Verhouding arbeidsreglement (administratief en geldelijk) statuut

Verhouding arbeidsreglement – (administratief en geldelijk) statuut Tegen eind dit jaar zullen de lokale besturen hun rechtspositieregeling moeten aanpassen. Vraag daarbij is in welke vorm men dat gaat doen. Gezien de nieuwe terminologie kan men moeilijk nog van een administratief en geldelijk statuut spreken of de term reglement betreffende het contractueel personeel handhaven. Daarnaast stelt zich de vraag naar de verhouding tussen die nieuwe rechtspositieregeling en het arbeidsreglement. Als men het ontwerp van Rechtspositieregelingsbesluit overloopt, dan merkt men dat sommige bepalingen thuis horen in het arbeidsreglement en dat overeenkomstig artikel 6 van de Arbeidsreglementenwet. De concrete uitwerking van de tuchtregeling op grond van de besluiten van 15 december 2006 zullen sowieso in het Arbeidsreglement moeten opgenomen worden. Het is immers de vraag hoe de bepaling van artikel 6, § 2. van de Arbeidsreglementenwet moet geïnterpreteerd worden. Die bepaling luidt: Met betrekking tot de werknemers tewerkgesteld in een overheidsdienst kan, voor de toepassing van § 1, in voorkomend geval verwezen worden naar de teksten die van toepassing zijn. (Onze vette druk.) Wanneer moeten die teksten van toepassing zijn? Op het ogenblik waarop (de wijziging van) het Arbeidsreglement van toepassing wordt? In dat geval kan het enkel gaan om bepalingen die van toepassing waren op 1 juli 2003, aangezien elke latere wijziging van die tuchtregeling pas van toepassing wordt, nadat zij in het arbeidsreglement zijn opgenomen. Kan het gaan om de teksten die gelden naast het arbeidsreglement? Duidelijk niet. Immers dan had de wetgever de oorspronkelijke versie van deze bepaling moeten behouden. Die luidde immers: Met betrekking tot de werknemers tewerkgesteld in een overheidsdienst dient, voor de toepassing van § 1, in voorkomend geval verwezen naar de betrokken teksten. (Zie Wetsontwerp tot wijziging van de wet van 8 april 1965 tot instelling van de arbeidsreglementen, Parl. Hand., Kamer, 2002-2003, nr. 2031, 1, p. 13.) De afdeling wetgeving van de Raad van State had opgemerkt dat de Franstalige versie verschilde van de Nederlandstalige. Dat de wetgever uiteindelijk voor correcte vertaling van de Franstalige versie opteerde en niet omgekeerd wijst erop dat latere verwijzingen niet gewenst zijn. Dit is maar één van de problemen waarmee de besturen geconfronteerd worden bij de invoering van de nieuwe rechtspositieregeling. Het Agentschap voor Binnenlands Bestuur heeft een consultbureau opdracht gegeven een modelrechtspositieregeling op te stellen. Dit heeft voor gevolg dat in het najaar de lokale besturen een tweede maal in de loop van 13 jaar een “statuut” kunnen opstellen. In de loop van die 13 jaar is er echter iets veranderd. De Arbeidsreglementenwet werd van toepassing gemaakt op de lokale besturen. Redelijk veel kans dus dat de overijverige gemeentebesturen nog dit kalenderjaar en de andere een (paar) jaar later volgende situatie creëren: tegenspraak tussen het bestaande arbeidsreglement en de (nieuwe) rechtspositieregeling. Is in dat geval de jongste bepaling van kracht, zoals de toenmalige minister Van Grembergen blijkbaar meende (Zie Ministeriële omzendbrief BA 2004/02 van 12 maart 2004 betreffende de arbeidsduur in de lokale sector - B.S. 8 april 2004). We hebben zwaar onze twijfels of deze stelling juridisch onderbouwd is. Een discussie met de vakbonden in een bijzonder onderhandelingscomité gaf ons de gelegenheid de argumenten op een rijtje te zetten. We willen deze niet aan de lezer onthouden. Immers du choc des opinions jaillit la vérité. Als we ons vergissen, des te beter voor de gemeentebesturen. Indien we echter gelijk hebben, dan doen zij er goed aan rekening te houden met dat standpunt bij het opstellen van hun rechtspositieregeling.

1.2. Impact van de discussie Het belang van de discussie over de respectievelijke waarde van het statuut en het arbeidsreglement kan niet onderschat worden. In feite gaat het om niet minder dan een paradigmawissel en dat met betrekking tot een paradigma dat - naar het aanvoelen van de

Verhouding arbeidsreglement – (administratief en geldelijk) statuut p.

2

vakbonden - verband houdt met de bestaansredenen van de vakbonden van het overheidspersoneel. Een paradigma is volgens het gekende woordenboek een algemeen kader van de theorievorming van een bepaalde wetenschap in een bepaalde periode. Bij uitbreiding is een paradigma een referentiekader dat een verklaring geeft voor de omgeving waarin wij opereren. Een paradigma conditioneert onze waarnemingen. Wat niet in ons paradigma past, zien we gewoon niet, horen we al evenmin en krijgt van ons niet het nodige geduld om ons aan te spreken en te overtuigen. Nochtans is elke belangrijke doorbraak in het wetenschappelijk onderzoek een breuk met een traditioneel paradigma gebleken. Een voorbeeld hiervan is het paradigma van Ptolemaeus . Volgens dat paradigma was de aarde het centrum van het heelal. Copernicus heeft aangetoond dat de zon het centrum van dat heelal vormt. Hij werd zelfs vervolgd omwille van het feit dat hij dat traditionele paradigma van zijn voetstuk stootte. Het paradigma dat hier onderuit gehaald wordt is in historisch perspectief minder belangrijk, maar daarom niet minder emotioneel geladen. Het “heilige” statuut wordt gedegradeerd tot minder dan een vodje papier. Als de lezer ons toestaat, dan zullen we aantonen dat niet de inhoud van het statuut dient opgegeven te worden, maar enkel de vorm en dat het statuut aan kracht wint als het de gedaante aanneemt van een (afdwingbaar) arbeidsreglement.

1.3. Afbakening van de discussie Ten einde de discussie niet oeverloos te voeren is het aangewezen het “meningsverschil” correct af te bakenen. De discussie met de vakbonden ging over een bepaling uit het ontwerp-arbeidsreglement dat stelt: In geval van tegenspraak tussen een bepaling van een bijlage en een bepaling van het arbeidsreglement heeft het arbeidsreglement voorrang op die andere bepaling. Een van de bijlagen was het statuut. De twee standpunten zijn als volgt samen te vatten: • Volgens onze overtuiging gaat een arbeidsreglement juridisch gezien boven een statuut, zodat we ervoor pleiten een “geïntegreerd arbeidsreglement” op te stellen, m.a.w. een arbeidsreglement waarin alle statutaire bepalingen geïncorporeerd zijn. (Uiteraard is de klant koning en leveren we de teksten in de vorm die deze wenst.) • Volgens (twee van) de (drie) vakbonden zouden er juridische argumenten zijn die het tegendeel voorhouden, nl. dat het statuut boven het arbeidsreglement gaat. Merk op dat de (twee) vakbonden zich in goed gezelschap bevinden. Zo lezen we in een tekst van VSGB dat het statuut voorrang heeft op het reglement. (Zie SCHMIDT, Hildegard, Een nieuwe lente, een nieuw geluid: het arbeidsreglement, in Nieuwsbrief-Brussel nr. 3 van april 2003, p. 5.) In de Weddespiegel van Schaubroeck lezen we dat het arbeidsreglement “geen hiërarchische meerdere is van het administratief statuut of het contractueel reglement” (Overgenomen uit DE RAUW, M., Weddespiegel van het gemeente- en OCMW-Personeel, Nazareth, Drukkerij Schaubroeck, losbladig, uit II/3/5 recto, juli 2003). De auteur besluit zijn hoofdstukje met de conclusie: “Het arbeidsreglement komt dus naast het statuut en reglementen te staan. Deze teksten mogen in geen geval met mekaar in tegenspraak zijn.” (Overgenomen uit idem II/3/5 verso) M.a.w. volgens de auteur van dat onderdeel zijn arbeidsreglement en statuut gelijkwaardige documenten. Bij deze tegenstelling dient beklemtoond dat de discussie gaat over de juridische waarde van beide documenten in vergelijking met elkaar. Dat een statuut een emotionele waarde kan hebben die boven deze van het arbeidsreglement gaat, willen we geenszins ontkennen. Daarover ging de uiteenzetting over het paradigma. De vraag die voorligt is de volgende:


