Tweede Kamer der Staten-Generaal

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 1990-1991

21 912

Regels inzake een Infrastructuurfonds (Wet Infrastructuurfonds)

Nr. 7

MEMORIE VAN ANTWOORD Ontvangen 16 april 1991 I Algemeen § 1 Inleiding Met veel belangstelling hebben wij kennis genomen van het voorlopig verslag. Met voldoening hebben wij vastgesteld, dat brede steun wordt verleend aan de instelling van het Infrastructuurfonds. Wij hopen, dat de twijfels, die nog rond een aantal modaliteiten van het fonds bestaan, met deze memorie van antwoord worden weggenomen. Naar aanleiding van de gemaakte opmerkingen heeft de regering besloten het voorstel op enkele punten aan te passen. Dit betreft: - het opnemen in de Wet van de categorieën infrastructurele kosten die ten laste van het fonds kunnen komen; - het opnemen van een definitie voor het begrip «beheer»; - het beperken tot de landen in Europa van de mogelijkheid om infra– structurele werken buiten Nederland te bekostigen. Conform het regeeraccoord 1989 besteedt het kabinet extra aandacht aan de verkeers– en vervoerinfrastructuur in ons land. Het infrastructuur– fonds is daarbij een hulpmiddel. Wij achten het ten behoeve van de infrastructuur van belang, dat integrale afweging van prioriteiten en versterking van de continuïteit van de middelen - de hoofddoelstellingen van het fonds - snel verwezenlijkt worden. Wij hechten er dan ook aan het Infrastructuurfonds - zo mogelijk - per 1 januari 1992 te starten. Op die datum zou de wet met uitzondering van de artikelen 6, 7, 8, 12 en 13 - wij komen daar later op terug - in werking moeten treden. Om op Prinsjesdag 1991 de eerste begroting voor het fonds te kunnen indienen, is parlementaire behandeling van dit wetsvoorstel vóór het zomerreces nodig. Wij hopen, dat door een gezamenlijke inspanning van parlement en regering dit realiseerbaar is. Het Infrastructuurfonds zal op 1 januari a.s. nog niet zijn eindvorm hebben bereikt. Daarvoor is een groeiproces nodig dat een langere periode vergt. Dit geldt zowel voor het versterken van de continuïteit van de middelen, als voor de integrale prioriteitsstelling.

112846 F ISSN0921 - 7371 SDU uitgeverij 's-Gravenhage 1991

Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 912, nr. 7

Het fonds is een instrument om het voorgenomen integrale verkeers– en vervoerbeleid te realiseren. Nogal wat vragen hebben betrekking op de verdere uitwerking van het beleid zelf, zoals dit is neergelegd in het Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer (SW). Voorkomen moet worden dat een vicieuze cirkel ontstaat: dat de behandeling van dit voorstel stagneert omdat het beleid op een aantal terreinen nog onvol– doende is uitgewerkt, en de realisatie van het beleid op andere terreinen stagneert omdat het fonds er nog niet is. Bij de beantwoording van vragen over de uitwerking van het beleid is geprobeerd zoveel mogelijk concrete informatie te verstrekken. Op sommige punten is echter de beleidsontwikkeling nog onvoldoende gevorderd om duidelijke uitspraken te kunnen doen. Met de uitwerking van een aantal bepalingen in de wet-vele fracties vragen daarnaar– is voortgang geboekt. De algemene maatregel van bestuur - het concept Besluit Infrastructuurfonds is nog niet gereed, maar verkeert wel in een zodanig stadium, dat wij een voorlopig concept bij deze memorie hebben kunnen voegen (zie bijlage 1). De ministeriële regelingen zullen op korte termijn ter hand worden genomen. Dit betreft vooral het bijstellen van enkele bestaande regelingen, zoals de Bijdrage– regeling Wegverkeersvoorzieningen (Stcrt. 1988, 215) die betrekking heeft op investeringsbijdragen voor wegen, fietspaden en verkeersveilig– heidsvoorzieningen in beheer bij lagere overheden en de Nadere regels financiële bijdrage voor infrastructuur openbaar vervoer (Stcrt. 1988, 7), die over de openbaarvervoerinvesteringen gaan. Door de C.D.A.-fractie zijn vragen gesteld over de regels voor uitgaven ten behoeve van het beheer van infrastructuur voor het openbaar vervoer. Dit betreft uitgaven in het kader van de Wet personenvervoer. In studie is nog of in het Besluit personenvervoer dan wel het Besluit Infrastructuurfonds, of in de op deze besluiten gebaseerde ministeriële regelingen, nadere regels voor deze uitgaven moeten worden opgenomen. Voorts wordt overwogen voor de luchthavens (exclusief woningisolatie, waarvoor reeds een regeling bestaat) een bijdrageregeling in het leven te roepen. Dit mede ten antwoord op een vraag van de P.v.d.A.-fractie over de grondslagen voor de verschillende specifieke uitkeringen. De P.v.d.A.-fractie heeft voorts gevraagd naar een historisch overzicht, te beginnen met de instelling van een wegenfonds in 1926. Dit overzicht is als bijlage 2 bij deze memorie gevoegd. In antwoord op een vraag van de fractie van D66 of de officiële aanduiding in de witte stukken een verschrijving bevat, merken wij op, dat het hier om een drukfout gaat, die in de witte stukken is gecorrigeerd bij nota van verbetering, d.d. 3 januari 1991, onder I (Kamerstukken II 1990/91, 21 912, nr. 4). Uit het voorlopig verslag hebben wij moeten opmaken, dat de correctie echter geen iang leven beschoren is geweest. Wij hopen, dat dit niet symbolisch is voor het fonds. § 2 Doel en reikwijdte van het Infrastructuurfonds Algemeen Het Infrastructuurfonds is een financierings– en bekostigingsin– strument. Het is geen beleidsinstrument. Het is een gereedschap bedoeld om het beleid vastgelegd in het SW zo goed en zo snel mogelijk uit te voeren. Het vervangt enkele gereedschappen van oudere datum als het Rijkswegenfonds, het Mobiliteitsfonds en een aantal begrotingsartikelen van Hoofdstuk XII van de Rijksbegroting. Doordat het Infrastructuurfonds een veel breder toepassingsgebied krijgt, is flexibi–


