Tweede Kamer der Staten-Generaal
2
Financiële positie van de gescheiden vrouwen en haar gezinnen
BRIEF V A N DE MINISTER V A N JUSTITIE Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal 's-Gravenhage, 8 augustus 1979 Ter voorbereiding van d e - o p 27 augustus a.s. te houden - openbare vergadering van de Bijzondere Commissie Financiële positie van de gescheiden v r o u w e n en haar gezinnen (11 860) doe ik u bijgaande nota t o e k o m e n , waarin ik ten aanzien van een aantal belangrijke aspecten van het alimentatievraagstuk, die mijn departement regarderen, hetzij de stand der w e r k z a a m heden, hetzij een korte stellingname met betrekking tot bepaalde p r o b l e m e n heb weergegeven. Tevens treft u hierbij aan recent cijfermateriaal. De Minister van Justitie a.i., W. Albeda
2 vel
Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 11 860, nr. 8
1
Inventarisatienota in verband met het alimentatievraagstuk 1. Stellingname ten aanzien van de algemene u i t g a n g s p u n t e n van de Commissie A l i m e n t a t i e n o r m e n . 2. Experiment met betrekking tot het door de C o m m i s s i e Alimentatienorm e n voorgestelde berekeningssysteem van de alimentatie. 3. Limitering van de alimentatieduur. 4. Inkomen van de t w e e d e echtgenote. 5. Informatie o m t r e n t de arbeidsmogelijkheden van de alimentatiegerechtigden d o o r de gewestelijke arbeidsbureaus. 6. Incasso van de o n d e r h o u d s u i t k e r i n g door een overheidsorgaan. 7. Indexering. 8. W e t s o n t w e r p houdende regelen o m t r e n t het effect van een overeenkomst als bedoeld in de artikelen 158 en 159 Boek 1 BW op het verhaalsrecht van g e m e e n t e n in verband met verleende bijstand (zitting 1976-1977, 14 134, nr. 1). 1. Stellingname ten aanzien van de algemene uitgangspunten van de Commissie Alimentatienormen De grondbeginselen w a a r o p de Commissie A l i m e n t a t i e n o r m e n haar voorstellen heeft gebaseerd spreken mij over het algemeen aan. Zo onderschrijf ik de stelling dat alimentatie een uitzondering is op de algemene regel dat in principe iedere meerderjarige voor zich zelf dient te zorgen. Deze regel ligt reeds besloten in het eerste lid van artikel 157 Boek 1 BW: alleen degene die niet v o l d o e n d e inkomsten tot zijn levensonderhoud heeft, noch zich in redelijkheid kan v e r w e r v e n , derhalve in redelijkheid niet in staat is zich zelfstandig te handhaven, kan aanspraak maken op een o n d e r h o u d s u i t k e r i n g . De eigen v e r a n t w o o r d e l i j k h e i d in het levensonderhoud te voorzien komt eveneens tot uiting in het derde lid van artikel 157, dat aan de rechter de vrijheid toekent o m een alimentatie voor een bepaalde tijdsduur of onder bepaalde v o o r w a a r d e n toe te kennen. Of in geval van behoeftigheid een alimentatie, al dan niet geclausuleerd, zal w o r d e n opgelegd hangt mede af - dit w o r d t ook door de jurisprudentie bevestigd - van de mate w a a r i n de tijdens het huwelijk bestaande verantw o o r d e l i j k h e i d jegens elkaar na de scheiding doorwerkt. In deze gedachtengang past ook de idee van een verplichting voor de o n derhoudsgerechtigde van tijd tot tijd aan te tonen dat hij/zij nog steeds niet in staat is in eigen o n d e r h o u d te voorzien. Partijen moeten mijns inziens w e l de vrijheid hebben o m , indien zij zulks w e n s e n , een dergelijke verplichting uit te sluiten. (Periodieke heroverweging van de alimentatie, zie rapport Commissie A l i m e n t a t i e n o r m e n , blz. 34). Verder ben ik van oordeel dat het ter bevordering van de rechtsgelijkheid en rechtszekerheid