Tweede Kamer der Staten-Generaal
Vergaderjaar 1988-1989
20 610
Het recht op arbeidsongeschiktheidsuitkering op grond van de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet van personen wier arbeidsongeschiktheid vóór 1 januari 1979 is ingetreden
IMr. 6
MEMORIE VAN ANTWOORD Ontvangen 20 oktober 1988 § 1 . Inleiding Uit het voorlopig verslag is mij gebleken dat het voorliggende wetsvoorstel in het algemeen met de nodige scepsis is ontvangen. De leden van de fractie van het C.D.A. hebben met gemengde gevoelens kennis genomen van het wetsvoorstel. Enerzijds is er de noodzaak tot een zuivere toepassing van het gelijke behandelingsprincipe in het overgangsrecht, anderzijds zijn er de budgettaire consequenties. Een oordeel over de wijze waarop het kabinet deze twee aspecten met elkaar in verband heeft gebracht, kunnen deze leden thans nog niet geven. De leden van de fractie van de P.v.d.A. kunnen het met belangrijke onderdelen van het wetsvoorstel niet eens zijn. Verder menen deze leden dat het in het algemeen noodzakelijk is dat het wetsvoorstel geplaatst wordt in het bredere kader van de gelijke behandeling binnen de sociale zekerheid. De leden van de V.V.D.-fractie hebben met belangstelling kennis genomen van het wetsvoorstel, maar menen - in afwachting van het antwoord op een aantal vragen - nog geen definitief standpunt te kunnen innemen. De leden van de fractie van D66 geven blijk van gevoelens van ergernis en irritatie. Evenals de leden van de P.v.d.A. missen deze leden het algemene beleidskader van de gelijke behandeling. De leden van de fractie van het S.G.P. kunnen er begrip voor opbrengen dat getracht is om zowel tegemoet te komen aan de uitspraken van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 5 januari 1988 als om de budgettaire gevolgen van die uitspraken te beperken. Niettemin hebben ook deze leden een aantal kritische vragen. De leden van de fracties van de P.P.R. en de P.S.P. maken duidelijk dat zij de in het wetsvoorstel neergelegde voornemens afwijzen. Zo spreken de leden van de P.P.R.-fractie van een gevoel van stijgende weerzin en een slecht produkt van wetgeving. Het lid van de P.S.P.-fractie meent dat bij het kabinet de goede wil ontbreekt als het gaat om het geven van gelijke rechten aan mannen en vrouwen. Het lid van de G P V . fractie stelt vast dat het wetsvoorstel op een aantal punten problematisch is. Dit lid komt daarbij tot de fundamentele vraag of de volksverzekeringen in hun huidige vorm nog wel kunnen worden gehandhaafd. Het lid van de R.P.F.-fractie tenslotte kan begrip voor het wetsvoorstel opbrengen, maar
Tweede Kamer, vergaderjaar 1 988-1 989, 20 610, nr. 6
1
heeft tevens twijfels of de voorstellen in het kader van het internationale recht mogelijk zijn. Naar aanleiding van het voorgaande merk ik het volgende op. De scepsis die uit het voorlopig verslag blijkt, wordt naar mijn mening in de eerste plaats opgeroepen door de terugwerkende kracht die in het wetsvoorstel ligt besloten. Ik heb daar begrip voor. Ik deel de mening van die fracties die stellen dat uiterste terughoudendheid is geboden, waar het gaat om het met terugwerkende kracht treffen van maatregelen ten nadele van de burger. Slechts indien er zeer bijzondere omstandigheden zijn, kan het instrument van terugwerkende kracht geoorloofd zijn. Het kabinet acht echter een wettelijke regeling, welke thans voorligt, verenigbaar met dit uitgangspunt. Sommige fracties zijn het hiermee niet eens of zijn hiervan op voorhand niet overtuigd. In § 2 van deze memorie zal ik uitvoerig ingaan op deze - wat ik zou willen noemen - angel van het wetsvoorstel. Een tweede punt dat vrij algemeen als problematisch wordt ervaren, betreft de vraag of de voorgestelde maatregelen niet tot nieuwe vormen van ongelijke behandeling leiden. Het gaat hierbij dan zowel om de consequenties van de voorgestelde overgangsregeling als om de eventuele ongelijke behandeling die voortvloeit uit de keuze voor de datum van 5 januari 1988. In dit kader is de juridische houdbaarheid van de voorstellen van bijzondere betekenis. Op een en ander wordt in § 3 (de hoofdlijnen van het wetsvoorstel) ingegaan. Een derde hoofdpunt van kritiek betreft het ontbreken van inzicht in de vraag of andere onderdelen van de sociale zekerheid dan de AAW strijdig moeten worden geacht met door Nederland aangegane verplichtingen. Dit betreft dan het bredere kader van de gelijke behandeling. In § 4 wordt hierop ingegaan. In deze paragraaf wordt ook aandacht besteed aan de betekenis van de derde EG-richtlijn voor het voorliggende wetsvoorstel. De verdere opbouw van deze memorie is als volgt. § 5 heeft betrekking op de financiële consequenties van het wetsvoorstel. In deze paragraaf worden ook de financiële gevolgen weergegeven van door verschillende fracties aangedragen alternatieven. In § 6 wordt ingegaan op de vragen die zijn gesteld naar aanleiding van de aankondiging in de memorie van toelichting dat een adviesaanvrage zal worden gezonden aan SER, ER en SVr over de toekomstige werkingssfeer van de AAW. Het gaat hierbij zowel om het inkomensdervingskarakter van de AAW als de daarmee samenhangende positie van vroeggehandicapten en andere bijzondere groepen. In deze adviesaanvrage zal overigens ook in meer algemene zin aandacht worden besteed aan de problematiek van de gelijke behandeling in het licht van nationale en internationale rechtsstelsels. Aan de uitvoeringsaspecten van het wetsvoorstel wordt aandacht besteed in § 7. Van verschillende kanten is publiekelijk gereageerd op de uitspraken van de CRvB van 5 januari 1988 en de indiening bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal van het voorliggende wetsvoorstel. De door de verschillende fracties genoemde reacties betreffen het artikel van mw. Sjerps in Sociaal Maandblad Arbeid (SMA) van april 1988, de publikaties in het Nederlandse Juristen Blad van 7 mei 1988, de commentaren van het Nederlandse Juristen Comité voor de Mensenrechten (NJCM) van 12 augustus 1988, het commentaar van het Comité Gelijke Rechten Nu! en het artikel van mw. Levelt in SMA van september 1988. In deze memorie komen deze publikaties en commentaren ter sprake naar aanleiding van de daarover door veel fracties gestelde vragen. Aan het slot van deze inleiding wordt nog het volgende opgemerkt. Bij brief van 24 juni 1 988 is het wetsvoorstel ter kennisneming toegezonden aan SER, ER en SVr. De SVr heeft mij laten weten een advies over het wetsvoorstel te zullen uitbrengen. Dit advies wordt op 21 oktober 1988 verwacht.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 610, nr. 6
2
§ 2. De terugwerkende kracht Leden van alle fracties hebben kritische beschouwingen gewijd aan de voorgestelde terugwerkende kracht. De leden van de C.D.A.-fractie benadrukken dat het van groot belang is om in het kader van het inkomensbeleid buitengewoon behoedzaam om te gaan met het instrument van terugwerkende kracht. Deze leden maken duidelijk dat zij nog niet zover zijn dat zij overtuigd en van harte achter de voorgestelde aanpak (ter oplossing van het incidentele probleem) kunnen gaan staan. De leden van de P.v.d.A.fractie hebben bezwaren tegen de stelligheid van het kabinet dat budgettaire ramingen voldoende argument kunnen zijn voor het toepassen van bepalingen met terugwerkende kracht. Ook de leden van de V.V.D.fractie stellen indringende vragen. Zo vragen deze leden zich af of er inderdaad sprake is van de door het kabinet veronderstelde zeer bijzondere omstandigheden. Naar het oordeel van de leden van de D66-fractie is sprake van onvoldoende onderbouwing ter rechtvaardiging van de terugwerkende kracht en zal het wetsvoorstel aanleiding zijn voor nieuwe procedures inzake ongelijke behandeling van mannen en vrouwen. De leden van de P.P.R.fractie maken soortgelijke opmerkingen. Door de leden van de S.G.P.-fractie wordt gevraagd naar de zeer bijzondere redenen om af te wijken van de gebruikelijke wijze van wetgeving. In verband met de terugwerkende kracht stelt het lid van de G.P.V.-fractie dat er sprake is van een dubieuze beslissing omtrent de datum waarop door vrouwen die meenden recht te hebben op een AAW-uitkering een aanvrage moet zijn ingediend. Het lid van de R.P.F, fractie vraagt zich af of de redenering van het kabinet inzake de terugwerkende kracht in de ogen van de rechter kans van slagen heeft. Tenslotte geeft het lid van de P.S.P.-fractie het kabinet in overweging om zich nogmaals af te vragen of de zeer bijzondere omstandigheden in dit geval aanwezig zijn. Naar aanleiding van deze vragen merk ik het volgende op. De uitspraken van de Centrale Raad van Beroep van 5 januari 1988 hielden in dat een aantal bepalingen van het overgangsrecht uit 1979 een met artikel 26 BuPo strijdige discriminatie oplevert en dat deze wetsbepalingen, gelet op artikel 94 van de Grondwet, buiten toepassing dienden te worden gelaten. Derhalve kwamen enkele beschikkingen van bedrijfsverenigingen tot intrekking of weigering van AAW-uitkering, welke op bedoelde wetsbepalingen waren gebaseerd, voor rechterlijke vernietiging in aanmerking. Deze uitspraken - die een vrij abrupte breuk inhielden met de stellingname die de CRvB voordien met betrekking tot de omstreden onderdelen van het overgangsrecht had ingenomen - nopen in de eerste plaats tot heroverweging van de desbetreffende wettelijke regeling en aanpassing voor de toekomst. Als structurele benadering is voor het kabinet daarbij, voor zover het de in de rechterlijke uitspraken bedoelde discriminaties betreft, tot de conclusie gekomen: a. dat er geen rechtvaardiging is om aan het enkele feit dat een ongehuwde uitkeringsgerechtigde in het huwelijk treedt, verschillende consequenties te verbinden, al naar gelang het een man of een vrouw betreft; b. dat er geen rechtvaardiging is voor de categorale uitsluiting van het recht op AAW-uitkering van de voor 1 oktober 1975 arbeidsongeschikt geworden gehuwde vrouw; c. dat het gerechtvaardigd is arbeidsongeschiktheidsuitkering slechts toe te kennen aan degenen die bij het intreden van de arbeidsongeschiktheid tot de (afhankelijke of zelfstandige) beroepsbevolking
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 610, nr. 6
3
behoren, doch dat het, daarvan uitgaande, niet gerechtvaardigd is om de niet tot de beroepsbevolking behorende ongehuwde vrouwen en mannen alsmede gehuwde mannen, aan wie op grond van de bepalingen van de AAW van vóór 1 januari 1979 een uitkering werd toegekend, permanent in het genot te laten van die uitkering, terwijl overigens algemeen de eis van feitelijke derving van arbeidsinkomsten als uitkeringsvoorwaarde geldt. Uit de door de leden van verschillende fracties gemaakt opmerkingen leid ik af dat niet zo zeer deze benadering ter discussie staat, doch veeleer de vraag welke consequenties aan deze voor de toekomst gekozen benadering zouden moeten worden verbonden voor zover het betreft het toekennen van uitkeringen over tijdvakken vóór de inwerkingtreding van het wetsvoorstel. De discussie met betrekking tot de toelaatbaarheid van terugwerkende kracht betreft laatstgenoemde vraag. Het wetsontwerp houdt te dien aanzien in: I dat, na de inwerkingtreding van de wet, aanvragen ingediend na 5 januari 1988 waarop geen toekenning heeft plaatsgevonden, dienen te worden afgedaan op basis van de overeenkomstig de uitgangspunten a t/m c gecorrigeerde, non-discriminatoire wetsbepalingen, ook voor zover deze aanvragen betrekking hebben op tijdvakken die liggen vóór de datum van inwerkingtreding van de wet. II dat, na de inwerkingtreding van de wet, uitkeringen welke reeds zijn toegekend, worden hertoetst aan het gecorrigeerde, non-discriminatoire recht en voor de toekomst alsnog komen te vervallen indien niet aan de in dat recht neergelegde eisen blijken te worden voldoen. Voor de ongehuwde vrouwen en de mannen die reeds sedert 1980 in het genot zijn van de uitkering geldt hierbij een overgangsperiode van een jaar. Naar aanleiding van de opmerkingen met betrekking tot de terugwerkende kracht in deze wetsopzet alsmede de onderbouwing daarvoor, zij het volgende opgemerkt. Uitgaande van de definities, zoals deze zijn vervat in de aanwijzingen voor de wetgevingstechniek uit 1984 heeft een regeling terugwerkende kracht, voor zover zij het tijdstip van haar inwerkingtreding af van toepassing is met betrekking tot voordien voorgevallen feiten als ware zij ten tijde van het voorvallen van die feiten reeds van kracht geweest. Hiervan dient onderscheiden te worden de zogenaamde «exclusieve werking», welke inhoudt dat een regeling van het tijdstip van haar inwerkingtreding af van toepassing is met betrekking tot voordien voorgevallen feiten. Overeenkomstig de aanwijzingen kan van terugwerkende kracht slechts sprake zijn, indien zulks in de aan de orde zijnde regeling uitdrukkelijk is bepaald. In de technische betekenis van de aanwijzingen bevat het wetsvoorstel derhalve geen terugwerkende kracht. Daarvan zou wel sprake zijn geweest indien het wetsvoorstel de voorwaarden voor het recht op toekenning of intrekking van de uitkering zou hebben gespecificeerd of gewijzigd, en er daarbij van uit zou zijn gegaan dat deze wijzigingen reeds door de uitvoeringsorganen toegepast dienen te worden met ingang van een datum, die ligt vóór de inwerkingtreding van het wetsvoorstel. De inwerkingtredingsbepaling voorziet hierin echter niet. De consequentie hiervan is, dat de bedrijfsverenigingen hun beslissingen ter zake van de toekenning en intrekking van uitkeringen, voor zover die vóór de datum van inwerkingtreding van het wetsontwerp worden genomen, dienen te baseren op de AAW en het daarbij behorende overgangsrecht, zoals deze thans luiden, waarbij zij uiteraard rekening dienen te houden met de relevante jurisprudentie van de CRvB. De inwerkingtreding van het wetsvoorstel maakt in zoverre echter wel een inbreuk op datgene wat voordien gold, doordat het ertoe leidt dat aanvragen, ingediend vóór de datum van inwerkingtreding, welke op die
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 610, nr. 6
4
