontaal intersectoraal ± verticaal intersectoral – 2 geografisch + 3 maatschappelijk zeehavenbelangen onderling ± zeehavenbelangen en overige ± belangen 4 economisch ± 5 financieel draagvlak + 6 planmatigheid + 7 slagvaardigheid + 8 complementariteit van – bestuursniveaus 9 effectieve communicatie met ± bedrijfsleven 10 interne eenvoud en + overzichtelijkheid van bestuur voldaan aan maatstaf 12x Democratische bestuur 1 evenwichtige verhouding + tussen ambtelijke en politieke organen 2 controle vanwege bevolking ± 3 scheiding ambtelijke en + politieke verantwoordelijkheid 4 inspraak en medezeggenschap ± 5 meertakigheid van bestuur – 6 externe eenvoud en + overzichtelijkheid van bestuur voldaan aan maatstaf 5x

decentraal

+ + – – +

+ + – – +

± ± – – ±

+ + + ± +

+ + + ± ±

± – ± – ±

± – ± – –

+ –

+ –

+ –

+ +

+ +

– ±

– ±

± + + + –

± + + + +

± + – ± +

+ + + + +

+ + + + +

± ± – ± –

± ± – ± –

+

±

+

+

+

+

+

±

+

+

±

±

+

+

10x

11x

10x

14x

14x

9x

8x

+

–

–

+

+

+

+

± +

– –

– –

+ +

+ +

+ +

+ +

± – +

± – –

± – –

+ + ±

+ + ±

+ + +

+ + +

5x

1x

1x

6x

6x

6x

6x

232


Literatuur

Abma, T. en R.J. in 't Veld (2001) Handboek Beleidswetenschappen, Perspectieven, thema's, praktijkvoorbeelden, Meppel: Boom. Arthur D. Little (ADL) i.s.m. Rijsenbrij Consultancy en TNO Inro (1999) Samenvatting sectorstudie Containers, Rotterdam. Adviescollege Andriessen (1995) Samen werken aan ruimte voor economische groei in het Noordzeekanaalgebied, Haarlem: provincie Noord-Holland. Adviesdienst Verkeer en Vervoer (AVV) (2004) Internationale havenbenmark, eindrapport, Rotterdam: RWS AVV. Adviesdienst Verkeer en Vervoer (AVV) (2007) Kerncijfers Goederenvervoer, uitgave 2007, Rotterdam: RWS AVV. Annema, J.A., C.C. Koopmans and B. van Wee (2002) Kosten-batenanalyse: ervaringen met de OEEI-leidraad. In: Colloquium Vervoersplanologisch Speurwerk 2002: de kunst van het verleiden, pp. 937-956, Delft: CVS.

233

234


A.T. Kearney (1995) Samenwerking verbetert de concurrentiepositie van havens en wordt met name door bedrijven reeds ingevuld, Den Haag. Baas, J.H. de (1995) Bestuurskunde in hoofdlijnen, Groningen: Wolters-Noordhoff. Ballast Nedam, ING BANK, ECT (1998) Binnenmeerconcept, Den Haag. Baumol, W.J. en D.F. Bradford (1970) Optimal Departures from Marginal Cost Pricing, in: American Economic review vol. 60, no. 3, June 1970, pp. 265-283. Bekkers V.J.J.M. (1996) Sturingsconcepties en instrumenten in het milieubeleid: op zoek naar vormen van coproductie. Publikatiereeks milieustrategie 1996/2, Den Haag: Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. Beleidsonderzoek & -Advies (B&A-) Groep bv (2002) Inspraakmonitor PKB+ deel 1 en MER, eindrapport, Den Haag. Beuthe, M. (2002) Transport Evaluation Methods: From Cost-Benefit Analysis to Multicriteria Analysis and the Decision Framework in: Giorgi, L. and A. Tandon (eds) Project and Policy Evaluation in Transport, Aldershot: Ashgate. Bichou, K. en R. Gray (2005) A critical review of conventional terminology for classifying seaports in: Transportation Research Part A, Vol. 39, No. 1, pp. 75–92. Bird, J.H. (1968) Seaport Gateways of Australia, London: Oxford University Press. Bird, J.H. (1971) Seaports and Seaport Terminals, London: Hutchinson. Blauwens, G. (1988) Welvaartseconomie en kosten-batenanalyse, Deurne: Ufsia universitaire reeks economie.

Literatuur

235

Blauwens, G. (1996) De toepassing van kosten-batenanalyse op haveninvesteringen in België, in: Tijdschrift Vervoerwetenschap, 1996, nr. 1, pp. 39-54. Boneschansker. E. en E.A. van Noort (1995) De moeizame analyse van kosten en baten, in: Economische Statistische Berichten, 5 juli 1995, pp. 629-634. Bovens, M.A.P. en M. Scheltema (1999) Rechtstatelijke redeneerpatronen, in: Derksen, W., M. Ekelenkamp, F.J.P.M. Hoefnagels en M.Scheltema (red.), Over publieke en private verantwoordelijkheden, WRR rapport V105, Den Haag, Sdu Uitgevers. Baird, A. (1995) UK Port Privatisation in Context, in: Proceedings of UK Port Privatisation Conference, Scottish Transport Studies Group, Edinburgh. Baird, A. (1997) Port Privatisation: An Analytical Framework, in: Proceedings of International Association of Maritime Economists Conference, 22-24 september, City University, Londen UK. Broeze, F. (2002) The Globalization of the Oceans: Containerisation from the 1950s to the present, research in maritme history no. 23, St. John's (NL): International Maritime Economic History Association. Brolsma, J.U. (2006) Havens, kranen, dokken en veren, De Gemeentelijke Handelsinrichtingen en het Havenbedrijf der gemeente Rotterdam, 1882 – 2006, Utrecht: Matrijs. Brouwer H. (2001) Mogelijkheden voor mitigatie en natuurcompensatie bij landaanwinning en zandwinning. Rotterdam: Expertisecentrum PMR. Brucker, K. de, A. Verbeke and W. Winkelmans (1998) Sociaal-economische evaluatie van overheidsinvesteringen in transportinfrastructuur, Leuven-Apeldoorn: Garant. Bruinsma, F.R. en P. Rietveld (1996) Economische Effecten Infrastructuur: op weg naar E.E.R.? in: Beleidsanalyse, 1996, nr.1, pp. 18-23.

236


Bruijn, J.A. de (1998) De organisatie van het totstandkomingsproces: dilemma's bij vroegtijdige private betrokkenheid bij publieke projecten in: PPS bij infrastructuurprojecten, Wenkend of wijkend perspectief, Utrecht: LEMMA. Bruijn, J.A. de en E.F. ten Heuvelhof (1995) Ontwerp besluitvormingsproces aanleg en bestemming Maasvlakte II, Delft: TU Delft/faculteit der Technische Bestuurskunde. Bruijn, J.A. de, P de Jong, A.F.A Korsten en W.P.C. van Zanten (1996) Grote Projecten, besluitvorming en management, Samsom H.D. Tjeenk Willink, Alphen aan den Rijn. Bruijn, J.A. de, E.F. ten Heuvelhof en R.J. in 't Veld (1998) Procesmanagement, Over procesontwerp en besluitvorming, Schoonhoven: Academic Service. Bruijn, J.A. de, H.G. van der Voort, en W.M. Dicke (2003) Procesmanagement in een repesentieve democratie, Beleidswetenschap, kwartaaltijdschrift voor beleidsonderzoek, jaargang 17, nr. 4, pp. 320–339. Brussaard, W. (1979) De spelregels van de ruimtelijke ordening 1979, Rijksplanologische Dienst Publikatie 79-1, Den Haag: Staatsuitgeverij. Bryson, J. (2004) What to do when stakeholders matter, in: Public Management Review, Volume 6, Issue 1, pp. 21 – 53. Bryson, J. en P. Bromiley (1993) Critical Factors Affecting the Planning and Implementation of Major Projects, in: Strategic Management Journal, vol. 14, issue 5, pp.319-337. Buck Consultants International (BCI) (1994) Ontwikkelingen havengebonden industrie, projectvoorstel, Nijmegen. Buck Consultants International (BCI) (1996), Seaports and their hinterlands, Nijmegen. Buck Consultants International (BCI) (1999), Nationale Havendistributie knooppunten, Nijmegen.

Literatuur

237

Buck Consultants International (BCI) (2002) Evaluatie OEEI-leidraad, Nijmegen. Buro Louter (2003) Havens met uitstraling. Het indirecte economische belang van zeehavengerelateerde bedrijven, Delft. Bureau voor Stedebouw ir. F.J. Zandvoort (1991) Afstemming 3e haven en Strandplan, Amersfoort. Cambridge Systematics Inc. (1998) Economic Impact Analysis of Transit Investments: Guidebook for Practitioners, Transit Cooperatieve Research Program report 35, Washington: Transportation Research Board. Cass, S. (1996) Port Privatisation: Process, Players and Progress, Cargo Systems Report, London. Centraal Planbureau (CPB) (1975) Kosten-batenanalyse tweede nationale luchthaven, deel 1 hoofdrapport, Den Haag: Centraal Planbureau. Centraal Planbureau (CPB) (1996) Omgevingsscenario's Lange Termijn Verkenning 1995 – 2020, werkdocument No 89, Den Haag. Centraal Planbureau (CPB) (1997) Economische en ruimtelijke versterking van mainport Rotterdam, werkdocument 92, Den Haag. Centraal Planbureau (CPB) (1998) 2020: integrale verkenning voor haven en industrie, een beoordeling van onderzoek van het Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam,werkdocument 108, Den Haag. Centraal Planbureau (CPB) (1999) Randvoorwaarden voor een economische onderbouwing van een verbeterde zeetoegang voor het Noordzeekanaalgebied, Notitie 99/22, Den Haag. Centraal Planbureau (CPB) (1999b) Een beoordeling van recente containerstudies in het kader van het Project Mainportontwikkeling Rotterdam, Notitie 99/26, Den Haag.

238


Centraal Planbureau (CPB) (2007), Zeetoegang Ĳmuiden, tussentijdse visie, CPB Notitie dd. 14 juni 2007, Den Haag. Centraal Planbureau (CPB) en Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam (GHR) (1999) Concurrentiestudie Duitsland, bijzondere publicatie 16, Den Haag: Sdu Uitgevers. Centraal Planbureau (CPB) en Nederlands Economisch Instituut (NEI) (2000) Evaluatie van grote infrastructuurprojecten: Leidraad voor kosten-batenanalyse Onderzoeksprogramma Economische Effecten Infrastructuur. Den Haag: Ministerie van Verkeer en Waterstaat en ministerie van Economische Zaken. Centraal Planbureau (CPB), Nederlands Economisch Instituut (NEI) en Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) (2001) Welvaartseffecten van Maasvlakte 2, Kosten-batenanalyse van uitbreiding van de Rotterdamse haven door landaanwinning, Den Haag. Centraal Planbureau (CPB), Nederlands Economisch Instituut (NEI) en Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) (2001b) Welvaartseffecten van Maasvlakte 2, Aanvullende kosten-batenanalyse van uitbreiding van de Rotterdamse haven door landaanwinning, Den Haag. Chan, W.M. (2004) Het functioneren van inland container terminals, afstudeerrapport, Delft: TU Delft Charlier, J. (1992) Dockland renegeration for new port uses in: European Port Cities in Transition, B.S. Hoyle and D.A. Pinder (eds.), Belhaven Press, London. Chemsystems (1996) Chemical Industry Sector Study, London. Cohen, M.D., March J.G. en J.P. Olsen (1972) A Garbage Can Model of Organizational Choice, in: Administrative Science Quarterly, vol. 17, 1972, nr 1, pp. 1-25. Coleman, J.S. (1990) Foundations of social theory, Cambridge MA: Belknap Press of Harvard University Press. Commissie van Buuren (Evaluatiecommissie WRO/BRO) (1994) Van plannen, projecten en de praktijk. Advies van de Evaluatiecommissie WRO/Bro 85. Den Haag.

Literatuur

239

Commissie Elverding (Adviescommissie Versnelling Besluitvorming Infrastructurele Projecten) (2008) Sneller en Beter, Den Haag. Commissie Vonhoff (Comissie Hoofdstructuur Rijksdienst) (1980) Elk kent de laan, die derwaarts gaat, Den Haag. Commissie de Vries (1998) Naar een integraal en samenhangend beleid voor de Mainport Rotterdam, Den Haag. Commissie voor de m.e.r. (Cmer) (1995) Advies voor richtlijnen voor het milieu-effectrapport Aanleg Derde Haven IJmuiden (N-H), Utrecht. Commissie voor de Ontwikkeling van de BeleidsAnalyse (COBA) (1974) Eerste deelrapport van de werkgroep "Normen en maatstaven voor kosten-batenanalyses" (een aantal vraagstukken rond diskonteringsvoet en selektiekriterium) / Werkgroep "Normen en maatstaven voor kosten-batenanalyses" . in: Beleidsanalyse, jaargang 1974, nr. 3, pp. 8-44. Commissie voor de Ontwikkeling van de BeleidsAnalyse (COBA) (1975) Tweede deelrapport van de werkgroep "Normen en maatstaven voor kosten-batenanalyses" (meten en waarderen) / Werkgroep "Normen en maatstaven voor kosten-batenanalyses" in Beleidsanalyse, jaargang 1975, nr. 4, pp. 9-67. Commissie Zeehavenoverleg (1973) Voorwaarden en alternatieven inzake zeehavenbestuur in Nederland; een ideaaltypische benadering, 's-Gravenhage. Commissie Zeehavenoverleg (1974) Advies inzake bestuur en beheer der zeeehavengebieden, 's-Gravenhage. Consept (1998) Spiegelnota t.b.v. startnotitie PKB/MER Mainportontwikkeling Rotterdam, Rotterdam: Projectteam Duurzaam Rijnmond. Cudahy, B.J. (2006) Box Boats: How Container Ships Changed the World, New York: Fordham University Press. Cullinane, K. en M. Khanna (1997) The Economics of Deploying Large Containerships, International Conference of Maritime Economists, London: International Association of Maritime Economists (IAMA).

