Tweede Kamer der Staten-Generaal

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 1987-1988

Rijksbegroting voor het jaar 1988

20200

Nota over de toestand van 's Rijks Financiën

Nr. 6

BRIEF V A N DE MINISTER V A N SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal 's-Gravenhage, 2 oktober 1987 1. Inleiding Onlangs hebben een aantal maatschappelijke organisaties in de vorm van onderzoeksrapporten aandacht gevraagd voor de inkomenspositie van de laagstbetaalden. Het betreft met name het door de Gemeentelijke Sociale Dienst Rotterdam in opdracht van DIVOSA vervaardigde rapport «Minima zonder marge, 1983-1986» alsmede het door de Voedingsbond FNV en Konsumentenkontakt opgestelde rapport «De koopkrachtplaatjes doorgeprikt». Daarnaast worden door gemeenten initiatieven ontwikkeld, die extra tegemoetkoming beogen voor de minima. De zorg die uit recente publikaties spreekt voor de inkomenspositie van de laagstbetaalden in de samenleving, delen wij. In het voor 1988 voorgestelde inkomensbeleid is dit sociale aspect, naast het streven om door het inkomensbeleid een bijdrage te leveren aan de werkloosheidsbestrijding, volop meegewogen. Andere elementen uit de rapporten alsmede uit de daaraan ontleende berichtgeving nodigen uit tot een reactie. Deze kan tweeërlei zijn. In de eerste plaats is de vraag aan de orde hoe de inhoud van de rapporten zich beleidsmatig verhoudt tot de kabinetsopvattingen over de inkomenspositie van de laagste inkomensgroepen. Hierop wordt in het vervolg eerst ingegaan. Vervolgens staat ook de juistheid van de in de onderzoeken gehanteerde veronderstellingen en weergegeven resultaten ter discussie. Beide rapporten lenen zich voor een aantal kritische kanttekeningen die in deze brief zijn opgenomen. Separaat aan deze brief is een meer gedetailleerde reactie opgenomen op het recent verschenen GSD-rapport en de daaraan verbonden beleidsaanbevelingen. Wij maken van de gelegenheid gebruik in deze brief tevens kort een nadere toelichting te geven op het voorgenomen inkomensbeleid voor 1988 en met name op de cumulatie van inkomenseffecten van specifieke beleidsvoornemens, terwijl wij tevens kort zullen reageren op eerdergenoemde gemeentelijke initiatieven.

Tweede Kamer, vergaderjaar, 198^-1988, 20 200, nr. 6

1

2. Kabinetsbeleid ten aanzien van de minima 2.1.

Algemeen

De inkomenspositie van de laagstbetaalden in de samenleving, i.c. de huishoudens die van één minimuminkomen dienen te leven, de zogenaamde echte minima, vormt een belangrijk aandachtspunt voor het inkomensbeleid van het kabinet. In het begin van de jaren tachtig is als gevolg van de economische neergang de welvaart van de laagste inkomens - evenals overigens van andere inkomensgroepen - substantieel gedaald, hetgeen van de betrokkenen een sterk aanpassingsvermogen heeft gevraagd. De gevolgen van de inkomensdalingen voor de echte minima werden door maatregelen in de secundaire sfeer enigszins verzacht terwijl bovendien voor de echte minima de inkomensdaling door het instrument van de eenmalige uitkering werd vertraagd. Varieerde de gecumuleerde koopkrachtdaling voor loontrekkers boven minimumniveau in markt- en collectieve sector over de periode 1979-1985 van - 1 0 tot -20%, voor echte minima was inclusief de eenmalige uitkering in dezelfde periode toch nog sprake van een koopkrachtdaling van - 7 tot -9%, afhankelijk van de aanwezigheid in het huishouden van kinderen. Sinds 1985 zijn de economische omstandigheden inmiddels in zoverre gewijzigd, dat geen verdere welvaartsdalingen meer zijn opgetreden. In 1986 en 1987 is de koopkracht voor de echte minima gehandhaafd. Structureel is in die jaren de koopkrachtsituatie van de minima verbeterd. De inkomenspositie van de minima kan niet worden los gezien van die van andere inkomensgroepen. Op dit moment bedraagt het netto-inkomensverschil tussen het minimumniveau en het modale niveau ca. f 500,- per maand, en inclusief één of meer inkomensprijzen f 350,- per maand of minder. Daarbij dient te worden bedacht dat het inkomen van vrijwel alle uitkeringsgerechtigden, alsmede van ca. 40% van de loontrekkenden zich in dit traject bevindt. De genoemde inkomensverschillen zijn echter niet uitsluitend relevant voor het vergelijken van inkomensposities. De bestedingsmogelijkheden van gezinnen worden immers niet alleen bepaald door de hoogte van het huishoudensinkomen maar ook door het aantal personen per huishouden en de leeftijd daarvan. Door met beide aspecten rekening te houden krijgt men een vollediger inzicht in draagkrachtverschillen. In de opeenvolgende inkomensnotities is daarom ook steeds aandacht besteed aan de zogenaamde gestandaardiseerde inkomens. Richten we de beschouwing op huishoudens en houden we rekening met verschillen in omvang en samenstelling van die huishoudens, dan kan de volgende opstelling worden gevolgd (zie de notitie Inkomensbeleid 1988, tabel 5.2. en de daarbij weergegeven toelichting): Tabel 1. Inkomensverhoudingen voor een aantal huishoudensgroepen met één inkomensbron (AOW-gehuwd = 1001 Huishoudens categorie

Gestandaardiseerd besteedbaar inkomen

AOW-gehuwd WAO-modaal' Werknemer W M L ' Werknemer modaal'

100 91 86 113

' Gehuwd met 2 kinderen, gestandaardiseerd inkomen inclusief kinderbijslag.