liteit noodzakelijk. Tussen de financiering en bekostiging van weg–, rail–, vaarweg–, lucht– en zeehaveninfrastructuur bestaan substantiële onder– linge verschillen. Het SVV-beleid is op een aantal terreinen nog niet concreet uitge– werkt. Daarom is nog niet precies duidelijk voor welke financieringspro– blemen het fonds in de toekomst oplossingen moet bieden. Voorbeelden: de bekostiging van regionale verkeers– en vervoerplannen, de conse– quenties van het advies van de Commissie Houben en van de normering in het stedelijk openbaar vervoer voor de infrastructuurbeheerskosten, de financiering van Hogesnelheidsspoorlijn en de Betuwespoorlijn, de gevolgen van een mogelijk nieuwe Europese spoorwegrichtlijn, de mogelijke Europese financiering van supra-nationale infrastructuur, de tolheffing, de behoefte aan extra middelen voor infrastructuur, etc. Het zal duidelijk zijn dat deze ontwikkelingen, die niet aliemaal op korte termijn zullen zijn afgerond een flexibel stuk gereedschap noodzakelijk maken. Bovendien moet het mogelijk zijn het SVV-beleid bij te stellen zonder wijziging van de Wet Infrastructuurfonds. Een wetswijziging kost relatief veel tijd. Voorts leidt een te starre wetgeving tot gekunstelde oplossingen, oneigenlijke wetstoepassing, vervuiling, etc. Een nuttig stuk gereedschap kan daardoor veranderen in een dwangbuis. Gekozen is daarom voor een flexibel basisgereedschap, waarin de hoofdelementen zijn verankerd, met een aantal hulpstukken in de vorm van een algemene maatregel van bestuur en ministeriële regelingen, die relatief snel zijn te wijzigen als de omstandigheden in de praktijk dat nodig of wenselijk maken. Door de fracties van de meeste partijen zijn kritische opmerkingen gemaakt over de grote flexibiliteit van het wetsvoorstel. De invloed van het parlement zou hierdoor te veel worden aangetast. De regering deelt deze mening niet. Het gaat bij dit wetsvoorstel niet om het creëren van een beleidsinstrument, dat vervolgens een zelfstandige functie vervult. Het gaat uitsluitend over de vormgeving van het gereedschap. Wat er met dit gereedschap gedaan wordt, is voorwerp van parlementaire controle. De regering is gehouden de Kamers op verzoek te informeren over de toepassing ervan. Jaarlijks wordt de begrotingswet voor het fonds - zonder deze wet is het fonds niets - ter vaststelling aan het parlement voorgelegd. Bovendien is bij wet voorgeschreven dat als bijlage bij de begroting een jaarverslag over het reilen en zeilen van het fonds moet worden ingediend. Op deze wijze is naar de mening van de regering de parlementaire controle gewaarborgd. Deze kritiek heeft ons bovendien verrast. De mogelijkheden voor parle– mentaire controle worden juist vergroot ten opzichte van de huidige wetgeving: - Het nieuwe wettelijke kader is gemoderniseerd, uniform en overzich– telijk; het Rijkswegenfonds, het Mobiliteitsfonds en Hoofdstuk XII kennen verschillende en meestal globalere of nauwelijks of geen spelregels. - De Wet Infrastructuurfonds moet in samenhang met het Besluit Infrastructuurfonds worden bezien (voor een concept zie bijlage 1); geprobeerd wordt in één besluit de spelregels voor alle infrastructuursec– toren op duidelijke en identieke wijze op te nemen. - De Wet Infrastructuurfonds kan niet los worden gezien van de begrotingswet voor het fonds; laatstgenoemde wet zal een veel toegan– kelijker beleidsbeeld geven dan de huidige drie begrotingen; integrale beoordeling van ontvangsten en uitgaven wordt daarmee voor het parlement veel gemakkelijker. Voorts wijzen wij er op, dat de huidige wetgeving op het gebied van