240


Dasgupta, A.K. en D.W. Pearce (1972) Cost-Benefit Analysis: Theory and Practice. Londen: The Macmillan Press Ltd. DHV Milieu en Infrastructuur BV (1995) Startnotitie Aanleg Derde Haven IJmuiden, Amersfoort. DHV Milieu en Infrastructuur BV (1996) MER aanleg Derde Haven, Amersfoort. Dekker, S. (2005) Port Investment –Towards an integrated planning of port planning , T2005/5, june 2005, TRAIL Thesis Series, The Netherlands. Department of Transport and Lower Regions (DTLR) (2000) Multi-Criteria Analysis Manual, London.

Dokkum, K. van (2003) Scheepskennis, een moderne encyclopedie, Enkhuizen: DOKMAR. Drexhage, E.C. en M.H.B. Pen-Soetermeer (1995) Het ruimtelijke planningsstelsel. Een bestuurlijk perspectief, Den Haag: Rijksplanologische Dienst. Dryzek, J.S. (1997) The Politics of the Earth: Environmental Discourse, Oxford: Oxford University Press Ecorys (2002) Economische betekenis van de Nederlandse Zeehavens 2001, Rotterdam. Ecorys (2003) Consequenties van de verzelfstandiging van het GHR voor het ministerie van Verkeer en Waterstaat, Rotterdam. Ecorys (2004) Economische betekenis van de Nederlandse Zeehavens 2002, Rotterdam. Ecorys (2008) MIRT-verkenning zeetoegang Ĳmuiden, kKBA rapportage, definitief eindrapport, Rotterdam.

Literatuur

241

Edelenbos, J. (2000) Proces in vorm, procesbegeleiding van interactieve beleidsvorming over lokale riumtelijke projecten, Utrecht: LEMMA. Edelenbos, J. (2001) Interactieve beleidsvorming als inhoudsabsorberend proces in: Bestuurskunde, jaargang 10, nr.8, pp. 349-356. Edelenbos, J. en R.A.H Monnikhof (1998) Begeleiding van complexe projecten, in: Stedebouw & Ruimtelijke Ordening, 1998, nr. 1, pp. 22-27. Edelenbos, J., Monnikhof, R.A.H en O.A.W.T. van de Riet (2000) Hechten met een dubbele helix: Een voorstel voor het helen van de breuk tussen inhoud en proces in beleidsvorming, in: Beleidswetenschap, jaargang 14, nr. 1, pp. 3-28. Eeten, M.J.G. van (1997) Studie naar de achterliggende visies in het debat rondom de toekomstige Nederlandse luchtvaart infrastructuur en hun consequenties voor procesontwerp, in: ministerie van Verkeer en Waterstaat, ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en ministerie van Economische Zaken, Hoeveel ruimte geeft Nederland aan de luchtvaart? Achtergronddocumenten bij de perspectievennota, Den Haag: SDU. Eeten, M.J.G. van (2001) Recasting Intractable Policy Issues: The Wider Implications of The Netherlands Civil Aviation Controversy in: Journal of Policy Analysis and Management, Vol. 20, No. 3, 391– 414. Eisenhardt, K.M. (1989) Building Theories from Case Study Research in: Academy of Management Review, 1989, Vol. 14, No. 4, pp 532-550. Enserink, B. (2001) Analyse van complexe omgevingen, (dictaat TB221), Delft: TU Delft/fac. TBM. Enthoven, D.C.J.W. van (2001) Wat is de haven van Rotterdam waard? In: Openbare Uitgaven 33 (2001), nr. 6, blz. 265-274. Esselbrugge, M. (2003) Tussen openheid en geslotenheid in: Bestuurskunde, jaargang 12, nr.7, pp. 296-304.

242


Eurlings, C.M.P.S. (2009) Havengildediner speech, toespraak door minister C.M.P.S. Eurlings van Verkeer en Waterstaat tijdens het 64ste Havengildediner d.d. 27 november 2009, Amsterdam. European Commission (1997) The EU Compendium of Spatial Planning Systems and Policies, Regional Development Studies 28, Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities. European Commission (1997b) Green Paper on Sea Ports and Maritime Infrastructure, Brussels. European Commission (2001) Socio-Economic and Spatial Impacts of Transport, EUNET, Transport RTD Programme of the 4th Framework Programme, Brussels. European Parliament (1993) European Sea Port Policy, Luxemburg: Directorate General for Research. Filarski, R. (1995) Kanalen van de Koning-Koopman, goederenvervoer, binnenscheepvaart en kanalenbouw Nederland en België in de eerste helft van de negentiende eeuw, NEHA SERIES III, Amsterdam. Fleming, D.K. en A.J. Baird (1999) Some reflections on port competition in the United States and western Europe, in: Maritime Policy & Management, Vol. 26, Issue 4, pp. 383–394. Flyvbjerg, B. (2001) Making social science matter: why social inquiry fails and how it can succeed again, Cambridge: Cambridge University Press. Flyvbjerg, B. (2006) Five Misunderstandings About Case-Study Research, in: Qualitative Inquiry, Vol 12, Number 2, pp.219-245. Fortuyn, W.S.P. (2002) De puinhopen van acht jaar Paars, Uithoorn: Karakter Fukken, J. Plas, R. van der en A. Visser (2000) Op de goede weg? Naar een optimale samenwerking tussen publiek en privaat bij infrastructuurprojecten. Amersfoort: Twynstra Gudde.

Literatuur

243

Gedeputeerde Staten van Groningen (2003) Voor een sociaal en economisch sterk Groningen, collegeprogramma 2003-2007, Groningen. Gedeputeerde Staten van Noord-Holland (1997) Keuzenotitie Streekplan Kennemerland, Haarlem. Gemeente Amsterdam (2007) Begroting 2008, Amsterdam. Gemeente Amsterdam (2008) Slimme Haven, Havenvisie gemeente Amsterdam 2008 - 2020, Amsterdam. Gemeente Rotterdam (2004) Havenplan 2020 ruimte voor kwaliteit, Rotterdam. Gemeente Rotterdam, Stichting Natuur en Milieu, Vereniging Natuurmonumenten en Consept (2000) Visie en Durf, rapportage ten behoeve van het Bestuurlijk Overleg Mainport, Rotterdam. Gemeente Velsen (1985) Recreatief-toeristisch ontwikkelingsplan strandvlakte Ĳmuiden, deel 3 haalbaarheid, Ĳmuiden. Gemeente Velsen (1991), Kennemerstrand plan, Ĳmuiden. Gemeente Velsen(1995) Bestemmingsplan Derde Haven Nota van Uitgangspunten (concept), IJmuiden. Gemeente Velsen (1995b) Inspraaknota m.b.t. Nota van uitgangspunten voor bestemmingsplan en startnotitie MER voor de Derde Haven, IJmuiden. Gemeente Velsen (1997) Inspraaknota ontwerp-bestemmingsplan en MER Derde Haven, IJmuiden. Gemeente Velsen (1997b) Rapportage zienswijzen & bedenkingen ontwerp-bestemmingsplan Derde Haven, IJmuiden.

244


Gemeente Velsen (1998) Kustvisie IJmuiden, Stap 1: Voorlopige keuzen College van B. en W. van Velsen, IJmuiden. Gemeente Velsen (1998b) Kustvisie IJmuiden, Stap 2: Nota van uitgangspunten voor ruimtelijk ontwerp, IJmuiden. Gemeente Velsen (1999) De belangrijkste planologische procedures op gemeentelijk niveau in kort bestek, IJmuiden. Gemeente Velsen (1999b) Kustvisie IJmuiden, IJmuiden. Gemeente Velsen (2006), Herziene Kustvisie Ĳmuiden aan Zee, IJmuiden. Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam (GHR) (1990) Goederenstroommodel 6, Rotterdam Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam (GHR) (1991) Ontwerp Havenplan 2010, Rotterdam: GHR. Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam (GHR) (1993) Havenplan 2010, Rotterdam: gemeente Rotterdam. Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam (GHR) (1993b) Milieubeleidsverklaring Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam, Rotterdam. Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam (GHR) (1994) Voorwaartse Economische Effectmeting Mainport, Rotterdam. Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam GHR (1996) Bedrijfsplan 1996 – 2000, Rotterdam Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam (GHR) (1998) Verkenningen 2020, Rotterdam. Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam (GHR) (2000) Rapportage project vervolgstappen BRG, Rotterdam. Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam (GHR) (s.d.) Toekomstvisie Waal-/Eemhaven, Rotterdam.

Literatuur

245

Gemeentewerken Rotterdam (1991) Havenplan 2010 en Milieu, Rotterdam. Gent, C. van en P.A.G. van Bergeijk (1997) Basisboek markten micro-economie, Groningen: Wolters-Noordhoff. GHK International/Berenschot (2001) Naar een exploitatiemaatschappij voor Maasvlakte 2 (managementsamenvatting), Den Haag/Londen. Glaser, B.G. en A.L. Strauss (1967) The discovery of grounded theory; strategies for qualitative research, New York: Aldine. Goey, F.M.M. de (1990) Ruimte voor groei: Rotterdam en de vestiging van industrie in de haven 1945 – 1975, Delft: Eburon. Goss, R. (1986) Seaports should not be subsidised in: Maritime Policy & Management, vol. 13, nr. 2, pp. 83– 104. Goss, R. (1990) Economic Policies and Seaports: 3. Are Port Athorities Neccesary? In: Maritime Policy & Management, vol.14, nr. 4, pp. 257-271. Graaf, J. de (1992) Architectuur en stedebouw in Rotterdam 1850-1940, eindred. J.A. van Oudheusden, Zwolle: Waanders Uitgevers/Zeist: Rijksdienst voor de Monumentenzorg. Graaf, R.S. de (2005) Strategic urban planning, industrial area development in The Netherlands, to direct or to interact?, proefschrift Universtiteit Twente, Enschede. Groningen Seaports (2004) Jaarverslag 2003, Delfzijl.

Groningen Seaports (2008) Facts & Figures 2007, Delfzijl.

246


Groot, A.D. de (1994) Methodologie. Grondslagen van onderzoek en denken in de gedragswetenschappen. Assen: Van Gorcum. Halcrow Fox (1997) Tenassess (tasks 32), Fourth RTD Framework Programme, Brussels: European Union. Ham, J.C. van (1991) ROTTERDAM: Still Going Strong, in: Portus Vol. 6, No.3, pp.10-15. ROTTERDAM: Image de la Hollande entreprenante, in: Portus Vol.6, No.3, pp.22-26. Ham, J.C. van (2002) De Tweede Maasvlakte: koudwaervrees bij partnership. In: Publiek-private samenwerking bij transportinfrastructuur, Ham, J.C. van en J.F.M. Koppenjan (red.) Utrecht: Lemma. Ham, J.C. van, en J.F.M. Koppenjan (2001) Building Public-Private Partnerships in: Public Management Review, Vol.3 Issue 4, pp.594616. Ham, J.C. van, en O. A.W.T. van de Riet (2001) OEEI, pas op! De beperkingen van de OEEI-leidraad en hoe deze zijn te ondervangen, in: Zeven jaar Transportbeleid en Logistieke Organisatie, Lessen voor de toekomst, bijdragen ter gelegenheid van het afscheid van prof.dr.ir. R.E.C.M. van der Heijden, Baggen, J.H. en V.A.W.J. Marchau (ed.), Delft: Technische Universiteit Delft\Faculteit Techniek, Bestuur en Management. Ham, J.C. van, en J.F.M. Koppenjan (2002) PPS bij transportinfrastructuur wenkend of wijkend perspectief, Utrecht: Lemma. Ham, J.C. van, en G.P. van Wee (2003), The changing role of research in the policymaking process, in: Across the border, building upon a quarter century of transport research in the Benelux, Dullaert, W. B.A.M. Jourquin en J.B. Polak (ed.), Antwerpen: De Boeck. Ham, J.C. van, en J.C. Rijsenbrij (2006) The Disordered Start of Containerization in: Maritime Transport III, J.O. Puig, R.M. I Barbé en V.G. Carcellé (eds.), Barcelona: Technical University of Catalonia/Museu Maritim. Ham, J.C. van, Stevens H. en P. den Dunnen (1998) Ruimte voor havenactiviteiten in stedelijk gebied, Delft: Planologische Discussie Dagen. Hammer, M. en J. Champy (1993) Reengineering the Corporation, New York: Harper Business.