datum nog niet zijn afgehandeld, alsnog dienen te worden beoordeeld op basis van het «nieuwe recht». Waar in deze memorie wordt gesproken over «terugwerkende kracht» van het wetsvoorstel wordt uitsluitend op deze omstandigheid gedoeld en betreft het derhalve een van dat van de aanwijzingen afwijkend spraakgebruik. In welke betekenis de term «terugwerkende kracht» ook wordt gebezigd, in alle gevallen geldt dat het toekennen van terugwerkende kracht hoge uitzondering behoort te blijven. Het kabinet meent evenwel dat er in het aan de orde zijnde geval zeer bijzondere omstandigheden aanwezig zijn, welke terugwerkende kracht op de wijze waarop dit in het wetsvoorstel is uitgewerkt, kunnen billijken. Deze redenen zijn: 1. dat de beoogde regeling niet, of slechts in zeer beperkte mate, inbreuk maakt op verwachtingen die belanghebbenden kunnen ontlenen aan het voordien geldende recht (inclusief de daarop betrekking hebbende jurisprudentie); 2. dat een andere dan de gekozen benadering tot consequenties zou leiden die niet motiveerbaar zijn vanuit de - in ruime kring onderschreven - visie dat de AAW een verzekering is ten behoeve van de beroepsbevolking, en uit dien hoofde slechts de ene ongelijkheid door de andere zou vervangen; 3. financiële overwegingen. Met betrekking tot de eerstgenoemde reden zij opgemerkt dat de afwijzing van terugwerkende kracht ten nadele van de burger in hoofdzaak haar grond vindt in het gewicht dat dient te worden toegekend aan het beginsel van rechtszekerheid, en het beginsel dat de wetgever zich, zo enigszins mogelijk, dient te onthouden van het maken van inbreuk op gewekte verwachtingen. Deze beginselen zijn in casu echter slechts in zeer beperkte mate aan de orde. De wetgever heeft nimmer de verwachting of de zekerheid gewekt dat ook aan andere dan tot de beroepsbevolking behorende personen arbeidsongeschiktheidsuitkeringen zouden worden gedaan. Hetzelfde geldt tot januari jongstleden voor de rechter. Voor zover het betreft verwachtingen, die ontleend zouden kunnen worden aan de ratificatie door Nederland van (artikel 26 van) het BuPo-verdrag en aan de daarop gebaseerde recente jurisprudentie, heeft het kabinet zijn oordeel weergegeven in de op 29 augustus 1988 bij de Tweede Kamer ingediende notitie inzake het BuPo-verdrag. Hierin wordt gesteld dat artikel 26 van het BuPo-verdrag voor zover dit artikel op de sociale zekerheidswetgeving van toepassing kan worden geacht, slechts een algemene verplichting bevat voor de Nederlandse Staat om bij de vormgeving van het sociale zekerheidsstelsel het beginsel van non-discriminatie in acht te nemen. Hieraan dient de wetgever nader inhoud te geven. In de gevallen, waarin door de rechter wordt geconstateerd dat in de wetgeving met betrekking tot de sociale zekerheid een discriminatie is geslopen, waarbij deze discriminatie op verschillende wijzen kan worden ondervangen, is het in de eerste plaats de wetgever die een keuze zal moeten maken over de wijze waarop de geconstateerde discriminatie het best kan worden ondervangen. Er zijn tot nog toe geen aanwijzingen dat de rechter dienaangaande een van het kabinet afwijkende opvatting zou huldigen. Een en ander impliceert dat aan de uitspraken van de CRvB van januari jongstleden wel de verwachting kan worden ontleend dat de door de rechter geconstateerde discriminatie door de wetgever zal worden gecorrigeerd, doch niet dat die correctie zal inhouden dat alsnog over de hele linie uitkeringsrechten zullen worden toegekend tot op het hoogste niveau. Met betrekking tot de tweede reden zij opgemerkt, dat het in ruime mate toekennen van uitkeringen aan vrouwen zonder feitelijke inkomensderving die arbeidsongeschikt zijn geworden voor 1 januari 1979, onverenigbaar is met het karakter van de AAW als verzekering voor de
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 610, nr. 6
5
beroepsbevolking. Deze benaderingswijze brengt slechts met zich mee dat de ene ongelijkheid (voor 1 januari 1979 arbeidsongeschikt geworden ongehuwden en gehuwde mannen versus gehuwde vrouwen) wordt vervangen door een andere ongelijkheid, te weten de datum waarop de arbeidsongeschiktheid is ingetreden (bij arbeidsongeschiktheid vóór 1 januari 1979, wel uitkering zonder inkomenseis; bij arbeidsongeschiktheid na 1 januari 1979, geen uitkering zonder inkomenseis). De eerste ongelijkheid valt nog te verklaren als een royaal uitgevallen overgangsrecht, de tweede slechts zeer ten dele. Wat betreft de als derde genoemde financiële overweging is doorslaggevend voor het kabinet geweest dat berekeningen van de financiële consequenties van de uitspraken van de CRvB indiceerden dat zonder wettelijk ingrijpen, op de wijze zoals thans voorgesteld, zodanig forse meeruitgaven kunnen ontstaan dat de betaalbaarheid van het stelsel van sociale zekerheid in gevaar zou komen. Dit brengt mij direct tot een wel zeer cruciaal punt, te weten de vraag of de gemaakte berekeningen realistisch zijn. Het moge immers duidelijk zijn dat indien dit laatste niet het geval is en de meeruitgaven bij ongewijzigd beleid van relatief beperkte omvang zouden zijn, de grond aan de voorgestelde terugwerkende kracht voor een belangrijk deel zou komen te vervallen. Op deze plaats wil ik derhalve reeds nader ingaan op de gemaakte berekeningen en met name op de daaraan ten grondslag liggende veronderstellingen. Alvorens dit te doen hecht ik er wel aan te reageren op de suggestie van de leden van de fracties van de P.v.d.A. en P.P.R. als zou het kabinet met opzet de financiële ramingen sterk hebben aangezet teneinde de kans op acceptatie van het wetsvoorstel te vergroten. Deze suggestie wijst het kabinet met stelligheid van de hand. In de hiernavolgende beschouwingen worden alle veronderstellingen die het kabinet heeft gehanteerd, expliciet genoemd en beargumenteerd. Uit die beschouwingen moge duidelijk worden dat het kabinet oprecht meent in redelijkheid niet tot andere (lagere) ramingen te hebben kunnen komen. Bij het opstellen van zijn ramingen is het kabinet aangelopen tegen de moeilijkheid die zich vaker voordoet wanneer nieuwe categorieën in de sociale zekerheid worden geïntroduceerd. In statistische zin is over deze nieuwe categorieën vaak niets geregistreerd, althans niet in een context die voor de sociale zekerheid van belang is. Over de aantallen van die vaak heel specifiek gedefinieerde categorieën, noch over het gedragspatroon in de specifieke context van de sociale zekerheid is iets bekend. Dat maakt het uitermate problematisch financiële en andere effecten te berekenen. In plaats van over specifiek statistisch materiaal te beschikken, moet langs de weg van deductie en door middel van aannamen, die in het gunstigste geval gebaseerd kunnen worden op het gedrag van min of meer vergelijkbare categorieën, tot voorspellingen worden gekomen. Substantiële afwijkingen tussen ramingen en realisaties zijn in zulke omstandigheden dan ook geen onbekende verschijnselen. Afwijkingen die zich zowel naar boven als naar beneden kunnen voordoen. Ik noem hier enige aansprekende voorbeelden van. Zo moesten bij de totstandkoming van de WAO de ramingen omtrent het beroep, dat op deze verzekering zou worden gedaan, al vrij spoedig fors naar boven worden bijgesteld. De premie van de WAO in evenwichtstoestand, die ten tijde van de indiening van het wetsvoorstel dat geleid heeft tot de WAO nog werd geraamd op 3,1% - in zijn advies had de SER nog een evenwichtspremie van 2,5% berekend - bleek ten tijde van de behandeling van het wetsvoorstel in de Eerste Kamer al achterhaald te zijn en zou toen al 3,8% moeten bedragen. Inmiddels betreft het aantal personen dat thans ingevolge de WAO een uitkering ontvangt een veelvoud van het aantal personen dat destijds als een stationair niveau werd aangemerkt en is sprake van een premie die enkele jaren geleden vóór aftrek van franchises het dubbele van de uiteindelijke raming van destijds bedroeg.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 610, nr. 6
6
Ramingsproblemen deden zich ook voor bij de gelijke behandeling van gehuwde vrouwen in de WWV in 1985. Aanvankelijk werd in het desbetreffende wetsvoorstel geraamd dat sprake zou zijn van een instroom van ± 23.000 gehuwde vrouwen. Op basis van een uitgevoerde enquête meende Divosa dat eerder sprake zou zijn van een instroom van slechts 6.000 gehuwde vrouwen. Een evaluatie, die eind 1985 werd gehouden, wees echter uit dat er sprake was geweest van een volume-effect van 19.000 gehuwde vrouwen, hetgeen in beperkte mate geringer was dan het eerste door het ministerie genoemde cijfer van 23.000 doch dat echter beduidend hoger lag dan het aantal van 6.000 dat door Divosa was berekend. Ook bij de thans aan de orde zijnde herziening van het overgangsrecht van de WWV spelen ramingen en realisaties een cruciale rol. Werd eerst gerekend op meeruitgaven in de orde van grootte van maximaal 690 min. gulden, thans bestaat het inzicht dat op basis van een belangrijk lagere meldingsfrequentie (de raming van 690 min. gulden ging uit van een meldingsfrequentie van 100%) het bedrag in de buurt van de 100 a 200 min. gulden zou kunnen komen te liggen. Het feit dat de termijn waarbinnen een aanvraag moet zijn ingediend is gelimiteerd vormt daarbij een zeer bepalende factor. De conclusie die het kabinet hieruit trekt is dat het (mede)baseren van beleid op ramingen die met grote onzekerheidsmarges zijn omgeven niet ongebruikelijk is en dat voorts het afgaan op «eerste indrukken» zoals die blijken uit een enquête of een voorlopige stand niet zonder risico is. Vanuit die opvatting wil het kabinet ingaan op de kanttekeningen en vraagtekens die door de fracties zijn geplaatst bij de financiële ramingen. Met name zal daarbij aandacht worden geschonken aan de aannemelijkheid van de gehanteerde veronderstellingen. Uitgangspunt voor de berekening van de financiële gevolgen van de uitspraken van de CRvB vormt de schatting van de groep gehuwde vrouwen die op 1 januari 1980 arbeidsongeschikt was. Zoals in de memorie van toelichting is aangegeven is deze groep berekend door van het aantal inactieve gehuwde vrouwen op die datum (2 100 000 volgens de Arbeidskrachtentelling 1979 van het CBS) het arbeidsongeschiktheidspercentage van de beroepsbevolking te nemen (14,7%). Aldus berekend bedroeg het aantal arbeidsongeschikte gehuwde vrouwen per 1 januari 1980 ca. 300 000. De maximale raming van de eenmalige kosten - het lid van de G.P.V.-fractie vraagt naar de berekening hiervan - is berekend aan de hand van de volgende veronderstellingen. De vrouwen uit deze groep, die in de periode tot 1988 de 65-jarige leeftijd hebben bereikt of hersteld zijn - beëindigingspercentages van arbeidsongeschikten uit het GMD-bestand indiceren dat dit 60% moet zijn - zouden met een terugwerkende kracht van gemiddel 4 jaar uitkering ontvangen. Hun aanspraken bestrijken immers niet de gehele periode tot 1988. Vrouwen die begin 1988 de leeftijd van 65 jaar nog niet hadden bereikt en op die datum nog steeds arbeidsongeschikt waren zouden over de volledige periode van 8 jaar uitkering ontvangen. Bij een gemiddeld uitkeringsbedrag van ƒ 18 000 a ƒ 20 000 per jaar leidt dit tot een maximale raming van 30 a 34 mld. gulden. Deze raming, zo blijkt ook uit de memorie van toelichting, is in tweeërlei opzicht als een theoretisch maximum te beschouwen. In de eerste plaats bergt zij impliciet de veronderstelling in zich dat de meldingsfrequentie 100% bedraagt. In de tweede plaats is uitgegaan van een maximale terugwerkende kracht. Beide veronderstellingen moeten buiten de realiteit geacht worden. Het kabinet heeft daar in de memorie van toelichting ook uitdrukkelik op gewezen. Ter verkrijging van een meer realistische raming zijn aanvullende veronderstellingen gemaakt ten aanzien van de meldingsfrequentie en de periode van terugwerkende kracht. Wat betreft de meldingsfrequentie
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 610, nr. 6
7
1 «Targetting benefits payments in the British welfare state», Urban Institute, Washington DC, sept. 1980
heeft het kabinet er in de memorie van toelichting al op gewezen dat nauwelijks feitenmateriaal beschikbaar is om een reële veronderstelling te kwantificeren. Wel is uit de literatuur' bekend dat het niet-gebruik van uitkeringsrechten met name hoog is bij die groepen die vanwege hun maatschappelijke positie een geringe omgang met respectievelijk betrokkenheid bij uitkeringsinstanties hebben. Uit Engels en Amerikaans onderzoek onder bejaarden bleek een niet-gebruik van 26% respectievelijk 40%. Voorts acht het kabinet het aannemelijk dat de meldingsfrequentie lager ligt wanneer de periode waarover aanspraak kan worden gemaakt verder in het verleden ligt. De grove aanname die op basis daarvan is gemaakt, is dat vrouwen die begin 1988 hersteld waren of de leeftijd van 65 jaar hadden bereikt nagenoeg geen aanvraag meer zullen indienen en dat van de vrouwen die niet tot deze groep behoren de helft zich zal melden. Men kan twisten over deze aanname. Met name de leden van de fracties van de V.V.D., D66 en de PPR. trekken haar in twijfel. De opvatting van deze leden dat deze aanname absoluut niet realistisch is, onderschrijft het kabinet echter niet. De verwijzing die deze leden, en ook de leden van de fractie van het C.D.A., maken naar de bijgestelde ramingen van het overgangsrecht WWV is, gegeven de opmerkingen die eerder in deze paragraaf zijn gemaakt, voor mij niet overtuigend. Ik wil erop wijzen, dat anders dan bij de oorspronkelijke raming ten aanzien van de kosten van herziening van het overgangsrecht van de WWV, bij de onderhavige raming wèl rekening wordt gehouden met een fors lagere meldingsfrequentie dan 100%. Voorts speelt ook de periode waarbinnen aanvragen kunnen worden ingediend een rol. Naarmate men langer de gelegenheid krijgt om aanvragen in te dienen wordt de kans groter dat de geraamde aantallen realiteit worden. Ook moet men zich realiseren dat de door het kabinet gehanteerde aanname impliceert dat slechts twee van de tien vrouwen die potentieel recht op uitkering kunnen doen gelden bij de berekening van de financiële gevolgen in aanmerking worden genomen. Deze meldingsfrequentie van 20% is toch voorwaar geen percentage dat, ook in vergelijking met de WWV, overtrokken kan worden genoemd. Op grond van deze aanname houdt het kabinet er derhalve rekening mee dat ca. 60.000 gehuwde arbeidsongeschikte vrouwen alsnog of wederom een uitkering zouden aanvragen. Wat betreft de periode van terugwerkende kracht heeft het kabinet gebruik moeten maken van technische veronderstellingen. Weliswaar bepaalt het tweede lid van artikel 25 AAW, dat een uitkering niet eerder kan ingaan dan één jaar voorafgaand aan de datum van indiening van de aanvrage, dit artikel geeft echter de bedrijfsvereniging ook de bevoegdheid om in bijzonder gevallen daarvan af te wijken. In deze bevoegdheid ligt de onzekerheidsmarge met betrekking tot het eenmalige effect besloten. Onzeker is in welke gevallen en in welke mate de bedrijfsverenigingen gebruik zullen maken van deze bevoegdheid. Ter bepaling van de kosten van de terugwerkende kracht die zonder wettelijk ingrijpen zouden ontstaan, heeft het kabinet gerekend met een periode van 2,75 jaar. In antwoord op vragen hierover van de leden van de fracties van de P.v.d.A., V.V.D. en D66 kan worden meegedeeld dat deze periode de resultante is van een onderverdeling van de relevante groep van 60 000 vrouwen in een groep van 35 000 huisvrouwen, aan wie in de periode tot 1 988 voorzieningen in het kader van de AAW zijn verstrekt (gemiddelde terugwerkende kracht vier jaar) en een groep van 25 000 vrouwen waarop in principe de terugwerkende kracht van één jaar, genoemd in artikel 25 van de AAW van toepassing is. De reden van dit onderscheid is dat rekening moet worden gehouden met de mogelijkheid dat aan huisvrouwen die in de periode tot 1988 een voorziening ontvingen met een langere periode van terugwerkende