3

Stel dat er tussen het lokaal bestuur en een personeelslid een conflict ontstaat dat voor de Arbeidsrechtbank/de Raad van State wordt uitgevochten. Stel dat het lokaal bestuur zich voor zijn standpunt baseert op een bepaling uit het arbeidsreglement, terwijl het personeelslid zich voor zijn standpunt baseert op een bepaling van het statuut. (Of omgekeerd.) Wie van beide partijen zal in voorkomend geval in het gelijk gesteld worden door de Arbeidsrechtbank/de Raad van State, de partij die het arbeidsreglement aan zijn kant heeft of de partij die het statuut aan zijn kant heeft?

2. Standpunt van de vakbonden Er werden drie argumenten naar voor gebracht: • Artikel 51 van de Wet van 5 december 1968 betreffende de collectieve arbeidsovereenkomsten en de paritaire comités (B.S., 15 januari 1969, verder “de CAOwet” genoemd) bepaalt dat het arbeidsreglement slechts op de 6de plaats komt in de hiërarchie der rechtsbronnen (na ondermeer de wet op nummer 1 en de schriftelijke arbeidsovereenkomst op nummer 4) en dat er geen bepalingen mogen in opgenomen worden die strijdig zijn met een hogere rechtsbron. De wet van 18 december 2002 past dit ondermeer toe door te stellen dat "voor personen die met een arbeidsovereenkomst (concreet bijv. contractuelen bij het lokaal bestuur) tewerkgesteld zijn, mag in individuele gevallen van het arbeidsreglement worden afgeweken. Elke afwijking moet daarop schriftelijk worden vastgesteld en ze heeft voorrang op het arbeidsreglement "; • De Wet van 22 juli 1993 (cfr. de wet is rechtsbron nummer 1) houdende bepaalde maatregelen inzake ambtenarenzaken (B.S., 14 augustus 1993, verder “de Wet van 22 juli 1993” genoemd) heeft diverse bepalingen over het statuut van de ambtenaren (bijv. art. 3 : de personeelsleden worden aangeworven in de hoedanigheid van statutair ambtenaar) en gaat als rechtsbron voor op het arbeidsreglement. • In de memorie van toelichting bij de wet van 18 december 2002 staat letterlijk "rekening houdend met principes inzake legaliteit en bevoegdheid die de werking van de openbare diensten beheersen (een regel kan slechts worden uitgevaardigd door middel van een beslissing van de bevoegde overheid), zal het arbeidsreglement ten aanzien van deze diensten slechts een informatiefunctie kunnen vervullen. Alle bepalingen die, voor wat deze diensten betreft, in het arbeidsreglement worden opgenomen of waar in dit document naar verwezen wordt, vloeien immers voort uit een beslissing van de bevoegde overheid". Op artikel 51 van de CAO-wet, dat de hiërarchie van de rechtsbronnen bevat, gaan we verder in onder de titel “3.3. De hiërarchie van de rechtsbronnen”. Nu al kan gesteld worden dat deze wet niet van toepassing is op het lokaal bestuur en dus niet kan ingeroepen worden als argument ten voordele van een statuut, waar die wet trouwens niet over spreekt. De Wet van 22 juli 1993 is weliswaar van toepassing op de federale ambtenaren, maar niet op de andere, dus ook niet op de personeelsleden van het lokaal bestuur. Men vindt eenzelfde bepaling ook in het zogenaamde “APKB”, nl. Koninklijk besluit van 22 december 2000 tot bepaling van de algemene principes van het administratief en geldelijk statuut van de rijksambtenaren die van toepassing zijn op het personeel van de diensten van de Gemeenschaps- en Gewestregeringen en van de Colleges van de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie en van de Franse Gemeenschapscommissie, alsook op de publiekrechtelijke rechtspersonen die ervan afhangen (B.S. 9 januari 2000) Dat KB is zoals uit de titel blijkt niet van toepassing op de provincies, gemeenten, OCMW’s, intergemeentelijke samenwerkingsverbanden en OCMW-verenigingen, enz. Het feit dat er voor de in de titel van dat KB genoemde overheidsinstanties een verplichting bestaat om een statuut op te stellen, bewijst evenwel niet dat dit statuut boven een arbeidsreglement gaat. Wat de situatie is van de overheidsinstanties waarvoor géén verplichting bestaat voor het opstellen van een statuut, verwijzen we naar wat we stelden onder de titel “3.3.3. De administratieve en geldelijke statuten” verder in deze tekst. Wat de Memorie van toelichting bij de Wet van 18 december 2002 tot wijziging van de wet van 8 april 1965 tot instelling van de arbeidsreglementen (B.S., 14 januari 2003) betreft,


4

verwijzen we naar onze tekst onder titel “3.1. Bedoeling van de uitbreiding van de Arbeidsreglementenwet tot de overheid”. Ons inziens wordt de bedoeling van de wetgever, inclusief de bedoeling van de Europese regelgever, zoals deze uit de Memorie van toelichting blijken, beter tot stand gebracht door ons voorstel tot het opstellen van een geïntegreerd arbeidsreglement, dan door het handhaven van een statuut naast een arbeidsreglement met alle mogelijke contradicties tussen beide teksten.

3. Onze argumentatie 3.1. Bedoeling van de uitbreiding van de Arbeidsreglementenwet tot de overheid Uit de Memorie van toelichting bij het wetsontwerp volgt dat de wetgever drie doelstellingen had met de uitbreiding van de Arbeidsreglementenwet tot de overheidsinstanties.

3.1.1. Strijd tegen versnippering In de voorbereidende werken waarnaar de vakbonden verwezen lezen we het volgende: In heel wat van die openbare diensten blijken statutaire en contractuele personeelsleden heel slecht geïnformeerd te zijn omtrent de voorwaarden die op hun arbeidsovereenkomst of verhouding van toepassing zijn. De regels die eigen zijn aan de werkrelatie hier liggen immers in vele gevallen verspreid over verschillende (reglementaire) teksten. (Overgenomen uit Parl. St., Kamer, 2002-2003, nr. 2031-001, p. 5.) Merk op dat dit probleem, nl. het verspreid liggen van regels over reglementaire bepalingen, niet opgelost wordt, door naast die reglementaire teksten nog een bijkomende reglementaire tekst te creëren, nl. het arbeidsreglement. Als het de bedoeling is van de wetgever dat probleem op te lossen, dan is het effectiever één van volgende alternatieven te kiezen dan een bijkomend document te doen opstellen. Die alternatieven zijn: • De arbeidsreglementenwet niet te wijzigen, maar alle overheden te verplichten om al hun reglementaire bepalingen i.v.m. hun personeel in één document op te nemen en een exemplaar van dat document te overhandigen aan hun personeelsleden. • De overheden te verplichten tot het opstellen van een geïntegreerd arbeidsreglement, dus een arbeidsreglement waarin alle statutaire bepalingen opgenomen worden. M.a.w. de doelstelling die uit het citaat van de voorbereidende werken tot uiting komt is eerder een argument voor een “geïntegreerd arbeidsreglement” dan voor een “bijkomend arbeidsreglement”.