Literatuur

247

Harberger, A.C. (1972), Project Evaluation, Chicago: University of Chicago Press. Harris (1996) Sectorstudie Raffinage, Determinanaten van de ruimtebehoefte voor raffinage in Rotterdam, Den Haag. Hartog, F. (1981) Toegepaste welvaartstheori,derde herzien druk, Leiden/Antwerpen: H.E. Stenfert Kroese. Harvey, D.L. en M. Reed (1996) Social Science as the Study of Complex Systems in: Kile, L.D. and E. Elliott (ed.) Chaos Theory in the Social Sciences, Ann Arbor: University of Michigan Press. Havenbedrijf Rotterdam (2006) Jaarverslag 2005, Rotterdam. Havenbedrijf Rotterdam (2006b) Bedrijfsplan 2006 – 2010, Klant in Beeld/Land in Zicht, Rotterdam. Havenbedrijf Rotterdam (2009) Haven in cijfers 2008, Rotterdam. Havenschap Delfzijl/Eemshaven (1993) Toekomstvisie Eemsmondhavens, Delfzijl. Hayek, F.A. (1948) Individualism and the Economic Order, Chicago: Chicago University Press. Hayuth, Y. (1978) Containerization and the load center concept, PhD-thesis, Seattle: University of Washington. Helden, S. van (2009) Grootschalige detailhandel, Wro & provinciale rol, afstudeerrapport, Nijmegen: Radbout Universiteit. Helling, A. en Th. H. Poister (2000) U.S. Maritime Ports: Trends, Policy, Implications, and Research Needs in: Economic Development quarterly, vol. 14 no. 3, pp. 300–315. Hemerijck, A. (2003) Vier kernvragen van beleid, in: Bestuur en Maatschappij, jaargang 30, nr. 1, pp. 3-19.

248


Hendriks, F. en P.W. Tops (2001) Politiek en Interactief Bestuur:interacties en interpretaties rond de ontwikkeling van het Nationaal Verkeers- en Vervoersplan, Den Haag: Elsevier. Hertog, F. (1999) Toespraak bij de start van de aanleg Derde Haven IJmuiden, IJmuiden. Heijden, G.M.A. van der, C.L.B. Kocken, en N.F. van Manen (2000) Fundamentele Herziening Wet Ruimtelijke Ordening; Publiek Private Samenwerking: Risico's en Regulering, Den Haag: ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. Heijden, R.E.C.M. van der, en W.A.H. Thissen (1996) Informatie voor besluitvorming over technisch-complexe projecten in: J.A. de Bruijn, P. de Jong, A.F.A. Korsten en W.P.C. van Zanten, Grote Projecten, Alphen aan den Rijn: Samson H.D. Tjeenk Willink. Hilling, D. en M. Browne (1998) Ships, ports and bulk freight transport, in: Modern Transport Geography, 2d revised edition, John Wiley & Sons, Chichester. Hoefnagels, F.J.P.M. (1999) Inleiding in: Derksen, W., M. Ekelenkamp, F.J.P.M.Hoefnagels en M. Scheltema (red.), Over publieke en private verantwoordelijkheden, WRR rapport V105, Den Haag, Sdu Uitgevers. Hoesel, P.H.M. van (2003) Beleidsonderzoek als professie, een lang gekoesterd ideaal, oratie Erasmus Universteit, Zoetermeer: EIM. Höltgen, D. (1998) Ports as interconnection points in the Trans-European Network, paper gepresenteerd op de Conference on Seaport Policy in the 21.th Century, 22 mei 1998, Antwerpen. Hoogerwerf, A. (1992) Het ontwerpen van beleid: een handleiding voor de praktijk en resultaten van onderzoek, Samson/Tjeenk Willink, Alphen aan den Rijn. Hoogerwerf, A. (1993) Overheidsbeleid: een inleiding in de beleidswetenschap, Samson/Tjeenk Willink, Alphen aan den Rijn. Horssen, W. van (1982) The story of the port's growth in a period of only half a century, in: Rotterdam Europoort Delta 82/4, Rotterdam.

Literatuur

249

Hoyle, B.S. (1967), East African Seaports: An application of the concept of Anyport, Transactions of the Institute of British Geographers, pp. 163-183. Hoyle, B.S. (1988) Development dynamics at the port-city interface, in: Revitalising the waterfront: international dimensions of dockland redevelopment, B.S. Hoyle, D.A.Pinder en M.S. Husain (eds), Londen. Hoyle, B.S. en D.A. Pinder (eds.) (1992) European Port Cities in Transition, Belhaven Press, London. Jacobs, W. (2007) Political Economy of Port Competition, Institutional Analyses of Rotterdam, Southern California and Dubai. Proefschrift Radbout Universiteit Nijmegen, Nijmegen: Academic Press Europe. Jasanoff, S. (1990) The Fifth Branch, Science Advisors as Policy Makers, Cambridge (USA) / London (UK): Harvard University Press. Joode, T. de en P. Bernard (1989) De mens en het water, Weert: Uitgeverij M&P bv. Jong, W.M. de (1999) Institutional Transplantation: how to adopt good transport infrastructure decision-making ideas from other countries?, Delft: Eburon. Jong, M. de, en H. Geerlings (2005), A roadmap for infrastructure appraisal, Delft: Netherlands TRAIL Research School. Kamphorst, D.A., Pleijte, M., Kistenkas, F.H. en P.H. Kersten (2008) Nieuwe Wet ruimtelijke ordening: nieuwe bestuurscultuur?, Voorgenomen provinciale inzet van de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro) voor het landelijk gebied, WOT-rapport 69, Wageningen: Wageningen UR. Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid (KiM) (2008) De schijntegenstelling tussen visie en kosten-batenanalyse, Den Haag: ministerie van Verkeer en Waterstaat. Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid (KiM) (2008b) Samenwerking tussen zeehavens, Den Haag: ministerie van Verkeer en Waterstaat

250


Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid (KiM) (2008c) De rol van kosten-batenanalyse in de besluitvorming, Den Haag: ministerie van Verkeer en Waterstaat Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid (KiM) (2008d) De rol van kosten-batenanalyse in de besluitvorming, bijlagen, Den Haag: ministerie van Verkeer en Waterstaat Kingdon, J.W. (1984) Agendas, Alternatives and Public Policies (2nd edition), New York: HarperCollins. Klijn, E-H. en J.F.M. Koppenjan (1999) De politiek en de interactieve besluitvorming: Van institutionele spelbreker naar spelbepaler in: Beleidswetenschap, 1999, nr 1, blz. 47-68. Klijn, E.H., J.F.M. Koppenjan en J.C. van Ham (2002) Slotbeschouwing: partnerships passing in the night? In: Publiek-private samenwerking bij transportinfrastructuur, Ham, J.C. van en J.F.M. Koppenjan (red.) Utrecht: Lemma. Klink, H.A. van (1995) Towards the borderless mainport Rotterdam: an analysis of functional, spatial and administrative dynamics, Tinbergen Institute Research Series 104, Amsterdam: Thesis Publishers/Tinbergen Institute. Kolpron (1996) Niet gehavend, niet gestrand, Rotterdam. Koopmans C.C. (2002) Kosten-batenanalyse blijft nodig in: ESB, Dossier Weg voor je Geld, 21 december 2002, pp.D15-D17. Koppenjan, J.F.M. (1993), Management van de besluitvorming, Den Haag: VUGA. Koppenjan, J.F.M. en J.P.M. Groenewegen (2005) Institutional design for complex technological systems in: Int. J. Technology, Policy and Management, Vol. 5, No. 3, pp. 240-257. KPMG/Bureau voor Economische Argumentatie (1995) Haalbaarheidsstudie en effecten Derde Haven IJmuiden, Hoofddorp.

Literatuur

251

Krabben, E. van der, B. Zonnenberg en R.E.C.M. van der Heijden (2007) Understanding the implementation of infrastructure projects, Nijmegen: Radboud Universiteit/Nijmegen School of Management. Krimpen, Chr. van (2000) Bestuur en Beheer van de Rotterdamse Haven, Port Management Consultants, Rotterdam Kuipers, B. (1999) Flexibiliteit in de Rotterdamse havenregio, Delft: Eburon. Kurpershoek, E.O. (2005) Havenregio Amsterdam in: De Amsterdamse Haven 1275-2005, D. Duyster (eindred.), Amsterdam: Kunsthistorisch bureau D'ARTS. Ligteringen, H. (2000) Ports and Terminals, collegedictaat Ctwa4330/5306, Delft: TU Delft/Faculteit Civiele Techniek en Geowetenschappen. Litjens, B.P.E.A. (2000) De structuur van beleidsnetwerken, samenwerking en autonomie vanuit de sociale netwerkanalyse in: Bestuurskunde, jaargang 9, nr. 3, pp. 141-150. Lipsey, R.L. and K. Lancaster (1956) The General Theory of Second Best, Review of Economic Studies, jaargang 1956, nr. 7, pp. 11-32. Lloyd, P.E. en P. Dicken (1978) Location in space, reprinted 1978, London: Harper and Row. Lloyd's Register and Ocean Shipping Consultants Ltd (2003) Container Ships: Design Aspects of Larger Vessels, London. Maibach, M., Schreyer, C., Sutter, D. (INFRAS), Essen, H.P. van, Boon, B.H., Smokers, R., Schroten, A. (CE Delft), Doll, C. (Fraunhofer Gesellschaft – ISI), Pawlowska, B. en M. Bak (University of Gdansk) (2008) Handbook on estimation of external costs in the transport sector (produced within the study Internalisation Measures and Policies for All external Cost of Transport (IMPACT)), Version 1.1, Delft: CE. Manheim, M. L. (1974) Reaching Decisions about Technological Projects with Social Consequences: a Normative Model, in: Systems Planning and Design, De Neuville and Marks (eds)., Englewood Cliffs (NJ): Prentice Hall.

252


March, J.G. (1988) Decisions and Organizations, Oxford: Blackwell. March, J.G. en J.P. Olsen (1989) Rediscovering institutions: The organization basis of politics, New York: Free Press. McKinsey & Co. (1992) Versterking Economische Structuur Noordzeekanaalgebied, Amsterdam. McKinsey & Co. (1995) Plan van Aanpak Masterplan Noordzeekanaalgebied, Amsterdam. Menting, C. (1988) Waarnemen van besluitvormingsprocessen, in: Beleidswetenschap, jaargang 1988, pp.256279. Milieudefensie (2009) Toelichting van Frank Köhler, algemeen directeur van Milieudefensie, op de Overeenkomst Duurzame Maasvlakte, persbericht 9-2-2009, Amsterdam. Ministerie van Economische Zaken (EZ) (2004) Pieken in de Delta: Gebiedsgerichte economische perspectieven, Den Haag. Ministerie van Financiën (1999) Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording, Den Haag Ministerie van Financiën (2003) VBTB, Handreiking Evaluatieonderzoek ex post, Den Haag. Ministerie van Financiën (2005) Brief (kenmerk Fin 2005-01075) aan de voorzitter van de Eerste Kamer der Staten generaal, Den Haag Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) (2006) Werkatelier Ĳmuiden leidt tot nieuwe visie in: Doen&Laten, magazine over natuurwetgeving in de praktijk, Den Haag. Ministerie van Verkeer en Waterstaat (V&W) (1977) Voorhaven IJmuiden in discussie, Den Haag. Ministerie van Verkeer en Waterstaat (V&W) (1989) Tweede Structuurschema Zeehavens. Deel a Beleidsvoornemen, Den Haag: SDU Uitgeverij.

Literatuur

253

Ministerie van Verkeer en Waterstaat (V&W) (1990) Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer Deel d Regeringsbeslissing, Den Haag: SDU uitgeverij. Ministerie van Verkeer en Waterstaat (1994) brief aan de Tweede Kamer der Staten Generaal (kenmerk: DGV/G-6/94-0015 V420407), Den Haag. Ministerie van Verkeer en Waterstaat (1995) Voortgangsnota Zeehavenbeleid, Den Haag. Ministerie van Verkeer en Waterstaat (1999), Tweede Voortgangsnota Zeehavenbeleid, Den Haag, Ministerie van Verkeer en Waterstaat (1999b), PMR Zuidwest-Nederland, integrale eindnota concept 2, Utrecht: Bouwdienst Rijkswaterstaat Ministerie van Verkeer en Waterstaat (2003) brief aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten Generaal (documentnr. vw03000013), Den Haag. Ministerie van Verkeer en Waterstaat (2004) Zeehavens: ankers van de economie, Den Haag. Ministerie van Verkeer en Waterstaat (2009) Toespraak van de minister van Verkeer en Waterstaat tijdens het 64ste Havengildediner op 27 november 2009 te Amsterdam, Den Haag Ministerie van Verkeer en Waterstaat, ministerie van Financiën, ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, ministerie van Economische Zaken en ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (2000) brief aan de Tweede Kamer der Staten Generaal (kenmerk DGG/PMR/7597, d.d. 11 juli 2000), Den Haag. Ministerie van Verkeer en Waterstaat en ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (2004) Nota Mobiliteit, Den Haag. Ministerie van Verkeer en Waterstaat, ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, ministerie van Economische Zaken (2001) Deelnota MER Landaanwinning Project Mainportontwikkeling Rotterdam, Den Haag.

