Tweede Kamer der Staten-Generaal

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 1994-1995

24027

Leasecontracten binnen de Rijksdienst

Nr. 1

BRIEF VAN DE MINISTER VAIM FINANCIËN Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Den Haag, 5 december 1994 1. Inleiding In haar brief van 11 november 1993 (zie bijlage) gaf de commissie voor de Rijksuitgaven aan, inzicht te willen krijgen in de aard en omvang van het gebruik van leasecontracten binnen de rijksdienst. In de eerste plaats werd verzochtte laten inventariseren welke leasecontracten op dit moment zijn aangegaan. Daarbij zou moeten worden aangegeven op welke activiteiten en voorzieningen de contracten betrekking hebben, welk budgettair beslag op jaarbasis met deze contracten is gemoeid, welke omvang de openstaande leaseverplichtingen hebben en welke overwe– gingen een rol hebben gespeeld bij het aangaan van de leasecontracten. In de tweede plaats diende de inventarisatie inzicht te bieden in plannen die bestaan voor het aangaan van nieuwe leasecontracten in 1994. Ten slotte verzocht de commissie geïnformeerd te worden over de debudget– teringsaspecten van de leasepraktijk binnen de rijksdienst. In deze brief wordt van de uitgevoerde inventarisatie verslag gedaan. Bij de inventarisatie is een tweedeling gehanteerd. In de eerste plaats zijn leasecontracten onderscheiden waarbij zaken tegen periodieke betalingen tijdelijk in gebruik worden gekregen. Bij deze leasecontracten betreft het veelal regelmatig terugkerende «aanschaffingen» zoals dienstauto's of personal-computers. Ter afbakening is bij de inventarisatie voor deze categorie uitgegaan van die contracten waarbij zaken worden geleast met een economische levensduur van korter dan 5 jaar en met een contractbedrag van minder dan 5 miljoen. In de tweede plaats zijn contracten onderscheiden waarbij meer unieke zaken langdurig in gebruik worden gekregen. Hierbij kan worden gedacht aan leasecontracten voor gebouwen of grote computersystemen. Ter afbakening zijn bij de tweede categorie die overeenkomsten betrokken waarbij zaken worden geleast met een economische levensduur van 5 jaar of langer en/of die contracten waarmee een bedrag van 5 miljoen gulden of meer is gemoeid. Omdat er in de praktijk een grijs gebied bestaat tussen deze leasecontracten en

S-AFE 415300F ISSN0921 7371 Sdu Uitgeven) Plantijnstraat s Gravenhage 1994

Tweede Kamer, vergaderjaar 1994-1995, 24 027, nr. 1

huurcontracten, zijn bij de tweede onderscheiden categorie ook huurcon– tracten met een looptijd van langer dan 10 jaar betrokken. 2. De eerste categorie; leaselasten, aard objecten en overwegingen Leaselasten en aard van objecten In tabel 2.1 wordt per ministerie het budgettair beslag in 1994 van de periodieke betalingen uit hoofde van de leasecontracten uit de eerste categorie weergegeven. De jaarlijkse leaselasten van deze contracten bedragen in 1994 43 miljoen. In tabel 2.2 worden deze totale leaselasten onderverdeeld naar de geleaste objecten. Tabel 2.1 Leaselasten contracten eerste categorie (kasuitgaven in 1994; in miljoenen) Ministerie AZ KABNA BUIZA JUSTITIE BIZA OC&W FINANCIËN DEFENSIE VROM V&W EZ LNV SZW VWS

Totaal

Leaselasten 0,1 0,0 0,4 4,8 5,4 1,9 0,2 1,6 3,4 13,4

3,5 3,4 2,2 2,8

43,0

Tabel 2.2 Verdeling van de leaselasten eerste categorie naar objecten (kasuitgaven in 1994; in miljoenen) Object

Leaselasten

Vervoermiddelen Computerapparatuur Kopieermachines Drankautomaten Bomrekken Geodetische apparatuur Communicatieapparatuur Overig