3.1.2. Uitvoering van een protocol De geciteerde tekst van de Memorie gaat verder: Met het oog op het geven van duidelijkere informatie omtrent de werkrelatie van deze werknemers verwijst het intersectoraal akkoord 1999-2000 gesloten tussen de werknemersorganisaties en de minister van ambtenarenzaken naar een uitbreiding van het toepassingsgebied van de wet van 8 april 1965. In uitvoering van dit akkoord legt het ontwerp aan voormelde openbare diensten de verplichting op om voortaan ook een arbeidsreglement op te stellen teneinde ook deze werknemers duidelijk te informeren over de belangrijkste elementen van hun arbeidsovereenkomst of -verhouding. Hiertoe breidt het ontwerp het toepassingsgebied van de wet van 8 april 1965 uit tot de ganse openbare sector. (Overgenomen uit Ibidem; zie ook Parl. St., Kamer, 2002-2003, nr. 2031-002, p. 3.) Eigenlijk slaat minister Onkelinx de bal hier zwaar mis. Het protocol 108/4 waarnaar de Minister verwijst bevat i.v.m. het arbeidsreglement enkel volgende tekst: 2.7. Toepassing van de wet op het arbeidsreglement De overheden zullen de uitbreiding van het toepassingsveld van de wet op het arbeidsreglement op bepaalde segmenten van het openbaar ambt bestuderen.


5

"Bestuderen" hoeft niet te betekenen dat de uitbreiding van het toepassingsveld noodzakelijk volgt. Het zou kunnen dat uit die studie blijkt dat die uitbreiding overbodig is. Overigens is het ons niet duidelijk waarom minister Lauretta Onkelinx, toen minister van werkgelegenheid, zich moeit met een bevoegdheid van de minister bevoegd voor ambtenarenzaken. Het wetgevende initiatief van minister Onkelinx was immers niet nodig om haar doelstellingen te verwezenlijken. M.a.w. ze had het beter aan de minister, bevoegd voor ambtenarenzaken overgelaten om de drie doelstellingen te verwezenlijken. Maar er is meer. In het citaat luidt het dat het de bedoeling van het arbeidsreglement is “deze werknemers duidelijk te informeren over de belangrijkste elementen van hun arbeidsovereenkomst of –verhouding” Hoe kan een arbeidsreglement de werknemers informeren over de belangrijkste elementen van hun arbeidsovereenkomst of –verhouding als de bepalingen van de statuten en het reglement betreffende het contractueel personeel niet integraal worden overgenomen in dat arbeidsreglement?

3.1.3. Uitvoering Europese richtlijn De tekst van de Memorie gaat verder: Het ontwerp beoogt met deze wetswijziging bovendien tevens de omzetting van sommige bepalingen uit de Richtlijn 91/533/EEG van de Raad van 14 oktober 1991 betreffende de verplichting van de werkgever de werknemer te informeren over de voorwaarden die op zijn arbeidsovereenkomst of -verhouding van toepassing zijn. Deze richtlijn legt de lidstaten als algemene verplichting op dat in principe iedere werknemer (zowel uit de privé- als uit de openbare sector) moet beschikken over een document waarin informatie is vervat over de belangrijkste elementen van zijn arbeidsovereenkomst of verhouding. (Overgenomen uit Ibidem; zie ook Parl. St., Kamer, 2002-2003, nr. 2031-002, p. 3.) Volgens artikel 3 van bedoelde richtlijn moet de werkgever de noodzakelijke informatie meedelen aan de werknemer, maar dit kan via drie wegen, nl.: • een schriftelijke arbeidsovereenkomst en/of • een aanstellingsbrief en/of • één of meer andere schriftelijke documenten. Hier is dus géén sprake van een arbeidsreglement! Artikel 2.2. van genoemde richtlijn stelt dat volgende informatie moet meegedeeld worden: • de identiteit van de partijen; • de plaats van het werk; • de functieomschrijving, nl.: titel, rang, hoedanigheid of categorie van de arbeid van de werknemer, of beknopte kenmerken of omschrijving van de arbeid; • de aanvangsdatum van de arbeidsovereenkomst of -verhouding; • indien het een tijdelijke arbeidsovereenkomst of -verhouding betreft: voorzienbare duur van de arbeidsovereenkomst of -verhouding; • duur van het betaald verlof waarop de werknemer recht heeft of, indien deze op het moment dat de informatie wordt verstrekt, niet kan worden aangegeven, de wijze waarop dit verlof wordt toegekend en vastgesteld; (dit mag door verwijzing naar een wettelijke, bestuursrechtelijke of statutaire bepalingen aangegeven worden of door verwijzing naar een CAO) • duur van de opzegtermijnen die de werkgever en de werknemer in acht moeten nemen indien de arbeidsovereenkomst of -verhouding beëindigd wordt, of, indien deze op het moment waarop de informatie wordt verstrekt, niet kan worden aangegeven, de wijze waarop die opzegtermijnen worden vastgesteld; (zelfde verwijzingsmogelijkheid) • aanvangsbedrag, de overige bestanddelen en de periodiciteit van de betalingen van het loon waarop de werknemer recht heeft; (zelfde verwijzingsmogelijkheid)


6

• normale dagelijkse of wekelijkse arbeidstijd van de werknemer; (zelfde verwijzingsmogelijkheid) • waar nodig: vermelding van de collectieve overeenkomsten en/of afspraken die van toepassing zijn op de werkomstandigheden van de werknemer, of indien het collectieve overeenkomsten betreft die buiten de onderneming gesloten zijn door bijzondere paritaire organen of instellingen, vermelding van het bevoegde orgaan of de bevoegde paritaire instelling waardoor deze gesloten zijn. Uit het voorgaande volgt dat minister Onkelinx zich nodeloos gemoeid heeft met de ambtenaren. Zij had deze zaak gewoon kunnen overlaten aan de bevoegde minister die dan had kunnen beslissen dat elke overheidsinstantie een statuut moet hebben (ook voor de contractuelen!) en dat daarin naast de gebruikelijke informatie de door de richtlijn gevraagde informatie moet worden opgenomen. Het heeft minister Onkelinx behaagd ons stof tot discussie te geven Feit is dat er een Arbeidsreglementenwet van kracht is voor overheidsinstanties. Het alternatief, nl. de stelling “Niet-navolgbare wetten moeten niet nageleefd worden.” is geen optie, want wat de vakbonden een navolgbare wet achten, zou door een werkgever wel eens als een niet-navolgbare wet kunnen afgedaan worden. Dit leidt minstens tot discussies en veelal tot eindeloze machtsspelletjes en dus rechteloosheid. Niet-navolgbare wetten moeten niet overtreden worden. Niet-navolgbare wetten moeten afgeschaft worden. Wat vermoedelijk sneller bereikt wordt door de niet-navolgbare wet strikt na te leven. Minister Onkelinx stelde overigens nog: Er zij opgemerkt dat de onderhandelingen met de vakbondsorganisaties tot een akkoord leidden dat op papier werd gezet in het protocol nr. 126/1 van het Comité A verenigd op 28 januari 2002. (Overgenomen uit Parl. St., Kamer, 2002-2003, nr. 2031-002, p. 4). Welke vakbond wil beweren dat een protocol waarmee zij instemden niet moet nageleefd worden?