254


Ministerie van Verkeer en Waterstaat, ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, ministerie van Economische Zaken en ministerie van Financiën (2001), PKB+ deel 1, Den Haag Ministerie van Verkeer en Waterstaat, ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, ministerie van Economische Zaken en ministerie van Financiën (2001b), PKB+ deel 2, Den Haag Ministerie van Verkeer en Waterstaat, ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, ministerie van Economische Zaken en ministerie van Financiën (2002), PKB+ deel 3, Den Haag Ministerie van Verkeer en Waterstaat, ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, ministerie van Economische Zaken en ministerie van Financiën (2002b), PKB+ deel 3a, Den Haag Ministerie van Verkeer en Waterstaat, ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, ministerie van Economische Zaken en ministerie van Financiën (2003), PKB+ deel 4, Den Haag Ministerie van Verkeer en Waterstaat, ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, ministerie van Financiën, ministerie van Economische Zaken, ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, stadsregio Rotterdam, gemeente Rotterdam, provincie Zuid-Holland en Havenbedrijf Rotterdam N.V. (2004) Bestuurakkoord inzake uitvoering van het Project Mainportontwikkeling Rotterdam, Den Haag. Ministerie van Verkeer en Waterstaat, ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, ministerie van Economische Zaken en ministerie van Financiën (2006) PKB PMR, Den Haag. Ministerie van Verkeer en Waterstaat, ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, gemeente Rotterdam, Havenbedrijf Rotterdam N.V. en havenmeester Rotterdam (2008) Overeenkomst Luchtkwaliteit, Rotterdam. Ministerie van Verkeer en Waterstaat, ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, provincie ZuidHolland, gemeente Rotterdam, stadsregio Rotterdam, Zuid-Hollandse Milieufederatie, Vereniging Natuurmonumenten, stichting Het Zuid-Hollands Landschap, stichting Duinbehoud, Deltalinqs, VNO-NCW, Havenbedrijf Rotterdam NV (2008b) Visie en Vertrouwen, Afsprakenkader Borging PMR, Rotterdam.

Literatuur

255

Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (1988) Vierde nota over de ruimtelijke ordening: Op weg naar 2015, deel a. (beleidsvoornemen), Den Haag: SDU uitgeverij. Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (1993) Vierde nota over de Rumtelijke Ordening Extra, deel 4: Planologisch Kernbeslissing Nationaal Ruimtelijk Beleid, Den Haag: Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (2003) Voorstel van wet houdende nieuwe regels omtrent de ruimtelijke ordening (Wet ruimtelijke ordening), Den Haag: Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (2003b) Memorie van Toelichting wetsvoorstel Wet ruimtelijke ordening, Den Haag: Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer Monnikhof, R.A.H. (2006) Policy Analysis for Participatory Policy Making, proefschrift TU Delft, Leeuwarden: R.A.H. Monnikhof. Montfort, C.J. van (2001) Dimensies van politieke verantwoordelijkheid in Bestuurskunde, jaargang 10, nr. 4, pp.152160. Moscoviter, H. (2006) Grootschalig maar subtiel, onderzoekend ontwerpen aan naoorlogse wijken, Rotterdam: Veenman Nationale Havenraad (NHR) (2008) Jaarverslag 2007, Den Haag. Nederveen, J. (2007) Ruimtelijke inpassing van lijninfrastructuur, een onderzoek naar de geschiktheid van inspraakreacties voor het beoordelen van lijninfrastructuurontwerpen, TRAIL Thesis Series nr. 2007/13, Delft: Netherlands TRAIL Research School. Nederlands Economisch Instituut (NEI) (1993) Toegevoegde waarde van maritieme activiteiten in Nederlandse zeehavens, Rotterdam Nederlands Economisch Instituut (NEI) (1995) Vraag/aanbod-analyse voor bedrijfsterreinen in zeehavengebieden, Rotterdam.

256


Nederlands Economisch Instituut (NEI) (1995b) Ontwikkelingen havengebonden bedrijvigheid tot 2010 in de vier zeehavengebieden, Rotterdam. Nederlands Economisch Instituut NEI (1997) De economische betekenis van de Nederlandse zeehavens, Rotterdam. Nederlands Economisch Instituut (NEI)/ Fred. Harris (1993) Havenontwikkelingen van nationaal belang, Rotterdam/Den Haag. Noort, J.W.P.P. van den (1990), Pion of pioneer. Rotterdam - Gemeentelijke bedrijvigheid in de negentiende eeuw, proefschrift Rijksuniversiteit Leiden, Leiden. NORMA (1986) Evaluatiemethoden, een introductie,3e druk, Den Haag: ministerie van Financiën. Notteboom, T.E. (1997) Concentration and load centre development in the European container port system in: Journal of Transport Geography, Vol. 5, No.2, pp. 99 – 115. Notteboom, T. E. (2001) 35 years of containerisation in Antwerp and Rotterdam: structural changes in the container handling market, paper presented at the international workshop on Comparative AntwerpRotterdam port history (1870-2000), 10-11 May 2001, Antwerpen. Notteboom, T. en W. Winkelmans (2003) Dealing with stakeholders in the port planning process, in: W. Dullaert, B. Jourquin and J. Polak (eds.), Across the Border: Building upon a Quarter Century of Transport Research in the Benelux, pp. 249-65, Antwerp: De Boeck. Nutt, P. (2002) Why Decisions Fail: Avoiding the Blunders and Traps that lead to Debacles, San Francisco: Berrett-Koehler Publishers Ocean Shipping Consultants (OSC) (1996) Maasvlakte 2 Container sub-study, Chertsey. Ocean Shipping Consultants (OCS) (1999) Market Study – Vlissingen Container Terminals overview & executive summery, Chertsey.

Literatuur

257

Oosterhaven, J. (1999) De evaluatie van grote infrastructuur: over MER's, EER's en MKBA's, in: Openbare Uitgaven, 1999, nr. 2, pp.60–70. Os, A. van (2003) Het Kennemerstrand: een ongewenste ontwikkeling?, afstudeerapport, Delft: TU Delft. Osborne, D.E. en T.A. Gaebler (1994) Reinventing government: how the entrepreneurial spirit is tansforming the public sector, New York: Plume. Overseas Shipholding Group, Inc. (2008) OSG Enters FSO Market, Press Release 2008-02-28, New York. Panhuysen, J. (2005) 'Uiteindelijk wordt onafhankelijkheid beloond' in: Delta, jaargang 41, nr. 11. Parsons, W. (1995) Public Policy, Cheltenham: Edward Elgar. Parsons, W. (2002), Analytical Frameworks for Policy and Project Evaluation: Contextualizing Welfare Economics, Public Choices and Management Approaches in: Giorgi, L. and A. Pearman in cooperation with A. Tandon, D. Tsamboulas and C. Reynaud (eds.), Project and Policy Evaluation in Transport,ICCR contemporary trends in European social sciences, Burlington: Ashgate. Pedraja, R. de la, (1992) The Rise and Fall of U.S. Merchant Shipping in the Twentieth Century, New York: Twayne Publishers. Perroux, F. (1964) L'économie du XXe siècle, Paris Presses universitaires de France Pharr, S. en R.D. Putnam red. (2000) Diseffected democracies: What's troubling the trilateral countries, Princeton NJ: Princeton University Press. Pierson, P. (2000) Path dependency, increasing returns and the study of politics, in: American Political Science review, 94: 1.

258


Planco (1993) Gesamtwirtschaftlige Bewertung von Verkehrwegeninvestitionen: bewertungsverfahren fur den Bundesverkehrwegeplan 1992. Bonn: Bundesministerium für Verkehr. Plant Location International (PLI) (1996) Concurrentiepositie van Rotterdam voor internationaal mobiele investeringsprojecten, hoofdrapport + bijlagenrapporten, Brussel. Policy Research Corporation (PRC) (1991) Het economisch belang van de Vlaamse havensektor, Antwerpen. Policy Research Corporation (PRC) (1997) Kwaliteit Zeetoegangsweg Noordzeekanaalgebied: Maatschappelijke Kosten-Batenanalyse, Eindrapport, Antwerpen: Policy Research Corporation. Pols, A.A.J. (1997) Internationale concurrentiekracht en mainportstrategie in: M.F. Gelok en W.M. de Jong (red.), Volatilisering in de economie, WRR-voorstudies en achtergronden (V98), Den Haag: Sdu Uitgevers. Project Mainportontwikkeling Rotterdam (PMR) (1998) Startnotitie PKB+/m.e.r. Mainportontwikkeling Rotterdam, Den Haag: ministerie van Verkeer en Waterstaat. Project Mainportontwikkeling Rotterdam (PMR) (1999) Samen aan Boord, eindrapport van het studieproject private betrokkenheid Mainportontwikkeling Rotterdam. Den Haag: ministerie van Verkeer en Waterstaat. Project Mainportontwikkeling Rotterdam (PMR) (1999b) PMR op koers, Den Haag: ministerie van Verkeer en Waterstaat Projectdirectie Mainportontwikkeling Rotterdam (PMR) (1999c) Navigatiebericht PMR, Beantwoording van de inspraakreacties op de startnotitie PKB+/m.e.r. Mainportontwikkeling Rotterdam, Den Haag: ministerie van Verkeer en Waterstaat. Project Mainportontwikkeling Rotterdam (PMR) (2000) Resultaten marktconsultatie, Den Haag: ministerie van Verkeer en Waterstaat. Project Mainportontwikkeling Rotterdam (PMR) (2001) Procesafspraken-PMR, Den Haag: ministerie van Verkeer en Waterstaat.

Literatuur

259

Projectdirectie Mainportontwikkeling Rotterdam (PMR) (2002) Memorandum van Overeenstemming voor het Projectenspoor van Project Mainportontwikkeling Rotterdam, Den Haag: ministerie van Verkeer en Waterstaat. Projectteam Nationaal Verkeer en Vervoerplan (1999) Perspectievennota Verkeer en Vervoer, Den Haag. Project Mainportontwikkeling Rotterdam en Overleg Nationale Luchthaven - Lange Termijn (PMR en ONL-LT) (2000) Advies over de aanpak van publiek-private samenwerking bij complexe projecten in het algemeen en in het bijzonder over het Publiek Programma van Eisen bij het Project Mainportontwikkeling Rotterdam (dd 13 april 2000), Den Haag. Project Mainportontwikkeling Rotterdam (PMR) (2006) Procedurewijzer, Den Haag. Projectgroep Derde Haven (1991) Plan voor een Derde Haven voor het havengebied IJmuiden-West, Velsen. Projectorganisatie Maasvlakte II (1994) Plan van Aanpak Voorstudie (fase 1A), intern document, Rotterdam: Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam/Rijkswaterstaat directie Zuid-Holland. Projectorganisatie Maasvlakte II (1995) Rapportage Voorstudie Maasvlakte II, fase 1A, Rotterdam: Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam/Rijkswaterstaat directie Zuid-Holland. Projectorganisatie Maasvlakte II (1997) Tussenrapportage, fase 1B, Rotterdam: Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam/Rijkswaterstaat directie Zuid-Holland. Projectorganisatie Maasvlakte 2 (2007) Luchtonderzoek 2007, actualisatie 2007, Rotterdam: Havenbedrijf Rotterdam N.V. Projectorganisatie WCT (2008) Starnotitie milieu-effectrapportage, Terneuzen: ESM. Pröpper, I.M.A.M. en D.A. Steenbeek (1998) Onderzoek Evaluatie van Interactieve Methoden, Deelproject 1 (Hoofdrapport en bijlagenboek), onderzoek in opdracht van de Adviesdienst Verkeer en Vervoer, Rotterdam. Pröpper, I.M.A.M. en D.A. Steenbeek (1999) De aanpak van interactief beleid: elke situatie is anders, Bussum: Coutinho

260


. Provincie Zeeland (2002) Herziening van het streekplan Zeeland/Westerschelde Container Terminal, Middelburg. Putnam, R.D. (1993) Making democracy work: Civil traditions in modern Italy, Princeton NJ: Princeton University Press. Raad van State/Afdeling bestuursrechtspraak (2003) Uitspraak zaaknummer: 200205582/1, Den Haag. Raad van State/Afdeling bestuursrechtspraak (2003b) Uitspraak zaaknummer: 200300453/1, Den Haag. Raad van State/Afdeling bestuursrechtspraak (2005) Uitspraak zaaknummer: 200402756/1, Den Haag. Raad van State/Afdeling bestuursrechtspraak (2005b) Uitspraak zaaknummer: 200307350/1, Den Haag. Raad van State/Afdeling bestuursrechtspraak (2009) Uitspraak zaaknummer: 200900671/1/R1, Den Haag. Raad voor Verkeer en Waterstaat (2010) Gateway Holland, Fundamentele keuze voor een welvarend Nederland, Den Haag. RAND (1977) Protecting an Estuary from Floods – A Policy Analysis of the Oosterschelde, Santa Monica (USA): Rand corporation. Rekenkamer Rotterdam (2009) Deelnemen en wegblijven, aandeelhouderschap Havenbedrijf Rotterdam NV en Multidiensten BV, Rotterdam. Ridder, K de en R. Kempkers (2002) Inertie en aanpassing, de implementatie van art. 19 lid 2 WRO in: Beleidwetenschap, 2002, no 3, pp. 236– 258. Riet, O.A.W.T. van de (2003) Policy analysis in multi-actor policy setting: navigating between negotiated nonsense and superfluous knowledge, , TRAIL Thesis Series T2003/3, Delft: Eburon.