Uit de tabel blijkt dat de relatieve inkomensverschillen in het traject minimum-modaal, beperkt zijn. Ook blijkt, door rekening te houden met draagkrachtverschillen samenhangend met verschillen in omvang en

Tweede Kamer, vergaderjaar, 1987-1988, 20 200, nr. 6

2

samenstelling van huishoudens, dat koopkrachtproblemen zich niet alleen kunnen voordoen bij uitkeringsgerechtigden op minimumniveau. Uitgaande van de cijfers uit de tabel blijkt dat huishoudens van alleen verdienende werknemers met een inkomen tot halfweg het minimum- en het modale loonniveau zich niet of nauwelijks in een gunstiger welvaartspositie bevinden dan groepen van uitkeringsgerechtigden. Deze vaststelling geeft aan dat er belangrijke raakvlakken zijn met het terrein van het arbeidsmarktbeleid. Een relatieve verbetering van de positie van minimuminkomens zou ertoe kunnen leiden dat het aantal arbeidsplaatsen aan de onderkant van het loongebouw vermindert. Ook zou het beperkte inkomensverschil in het traject minimum-modaal verder verkleinen. Arbeidsparticipatie zou dan in mindere mate door de positieverbetering worden bevorderd. Zowel in vraag- als aanbodsreacties zou de werkloosheidsbestrijding worden bemoeilijkt. Deze overwegingen verplichten tot een grote terughoudendheid met een opwaartse aanpassing van de inkomensontwikkeling voor de laagste inkomens, ten opzichte van de direct daarboven liggende inkomensklassen. Deze overwegingen zijn van belang voor het in de komende periode te voeren beleid. Wordt gekeken naar het verleden dan kan het volgende worden opgemerkt. Inclusief de inkomensdalingen in de periode 1979-1985 zijn de reëel besteedbare inkomens van sociale minima in de afgelopen 20 jaar met ruim 70% gestegen. Die welvaartstoename is daarmee aanmerkelijk groter geweest dan die van andere inkomensgroepen. Inclusief incidenteel nam het reëel vrij besteedbaar inkomen van de modale werknemers bij voorbeeld met ca. 50% toe (zie grafiek 2.2. Notitie Inkomensbeleid 1988). De inkomensontwikkeling van loontrekkers in de collectieve sector blijft daar nog bij achter. In dit beeld is nog niet verwerkt de invloed van specifieke inkomensgebonden regelingen die overwegend in de laatste 20 jaar zijn ingevoerd en die met hun inkomensafhankelijk karakter een extra bescherming hebben gegeven aan de inkomenspositie voor veel laag betaalden. Verder is in de afgelopen decennia sprake geweest van een explosieve groei van het aantal sociale minima, overwegend uitkeringsgerechtigden. Als gevolg daarvan is de verhouding werkenden marktsector, werkenden collectieve sector, uitkeringsgerechtigden in de afgelopen 25 jaar gewijzigd van 65:10:35, in 40:15:45. (Tabel 6.4. Notitie Inkomensbeleid 1986.) In die omstandigheden is terughoudendheid met betrekking tot de inkomensontwikkeling van de minima onvermijdelijk ten einde veilig te stellen dat collectieve lastendruk en financieringstekort niet verder zouden oplopen en daarmee de inkomensverschillen in het traject minimum-modaal nog geringer zouden worden. Het kabinet onderschrijft ten volle de in de bij het rapport «Minima zonder Marge» bijgevoegde aanbevelingen weergegeven conclusie dat werkgelegenheid een eerste noodzaak is voor een verbetering van de positie van de laagbetaalden en dat een betaalde baan een van de beste mogelijkheden vormt om aan een uitzichtloze situatie te ontsnappen. Economisch herstel en werkgelegenheidsbevordering hebben daarmee de hoogste prioriteit. Het kabinet verbindt daaraan voorts - anders dan het genoemde rapport - de consequentie dat het inkomensbeleid in dat opzicht ondersteuning dient te geven aan het werkgelegenheidsbeleid en daarvoor geen belemmering dient te betekenen. Een verdere verkleining van inkomensverschillen aan de onderkant van het inkomensgebouw zou in dat opzicht naar het oordeel van het kabinet een averechts effect sorteren. Ook maatregelen die in het gewenste traject zouden leiden tot een verdere vergroting van de marginale druk acht het kabinet juist om die reden ongewenst.