wegen, vaarwegen, openbaar vervoer en luchtvaart, zoals de Wegenver– keerswet, de Scheepvaartverkeerswet, de Wet personenvervoer en de Luchtvaartwet, als kader onverkort blijft bestaan en dat het SW de hoofdlijnen van het beleid en het MIT de concrete uitwerking daarvan bevat. Het wetsvoorstel is niet opgezet als een korte termijn hulpmiddel ter oplossing van allerlei acute problemen. Het is bedoeld als een structureel gereedschap, dat het mogelijk maakt financiële beleidskeuzes voor de korte en de iets langere termijn te maken. Het moet een flink aantal jaren kunnen functioneren. Uitgangspunten zijn hierbij geweest: - een integraal financierings– en bekostigingskader voor alle verkeers– en vervoerinfrastructuur; het achterlaten van een deel hiervan in Hoofdstuk XII zou in beide begrotingen tot onevenwichtige keuzesituaties leiden; - het presenteren van de integrale infrastructuurkosten, dus inclusief bijbehorende beheers–, milieu– en veiligheidskosten; pas dan wordt het mogelijk echte integrale keuzes te maken. Ook is het streven van de regering er op gericht - mede vanwege doelmatigheidsredenen - onnodig zware regelgeving te voorkomen. In dit verband verwijzen wij voorts naar de nota «Zicht op wetgeving», die de minister van Justitie onlangs naar de Kamer heeft gestuurd. Daarin komen aan de orde aspecten als: de uitvoerbaarheid, handhaafbaarheid, samenhang en eenvoud van regels; de noodzaak van wettelijke regels en de mogelijkheid duidelijker en sneller te reageren op maatschappelijke ontwikkelingen. Concluderend zijn wij van mening dat de opzet van het fonds evenwichtig is, de overzichtelijkheid wordt vergroot en het fonds een belangrijke verbetering ten opzichte van de bestaande situatie betekent. Spoedige invoering is daarom wenselijk. De invloed van het parlement is gewaarborgd en de mogelijkheid tot beïnvloeding van het beleid is eenvoudiger geworden. Door de fractie van D66 is gevraagd: wie beslist over infrastructuur– projecten, de Tweede Kamer of de minister. Conform artikel 11 van het wetsvoorstel en conform ons staatsbestel beslist de minister. Echter, eveneens conform artikel 11 doet de minister dat: «met inachtneming van de volgens de begroting van het fonds beschikbare middelen». Via het budgetrecht in combinatie met het recht op informatie, kan de Kamer de besluitvorming van de minister dus daadwerkelijk beïnvloeden. In verband hiermee zegt het kabinet toe in de memorie van toelichting, bij de begroting van het fonds per begrotingsartikel overzichten te zullen opnemen van de te realiseren investeringsprojecten. Voorts is door deze fractie gevraagd om een toelichting op de zin in de memorie van toelichting: «De fondsconstructie maakt rechtstreekse voeding, dat wil zeggen een koppeling van inkomsten en uitgaven mogelijk». Hierbij is zowel gedoeld op het fonds als geheel als op het heffen van retributies. Volgens artikel 2 heeft het fonds ten doel de financiering (het verwerven van inkomsten) en de bekostiging ( het doen van uitgaven) van infrastructuur. In tegenstelling tot Hoofdstuk XII heeft het fonds een begroting waar ontvangsten en uitgaven met elkaar in evenwicht zijn. De totale ontvangsten, inclusief de algemene middelen, worden expliciet in de begroting vastgelegd en vormen dus de recht– streekse voeding van het fonds gekoppeld aan de totale uitgaven. De algemene middelen zijn daardoor niet meer een sluitpost. Het heffen van retributies en de koppeling daarvan aan bepaalde uitgaven zal vooralsnog een beperkte omvang hebben en daardoor de integrale prioriteitsstelling