Literatuur

261

Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) / Nederlands Economisch Instituut (NEI) (2001) Kosten-baten-analyse 750 hectare natuuren recreatiegebied, Bilthoven/Rotterdam. ROM-Rijnmond (1993) Plan van Aanpak en Beleidsconvenant: ROM-Project Rijnmond, Rotterdam: Stuurgroep ROM-Rijnmond. ROM-Rijnmond (2007) Werk in uitvoering Bestaand Rotterdams Gebied in: ROM Actief nr. 56, januari 2007. Rijkswaterstaat (1976) Analyse Oosterschelde Alternatieven, Den Haag: Rijkswaterstaat. Rijksplanologische Dienst (2000) Op weg naar een nieuwe Wet op de Ruimtelijke Ordening, discussienota, Den Haag: Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. Rosenthal, U, Ringeling, A.B. , Bovens, M.A.P., 't Hart, P. en M.J.W. van Twist (1996) Openbaar bestuur, beleid, organisatie en politiek, Alphen aan den Rijn; Samson HD Tjeenk Willink. SACTRA (Standing Advisory Committee on Trunk Road Assessment) (1999) Transport and the Economy, London: Department for Environment, Transport and the Regions. Saitua, R (1994) De havenindustrie in een veranderende wereld in: Tijdschrift Vervoerwetenschap jaargang 30, nummer 4. Samenwerkingsverband Bestaand Rotterdams Gebied (1999) Ruimte voor de haven Kwaliteit voor de leefomgeving, Rotterdam Savas, E.S. (1982) Privatizing the public sector, How to shrink government? Chatham: Chatham House. Savas, E.S. (1987) Privatization. The key to better government, Chatham: Chatham House.

262


Scalzo, R.G. en E.F. ten Heuvelhof (2002) Arrangementen voor publiek-private samenwerking: omgaan met risico's in het spanningsveldtussen project en project, in: Publiek-private samenwerking bij transportinfrastructuur, Ham, J.C. van en J.F.M. Koppenjan (red.) Utrecht: Lemma. Schön, D.A. en M. Rein (1994) Frame Reflection: Toward the Resolution of Interactable Olicy Controversies, New York: Basic Books. Senge, P.M. (1990) The fifth discipline; the art and practice of the learning organization, New York: Doubleday Sharpf, F.W. (1999) Governing in Europe: Effective and democratic?, Oxford:Oxford University Press. Simons, H.J. (2000) Oudejaarstoespraak 2000, toespraak havenwethouder H.J. Simons tijdens oudejaarsbijeenkomst Havenvereniging Rotterdam d.d. 29 december 2000, Rotterdam. Smits, H. (2008), Met Maasvlakte meer welvaart, in: NRC Handelsblad, 25 mei 2008, p. 7. Snoo, H.M.J. de(Ingenieursbureau Gemeentewerken Rotterdam) (2004) Van referentieontwerp naar Doorsteekalternatief, bijlage bij de Startnotitie m.e.r. Aanleg Maasvlakte 2 / Bestemming Maasvlakte 2, Rotterdam: Havenbedrijf Rotterdam N.V./Projectorganisatie Maasvlakte 2. Snoo, H.M.J. de (Ingenieursbureau Gemeentewerken Rotterdam) (2007) Van referentieontwerp naar Doorsteekalternatief, geactualiseerde versie bij MER Aanleg Maasvlakte 2, Rotterdam: Havenbedrijf Rotterdam N.V./ Projectorgansiatie Maasvlakte II. Soeterbroek, F. en T. Tom (1998) Op zoek naar de interactieve bestuursstijl, ervaringen met complexe besluitvormingsprocessen op rijksniveau, onderzoek in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken, Hippolytushoef: organisatie-adviesbureau De Beuk. Song, D-W., K. Cullinane en M. Roe (2001) The Productive Effeciency of Container Terminals: An Application to Korea and the UK, Plymouth Studies in Contemporary Shipping and Logistics, Burlington, U.S.A.: Ashgate publishing Ltd.

Literatuur

263

Soriani, S. (1996) The Venice Port and Industrial Area in a Context of Regional Change in: Hoyle (ed.) Cityports, Coastal Zones and Regional Change: international perspectives on planning and management, New York: Wiley. Spano, S. (2001) Public dialogue and participatory democracy, the Cupertino community project, Cresskill: Hampton Press. Stevens, H. (1997) De institutionele positie van zeehavens. Een internationale vergelijking, Delft: Eburon. Stevens, H. (2001) Evolution of the Rotterdam Port Authority's Position, paper gepresenteerd tijdens International Workshop on Comparative Antwerp-Rotterdam Port History (1870-2000), Antwerpen, 10 en 11 mei 2001. Stokman, F.N. (1994) Besluitvormingsmodellen binnen beleidsnetwerken, in: L. Huberts en J. Kleinnijenhuis (red.) Methoden van invloedsanalyse, pp. 165–188, Amsterdam: Boom. Stokman, F.N., Assen, M.A.L.M., Knoop, J. van der en R.C.H. van Oosten (2000) Strategic decision making, in: Advances in Group Processes, vol 17. pp.131-153. Stopford, M. (2000) Martime economics, 2nd edition, London: Routledge. Susskind, L., McKearnan en J. Thomas-Larmer (1999) The consensus building handbook, a comprehensive guide to reaching agreement, New York: Sage Publications. Swanborn, P.G. (1987) Methoden van sociaal-wetenschappelijk onderzoek, Meppel: Boom. Sylvester, J. (1999) De praktijk van de privatisering, Den Haag: SDU Uitgeverij. SYSTEMA (2000) CODE-TEN DSS, 4th framework programme, Brussels: European Commission

264


Tantlinger, K.W. (1982) U.S. Containerisation: From the beginning through standardisation. lecture held at the Republic Technical Centre, USA. Teisman, G.R. (1995) Complexe besluitvorming, een pluricentrisch perspectief op beluitvorming over ruimtelijke investeringen, 2e druk, Den Haag: VUGA. Teisman, G.R. (!997) Sturen via creatieve concurrentie. Een innovatie-planologisch perspectief op ruimtelijke investeringsprojecten, oratie Katholieke Universiteit Nijmegen, Nijmegen: KUN. Teurelincx, D., Verbeke, A. en E. Declerq (1997) De economische betekenis van zeehavenprojecten, De economische evaluatie van de Containerkade-west Antwerpen, Brussel: VUBpress. Twaalfhoven, P.G.J. (1999) The Success of Policy Analysis Studies: An Actor Perspective, proefschrift TU Delft, Delft: Eburon. Tweede Kamer (1995-1996) Ruimtetekort in mainport Rotterdam, kamerstuk 24691, nr 1, Den Haag. Tweede Kamer (1996-1997) Wijziging van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, kamerstuk 25 311, A, punt 1, Den Haag. Tweede Kamer (1996-1997b) Projectbeslissing Ruimtetekort in mainport Rotterdam, kamerstuk 24691, nr 3, Den Haag. Tweede Kamer (1999-2000) Notie van ruimte. Op weg naar de Vijfde Nota ruimtelijke ordening. kamerstuk27 210, nrs. 12, Den Haag. Tweede Kamer der Staten-Generaal (2003-2004) Brief van de staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. Toekomstig stelsel van Milieueffectbeoordeling (kenmerk DGM/SB/BM2004129197)

Tweede Kamer (2004-2005) Ruimtetekort in mainport Rotterdam; Brief van de ministers van Verkeer en Waterstaat en Financiën, kamerstuk 24691, nr. 51, Den Haag.

Literatuur

265

Tweede Kamer (2006-2007) Bescherming van natuurgebieden, kamerstuk 31 074, nrs. 1–2, Den Haag. Twist, M.J.W. van (1993) Het ontwerpen van overheidsbeleid: een handleiding met gebruiksaanwijzing, in: O. van Heffen en M.J.W. van Twist (red.), Beleid en wetenschap, Alphen aan den Rijn: Samson H.D. Tjeenk Willink. Veen, J. van der en P. Glasbergen (1992) De consensusbenadering in: Bestuurskunde, jaargang 1, nr.5 pp.228–237. Veld, R.J. in 't, en G.R. Teisman (1996) Technisch-complexe projecten en interactief bestuur in: J.A. de Bruijn, P. de Jong, A.F.A. Korsten en W.P.C. van Zanten, Grote Projecten, Alphen aan den Rijn: Samson H.D. Tjeenk Willink. Veld, R.J. in 't, Schaap, L., Termeer, C.J.A.M. en M.J.W. van Twist (1991) Autopoiesus and configuration theory: New approaches to societal steering, Dordrecht: Kluwer. Verhoeff, J.M. (1977) Seaport competition: an analysis of its nature in: International Journal of Transport Economics, vol IV, no 4, Verhoeff, J.M. (red.) (1981) Vervoers- en haveneconomie: tusssen actie en abstractie, liber amicorum H.C. Kuiler Leiden/Antwerpen: Stenfert Kroese. VERM (1997) Deel A, Open planproces, Den Haag. VERM (1997b) Deel B, Samenvatting en Analyse Resultaten Verkenningsfase, Den Haag. Videler, H. (1997) Over havens gesproken, Verslag van de Verkenningsfase Ruimteprobleem Mainport Rotterdam, Amsterdam: Institutuut voor Politiek en Publiek. Vigarié, A. (1981) Maritime industrial development areas: structural evolution and implications for regional development' in: Hoyle, B.S. and D.A. Pinder (eds.), Cityport industrialization and regional development: spatial analysis and planning strategies, Oxford.

266


Vlaamse Havencommissie (2006) Jaaroverzicht Vlaamse havens 2005, Brussel: Sociaal-Economische Raad van Vlaanderen. Voet, P., Bonte, R. en L. Bruin (2005) Stroomlijnen Toetsen Ruimtelijke Planvorming, Een advies voor een nieuw systeem van toetsen op basis van integreren en dereguleren. Rapport i.o.v. ministeries van VROM/DGM en LNV, Nijmegen: Royal Haskoning. Voogd, H. (1983) Multicriteria evaluation for urban and regional planning, London: Pion.

Werkgroep Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening (2000) Notie van ruimte; op weg naar de Vijfde Nota ruimtelijke ordening, Den Haag. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) (1983) Planning als onderneming,Voorstudies en achtergronden no. V34, Den Haag: Staatsuitgeverij. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) (1998) Ruimtelijke Ontwikkelingspolitiek, rapport aan de regering nr. 53, Den Haag: SDU. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) (2000) Het borgen van publiek belang, rapport aan de regering nr. 76, Den Haag: Sdu Uitgevers. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) (2008) Sturen op infrastructuren, een investeringsopdracht (samenvatting WRR-rapport nr. 81 Infrastructures: Time to Invest), Den Haag: WRR. Wiegmans, B.W., Hoest A. van der, en Th. E. Notteboom (2008) Port and terminal selection by deep-sea container operators in: Maritime Policy & Management, Vol. 35, Issue 6, pp. 517-534. Winkelmans, W. (1973) De moderne havenindustrialisatie, publikatie Nederlands Vervoerwetenschappelijk Instituut 13, Rijswijk: NVI. Wit, J.G. de, en H.A. van Gent (2001) Economie en Transport, Utrecht: Lemma. Witsen, P.P. et al. (1994) Evaluatie Nadere Uitwerkingen Vierde Nota, TNO beleidsstudies, Delft: TNO Inro. Yin, R.L (1994) Case study research: design and methods, London: Sage.

Literatuur

Young, K. (1977) Values in the Policy Process in: Policy and Politics, Vol. 5, pp. 1-22. Zeehaven IJmuiden (1996) Strategie-Notitie Vestigingsbeleid Derde Haven, IJmuiden.

Zeehaven IJmuiden NV (1998) Port handbook 1998-2000, Ardleigh (UK). Zeeland Seaports (2003) Jaarverslag 2002, Vlissingen. Zuidema, T. (1982) Een onderzoek naar de alternatieve kosten van overheidsprojecten: theorie en empirie, proefschrift Rijksuniversiteit Groningen, Groningen. Zijde, J. van der en M. Nijsten (2003) Bouwen op tegenstellingen, positionele en interactieve processtrategieën bij Project Mainportontwikkeling Rotterdam in: Bestuurskunde, jaargang 12, nr. 6, pp.251-261.