op het gebied van het alimentatierecht aanbeveling verdient een m e t h o d e te ontwikkelen, waarbij met behulp van gefixeerde beoordelingscriteria met betrekking tot draagkracht en behoefte een alimentatie kan w o r d e n vastgesteld. Ik verwijs in dit verband ook naar hetgeen ik hierna opmerk over het eventueel te houden experiment. In dit verband zou ook ik willen benadrukken dat de hoogte van de onderhoudsbijdrage niet zodanig mag zijn dat de alimentatieplichtige en eventueel zijn nieuwe gezin een redelijk bestaan w o r d t o n t n o m e n . Bestudering van hetgeen de commissie in concreto voorstelt heeft op ambtelijk niveau plaatsgevonden. Het resultaat van deze studie is dat thans een w e t s o n t w e r p , gebaseerd op enige van deze voorstellen, op het Departement van Justitie in voorbereiding is. Naast de reeds in de m e m o r i e van a n t w o o r d aangekondigde (zie blzz. 21-22) wijziging van het derde lid van artikel 157 Boek 1 BW w o r d t o v e r w o gen in dit w e t s o n t w e r p op te nemen een regeling ten aanzien van de periodieke heroverweging van de alimentatie (zie rapport Commissie Alimentat i e n o r m e n , blz. 34), de uitkering van een s o m ineens en de overdracht van een vermogensbestanddeel (rapport, blz. 37) en voorts enige zogenaamde vuistregels (rapport, blz. 40) en de introductie van een c h e c k l i s t voor de rechter (rapport, blz. 41).
Tweede Kamer, zitting 1978-1979,11 860, nr. 8
?
2. Experiment met betrekking tot het door de Commissie alimentatienormen voorgestelde berekeningssysteem van de alimentatie In de aanbiedingsbrief d d . 7 maart 1978, die bovenstaand rapport begeleidde, heeft de commissie voorgesteld dat ik de rechterlijke macht en de balie zou verzoeken o m reeds nu in alementatiezaken - bij wijze van experiment - gedurende enige tijd het door de commissie voorgestelde berekeningssysteem toe te passen. De c o m m i s s i e dacht daarbij aan een kleine rechtbank, een m i d d e n - g r o t e rechtbank, een grote rechtbank en een hof binnen één Hofressort. A m b t e n a r e n van m i j n departement hebben ten aanzien van dit voorstel overleg gepleegd met v e r t e g e n w o o r d i g e r s van de Nederlandse vereniging v o o r rechtspraak en de Nederlandse Orde van A d v o c a t e n . De v e r e n i g i n g , waarvan een c o m m i s s i e ook zelf een - door een groot aantal rechterlijke colleges reeds toegepast - n o r m e n s y s t e e m heeft ontwikkeld, heeft zich op het standpunt gesteld dat zij niet zonder meer bereid is aan een e x p e r i m e n t mee te werken. Vooraf zou aan een aantal v o o r w a a r d e n moeten zijn v o l d a a n , waarvan de belangrijkste zijn dat geprobeerd zou moeten worden o m de uitgangspunten van de twee hier aan de orde zijnde systemen nader tot elkaar te brengen en dat de m e d e w e r k i n g van de advocatuur w o r d t verkregen. De A l g e m e n e Raad van de Nederlandse Orde van Advocaten heeft medegedeeld in beginsel bereid te zijn aan een experiment mee te w e r k e n , maar éérst zou een oplossing moeten w o r d e n gevonden v o o r een aantal praktische p r o b l e m e n betreffende onder meer de meting van de resultaten van het experiment alsmede het gebruik en de inhoud van de door de C o m m i s sie A l i m e n t a t i e n o r m e n voorgestelde f o r m u l i e r e n . Door mijn departement w o r d t thans bezien of, rekening h o u d e n d met deze desiderata, toch nog op zinvolle wijze aan het e x p e r i m e n t uitvoering kan w o r d e n gegeven. 