3.2. Louter een informatieve waarde? 3.2.1. Bijzondere karakter van de openbare dienst Onder voorgaande titels citeerden we de alinea’s uit de Memorie van toelichting die de bedoeling van de wetgever met het wetsontwerp tot uitdrukking brachten. Op die citaten volgt nog een alinea met de tekst die reeds door de vakbonden aangegeven werd en waar ook de geciteerde auteurs, met name Hildegard SCHMIDT en M. DE RAUW, naar verwezen: Rekening houdend met principes inzake legaliteit en bevoegdheid die de werking van de openbare diensten beheersen (een regel kan slechts worden uitgevaardigd door middel van een beslissing van de bevoegde overheid), zal het arbeidsreglement ten aanzien van deze diensten (en in tegenstelling tot de privé-sector) slechts een informatiefunctie kunnen vervullen. Alle bepalingen die, voor wat deze diensten betreft, in het arbeidsreglement worden opgenomen of waar in dit document naar verwezen wordt, vloeien immers voort uit een beslissing van de bevoegde overheid. (Overgenomen uit Parl. St., Kamer, 2002-2003, nr. 2031-001, p. 5-6.) Wat zegt dat citaat? Het verwijst naar het bijzondere karakter van de openbare dienst, nl. dat de openbare dienst handelt door het stellen van eenzijdige (administratieve) rechtshandelingen. Daarin heeft zij gelijk. Maar haar conclusie is fout. Het arbeidsreglement kan méér dan alleen maar een informatiefunctie vervullen. Een concreet voorbeeld zal dit verduidelijken. Dat een overheidsinstantie, zoals het lokaal bestuur, handelt door het stellen van eenzijdige (administratieve) rechtshandelingen impliceert dat aan elke ondertekening van een arbeidsovereenkomst tussen die overheidsinstantie en een contractueel personeelslid een eenzijdige beslissing moet voorafgaan. Als we Onkelinx haar redenering hierop toepassen, dan


7

betekent dit dat die eenzijdige beslissing ervoor zorgt dat het opgestelde contract enkel “een informatiefunctie” heeft. Stel dat er in het contract een bepaling staat, in het voordeel van het personeelslid, die niet opgenomen was in de eenzijdige beslissing die eraan vooraf ging. Is die contractbepaling dan ongeldig, omdat zij niet “gedragen” wordt door die eenzijdige beslissing? Neen, natuurlijk niet. Hier geldt immers artikel 1134 van het Burgerlijk Wetboek, dat in een eerste lid luidt: Alle overeenkomsten die wettig zijn aangegaan, strekken degenen die deze hebben aangegaan, tot wet. Als degene die voor de overheidsinstantie tekende daartoe de handtekenbevoegdheid had, dan is de “foute” arbeidsovereenkomst rechtsgeldig en“wet” voor de partijen. Als de ondertekenaar een “foute” bepaling heeft laten opnemen of laten staan, is dat zijn verantwoordelijkheid waarop hij eventueel kan aangesproken worden door zijn meerdere, maar die “foute” bepaling heeft kracht van wet tussen de partijen. Eenzelfde redenering is te maken ten aanzien van het arbeidsreglement. Een bepaling opgenomen in een geldig tot stand gekomen arbeidsreglement heeft rechtskracht, m.a.w. is afdwingbaar en heeft niet alleen informatieve waarde.

3.2.2. Procedure Hoe zit het dan met die eenzijdigheid en die reductie tot een informatiefunctie? 3.2.2.1. Het syndicaal statuut is toepasselijk op het arbeidsreglement Dat het syndicaal statuut en de syndicale procedures niet aangetast worden door de Arbeidsreglementenwet volgt niet alleen uit de geciteerde alinea uit de Memorie van toelichting, maar ook uit de artikelen 15bis e.v. van de Arbeidsreglementenwet. Het citaat maakt duidelijk dat minister Onkelinx, die over het wetsontwerp zélf stelde dat het “bijzonder technisch” is, haar eigen ontwerp niet kent. Die eenzijdigheid heeft niet zozeer te maken met de inhoud van het arbeidsreglement, als wel met het syndicaal statuut. Zowel in het geval waarin de federale of de gewestelijke wetgever een arbeidsreglement opstellen, als in het geval waarin die wetgever een wettekst in verband met personeelsaangelegenheden opstelt, is die wetgever verplicht zich aan het syndicaal statuut te houden. En wat zegt dat syndicaal statuut? Dat zegt dat bepaalde onderwerpen verplicht in het (bijzonder) onderhandelingscomité moeten besproken worden en andere in het (hoog-, tussen- of basis)overleg-comité. Die verplichting geldt zowel bij het opstellen van een wettekst over personeelsaangelegenheden zoals de besproken wijziging van de Arbeidsreglementenwet, als bij het opstellen van een arbeidsreglement. Die eenzijdigheid heeft enkel voor gevolg dat de overheid zijn “wil kan doordrukken” in strijd met de visie van de vakbonden, m.a.w. dat zelfs in geval van niet-akkoord de afgewezen bepalingen “kracht van wet” kunnen krijgen indien de overheid daaraan vast houdt. Maar die regeling geldt zowel voor een statuut als (overeenkomstig het artikel 15quinquies van de Arbeidsreglementenwet) voor een arbeidsreglement. Genoemd artikel stelt immers: § 1. Voor de toepassing van hoofdstuk II, afdeling III, (bedoeld wordt de afdeling met de titel “Opstellen en wijzigen van het arbeidsreglement”) gelden de onderhandelings- en overlegprocedures als bedoeld in de wet van 19 december 1974 en haar uitvoeringsbesluiten (m.a.w. het syndicaal statuut van het overheidspersoneel) als de procedures welke doorlopen worden in de paritaire comités en in de ondernemingsraden of in samenwerking met de vakbondsafgevaardigden. De aangelegenheden die niet onderworpen zijn aan de in het eerste lid vermelde onderhandelings- of overlegprocedures en die in het arbeidsreglement moeten worden opgenomen, worden onderworpen aan de overlegprocedure. Die procedure wordt doorlopen in het bevoegde overlegcomité. § 2. Bij gebrek aan een eenparig gemotiveerd advies in het bevoegde overlegcomité over de bepalingen van het reglement, wordt het geschil uiterlijk vijftien dagen na de dag waarop de notulen definitief geworden zijn, door de voorzitter ter kennis gebracht van de ambtenaar door de Koning aangewezen krachtens artikel 21. Deze tracht binnen een termijn van dertig dagen de uiteenlopende standpunten te verzoenen. Indien hij daarin niet slaagt, wordt het geschil