267

268


Samenvatting

Zeehavenontwikkeling betreft het aanpassen en uitbreiden van havenfaciliteiten om de (verwachte) groei van de goederenoverslag en andere economische activiteiten te accommoderen. Dergelijke ontwikkelingsprojecten zijn bijzondere vormen van infrastructuur; ze zijn ruimtelijk gebonden aan een bepaalde locatie en hebben een meervoudige bestemming. Door de betrokkenheid van verschillende overheden, zeehavenbeheerder en andere (heterogene) partijen zijn zeehavenprojecten niet alleen (civiel-) technisch maar ook sociaal complex. De besluitvorming over zeehavenprojecten verloopt via de Wet ruimtelijke ordening (Wro) die per 1 juli 2008 de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) heeft vervangen. De afwegingssystematiek in de ruimtelijke ordening dient zorg te dragen voor een integrale planontwikkeling en een ruimtelijke afstemming van functies. De projectmatige aanpak van infrastructuurontwikkeling van de laatste decennia en de verzelfstandiging van publieke havenbeheerders zet de integrale afweging onder druk. Uit de ingediende bezwaren tegen (voorgenomen) plannen blijkt de onvrede onder burgers en belangenorganisatie. Blijkbaar verloopt het totstandkomingsproces van besluiten ten aanzien van zeehavenontwikkeling niet altijd naar behoren. Deze constatering vormt de maatschappelijke aanleiding van het onderzoek. Een besluit over zeehavenontwikkeling komt tot stand in een beleidsproces. Beleid kan worden gezien als de voornemens, keuzen en acties van een of meer bestuurlijke instanties gericht op de sturing van een bepaalde maatschappelijke ontwikkeling. Beleidsvorming is een onderdeel van het beleidsproces en omvat de totstandkoming van een besluit. Het beleidsvormingsproces bestaat uit respectievelijk agendavorming, beleidsvoorbereiding (het verzamelen en analyseren van informatie en het formuleren van adviezen met betrekking tot het te voeren beleid) en beleidsbepaling/besluitvorming. De wetenschappelijke doelstellingvan dit proefschrift is tweeledig: a) het analyseren en verklaren van het verloop

269

270


van het beleidsvormingsproces (van zeehavenontwikkeling) met als doel b) voorstellen doen voor het verbeteren van het bestuurlijk handelen. Het bovenstaande leidt tot de wetenschappelijke vraagstelling: In welke mate voldoet beleidsvorming met betrekking tot zeehavenontwikkeling aan de criteria van rechtmatigheid, doeltreffendheid/doelmatigheid en democratie, en kan gegeven de institutionele context, re-engineering van het proces leiden tot betere beleidsvorming? Het eerste deel van de vraagstelling is gericht op het vigerende beleidsvormingsproces. Voor de beantwoording zijn drie soorten kennis nodig namelijk descriptie (beschrijving van de bestuurlijke praktijk met betrekking tot zeehavenontwikkeling), verklaring (waarom ziet de waargenomen bestuurlijke praktijk er zo uit) en evaluatie (beoordeling van de bestuurlijke praktijk). De beantwoording van het tweede deel van de vraagstelling vergt een vierde vorm van kennis namelijk prescriptie (voorstellen ter verbetering van het bestuurlijke handelen). De descriptie berust op de praktijk van beleidsvorming van twee concrete zeehavenprojecten nl. de Derde Haven Ĳmuiden en Mainportontwikkeling Rotterdam. De keuze was beperkt omdat zeehavenontwikkeling na de grootschalige uitbreidingen van de jaren 60/begin jaren 70 zoals de Eemshaven (Noorden), het Westelijk havengebied in Amsterdam, de (eerste) Maasvlakte en het Sloegebied bij Vlissingen lange tijd op een laag pitje stond. Toch bieden deze projecten voldoende variëteit; zo doorloopt Mainportontwikkeling Rotterdam niet één maar vier beleidsvormingsronden. Casestudie-onderzoek biedt de mogelijkheid om een bepaald fenomeen in een gegeven context te bestuderen waardoor, ondanks de vele verschillende factoren, conclusies kunnen worden getrokken (Yin, 1994). Omdat in de hermeneutische (= interpretatieve) aanpak het subjectieve element een belangrijke rol speelt, is het onderzoek omzichtig uitgevoerd en zijn zowel schriftelijke bronnen geraadpleegd als interviews met stakeholders gehouden. Deze triangulatie bevordert de objectiviteit van het onderzoek. Op basis van de besluitvormingsreconstructiemethode wordt een chronologische beschrijving gegeven van het procesverloop waarbij de onderscheiden fasen telkens eindigen met het bereiken van een mijlpaal. Meestal is er sprake van een ruimtelijke ordeningsprocedure die het beleidsvormingsproces structureert en waaraan het bevoegd gezag een eigen invulling geeft. Uit de empirie komen verschillende typen processen naar voren. Een vorm van beleidsvorming, vooral zichtbaar in de bestemmingsplanprocedure Derde Haven Ĳmuiden, verloopt als een lineair proces met het college van B en W als een strakke regisseur die doelgericht opereert in een unicentrisch netwerk. Zeehavenontwikkeling wordt opgevat als een economische problematiek met een ruimtelijk facet en inhoudelijk wordt er weinig beleidsruimte geboden. Deze kenmerken horen bij een 'gesloten' procesbenadering (Esselbrugge, 2003). Een ander type proces berust op de 'Rotterdamse aanpak' zoals die werd gehanteerd bij het ontwerp-Havenplan 2010 en de bestemmingsplanprocedure Maasvlakte 2. Zeehavenontwikkeling is niet eendimensionaal maar bevat ook leefbaarheidsdoelstellingen. Daarnaast werkt het college van B en W van Rotterdam samen met andere partijen (met hun eigen belangen en percepties) in een pluricentrisch netwerk. De geboden beleidsruimte wordt gebruikt voor het vervlechten van doelen en/of het samenvoegen van oplossingen. De inhoudelijke verrijking verhoogt het draagvlak voor het besluit. Deze aanpak valt onder een meer 'open' procesbenadering maar verschilt toch wezenlijk van de VErkenningsfase Ruimtetekort Mainport Rotterdam (VERM) waarin het proces centraal staat en inhoud daar een afgeleide van is.

Samenvatting

271

Overigens blijken de beleidsvormingsprocessen waar de rijksoverheid bij betrokken is, mengvormen. Tijdens de Projectbeslissing en de Planologische KernBeslissing plus (PKB+) worden wel veel actoren ingeschakeld maar blijft de beleidsruimte beperkt en wordt er door het bestuur geen verantwoording afgelegd met betrekking tot beleidsinhoudelijke keuzes. Om het proces te kunnen verklaren wordt gebruik gemaakt van twee groepen van factoren namelijk contextuele factoren (o.a. aard van de problematiek, 'sense of urgency', maatschappelijk klimaat) en actorenstrategieën (gedragingen m.b.t. inhoud, kostenverdeling, verantwoordelijkheden e.d.) (Koppenjan, 1993). Tijdens het beleidsvormingsproces komen deze factoren samen en wordt het verloop bepaald door de samenstelling (samenstel van problemen, oplossingen, participanten en tijdsduur) van de beleidsarena. Hierin 'strijden' actoren over de formulering van problemen en de keuze van oplossingen. Uit de bestudeerde literatuur en de onderzochte projecten blijkt dat de contextuele factoren in de Nederlandse situatie weinig verschillen. Omdat vraagramingen met grote onzekerheden zijn omgeven, en de havenbeheerder geen 'nee' wil verkopen aan potentiële klanten, wordt al in een vroeg stadium op een toekomstig ruimtetekort geanticipeerd. Door de nauwe institutionele relatie van de havenbeheerder met het bevoegd gezag belanden deze plannen spoedig, en in ongewijzigde vorm, op de politieke agenda. Hoewel de probleemperceptie onder actoren weinig verschilt, zeehavenontwikkeling wordt veelal gezien als een existentiële behoefte, lopen de ideeën over de oplossingen wel sterk uiteen. Toch wordt zeehavenontwikkeling door bevoegd gezag vaak gepercipieerd als een gestructureerd probleem waarvoor gerenommeerde onderzoeksinstituten geobjectiveerde oplossingen kunnen leveren. Als van de inbreng van actoren weinig meerwaarde wordt verwacht, beperkt de participatie zich tot de formele inspraakmomenten waar eenzijdige communicatie niet dient voor het creëren van variëteit maar ter verwerving van maatschappelijk draagvlak. Overigens lukt het laatste meestal niet op deze wijze. Door meer beleidsruimte te bieden kan extra draagvlak worden verworven. Actoren, meestal branche- en belangenorganisaties, voelen zich betrokken en hebben de beschikking over resources. Gezamenlijk wordt er naar oplossingen gezocht en variëteit gecreëerd. Als zeehavenontwikkeling echter opgevat wordt als een ongestructureerd probleem waarover nog een 'nut en noodzaak'-discussie gevoerd moet worden, verandert het proces van doelgericht in doelzoekend. Zo verloopt het genereren van ideeën in VERM op creatieve maar ongerichte wijze en is de uitkomst sterk afhankelijk van de betrokken actoren. Een lastig moment vormt het punt waarop het creëren van variëteit overgaat in het selecteren van (eenduidige) oplossingen. Omdat deze aanpak niet stevig is ingebed in de politieke besluitvorming blijkt ze weinig effect te sorteren. Het beleidsvormingsproces wordt beoordeeld aan de hand van (geoperationaliseerde) criteria die gebaseerd zijn op de kernvragen van beleid. De beoordelingscriteria omvatten rechtmatigheid, doeltreffendheid/doelmatigheid en democratie (Rosenthal et al., 1996). Vanuit rechtmatigheidsoptiek berust het overheidsoptreden op wettelijke grondslag (wetmatigheid) en moet de overheid zich houden aan een aantal juridische beginselen bij het uitoefenen van haar taak (behoorlijk bestuur). Daarnaast dient het bestuurlijk handelen vanuit doeltreffendheid/doelmatigheid door middel van een optimaal gebruik van middelen (middelenbeheer) een voldoende mate van doeltreffendheid (doelbereiking) te realiseren. Tenslotte impliceert democratisch bestuur een representatie van de 'de wil van het volk' (responsiviteit) en voldoende mogelijkheden tot participatie en invloedsuitoefening door

272


actoren (participatie). In het proefschrift heeft een nadere invulling en operationalisering van deze beoordelingscriteria plaats. Omdat de meeste informatie een kwalitatief karakter draagt, berust de score op een weliswaar gemotiveerde maar subjectieve inschatting door de auteur. Om voldoende nuance aan te kunnen brengen, en tevens neutrale scores weer te geven, is gekozen voor een ordinale 5-punts schaal (-- = slecht, - = onvoldoende, 0 = neutraal, + = voldoende, ++ = goed). Op basis van de afzonderlijke scores van de verschillende beleidsvormingsprocessen geeft de onderstaande tabel een samenvattend overzicht van onderscheiden type: 'gesloten' i.c. nietinteractief en 'open' i.c. interactief proces. Ten aanzien van het interactieve proces is de onderverdeling gebaseerd op de kern van het proces resp. inhoud ('Rotterdamse' aanpak) en proces (VERM). Opvallend is dat de beoordeling van interactieve beleidsvorming voor alle criteria gelijk of hoger is dan voor het niet-interactieve proces.

niet-interactiefa

interactief inhoud centraalb

interactief proces centraalc

- wetmatigheid

+

+

+


+ –

++ ++

+ –

beoordelingscriterium rechtmatigheid

doeltreffendheid\doelmatigheid - doelbereiking

0/+

+/++

+

- middelenbeheer

0/+

+

0

–

++

+


- responsiviteit – +/++ 0/+ (score: – – slecht, – onvoldoende, 0 neutraal, + voldoende, ++ goed) a) o.b.v. Derde Haven Ĳmuiden en relevante bevindingen uit de Projectbeslissing en PKB+ b) o.b.v. de 'Rotterdamse' aanpak c) o.b.v. VErkenningsfase Ruimtetekort Mainport Rotterdam uit de Projectbeslissing Na de beschrijving, verklaring en beoordeling van het huidige beleidsvormingsproces is, ten behoeve van de beantwoording van het tweede deel van de vraagstelling (kan, gegeven de institutionele context, re-engineering van het proces leiden tot betere beleidsvorming) een vierde vorm van (normatieve) kennis nodig namelijk prescriptie. De voorstellen ter verbetering van de bestuurlijke praktijk dragen hier het karakter van reengineering (i.c. herontwerpen) van het beleidsvormingsproces. Een voor een 'beter' proces relevante conclusie uit het empirische deel van het onderzoek luidt dat het betrekken van actoren en het bieden van inhoudelijke beleidsruimte voor sommige beoordelingscriteria hogere scores oplevert zonder dat andere criteria erop achteruit gaan. De feitelijke scores vormen echter slechts een indicatie voor de (theoretische) potentie van beleidsvormings