niet kunnen verstoren. Afweging van investeringen dient bovendien ten principale los van de wijze van financieren plaats te vinden. Definitie infrastructuur en kostencategorieën De reikwijdte van de Wet Infrastructuurfonds is infrastructuur ten behoeve van het vervoer van personen of goederen (artikel 2 van de wet), met andere woorden verkeersinfrastructuur. Aangesloten wordt bij het normale spraakgebruik, t.w. blijvende onroerende voorzieningen ten behoeve van het verkeer. Wat daar onder wordt begrepen is in de memorie van toelichting en wordt in deze memorie van antwoord naar aanleiding van de gestelde vragen nader toegelicht. Met deze omschrijving wordt bereikt, dat zowel wordt aangesloten bij de huidige praktijk, als de nodige flexibiliteit wordt verkregen om nieuwe ontwikke– lingen mogelijk te maken. Het is niet gebruikelijk - en uit een oogpunt van deregulering en wetstechniek ongewenst - een begrip te definiëren in een wet, wanneer bij de gangbare betekenis van dat begrip wordt aangesloten. Daar komt nog bij dat, gezien de door de fracties gemaakte opmerkingen, gepro– beerd is een meer exacte definitie van het begrip infrastructuur voor het vervoer van personen of goederen te geven. Dit is echter vanwege de complexe aard van de te regelen materie niet gelukt. Het vastleggen van het begrip in de wet leidt tot een in de praktijk te beperkte en daarbij onhanteerbare definitie. Allerlei bijkomende infrastructurele voorzie– ningen als verkeerssignalering, praatpalen, groenvoorziening, spoorweg– overgangen, bovenleidingen, onderstations, railservice-centra, transferia, verkeerstorens, lichteilanden, radioplaatsbepalingssystemen, betonning, etc. zijn niet in één waterdichte en nog leesbare omschrijving te vangen. Ook het opnemen van een al dan niet limitatieve lijst van categorieën van infrastructuur brengt geen uitkomst. Een limitatieve lijst niet, want voor iedere toepassing van de wet op een categorie, die niet op de lijst voorkomt, is een wetswijziging nodig. Een niet-limitatieve lijst ook niet, want die geeft geen afgrenzing en begripsbepaling, maar is in wezen een stuk toelichting. Daarom is afgezien van omschrijving van het begrip infrastructuur in de wet. Gezien de voorwaarden waaraan verder moet worden voldaan - zie hierna - achten wij dit aanvaardbaar. Het Infrastructuurfonds heeft blijkens artikel 2 ten doel de bekostiging en financiering van infrastructuur. Betaald kunnen worden de kosten van aanleg, verbetering en beheer van infrastructuur ten behoeve van, zoals opgemerkt, het vervoer van personen of goederen. Naar aanleiding van de gemaakte opmerkingen onder andere van de C.D.A.-fractie, hebben wij gepoogd het begrip beheer te omschrijven. Dit heeft geresulteerd in een definitiebepaling, die in bijgaande nota van wijziging is opgenomen (onderdeel B). De considerans en de tekst van artikel 2, tweede lid, van het wetsvoorstel worden voorts in de nota van wijziging hieraan aangepast (onderdelen A en C). Het begrip «beheer» is in deze definitie omschreven als beheer in ruimere zin. Hieronder vallen onderhoud, bediening en alle overige handelingen nodig om infrastructuur zijn functie te kunnen laten vervullen. Tot laatstgenoemde categorie behoort het beheer in enge zin (de zorg dat infrastructuur goed functioneert, inclusief inspectie en toezicht), maar ook gladheidsbestrijding, energievoorziening ten behoeve van verlichting, enz. Gezien het complexe karakter van de materie - o.a. vanwege de beper– kingen met uitzonderingen met betrekking tot beheerskosten, opgenomen in de negatieve lijst (artikel 1, eerste lid onder d en tweede lid van bijlage 1), uitgaven, waar tegenover vergoedingen van derden staan, uitgaven ter compensatie van door anderen geleden schade en


kosten van tijdelijke voorzieningen - leidt verdere concretisering in de wet in de praktijk tot te enge omschrijvingen. De aangescherpte tekst van artikel 2, tweede lid, geeft de grenzen van het Infrastructuurfonds aan. In principe zou hiermee volstaan kunnen worden. Immers een bijdrage of een uitgave kan worden gedaan voorzover 1. de grenzen van het fonds, zoals hiervoor aangegeven, niet worden overschreden, 2. na afweging aan de hand van de in de wet opgenomen criteria en 3. de financiële middelen dat toelaten. Er zijn echter soorten van infrastructuur en kostencategorieën, waarvan vaststaat, dat die vooralsnog niet uit het fonds bekostigd zullen worden. Terwille van de duidelijkheid zullen deze in de voorgestelde negatieve lijst, die deel uitmaakt van de algemene maatregel van bestuur, worden opgenomen (zie bijlage 1, art 1). Infrastructuur en kostencategorieën, die niet op deze lijst voorkomen, vallen in principe onder de reikwijdte van de wet, dit mede in antwoord op een vraag van de fractie van D66. Voor de algemene maatregel is gekozen om enerzijds de nodige rechtszekerheid te bereiken en anderzijds de mogelijkheid van redelijk snelle wijziging te behouden. Voorts wordt in de algemene maatregel bepaald - dit in antwoord op een vraag van de P.v.d.A.-fractie - dat uitgaven dienen te passen in het rijksbeleid zoals onder andere vastgelegd in het Structuurschema Verkeer en Vervoer, het Structuurschema Burgerluchtvaartterreinen, het Nationale Milieubeleidsplan, de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening Extra en zoals dat voortvloeit uit vele wettelijke regelingen, zoals de Wet Personenvervoer, de Wegenwet, de Luchtvaartwet, de Scheepvaartver– keerswet, enz. Ook is het de bedoelmg, waar nodig, ter verdere verduidelijking in de ministeriële regelingen meer concreet aan te geven welke categorieën infrastructuur en infrastructuuronderdelen onder die regelingen vallen. In het Besluit Infrastructuurfonds zullen voorts de in aanmerking komende kostensoorten worden opgenomen (zie bijlage 1). Dat het fonds over de nodige flexibiliteit dient te beschikken moge nog blijken uit de volgende voorbeelden. 1. In het systeem van de Wet Infrastructuurfonds vallen pijpleidingen onder het begrip infrastructuur. Zij worden echter vooralsnog langs de weg van de negatieve lijst buiten de reikwijdte van het fonds gebracht. Redenen hiervoor zijn, dat deze onder de verantwoordelijkheid van de Minister van Economische Zaken vallen en dat voor pijpleidingen een apart structuurschema bestaat. Wanneer het echter in de toekomst alsnog wenselijk zou zijn pijpleidingen uit het fonds te bekostigen, dan kan dit betrekkelijk snel gebeuren. Wel dient het parlement in het kader van de begrotingsbehandeling hiermee in te stemmen. Hiermee wordt ook tegemoet gekomen aan een opmerking van de V.V.D.-fractie. 2. Het is de bedoeling beheersuitgaven ten laste van het fonds zoveel mogelijk te beperken tot infrastructuur in beheer bij het Rijk en railinfra– structuur. Daartoe is een bepaling in de negatieve lijst opgenomen. Echter in het verleden zijn exploitatieverplichtingen aangegaan voor vaarwegen, zee– en luchthavens in beheer bij derden. Deze verplich– tingen komen wel ten laste van het fonds. Bovendien is het niet uitge– sloten, dat ook in de toekomst het nodig kan zijn van dit uitgangspunt af te wijken. Door aanpassing van de algemene maatregel is dit mogelijk. Dit betekent een verzwaring ten opzichte van de huidige procedures. De parlementaire controle blijft via de begrotingswet intakt.