15,2 13,1 10,0 1,7 1,2 1,1 0,3 0,6

Totaal

43,0

Overwegingen Een belangrijke overweging om overte gaan tot lease van bovenge– noemde - veelal courante objecten is de flexibiliteit die door lease kan worden verkiegen. Aan deze flexibiliteit kunnen verschillende aspecten worden onderkend. In de eerste plaats kan de keuze voor lease (in plaats van koop) rationeel zijn indien bij verwerving van een zaak op voorhand reeds duidelijk is dat deze slechts tijdelijk nodig zal zijn. In situaties waarbij niet duidelijk is of een uit te voeren taak structureel van aard zal zijn, is lease eveneens te overwegen. Men loopt dan immers niet het risico een onnodige inves– tering te plegen. Een derde aspect samenhangend met flexibiliteit uit hoofde van lease betreft de onzekerheid omtrent de economische levensduur (en daarmee de gebruiksduur) van bepaalde objecten. Deze


onzekerheid wordt met name veroorzaakt door snelle technologische ontwikkelingen en doet zich bijvoorbeeld voor bij computers, kopieerma– chines en communicatie-apparatuur. Een gespecialiseerde lessor (de leverancier van het object) is veelal beter toegerust om verouderings– risico's te beoordelen en te dragen. Een tweede overweging op basis waarvan eventueel kan worden besloten tot het leasen van minder unieke objecten betreft de kosten– besparing die hierdoor in het beheer kan worden bereikt. Wanneer wordt overgegaan tot het leasen van een object, beperkt het contract zich veelal niet slechts tot de tijdelijke ingebruikgeving daarvan. Vaak is het beheer (zoals de administratie, het onderhoud of de reparatie) bij het contract inbegrepen. Omdat een gespecialiseerde lessor in dit beheer makkelijker schaalvoordelen kan bereiken dan een ministerie, kan lease voordeze laatste toegevoegde waarde hebben. Het beantwoorden van de vraag of lease van meer courante objecten daadwerkelijk doelmatiger is dan andere verkrijgingsmethoden is een decentrale management– verantwoordelijkheid. 3. De tweede categorie; leaselasten, aard van de objecten en overwegingen In de onderstaande tabel 3.1 worden, voor die contracten die vallen onder de tweede onderscheiden categorie, per ministerie achtereen– volgens de totale aangegane verplichtingen, de kasuitgaven in 1994 en de totale kasuitgaven van 1995 tot en met 1998 gepresenteerd (in miljoe– nen1 ). Tabel 3.1. Lasten contracten tweede categorie Ministerie

BIZA DEFENSIE VROM VROM-RGD V&W LNV WVC

Totaa I

1 De bedragen in deze tabel zijn, net zoals in tabel 2.1 en 2.2 gebaseerd op de stand ontwerp-begroting 1994. De bedragen die zijn opgenomen bij VROM-RGD zijn evenwel gebaseerd op de stand Voorjaarsnota 1994 Dit in verband met de omzetting van een reeds aangegaan en een aantal voorziene lease– contracten in a fonds perdu-financiering (zie hiervoor paragraaf 4).

Totale verplich– ting

5,8 27,0

3,7

8611,0 43,8 12,0

Budgettair beslag 94

1,6 5,4 0,4 59,5

9,7 1,2

Totaal budgettair beslag 1995-1998 0,2 10,3

1,5

861,9 12,1

4,8

11,5

8703,3

89,3

890,8

De contracten in de tweede categorie kunnen als volgt worden onderverdeeld. In de eerste plaats kunnen relatief minder omvangrijke contracten worden onderscheiden waarbij objecten worden geleast die vergelijkbaar zijn met objecten zoals beschreven in de vorige paragraaf. De contracten van het ministerie van Binnenlandse Zaken, het ministerie van Defensie en het ministerie van Verkeer en Waterstaat hebben bijvoorbeeld betrekking op computersystemen en kopieermachines. Het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer heeft onder meer een contract afgesloten voor de beplanting van het ministerie. Het contract van het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij betreft een huurcontract voor een kantoor van Staatsbos– beheer, terwijl het contract van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport een raamcontract is voor het leasen van caravans. Dit in verband met de plotselinge en onregelmatige instroom van asielzoekers. De overwegingen op basis waarvan is overgegaan tot lease van deze objecten komen overeen met de overwegingen die hebben geleid tot het leasen van objecten uit de eerste categorie.


De belangrijkste contracten binnen de tweede categorie zijn de contracten van de Rijksgebouwendienst van het ministerie van Volkshuis– vesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. Het gaat allereerst om een zestal mantelcontracten voor het leasen van kantoren (voortwee ministeries en diverse rijksdiensten), penitentiaire inrichtingen en rechtbanken. Naast deze zes mantelcontracten is een aantal afzonderlijke leasecontracten voor de huisvesting van verschillende rijksdiensten aangegaan. Ten slotte heeft de Rijksgebouwendienst een aantal huurcon– tracten met een looptijd van langer dan 10 jaar afgesloten. De contracten van de Rijksgebouwendienst zijn zowel qua aard (bijvoorbeeld de looptijd, optiestot koop, onderhoud) als qua omvang divers. De overweging die heeft geleid tot het leasen van rijksgebouwen betreft de combinatie van een gespannen rijkshuisvestingsmarkt1 en de krappe budgettaire kaders. De spanning op de rijkshuisvestingsmarkt was enerzijds een gevolg van andere en meer vraag naar rijkshuisvesting. Bij dit laatste kan gedacht worden aan de uitbreiding van de penitentiaire capaciteit, de rechterlijke macht en de politie. Anderzijds was sprake van een beperkt aanbod (een relatief grote voorraad van overwegend kleine eigendomspanden). De doelstellingen voor het financieringstekort en de collectieve-lastendruk leidden tot krappe uitgavenkaders waarbinnen weinig ruimte was voor a fonds-perdu financiering van rijkshuisvesting. 4. In de toekomst aan te gane leasecontracten in tweede categorie