Samenvatting

273

processen. Interactiviteit met resp. inhoud en proces als kern dienen derhalve als ideaaltypisch model voor de procesontwerpen met laag ambitieniveau (beperkte interactie met de nadruk op inhoud) en hoog ambitieniveau (intensieve wisselwerking en gericht op het proces). Getracht zal worden in de procesontwerpen de potentie van beide beleidsaanpakken zo veel mogelijk uit te nutten. Ontwerpmethodieken voor beleidsvormingsprocessen zijn schaars. Het afgebeelde afwegingskader van Pröpper en Steenbeek (1999) biedt weliswaar een raamwerk maar is te globaal met betrekking tot (de koppeling van) de inhoudelijke beleidsontwikkeling en interactie. Door gebruik te maken van de door Bryson (2004) onderscheiden elementen van strategisch overheidsmanagement kan op synthetiserende wijze een procesdesign voor interactieve beleidsvorming van zeehavenontwikkeling worden opgesteld. Toetsing van de procesontwerpen geschiedt ex post op basis van een contra-expertise en tevens wordt gekeken of ze aan, de door de Bruijn et al. (1998) opgestelde, ontwerpprincipes voldoen. Hoewel de ontwikkelde ontwerpmethodiek generieker kan worden toegepast, zijn de ontworpen beleidsaanpakken, vanwege de specifieke beleidssituatie, alleen van toepassing op zeehavenontwikkeling in Nederland. Als de beleidssituatie grote overeenkomsten vertoont, bijvoorbeeld voor havenprojecten in de Hamburg – Le Havre range, kan het procesontwerp wel makkelijk worden aangepast. Overigens is 'external validity' niet relevant voor dit proefschrift. Met betrekking tot het ontwerpen van een interactief beleidsvormingsproces is de bestuursstijl van het bevoegd gezag bepalend voor de beleidsaanpak. Voor een laag resp. en hoog ambitieniveau is een participatieve en delegerende \ samenwerkende bestuursstijl vereist. Er sprake van een laag ambitieniveau als het bestuur bereid is een participatieve bestuursstijl te hanteren en enige beleidsruimte te bieden maar draagvlakvergroting toch het hoofddoel vormt. Zeehavenontwikkeling wordt dan gepercipieerd als een gestructureerd probleem waarvoor een objectiveerbare oplossing mogelijk is. Het bestuur dat als de centrale actor in een pluricentrisch netwerk opereert, veronderstelt een gemeenschappelijk interpretatiekader bij de constructieve kernactoren. Door de geboden beleidsruimte kunnen congruente ideeën en actorbelangen in het oorspronkelijke plan geïncorporeerd worden. Het beleidsvormingsproces is politiek-bestuurlijk ingekaderd in de R.O.-procedure waarbij onafhankelijk toezicht dient om de transparantie te waarborgen. Het bestuur legt met betrekking tot keuzes beleidsinhoudelijke verantwoording af. Al in een vroeg stadium worden kernactoren bij het proces betrokken en perifere actoren geraadpleegd. Hoewel de verplichte onderzoeken zoals de milieueffectrapportage en kosten-batenanalyse een belangrijke rol spelen bij de inhoudelijke beleidsontwikkeling is er additioneel 'joint fact finding' mogelijk. Gezamenlijke uitgangspunten en randvoorwaarden als geïntensiveerd ruimtegebruik kunnen experts tot creatieve en innovatieve oplossingen inspireren. Naast de instrumentele procesaanpak wordt incidenteel procesmanagement aangewend om tegenstellingen te verkleinen en/of overbruggen. Door de (centrale) regiefunctie van het bevoegd gezag in het pluricentrische netwerk zijn problemen redelijk snel en efficiënt op te lossen (Stokman, 1994). Deze benadering past in een daadkrachtdemocratie (duidelijkheid, durf en daadkracht) omdat het beperkte 'tijdsverlies' wordt gecompenseerd door een breder maatschappelijk draagvlak. Als het bestuur minimaal bereid is een delegerende bestuursstijl te hanteren en inhoudelijke verrijking ziet als hoofddoel waarvoor veel beleidsruimte wordt geboden, dan is er sprake van een hoog ambitieniveau. In een multicentrisch netwerk opereren, naast het bestuur, veel kern-

274


en perifere actoren, elk met hun eigen belangen, normen en waarden. Consensusvorming en waardenrationaliteit vormen de basis van dit cyclische, doelzoekende beleidsvormingsproces waarin proces-rationaliteit centraal staat en inhoudelijke rationaliteit volgend is. Toch wordt havenplanning ook hier gezien als een existentiële behoefte die an sich niet ter discussie staat. Het beleidsvormingsproces is politiek-bestuurlijk ingekaderd in de R.O.-procedure maar de volksvertegenwoordiging stelt zich vanaf het begin actief op hetgeen de participatie stimuleert. Naast (gecommitteerde) kernactoren bevolken ook perifere actoren de beleidsarena. Voor de inhoudelijke beleidsontwikkeling worden de verplichte onderzoeken aangevuld met 'negotiated knowledge': 'negotiated' omdat de richting van het onderzoek het resultaat is van onderhandelingen tussen de actoren. Variëteit kan worden gegenereerd door het vervlechten van economische doelen met woon- en leefklimaat of het verruimen van de oplossingenruimte door horizontale en verticale samenwerking omdat functionele en geografische grenzen niet altijd samenvallen. Ambiguïteit en dissensus worden erkend maar door hoogwaardig procesmanagement kunnen er voor conflicterende belangen toch gezamenlijke, onderliggende principes voor oplossingen gevonden worden. Door de wensen en ideeën van actoren te integreren in win-win situaties of package deals wordt tevens draagvlak gecreëerd. Consensuspolitiek (consultatie, compromis en consensus) vergt zijn tijd maar kan worden bespoedigd door de actieve opstelling van de volksvertegenwoordiging. Bovendien wordt hierdoor de transparantie en beleidsinhoudelijke legitimiteit van het beleidsvormingsproces bevorderd. In potentie scoort een proces met een hoog ambitieniveau het best op de beoordelingscriteria maar het afbreukrisico (o.a. hindermacht, 'negotiated nonsense') is volgens de uitgevoerde contra-expertise groot. Dit wordt bevestigd door de bevindingen m.b.t. VERM. Bovendien kan een minder sterke regiefunctie en het bieden van een grotere beleidsruimte weerstand oproepen bij een bevoegd gezag dat een intrinsieke samenwerkende bestuursstijl ontbeert. (NB. Uit de cases bleken bestuursstijlen cultureel bepaalde fenomenen die niet snel veranderen.) En, last but not least, het realiseren van bepaalde beleidsposities kan ten koste gaan van de havenbeheerder die in het beleidsvormingsproces een belangrijke rol speelt. Deze risico‟s en weerstanden maken het interactieve beleidsvormingsproces met een hoog ambitieniveau minder aantrekkelijk. Bij een laag ambitieniveau is het afbreukrisico minder en de weerstand van het bevoegd gezag en initiatiefnemer geringer. Implementatie van een procesontwerp met een laag ambitieniveau is daardoor eenvoudiger en zal de kans op een hogere score op de beoordelingscriteria in de beleidspraktijk groter zijn. Interactieve beleidsvorming berust echter niet op de dichotomie laag en hoog ambitieniveau. Als gestart wordt met een laag ambitieniveau kan, uitgaande van lerende organisaties, het vertrouwen in interactieve processen stijgen en zal de wisselwerking met een bredere kring van actoren toenemen. In combinatie met meer beleidsruimte heeft verrijking plaats en neemt de kwaliteit van het beleidsvormingsproces toe. De belangen van de havenbeheerder vormen het omslagpunt: onaantastbaar (laag ambitieniveau) versus onderhandelbaar (hoog ambitieniveau)? Hierover kan het bevoegd gezag dat dichter bij de havenbeheerder staat, van mening verschillen met de volksvertegenwoordiging. In een ambigue situatie kan een actieve opstelling van de politiek, een wezenskenmerk van het besluitvormingsproces met een hoog ambitieniveau, de maatschappelijke aanvaarding van het besluit bevorderen.

Summary

Port development concerns adapting and expending port facilities in order to meet the anticipated growth of good flows and other port related economic activities. Port development projects are a special type of infrastructure: tied to a specific location and with multiple functions. Because many parties are involved such as port authorities, local and national government, pressure groups and companies, port projects are technically as well as socially complicated. Decision making in port projects is based on the law on spatial planning (Wro) replacing the (old) WRO in July 2008. In spatial planning the system for balancing interests should take care of integrated project development and spatial allocation of functions. The project management approach of infrastructure development that evolved over the last decades, along with privatized port authorities, puts pressure on comprehensive planning. Formal objections against (intended) projects show the discontent of citizens and interest groups. Obviously, the decision making process for port development does not always proceed properly. This observation is the motivation of this research. A decision about port development is taken in a policy process. Policy can be seen as intentions, choices and actions of one (or more) governing bodies aimed at pushing specific societal developments. Policy making is part of the overall policy process and comprises all aspects of the decision making. The policy making process includes agenda setting, policy analysis (i.e. collecting and analyzing data, giving advise in relation to the policy pursued) and decision making. The scientific aim of this dissertation is twofold: a) analyzing and explaining the course of policy making processes (of port development) with the purpose of b) making proposals to improve administrative and policy actions.

275

276


This leads to the scientific question: To what extent does policy making on port development meet the criteria of legality, effectiveness/efficiency and democracy, and can, given the institutional context, reengineering of the process improve policy making. The first part of the scientific question is focusing on the current policy making process. In order to answer this question, three different types of knowledge are needed including descriptive (describing the administrative and policy actions in relation to port development), explanatory (elucidating on why the observed policy process proceeded as it did) and evaluative (assessing the policy process). Answering the second part of the scientific question demands a fourth type of knowledge that is prescriptive (proposing improvements for the administrative and policy actions). The descriptive knowledge is based on actual policy making processes of two port projects i.e. the Third Harbor in Ĳmuiden and mainport development in Rotterdam. The choice was limited because for a long time no new port areas were needed after the large scale port development at the end of 1960s/start of 1970s such as the Eemshaven (Northern part of the Netherlands), Western part of the Amsterdam port area, Maasvlakte 1 in Rotterdam and the Sloe-area near Flushing were completed. Nevertheless, the port projects studied offered sufficient variation e.g. mainport development Rotterdam contains for separate policy making processes. Case study research provides the opportunity to scrutinize a specific phenomenon in its context, so conclusions can be drawn despite the many different aspects (Yin, 1994). Because in this hermeneutic i.e. interpretive approach the subjective element plays an important role, the research has been carried out prudently by a.o. studying literature and interviewing stakeholders. This so called triangulation promotes the objectivity of the research. Based on a decision making reconstruction method a chronological description of the policy process is provided; in which milestones indicate the various phases. Spatial planning procedures often shape the policy making process and is used by the public authorities as a framework. Various types of processes emerge from policy practices. One type of policy making process, as can be observed in the local spatial planning procedure Third Harbor Ĳmuiden, is a so called linear process with the mayor & aldermen operating in a unicentric network and strictly supervising and targeting the process. Port development is perceived as an economic issue with a spatial dimension with no room for stakeholders to make substantial changes. These characteristics are typical for a 'closed' policy approach (Esselbrugge, 2003). Another type of process is called here the 'Rotterdam' approach and was used during Havenplan 2010-discussions and the local spatial planning procedure for Maasvlakte 2. Port development is not a one sided (economic) issue but also concerns environment and quality of life. Together with other stakeholders (with their own interests), mayor & aldermen operate in a pluricentric network. Room for policy changes is used for merging targets and/or mixing multiple solutions. In this way, the enrichment of the project increases public support. This approach is more 'open' but differs from the VERM-process where even the usefulness and necessity of the project is under discussion. Policy making processes by the national government are a combination. During the Projectdecision and the Key Planning Procedure many actors were involved but room for substantial policy changes was not available and the Cabinet did not justify its policy decisions.