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 610, nr. 6
8
kracht uitkering zal worden verstrekt, dan aan vrouwen die voor het eerst een aanvraag indienen. Wat de structurele kosten betreft merken de leden van de V.V.D.-fractie nog op dat het wat overdreven is het bedrag van 1,2 mld. gulden als structurele kosten aan te merken omdat - zo beargumenteren zij - het kabinet toch zou moeten weten hoe snel een stationair bestand van arbeidsongeschikten afneemt. In de eerste plaats merk ik hierover op dat het op zichzelf juist is dat deze kosten op de lange termijn niet als structureel zijn aan te merken. Inderdaad zal het aantal uitkeringsgerechtigden van 60 000 in de toekomst afnemen. Dit is in de memorie van toelichting ook met zoveel woorden aangegeven. Het tempo waarin deze afname zal plaatsvinden is naar het oordeel van het kabinet echter belangrijk lager dan in de opmerking van de leden van de fractie van de V.V.D. veronderstellenderwijs besloten ligt. Immers, het gaat om het «residu» van de groep vrouwen die op 1 januari 1980 arbeidsongeschikt was. Beëindigingspercentages van arbeidsongeschikten uit het GMDbestand geven aan dat beëindiging wegens herstel in een relatief korte periode na aanvang van de arbeidsongeschiktheid optreedt. Dat betekent dat degenen die na 8 jaar nog arbeidsongeschikt zijn een zeer grote kans hebben dat te blijven. Beëindiging van de uitkeringssituatie vindt dan veelal plaats op grond van het bereiken van de 65-jarige leeftijd. Tegen deze achtergrond acht het kabinet het aannemelijk dat het bedrag van 1,2 mld. gulden in de tijd gezien slechts geleidelijk zal teruglopen. Uit het voorgaande moge blijken dat het kabinet rekenkundig en op basis van zo realistisch mogelijke veronderstellingen heeft getracht aan te geven hoe groot de groep personen is die als uitvloeisel van de uitspraken van de CRvB voor uitkering in aanmerking kan komen. Inmiddels zijn er wel enkele maanden verstreken sinds het wetsvoorstel bij de Tweede Kamer is ingediend. De leden van de fracties van C.D.A., P.v.d.A., V.V.D., D66 en R.P.F, wijzen er (in verschillende bewoordingen) op dat het aantal aanvragen dat tot nu toe is ingediend in geen verhouding staat tot de in de memorie van toelichting gegeven ramingen. Deze ontwikkeling is voor mij aanleiding geweest nog eens zeer kritisch te kijken naar de gemaakte berekeningen en de daarbij gehanteerde veronderstellingen. Ook deze nadere bestudering heeft echter niet tot andere resultaten geleid. Vooralsnog ben ik dan ook geneigd de oorzaak voor de grote discrepantie tussen het in de memorie van toelichting geraamde aantal van 60 000 aanvragen en het aantal thans ingediende aanvragen (ca. 1 500, zie § 5) toe te schrijven aan de remmende werking die mogelijk van het wetsvoorstel is uitgegaan. Anders gezegd, het zou zo kunnen zijn dat het algemeen bekende voornemen tot wetgeving velen er van heeft weerhouden een aanvraag in te dienen. Hierin zit echter niet de garantie dat de huidige trend zich onder alle omstandigheden ongewijzigd zal voortzetten. Veronderstellenderwijs zou ik tenslotte nog willen opmerken dat het wellicht ook zo is dat vele gehuwde vrouwen zich niet arbeidsongeschikt achten in de zin van de AAW of zich eenvoudigweg niet kunnen voorstellen dat zij als uitvloeisel van de uitspraken van de CRvB wellicht voor een uitkering in aanmerking komen. Het moge echter duidelijk zijn dat het bij het maken van berekeningen onmogelijk is met deze factoren - zo zij er al zouden zijn - rekening te houden. Concluderend merk ik op dat bovenstaande mij er niet toe brengt om het wetsvoorstel te wijzigen. § 3. Hoofdlijnen van het wetsvoorstel §3.1 Inleiding In deze paragraaf zal nader worden ingegaan op de hoofdlijnen van het wetsvoorstel. Hiertoe worden in § 3.2 de uitgangspunten van het
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 610, nr. 6
9
wetsvoorstel nader uiteengezet, waarna in § 3.3 de kritiek van de verschillende fracties inzake bestaande of nieuwe ongelijkheden wordt besproken. Daarbij wordt tevens ingegaan op de mogelijke toekomstige rechterlijke toetsing van het wetsvoorstel. § 3.4 behandelt de overige gestelde vragen inzake de hoofdlijnen van het wetsvoorstel. § 3.2
Uitgangspunten
Een belangrijk uitgangspunt van het wetsvoorstel is dat er ten aanzien van de categorie personen waarvan de arbeidsongeschiktheid is ingetreden vóór 1 januari 1979 voor de toekomst een wijziging wordt aangebracht in de voorwaarden die gelden voor het recht op een arbeidsongeschiktheidsuitkering. Als voorwaarde voor het recht op uitkering geldt, na de datum van inwerkingtreding van het wetsvoorstel, de eis van feitelijke inkomensderving, zoals die eis nu al geldt voor personen van wie de arbeidsongeschiktheid op of na 1 januari 1979 is ingetreden. De rechtvaardigingsgrond is gelegen in het feit dat anders structureel sprake blijft van een ongelijke behandeling tussen enerzijds gehuwde mannen en ongehuwden ten aanzien van wie geen sprake is geweest van feitelijke inkomensderving en anderzijds gehuwde vrouwen ten aanzien van wie evenmin sprake is geweest van feitelijke inkomensderving. Het feit dat de eis van inkomensderving betrekking kan hebben op het verleden - in het systeem van de wet is het inkomen in het jaar voorafgaand aan de eerste dag van de arbeidsongeschiktheid bepalend betekent niet dat met terugwerkende kracht zwaardere eisen ten aanzien van het recht op uitkering worden gesteld. Deze eis kan er slechts toe leiden dat met ingang van een datum die ligt na de datum van inwerkingtreding van de wet het recht op uitkering wordt beëindigd indien geen sprake is geweest van feitelijke inkomensderving. Een tweede (impliciet) uitgangspunt is dat het wetsvoorstel niet ingrijpt in het verleden en dat er dus geen rechten met terugwerkende kracht worden ontnomen. Theoretisch bezien zou ook langs deze weg aan het gelijke behandelingsprincipe kunnen worden voldaan. Dit zou inhouden dat het recht op uitkering van degenen die niet hebben voldaan aan de eis van feitelijke inkomensderving (gehuwde mannen en ongehuwden) met terugwerkende kracht zou vervallen en dat vervolgens van terugvordering wordt afgezien. Het kabinet heeft deze weg niet willen bewandelen en heeft met instemming geconstateerd dat leden van verschillende fracties, waaronder die van C.D.A. en P.v.d.A., het hiermee eens zijn. Uit het voorgaande moge blijken dat ik van mening ben - dit naar aanleiding van beschouwingen van de leden van de fractie van het C D A . over de structurele situatie - dat er ten aanzien van degenen wier uitkering met ingang van een in de toekomst gelegen datum wordt beëindigd, niet gesproken kan worden van terugwerkende kracht. De hiervoor aangegeven rechtvaardigingsgrond voor het alsnog invoeren van een inkomensdervingseis is helder. Dit neemt niet weg dat er sprake is van een zware maatregel, waarmee - ik heb daar begrip voor - de leden van de fractie van de P.v.d.A. grote problemen hebben. Anderzijds onderkennen ook deze leden dat zonder deze maatregel problemen zullen ontstaan. Op het hiervoor weergegeven uitgangspunt dat niet in het verleden worden ingegrepen wordt via artikel II van het wetsvoorstel inbreuk gemaakt. Dit artikel regelt dat degenen die een aanvraag hebben ingediend na 5 januari 1988 voor het recht op uitkering moeten voldoen aan de eis van feitelijke inkomensderving. Artikel II van het wetsvoorstel heeft dus uitsluitend op deze categorie betrekking. Deze bepaling voorkomt dat na inwerkingtreding van de wet recht op uitkering kan
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 610, nr. 6
10
ontstaan over tijdvakken die liggen voor de datum van inwerkingtreding van het wetsvoorstel. Het kabinet is er zich van bewust dat de gemaakte keuzen zeker niet de schoonheidsprijs voor wetgevingstechniek verdienen, maar het geheel van feiten en omstandigheden lieten naar mijn mening geen andere oplossing toe. De in dit verband gedane suggesties - de leden van de fractie van D66 noemen de datum van 1 december 1988 en het lid van de G.P.V-fractie noemt zowel de datum van indiening als van inwerkingtreding van het wetsvoorstel - geven niet de garantie dat geen aanzienlijke financiële risico's ontstaan. Overigens wordt hierbij opgemerkt dat bij beide suggesties ook sprake blijft van een zekere vorm van terugwerkende kracht, zij het dat de acceptatie ervan naar mijn mening algemener zal kunnen zijn. Feit blijft echter dat degenen die na 1 december 1988 (de optie van de leden van de fractie van D66) of na de datum van indiening of inwerking treding van het wetsvoorstel (de opties van het lid van de G.P.V.-fractie) een aanvraag indient over tijdvakken die liggen voor de datum van inwerkingtreding van de wet, wordt behandeld naar het zgn. «nieuwe» recht, dat wil zeggen met de eis van feitelijke inkomensderving. Door de leden van de P.v.d.A.-fractie, alsmede door de leden van de fractie van C.D.A., V.V.D., D66 en S.G.P. zijn opmerkingen gemaakt over de wijze waarop in de sociale zekerheid rechten ontstaan. Gesteld wordt dat het recht op uitkering niet ontstaat door het doen van een aanvrage maar van rechtswege. Door de leden van de V.V.D.-fractie wordt gesteld dat er sprake is van een vorderingsrecht dat nu bij wet vervallen zou moeten worden verklaard. In dit verband wordt door de leden van de P.v.d.A.-fractie tevens gevraagd of het wenselijk is om het uitgangspunt van het van rechtswege ontstaan van rechten te handhaven in de sociale zekerheidswetgeving. Naar aanleiding hiervan merk ik op, dat het voor de vraag of het voorliggende wetsvoorstel en de daarin vervatte terugwerkende kracht toelaatbaar zijn, niet van belang is of men van mening is dat uitkeringsrechten van rechtswege of door toekenning ontstaan. Waar zowel het recht op uitkering, als het recht op toekenning van uitkering, door de wetgever wordt bepaald, is de wetgever in beide visies evenzeer in staat om - door het aanbrengen van wijzigingen in de tot stand gebrachte regeling - wijziging te brengen in de gevallen waarin uitkering volgt. Hoofdzaak is dat de wettelijke regeling duidelijk is voor wat betreft zijn gevolgen en acceptabel is voor wat betreft zijn inhoud. Overigens handhaaf ik het standpunt van het van rechtswege ontstaan van rechten in de sociale zekerheidswetgeving, zoals dit bij de parlementaire behandeling van de stelselherziening is ingenomen. Door de leden van de P.v.d.A.-fractie wordt verder gesteld dat het niet toekennen van de uit de uitspraken van de CRvB ontstane rechten in strijd is met de rechtszekerheid. Naar mijn mening behoort bij iedere vorm van terugwerkende kracht ten nadele van de burger een zorgvuldige afweging met het beginsel van rechtszekerheid plaats te vinden. Dit betekent dan ook dat met het instrument van terugwerkende kracht - het is eerder in deze memorie reeds opgemerkt - uiterste terughoudendheid geboden is. De vraag of in het onderhavige geval de terugwerkende kracht geoorloofd is, beantwoordt het kabinet alles afwegend bevestigend; in § 2 is hierop ingegaan. Het lid van de fractie van de R.P.F, stelt dat het meest belangrijke punt is of met terugwerkende kracht aanspraken die zijn ontstaan door de uitspraken van de CRvB, kunnen worden herroepen. Aan de uitspraken van de CRvB kan de verwachting worden ontleend dat na 5 januari 1988 een weigering van uitkering die is gebaseerd op de
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 610, nr. 6
11
wetsartikelen die in genoemde uitspraken aan de orde waren, door de rechter zal worden vernietigd. In zoverre is er inderdaad sprake van het voor een verzekerde niet kunnen realiseren van uitkeringsrechten die thans naar analogie van de uitspraken van de CRvB wel zouden bestaan. Het is in mijn visie de verantwoordelijkheid van het kabinet om de afweging te maken of en zo ja, op welke wijze gereageerd dient te worden op rechterlijke uitspraken. Vanuit deze verantwoordelijkheid heeft het kabinet in zijn rol als medewetgever het voorstel gedaan om de wet te wijzigen. Dit nu is een gevolg van de verhouding tussen rechter en wetgever zoals wij die in ons rechtssysteem kennen en waarop ik hiervoor reeds ben ingegaan. Tenslotte zijn de door het lid van de fractie van de R.P.F, gevraagde voorbeelden in de jurisprudentie niet voorhanden. § 3.3 Bestaande en/of nieuwe ongelijkheden;
rechterlijke
toetsing
Het effect van de in het wetsvoorstel voorgestelde maatregelen is volgens een aantal fracties, dat er nog steeds sprake is of opnieuw sprake zal zijn van ongelijkheden tussen zowel mannen en vrouwen als tussen vrouwen onderling. Alvorens de hierover gestelde vragen te beantwoorden komt het mij wenselijk voor de verschillende gesignaleerde ongelijkheden te inventariseren. Het betreft hier dan de volgende situaties. 1. De ongelijkheid tussen de groep gehuwde mannen en ongehuwden die zonder feitelijke inkomensderving uitkering hebben genoten en de groep vrouwen zonder feitelijke inkomensderving die in dezelfde periode (dus voor 1 januari 1979) arbeidsongeschikt zijn geworden, maar indien zij na 5 januari 1988 een aanvrage doen, in het geheel geen uitkering zullen ontvangen. 2. De ongelijkheid tussen gehuwde vrouwen die voor of op 5 januari 1988 een aanvrage hebben gedaan en de gehuwde vrouwen die nadien een aanvrage gedaan hebben of nog zullen doen. 3. De ongelijkheid in «uitlooptijd» op grond van de artikelen III en V van het wetsvoorstel. Artikel III bepaalt als hoofdregel dat - indien niet voldaan kan worden aan de inkomenseis - lopende uitkeringen worden beëindigd met ingang van de eerste dag van de maand volgende op die waarin het wetsvoorstel in werking treedt. Artikel V geeft in afwijking van artikel III een uitlooptijd van één jaar, voor zover de arbeidsongeschiktheidsuitkering sedert 1 januari 1980 onafgebroken werd genoten. 4. Het voornemen om vanaf de datum van inwerkingtreding van het wetsvoorstel voor de lopende uitkeringsgevallen de grondslag te verhogen van de individuele grondslag naar de algemene grondslag zou een ongelijkheid creëren met degenen die op basis van artikel II vanaf een eerdere datum de algemene grondslag krijgen. Vooral naar aanleiding van de hiervoor beschreven ongelijkheden stellen de leden van de fracties van C.D.A., V.V.D., D66, P.P.R., G.P.V., P S P . en R.P.F, de vraag of het wetsvoorstel niet het risico loopt dat het te zijner tijd de rechterlijke toetsing niet zal kunnen doorstaan. Ik merk hierover het volgende op. Uit het feit dat het wetsvoorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal is ingediend, moge reeds blijken dat het kabinet de verwachting heeft dat het wetsvoorstel de rechterlijke toetsing zal doorstaan. Dit betekent tevens dat waar in het wetsvoorstel sprake is van een ongelijkheid, die ongelijkheid naar mijn mening gerechtvaardigd is. De onder 1 en 2 bedoelde ongelijkheden vloeien rechtstreeks voort uit de keuze die met betrekking tot de terugwerkende kracht is gemaakt. Naar de mening van het kabinet is deze keuze geoorloofd (gegeven de zeer bijzondere omstandigheden) en daarmee ook de daaruit voortvloeiende ongelijkheden. Wellicht ten overvloede wijs ik er nog op dat de