3

2.2. Beleid 1988 Het kabinet acht het tot zijn taak, gezien de zorgelijke positie van lage inkomens maar ook ten einde goede voorwaarden te scheppen voor een arbeidsvoorwaardenbeleid gericht op loonmatiging en werkgelegenheid, zich in te spannen voor koopkrachtbescherming. Daarmee wordt evenwel niet beoogd om voor alle Nederlanders onder alle omstandigheden koopkrachtbehoud te garanderen. Dit zou niet alleen leiden tot een te gedetailleerd en gefragmenteerd inkomensbeleid, maar zou tevens impliceren dat beheersing van collectieve uitgaven en algemeen wenselijk geachte stelselwijzigingen geheel onmogelijk worden. Voor 1988 heeft het kabinet zich ingespannen om in elk geval in algemene zin een koopkrachtdaling voor de minima te vermijden, door de verhoging van de minimumvakantiebijslag, door de specifieke vormgeving van de fiscale lastenverlichting en door de verhoging van de kinderbijslag, speciaal gericht op de gezinnen met kinderen die zich in een extra moeilijke positie bevinden. Partieel gezien is met deze maatregelen in totaal een inkomensverbetering gemoeid van 1,6% van minimumniveau, tegenover 1,4% en 1,1% op respectievelijk modaal en 2 x modaal niveau. Ten behoeve van de hiervoor aangeduide noodzakelijke uitgavenbeheersing zijn in 1988 een aantal specifieke maatregelen op verschillende beleidsterreinen voorzien. Overwegend leiden deze maatregelen slechts tot beperkte en incidentele inkomensgevolgen. Alleen als gevolg van de maatregelen in de IHS en de ZFW kan in een aantal gevallen in 1988 toch een beperkte structurele koopkrachtdaling optreden. In de Notitie Inkomensbeleid 1988 is hierover informatie opgenomen. Rekening houdend met specifieke kenmerken van verschillende sociale groepen alsmede met de mate waarin deze kenmerken aanleiding geven tot het gebruik van de onderscheiden regelingen, alsmede de differentiatie daarin, kan een tentatieve, voorlopige schatting worden gemaakt van de aantallen huishoudens waarvoor van zo'n koopkrachtdaling sprake zal zijn. Dit leidt tot de globale conclusie dat voor de inkomensgroepen boven het minimumniveau het negatieve totaaleffect van de specifieke maatregelen in nagenoeg alle gevallen geringer is dan de voorziene positieve generieke koopkrachtverbetering. Voor de echte minima geldt dat naar schatting 10% van deze groep in 1988 een groter koopkrachtverlies kan ondervinden dan — 1%. Slechts bij uitzondering betreft dit een koopkrachtverlies van meer dan — 1,5%. Voor de overige echte minima is grosso modo voor de helft sprake van koopkrachtbehoud, en voor de andere helft van een beperkt koopkrachtverlies van ca. - 1 % . Voor de categorie bejaarden binnen de groep van echte minima komt de schatting gunstiger uit. De laatste tijd trekken initiatieven in gemeentelijke kring, waarin onder andere extra tegemoetkomingen voor mensen met de laagste inkomens zijn opgenomen de aandacht. Over het algemeen hebben deze initiatieven slechts een beperkte betekenis voor de inkomenspositie van de betrokken groepen. Gemeenten hebben op grond van de zogenaamde «Minimacirculaire» van 1 maart 1985 bepaalde mogelijkheden om in deze sfeer iets te doen, mits geen sprake is van een categorale behandeling. Uitgangspunt voor het kabinet blijft dat dergelijke initiatieven geen doorkruising mogen betekenen van het algemene inkomensbeleid. Een en ander betekent dat de genoemde initiatieven nauwlettend dienen te worden gevolgd. 3. Minima zonder marge Het onderzoek «Minima zonder Marge» van de GSD te Rotterdam betreft een onderzoek naar de «financiële situatie van de sociale minima», met name naar de verhouding van de inkomsten en de uitgaven.