3. Limitering van de alimentatieduur Zoals in de m e m o r i e van a n t w o o r d (blz. 21) reeds is aangegeven is een interdepartementale ambtelijke w e r k g r o e p ingesteld, bestaande uit vertegenw o o r d i g e r s van de Departementen van Justitie, Cultuur, Recreatie en Maatschappelijke Werk, Sociale Zaken en Financiën. Deze w e r k g r o e p heeft reeds enige malen vergaderd. Zij heeft tot taak een aantal l i m i t e r i n g s m o d e l l e n op te stellen en de budgettaire gevolgen daarvan voor de bijstand te bereken e n ; i m m e r s een wettelijk limiteringssysteem zal altijd leiden tot een vergroot beroep op de A l g e m e n e Bijstandswet. In dit kader verricht het Wetenschappelijk Onderzoek" en Documentatiecentrum een onderzoek naar de hoogte van het aandeel aan bijstandsuitkeringen in het totaal van uitkeringen aan door echtscheiding ontstane onvolledige gezinnen. Ook de wenselijkheid en de mogelijkheid van het door de gemeenschap o v e r n e m e n van bepaalde gevolgen van echtscheiding - het is in de m e m o rie van a n t w o o r d al o p g e m e r k t - dient de werkgroep in haar beschouwingen te betrekken. Hierbij rijst onmiddellijk de vraag welke de ratio is van een limitering van de alimentatieduur, en voorts welke factoren bij de vaststelling van een alimentatie voor een bepaalde duur een rol dienen te spelen. Ook nu al geven allerlei o m s t a n d i g h e d e n de rechter aanleiding, zo blijkt uit jurisprudentie, de alimentatieduur te beperken, waartoe hij op g r o n d van het derde lid van artikel 157 Boek 1 BW bevoegd is. Op de blzz. 21 en 22 van de m e m o rie van a n t w o o r d w o r d e n dergelijke jurisprudentiegevallen g e n o e m d . De w e r k g r o e p ziet zich ook geplaatst voor de vraag of het mogelijk is en zo ja, in hoeverre het wenselijk is factoren die bepalend zijn voor de alimentatieduur in geobjectiveerde wettelijke n o r m e n o m te zetten. Hierbij rijst de vraag of een alimentatieverplichting na een zekere periode definitief dient te eindigen, met andere w o o r d e n of in de wet een algemene m a x i m u m d u u r van de alimentatie dient te w o r d e n o p g e n o m e n , al dan niet voorzien van een hardheidsclausule.
Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 11 860, nr. 8
3
Overigens w i l ik er nogmaals op wijzen dat ik een ongeclausuleerd limiter i n g s s y s t e e m , w a a r b i j b.v. de duur van de o n d e r h o u d s p l i c h t alléén maar gerelateerd w o r d t aan de duur van het huwelijk, niet v o o r s t a . Factoren als de verzorging van kinderen, de leeftijd van de alimentatiegerechtigde, de ten g e v o l g e van het huwelijk ontstane achterstand in school-/vakopleiding en ervaring kunnen m i j n inziens niet buiten b e s c h o u w i n g w o r d e n gelaten. Zoals reeds hierboven (zie punt 1) is o p g e m e r k t , zal in het in v o o r b e r e i d i n g zijnde w e t s o n t w e r p een voorstel w o r d e n gedaan met betrekking tot het derde lid van artikel 157 Boek 1 BW, ten einde deze bepaling, die een bepaalde v o r m van rechterlijke limitering mogelijk maakt, welke echter niet van definitieve aard is, een meer stringent karakter te geven. Met deze w i j z i g i n g w o r d t b e o o g d o m de rechter de b e v o e g d h e i d te geven ook a m b t s h a l v e een g e l i m i teerde alimentatie toe te kennen, die na a f l o o p van de vastgestelde duur o n aantastbaar zou dienen te zijn. 4. Inkomen van de tweede echtgenote Wat betreft de kwestie van het i n k o m e n van de nieuwe huwelijkspartner van de alimentatieplichtige kan ik mij v e r e n i g e n met de in het rapport van de C o m m i s s i e A l i m e n t a t i e n o r m e n neergelegde g r o n d g e d a c h t e dat de nieuwe partner met eigen i n k o m s t e n , in de eerste plaats v o o r het eigen levenso n d e r h o u d werkt, zodat deze niet of slechts ten dele ten laste van de ander k o m t ; als gevolg hiervan zal de financiële draagkracht van laatstgenoemde toenemen. Nu er in het verleden nogal eens uiteenlopende rechterlijke uitspraken over dit o n d e r w e r p zijn geweest, acht ik het gewenst o m in de wettelijke regeling betreffende het alimentatierecht hierover o p enigerlei wijze een bepaling op te n e m e n . 