1 Deze spanning wordt beschreven in de Rijks– huisvestigingsplannen I en II (TK, vergaderjaar 1988-1989, 20 891, nrs. 1-4 respectievelijkTK, vergaderjaar 1992-1993, 20 891, nr. 7).

Leasefinanciering van rijksgebouwen zal veelal minder doelmatig zijn dan a fonds perdu-fmanciering. Dat geldt voor de zogenaamde financial– lease in algemene zin; omdat de overheid goedkoper leent dan iedere markt-partij en het hierbij in feite om een leningvorm gaat, zal a fonds perdu financiering in de regel doelmatiger zijn (de financierings– component van koop is immers lager dan de financieringscomponent van lease). Voor huur of operational lease-financiering geldt dat dit alleen eventueel verantwoord wordt geacht wanneer wordt voorzien in een tijdelijke huisvestingsbehoefte in een in principe courant pand. Bij minder courante objecten, zoals penitentiaire inrichtingen of andere specifiek ingerichte gebouwen (zoals laboratoria), zal de lessor immers een hoge prijs in rekening brengen voor het restwaarderisico. Hierdoorzal de eventuele doelmatigheidswinst van leasefinanciering ten opzichte van koop weer verdwijnen. Anders is overigens ook bij een incourant eigendomspand het leegstandsrisico een relevante factor. Bij eventuele leasefinanciering voor genoemde tijdelijke, niet langdurige huisvestings– behoefte, in een courant pand zal de looptijd van het contract niet langer mogen zijn dan de periode die de huisvestingsbehoefte beslaat. Deze uitgangspunten leiden tot een benadering waarbij per project de kosten van de diverse financieringsvormen worden geraamd. Bij de politieke afweging terzake zullen de relevante financiële en budgettaire gegevens met betrekking tot de verschillende financieringsvormen van het project door de Rijksgebouwendienst van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer in overleg met het ministerie van Financiën worden geïnventariseerd ten behoeve van besluitvorming door de ministerraad. Aan de hand daarvan vindt de meest doelmatige keuze plaats. De regering is namelijk van mening dat het argument van moeilijkheden bij de budgettaire inpassing in de toekomst geen reden meer kan zijn om over de gaan tot financieringsconstructies die uitein– delijk duurder zijn dan rechtstreekse begrotingsfinanciering. De ontlasting die hierdoor ontstaat van het financieringstekort en de staatsschuld is louter optisch.