De fracties van C.D.A., P.v.d.A. en R.P.F. hebben gevraagd om concretere definities in de wet. Wij menen met het vorengaande aange– toond te hebben, dat het gehanteerde systeem wel degelijk de door de genoemde fracties gewenste duidelijkheid en controleerbaarheid geeft en zulks met behoud van de voor het fonds noodzakelijke flexibiliteit. Ook menen wij te hebben aangetoond, dat het opnemen van meer definities in de wet vooral nadelen heeft. Wat betreft het opnemen van een al dan niet limitatieve lijst van categorieën investeringen - voorstel R.P.F. –, hiervoor geldt mutatis mutandis hetgeen wij met betrekking tot een dergelijke lijst van soorten infrastructuur hebben opgemerkt. De P.v.d.A.-fractie meent een inconsistentie te zien in de uitwerking van het begrip infrastructuur in de Wet Infrastructuurfonds. Zoals de fractie terecht opmerkt, gaat het naast financiering om bekostiging. Onderhoud en bediening van bestaande infrastructuur zijn echter minstens even belangrijk als aanleg van nieuwe infrastructuur. Oaarnaast is met name in de sfeer van de vervangingsinvesteringen de grens tussen onderhoud en nieuwe investeringen vaag, zeker als gelijktijdig ook nog verbeteringen worden aangebracht. Gescheiden bekostiging van beheersuitgaven en investeringen kan tot onevenwichtigheden leiden, bijvoorbeeld goedkoop investeren kan tot te duur beheer (onderhoud en bediening) leiden. Tenslotte wijzen wij er op, dat het onderhoud van rijks– wegen tot dusverre uit het Rijkswegenfonds wordt betaald. Alles redenen, om de totaliteit van infrastructurele kosten in één Infrastruc– tuurfonds samen te brengen. Dit heeft consequenties voor het openbaar vervoer. De kosten van het beheer van railinfrastructuur dienen afgescheiden te worden van de huidige exploitatiebijdragen aan het openbaar vervoer. Zie hiervoor ook § 4. De doelstelling van het fonds - bekostiging van infrastructuur - sluit bijdragen ten behoeve van de exploitatie van vervoermiddelen bij het openbaar vervoer, uitdrukkelijk uit. Lucht– en zeehavens De P.v.d.A.-fractie vraagt een nadere aanduiding van de onder de zorg van het Rijk vallende voorzieningen ten behoeve van de zeescheepvaart, alsmede van zeehaven– en luchthaveninfrastructuur. Wat de zeevaart betreft moet gedacht worden aan (het op diepte houden van) vaargeulen, radarketens, boeien, lichteilanden, vuurtorens e.d. Wat de luchthavens betreft, gaat het om de aanleg van nieuwe start– en landingsbanen en verlenging en renovatie van bestaande banen, alles inclusief taxibanen, markering, verlichting, e.d. Wat betreft de luchtverkeersbeveiliging - de P.v.d.A.-fractie vraagt daar apart naar –, deze wordt waarschijnlijk verzelfstandigd (zie ook bijlage 3, punt 4). De consequenties hiervan voor het fonds dienen nader te worden bekeken. Bij de zeehavens zijn de kosten in het verleden van zeer diverse aard geweest: uitgaven en bijdragen voor vaarweg– en railinfrastructuur, de aanleg van nieuwe havenbekkens (havenschappen) en de herstructurering van oudere havengebieden (Rotterdam en Amsterdam). De C.D.A.-fractie plaatst vraagtekens bij het brengen van zee– en luchthavens onder de werking van de Wet Infrastructuurfonds. In antwoord daarop willen wij er op wijzen dat het ook bij zee– en lucht– havens gaat om verkeersinfrastructuur, deel uitmakend van een veel grotere keten. Bovendien bestaat zee– en luchthaveninfrastructuur grotendeels uit vaarwegen, wegen, railwegen en bijbehorende voorzie– ningen. Bekostiging hiervan ten laste van verschillende begrotingen, verstoort een samenhangende beoordeling en bevordert ook de duide– lijkheid niet. Uitgangspunt is geweest één integraal financierings– en