5. Informatie omtrent de arbeidsmogelijkheden van a l i m e n t a t i e g e r e c h t i g den door de gewestelijke arbeidsbureaus In de brief van de bewindslieden van 15 april 1975 (blz. 14) is gewezen op de p r o b l e m e n die de rechter o n d e r v i n d t bij het onderzoek naar de a r b e i d s m o g e lijkheden van de gescheiden persoon die o m een alimentatieuitkering verzoekt. Behalve het feit dat de rechter w o r d t geconfronteerd met veranderende o p v a t t i n g e n inzake arbeid door de v r o u w , is voor hem de b e o o r d e l i n g van concrete arbeidsmogelijkheden in het kader van een scheidings- of alimentatieprocedure geen gemakkelijke taak, daar hij vaak alleen maar is aangewezen op de s o m s s u m m i e r e en niet altijd geheel w a a r h e i d s g e t r o u w e gegevens die partijen hem verschafffen. Bovendien mist hij w e g e n s zijn lijdelijke positie een specifieke wettelijke basis o m zelf deze i n f o r m a t i e bij daartoe bevoegde instanties in te w i n n e n . Tussen de Departementen van Justitie en Sociale Zaken v i n d t overleg plaats of en op welke wijze het Gewestelijk A r b e i d s b u r e a u , gelet op de taakstelling van deze instantie, aan de rechter i n f o r m a t i e zou kunnen geven over de m o g e l i j k h e d e n tot a r b e i d s b e m i d d e l i n g van een gescheidene. 6. Incasso van de onderhoudsuitkering d o o r een overheidsorgaan In h e t - in 1972 verschenen - rapport van de Interdepartementale Werkgroep O n v o l l e d i g e Gezinnen (IWOG) w e r d op blz. 16 in v e r b a n d met de f i nanciële positie v a n de gescheiden v r o u w e n en haar gezinnen aandacht besteed aan de mogelijkheid van « w e g n e m i n g , of althans v e r m i n d e r i n g van de psychische druk als gevolg van contact tussen de gewezen echtgenoten». De IWOG stelde in dit verband v o o r o m de gehele i n n i n g en uitbetaling van alimentaties - en wellicht ook het v r a g e n van wijziging van de zijde van de alimentatiegerechtigden - zowel ten behoeve van de gescheiden v r o u w als v o o r d e haar toegewezen kinderen over te dragen aan een o v e r h e i d s o r g a a n , zoals dat thans slechts ten aanzien van de alimentatie van kinderen in artikel 408 Boek 1 BW geregeld is. Als v o o r b e e l d e n van een overheidsorgaan dat
Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 11 860, nr. 8
4
met deze taak zou moeten w o r d e n belast, n o e m d e de IWOG de raden v o o r de k i n d e r b e s c h e r m i n g , de (sociale diensten van de) g e m e e n t e n , de belastingdienst of een gespecialiseerd orgaan. Nadat d o o r het College van Advies v o o r de K i n d e r b e s c h e r m i n g geadviseerd was dat wat betreft de hier g e n o e m d e m o g e l i j k h e d e n geen andere acceptabele oplossing aanwezig was dan het aanwijzen v o o r deze taak van de raden v o o r de k i n d e r b e s c h e r m i n g , w e r d in de brief van de bewindslieden van 15 april 1975 (Kamerstuk 11 860, nr. 3, blz. 13) meegedeeld dat de Regering bereid was o m de suggestie van de IWOG te v o l g e n en de raden v o o r de kinderbescherming hiermee te belasten. Het is evident dat een dergelijke opdracht een w e r k v e r z w a r i n g voor de raden"betekent. Deze opdracht zou dan ook gepaard m o e t e n gaan met een personeelsuitbreiding ten behoeve van de financiële afdelingen van de raden. De budgettaire situatie maakt nader beraad over het b e l e i d s v o o r n e m e n in dezen noodzakelijk. 