4

In zijn algemeenheid zijn wij van oordeel dat het rapport geen recht kan doen gelden op het verstrekken van een juiste weergave van de inkomenspositie van echte minima en de ontwikkeling daarvan in de periode 1983-1986. Deze conclusie is met name gebaseerd op de volgende elementen. De non-respons op de in het onderzoek ondervraagde groep echte minima bedraagt ca. 50%. Door nadere selectie is de geanalyseerde groep verder gereduceerd tot 40% van het getrokken bestand. Bij een dermate omvangrijke uitval kunnen vraagtekens worden gezet bij de representativiteit van het onderzoek. Inkomensbestanddelen als het vakantiegeld, kinderbijslag en de eenmalige uitkeringen zijn bij de bepaling van wat wordt genoemd «de vrij besteedbare ruimte» niet meegenomen. Ook ander inkomsten zoals bij voorbeeld tegemoetkoming voor studiekosten zijn buiten beschouwing gelaten. Daarenboven zijn uitgaven aan auto- of levensverzekering als onontkoombaar aangemerkt. Andere uitgavencategorieën, zoals bij voorbeeld niet vergoede kosten van medische verstrekkingen lijken, zodanig hoog, dat ze moeilijk als onvermijdelijk beschouwd kunnen worden. Ten aanzien van de energiekosten blijkt een grote spreiding, waarbij van de onderzochte huishoudens 30% meer dan f 3 0 0 , - en 15% meer dan f 4 0 0 . - per maand uitgeeft aan energie. Bij dergelijke hoge bedragen kan vermoedelijk niet zonder meer worden gesproken van vaste lasten. Uiteraard veroorzaken deze aspecten een neerwaartse vertekening van het beeld met betrekking tot de resterende vrij besteedbare ruimte. De methode van standaardisatie die in hoofdstuk 11 van «Minima zonder Marge» wordt gevolgd is ongebruikelijk. Gebruikelijk is om de standaardisatie-methode te volgen zoals beschreven in de notitie lnkomensbeleid 1988, blz. 15 waarbij rekening wordt gehouden met de verschillen in bestedingen tussen volwassenen en kinderen in diverse leeftijdscategorieën. Ook hierdoor ten slotte ontstaat een neerwaartse vertekening van de resultaten met betrekking tot de vrije bestedingsruimte per persoon. Voor een uitgebreidere reactie op het rapport zij verwezen naar de bijlage. 4. «De koopkrachtplaatjes doorgeprikt» In het rapport «De koopkrachtplaatjes doorgeprikt» hebben Konsumen ten Kontakt en Voedingsbond FNV hun visie op de koopkrachtontwikkeling in 1988 weergegeven. Het commentaar spitst zich toe op de gevolgen van specifieke maatregelen voor de inkomenspositie van huishoudens op minimumniveau. De conclusie van beide organisaties is dat op grond van de maatregeien met betrekking tot IHS en ZWF («verwijskaart» en «tandheelkunde») huishoudens met een minimuminkomen er gemiddeld ca. 2% in koopkracht op achteruit gaan. Bij cumulatie met andere maatregelen kan dit voor gezinnen met kinderen oplopen tot 15,8%. Dit beeld wordt «representatief» genoemd. Deze conclusies zijn naar ons oordeel niet gerechtvaardigd. Het verschil met de hiervoor, alsmede met de in de Notitie lnkomensbeleid 1988 genoemde cijfers kan aan een aantal oorzaken toegeschreven worden. In de eerste plaats wordt naast cijfers uit de Notitie Inkomensbeleid 1988 ook gebruik gemaakt van «andere bronnen en eigen berekeningen». Aangezien hierop geen duidelijke toelichting (c.q. bronvermelding) wordt gegeven is het niet mogelijk aan te geven wat de achtergrond is van de verschillen tussen de cijfers uit het rapport en de cijfers uit de notitie Inkomensbeleid. Vervolgens wordt in het rapport afgeweken van de bekende koopkrachtsystematiek. Op grond van een jarenlang gevolgde werkwijze houdt men bij het berekenen van koopkrachteffecten rekening met de invoeringsdatum


5

van een bepaalde maatregel. Het effect wordt dan proportioneel toegerekend aan het jaar van invoering en aan het daaropvolgende jaar (overloop). Als men de koopkrachtontwikkeling in 1988 in beeld wil brengen is het onjuist elementen in de berekening op te nemen die onderdeel uitmaken van de ontwikkeling van de koopkracht in 1989. Per saldo reduceert het gemiddelde inkomenseffect van de drie belangrijkste, in het rapport genoemde, maatregelen dat op 2% wordt becijferd, op grond van dit argument en het in de vorige alinea genoemde argument bijna tot de helft. ' In het rapport wordt geen onderscheid gemaakt tussen structurele en incidentele inkomenseffecten. In de Notitie Inkomensbeleid 1988 is dit onderscheid bewust en consequent aangehouden. De reden hiervoor is dat wijzigingen in regelingen waarop slechts gedurende een in de tijd gelimiteerde periode een beroep kan worden gedaan geen structurele inkomenseffecten tot gevolg kunnen hebben. Relevante voorbeelen van dergelijke regelingen zijn de kortdurende gezinsverzorging (beroep maximaal 3 maanden ) en de Tegemoetkoming Overige Studiekosten (TOS, beroep maximaal 2 jaar per kind). Het in het rapport genoemde effect van - 1 5 % voor huishoudens die te maken hebben met de ombuigingen in de sfeer van de TOS is als gevolg hiervan allerminst representatief omdat dit slechts huishoudens betreft waartoe een kind behoort in de leeftijd van 16 óf 17 jaar, dat een schoolopleiding volgt waaraan extra kosten (onder andere stage, excursies) zijn verbonden. Tenslotte is bij de presentatie in het rapport niet duidelijk aangegeven dat niet alle balangrijke maatregelen (ZFW/IHS) bij iedereen cumuleren. Immers, minder dan 7% van de ZFW-verzekerden, niet behorend tot de groep van echte minima geniet op dit moment IHS. Van de categorie echte minima geniet ca. 40% geen IHS en ondervindt derhalve geen effect van de IHS-maatregelen. Voor degenen die wel IHS ontvangen is het mogelijke effect van de maatregelen gedifferentieerd, hetgeen mede samenhangt met de vormgeving van de voorgestelde maatregelen. In de praktijk zal daarom blijken dat de cumulatieve patronen zeer divers zijn. Slechts in een beperkt aantal gevallen zal sprake zijn van volledige cumulatie, dat wil zeggen een negatief inkomenseffect van alle drie de genoemde maatregelen. Hiervoor is in §2.2. aangegeven voor welke aantallen c.q. percentages huishoudens dit naar ruwe schatting het geval is. Behalve te hoog - zoals hiervoor aangegeven - is het in het rapport genoemde gemiddelde percentage van - 2 derhalve ook niet representatief voor de gehele populatie echte minima. De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, J. de Koning De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, L. de Graaf