bekostigingskader voor alle verkeers– en vervoerinfrastructuur. Zie ook de uitgangspuntennotitie infrastructuurfonds, die in mei 1990 aan de Kamer is toegezonden. Afweging van zee– en luchthavenprojecten tegenover weg–, water– en railprojecten is op zich niet eenvoudig. Maar dit geldt ook voor een wegproject in Groningen versus een railproject in de Randstad, enz. Ook nu wordt deze afweging gemaakt, alleen op een ook voor het parlement - minder overzichtelijke wijze. Het is niet zo, dat alle voorzieningen op luchthavens en in zeehavens uit het fonds betaald zullen worden. Dit blijkt ook bij het Plan van Aanpak Schiphol. Openbaar vervoerverbindingen en wegvoorzieningen maken een belangrijk deel van dit plan uit. De onderhandelingen over de verdeling van de kosten over het Rijk, de provincie, de betrokken gemeenten en de luchthaven Schiphol zijn nog niet geheel afgerond. Daarom is beantwoording van de vraag van de fractie van D66 hierover nog niet mogelijk. In het licht van het voorgaande zijn wij dan ook van oordeel, dat zee– en luchthavens onder de werking van het fonds dienen te vallen. In het regeeraccoord wordt deze infrastructuur weliswaar niet expliciet als vallend onder het fonds genoemd. Impliciet echter wel, gezien de passage: «De verhoogde aandacht voor infrastructuur geldt dus zowel .... alsook voor de luchtvaart.... en de zeescheepvaart». Lucht– en zeehavens vormen de knooppunten in onze internationale vervoerstructuur. Men dient zich te realiseren, dat deze infrastructuursectoren slechts een gering aandeel in het fonds hebben. Uitdrukkelijk verklaren wij dat lucht– en zeehaveninfrastructuur niet zijn toegevoegd om uitgaven, indirect verband houdend met de aanleg en onderhoud van infrastructuur, uit het fonds te kunnen financieren. Dit naar aanleiding van een opmerking van de C.D.A.-fractie. Europese aspecten Door de fracties van P.v.d.A. en S.G.P. is gevraagd naar de relatie van het fonds met Europese ontwikkelingen zoals het Rapport van de Group Transport 2000 Plus en een Europees Infrastructuurfonds. In dit kader is voorts van belang het in juni 1990 aan de EG-partners aangeboden en inmiddels door de Transportraad ten principale aanvaarde memorandum van de Nederlandse regering «Europa van het Transport». Op zich is de behandeling van het voorstel voor de Wet Infrastructuur– fonds niet de meest geëigende gelegenheid om het totale Europese verkeers– en vervoerbeleid, waar de door mevrouw Smit-Kroes en de heer Pisani voorgezeten Group Transport 2000 Plus zich op heeft gericht, te bespreken. Deze memorie beperkt zich daarom tot de infrastructurele aspecten. Het is duidelijk dat Europese samenwerking op infrastructureel gebied voor ons land als transport– en distributieland van groot belang is. Dit mede in het licht van Europa 1992. Voor zo ver mogelijk is bij de opzet van het fonds daarmee rekening gehouden. Dit is een van de redenen van het opnemen in artikel 9, derde lid, van de mogelijkheden om uitgaven te doen en bijdragen te verstrekken ten behoeve van infrastruc– turele werken buiten Nederland. Hierbij kan worden gedacht aan samen– werkingsprojecten met buurlanden zowel in de weg–, rail– als vaarweg– sfeer. Voorbeelden: de Hogesnelheidsspoorlijnen, de Betuwespoorlijn en een verbinding Twente-Mittellandkanaal. In de voorstellen van de Group Transport 2000 Plus voor een Europees Infrastructuurfonds wordt uitgegaan van een eigen voeding. Mocht evenwel ooit besloten worden tot voeding met rechtstreekse bijdragen van de Lid-Staten, dan is het fonds daarvoor een geschikt instrument. Artikel 9, derde lid, biedt daartoe de mogelijkheid. Omgekeerd is rekening gehouden met de situatie dat buurlanden of een Europees Infra–