7. Indexering van alimentaties Een w e r k g r o e p , waaraan behalve Justitie ook Financiën, Sociale Zaken en het Centraal Bureau v o o r de Statistiek d e e l n e m e n , bezint zich op de vraag of herziening van de wettelijke regeling van indexering van alimentaties, of een v e r f i j n i n g daarvan, nodig is. Aanleiding daartoe is geweest m i j n a n t w o o r d op v o r i g jaar door de heren Geurtsen en Joekes gestelde kamervragen (Aanhangsel van de Handelingen Tweede Kamer, zitting 1977-1978, nr. 686). Het gaat de w e r k g r o e p onder andere o m het v o l g e n d e : is het indexcijfer der lonen dat ingevolge artikel 402a Boek 1 BW in a a n m e r k i n g moet w o r d e n g e n o m e n (nog) v o l d o e n d e representatief voor de m e e r d e r h e i d der a l i m e n tatieplichtigen? Het zijn in ieder geval nu juist in de regel niet de hogere inkom e n s die in aanmerking w o r d e n g e n o m e n v o o r de samenstelling van het indexcijfer der lonen dat w o r d t gehanteerd bij de vaststelling van het percentage w a a r m e e de alimentaties w o r d e n gewijzigd. De hogere inkomens zijn de laatste jaren minder sterk gestegen dan bij v o o r b e e l d het modale inkom e n . De alimentatieplichtigen in de laatste groep zullen m i n d e r v o o r k o m e n dan in de groep van m i d d e n - en hogere i n k o m e n s . Voorts lijkt het van belang een inzicht te verkrijgen in de vraag in hoeveel gevallen de indexering door de rechter w o r d t uitgesloten. Alsdan zou bij v o o r b e e l d ook kunnen blijken of de regel van artikel 402a Boek 1 BW inderdaad nog als hoofdregel fungeert. U i t g a n g s p u n t dient te zijn dat een eventueel g e w i j z i g d systeem van automatische aanpassing van alimentaties, indien daartoe zou w o r d e n geconcludeerd, evenals het huidige gemakkelijk kan w o r d e n toegepast. 8. Wetsontwerp houdende regelen omtrent het effect van een overeenkomst als bedoeld in de artikelen 158 en 159 Boek 1 BW op het verhaalsrecht van gemeenten in verband met verleende bijstand (zitting 1976-1977, 14134, nr. 1) De m e m o r i e van a n t w o o r d naar aanleiding van het enige tijd gelden uitgebrachte v o o r l o p i g verslag omtrent dit w e t s o n t w e r p w o r d t in overleg met het Departement van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk voorbereid en zal, naar ik verwacht, in de loop van het najaar verschijnen.
Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 11 860, n r . 8
5
Aanvullend cijfermateriaal In de paragraaf «Cijfers», blz. 31 memorie van antwoord (11 860) Hoeveel gescheiden vrouwen zijn er?
98 584 109 957 1 26 087 139 381 1 52 422
Per 31-12-1973 1974 1975 1976 1977
Hoeveel echtscheidingen uitgesproken
1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978
Hoe vaak scheiding tafel en bed
1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978
11 14 17 19 20 20 21 22
: :
572 938 913 167 093 889 483 256 886 684 488 391 445 421 458 448
B I J L A G E III M e m o r i e van a n t w o o r d ( 1 1 8 6 0 ) Gescheiden vrouwen naar leeftijd (31 december) Leeftijd
1974
1977
%
abs. 1 5 - 1 9 jaar 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60-64 65-69 70-74 75-79 80-84 85 jaar en ouder Totaal
%
abs.