In lijn met de hierboven geschetste uitgangspunten ten aanzien van leasefinanciering van rijkshuisvrsting, heeft de regering dit voorjaar besloten, gebruik te maken van de mogelijkheid om een aantal reeds voorziene leasecontracten (waaronder een voorzien contract van circa 625 miljoen voor voornamelijk gevangenissen) alsnog a fonds perdu te financieren c.q. gebruik te maken van de mogelijkheid een reeds lopend contract om te zetten in koop. Deze mogelijkheid doet zich voor in 1995. De budgettaire gevolgen van deze omzetting zijn verwerkt in de Voorjaarsnota 1994 (TK, vergaderjaar 1993-1994, 23 733, nr. 1). Afgezien van deze voorheen voorziene contracten bestaan er geen andere voornemens tot het leasen van objecten welke zouden vallen onder de tweede onderscheiden categorie. Zoals reeds in paragraaf 2 van deze brief werd aangegeven, is de beoordeling van de doelmatigheid van lease van objecten die vallen onder de eerste onderscheiden categorie een decentrale management– verantwoordelijkheid. Ten aanzien van het leasen van objecten die onder de tweede onderscheiden categorie vallen, is de regering voornemens in het Besluit privaatrechtelijke rechtshandelingen (dat thans wordt herzien) op te nemen dat huur–, huurkoop– en leasecontracten met een looptijd van langer dan tien jaar en/of met een contractbedrag van meer dan 5 miljoen slechts worden aangegaan in overeenstemming met de minister van Financiën. 5. Debudgetteringsaspecten van contracten uit de tweede categorie In haar brief van 11 november 1993 vroeg de commissie voor de Rijksuitgaven of in het kader van de inventarisatie van leasecontracten tevens aandacht zou kunnen worden besteed aan de debudgetteringsas– pecten van de leasepraktijken binnen de rijksdienst. Voordat daar nader op wordt ingegaan zal allereerst kort worden stilgestaan bij de geschie– denis en definitie van debudgetteringen. De geschiedenis en de definitie van debudgetteringen Het vraagstuk van de debutgettering kwam aan het eind van de jaren zeventig in de belangstelling te staan. Destijds werd op diverse terreinen directe kredietverlening door de overheid omgezet in formele rijks– garanties. Deze zogenaamde (semi-)collectieve garanties waren bedoeld voor de totstandkoming van (semi-)collectieve activiteiten en kunnen worden gezien als substituut voor «normale» collectieve uitgaven. Als voorbeeld kan het omzetten van woningwetleningen in rijksgaranties op kapitaalmarktleningen worden genoemd. Om hieruit voortvloeiende verstoringen van budgettaire afwegingen (en de extra kapitaalmarkt– beslag dat de overheid hierdoor induceerde) tegen te aan, werd in de Miljoenennota 1983 de debudgetteringsregel ingevoerd. Er wordt van een debudgettering gesproken indien een «derde» de financiering van een (semi-)collectieve activiteit van de overheid overneemt en de overheid de financiering op de een of andere manier garandeert. De betreffende uitgaven staan niet op de begroting maar zijn in hoge mate vergelijkbaar met «normale» overheidsuitgaven. Debudget– teringen leiden derhalve tot een verplichting die vergelijkbaar is met overheidsschuld. Naast het feit dat door debudgetteringen de integrale prioriteitenstelling wordt doorbroken, kennen debudgetteringen ook belangrijke bedrijfseconomische (kosten)nadelen. Bij debudgetteringen is derhalve ook de doelmatigheidsvraag nadrukkelijk aan de orde. Een belangrijk criterium bij de vraag of sprake is van een garantie voor een


(semi-)collectieve activiteit is de organisatie van de exploitatie van de activiteit en de verdeling tussen de overheid en de markt van de daaraan verbonden economische risico's. Lease en debudgetteringen Bij de oorspronkelijke debudgetteringsvraagstukken kon relatief eenvoudig een oordeel worden geveld over het debudgetteringskarakter. Er was immers veelal sprake van pure formele garantieverlening. In de loop van de tijd breidde het vraagstuk van de debudgettering zich uit. Een belangrijke uitbreiding van het debudgetteringsvraagstuk werd veroor– zaakt door de introductie van lease. Bij lease is geen sprake van een formele kredietgarantie maar kan sprake zijn van een materiële garantie– verlening. Ook voor het beoordelen van het debudgetteringskarakter van leaseconstructies is de verdeling van de aan de te garanderen activiteit verbonden economische risico's relevant. In theorie kunnen twee soorten leasecontracten worden onderscheiden; financial-leasecontracten en operational-leasecontracten. Het belangrijkste onderscheid tussen beide vormen is de verdeling van het economisch risico tussen de overheid en de lessor. Bij financial-lease ligt het econo– misch risico bij de overheid. De contractperiode is gelijk of nagenoeg gelijk aan de verwachte economische bruikbaarheidsduur van het object. Het contract is tussentijds niet opzegbaar. Na afloop van de contract– periode wordt de overheid in de regel juridisch eigenaar van het object. Bij operational-lease ligt het economisch risico bij de lessor. Het contract is tussentijds opzegbaar dan wel na de vaste en onopzegbare periode resteert er een reële en substantiële restwaarde voor risico van de lessor. De overheid heeft geen plicht om het object na afloop van de contract– periode te kopen. Wel kan het zo zijn dat in het contract daartoe een optie is opgenomen. In theorie zou kunnen worden gesteld dat financial– leasecontracten wel en operational-leasecontracten geen debudgette– ringen betreffen. In de praktijk blijkt het moeilijk om eenduidig vast te stellen wat de aard van een leasecontract, financial– dan wel operational-lease, is. Voor het beantwoorden van de vraag of de contracten debudgetteringen zijn, dient een beoordeling te worden gemaakt van de overdracht van de econo– mische risico's. Bij het merendeel van de in paragraaf 3 genoemde contracten is sprake van een zekere mate van overdracht van risico's van de overheid naar de financier. Het gaat daarbij bijvoorbeeld om bouwkostenrisico's, onderhoudsrisico's en leegstandrisico's. Afgevraagd moet echter worden wanneer sprake is van voldoende risico-overdracht om niet van een debudgettering te hoeven spreken. Daarnaast dient te worden ingeschat hoe reëel de overgedragen risico's daadwerkelijk zijn. Bij de beoordeling van het debudgetteringskader van leasecontracten (voor rijkshuisvesting) zal in de praktijk van geval tot geval een materiële beoordeling moeten worden gemaakt. Bij deze materiële beoordeling is de doelmatigheidsvraag nadrukkelijk aan de orde. De regering hanteert als uitgangspunt dat lease van rijksgebouwen in beginsel als debudget– tering gezien moet worden. Er is immers sprake van het creëren van een schuld die vergelijkbaar is met overheidsschuld. Zoals reeds eerder in deze brief is aangegeven, kan leasefinanciering van rijkshuisvesting in bepaalde gevallen doelmatiger zijn dan koop. Om rationele afwegingen ten aanzien van de alternatieve financieringsvormen van rijkshuisvesting niette verstoren, merkt de regering doelmatige leasecontracten niet aan als debudgettering. Richtsnoeren bij een beoordeling van (de doelma– tigheid van lease van rijksgebouwen en derhalve) het debudgetteringska– rakter van leasecontracten zijn de tijdelijkheid van de huisvestings–