8

binnen vijftien dagen na het proces-verbaal van niet-verzoening onderworpen aan de onderhandelingsprocedure. Die procedure verloopt, naar gelang het geval, in één van de onderafdelingen bedoeld in artikel 17, § 2bis en § 2ter, van het koninklijk besluit van 28 september 1984 of in het bevoegde sectorcomité. Nadat het protocol van die onderhandelingen definitief is geworden, stelt de overheid het arbeidsreglement vast of brengt de wijzigingen in het arbeidsreglement aan. Het geciteerde artikel zegt in andere woorden: • De onderwerpen uit het arbeidsreglement die normaal gezien in het statuut thuis horen en die tot de bevoegdheid van het (bijzonder) onderhandelingscomité behoren moeten behandeld worden door het onderhandelingscomité. • De onderwerpen uit het arbeidsreglement die normaal gezien in het statuut of een ander reglement thuishoren en die tot de bevoegdheid van het (hoog-, tussen- of basis)overlegcomité horen, moeten behandeld worden in dat overlegcomité. • De onderwerpen uit het arbeidsreglement die normaal gezien noch in het (bijzonder) onderhandelingscomité, noch in het (hoog-, tussen- of basis-)overlegcomité moeten besproken worden, moeten besproken worden in dat overlegcomité. (Het geciteerde wetsartikel breidt m.a.w. de regels van het syndicaal statuut uit.) • In geval van meningsverschil tussen bestuur en vakbonden over een onderwerp dat (volgens dit artikel) in het (hoog-, tussen- of basis-)overlegcomité moet besproken worden, moet dat onderwerp onderworpen worden aan een verzoeningsprocedure, eerst door overleg met de ambtenaar van de arbeidsinspectie en als dat niet lukt in het bevoegde comité (voor de lokale besturen is dat Comité C1). In dat geval wordt het echter niet “overlegd” (want dan zou er een akkoord tussen de vertegenwoordiging van de overheid enerzijds en de vakbonden anderzijds vereist zijn), maar onderhandeld. En wat moet er gebeuren indien er géén akkoord is tussen overheid en vakbonden over een onderwerp dat tot de bevoegdheid van het (bijzonder) onderhandelingscomité hoort? Daarover zegt het geciteerde artikel expliciet niets. Uiteraard niet, want het gezochte antwoord volgt uit artikel 9 van de Wet van 19 december 1974 tot regeling van de betrekkingen tussen de overheid en de vakbonden van haar personeel (B.S. 24 december 1974): De conclusies van iedere onderhandeling worden vermeld in een protocol waarin worden opgetekend : 1° ofwel het eenparig akkoord van al de afvaardigingen; 2° ofwel het akkoord tussen de afvaardiging van de overheid en de afvaardiging van een of meer vakorganisaties alsook het standpunt van de delegatie van een of meer vakorganisaties; 3° ofwel het respectieve standpunt van elke afvaardiging. Zoals geweten is de overheid vooraleer zij die onderwerpen eenzijdig oplegt aan haar personeelsleden enkel verplicht die onderwerpen te “onderhandelen” (art. 2, § 1, van genoemde wet). De overheid is niet verplicht het akkoord van die vakbonden te bekomen. M.a.w. indien de onderwerpen opgenomen worden in het arbeidsreglement die tot de bevoegdheid van het (bijzonder) onderhandelingscomité horen en het komt niet tot een akkoord met de vakbonden, dan is er geen verzoeningsprocedure te volgen, maar legt de overheid eenzijdig die onderwerpen uit het arbeidsreglement op aan het personeel (tenzij die overheid zich alsnog zou bedenken). Uit de vergelijking van artikel 15quinquies met het syndicaal statuut volgt dus dat het arbeidsreglement een statuut is waarin andere onderwerpen, dan de gebruikelijke, bijkomend worden opgenomen. Bij die andere onderwerpen gaat het om de onderwerpen die volgens het syndicaal statuut ofwel in het (hoog-, tussen- of basis-)overlegcomité moeten besproken worden, ofwel noch in het (bijzonder) onderhandelingscomité, noch in het (hoog-, tussen- of basis-)overlegcomité moeten besproken worden. 3.2.2.2. Consequenties van de toepasselijkheid van het syndicaal statuut Het niet-wijzigen van het syndicaal statuut of anders geformuleerd het toepasselijk maken van het syndicaal statuut op de totstandkoming van het arbeidsreglement zegt evenwel niets over de verhouding arbeidsreglement versus (administratief en/of geldelijk) statuut. Ter


vergelijking: een openbaar bestuur kan een administratief statuut opstellen waarin bepalingen i.v.m. de evaluatie opgenomen zijn. Daarnaast kan het bestuur een evaluatiereglement opstellen. Tenslotte kan dat statuut nog een hoofdstuk bevatten i.v.m. de contractuele personeelsleden waarin de evaluatie van de contractuele personeelsleden behandeld wordt of kan het bestuur – zoals bij de gemeenten en OCMW’s gebruikelijk is – nog een reglement betreffende het contractuele personeel hebben waarin ook bepalingen i.v.m. de evaluatie opgenomen zijn. Het feit dat al die documenten “onderhandeld” worden met de vakbonden en dus in het (bijzonder) onderhandelingscomité besproken worden, zegt niets omtrent de vraag welk document voorrang heeft op een ander ingeval deze documenten – mits zij op éénzelfde personeelslid van toepassing zijn - tegenstrijdige bepalingen bevatten. Daarnaast impliceert de vaststelling dat het syndicaal statuut overeind blijft, dat een statuut en een arbeidsreglement in gelijke mate “eenzijdige overheidshandelingen” zijn. M.a.w. een statuut heeft even veel of even weinig “informatiefunctie” als het arbeidsreglement. Immers die informatiefunctie heeft enkel te maken met het feit dat die eenzijdige beslissing van de overheid nu eenmaal een vorm (wettekst, besluit, verordening, statuut, arbeidsreglement of reglement) nodig heeft om “gezien” te worden. Een eenzijdige beslissing die in het hoofd van een gemachtigde mandataris is blijven zitten kan moeilijk uitgevoerd worden. Uit artikel 15quinquies volgt concreet dat de procedure voor het opstellen van een arbeidsreglement en de procedure voor het opstellen van een statuut identiek zijn. Alleen komt erbij dat artikel 15 het bestuur ertoe verplicht ergens een exemplaar van het arbeidsreglement ter inzage te leggen én een exemplaar aan elk personeelslid te overhandigen. De procedure in verband met het arbeidsreglement is dus zwaarder voor de werkgever, maar gunstiger voor de vakbonden en het personeel. Het lijkt ons daarom niet aannemelijk dat de vakbonden zich tegen deze “verzwaring” van de procedure zullen/kunnen/moeten verzetten.

3.2.3. Welke teksten heeft de Memorie op het oog? Overigens kan men zich de vraag stellen of het argument niet gedateerd is. Het is zeer de vraag naar welke bepalingen volgende zin verwijst: “Alle bepalingen die, voor wat deze diensten betreft, in het arbeidsreglement worden opgenomen of waar in dit document naar verwezen wordt, vloeien immers voort uit een beslissing van de bevoegde overheid.” Op het ogenblik waarop de openbare besturen naar aanleiding van de wetswijziging hun eerste arbeidsreglement opstellen, bestaan er statuten en reglementen waarover niet meer moet gediscussieerd worden. Die teksten kunnen dus probleemloos opgenomen worden in het arbeidsreglement of het arbeidsreglement kan probleemloos naar die teksten verwijzen. Gaat die stelling ook op voor toekomstige teksten? Houdt de wijziging een externe tekst, die door verwijzing deel uitmaakt van het arbeidsreglement, geen wijziging in van dat arbeidsreglement?

3.2.4. Conclusie Op grond van het citaat waarnaar de vakbonden verwezen hebben, kan niet besloten worden dat een statuut boven een arbeidsreglement zou gaan, want beide documenten zijn in gelijke mate “eenzijdige overheidshandelingen” en hebben dus in gelijke mate “louter” een informatiefunctie. Op grond van het citaat kan men dus hoogstens M. DE RAUW bevestigen, waar die zegt dat het om twee evenwaardige documenten gaat.

9


10

3.3. De hiërarchie van de rechtsbronnen 3.3.1. Artikel 51 van de CAO-wet De vraag welk document boven het andere primeert, heeft te maken met de hiërarchie der rechtsbronnen. Overeenkomstig artikel 51 van de CAO-wet geldt volgende hiërarchie van rechtsbronnen: 1. de dwingende bepalingen van de wet; 2. de algemeen verbindend verklaarde collectieve arbeidsovereenkomsten in volgende orde: de overeenkomsten gesloten in de Nationale Arbeidsraad; de overeenkomsten gesloten in een paritair comité; de overeenkomsten gesloten in een paritair subcomité; 3. de niet algemeen verbindend verklaarde collectieve arbeidsovereenkomsten, wanneer de werkgever de overeenkomst ondertekend heeft of aangesloten is bij een organisatie die deze overeenkomsten heeft ondertekend, in volgende orde : de overeenkomsten gesloten in de Nationale Arbeidsraad; de overeenkomsten gesloten in een paritair comité; de overeenkomsten gesloten in een paritair subcomité; de overeenkomsten gesloten buiten een paritair orgaan; 4. de geschreven individuele overeenkomst; 5. de niet algemeen verbindend verklaarde collectieve arbeidsovereenkomst, gesloten in een paritair orgaan, wanneer de werkgever, hoewel hij de overeenkomst niet ondertekend heeft of niet aangesloten is bij een organisatie die deze heeft ondertekend, behoort tot het ressort van het paritair orgaan waarin de overeenkomst is gesloten; 6. het arbeidsreglement; 7. de aanvullende bepalingen van de wet; 8. de mondelinge individuele overeenkomst; 9. het gebruik. De hiërarchie van artikel 51 van de CAO-wet is niet zomaar over te nemen voor het lokaal bestuur. Voor het lokaal bestuur bestaan er immers een aantal afwijkingen. • De CAO-wet is niet van toepassing op het lokaal bestuur. Deze bepaling leidt echter op grond van de volgende opmerking wel tot een aangepaste hiërarchie die sowieso voor het lokaal bestuur geldt. • Er bestaat voor het lokaal bestuur geen "paritair comité", maar wel een “(bijzonder) onderhandelingscomité”. Een (bijzonder) onderhandelingscomité is misschien wel paritair samengesteld, maar geen “paritair comité” in de zin dat er evenwaardige partners vergaderen. • De sectorale akkoorden (de zgn. "CAO's" van het overheidspersoneel) worden niet algemeen verbindend verklaard. Immers elke overheid (b.v. elke gemeente) moet in bijzonder onderhandelingscomité met de vakbonden onderhandelen over de toepassing van dat akkoord binnen dat concreet bestuur. Op grond van het voorgaande zou de hiërarchie van de rechtsbronnen voor de publieke sector er als volgt kunnen uitzien: 1. de dwingende bepalingen van de wet; 2. de geschreven individuele arbeidsovereenkomst; 3. het arbeidsreglement; 4. de aanvullende bepalingen van de wet; 5. overeenkomst. 6. het gebruik (de verworven rechten). In de praktijk worden veelal standaard arbeidsovereenkomsten opgesteld, zodat de kans klein is dat die overeenkomst zal afwijken van en dus voorrang krijgen op het arbeidsreglement.