Summary

277

In order to explain the process two types of factors where were identified: context-related (a.o. type of problem, 'sense of urgency', social climate) and actor-related (a.o. attitudes, cost allocation, responsibilities) (Koppenjan, 1993). During the process, these factors meet and the course of the process is determined by the composition (problems, solutions, participants and time span) of the policy arena. Actors 'battle' about how to formulate the problem and to choose the solutions. Literature as well as the case studies show that context-related factors do not differ considerably in the Dutch situation. Because predictions about the future need of space are surrounded by large margins, and the port authority wants to prevent 'out of stock', they already anticipate at an early stage. Because of the tight institutional ties with the local authorities, port plans often appear without changes on the political agenda. Although the perception of the problem among actors hardly differs, port development is considered a basic need, the ideas about solutions diverge. Yet, public authorities perceive port development as a 'structured' problem and respected research institutes are supposed to find thé solution. Because the value added of actors is considered limited, participation is reduced to official hearings where one-sided communication is used for (unsuccessfully) acquiring public support and not for creating variation. Only by offering more room for changes the additional support can be acquired. A small group of stakeholders, usually branch organizations and pressure groups, feel involved and use their resources to find solutions and create, at least, some variation. However if port development is perceived as an 'unstructured' problem of which usefulness and necessity of the project is under discussion, the process is not targeting at a solution but tries to find its true meaning. In this respect, generating ideas in VErkenningsfase Ruimtetekort Mainport Rotterdam (VERM) was a creative though unfocused exercise. A crucial moment is reached when creating variation should be transformed in selecting solutions and the solution depended on the parties involved. Because this approach was not tightly embedded in the political decision making process the effect was only marginal. The policy making process is assessed by criteria derived from the core questions of policy. The assessment criteria include legality, effectiveness/efficiency and democracy (Rosenthal et al., 1996). From the legality point of view government actions need a legal basis and should stick to the principles of good governance. Government actions should also achieve a satisfactory level of effectiveness by optimally allocating public funds. Finally, democratic governments represent the 'will of the people' (responsiveness) and should offer sufficient opportunities for participation. In this dissertation these assessment criteria are operationalized. Because most of the information is qualitative, the score is motivated by the author. A proper scale with the required nuance and the possibility of a neutral score is provided by a 5-points scale. The table summarizes the scores of various policy making processes in: 'closed' (not interactive) and 'open' (interactive) processes. Interactive processes are again split in two: content-based ('Rotterdam' approach) and process-based (VERM). Remarkably, compared with not-interactive, all scores of interactive policy making processes on the criteria are equal or better.

278


not-interactivea

interactive content-based

interactive process-based

- lawful

+

+

+

- good governance - thorough - unbiased

+ –

++ ++

+ –

assessment criteria legality

effectiveness/efficiency - accomplishment

0/+

+/++

+

- allocation of funds

0/+

+

0

–

++

+

democracy - participation

- responsiveness – +/++ 0/+ (score: – – bad, – insufficient, 0 neutral, + sufficient, ++ excellent) a) based on Third Harbor Ĳmuiden and relevant findings from Projectbeslissing and Key Planning Procedure b) based on 'Rotterdam' approach c) based onVErkenningsfase Ruimtetekort Mainport Rotterdam (VERM) After description, explanation and assessment of the policy making processes under consideration, the second part of the scientific question (can, given the institutional context, reengineering of the process lead to better policy making) needs a fourth type of (normative) knowledge: prescription. The nature of the proposals to improve policy practice is reengineering the policy making process. An essential conclusion from the empirical part states that involving actors and offering room for policy changes impact some assessment criteria positively without hurting the other criteria. However, the actual score are only an indicator for the potential of policy making processes. Interactivity with content and process as the core of policy making processes are taken as two models for process design: low ambition (limited interaction and emphasis on content) and high ambition (frequent interaction and aimed at process) respectively. The goal is to utilize the potential of both policy approaches to the max. Design methodology for policy processes is rare. Although the so called 'afwegingskader' by Pröpper and Steenbeek (1999) offers a framework, it is too vague for linking interaction with obtaining and developing knowledge. Because Bryson (2004) broke up strategic public management processes in separate elements, these parts will complement the framework. In this (structured) way a process design for interactive policy making for port development can be established. A check if the designs comply with the design principles of de Bruijn (1998) and a contra-expertise took care of ex post testing. Although the developed design methodology can be applied in general, the specific policy situation reduces the application to the Netherlands. However, for similar policy situations

Summary

279

such as new port projects in the Hamburg – Le Have the process design needs only minor adjustments. (Note: This type of external validity is not an objective of this dissertation.) The management style of public authorities is of foremost importance for the policy approach. A low and high ambition level requires respectively a participative and delegating\cooperative management style. A low level of ambition is applicable when the public authorities are willing to use a participative management style and will offer some room for policy changes. Acquiring public support is still the main objective. Port development is perceived as a 'structured' problem with a straightforward solution. The authorities who operate in a pluricentric network with constructive, dedicated actors, suppose a mutual reference scheme. By offering policy space, congruent ideas and actor interests can be incorporated in the original plan. The policy making process is structured along the lines of the spatial planning procedure, independent supervision takes care of transparency and the authorities justify their policy choices. Already at an early stage dedicated actors are involved and non-dedicated actors consulted. Although obligatory research such as Cost Benefit Analysis and Environmental Impact Studies provide crucial information, additional 'joint fact finding' is not excluded. Mutual assumptions and preconditions such as intensified use of space stimulate experts in finding creative and innovative solutions. In addition to the regular instrumental policy approach, process management is sometimes used for bridging the gap between stakeholders. The (central) role of public authorities in a pluricentric network enables (rather) quick and efficient problem solving (Stokman, 1994) This approach fits in a so called 'daadkrachtdemocratie' (clearness, guts and vigor) because the time loss is limited and will be compensated by more public support. If the government is prepared to adopt a cooperative management style and room for policy changes is left for the main objective, enrichment of the project, then a high ambition level is pursued. In a multicentric network operate, besides the government, dedicated and nondedicated actors each with their own interests, norms and values. Consensus and values are essential in the cyclical process where process rationality is leading and content following. Still, port development is perceived as a basic need that needs no discussion. The policy making process is again structured along the lines of the spatial planning procedure but the the city council is involved from the beginning which stimulates participation. Dedicated as well as non-dedicated actors populate the policy arena. The obligatory studies are complemented with 'negotiated knowledge': 'negotiated' because the direction of the research is the outcome of negotiations between actors. Variation can be created by mixing economic and other activities. Also the scope for solutions can be widened e.g. by looking for horizontal (between ports) and vertical (between ports and hinterland) cooperation because functional and geographical borders of ports do not always concur. Ambiguity and disagreements are acknowledged but due to high quality process man ideas and claims of actors in win-win situations or package deals public support is acquired. So called 'consensuspolitiek' (consultation, compromise and consensus) needs time but the active attitude of the city council enhances the process. Transparency and legitimacy are also encouraged. Potentially, the policy process with high ambition scores best on the criteria, but the risk of failure is substantial according to the contra expertise and empirical findings. In addition, moderate supervision en more space for policy changes can call resistance with the public authorities that lacks an inherent cooperative management style. (Note: The empirical findings show that a management style is a very stable, culturally determined phenomenon)

280


And, last but not least, realizing specific policy positions may harm the port authority that plays such an important role in de policy making process. Risks and opposition make policy making processes with a high ambition less attractive. The risk of failure and opposition is less with policy processes with low ambition. Hence the implementation of this process design is easier and the chance of obtaining higher scores in real life probably higher. However, interactive policy making is more than just low and high ambition. If the starting point is low ambition the confidence in interactive processes can raise. Under the assumption of learning organizations (Senge 1990) the interaction with a growing number of actors will increase. In combination with more room for policy changes, enrichment of the project takes place and the quality of the policy making process will improve. The interests of the port authority are a watershed: untouchable (low ambition) versus negotiable (high ambition). Public authorities that are closer to the port authority may differ from opinion with the city council. In an ambiguous situation, an active attitude of the city council, an essential characteristic of a policy process with high ambition, can endorse the acceptance of the ultimate decision.

Curriculum Vitea

Johannes Cornelis (Hans) van Ham werd geboren op 5 juli 1956 te Meppel. Hij deed eindexamen Atheneum-b op de plaatselijke Rijksscholengemeenschap en studeerde economie, met specialisatie verkeer en vervoer, aan de Rijksuniversiteit Groningen.Van 1986 tot 1993 werkte hij als docent goederenvervoeronderzoek bij de Verkeersacademie Tilburg met uitzondering van het studiejaar 1990/1991 toen hij een 'sabbatical year' bij Canada Ports Corporation doorbracht. Vanwege zijn affiniteit met beleid stapte hij over naar het ministerie van Verkeer en Waterstaat waar hij zich als senior beleidsmedewerker bezig hield met zeehavens. Omdat de inhoudelijke kant van verkeers- en vervoersbeleid toch prevalereerde, is hij sinds 1995 werkzaam als universitair docent aan de Technische Universiteit Delft.

281

282


TRAIL Thesis Series The TRAIL Thesis Series is a series of the Netherlands TRAIL Research School on transport, infrastructure and logistics. The following list contains the most recent dissertations in the TRAIL series. See for a complete overview of more than 100 titles the TRAIL website: www.rsTRAIL.nl. Ham, J.C. van, Zeehavenontwikkeling in Nederland: naar een beter beleidsvormingsproces, T2010/6, August 2010, TRAIL Thesis Series, the Netherlands Boer, E. de, School Concentration and School Travel, T2010/5, June 2010, TRAIL Thesis Series, the Netherlands Berg, M. van den, Integrated Control of Mixed Traffic Networks using Model Predictive Control, T2010/4, April 2010, TRAIL Thesis Series, the Netherlands Top, J. van den, Modelling Risk Control Measures in Railways, T2010/3, April 2010, TRAIL Thesis Series, the Netherlands Craen, S. de, The X-factor: A longitudinal study of calibration in young novice drivers, T2010/2, March 2010, TRAIL Thesis Series, the Netherlands Tarau, A.N., Model-based Control for Postal Automation and Baggage Handling, T2010/1, January 2010, TRAIL Thesis Series, the Netherlands Knoop, V.L., Road Incidents and Network Dynamics: Effects on driving behaviour and traffic congestion, T2009/13, December 2009, TRAIL Thesis Series, the Netherlands Baskar, L.D., Traffic Control and Management with Intelligent Vehicle Highway Systems, T2009/12, November 2009, TRAIL Thesis Series, the Netherlands Konings, J.W., Intermodal Barge Transport: Network Design, Nodes and Competitiveness, T2009/11, November 2009, TRAIL Thesis Series, the Netherlands Kusumaningtyas, I., Mind Your Step: Exploring aspects in the application of long accelerating moving walkways, T2009/10, October 2009, TRAIL Thesis Series, the Netherlands Gong, Y., Stochastic Modelling and Analysis of Warehouse Operations, T2009/9, September 2009, TRAIL Thesis Series, the Netherlands Eddia, S., Transport Policy Implementation and Outcomes: the Case of Yaounde in the 1990s, T2009/8, September 2009, TRAIL Thesis Series, the Netherlands Platz, T.E., The Efficient Integration of Inland Shipping into Continental Intermodal Transport Chains: Measures and decisive factors, T2009/7, August 2009, TRAIL Thesis Series, the Netherlands 283

284


Tahmasseby, S., Reliability in Urban Public Transport Network Assessment and Design, T2009/6, June 2009, TRAIL Thesis Series, the Netherlands Bogers, E.A.I., Traffic Information and Learning in Day-to-day Route Choice, T2009/5, June 2009, TRAIL Thesis Series, the Netherlands Amelsfort, D.H. van, Behavioural Responses and Network Effects of Time-varying Road Pricing, T2009/4, May 2009, TRAIL Thesis Series, the Netherlands Li, H., Reliability-based Dynamic Network Design with Stochastic Networks, T2009/3, May 2009, TRAIL Thesis Series, the Netherlands Stankova, K., On Stackelberg and Inverse Stackelberg Games & their Applications in the Optimal Toll Design Problem, the Energy Markets Liberalization Problem, and in the Theory of Incentives, T2009/2, February 2009, TRAIL Thesis Series, the Netherlands Li, T., Informedness and Customer-Centric Revenue, T2009/1, January 2009, TRAIL Thesis Series, the Netherlands Agusdinata, D.B., Exploratory Modeling and Analysis: A promising method to deal with deep uncertainty, T2008/17, December 2008, TRAIL Thesis Series, the Netherlands Kreutzberger, E., The Innovation of Intermodal Rail Freight Bundling Networks in Europe: Concepts, Developments, Performances, T2008/16, December 2008, TRAIL Thesis Series, the Netherlands Taale, H., Integrated Anticipatory Control of Road Networks: A game theoretical approach, T2008/15, December 2008, TRAIL Thesis Series, the Netherlands Li, M., Robustness Analysis for Road Networks: A framework with combined DTA models, T2008/14, December 2008, TRAIL Thesis Series, the Netherlands Yu, M., Enhancing Warehouse Performance by Efficient Order Picking, T2008/13, October 2008, TRAIL Thesis Series, the Netherlands Liu, H., Travel Time Prediction for Urban Networks, T2008/12, October 2008, TRAIL Thesis Series, the Netherlands Kaa, E.J. van de, Extended Prospect Theory: Findings on Choice Behaviour from Economics and the Behavioural Sciences and their Relevance for Travel Behaviour, T2008/11, October 2008, TRAIL Thesis Series, the Netherlands Nijland, H., Theory and Practice of the Assessment and Valuation of Noise from Roads and Railroads in Europe, T2008/10, September 2008, TRAIL Thesis Series, the Netherlands Annema, J.A., The Practice of Forward-Looking Transport Policy Assessment Studies, T2008/9, September 2008, TRAIL Thesis Series, the Netherlands Ossen, S.J.L., Theory and Empirics of Longitudinal Driving Behavior, T2008/8, September 2008, TRAIL Thesis Series, the Netherlands

Zeehavenontwikkeling in Nederland

Recommend Documents