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 610, nr. 6
12
onder 1. en 2. bedoelde ongelijkheden alleen zouden kunnen worden voorkomen door ofwel onbeperkte terugwerkende kracht te geven aan de eis van feitelike inkomensderving of door in alle gevallen - ongeacht het tijdstip van indiening van de aanvragen - met betrekking tot tijdvakken die liggen voor de datum van inwerkingtreding van het wetsvoorstel, uitkeringen toe te kennen. De eerste mogelijkheid wordt door zowel het kabinet als blijkens het voorlopig verslag door de Tweede Kamer juridisch en maatschappelijk ondenkbaar geacht. De tweede mogelijkheid biedt niet de garantie dat zeer forse meeruitgaven worden voorkomen en past niet bij het inkomensdervingskarakter van de AAW. De onder 3. en 4. bedoelde ongelijkheden hebben een andere rechtvaardigingsgrond. Ten aanzien van 3. geldt dat het uitvoeringstechnisch niet mogelijk is de lopende uitkeringen te beëindigen met ingang van de eerste dag van de maand volgende op die waarin het wetsvoorstel in werking treedt. Daarnaast is een dergelijke abrupte beëindiging uit een oogpunt van rechtszekerheid niet wenselijk. Beide argumenten gaan niet op voor degenen wier uitkeringen (als gevolg van de uitspraken van de CRvB) eerst zeer onlangs zijn toegekend of zelfs nog moeten worden toegekend. Met betrekking tot de onder 4. bedoelde ongelijkheid merk ik op dat deze voortvloeit uit de praktische onmogelijkheid om de individuele grondslag toe te passen ten aanzien van degenen die voor 1 oktober 1975 arbeidsongeschikt zijn geworden en die thans alsnog recht verkrijgen op uitkering omdat destijds sprake was van feitelijke inkomensderving. Overigens merk ik nog het volgende op. Het kabinet heeft zich, zoals gebruikelijk bij wetsvoorstellen, laten adviseren door de Raad van State. Uit dat advies moge blijken dat de Raad van State niet uitspreekt dat het wetsvoorstel juridisch niet haalbaar zou zijn. Weliswaar heeft de Raad van State een aantal kritische kanttekeningen gemaakt - welke voor mij aanleiding zijn geweest om de memorie van toelichting aan te passen maar de Raad van State komt niet tot het oordeel dat de terugwerkende kracht of andere onderdelen van het wetsvoorstel (zoals de voorziene overgangstermijnen) op voorhand tot onverbindendheid bij de rechter zou leiden. Door de leden van de C.D.A. fractie wordt de vraag gesteld of ooit eerder op de wijze zoals beschreven onder punt 2 van deze paragraaf, onderscheid gemaakt is tussen oude en nieuwe gevallen. Het antwoord hierop luidt dat dit tot op heden binnen de sociale zekerheid niet is gebeurd. Hierbij wil ik er wel op wijzen dat het kiezen van de datum van 5 januari 1988 aansluit bij de door alle leden erkende aanleiding voor het wetsvoorstel, namelijk de uitspraken op die datum van de CRvB. Door de leden van de fractie van D66 wordt de vraag gesteld hoe de terugwerkende kracht zich verdraagt met het in artikel 1 van het 1e protocol bij het Europees Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens neergelegde beginsel van bescherming van de eigendommen. Deze vraag is naar de mening van deze leden actueel omdat, zo stellen zij, de verwachting dat een AAW-uitkering kan worden ontvangen mede gebaseerd is op de voor deze uitkering betaalde premie. Naar het oordeel van het kabinet kan een dergelijke verwachting niet aan de orde zijn, omdat de AAW altijd geheel gefinancierd is door middel van uitsluitend werkgeverspremies. Los daarvan kan meer algemeen worden opgemerkt dat in het Nederlandse stelsel van sociale zekerheid premiebetaling niet beslissend is voor het recht op uitkering. Zoals ook elders gesteld, vloeit het recht op uitkering voort uit het voldoen aan de voorwaarden van de desbetreffende wet, los van de vraag of door de verzekerde premie is betaald. Door de leden van de S.G.P.-fractie is gevraagd wat mijn verwach-
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 610, nr. 6
13
tingen zijn met betrekking tot een eventuele rechterlijke toetsing van het wetsvoorstel in het licht van de uitspraak van de president van de rechtbank te Den Haag van 11 augustus 1988 in de zaak van de Harmonisatiewet. In de eerste plaats merk ik op dat de Staat in deze zaak inmiddels in cassatie is gegaan bij de Hoge Raad, waardoor het voorbarig zou zijn om nu reeds uitspraken te doen over de mogelijke betekenis van het vonnis. Wel valt op dat er sprake is van nogal verschillende juridische situaties. De Harmonisatiewet kan worden beschouwd als het vervolg op eerdere regelgeving inzake studieduur, waarin voor studenten bepaalde vooruitzichten waren opgenomen, terwijl het onderhavige wetsvoorstel een gevolg is van een rechterlijke uitspraak, gericht op een wet die aan de desbetreffende categorie gehuwde vrouwen geen aanspraken verleende. Ook om deze reden onthoud ik mij van het leggen van verband tussen beide kwesties en het doen van uitspraken hierover. § 3.4 Overige vragen en opmerkingen inzake de hoofdlijnen van het wetsvoorstel In deze paragraaf wordt ingegaan op die vragen en opmerkingen over de hoofdlijnen van het wetsvoorstel welke niet in de paragrafen 3.1 tot en met 3.3 zijn behandeld. Met genoegen heb ik geconstateerd dat onder meer de leden van de fracties van de P.v.d.A. en V.V.D. kunnen instemmen met de voorziene intrekking van de artikelen IV en VI van het overgangsrecht uit 1979. Hierbij heb ik er goede nota van genomen dat de leden van de V.V.D. fractie het betreuren dat de CRvB niet juist de behandeling van de oude gevallen in het overgangsrecht heeft kunnen zien als een redelijke en objectieve rechtvaardigingsgrond voor het gemaakte onderscheid. Eerder in deze memorie is reeds aandacht besteed aan de argumentatie voor de terugwerkende kracht en daarmee aan de datum van 5 januari 1988. Bij de keuze van de datum van 5 januari 1988 handhaaft het kabinet als ondersteunend argument, dat de aanvragen die zijn ingediend na 5 januari 1988 in het algemeen nog niet hebben geleid tot enige uitkering. Indien algemeen aanvaard wordt dat toegekende uitkeringen niet zonder enig overgangsrecht kunnen worden beëindigd, is het niet onredelijk om rekening te houden met de omgekeerde situatie, te weten dat er in het algemeen nog geen uitkeringen zijn toegekend. Door de leden van de fractie van D66 wordt gesteld dat deze omstandigheid binnenkort zal vervallen als wel door de bedrijfsvereniging tot uitkering wordt overgegaan. Echter, gelet op het geringe aantal aanvragen dat is ingediend na 5 januari 1988, gaat - zelfs als deze aanvragen zouden leiden tot toekenning - de stelling in de memorie van toelichting nog steeds op dat in zijn algemeenheid niet gesproken kan worden van toekenning van uitkeringen. Eveneens door de leden van de D66-fractie wordt de vraag gesteld waarom niet meteen na de uitspraak van de CRvB het onderhavige wetsvoorstel is ingediend, nadat ter zake een spoedadvies van de Raad van State zou zijn ontvangen. In de opvatting van deze leden had aldus de terugwerkende kracht bepaling achterwege kunnen blijven. Naar mijn mening is deze opvatting onjuist. Los van deze vraag of eerdere indiening mogelijk zou zijn geweest, zou dit eveneens hebben geleid tot het opnemen van artikel II van het voorliggende wetsvoorstel. Immers bij de keuze van artikel II is doorslaggevend geweest, dat elke latere datum zou leiden tot ongewenste budgettaire gevolgen. Deze ongewenste gevolgen zouden ook bij een eerdere indiening op dezelfde wijze zijn bestreden. Verder ben ik van mening dat, gelet op de situatie die ontstond na de
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 610, nr. 6
14
uitspraken van de CRvB van 5 januari 1988 en de zwaarwegende keuzes die het kabinet vervolgens diende te maken, sprake is van een ook in tijdsduur adequate reactie van het kabinet. Inzake de vraag van de leden van de fractie van het C.D.A. in welk kader de afwegingen die de wetgever nu alsnog moet maken, dient te worden geplaatst, ben ik van oordeel dat zulks dient te geschieden binnen de huidige kaders van de Grondwet en de internationale verdragen en richtlijnen. In de memorie van toelichting is hier over gesteld dat de regering dient te voldoen aan de internationale normen met betrekking tot de gelijke behandeling van mannen en vrouwen, terwijl het nader rapport aan de Koningin ook wijst op grondwettelijke voorschriften en algemene beginselen die discriminatie uitsluiten. Verder vragen de leden van de S.G.P.-fractie of het niet gebruikelijk is dat pas bij het in werking treden van een wet de bepalingen van kracht worden, waarbij gedoeld wordt op artikel II van het wetsvoorstel. Zoals blijkt uit artikel VII van het wetsvoorstel treden ook in dit geval de bepalingen in werking met ingang van de dag na de datum van uitgifte van het Staatsblad waarin zij wordt geplaatst. Voor zover de bedrijfsverenigingen thans beslissingen nemen, zullen deze beslissingen gebaseerd moeten worden op de thans geldende wet, rekening houdend met de jurisprudentie die daaromtrent thans kan worden verwacht. De leden van de fractie van de P.v.d.A. verzoeken om een reactie op de opmerking in SMA van september 1988 - blz. 642 - van prof. mr. W. M. Levelt-Overmars, dat in artikel VI van het wetsvoorstel de verwijzing naar artikel 10, vierde lid, van de AAW onjuist is en dat dit artikel 10, vijfde lid moet zijn. De leden van de fractie van de S.G.P. stellen een soortgelijke vraag. Zoals^ook mevrouw Levelt-Overmars in haar artikel opmerkt, gaat het in artikelVI om gehuwde vrouwen die voor 1 januari 1979 arbeidsongeschikt zijn geworden en wier uitkering wordt berekend naar de individuele grondslag. De bepaling over de individuele grondslag was tot 1 januari 1987 opgenomen in artikel 10, vijfde lid van de AAW. Bij de Wet van 6 november 1986, Stb. 567 (tekst herplaatst bij beschikking van de Minister van Justitie van 13 maart 1987, Stb. 94) is artikel 10 (oud) echter vervangen door een nieuw artikel 10 waardoor per 1 januari 1987 de bepaling over de individuele grondslag is opgenomen in het vierde lid van dat artikel. De AAW-uitkering van de hierbedoelde vrouwen wordt dus thans berekend naar de individuele grondslag als bedoeld in artikel 10, vierde lid, van de AAW. De verwijzing naar dat artikellid is dan ook juist. Onder verwijzing naar hetzelfde artikel verzoeken de leden van de fractie van de P.v.d.A. vervolgens antwoord op de vraag of artikel 89, derde lid, niet juist gehuwde vrouwen van het recht op uitkering uitsloot. Het is inderdaad juist dat het derde lid van artikel 89, in tegenstelling tot de bedoeling van artikel II van het onderhavige wetsvoorstel, gehuwde vrouwen, ook indien zij aan de inkomenseis voldoen, alsnog van het recht op uitkering zou uitsluiten. In de bij deze memorie gevoegde nota van wijziging wordt derhalve voorgesteld de betreffende zinsnede van artikel 89, derde lid, te laten vervallen. De leden van de P.PR.fractie vragen om een nadere uitleg van de passage in de memorie van toelichting op blz. 9, tekst boven § 1.4.1. In de bedoelde passage wordt aangegeven dat het terugkomen op eerdere beslissingen een discretionaire bevoegdheid is van de bedrijfsverenigingen. Naar ik aanneem stellen genoemde leden de vraag welk recht van toepassing is voor degenen die voor 5 januari 1988 een aanvrage hebben ingediend ter zake van arbeidsongeschiktheid die is ingetreden voor 1 januari 1979.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 610, nr. 6
15
Als antwoord merk ik op dat het geldend recht in de periode tot de inwerkingtreding van het wetsvoorstel wordt gevormd door de AAW zoals deze nu luidt, uiteraard rekening houdende met de daarop betrekking hebbende jurisprudentie. Dit geldt dus ook - ik merk dit op naar aanleiding van een vraag van het lid van de P.S.P. fractie - voor zowel de personen die voor 5 januari 1988 een aanvrage hebben gedaan als voor personen die destijds in beroep zijn gegaan. Vanaf de inwerkingtreding van het wetsvoorstel zullen de bepalingen van het onderhavige wetsvoorstel moeten worden toegepast. Vrouwen die niet aan de inkomenseis voldoen, maar naar aanleiding van de uitspraken van de CRvB uitkering toegekend hebben gekregen, zullen - en dit als antwoord op een vraag van de leden van de S.G.P.fractie - deze uitkering op grond van artikel III verliezen met ingang van de eerste dag van de maand, volgende op de maand waarin het wetsvoorstel in werking treedt. § 4. Gelijke behandelingskader en EEG-recht De leden van de fractie van de P.v.d.A. wijzen erop dat de problematiek van de gelijke behandeling in de sociale zekerheid meer omvat dan het onderhavige wetsvoorstel. Zij denken daarbij aan de mogelijke ongelijkheid bij de minimum inkomensbescherming in het algemeen, de WWV, de mogelijke ongelijkheid bij de korting op AOW-pensioen wegens niet verzekerde jaren en de problematiek van de gelijkstelling van ongehuwden met gehuwden en de daarbij geldende uitzonderingen. Deze leden menen met de Raad van State dat een bredere adviesaam vrage ter zake aan de SER, de ER en de SVr zeer op zijn plaats zou zijn en vragen naar de reden voor het uitblijven van een dergelijke adviesaanvrage tot op dit moment. Ik merk hierover het volgende op. Zoals in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel is vermeld, is het kabinet in zekere zin verrast door de recente ontwikkelingen in de jurisprudentie met betrekking tot de gelijke behandeling in de sociale zekerheid. Ik doel daarbij met name op de wijziging in de rechtspraak ten aanzien van de betekenis van artikel 26 van het BuPo-verdrag voor de sociale zekerheid. De beantwoording van de vragen die mw. Groenman op 8 januari 1988 ter zake stelde betrof een eerste, technische verkenning uitgaande van bepaalde veronderstellingen van de mogelijke gevolgen van een dergelijke wijziging in de rechtspraak (Tweede Kamer, zitting 1987-1988, 20 453, nr. 2). Ik ben het niet eens met de opvatting van de leden van de fractie van de P.v.d.A. dat de problematiek van de gelijke behandeling van mannen en vrouwen, waar kabinet en parlement zich nu voor gesteld ziet, al jaren in de publiciteit is. Daarmee wordt naar mijn mening de dynamiek in de ontwikkeling van de jurisprudentie op dit punt miskend. Dit neemt echter geenszins weg, en op dit punt ben ik het met de leden van de P.v.d.A. fractie wel eens, dat met grote voortvarendheid gewerkt dient te worden aan de bredere adviesaanvrage aan SER, ER en SVr. In mijn brief van 24 juni 1988 aan de Tweede Kamer heb ik aangegeven dat in deze adviesaanvrage naast de positie van enige bijzondere groepen in de AAW tevens in meer algemene zin de problematiek van de gelijke behandeling in het licht van nationale en internationale rechtsstelsels aan de orde dient te worden gesteld. Daaronder kunnen de door de leden van de P.v.d.A.-fractie genoemde mogelijke ongelijke behandelingssituaties begrepen worden. Ik verwacht dat deze adviesaanvrage eind 1988 kan worden verzonden. De leden van de P.v.d.A. fractie menen verder dat het kabinet zich al veel eerder had kunnen beraden op de thans ontstane problematiek. Zij verwijzen daarbij naar enige artikelen die in vaktijdschriften zijn verschenen in 1981, 1983 en 1984/85. Ik ben echter van mening dat ten