11

3.3.2. De waarde van de sectorale akkoorden Het zal de aandachtige lezer opgevallen zijn dat de sectorale akkoorden niet in het lijstje van de hiërarchie van de rechtsbronnen in de openbare sector opgenomen zijn. Daarvoor bestaat een goede reden. De Raad van State heeft zich uitdrukkelijk uitgesproken over de waarde van de sectorale akkoorden en dat in drie recente arresten. In arrest nr. 122.482 van 4 september 2003 stelt de Raad van State dat de omzendbrief, houdende de zogenaamde krachtlijnen Kelchtermans niet rechtstreeks bindend is voor de gemeenten en de OCMW's, zodat de verwerende partij er zich niet op kon beroepen om de aangevochten beslissing te nemen. In arrest 124.147 van 13 oktober 2003 argumenteerde de Raad van State uitvoeriger over de rechtskracht van die Krachtlijnen Kelchtermans. Allereerst stelt het arrest vast dat de ondergeschikte besturen geen keuzevrijheid hebben i.v.m. de toepassing van de krachtlijnen Kelchtermans ook al laat de omzendbrief aan de lokale besturen theoretisch de mogelijkheid om al dan niet te beslissen tot de uitvoering van dat sectoraal akkoord. Het rechtsorgaan ziet de omzendbrief B.A. 93/07 van 14 juli 1993 als een verordenende omzendbrief waarmee de Vlaamse ministers het beleid dat door de lokale besturen wordt gevoerd met betrekking tot het statuut van hun personeel, op een dwingende wijze stuurt. Het rechtsorgaan stelt vervolgens dat een dwingende regeling enkel tot stand mag komen en uitgevaardigd mag worden na een machtiging door de wet of het decreet, na collegiale beraadslaging in de Vlaamse regering en na advies van de afdeling wetgeving van de Raad van State. Wanneer een dwingende bepaling niet op die manier tot stand gekomen en uitgevaardigd is, moet deze overeenkomstig artikel 159 van de Grondwet door de rechter buiten toepassing worden gelaten. In het arrest nr. 139.846 van 27 januari 2005 nam de Raad van State zijn argumentatie van het arrest nr. 124.147 van 13 oktober 2003 over. Kortom wil een sectoraal akkoord enige waarde hebben, dat moet de Vlaamse regering dat akkoord omzetten in een decreet of een besluit van de Vlaamse regering. M.a.w. wil een beslissing van het Bijzonder onderhandelingscomité opgericht in de schoot van het lokaal bestuur enige juridische waarde hebben, dan moet die tekst gegoten worden in een “wet in formele zin”, dit wil zeggen: • een wet gestemd in de Kamer van Volksvertegenwoordigers en/of de Senaat; • een koninklijk besluit voorgelegd aan de Belgische regering; • een decreet van één van de gewesten of gemeenschappen in België; • een besluit van een gewestregering of gemeenschapsregering.

3.3.3. De administratieve en geldelijke statuten De aandachtige lezer zal nu opmerken dat die tekst ook in een statuut kan gegoten worden en dan vaststellen dat het administratief statuut en het geldelijk statuut al evenmin als de sectorale akkoorden opgenomen zijn in het lijstje van de hiërarchie der rechtsbronnen zoals die geldt voor de overheden. Het zal misschien verwonderen maar geen enkele wet verplicht het lokaal bestuur of een lokaal bestuur een administratief statuut, een geldelijk statuut en/of een reglement betreffende de contractuele personeelsleden op te stellen. De OCMW-wet bepaalt in artikel 42, 6° lid: Het personeel van het openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn geniet hetzelfde administratief en geldelijk statuut als het personeel van de gemeente waar de zetel van het centrum gevestigd is. De Nieuwe Gemeentewet bevat(te) echter enkel volgende tekst: HOOFDSTUK II - ADMINISTRATIEF STATUUT EN BEZOLDIGINGSREGELING Art. 145. De gemeenteraad bepaalt: 1° de personeelsformatie en de voorwaarden inzake werving en bevordering van het gemeentepersoneel; 2° de bezoldigingsregeling en de weddenschalen van het gemeentepersoneel, met uitzondering van de personeelsleden wier bezoldigingsregeling wordt vastgesteld door deze


12

wet of door de wet van 29 mei 1959 tot wijziging van sommige bepalingen van de onderwijswetgeving. … Hieruit volgt dat een administratief statuut van een gemeente enkel de aanwervings- en bevorderingsvoorwaarden moet bevatten. Overigens sloot dit aan bij de toezichtregeling. Overeenkomstig artikel 29 van het (opgeheven) Decreet van 28 april 1993 houdende regeling, voor het Vlaamse Gewest, van het administratief toezicht op de gemeenten (B.S., 3 augustus 1993) moesten de gemeenten enkel de besluiten i.v.m. de wervings- en bevorderingsvoorwaarden, de weddenschalen, de bezoldigingsregeling en de vergoedingen en toelagen van het statutair gemeentepersoneel overmaken aan de toezichthoudende overheid. Artikel 111, § 2, van de OCMW-wet bevat een vergelijkbare bepaling (al is die niet beperkt tot de statutaire personeelsleden). Merk op dat in het Provinciedecreet en in het Gemeentedecreet de term “statuut” helemaal niet meer voorkomt en vervangen is door de term “rechtspositieregeling”. Tenslotte kan ook naar de Wet van 19 december 1974 tot regeling van de betrekkingen tussen de overheid en de vakbonden van haar personeel (B.S., 24 december 1974) verwezen worden. Alhoewel deze wet in artikel 2 bepaalt dat de vakbonden moeten geraadpleegd worden wanneer een overheid een statuut (of verordeningsbepalingen) opstelt (die betrekking hebben op de relatie met het personeel), verplicht die wet niet om een administratief statuut of een geldelijk statuut op te stellen. Die verplichting geldt wel – zoals hoger aangegeven – voor de overheidsinstanties waarop het APKB van toepassing is. Daarentegen verplicht artikel 4, 1° lid, van de Wet van 8 april 1965 tot instelling van de arbeidsreglementen (B.S., 5 mei 1965) wél tot het opstellen van een arbeidsreglement en stelt artikel 25 van die wet nalatigheid op dat punt zelfs strafbaar. Er is geen enkele wetsbepaling te noemen die een statutair personeelslid verplicht om de bepalingen van het statuut na te leven. Het lokaal bestuur kan enkel tuchtrechtelijk optreden in geval van overtreding. Uiteraard kan dit maar wanneer dit praktisch mogelijk is én opportuun is. Niet elke bepaling van het statuut laat immers een tuchtrechtelijk optreden toe. Anderzijds dient opgemerkt dat deze aanpak, die uiteraard een gevolg is van de eenzijdigheid van het overheidsoptreden, eigenlijk niet meer kan in deze huidige tijd. Een autoritair optreden van leidinggevenden of het college wordt amper getolereerd. Men verwacht van leidinggevenden een participatieve aanpak. Tucht is eigenlijk maar een gepast optreden wanneer dit gebeurt ten aanzien van een persoon met een onvolwassen moreel besef. Als alleen de angst voor de straf ertoe leidt dat betrokkene zich aan de regels houdt, dan is tucht aangewezen. Een volwassen mens echter heeft een ander moreel besef en leeft regels na vanuit een positieve ingesteldheid. Ten aanzien van zo iemand kan een louter op tucht gebaseerde aanpak eerder averechts werken. Bovendien is zo’n arbeidscultuur niet echt bevorderlijk voor een goede arbeidssfeer, waarin mensen geacht worden het beste van zichzelf te geven.