161 4 185 10 955 12 039 11 492 10 973 11 015 11 780 9 594 9217 7 653 5 422 3 538 1 689 244
0,1 3,8 10,0 11,0 10,5 10,0 10,0 10,7 8,7 8,4 7,0 4,9 3,2 1.5 0,2
171 5413 16 007 20 067 18 031 15 699 14 354 14 048 12 701 11 140 9 461 6 958 4 525 2 508 1 339
0,1 3,6 10,5 13,2 11.8 10,3 9.4 9,2 8,3 7,3 6,2 4,6 3,0 1,6 0,9
109 957
100,0
152 422
100,0
Gem. leeftijd
48,2 jaar
47,4 jaar
% > 65 jaar
16,9
16,3
Tweede Kamer, zitting 1978-1979,11860, nr. 8
6
BIJLAGE IV Memorie van antwoord (11 860) A. Uitgesproken echtscheidingen naar duur van het huwelijk Duur van het huwelijk
1971
%
abs. minder 2— 3 4— 5 6— 7 8- 9 10-19 20 jaar
dan 2 jaar jaar jaar jaar jaar jaar en langer
Totaal
848 630 462 240 040 198 154
7,3 14,1 12,6 10,7 9,0 27,6 18,6
11 572
99,9
1 1 1 1 3 2
1977
1974
%
abs.
%
abs.
189 446 199 956 812 513 052
6,2 12,8 11,5 10,2 9,5 28,8 21,1
1 337 2 666 2 576 2 366 2016 6 459 4 063
6,2 12,4 12,0 11,0 9,4 30,1 18,9
19 167
100,1
21 483
100,0
1 2 2 1 1 5 4
B. Uitgesproken echtscheidingen naar aantal minderjarige kinderen Aantal kinderen
1971
%
abs. 0 1
4 075 2 839 3 655 718 171
2-3 4-5 6 en meer
35,2 24,5 31,6 6,2 1,5
Totaal scheidingen ' 11 572 Totaal kinderen Gem. aantal kinderen
1977
1974
%
abs. 6810 4 514 6314 977 231
35,5 23,6 32,9 5,1 1,2
19 167
15 727 1,36
%
abs. 7 115 4 675 7 388 969 155
33,1 21,8 34,4 4,5 0,7
21 483
25 197 1.31
28 086 1.31
' Inclusief de echtscheidingen met onbekend aantal minderjarige kinderen.
BIJLAGE V Memorie van antwoord (11 860) Uitgesproken echtscheidingen naar leeftijd van de scheidende vrouw Leeftijd
1971 abs.
20 jaar 2 0 - 2 4 jaar 2 5 - 2 9 jaar 3 0 - 3 4 jaar 35—39 jaar 4 0 - 4 4 jaar 4 5 - 4 9 jaar 5 0 - 5 9 jaar 6 0 - 6 9 jaar 70 jaar en ouder onbekend Totaal
1974
%
abs.
1977
%
abs.
%[
133 659 451 864 389 107 954 1 005 465 80 465
1,1 14,3 21,2 16,1 12,0 9,6 8,2 8,7 4,0 0,7 4,0
131 2 294 4 046 3213 2 393 1 872 1 442 1 923 875 192 786
0,7 12,0 21,0 16,8 12,5 9,8 7,5 10,0 4,6 1,0 4,1
117 2 477 4 545 4 086 2 887 2019 1 526 1 800 726 174 1 126
0,5 11,5 21,2 19,0 13,4 9,4 7,1 8,4 3,4 0,8 5,2
11 572
99,9
19 167
100,0
21 483
99,9
1 2 1 1 1
Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 11 860, n r . 8
7