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 610, nr. 6
16
tijde van het verschijnen van de door deze leden aangehaalde artikelen, mede gezien de toen bestaande jurisprudentie, geen voldoende aanleiding bestond voor aanpassing van het - toen nog recent - door de wetgever tot stand gebrachte overgangsrecht AAW. Onder deze omstandigheden is er naar het oordeel van het kabinet sprake van een situatie die pas onlangs voldoende aanleiding gaf tot het aanpassen van de AAW. In dit verband is door het kabinet niet gesteld dat «niet weten» een rechtvaardigingsgrond vormt voor het wetsvoorstel - zoals de leden van de fractie van het C.D.A. vragenderwijs opmerken - maar betreft het een heroverweging van het overgangsrecht uit 1979 op grond van een nieuw gegeven, namelijk de uitspraken van de CRvB van 5 januari 1988. Overigens heb ik vastgesteld dat ook de leden van de P.v.d.A. fractie verrast waren door het oordeel van de CRvB over het overgangsrecht uit 1979, gelet op hun opmerking dat zij bij hun eerdere vraagstelling over bestaande discriminatie in de AAW uitsluitend het oog hadden gericht op die bepalingen uit het overgangsrecht, waarbij vrouwen door in het huwelijk te treden alsnog een bestaand recht op een uitkering konden verliezen. De leden van de fracties van P.v.d.A., C.D.A., D66 en P.S.P. vragen de mening van het kabinet omtrent de arresten van het Hof van Justitie (onder andere arrest Dik, zaak 80/87, RSV 1988, nr. 183 en Borrie Clarke, zaak 384/85, RSV 1988, nr. 182) en de uitspraak van de Raad van Beroep Amsterdam van 29 december 1987 (Teuling-Worms). Ook wordt de mening van het kabinet gevraagd omtrent toekomstige jurisprudentie over gelijke behandelingsaspecten van het Nederlandse sociale verzekeringsstelsel in het licht van door de Staat aangegane verdragsverplichtingen. Allereerst wil in dit verband wijzen op mijn brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 5 mei 1988. Hierin wordt uiteengezet dat het niet wenselijk is - ook niet veronderstellenderwijs vooruit te lopen op rechterlijke oordelen die nog dienen te worden geformuleerd. Het zonder meer extrapoleren van verschillende uitspraken van de beroepsrechter - en dit geldt evenzeer voor arresten van het Hof van Justitie te Luxemburg - naar andere onderdelen van de sociale zekerheid is vanuit juridisch oogpunt met teveel onzekerheden omgeven. Ook herhaalt het kabinet de in voormelde brief aan de Tweede Kamer verwoorde opvatting dat het prematuur zou zijn om een aantal - soms zeer ingrijpende - wetswijzigingen in voorbereiding te nemen als reactie op jurisprudentie van de lagere rechter betreffende verschillende onderdelen van de sociale zekerheid. De hernieuwde afweging betreffende wijziging van wetgeving welke soms pas enkele jaren en - wat de AOW betreft - pas enkele maanden geleden in gemeen overleg tussen regering en parlement tot stand is gebracht, naar aanleiding van een rechterlijke uitspraak, dient in het algemeen eerst plaats te vinden nadat het hoogste beroepscollege tot een oordeel is gekomen. Daarbij is het voorts van belang of aan de orde zijnde casus van verdere betekenis is dan voor de bij het geschil betrokken partijen. De leden van de fractie van het C.D.A. stellen twee vragen over het standpunt van het kabinet met betrekking tot artikel 26 van het BuPoverdrag. Ten eerste vragen zij op welke wijze wordt onderzocht in hoeverre een algemene werking van het arrest van de Hoge Raad van 12 oktober 1984, NJ 1985, 230, onder andere ook van toepassing zou zijn op het onderhavige wetsvoorstel. In antwoord op die vraag merk ik het volgende op. Zoals in de genoemde notitie van 29 augustus 1988 is opgemerkt heeft zich in de loop der jaren een genuanceerde jurisprudentie ontwikkeld met betrekking tot de vraag wanneer aan een verdragsbe-
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 610, nr. 6
17
paling rechtstreekse werking toekomt. In de uitspraak van de Hoge Raad van 12 oktober 1984 wordt in de voorliggende zaak die betrekking had op het vreemdelingenrecht geoordeeld dat artikel 26 van het BuPoverdrag niet beschouwd kan worden als een verdragsbepaling als bedoeld in artikel 94 Grondwet, met andere woorden niet als rechtstreeks werkend kan worden beschouwd. Indien deze uitspraak van de Hoge Raad wordt vergeleken met de uitspraak van de CRvB van 5 januari 1988, dan blijkt dat van geval tot geval moet worden bezien op welke wijze aan de eisen van artikel 26 BuPo moet worden voldaan. Aan de hand van beide uitspraken kan worden gesteld dat de vraag naar de aard van artikel 26 (wat betreft de rechtstreekse werking) niet in zijn algemeenheid, dat wil zeggen ongeacht welke wetsbepaling in het geding is, kan worden beantwoord. De tweede vraag van de leden van de fractie van het C.D.A. met betrekking tot mijn notitie van 29 augustus 1988 betreft de procedure om het standpunt van de Nederlandse regering ten aanzien van de werkingssfeer van artikel 26 ter kennis te brengen van de verdragspartners. Dienaangaande merk ik op dat in de rapportage van de Nederlandse regering aan de Secretaris-Generaal van de Verenigde Naties met betrekking tot de voortgang bij de uitvoering van het BuPo-verdrag is gewezen op de discussie die thans plaatsvindt ten aanzien van de werkingssfeer van artikel 26. Aangekondigd is verder, dat zodra de Nederlandse regering haar standpunt in deze heeft bepaald, dit ter kennis zal worden gebracht van het Mensenrechtencomité. Mede gelet op het advies van de Raad van State en het voornemen aan de SER, ER en SVr een adviesaanvrage voor te leggen ter zake van de betekenis van onder andere artikel 26 van het BuPo-verdrag, zal het nog enige tijd duren voordat een definitief standpunt kan worden ingewonnen. De leden van de P.v.d.A.-fractie vragen een nadere toelichting bij de uitspraak van de CRvB van 5 januari 1988 ten aanzien van de datum waarop een artikel 26 van het BuPo-verdrag rechstreekse werking is verleend. Zoals bekend heeft de CRvB in zijn uitspraken van 5 januari 1988 aangegeven van oordeel te zijn dat zulks vanaf 1 januari 1980 het geval is, de datum waarop de Wet gelijke behandeling mannen en vrouwen in de AAW in werking is getreden. Deze datum is naar de mening van de CRvB beslissend aangezien de wetgever te kennen heeft gegeven van oordeel te zijn dat vanaf die datum de gelijke behandeling van mannen en vrouwen in de AAW is gerealiseerd en ook later geen initiatieven zijn ontplooid om de nog resterende ongelijke behandeling te verwijderen. De CRvB heeft dus niet de datum van inwerkingtreding van het BuPoverdrag in Nederland als beslissend gekwalificeerd. In de uitspraak wordt in dit kader ook gewezen op de noodzakelijkheid van een zekere periode waarin bestaande ongelijke behandelingen door de wetgever moeten kunnen worden verwijderd. Met betrekking tot de vraag van deze leden of verwacht moet worden dat, gezien de uitspraken met betrekking tot het BuPo-verdrag ook de WWV vergaand moet worden gewijzigd, merk ik het volgende op. Vóór 23 december 1984 heeft geen wetgeving plaatsgevonden met de bedoeling om de gelijke behandeling van mannen en vrouwen in de WWV te realiseren. Gelet op de tot op heden bekende jurisprudentie kan derhalve worden aangenomen, dat aan het BuPo-verdrag voor de WWV niet eerder dan met ingang van laatstgenoemde datum rechtstreekse werking zal worden toegekend door de beroepsrechter, zodat de daaruit voortvloeiende gevolgen niet anders zullen zijn dan die van de derde EG-richtlijn.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 610, nr. 6
18
De leden van de fractie van de P.v.d.A. hebben gewezen op de noodzaak van, respectievelijk vragen gesteld omtrent de voortgang van een wetsvoorstel met betrekking tot de gelijke behandeling van mannen en vrouwen in de WWV. Ik merk daarover op dat op 6 september 1988 de adviezen van de Emancipatieraad en de Raad voor de Gemeentefinanciën werden vastgesteld. Het advies van de Adviescommissie-WWV van de Sociaal Economische Raad is zeer recent ontvangen. Na bestudering kan een wetsvoorstel ter zake worden afgerond en naar de Raad van State worden gezonden om advies. De leden van de P.v.d.A. fractie vragen verder waarom in de toelichting bij het onderhavige wetsvoorstel alleen werd gerefereerd aan het BuPo-verdrag. De reden daarvoor is dat de betekenis die de CRvB in zijn uitspraak van 5 januari 1988 aan artikel 26 van het BuPo-verdrag heeft gegeven voor de sociale zekerheid onmiskenbaar als het meest opvallende in de uitspraak is aan te merken. Met betrekking tot de relatie tussen het onderhavige wetsvoorstel en de derde richtlijn zij overigens, dit tevens in antwoord op vragen van de leden van de fracties van D66 en het SGP, het volgende opgemerkt. In de uitspraken van 5 januari 1988 heeft de CRvB in een zestal zaken een aantal bepalingen van het overgangsrecht uit 1979 onverbindend verklaard. Zoals reeds in de memorie van toelichting gesteld, plaatste dit feit het kabinet voor de vraag welke betekenis aan deze uitspraken moet worden toegekend. Hierbij is het kabinet tot de conclusie gekomen dat aan de genoemde uitspraken een algemene werking niet kon worden ontzegd. Op grond van het voorlopig verslag constateer ik dat deze opvatting door onder meer de fracties van C D A . , P.v.d.A. en V.V.D. wordt gedeeld. Dit impliceert dat, zonder wetswijziging, met het buiten toepassing laten van deze bepalingen de gelijke behandeling van mannen en vrouwen in feite wordt gerealiseerd doordat zowel (gehuwde) mannen als (gehuwde) vrouwen recht kunnen doen gelden op arbeidsongeschiktheidsuitkering, zonder dat voldaan behoeft te worden aan de eis van feitelijke inkomensderving. In al deze gevallen zou men alsnog een aanvraag kunnen doen of een herzieningsverzoek kunnen indienen, welke aanvragen en herzieningsverzoeken tot de inwerkingtreding van het voorliggende wetsvoorstel, beoordeeld zullen moeten worden op grond van de AAW zoals deze nu luidt, rekening houdend met de uitspraken van de CRvB van 5 januari 1988. Na inwerkingtreding van het wetsvoorstel wordt de gelijke behandeling gerealiseerd doordat voor alle aanvragen gedaan na 5 januari 1988, de eis van feitelijke inkomensderving voor het recht op arbeidsongeschiktheidsuitkering wordt gesteld. Deze eis geldt voor de tijdvakken gelegen voor en na de inwerkingtreding van het wetsvoorstel. Op grond van bovenstaande ben ik van mening dat zowel voor aanvragen gedaan voor de inwerkingtreding van het wetsvoorstel, als voor aanvragen die nadien worden gedaan sprake is van gelijke behandeling. In beide periodes wordt immers - zij het op verschillende wijze aan allen dezelfde eisen gesteld voor het recht op uitkering. Inzake de relatie tussen de problematiek van de gelijke behandeling in de AAW en het EEG-recht (hieronder versta ik zowel de derde r ( ïtlijn als de daarop betrekking hebbende jurisprudentie) merk ik het volgende op. De EEG-richtlijn inzake gelijke behandeling op het gebied van de sociale zekerheid heeft uitsluitend betrekking op sociale zekerheidsregelingen, voor zover deze op de afhankelijke of zelfstandige beroepsbevolking van toepassing zijn. Er mag van worden uitgegaan dat de in paragraaf 2 beschreven discriminaties van de vrouw (hertoetsing bij huwelijk en categorale uitsluiting van de gehuwde vrouw die voor 1
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 610, nr. 6
19
oktober 1975 arbeidsongeschikt is geworden) ook een door de EEGrichtlijn verboden discriminatie opleveren, hetgeen impliceert dat sedert 23 december 1984 met een beroep op het EEG-recht tegen deze discriminaties kan worden opgekomen. De derde in paragraaf 2 beschreven discriminatie heeft betrekking op personen die niet tot de beroepsbevolking kunnen worden gerekend en is daardoor in het kader van de derde richtlijn niet relevant. Uit de beperking van de groep van personen die in het kader van het EEG-recht aanspraken heeft verkregen, kan blijken dat de in het wetsvoorstel besloten liggende beperking van het toepassingsgebied van de AAW (in principe slechts de tot de beroepsbevolking behorende personen) geheel in lijn ligt met de onderscheidingen die ook voor het EEG-recht worden gemaakt. Tevens worden de met het EEG-recht strijdig geachte discriminaties in het overgangsrecht AAW door het wetsvoorstel voor de toekomst geëlimineerd. De leden van de P.v.d.A. fractie stellen de samenloopbepaling van artikel 32 AAW aan de orde. Deze leden vragen zich af of deze bepaling strijdig is met de bescherming van een verlies van arbeidsinkomen als gevolg van arbeidsongeschiktheid. Zij verwijzen daarbij naar hun opmerkingen bij de behandeling van de herziening van de AAW in 1979 en de toegezegde adviesaanvrage aan de SER over de hoogte van de AWWuitkering. De bedoelde AAW-bepaling is in de door deze leden geciteerde uitspraken van de Raad van Beroep te 's-Hertogenbosch getoetst aan de derde richtlijn. De Raad van Beroep is van mening dat de bepaling discriminatie naar geslacht inhoudt, omdat uitsluitend vrouwen hierdoor worden getroffen. Volgens de Raad ontbreekt bovendien een zinnig verband tussen het gegeven dat thans uitsluitend vrouwen recht hebben op een AWW-uitkering en de ook door de voornoemde leden gememoreerde inkomensachteruitgang. De Raad van Beroep aanvaardt dat door zijn uitspraak een mogelijk ongewenste samenloop van een AWW- en AAW-uitkering kan bestaan. Van mogelijke strijdigheid met de bescherming van het verlies aan arbeidsinkomen, waarop de leden van de P.v.d.A.-fractie doelen, is ons inziens geen sprake, aangezien een andere regeling dan de AAW die bescherming ^verneemt. De Raad van Beroep beperkt zich in zijn overwegingen overigens tot de constatering dat de inkomensachteruitgang niet verklaard kan worden uit het recht op uitkering krachtens een andere voorziening (in dit geval de AWW). Tegen de uitspraak van de Raad van Beroep is hoger beroep ingesteld door de bedrijfsvereniging. De niveauverschillen tussen AAW en AWW worden hieronder weergegeven. A A W - en A W W - u i t k e r i n g (netto in guldens per maand inclusief vakantie-uitkering) per 1 januari 1988
alleenstaande één-oudergezin
AAW
AWW
1 107, • 1 176, '
1 075, 1 518,•
"met mogelijkheid van toeslag op grond van de Toeslagenwet.