structuurfonds bijdragen aan ons land verstrekken ten behoeve van bepaalde infrastructurele werken. Omdat hierbij veelal ook sprake zal zijn van een Nederlandse bijdrage ten laste van het Infrastructuurfonds, is het mogelijk de buitenlandse dan wel Europese bijdragen aan het fonds ten goede te laten komen. Onder andere om die reden is artikel 4, eerste lid onder j «overige ontvangsten» opgenomen. De hoofdgedachten in het Rapport van de Group Transport 2000 Plus over financiering van infrastructuur en toepassing van het profijtbeginsel - al of niet in combinatie met het prijsmechanisme - sluiten aan bij de standpunten van de Nederlandse regering, o.a. verwoord in de Memorie van Toelichting. Voor het Europese fonds wordt evenwel een 100% rechtstreekse voeding bestaande uit heffingen op het energieverbruik van de verschil– lende soorten vervoermiddelen, voorgesteld. Dus heffingen vergelijkbaar met een toeslag op de brandstofaccijns. Ook wordt voorgesteld met betrekking tot milieu-effecten het veroor– zakingsbeginsel toe te passen, zodat de totale (interne en externe) kosten van het vervoer duidelijk zichtbaar worden. Dit sluit aan bij de passages over milieuvoorzieningen in deze memorie. Tenslotte wordt in het Rapport voorgesteld bij de nationale spoor– wegen een tweedeling tussen exploitatie van treinen en exploitatie van railinfrastructuur door te voeren en daarbij het eerste een meer privaat en het tweede een meer publiek karakter te geven. Dit sluit ook aan bij het onderhavige wetsvoorstel, waarbij de bekostiging van infrastructuu– rinvesteringen en –beheer wordt gescheiden van de bekostiging van de exploitatie van vervoermiddelen. Door de C.D.A.-fractie is hierover een vraag gesteld. Voor de Hogesnelheidsspoorlijn wordt een bijdrage verwacht uit het reeds bestaande (kleine) Europese Infrastructuurfonds. Dit richt zich vooral op grensoverschrijdende verbindingen. In het verleden zijn ook wel eens bijdragen uit het EFRO-fonds voor regionale ontwikkeling ontvangen ten behoeve van infrastructurele voorzieningen. Diversen De P.v.d.A.-fractie heeft gevraagd nader in te gaan op onderscheiden planvormen en verwijst daarbij naar het Meerjarenprogramma Infra– structuur en Transport (MIT), artikel 71 van de Wet personenvervoer en naar de Wet Uitkeringen Wegen. Wij wijzen er op, dat de Wet Infrastructuurfonds, zoals wij in het algemene gedeelte van deze paragraaf hebben gesteld, een financie– rings– en bekostigingsinstrument is en geen planningsinstrument. Het SW en het MIT vormen het kader voor de planning. De door de P.v.d.A.-fractie gevraagde periodieke rapportage over de nog niet gefinancierde investeringsbehoeften in het licht van de doelstellingen van de structuurschema's, past beter in het MIT en een periodieke evaluatie van het SW dan in de rapportage over het fonds. Gesteld wordt, dat aan artikel 71 van de Wet personenvervoer niet de hand wordt gehouden. Er zij echter op gewezen, dat jaarlijks worden gepubliceerd: - een tabel in Hoofdstuk XII van de rijksbegroting met de uitgaven voor exploitatie en infrastructuur in het afgelopen jaar; - een financieel overzicht in het MIT– onderdeel van Hoofdstuk XII van de uitgaven voor exploitatie en infrastructuur voor de komende vijf jaar; - een mobiliteitsparagraaf in het MIT met daarin een overzicht van de


mobiliteitsontwikkeling in het afgelopen jaar, alsmede een prognose voor de komende vijf jaar. Nu de jaarlijkse rapportage voor zover het infrastructuur betreft, overgaat naar een eveneens jaarlijkse rapportage op grond van dit wetsvoorstel, wordt het betrokken gedeelte uit artikel 71 geschrapt (nota van wijziging, onderdeel F). Voorts wordt gevraagd naar de Wet Uitkeringen Wegen (WUW). De planning voorziet in indiening van het wetsvoorstel, waarbij de WUW wordt ingetrokken, nog voor het zomerreces 1991. De nieuwe situatie kan dan, naar wij beogen, met ingang van 1 januari 1993 worden geëffectueerd. Bij die gelegenheid kan van gedachte worden gewisseld over de wenselijkheid van wettelijk geregelde wegenplanning. Wij stellen u voor in dat kader verder te discussiëren over de verschillende wegen– plannen. § 3 Ontvangsten c.q. financiering van infrastructuur Algemeen Alle fracties hebben vragen gesteld dan wel opmerkingen gemaakt over de voeding van het fonds. Continuïteit van middelen of wel verbe– tering van de kwaliteit van de infrastructuur-financiering is één van de hoofddoelstellingen van het fonds. In verband hiermee heeft de Voorlopige Raad voor Verkeer en Waterstaat een advies uitgebracht over de infrastructuurfinanciering op langere termijn. Dit is begin dit jaar aan de Kamer toegezonden. Het financieren van verkeers– en vervoerinfrastructuur is geen statische zaak. In de eerste plaats fluctueert de financieringsbehoefte. In de tweede plaats zijn de financieringsmogelijkheden afhankelijk van de mate waarin voldaan wordt aan de financieringsbehoeften op andere terreinen, het financieringstekort, de collectieve lastendruk, de kapitaal– markt, etc. In principe kan verkeers– en vervoerinfrastructuur worden gefinancierd door: - het beschikbaar steflen aan het fonds van algemene middelen; - het rechtstreeks voeden van het fonds met bestemmingsheffingen dan wel regulerende heffingen; de infrastructuurtoeslag op de motorrij– tuigenbelasting is hiervan een voorbeeld; - het rechtstreeks voeden van het fonds met gebruikersvergoedingen (retributies); in tegenstelling tot belastingen vallen retributies niet onder de collectieve lastendruk omdat er een directe relatie bestaat tussen de verleende dienst en de betaalde vergoeding; - bijdragen van andere belanghebbenden (o.a. andere overheden, de EG, het bedrijfsleven); - leningen af te sluiten ten behoeve van het fonds; - private financiering in de vorm van leningen dan wel risico dragende investeringen door derden, al of niet met overheidsgarantie en al of niet met vergoedingen ten laste van het fonds; voorbeelden hiervan zijn de NS-financiering van een deel van Rail 21 en de tunnel onder de Noord. Het realiseren van de meest wenselijke dan wel meest haalbare mix van financieringsmethoden ter vervulling van de financieringsbehoeften vraagt om een flexibel instrumentarium. Dit moet niet alleen zijn afgestemd op de behoeften en mogelijkheden van dit moment maar ook op die in de komende jaren. Naar de mening van de regering voorziet het wetsvoorstel hierin. Financiering van de gehele infrastructuur via één financieringsmethode is niet wenselijk respectievelijk niet mogelijk. In de praktijk vindt finan–