Tweede Kamer, vergaderjaar 1994-1995, 24027, nr. 1

behoefte, de courantheid van de objecten en de looptijd van de leasecontracten. Leasecontracten voor een permanente huisvestings– behoefte en/of waarbij niet-courante objecten worden geleast, kunnen niet doelmatig zijn en moeten in de toekomst derhalve (in ieder geval) als debudgettering worden aangemerkt. Alsdan ligt het niet voor de hand dat dergelijke contracten in de toekomst nog worden aangegaan en kunnen bovengenoemde leasecontracten uit de debudgetteringsregel verdwijnen. In het decemberverslag 1993 van de Algemene Rekenkamer (TK, vergaderjaar 1993-1994, 23 555, nrs. 1-2) werd aandacht besteed aan lease van rijksgebouwen. De Algemene Rekenkamer kwam tot de conclusie dat de leasecontracten ABP I (1984) en ABP II (1985) als debudgettering hadden moeten worden aangemerkt. In het december– verslag werd aangegeven dat de regering in reactie op het Rekenkamer– onderzoek constateerde dat de betreffende contracten, achteraf en bij het huidige denken over de debudgetteringsregel, inderdaad in deze regel hadden moeten worden opgenomen; bij beide (langlopende) contracten werden nauwelijks risico's naar de financier overgedragen. Bij de leasecontracten die later zijn afgesloten, is wel degelijk sprake geweest van risico-overdracht. Zoals eerder in deze brief is aangegeven, is de beoordeling van de mate van risico-overdracht niet eenvoudig. Niet uitgesloten kan echter worden dat sommige contracten of projecten, achteraf bezien en bij het huidige denken over de debudgetteringsregel, ook als debudgettering hadden moeten worden aangemerkt. De Minister van Financiën, G.Zalm


BIJLAGE

Aan de Minister van Financiën 's-Gravenhage, 11 november 1993 De commissie voor de Rijksuitgaven zou het op prijs stellen inzicht te krijgen in aard en omvang van het gebruik van leasecontracten binnen de rijksdienst. Zij verzoekt U daarom per ministerie te laten inventariseren welke leasecontracten op dit moment zijn aangegaan, wat de aard van de contracten is, op welke aktiviteiten en voorzieningen deze betrekking hebben, welk budgettair beslag op jaarbasis met de contracten gemoeid is en welke omvang de uitstaande leaseverplichtingen hebben. Ook zou de commissie geïnformeerd willen worden over de motieven die tot het aangaan van leasecontracten hebben geleid. Verder zou de inventarisatie ook inzicht moeten bieden in de plannen die bestaan voor het aangaan van nieuwe leaseconstructies in 1994. De commissie hoopt dat U deze inventarisatie begin volgend jaar zou kunnen afronden en in een begeleidend schrijven aandacht zou willen besteden aan de debudgetteringsaspecten van de leasepraktijken binnen de rijksdienst. De voorzitter van de commissie voor de Rijksuitgaven, W. A. F. G. Vermeend De griffier van de commissie voor de Rijksuitgaven, A. J.B. Hubert


Tweede Kamer der Staten-Generaal

Recommend Documents