Door de leden van de P.v.d.A.-fractie wordt verder gevraagd welke reactie het kabinet gegeven heeft op een brief van de Federatie van Bedrijfsverenigingen van 2 september 1987, waarin de huidige problematiek in de AAW alsmede de samenloop AAW/AWW aan de orde werd gesteld. Als reactie hierop is begin december 1987 aan de Federatie van Bedrijfsverenigingen bericht dat wordt bezien in hoeverre wettelijke
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 610, nr. 6
20
maatregelen noodzakelijk zijn. Hierbij werd verwezen naar het toenmalige voornemen van de SVr om in februari 1988 advies uit te brengen over de in de brief van de Federatie van Bedrijfsverenigingen aan de orde gestelde problematiek, welk advies zou worden betrokken bij de beschouwing of wettelijke maatregelen vereist zijn. Zoals bekend hebben de uitspraken van de CRvB van 5 januari 1988 inmiddels geleid tot het voorliggende wetsvoorstel, waarover de SVr naar verwachting op 20 oktober 1988 advies zal uitbrengen. Met betrekking tot de samenloop A A W / A W W heeft de SVr bij brief van 1 juli 1988 aan de Federatie van Bedrijfsverenigingen laten weten dat de thans geldende bepalingen dienen te worden toegepast, zulks in afwachting van uitspraken van de CRvB. De leden van de P.v.d.A.-fractie vragen of ongelijke behandeling die haar oorsprong vindt in oude bepalingen ook na 23 december 1984 moet zijn beëindigd. Zij noemen als voorbeeld kortingen op A0W-uitkeringen van vrouwen, voortkomend uit het niet-verzekerd zijn van de echtgenoot. Ik merk hierover het volgende op. Door de Raad van Beroep te Groningen zijn in twee zaken, waarin kortingen wegens niet-verzekerde jaren vóór 1985 doorwerken naar de hoogte van het zelfstandige pensioen van de gehuwde vrouw, prejudiciële vragen gesteld aan het Hof van Justitie. Ingevolge artikel 20, tweede lid, van het Protocol van het Statuut betreffende het Hof van Justitie der Europese Gemeenschappen kunnen bij deze door de nationale rechter aan het hof gestelde vragen, door de regeringen, de Europese Commissie alsmede door de partijen die bij het geschil waar de nationale rechter uiteindelijk over dient te oordelen betrokken zijn, opmerkingen worden gemaakt. Gelet op het feit dat het ongebruikelijk is om in te gaan op zaken die onder de rechter zijn onthoud ik mij vooralsnog van inhoudelijk commentaar. «• In een derde zaak met soortgelijke strekking heeft de Raad van Beroep wel uitspraak gedaan. Tegen deze uitspraak is door de Sociale Verzekeringsbank hoger beroep aangetekend. De leden van de P.v.d.A.-fractie vragen het kabinet verder nog in te gaan op de positie van deeltijdwerkenden in de AAW. Inhoudelijk betreft de kwestie de volgende problematiek. Door een in deeltijd werkende vrouw is beroep aangetekend tegen de beslissing van de bedrijfsvereniging om aan haar een arbeidsongeschiktheidsuitkering op basis van de individuele grondslag toe te kennen. Zij stelt zich hierbij op het standpunt dat deze beslissing in strijd is met de derde richtlijn, omdat sprake is van indirecte discriminatie. Door de Raad van Beroep te Groningen zijn hierover twee prejudiciële vragen gesteld aan het Hof van Justitie van de EG. In de eerste plaats is de vraag voorgelegd, of een stelsel van uitkeringsrechten voor de (niet werkloze) beroepsbevolking bij arbeidsongeschiktheid, waarbij is voorzien in uitkering op het niveau van het sociaal minimum behoudens in de gevallen, dat het voordien door de uitkeringsgerechtigde ontvangen loon mede als gevolg van het werken in deeltijd beneden dat sociaal minimum is gebleven, verenigbaar is met het beginsel van gelijke behandeling als bedoeld in artikel 4, eerste lid, van de derde Richtlijn. Voor het geval de eerste vraag ontkennend moet worden beantwoord, wenst de verwijzende rechter te vernemen of de - alsdan geschonden communautaire norm met zich meebrengt dat uitkeringsgerechtigden ook in de eerste vraag bedoelde uitzonderingsgevallen aanspraak hebben op een voorziening tot het sociaal minimum. Om dezelfde reden als bij de hierboven genoemde zaken met
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 610, nr. 6
21
betrekking tot de AOW-kortingsbepalingen, onthoud ik mij ook hier van inhoudelijk commentaar. Naar mijn mening dient eerst de uitkomst van bovengenoemde procedure te worden afgewacht, waarna indien nodig nader beraad kan plaatsvinden over de positie van deeltijdwerkers in de AAW. De leden van de fractie van D66 zijn ingegaan op de noodzaak op korte termijn te beschikken over een advies van onafhankelijke deskundigen op het gebied van ons sociaal zekerheidsrecht inzake internationaal-rechtelijke bepalingen die daarop van toepassing zijn. Deze leden geven het kabinet in serieuze overweging dit advies in te winnen bij onafhankelijke deskundigen, zodat meer duidelijkheid ontstaat omtrent de houdbaarheid van ons stelsel op het punt van de gelijke behandeling. Zoals ik hierboven en in mijn brief van 24 juni 1988 al heb aangegeven ben ik, mede op advies van de Raad van State, voornemens nog dit jaar een adviesaanvrage aan SER, ER en SVr te richten met betrekking tot de onderhavige problematiek. Het komt mij voor dat, voordat eventueel adviezen van derden-deskundigen zouden worden ingewonnen, de gebruikelijke adviesorganen om advies worden gevraagd. Ik heb overigens met teleurstelling kennisgenomen van het standpunt van de leden van de D66-fractie die stellen geen enkel vertrouwen te hebben in de toegezegde adviesaanvrage aan SER, ER en SVr. Ik deel het standpunt van deze leden niet als zij stellen dat genoemde adviesorganen onvoldoende toegerust zouden zijn voor de internationaal-rechtelijke aspecten van deze materie. Bovendien mag worden verwacht dat deze organen, zo al nodig, externe deskundigen zullen raadplegen. De leden van de fractie van D66 vragen vervolgens wanneer het kabinet denkt voorbereidingen te treffen voor het geval de CRvB de lijn doortrekt van de Raad van Beroep te Amsterdam in de zaak TeulingWorms. Het is duidelijk dat indien de CRvB de door de Raad van Beroep te Amsterdam gedane uitspraak bevestigt er beraad dient plaats te vinden met betrekking tot de reikwijdte van de uitspraak. Allereerst zal bezien dienen te worden of en zo ja, in hoeverre binnen de betrokken wettelijke regeling aan de uitspraak een meer algemene werking zou toekomen. Verder is in beleidsmatige zin van belang te bezien of aan een dergelijke uitspraak ook buiten deze regeling betekenis toekomt. Zoals ik in mijn brief van 5 mei 1988 heb aangegeven acht ik de juridische risico's te groot om op eventuele uitspraken van de CRvB of Raden van Beroep op welke manier dan ook, vooruit te lopen. De leden van de D66-fractie stellen de vraag hoe het wetsvoorstel past bij de EG-filosofie en bij het Nederlandse emancipatiebeleid dat, zo stellen deze leden terecht, gericht is op het verbeteren van de positie van (vooral) vrouwen. Zij wijzen in dit verband op het commentaar van de NJCM d.d. 12 augustus 1988 op het onderhavige wetsvoorstel. De NJCM stelt dat een achter het EG-recht liggende gedachte is, dat het realiseren van de gelijke behandeling van mannen en vrouwen gepaard moet gaan met het verbeteren van rechten. Ik merk daarover het volgende op. De tot stand gebrachte en tot stand te brengen Europese richtlijnen inzake de gelijke behandeling van mannen en vrouwen beogen en leveren naar mijn mening een belangrijke bijdrage aan het verbeteren van de positie van vrouwen op onder andere de arbeidsmarkt en het terrein van de sociale zekerheid. De mogelijkheden om de gelijke behandeling van mannen en vrouwen te realiseren door een loutere verbetering van de rechten van vrouwen zijn echter bepaald door de randvoorwaarden die daarbij gelden zoals de financiële randvoorwaarde. Tevens dient hierbij in beschouwing te worden genomen de doelstelling en het karakter van de desbetreffende regeling. Verder is het naar mijn mening van belang bij de vraag op welke manier
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 610, nr. 6
22
de gelijke behandeling dient te worden bereikt, de bredere doelstellingen van regeringsbeleid, waaronder de emancipatiedoelstellingen, te betrekken. Op grond van het voorliggende wetsvoorstel zal voor gehuwde vrouwen, arbeidsongeschikt geworden voor 1 januari 1979, recht op arbeidsongeschiktheidsuitkering ontstaan indien er sprake is van inkomensderving als gevolg van arbeidsongeschiktheid. Met het op deze wijze verbeteren van de uitkeringsrechten voor vrouwen wordt aangesloten bij de ruimere emancipatiedoelstelling, te weten het bevorderen van een samenleving waarin mannen en vrouwen ongeacht burgerlijke staat op de arbeidsmarkt een gelijkwaardige plaats innemen en ook in zo gelijk mogelijke mate op die arbeidsmarkt participeren. Het lid van de fractie van het G.P.V. meent de reikwijdte van bepaalde internationale rechtsregels kennelijk is onderschat bij het aangaan van internationaal geldende juridische verplichtingen. In dit verband stelt dit lid de vraag of niet op enigerlei wijze veiligheidsgaranties ingebouwd zouden moeten worden. Daarbij noemt dit lid de mogelijkheid van het bij het aangaan van verdragverplichtingen duidelijker stipuleren dat bepalingen uit een verdrag geen rechtstreekse werking hebben. Ook zou naar de mening van dit lid eens kritisch gekeken kunnen worden naar de ruime wijze waarop artikel 94 van de Grondwet de rechter de bevoegdheid geeft om wetten te toetsen aan internationale verdragen. Zoals in de notitie van 29 augustus 1988 is aangegeven, is de beantwoording van de vraag of verdragsbepalingen een rechtstreekse werking hebben uiteindelijk een vraag die door de rechter wordt beantwoord. Een verdrag kan niet worden geratificeerd onder het voorbehoud dat dit verdrag geen rechtstreekse werking zal hebben. De formulering en strekking van het artikel, geplaatst in de context van het verdrag, is dienaangaande van belang voor de rechter. Destijds is niet voorzien dat de CRvB tot een wijziging ten aanzien van de werkingssfeer van het BuPo-verdrag zou kunnen komen. Dergelijke ontwikkelingen in de rechtspraak zijn ook in de toekomst niet te voorzien. Duidelijk is dat bij het aangaan van nieuwe internationale verplichtingen op dit punt de grootst mogelijke zorgvuldigheid betracht moet worden. De tweede, door het lid van de G.P.V.-fractie genoemde mogelijkheid acht ik, afgezien van de wenselijkheid, het kader van het onderhavige wetsvoorstel te buiten te gaan. Sedert de grondwetsherziening van 1953 is aan de rechter expliciet het toetsingsrecht van wetten aan verdragen gegeven. De in artikel 94 van de Grondwet vastgelegde verplichting van de rechter is zeer algemeen van karakter en van wezenlijke betekenis in het gehele Nederlandse en internationale rechtssysteem. Niet valt in te zien dat het in dit artikel geformuleerde toetsingsplicht aan de rechter een te ruime bevoegdheid zou geven, zoals dit lid wel suggereert. Voor zover al nodig zal het nader bezien van de werking van artikel 94 van de Grondwet naar mijn mening in een ander kader dan de behandeling van het onderhavige wetsvoorstel aan de orde dienen te komen. Het lid van de G.P.V.-fractie staat verder stil bij de mogelijkheid of niet het systeem van volksverzekeringen in verhouding met het internationaal vastgelegde gelijkheidsbeginsel debet is aan de nu ontstane problematiek. Dit zou, naar de mening van dit lid, kunnen blijken indien de rechter het toeslagsysteem op de helling zou zetten. Dit lid stelt in dit verband de vraag of we de volksverzekeringen in hun huidige vorm nog wel kunnen handhaven of dat niet alsnog getracht zou moeten worden een uitzondering te creëren voor de volksverzekeringen bij de verplichting tot gelijke behandeling van mannen en vrouwen. Ik merk hierover het volgende op.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 610, nr. 6
23
Het is duidelijk dat - zoals het lid van de G.P.V-fractie terecht stelt - in de werknemersverzekeringen als gevolg van de daar geldende verzekeringsprincipes, de gelijke behandeling minder problemen oproept dan in de volksverzekeringen. Toch meen ik dat niet gezocht zou moeten worden naar mogelijkheden om de volksverzekeringen op enigerlei wijze uit te zonderen van de norm van gelijke behandeling van mannen en vrouwen. Ik meen daarentegen dat met grote inzet en creativiteit gewerkt moet worden aan het realiseren van de gelijke behandeling in de volksverzekeringen. De gelijke behandeling van mannen en vrouwen in de AOW is per 1 april 1985 gerealiseerd; de voornemens tot herstructurering van de AWW liggen ter advisering bij de SER en ER. Ook de AKW en AWBZ kennen het principe van gelijke behandeling. Naar mijn mening is het mogelijk het systeem van de Nederlandse volksverzekeringen te verenigen met de norm van gelijke behandeling van mannen en vrouwen. Realisering van de gelijke behandeling is uitgangspunt en is naar mijn opvatting te prefereren boven het clausuleren van het principe. Bij het lid van de R.P.F, fractie roept de zinsnede op blz. 7 van de memorie van toelichting inzake het verschil in arbeidsmarkt-participatie tussen gehuwde mannen en gehuwde vrouwen, vraagtekens op. In de visie van dit lid zou volgens dezelfde redenering hantering van het kostwinnersbeginsel evenmin (indirecte) discriminatie opleveren, omdat ook hier het vrouw of man zijn niet bepalend is, maar de (mate van) arbeidsparticipatie. Niettemin, zo stelt het lid van de R.P.F.-fractie, wordt het kostwinnerschap niet als een gerechtvaardigd onderscheidingscriterium gezien. Naar mijn oordeel is sprake van een niet vergelijkbare situatie. Hoewel men door hetzelfde risico getroffen wordt, is de materiële betekenis van het kostwinnerschap dat met name gehuwde vrouwen geen recht op uitkering zullen krijgen. De situatie waarop de memorie van toelichting doelde, betreft de verhouding tussen de aantallen gehuwde mannen en gehuwde vrouwen op de arbeidsmarkt. Het feit dat er nog steeds meer gehuwde mannen dan gehuwde vrouwen werken, brengt met zich mee dat ook meer gehuwde mannen vaker een uitkering zullen genieten. In de memorie van toelcihting is slechts bedoeld te zeggen dat dit op zich als regel geen (indirecte) discriminatie oplevert, tenzij er anderszins belemmeringen worden opgeworpen via het vaststellen van de uitkeringsvoorwaarden. § 5 Financiële gevolgen § 5.1 Inleiding Met het voorliggende wetsvoorstel beoogt het kabinet de budgettaire consequenties van de uitspraken van de CRvB - die bij ongewijzigde wetgving zeer aanzienlijk kunnen zijn - op juridisch verantwoorde en politiek aanvaardbare wijze te beperken. In het voorlopig verslag zijn veel kanttekeningen en vraagtekens geplaatst bij de ramingen, waarop het kabinet zich bij de indiening van het wetsvoorstel heeft gebaseerd. Hierop is in paragraaf 2 uitvoerig ingegaan. In deze paragraaf wil ik nader ingaan op vragen over de budgettaire noodzaak om uitkeringsrechten door middel van aanvullende wetgeving te beperken. In § 5.2 zal de relatie met de stelselherziening en de zich thans aftekenende ontwikkeling bij de arbeidsongeschiktheidsverzekeringen nader worden beargumenteerd. Tevens zal daarin aan de orde komen de wijze waarop meeruitgaven gefinancierd moeten worden. In § 5.3 worden nadere gegevens verstrekt over de huidige stand van
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 610, nr. 6
24