6

BIJLAGE

Kanttekeningen bij het rapport « M i n i m a zonder marge, de balans drie jaar later» In het onderstaande worden eerst enige kanttekeningen geplaatst bij de opzet, inhoud en conclusies van bovengenoemd rapport. Vervolgens worden de bij het rapport gevoegde aanbevelingen van commentaar voorzien in zoverre dat in de begeleidende brief nog niet heeft plaatsgevonden. Voor een samenvatting van de inhoud van het rapport wordt naar het rapport zelf verwezen. Bij brief van 23 maart jl. (SZ/DBZ/FBB/UB/87/2101) is reeds meegedeeld dat gelijktijdig met de reactie op de vervolgstudie op «Minima zonder marge» commentaar geleverd zal worden op het rapport «Een minimaal bestaan». Hieronder wordt daarom onder het punt «Deelname aan het maatschappelijk leven» ingegaan op het voornaamste thema van laatstgenoemd rapport. A. Opzet van het onderzoek De generaliseerbaarheid van de steekproef is ten opzichte van 1983 duidelijk verbeterd. Zo werd in tegenstelling tot 1983 het nieuwe onderzoek ook in gemeenten met minder dan 50 000 inwoners verricht. Daarnaast vond een uitbreiding van het aantal gemeenten in het onderzoek plaats van 10 naar 30. De omvang van de steekproef nam eveneens toe van 1070 tot 1826 huishoudens; de tabellen met betrekking tot de financiële situatie betreffen 1597 huishoudens. Een verbetering van het nieuwe onderzoek is verder dat zorgvuldiger wordt omgegaan met het begrip vaste lasten. Uitgaven aan telefoon, krantenabonnement, openbaar vervoer en lidmaatschappen worden niet langer tot de vaste lasten gerekend. Een kritische kanttekening ten aanzien van het begrip onontkoombare uitgaven is evenwel op zijn plaats. Hoewel de onderzoekers het begrip vaste lasten beperken tot de woonlasten, rekenen ze in feite de onontkoombare uitgaven ook tot de vaste lasten. De vrij besteedbare ruimte van het inkomen wordt namelijk gedefinieerd als het maandinkomen na aftrek van de vaste lasten en onontkoombare uitgaven. Een deel van de onontkoombare uitgaven, bij voorbeeld de uitgaven voor een auto- of levensverzekering, kan echter moeilijk als onvermijdelijk worden beschouwd. Aan de kritiek op het in «Minima zonder marge» uit 1983 gehanteerde inkomensbegrip wordt in het nieuwe rapport slechts ten dele tegemoet gekomen. Weliswaar wordt in hoofdstuk 7 het inkomen inclusief incidentele componenten als vakantiegeld, kinderbijslag en eenmalige uitkering gepresenteerd, maar in de overige delen van het rapport blijven deze incidentele bestanddelen buiten beschouwing of wordt alleen de kinderbijslag opgevoerd. Het gevolg is onder andere dat het gepresenteerde vrij besteedbaar inkomen lager uitvalt dan het vrij besteedbaar inkomen dat feitelijk ter beschikking staat. Het spiegelbeeld hiervan is dat de woonlastenquote te hoog wordt voorgesteld. B. Onderzoeksresultaten en conclusies In het volgende worden enige kanttekeningen geplaatst bij de belangrijkste onderzoeksresultaten en de conclusies die de onderzoekers daar uit trekken. De ontwikkeling van de

minimuminkomens

Op diverse plaatsen in het rapport wordt uitgegaan van een koopkrachtdaling van de minimuminkomens van 15% sedert 1980. Dit is evenwel een onjuiste voorstelling van zaken. De minimuminkomens daalden in de jaren 1981 tot en met 1986 met circa 10% in koopkracht nadat ze in de