3.3.4. De situatie van het contractueel personeel I.v.m. het contractueel personeel kan gedacht worden aan een reglement betreffende het contractueel personeel. Veel gemeenten hebben zo’n reglement opgesteld op grond van de Ministeriële omzendbrief van 28 maart 1994 betreffende het ontwerp van geldelijk statuut voor het personeel van de plaatselijke besturen en modelreglement voor de indienstneming van contractuelen (niet gepubliceerd in het B.S.). Zoals geweten heeft een omzendbrief geen juridische waarde. Er is dus geen wet in formele zin aan te wijzen die een openbaar bestuur machtigt/verplicht een reglement betreffende het contractueel personeel op te stellen. Bovendien staan we hier voor een contradictio in terminis. Men heeft het over “contractueel” personeel en dus personeel waarmee men een tweezijdige rechtsverhouding heeft. Dat reglement is echter een eenzijdige administratieve rechtshandeling en wordt (mede op grond


13

van het syndicaal statuut) “eenzijdig” opgelegd. Er zijn besturen die geen reglement betreffende het contractueel personeel kennen, maar slechts een hoofdstuk in hun statuut dat op de contractuele personeelsleden van toepassing is. De situatie van die besturen is nog contradictorischer. Taalkundig (maar ook alleen maar taalkundig) zijn hun contractuelen dus “statutairen”, nl. “personeelsleden onderworpen aan een statuut”. Een reglement betreffende het contractueel personeel of een hoofdstuk in het statuut dat betrekking heeft op het contractueel personeel heeft dus – bij gebrek aan rechtsgrond - nog minder waarde dan een statuut voor een statutair. Daarnaast is een uitgewerkt tuchtstelsel om dat reglement of statuut ten aanzien van hen af te dwingen, niet erg verenigbaar met de contractuele situatie. Wat echter erger is, is dat artikel 1134 van het Burgerlijk Wetboek volgende bepaling bevat: Alle overeenkomsten die wettig zijn aangegaan, strekken degenen die deze hebben aangegaan, tot wet. Zij kunnen niet herroepen worden dan met hun wederzijdse toestemming of op de gronden door de wet erkend. Zij moeten te goeder trouw worden ten uitvoer gebracht. Hieruit volgt dat het lokaal bestuur de rechtsverhouding met haar contractuele personeelsleden niet éénzijdig (b.v. in een statuut of een reglement betreffende het contractueel personeel) kan herroepen of aanpassen. Nu zou men kunnen denken dat dit wél kan als het personeelslid ermee instemt op het ogenblik waarop hij zijn contract tekent. Dit kan wat de geldende bepalingen betreft, maar niet wat de toekomstige bepalingen betreft. Dit laatste wordt verboden door artikel 25 van de Arbeidsovereenkomstenwet. Dit artikel stelt: Het beding waarbij de werkgever zich het recht voorbehoudt om de voorwaarden van de overeenkomst eenzijdig te wijzigen is nietig. Het enige alternatief is dat het lokaal bestuur met elk contractueel personeelslid afzonderlijk een aanvullende arbeidsovereenkomst afsluit om de gewijzigde bepalingen van het reglement op dat personeelslid van toepassing te maken. Dit is géén goede werkwijze. Enerzijds vraagt dit te veel werk voor de personeelsdienst en dat niet alleen gezien het “papierwerk”, maar ook gezien de eindeloze discussies die daarbij mogelijk zijn. Anderzijds biedt dit de mogelijkheid tot ongelijke behandeling van personeelsleden. Immers wie inschikkelijk is, is onderworpen aan de nieuwe regels; wie zich verzet niet. Er is een eenvoudigere oplossing, nl. de bepalingen van het statuut/het reglement betreffende het contractueel personeel opnemen in het arbeidsreglement. Dit kan op grond van artikel 10, § 1, van de Arbeidsreglementenwet. Dat artikel bepaalt: Het arbeidsreglement mag ook alle andere bepalingen bevatten, waarover de werkgever en de werknemers een akkoord gesloten hebben, onverminderd de geldende wettelijke bepalingen.

3.3.5. Afwijkingsmogelijkheden De aandachtige lezer kan opmerken dat van de stelling “een statuut is niet verplicht, een arbeidsreglement wel” naar de stelling “een statuut is ondergeschikt aan een arbeidsreglement” overstappen een sprong vereist die nog niet gemaakt werd. Inderdaad. Als het toegelaten is dat men ten aanzien van personeelsleden afwijkt van het arbeidsreglement, waarom zou die afwijking dan niet in een statuut mogen staan? Vraag is dus: mag tussen partijen van het arbeidsreglement worden afgeweken? In voorkomend geval zou men immers een andere tekst dan het arbeidsreglement voorrang kunnen geven. Artikel 4 van de Arbeidsreglementenwet regelt deze aangelegenheid. Dat artikel bepaalt in zijn tweede en volgende leden: De werkgever en de werknemers zijn gehouden door de bepalingen die in het arbeidsreglement voorkomen. Onverminderd de wettelijke en reglementaire bepalingen mag in individuele gevallen worden afgeweken van het arbeidsreglement. Deze afwijking moet schriftelijk worden vastgesteld.