zaken bij ingediende aanvragen. Tenslotte zal in § 5.4 worden ingegaan op de kosten van de verschillende alternatieven die door enkele fracties zijn voorgesteld. § 5.2 Relatie met de stelselherziening en de tegenvallende volume en uitgavenontwikkeling bij de arbeidsongeschiktheidsverzekeringen Het kabinet heeft er kennis van genomen dat de sociaal-economische en budgettaire aspecten van het wetsvoorstel tot indringende vragen en opmerkingen hebben geleid. Volgens de leden van de fractie van de P.v.d.A. wekt de in de memorie van toelichting gelegde relatie met de in het verleden doorgevoerde wijzigingen van het sociale zekerheidsstelsel alsmede met de tegenvallende volume- en uitgavenontwikkeling bij de arbeidsongeschiktheidsverzekeringen de indruk, dat het kabinet van oordeel is dat de meeruitgaven als gevolg van de uitspraken van de CRvB moeten worden opgevangen binnen het huidige financiële raamwerk van de sociale zekerheid. Ook de leden van de V.V.D.-fractie vragen naar de betekenis van deze beschouwing. Deze leden zijn van mening dat de financiële gevolgen van de uitspraken van de CRvB op hun eigen merites dienen te worden beschouwd. Dat is ook de opvatting van de leden van de fractie van D66. Aan gelijke behandeling van mannen en vrouwen in de sociale zekerheid komt naar hun opvatting een eigen gewicht toe. Evenals de leden van de fractie van de P.v.d.A. verkrijgen zij de indruk dat het kabinet gelijke behandeling slechts mogelijk wil laten zijn voor zover de totale uitgaven aan sociale zekerheid dat toelaten. De zienswijze van deze fracties, dat het kabinet zich bij de voorgestelde oplossing van de gelijke behandeling in belangrijke mate heeft laten leiden door de gevolgen voor de collectieve uitgaven, is correct. Het kabinet wil dat zeker niet verhullen. Zoals betoogd in de memorie van toelichting is het de bedoeling van dit wetsvoorstel te voorkomen dat door de uitspraken van de CRvB, waarvan de financiële gevolgen zeer aanzienlijk kunnen zijn, de effecten van het tot dusverre gevoerde beleid van kostenbeheersing in de sociale zekerheid, in belangrijke mate teniet worden gedaan. Herstel van de economie en van de werkgelegenheid heeft het kabinet steeds als zijn belangrijkste opdracht gezien. Terugdringing van het financieringstekort en beheersing van de collectieve lastendruk waren daarvoor de eerste vereisten. Van de sociale zekerheid is de afgelopen jaren een niet geringe bijdrage aan dit beleid gevraagd. Aan pijnlijke ingrepen, die grote offers vroegen aan uitkeringsgerechtigden, viel lange tijd niet te ontkomen. Beheersing van de collectieve lasten als bijdrage aan het herstelbeleid alsmede het op langere termijn houdbaar en betaalbaar houden van de sociale zekerheid noopten daartoe. Stringent volhouden van het herstelbeleid heeft echter z'n vruchten afgeworpen. De collectieve lastendruk, opgebouwd uit premiedruk en belastingdruk, en het terugdringen van het financieringstekort ontwikkelen zich nagenoeg overeenkomstig de doelstellingen uit het regeerakkoord. De (beperkte) financiële consequenties van de oplossingen die het kabinet in het voorliggende wetsvoorstel heeft neergelegd, zijn binnen de marges van die doelstellingen op te vangen. Het geraamde eenmalig effect van 275 min. gulden betekent een eenmalige premiestijging van ruim 0,1 procentpunt in 1989. De geraamde structureel optredende extra lasten van 105 min. gulden leiden tot een structurele premieverhoging van 0,05 procent-punt. Bij het volledig accepteren van de financiële consequenties van de uitspraken van de CRvB, gaat het, zoals in de memorie van toelichting is aangegeven, om bedragen van 3,1 a 3,3 mld gulden eenmalig en 1 a 1,2 mld. gulden structureel. Een zodanige
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 610, nr. 6
25
verzwaring van de collectieve uitgaven maakt het onmogelijk de hiervoorgenoemde doelstellingen binnen het bereik te houden en de effecten van dat beleid te bestendigen. Het kabinet tekent in dit verband aan dat naar zijn oordeel de extra uitgaven door middel van premieverhoging moeten worden bestreden. Financiering ten laste van de rijksbegroting, zoals is gesuggereerd door de leden van de fractie van de P.v.d.A., wijst het kabinet af. Voor uitsluitend het onderhavige onderdeel van de discussie is dit onderscheid in financieringsvormen echter niet van belang. Het gaat altijd om een vergroting van de collectieve uitgaven. Het ten laste brengen van de rijksbegroting van de extra uitgaven ingevolge gelijke behandeling leidt hetzij tot een oplopend financieringstekort, hetzij tot een oplopende belastingdruk. Beide effecten staan evenzeer op gespannen voet met de centrale doelstellingen van het kabinetsbeleid. In dit verband wil het kabinet ook ingaan op de suggestie van de leden van de C.D.A. fractie om bij het nadenken over de oplossing voor het incidentele financiële probleem ook de meeropbrengst van ruim 3 mld. gulden in het AAW-fonds, waarvan volgens deze leden sprake zou zijn, in de beschouwing te betrekken. Hier moet sprake zijn van een misverstand. Afgaande op de bronverwijzing in de desbetreffende passage van het voorlopig verslag neemt het kabinet aan dat gedoeld wordt op het SVradvies inzake premievaststelling sociale verzekeringen 1989 van 24 juni 1988. Waarschijnlijk is het misverstand ontstaan doordat in dit advies sprake is van een gezamenlijk dekkingsoverschot van de centrale sociale fondsen van 3,2 mld gulden eind 1988. De arbeidsongeschiktheidswetten leveren aan dit dekkingsoverschot echter per saldo een negatieve bijdrage. Volgens hetzelfde advies namelijk zal de AWW, rekening houdend met de benodigde omvang van de financieringsdekking per ultimo 1988, een dekkingstekort kennen van ca. 1,2 mld gulden. De WAO zal, onder dezelfde conditie, per ultimo 1988 een dekkingsoverschot kennen van 0,8 mld gulden, zodat per saldo sprake is van een negatieve bijdrage van 0,4 mld. gulden aan het gezamenlijke dekkingsoverschot van de centrale fondsen. In de vermogenspositie van de arbeidsongeschiktheidsfondsen liggen derhalve geen mogelijkheden besloten om onvoorziene uitgaven, zoals die waarvoor we in dit verband spreken, op te vangen. Overigens gebiedt de volledigheid te vermelden dat de dekkingsoverschotten bij de ouderdoms- en werkloosheidsverzekeringen evenmin ruimte bieden om de extra uitgaven als gevolg van gelijke behandeling op te vangen. Deze ruimte is in de begroting 1989 voor het grootste gedeelte reeds aangewend om door middel van een lagere premiestelling de koopkracht voor loontrekkenden en uitkeringsgerechtigden in 1989 in stand te houden. Daarnaast is een beperkt deel gereserveerd ten behoeve van extra vermogensopbouw die noodzakelijk is voor een zoveel mogelijk koopkrachtneutrale invoering van de Oort-voorstellen in 1990. Overigens zij er op gewezen dat reserve-overdracht ook wettelijk niet mogelijk is. Tegen de achtergrond van het in deze paragraaf geschetste budgettaire kader stelt het kabinet vast, dat door het nu achterwege laten van wetswijziging respectievelijk door ingrijpende wijzigingen in de thans voorliggende voorstellen, de budgettaire consequenties zo ernstig kunnen zijn, dat de situatie zou kunnen ontstaan dat opnieuw maatregelen onder ogen moeten worden gezien om de houdbaarheid en betaalbaarheid van de sociale zekerheid in het kader van het macro-economisch herstelbeleid opnieuw binnen bereik te krijgen.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 610, nr. 6
26
Dit beeld van blijvende zorg voor de betaalbaarheid en de houdbaarheid van de sociale zekerheid wordt nog verscherpt door de tegenvallende volume- en uitgavenontwikkelingen bij de arbeidsongeschiktheidsverzekeringen. Met de leden van de V V D . f r a c t i e is het kabinet het eens dat die tegenvallende ontwikkelingen geen rechtstreekse gevolgen mogen hebben voor de gelijke behandeling. Op die ontwikkelingen moet op zichzelf adequaat worden gereageerd. De reden waarom het kabinet deze zorgelijke ontwikkeling in het kader van de gelijke behandeling nog eens naar voren heeft gebracht, is om te accentueren dat in de budgettaire situatie van de sociale zekerheid geen aanleiding is te vinden om de gelijke behandeling uit te zonderen als het gaat om de betaalbaarheidsvraag van de sociale zekerheid. Wat betreft de arbeidsongeschiktheidsverzekeringen heeft het kabinet onlangs een analyse van de problematiek en voorstellen om het tij te keren in een brief aan de Stichting van de Arbeid gezonden. Een afschrift van deze brief is naar de Tweede Kamer gegaan. Voor het antwoord op een aantal vragen die de leden van de fractie van de V.V.D. over de uitvoering van motie 20 492 nr. 23 hebben gesteld, wil het kabinet dan ook naar de inhoud van deze brief verwijzen. § 5.3 Stand van zaken ingediende
aanvragen
Op verzoek van de leden van de fractie van de S.G.P. en ter actualisering van de gegevens waar de leden van de fracties van de V V D . en D66 naar hebben verwezen volgt hieronder een overzicht van de stand van zaken met betrekking tot het aantal ingediende aanvragen per 22 augustus 1988. aantal ingediende aanvragen
waarvan eerste aanvraag na 5 januari 1988
Detam GAK ASF BVG SFB
1 020 400 46 46 1
510 170 32 21
totaal
1 513
733
Blijkens informatie van de Detam is daar nu sprake van een continue stroom van aanvragen in de orde van grootte van 50 per week. Uit dit overzicht blijkt dat ten opzichte van de stand medio juli jongstleden (ca. 1000) sprake is van een toename van ca. 500. Zoals hiervoor al is opgemerkt en beargumenteerd trekt het kabinet uit de cijfers en het tempo waarin de binnenkomst van aanvragen zich nu voltrekt niet de conclusie dat hierin een garantie ligt dat het beroep dat uiteindelijk op de AAW zal worden gedaan ten opzichte van de eigen ramingen sterk zal kunnen meevallen. De leden van de fractie van D66 kunnen uit de tabel overigens aflezen dat in circa de helft van de gevallen sprake is van een verzoek tot herziening van een eerder gedane uitspraak en bijgevolg dat ook voor de helft sprake is van nieuwe aanvragen. Thans is nog niet bekend in hoeveel gevallen destijds sprake is geweest van feitelijke inkomensderving. De vraag van de leden van de fractie van de P.v.d.A. of het (alsnog) toekennen van een uitkering aan gehuwde vrouwen gevolgen heeft voor de alleenverdienerstaat van hun echtgenoten en de daaraan verbonden fiscale voordelen moet ik bevestigend beantwoorden. Het fiscale regime in ons land is gebaseerd op het kasstelsel. Dat
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 610, nr. 6
27
betekent onder meer dat voor de bepaling van de alleenverdienerstaat wordt gekeken naar het inkomen dat de partner feitelijk in het desbetreffende jaar heeft verdiend. Anders gezegd, een eventuele nabetaling van uitkeringsrechten over perioden in het verleden is alleen van invloed op de alleenverdienerstaat van de echtgenoot in het jaar waarin de betaling feitelijk wordt gedaan en laat derhalve de alleenverdienersstaat in de achterliggende jaren onaangetast. § 5.4 Alternatieven In een poging de effecten van het wetsvoorstel te matigen dragen de meeste fracties alternatieven aan. Zo vragen de leden van de fractie van de P.v.d.A. wat de eenmalige kosten zouden zijn indien aan al degenen die op dit moment een aanvraag hebben ingediend en degenen die dat tot 1 januari 1989 nog zullen doen een uitkering op grond van het oude recht wordt toegekend, waarbij de eis van feitelijke inkomensderving buiten beschouwing wordt gelaten. Het maken van een berekening van de eenmalige kosten van dit alternatief wordt bemoeilijkt doordat wel bekend is hoeveel aanvragen er thans zijn ingediend, doch niet welk aantal aanvragen in het laatste kwartaal nog zal worden ingediend. Een simpele extrapolatie is niet reëel, omdat niet kan worden uitgesloten dat bekendmaking van een zodanig voorstel een aanzuigende werking zal hebben op het aantal aanvragen. Kwantificering daarvan is echter een hachelijke zaak, waaraan ik mij liever niet wil wagen. Ik acht het dan ook niet verantwoord om van deze variant het financiële effect te voorspellen. Een tweede alternatief dat door deze leden is genoemd gaat uit van een afkoopsom aan al degenen die vóór 1979 arbeidsongeschikt waren en niet voldoen aan de referte-eis. Door de leden van de fractie van D66 is een soortgelijke vraag gesteld, namelijk wat de financiële consequenties zouden zijn van het gedurende één jaar toekennen van een uitkering aan vrouwen die niet aan de inkomenseis voldoen. De leden van de fractie van D66 willen van het kabinet vernemen wat het financiële risico voor de staat zou zijn geweest als de datum van 5 januari 1988 wordt vervangen door: a. de datum van indiening van het wetsvoorstel; b. 1 december 1988; c. de datum waarop de wet in het Staatsblad staat. De kosten van de onder a. genoemde variant, die overigens ook door het lid van de fractie van het G.P.V. is genoemd, zijn vrij nauwkeurig te berekenen. Het aantal gevallen waarover het in dit alternatief gaat is immers bekend. Uitgaande van een terugwerkende kracht van 2,75 jaar alsmede van een uitkeringsbedrag van ƒ 20 000,- bedragen de kosten van die variant 55 min gulden. Varianten b. en c. zijn niet verantwoord door te rekenen. Verwezen wordt naar de onzekerheden die een rol spelen bij de berekening van de kosten van het eerste door de leden van de fractie van de P.v.d.A. genoemde alternatief. De kosten van variant c, een variant die overigens ook door de leden van de S.G.P-fractie wordt gesuggereerd, heeft nog een bijkomende onzekerheidsfactor, te weten de duur van de periode die verstrijkt tot aan de datum waarop de wet in het Staatsblad staat. Hoe langer die periode duurt, hoe meer, wellicht in toenemende mate, aanvragen ingediend kunnen worden. Ik acht het hier nog minder verantwoord om op basis van veronderstellingen ten aanzien van deze periode en ten aanzien van extrapolatie van aanvragen voorspellingen omtrent het financiële effect te doen.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 610, nr. 6
28