7

periode 1974-1980 reëel circa 20% waren gestegen. Als echter de periode wordt bezien waarop dit rapport betrekking heeft - de jaren 1984, 1985 en 1986 - dan zijn degenen met een minimuminkomen er ongeveer 3% op achteruit gegaan. Het is van belang te constateren dat de koopkrachtdaling heeft plaatsgevonden aan het begin van deze periode en dat naderhand enig koopkrachtherstel heeft plaatsgevonden. Dit koopkrachtherstel heeft doorgezet na de periode waarop dit onderzoek betrekking heeft. Zo steeg in 1987 de koopkracht van het minimuminkomen met bijna 1%, terwijl in 1988 een stabilisatie van de koopkracht wordt verwacht. Voor de gezinnen met kinderen zal in 1988 als gevolg van de voorgestelde verhoging van de kinderbijslag een partieel koopkrachteffect van 0,8% optreden. De ontwikkeling

van de woonlasten

De ontwikkeling van de woonlasten neemt een centrale plaats in het rapport in. Volgens de onderzoekers wordt het vrij besteedbaar inkomen niet alleen aangetast door de negatieve koopkrachtontwikkeling, maar ook doordat de woonlasten een steeds groter deel van het inkomen opeisen (blz. 93). Er wordt een toename van de gemiddelde woonlastenquote geconstateerd van 30,2 naar 39 (tabel 28). Het is juist dat de huren en de energieprijzen en daarmee de woonlasten sedert het vorige onderzoek zijn gestegen. De hiervoor vermelde toename van de woonlastenquote geeft echter om de volgende redenen een vertekend beeld van de situatie. Ten eerste is het niet reëel om de in 1986 gevonden woonlastenquoten te vergelijken met die van 1983. Dit omdat in het nieuwe onderzoek een ruimere definitie van woonlasten wordt gehanteerd. In tegenstelling tot het eerste onderzoek worden in de vervolgstudie voor alle gemeenten de kosten van drinkwater, reinigingsrechten, rioolrechten en centrale antenne-inrichting tot de energielasten gerekend. In 1983 werden in de meeste gemeenten deze kosten slechts gedeeltelijk meegenomen. Bedacht moet worden dat een doorsnee-gezin maandelijks circa f 4 5 , - aan voornoemde posten besteedt. Ten tweede is de toename van de woonlastenquote geen bruikbare maatstaf om de ontwikkeling van het reëel besteedbaar inkomen te kunnen beoordelen. Als namelijk de huur- en energieprijzen sterker stijgen dan de prijzen van andere goederen, stijgt ook in geval van koopkrachtbehoud de woonlastenquote. Verder is het een misverstand te menen dat het vrij besteedbaar inkomen door zowel de woonlastenstijging als de koopkrachtdaling wordt getroffen. De stijging van de huur- en energieprijzen is immers al in het prijsindexcijfer verwerkt. Een opmerking is verder op zijn plaats ten aanzien van de woonlasten van alleenstaanden en een-oudergezinnen. Uit de relatief hoge woonlastenquoten voor deze huishoudens wordt geconcludeerd dat betrokkenen in een relatief moeilijke situatie verkeren. Deze conclusie is onjuist. Die hoge woonlastenquoten voor alleenstaanden en een-oudergezinnen zijn een direct gevolg van het feit dat de uitkeringen zo zijn vastgesteld dat deze voor verschillende categorieën huishoudens gelijke bestedingsmogelijkheden bieden. In het geval van alleenstaanden en een-oudergezinnen hoeven van het resterende deel van het inkomen namelijk minder mensen rond te komen dan in de situatie van twee-oudergezinnen. Overigens blijkt uit de Woonlastensignalering 1987, die is opgenomen inde Nota Inkomensbeleid 1988 (Tweede Kamer 1987-1988, 20 210, nrs. 1-2), dat sedert het afsluiten van het onderzoek de woonlasten voor huurders zijn gedaald. Deze daling is voornamelijk het gevolg van de daling van de energieprijzen. De

schuldenproblematiek

Het schuldenvraagstuk krijgt veel aandacht in het onderzoeksrapport. Het aantal huishoudens met schulden blijkt onveranderd hoog (48%) te liggen. Daarnaast is de gemiddelde uitstaande schuld iets gestegen ten