14

De in het derde lid bedoelde afwijkingsmogelijkheid is niet van toepassing op de personen van wie de rechtspositie eenzijdig door de overheid is geregeld. Deze bepalingen vormen de evidentie zelve. Welke nut heeft de tijdsinvestering voor het opstellen van een arbeidsreglement wanneer de betrokken partijen zich daaraan niet moeten houden? Geen. Anderzijds is er de eis van de flexibiliteit, zodat er afwijkingen moeten mogelijk zijn. Afwijkingen zijn echter uitzonderingen en uitzonderingen moeten uitzonderlijk blijven. Hoe kan er afgeweken worden? Ook hier weer de evidentie zelve. Werkgever en contractueel personeelslid kunnen contractueel overeenkomen af te wijken van het arbeidsreglement. In de hiërarchie van de rechtsbronnen gaat de geschreven individuele overeenkomst immers boven het arbeidsreglement. Dus – zou men kunnen denken – kan een statutair en zijn bestuur contractueel overeenkomen om af te wijken van het arbeidsreglement. Neen, dus, want hier is de wetgever rigide consequent gebleven: de rechtspositieregeling van de statutair is eenzijdig geregeld, dus kan er niet tweezijdig van die eenzijdigheid worden afgeweken. Nu zou men – zoals een vakbond blijkbaar doet – ervan uit kunnen gaan dat die schriftelijke afwijking niet in een arbeidsovereenkomst moet staan, maar in een collectief geschrift mag worden opgenomen. Dit kan inderdaad op grond van artikel 51 van de CAO-wet in een CAO, maar die wet is zoals gezegd niet van toepassing op het lokaal bestuur. En ook een sectoraal akkoord heeft zoals hoger gesteld geen waarde. Een protocol kan een individueel contractueel personeelslid niet binden en er staat geen sanctie op de niet-naleving van een protocol door het lokaal bestuur. Overigens bedoelt de bepaling uit artikel 4 van de Arbeidsreglementenwet een individueel contract en geen CAO. (Zie b.v. Arbrb. Antwerpen, 13° k., 7 november 1972; Arbrb. Verviers, sectie Verviers, 1° k., 22 december 1971, Arbrb. Luik, 4° k., 20 april 1971.) Men stelt immers geen CAO op om de individuele situatie van een individueel personeelslid te regelen. Enkel collectieve situaties behoren tot de bevoegdheid van de collectieve onderhandelingen. Wat de statutaire personeelsleden betreft is de situatie nog rigider. De wetgever heeft voor de statutaire personeelsleden niet alleen de individuele tweezijdige afwijking verboden, maar ook elke eenzijdige afwijking. De wetgever heeft - wat de statutair betreft - de afwijking van het arbeidsreglement “tout court” verboden. Dit verbod volgt niet alleen uit artikel 4, 4° lid, maar ook uit het tweede lid van dat artikel. Daar staat immers: De werkgever en de werknemers zijn gehouden door de bepalingen die in het arbeidsreglement voorkomen. Als de werkgever in een statuut of reglement eenzijdig afwijkt van het arbeidsreglement, dan overtreedt het deze bepaling en die overtreding is overeenkomstig artikel 25, § 1, van de Arbeidsreglementenwet strafbaar. Uit artikel 4 van de Arbeidsreglementenwet valt dus te concluderen: • dat het statuut – wat de statutairen betreft - niet mag afwijken van het arbeidsreglement, omdat die afwijking verboden is door artikel 4, 2° & 4° lid, van de Arbeidsreglementenwet en overtreding van deze bepalingen zelfs strafbaar is; • dat het statuut – wat de contractuelen betreft – of het reglement betreffende het contractueel personeel niet mag afwijken van het arbeidsreglement, omdat die afwijking overeenkomstig artikel 4, 2° & 3° lid van de Arbeidsreglementenwet verboden is en enkel toegelaten is bij individueel geschrift. Overtreding van die bepalingen is eveneens strafbaar. Daarnaast moeten we vaststellen dat er geen vergelijkbare wetsbepaling bestaat die verbiedt af te wijken van het statuut (of het reglement betreffende het contractueel personeel). Het is op grond van deze conclusies en deze vaststelling dat we durven poneren dat het arbeidsreglement boven het statuut gaat. Het arbeidsreglement is vanuit zijn oorsprong een tweezijdig document en dat mag niet aangetast worden door eenzijdige afwijkingen van de inhoud van dat arbeidsreglement. In feite wordt de rol van de vakbonden dus versterkt bij de overheid, omdat individuele afwijkingen eigenlijk ook voor contractuele personeelsleden niet


15

kunnen en alle collectieve regelingen – gezien het verbod op afwijkingen - in het arbeidsreglement thuis horen en dus moeten onderhandeld/overlegd worden met de vakbonden.

3.4. Een elegante oplossing Een elegante oplossing voor het gestelde probleem, nl. de suprematie van het statuut over het arbeidsreglement of omgekeerd, bestaat eruit beide tot één geheel te maken. Op die manier vormen alle bepalingen van het statuut, de andere reglementen, de toepasselijke collegebeslissingen en de protocollen de inhoud van het arbeidsreglement. Omgekeerd geformuleerd: Op die manier wordt het arbeidsreglement de vorm waarin het statuut, de overige reglementen, de toepasselijke collegebeslissingen en de protocollen, kortom de hele rechtspositieregeling, gegoten worden.

4. Samenvatting Vanaf het najaar 2007 gaan lokale besturen een rechtspositieregeling opstellen op grond van het model dat het Agentschap voor Binnenlands Bestuur aanreikt. Vraag is welke naam zij dat document gaan geven? Noemen ze het een “statuut”, een “rechtspositieregeling” of een “arbeidsreglement”? Die naamgeving is niet onbelangrijk in geval van conflict met een personeelslid. Deze tekst behandelde de vraag welke tekst primeert wanneer er een tegenspraak bestaat tussen het arbeidsreglement en het (administratief en/of het geldelijk) statuut of meer algemeen de rechtspositieregeling. Sommige afgevaardigden van vakbonden beweerden dat het statuut voorrang heeft op het arbeidsreglement. Zij hebben echter geen rechtsbron naar voor geschoven waaruit zou blijken dat het statuut primeert. Van onze kant hebben we erop gewezen dat voor de lokale besturen géén wettelijke verplichting bestaat om een statuut op te stellen, maar wél een wettelijke verplichting om een arbeidsreglement op te stellen. Als we kijken naar de waarde van het statuut, dan moeten we vaststellen dat dit enkel tuchtrechtelijk kan worden afgedwongen, wat uiteraard in een democratische organisatiecultuur niet echt bevorderlijk is voor de arbeidssfeer. Wat de contractuele personeelsleden betreft verzet artikel 1134 van het Burgerlijk Wetboek en artikel 25 van de Arbeidsovereenkomstenwet zich tegen het opnemen van bepalingen in een statuut of een reglement die voor in dienst zijnde contractuele personeelsleden zouden gelden. Uit de analyse van artikel 4 van de Arbeidsreglementenwet blijkt dat enkel een individuele overeenkomst tussen een werkgever en een contractueel personeelslid mag afwijken van een arbeidsreglement. Afwijkende bepalingen opgenomen in andere documenten, zoals een statuut of een reglement betreffende het contractueel personeel hebben geen invloed op de juridische kracht van de bepaling(en) in het arbeidsreglement en zijn zelfs uitdrukkelijk verboden. Overtreding van dit verbod is strafbaar. Omgekeerd bestaat er geen wettekst die afwijkingen van het statuut of van het reglement betreffende het contractueel personeel verbiedt. Het arbeidsreglement primeert dus juridisch gezien boven het statuut. Dit hoeft evenwel geen probleem te geven. Wanneer men de doelstelling van de wetgever in praktijk brengt, dan stelt men één document op. De inhoud van dat document worden gevormd door het statuut of de rechtspositieregeling, aangevuld met bepalingen die volgens de Arbeidsreglementenwet in dat document moeten worden opgenomen. De vorm van het document is een arbeidsreglement. Op die manier kan er niet méér tegenspraak bestaan tussen een bepaling van het statuut of de rechtspositieregeling en een bepaling van het arbeidsreglement, dan er tegenspraak kan


16

bestaan tussen de bepalingen van één wettekst. Immers er is niet langer sprake van ofwel een arbeidsreglement en ofwel een statuut, want er is er enkel het arbeidsreglement dat het statuut omvat. Analyse van de doelstellingen van de wetswijziging die de overheidsinstanties ertoe verplichten een arbeidsreglement op te stellen, leidt tot de vaststelling dat minister Onkelinx, met akkoord van de vakbonden, die overheden een overbodig document hebben opgelegd. Of misschien toch niet, want door alle bepalingen van het statuut en het reglement betreffende het contractueel personeel in het arbeidsreglement op te nemen krijgen deze bepalingen ook ten aanzien van het bestuur enerzijds én van de contractuele personeelsleden anderzijds “kracht van wet”. Tenslotte kan het verschil in procedure dat gevolgd moet worden met het oog op het opstellen van de verschillende documenten niet van aard zijn dat er bezwaar bestaat tegen het opstellen van een geïntegreerd arbeidsreglement. Alhoewel deze tekst een juridische analyse maakt, heeft de vraag welke naam aan de rechtspositieregeling gegeven wordt, alles te maken met een beleidskeuze. Een beleidskeuze die echter in de toekomst juridische gevolgen kan hebben. Holsbeek, 26 januari 2007. Walter Appels

Verhouding arbeidsreglement (administratief en geldelijk) statuut

Recommend Documents