§ 6. Inkomensdervingskarakter van de A A W en de daarmee samenhangende positie van vroeggehandicapten en andere bijzondere groepen Door een aantal fracties is ingegaan op het inkomensdervingskarakter van de AAW en in het verlengde daarvan op de positie van vroeggehandicapten en andere bijzondere groepen. Uit de opmerkingen van de leden van de C.DA. fractie maak ik op dat deze leden het eens zijn met hetgeen hierover in de memorie van toelichting is gesteld. Ik deel de mening van de leden dat het een goede zaak is spoedig (te weten voor 1 januari 1989) de adviesaanvrage aan SER, ER en SVr te verzenden. De vraag van deze leden en de leden van de fractie van de P.v.d.A. of een aangepaste AAW voor deze groepen geen nadelige gevolgen zullen gaan opleveren, kan echter - gegeven de voorbereidende fase waarin de adviesaanvrage nog verkeert - thans nog niet worden beantwoord. De leden van de fractie van de P.v.d.A. onderschrijven de in de memorie van toelichting gegeven opvatting, dat de bedoeling van de AAW in ieder geval was om bij inkomensderving als gevolg van arbeidsongeschiktheid een uitkering te bieden. Wel wijzen zij er op dat zij er eerder voor hebben gepleit om mensen die op inkomen uit arbeid zijn aangewezen (bijvoorbeeld Rww-gerechtigden) toe te laten tot de werkingssfeer van de AAW. Naar aanleiding hiervan en naar aanleiding van het betoog van het lid van de P.S.P.-fractie over het karakter van de AAW merk ik het volgende op. Ik ben van oordeel dat het vanuit de in het wetsvoorstel gekozen lijn logisch is om de positie van vroeggehandicapten en andere bijzondere groepen opnieuw te bezien. Immers, nu door middel van dit wetsvoorstel aan in beginsel alle arbeidsongeschikten de eis van feitelijke inkomensderving wordt gesteld - tot nu toe was dit het geval voor alle personen arbeidsongeschikt geworden op of na 1 januari 1979 - roept dit de vraag op of het wel voor de hand ligt om in dezelfde wet andere groepen op te nemen of opgenomen te houden, waarvoor de eis van feitelijke inkomensderving niet geldt. Dit betekent dat in de voorziene adviesaan~ vrage uitgebreid zal worden ingegaan op de vraag op welke wijze in de toekomst het risico van arbeidsongeschiktheid - al dan niet gepaard gaande met inkomensderving - het beste gedekt kan worden. Bij deze adviesaanvrage kan verder aandacht besteed worden aan de vraag of het verder wel zo gewenst is dat op zichzelf zeer uiteenlopende groepen als loontrekkenden, zelfstandigen en vroeggehandicapten ondergebracht zijn in eenzelfde wettelijke regeling. Geconstateerd kan in ieder geval worden, zoals ook door de leden van een aantal fracties wordt gedaan, dat de huidige AAW hierdoor uiterst ingewikkeld geworden is en vele soorten rechthebbenden kent. Het voorgaande laat overigens onverlet dat ik het van harte eens ben met de leden van de fractie van de P.v.d.A. dat het niet zonder meer irreëel is - gegeven de voor bepaalde groepen aanwezig te achten individuele verantwoordelijkheid voor het verwerven van een eigen arbeidsinkomen - in het algemeen een inkomensbescherming te bieden bij arbeidsongeschiktheid. In de adviesaanvrage zal aan dit punt zeker aandacht worden besteed. De leden van de V.V.D. fractie vragen of het wel juist is, dat destijds door de regering en parlement vanwege het door hen gewenste karakter van de AAW gekozen is voor de AAW als een volksverzekering tegen het risico van reële inkomensderving. Dit in het licht van het feit dat het overgangsrecht van de Wet van 20 december 1979, Stb. 708, inhield dat voor de voortzetting van reeds toegekende uitkeringen aan gehuwde mannen en ongehuwden, niet alsnog de eis van feitelijke inkomensderving werd gesteld.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 610, nr. 6
29
Hierover merk ik op dat een onderscheid gemaakt moet worden tussen de inhoud van de Wet van 20 december 1979 (Stb. 708) en het daarbij behorende overgangsrecht. In de Wet werd destijds vastgelegd dat personen die arbeidsongeschikt zijn geworden op of na 1 januari 1979 dienden te voldoen aan de eis van reële inkomensderving. Dit betekende een duidelijke keuze voor het karakter van de AAW vanaf 1 januari 1979. Ten aanzien van de gevolgen van deze keuze voor het verleden werd voorzien door middel van overgangsrecht. Het feit dat in dit overgangsrecht voor de lopende uitkeringen van gehuwde mannen en ongehuwden niet de eis van reële inkomensderving werd gesteld, houdt geenszins in dat de hoofdregel in de AAW werd aangetast. Het karakter van overgangsrecht is bij uitstek dat dit afwijkende bepalingen kent ten opzichte van de nieuwe regeling. Dit onderscheid tussen de wet en het overgangsrecht is overigens ook terug te vinden in de destijds gekozen vormgeving, doordat het overgangsrecht niet in de AAW zelf werd opgenomen. De leden van de fractie van D66 merken op - evenals overigens de leden van de P.v.d.A.-fractie - dat zij de adviezen van SER, ER en SVr ten aanzien van de vroeggehandicapten en andere groepen willen afwachten. Wel vragen deze leden of ten aanzien van deze groepen maatregelen zouden zijn overwogen als er geen uitspraak van de CRvB had gelegen. Verder komt het deze leden voor dat het kabinet de nog voorziene meerkosten van het wetsvoorstel bij deze groepen wil verhalen. De uitspraken van de CRvB van 5 januari 1988 vormen voor mij de enige aanleiding om ten principale de positie van de vroeggehandicapten en de overige groepen te bezien. Er is geen sprake van dat het kabinet de gedachte heeft om de (structurele) meerkosten, die met het voorliggende wetsvoorstel samenhangen, te compenseren via het beperken van rechten bij de vroeggehandicapten en andere groepen. Ik meen dat in de memorie van toelichting helder uiteengezet is waarom de positie van vroeggehandicapten en andere groepen opnieuw dient te worden bezien. Mede hierdoor begrijp ik ook de opmerking van de leden van de P.P.R.-fractie niet, dat er sprake is van een ietwat heimelijke manoeuvre. Dit veronderstelt een zekere verborgenheid die toch in het geheel niet aan de orde is. De leden van de P.P.R. fractie zijn verder van mening dat er een parallel zit tussen inkomensderving en beroepsrisico als grond voor de uitkering en stellen dat de argumentatie voor de AAW in strijd lijkt met de argumentatie van de reger'ng voor de opzegging van lAO-verdrag nr. 121. Bij deze laatste argumentatie is door het kabinet gesteld dat Nederland indertijd heeft gekozen voor verzekering van het «risque sociale» en niet voor verzekering van het «risque professionel». De door de lezen gesuggereerde strijdigheid zie ik niet. De Nederlandse sociale verzekeringen ter zake van arbeidsongeschiktheid kennen aanspraak op uitkeringen ongeacht de oorzaak van het intreden van de arbeidsongeschiktheid. Of men door of op het werk arbeidsongeschikt wordt (het «risque professionel» ofwel het beroepsrisico) is voor het recht op uitkering niet van belang. Het feit dat voor het recht op uitkering voldaan moet worden aan de inkomenseis heeft niet te maken met de oorzaak van de arbeidsongeschiktheid, maar bepaalt de gevallen waarin het verzekerde risico gedekt wordt. § 7. Uitvoeringsaspecten Leden van verschillende fracties hebben vragen gesteld omtrent de uitvoeringsaspecten van het voorliggende wetsvoorstel.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 610, nr. 6
30
Alvorens hierop in te gaan w i l ik in zijn a l g e m e e n h e i d het volgende nogmaals benadrukken. Het onderhavige w e t s v o o r s t e l b e o o g t primair een nadere regeling te treffen voor de situatie die is ontstaan door de uitspraken van de CRvB van 5 januari 1 9 8 8 . Deze nadere regeling geldt voor de t o e k o m s t , hetgeen betekent dat er in zijn a l g e m e e n h e i d geen sprake is van t e r u g w e r k e n d e kracht. Hierop bestaat slechts één uitzond e r i n g , te w e t e n de situatie dat de eerste aanvraag o m uitkering na 5 januari 1 9 8 8 is ingediend. Dit betekent dat de periode die ligt vóór de d a t u m van inwerkingtreding van het wetsvoorstel in het algemeen w o r d t beheerst door het huidige recht, rekening houdende m e t de uitspraken van de CRvB van 5 januari 1 9 8 8 . Hoe te handelen ten aanzien van het t e r u g k o m e n op inmiddels in kracht van gewijsde gegane intrekkings- en afwijzingsbeslissingen is derhalve uitdrukkelijk v o o r b e h o u d e n aan de bedrijfsverenigingen, evenals hoe te handelen ten aanzien van z o g e n a a m d e eerste aanvragen. Ten aanzien hiervan is een m e d e d e l i n g van de Federatie van Bedrijfsverenigingen (FBV) uitgegaan naar de bedrijfsverenigingen. Ook heeft de FBV door middel van een persbericht van 22 juni jongstleden bekendheid gegeven aan haar b e s l u i t v o r m i n g over de consequenties van de CRvB-uitspraken van 5 januari 1 9 8 8 . Uit een o o g p u n t van e e n v o r m i g h e i d van beleid van de verschillende bedrijfsverenigingen juich ik deze mededelingen door de FBV ten zeerste t o e . Het m o g e echter duidelijk zijn dat ik niet overweeg te t r e d e n in deze a u t o n o m e beslissingsbevoegdheid van de b e d r i j f s v e r e n i g i n g e n . Zowel de leden van de P.v.d.A.-fractie als de leden van de fractie van D 6 6 vragen naar het beleid van de bedrijfsverenigingen ten aanzien van de aanvragen die d o o r v r o u w e n o p n i e u w dan wel voor de eerste keer zijn gedaan. Naar ik heb begrepen zijn alle aanvragen, of het nu o m herzieningsverzoeken gaat of o m eerste aanvragen, in behandeling g e n o m e n . Het is derhalve niet juist, zoals de leden van de P.v.d.A.-fractie o p m e r k e n , dat v r o u w e n op een soort «wachtlijst» zijn geplaatst. Er is in alle gevallen een onderzoek gestart of aan de v o o r w a a r d e n voor het recht o p uitkering, zoals het bestaan van a r b e i d s o n g e s c h i k t h e i d , w o r d t voldaan. Hierbij kan ik mij voorstellen dat het onderzoek bij de z o g e n a a m d e eerste aanvragen gecompliceerder is, en d a a r o m langer d u u r t dan bij de herzieningsverzoeken. Deze laatste gevallen w a r e n i m m e r s , dit in tegenstelling t o i de eerste aanvragers, reeds bekend bij de bedrijfsverenigingen. Door het lid van de R.P.F, f r a c t i e w o r d t o p g e m e r k t dat h e m niet duidelijk is hoe het wetsvoorstel kan v o o r k o m e n dat v o o r d a t het w e t s v o o r s t e l in werking treedt op g r o n d van het thans g e l d e n d e recht uitkering w o r d t verleend aan v r o u w e n die na 5 januari 1 9 8 8 voor de eerste maal een aanvrage d o e n . Ook voor deze g r o e p geldt - zoals ik reeds stelde - dat de bedrijfsvereniging een dergelijke aanvrage dient te beoordelen. De bedrijfsvereniging zal hierbij in beginsel uiteraard uitgaan van het thans geldende recht. In hoeverre bij de beoordeling rekening g e h o u d e n zal w o r d e n met het t o e k o m s t i g e recht (de z o g e n a a m d e anticiperende wetsinterpretatie) acht ik een punt van het a u t o n o m e beleid van de uitvoeringsorganen. Dit beleid w i l ik niet beïnvloeden door een uitspraak van mijn kant. Naar aanleiding van hierover gestelde vragen door de leden van de fracties van D66 en S.G.P. merk ik op dat, voor zover mij bekend, t o t nu toe geen gevallen zijn afgewezen. In totaal zijn t o t nu naar de stand van 22 augustus 1988 ca. 1 5 0 0 aanvragen in behandeling g e n o m e n , waarvan ca. 7 3 0 eerste aanvragen (zie voorts § 5). Leden van verschillende fracties hebben gevraagd naar het beleid van
T w e e d e Kamer, vergaderjaar 1 9 8 8 - 1 9 8 9 , 2 0 6 1 0 , nr. 6
31
de bedrijfsverenigingen ten aanzien van artikel 25, tweede lid van de AAW. In zijn algemeenheid zal, zoals ook reeds opgemerkt in de memorie van toelichting, de uitkering ingaan één jaar voor de dag waarop de aanvraag werd ingediend. In bijzondere gevallen kan de bedrijfsvereniging hiervan afwijken. Of er sprake is van een bijzonder geval zal van geval tot geval afgewogen moeten worden. Volgens constante jurisprudentie heeft dit betrekking op situaties waarin de toepassing van het tweede lid van artikel 25 tot voor het rechtsgevoel onbevredigende situaties zou leiden. Dit kan derhalve van geval tot geval, afhankelijk van de persoon van de aanvrager en van zijn omstandigheden, verschillen. Een ander aspect van de uitvoering betreft de uitvoeringstechnische problemen ten aanzien van dit wetsvoorstel. Leden van verschillende fracties hebben hierover vragen gesteld. Zo merken de leden van de P.P.R. fractie op dat er grote bewijslastproblemen zullen gaan ontstaan met betrekking tot het aantonen dat er daadwerkelijk inkomen is gederfd. Zij vragen of er uitvoeringsbesluiten ter zake getroffen zullen worden. Ook het lid van de R.P.F, fractie maakt een opmerking over het probleem inzake het in het verre verleden aantonen van inkomensderving. De leden van de fractie van D66 vragen in dit kader of de opmerking over de uitvoeringstechnische aspecten gebaseerd zijn op informatie van de uitvoeringsorganen en of er daaromtrent advies is gevraagd. In de memorie van toelichting is reeds uitgebreid ingegaan op de problemen die voor de bedrijfsverenigingen zullen ontstaan, enerzijds met betrekking tot het thans nog vaststellen wanneer de arbeidsongeschiktheid is aangevangen, anderzijds met betrekking tot het vaststellen of er in het vaak verre verleden inkomen is gederfd. Onderkend is dat het vaststellen of aan deze vereisten is voldaan voor de bedrijfsverenigingen moeilijk zal zijn maar, afgaande op de mij bekende uitvoeringspraktijk, niet onoverkomelijk. In de memorie van toelichting is ook een aantal handvaten aangereikt aan de bedrijfsverenigingen. Zo is er ter zake van het vaststellen van de eerste arbeidsongeschiktheidsdag gewezen op het in veel gevallen aanwezig zijn van een medisch dossier bij huisarts en/of specialist. Ook kan afgegaan worden op eigen verklaringen van betrokkene, ondersteund door verklaringen van derden. Ten aanzien van de inkomensderving is ook onderkend dat exacte gegevens in veel gevallen zullen ontbreken. In deze gevallen zal het naar mijn gevoelen voldoende aannemelijk gemaakt moeten worden dat arbeid is verricht. De nadere invulling van deze begrippen in het concrete geval, met andere woorden wanneer is een &,, ander voldoende aannemelijk gemaakt, dient uiteraard overgelaten te worden aan de bedrijfsverenigingen. Ook hierbij wil ik niet treden in de eigen beleidsruimte die de bedrijfsverenigingen ook hierin hebben. Ik overweeg dan ook niet uitvoeringsbesluiten ter zake te treffen. Zoals ik reeds opmerkte zal het voor de bedrijfsverenigingen moeilijk zijn de verschillende gegevens vast te stellen. Ik ben mij hiervan bewust. Zoals bekend heb ik omtrent het onderhavige wetsvoorstel niet vooraf advies gevraagd aan de verschillende adviesorganen. Wel heb ik het wetsvoorstel toegestuurd, waarbij uiteraard de mogelijkheid bestaat dat de adviesorganen uit eigen beweging reageren. De SVr bereidt inmiddels een advies voor en zal dit naar verwachting in zijn vergadering van 20 oktober aanstaande vaststellen. De leden van de fractie van D66 merken op dat het het kabinet gesierd zou hebben als het zelf de nodige voorlichting had verschaft. De leden van de P.P.R. fractie stellen in dit kader een expliciete vraag, namelijk wat de voornemens zijn met betrekking tot voorlichting en publiciteit.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 610, nr. 6
32
Ik merk hierover het volgende op. Het is op het terrein van de sociale verzekeringen gebruikelijk dat de voorlichting over de consequenties van uitspraken door de rechter wordt gegeven door de bedrijfsverenigingen. Daarnaast vindt gezamenlijke voorlichting van de bedrijfsverenigingen plaats via het Voorlichtingscentrum Sociale Verzekeringen. Hier ligt geen afzonderlijke taak voor het kabinet. Deze zienswijze is kortelings nog eens onderschreven door het vonnis dat de President van de rechtbank te 's-Gravenhage heeft gewezen op 26 augustus 1988 in het kort geding dat onder meer het landelijk Comité «Gelijke Rechten Nu» had aangespannen tegen de Staat der Nederlanden. Overigens merk ik op dat er naar aanleiding van de uitspraken van de CRvB door de bedrijfsverenigingen voorlichting is gegeven. Gewezen moge worden op het persbericht van de FBV van 22 juni 1988. De overheid heeft een taak waar het gaat om het geven van voorlichting over komende wetgeving en wetgeving die tot stand is gekomen. Ik wijs er op dat bij de indiening van het wetsvoorstel een persbericht is uitgegeven door het ministerie. Verder ligt het in mijn voornemen om in een latere fase verdere voorlichtingsactiviteiten te verrichten. De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, L. de Graaf
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 610, nr. 6
33