8

opzichte van 1983. Saillante resultaten zijn volgens de onderzoekers: a. 64% van de schulden is ontstaan in de jaren nadat men op sociaal minimumniveau is beland (tabel 45); b. 70% van de uitstaande schulden is sedert 1983 aangegaan (tabel 47); c. «recente» minima hebben vaker schulden dan «langdurige» minima (tabel 48). Op basis van deze resultaten veronderstellen de onderzoekers dat de actuele schuldproblematiek wordt veroorzaakt door het koopkrachtverlies in de achter ons liggende jaren. De ernst van het schuldenvraagstuk kan niet worden ontkend. De stelling dat het koopkrachtverlies van het sociaal minimuminkomen de hoofdoorzaak van deze problematiek zou zijn, moet echter verworpen worden. Die stelling vindt namelijk geen steun in het onderzoeksmateriaal. Het feit dat 70% van de uitstaande schulden na 1983 is ontstaan is niet verbazingwekkend. Op elk tijdstip zal uit een onderzoek naar schulden volgen dat het merendeel van de schulden van recente datum is. Oudere schulden worden immers het eerst afgelost. Het gegeven dat «recente» minima zich vaker in de schulden steken kan evenmin op dit koopkrachtverlies worden gebaseerd. Enerzijds was dit koopkrachtverlies niet van dusdanige omvang als door de onderzoekers wordt gesuggereerd, anderzijds is het percentage huishoudens met schulden vergeleken met het vorige onderzoek niet gestegen. Het feit dat «recente» minima meer schulden hebben is juist een aanwijzing dat schulden het gevolg zijn van de moeilijkheid om bij een inkomensterugval de bestedingen aan het lagere inkomen aan te pasen. De constatering dat 64% van de schulden na toetreding tot het minimumniveau zijn ontstaan, doet hier niets aan af. Schulden die zijn aangegaan kort nadat men op minimumniveau is terechtgekomen, kunnen evenzeer een manifestatie van de hiervoor genoemde aanpassingsproblematiek zijn. Een andere opmerking in dit verband is dat schulden niet alleen voorkomen bij mensen op minimumniveau, maar ook bij hogere inkomensklassen. Het aangaan van schulden is een maatschappelijk aanvaarde methode om goederen aan te schaffen. In die zin is het een vorm van sparen achteraf. Schulden en ook schuldproblemen komen in alle lagen van de bevolking voor. Waar in dit rapport alleen wordt geanalyseerd in welke mate schulden voorkomen, vormen die gegevens op zich geen indicator voor een ontoereikend niveau van het sociaal minimuminkomen. Er kan eveneens worden vastgesteld dat 52 procent van degenen met een minimuminkomen rondkomt zonder schulden te maken. Onontkoombare uitgaven en vrij besteedbaar

inkomen

Eén van de punten van kritiek op het rapport uit 1983 hield in dat het vrij besteedbaar inkomen te laag werd voorgesteld. Deze kritiek geldt ook de vervolgstudie. Ook in het onderzoek uit 1986 blijven bij de berekening van «wat er overblijft» belangrijke inkomensbestanddelen buiten beschouwing. Zo worden in tabel 63 - waar een gemiddeld vrij besteedbaar inkomen van f 7 5 0 per huishouden wordt weergegeven - de kinderbijslag, het vakantiegeld en de eenmalige uitkering niet meegerekend. Verder wordt bij de berekening van het vrij besteedbaar inkomen per persoon - gemiddeld f 4 3 8 per maand - alleen de kinderbijslag meegeteld. Een tweede reden waarom het vrij besteedbaar inkomen te laag wordt voorgesteld is dat een te hoog bedrag aan onontkoombare uitgaven op het totale inkomen in mindering wordt gebracht. Hiervoor zijn reeds de auto- en levensverzekering als onontkoombare uitgaven afgewezen. Een kanttekening dient ook te worden geplaatst bij het bedrag van de nietvergoede kosten van (para-)medische verstrekkingen. In tabel 49 wordt weergegeven dat 26% van de ondervraagden gemiddeld f 98 per maand aan deze post besteedt. Dit bedrag komt te hoog voor. In zoverre deze kosten noodzakelijk zijn, is een vergoeding via de bijzondere bijstand mogelijk als deze kosten een bedrag van f 171 (f 14,25 per maand) te boven gaan.


9

Deelname aan het maatschappelijk

leven

Een belangrijk thema van het vorig jaar verschenen rapport «Een minimaal bestaan» is het toenemend sociaal isolementwaarin huishoudens op minimumniveau zich zouden bevinden. In het boek «Moderne armoede» wordt dit thema nader uitgewerkt. In deze publikaties wordt gesteld dat degenen met een minimuminkomen noodgedwongen moeten bezuinigen op posten die betrekking hebben op de maatschappelijke participatie en vrijetijdsbesteding (sport en verenigingsleven, hobbies) en op het sociale verkeer (ontspanning, uitgaan, feestjes en verjaardagen). Allereerst wordt opgemerkt dat het onderzoek waarop «Een minimaal bestaan» en «Moderne armoede» zijn gebaseerd geen generaliseerbare uitspraken mogelijk maakt over de sociale minima. De geringe omvang van de steekproef - 100 interviews - en de geografische beperking tot de stad Rotterdam vormen hiervoor een belemmering. Indien de stelling van een afnemende maatschappelijke participatie wordt getoetst aan de resultaten van het nieuwe onderzoek «Minima zonder marge», dan blijkt deze stelling niet bevestigd te worden. Vergeleken met 1983 is namelijk de maatschappelijke participatie in de vorm van lidmaatschappen van verenigingen constant gebleven (tabel 56). Evenmin kan uit de ontwikkeling van het bezit van passieve communicatiemiddelen een toenemende sociale isolatie worden afgeleid. Het telefoonbezit is ten opzichte van 1983 onveranderd hoog gebleven. Daarnaast bleek 88% van de ondervraagden een televisie te bezitten. Wel valt een afname van abonnementen op kranten en tijdschriften te constateren. C. Beleidsaanbevelingen Als bijlage bij het rapport «Minima zonder marge, de balans drie jaar later» zijn een aantal aanbevelingen gevoegd die zijn onderschreven door besturen van 27 gemeenten waar het onderzoek heeft plaatsgevonden. Geconstateerd kan worden dat ook volgens deze gemeenten de bevordering van de werkgelegenheid een eerste noodzaak is. Onder andere bij de uitvoering van het Jeugdwerkgarantieplan is een belangrijke taak voor de lokale overheden weggelegd. Met ideeën die door de gemeenten naar voren worden gebracht, wordt daarbij rekening gehouden. De gemeentebesturen bepleiten verder dat nieuwe bezuinigingen met betrekking tot de woonkosten, de gezondheidsvoorzieningen en het onderwijs worden bezien op hun cumulatieve effecten voor de sociale minima. In de begeleidende brief wordt op deze aanbeveling nader ingegaan. Uit de relatief hoge woonlastenquoten voor alleenstaanden en een-oudergezinnen concluderen de onderzoekers dat alleenstaanden en een-oudergezinnen in een relatief moeilijke situatie verkeren. Uit deze conclusie wordt de aanbeveling afgeleid om de huidige normstructuur ter discussie te stellen. Hierboven is reeds aangegeven dat deze conclusie onjuist is. Een correcte analyse van de normverhouding leert juist het tegenovergestelde, namelijk dat meerpersoonshuishoudens en met name de twee-oudergezinnen met kinderen in een relatief moeilijke situatie verkeren: a. In de twee-oudernorm zit geen extra compensatie voor kinderen, terwijl in de een-oudernorm wel een tegemoetkoming zit voor de aanwezigheid van kinderen. b. De uitkering (incl. kinderbijslag) blijkt voor een een-oudergezin veelal hoger te liggen dan voor een twee-oudergezin met een gelijk aantal personen. c. Het is logisch dat een alleenstaande een groter deel van zijn inkomen aan woonlasten besteedt. Dat is juist een van de uitgangspunten van de normsystematiek. De vaste lasten zijn immers ongeveer gelijk, terwijl van het deel van het inkomen dat resteert na aftrek van de woonkosten, in het geval van een alleenstaande maar één persoon hoeft rond te komen.

Tweede Kamer, vergaderjaar, 1987-1988, 2 0 2 0 0 , nr. 6

10

Kortom, juist de meerpersoonshuishoudens en met name de twee-oudergezinnen met kinderen verkeren in een relatief moeilijke positie. Om die reden heeft het kabinet besloten tot een extra verhoging van de kinderbijslag. De gemeentebesturen dringen eveneens aan op landelijke maatregelen ten aanzien van schuldregelingswerkzaamheden. Daarbij wordt het voorstel gedaan algemene regels te stellen om de draagkracht te bepalen voor de aflossing van schulden en het begrip reserveringsruimte in de Algemene Bijstandswet opnieuw vast te stellen. Verder wordt gepleit voor een ruimere toepassingsmogelijkheid van de Algemene Bijstandswet bij schuldsanering en voor het niet laten doorgaan van de beslagmogelijkheid op bijstandsuitkeringen. Allereerst kan worden opgemerkt dat er geen sprake is van een vastgestelde reserveringsruimte die kan worden ingezet voor de aflossing van schulden. Het bedrag dat in het Bijstandsbesluit landelijke normering is vastgesteld voor de aflossing van leenbijstand heeft alleen betrekking op het bedrag dat maandelijks door betrokkenen aan de gemeente moet worden terugbetaald indien de gemeente leenbijstand heeft verstrekt voor de aanschaf van duurzame gebruiksgoederen. Daarmee is echter niet bepaald dat de mogelijkheden van betrokkenen om welke liquiditeitsproblemen dan ook op te lossen, zijn beperkt tot dat bedrag. Juist omdat schulden betrekking kunnen hebben op alle mogelijke soorten bestedingen, is het problematisch een algemeen geldende draagkrachtregeling vast te stellen die aangeeft welk deel van het inkomen voor de aflossing van schulden moet worden aangewend. Het neemt niet weg dat in de praktijk bepaalde vuistregels hun waarde hebben bij de aflossing van schulden in het kader van een schuldregeling. Het niet laten doorgaan van de uitbreiding van de beslagmogelijkheid tot bijstands- en andere sociale uitkeringen zou betekenen dat de bestaande ongelijkheid tussen loon en sociale uitkeringen wordt gehandhaafd. Dat moet onjuist worden geacht. De ABW biedt geen mogelijkheid om schulden te saneren. Schulden zijn immers geen noodzakelijke bestaanskosten. Alleen in uitzonderlijke omstandigheden, bij voorbeeld als de schulden zijn ontstaan in een periode dat men onder het sociaal minimum leefde, kunnen schulden met behulp van bijstandsgelden worden gesaneerd. Schuldsanering met bijstand is ongewenst omdat dit de gedragsnormen ten aanzien van schulden in ongunstige zin zou beïnvloeden. Ook op sociaal minimumniveau geldt het uitgangspunt dat men verantwoordelijk is voor de gevolgen van het eigen handelen.


11

Tweede Kamer der Staten-Generaal

Recommend Documents