10

ciering dan ook op verschillende manieren plaats. Bekostiging uitsluitend uit algemene middelen sluit aan bij het uitgangspunt dat de overheid primair verantwoordelijk is voor een adequate verkeers– en vervoerinfrastructuur. De fracties van C.D.A. en S.G.P. wijzen hierop. Echter, de ervaring leert dat dit voor investeringen een kwetsbare wijze van financieren is. Bovendien wordt dan geheel afstand genomen van een ander uitgangspunt: «de gebruiker betaalt». Mobiliteit is niet uitsluitend een sociaaf goed. Het is vooral ook een economisch goed, waarvoor betaald kan worden al of niet naar rato van het gebruik. De primaire verantwoordelijkheid van de overheid is vooral een zorgverantwoordelijkheid en niet een automatische financierings– plicht (zie de nutsvoorzieningen). Bekostiging van de infrastructuur geheel en alleen uit de opbrengst van direct gerelateerde bestemmingsheffingen, retributies en andere bijdragen van belanghebbenden is feitelijk onmogelijk. Bij de rail– en vaarwegen ontbreekt daarvoor op dit moment het economisch draagvlak. Bovendien kan integrale toepassing van het profijtbeginsel (het vrije spel van vraag en antwoord) tot ontwikkelingen leiden, die ingaan tegen de in het SW neergelegde doelen en die nadelige gevolgen hebben voor het milieu en de ruimtelijke ordening, zoals ook door de fractie van Groen Links wordt gememoreerd. Daarom zal een evenwicht moeten worden gevonden tussen finan– ciering ten laste van de algemene middelen en toepassing van het profijtbeginsel. Aanvullend is soms financiering mogelijk uit de opbrengst van regulerende heffingen. Dergelijke heffingen, bedoeld om ongewenste verkeersontwikkelingen af te remmen, zijn waarschijnlijk nodig om de SVV-doelstellingen te realiseren. Substantiële verschuivingen tussen de voedingsbronnen onderling kunnen in de praktijk slechts geleidelijk worden gerealiseerd. De mogelijkheden om de algemene middelen te laten groeien zijn, gezien de budgettaire situatie en de gemaakte afspraken daarover, beperkt. De groei van de benodigde middelen dient dus vooral uit ruimere toepassing van het profijtbeginsel (bestemmingsheffingen en retributies) te komen, al of niet in combinatie met toepassing van het prijsmechanisme (regule– rende heffingen). Ruimere toepassing van het profijtbeginsel is in principe in aile sectoren mogelijk. Dit sluit ook aan op de ontwikkelingen in Europees verband. De C.D.A.-fractie heeft om een overzicht voor de verschillende sectoren gevraagd. «Overall» dekken de autolasten de integrale (interne + externe) kosten waarschijnlijk niet (zie het 100-rapport «Auto in balans»}. Óok in het fonds zijn de totale kosten van de weginfrastructuur (inclusief beheerskosten) hoger dan de opbrengst van de infrastructuur– toeslag op de motorrijtuigenbelasting (in 1992: f 1,8 - f 2 mld tegen f 1,58 mld). Ook de Voorlopige Raad voor Verkeer en Waterstaat adviseert de brandstofaccijns te verhogen ten behoeve van de infrastruc– tuurinvesteringen. Bij de vaar– en railwegen bestaan ook - zij het beperkte mogelijkheden het profijtbeginsel toe te passen (zie hierna). Door de fractie van de P.v.d.A. is om een toelichting gevraagd op de passage in de memorie van toelichting dat de zee– en luchthaveninfra– structuur geheel of grotendeels via gebruikersheffingen wordt gefinan– cierd. Het begrip «gebruikersheffingen» is hier niet bedoeld in fiscale zin maar in algemene zin. Zee– en luchthaveninfrastructuur wordt groten– deels door private beheerders dan wel door lagere overheden geëxploi– teerd op basis van rechtstreekse betaling van de kosten door de klanten. De rijksbijdragen ten behoeve van deze infrastructuur zijn relatief beperkt. Rechtstreekse heffingen door het Rijk ten behoeve van deze infrastructuur beperken zich tot heffingen voor de luchtverkeersbevei–


11

liging (inclusief infrastructuur) en de woningisolatie rond luchthavens. Mogelijk zal in de toekomst een heffing ten behoeve van de scheepvaart– verkeersbegeleiding worden ingevoerd op basis van artikel 7 van dit wetsvoorstel (zie ook hierna). Door de fractie van de R.P.F. is gevraagd in welke mate toepassing van het profijtbeginsel in het kader van het fonds mogelijk is. Dit is niet precies aan te geven. Extra middelen voor het fonds uit bestemmingshef– fingen en retributies in de orde van grootte van f 300 - f 500 mln zijn denkbaar. Bij de vaar– en railwegen moet in het licht van de concurren– tieverhoudingen en het SW-beleid echter aan geleidelijke invoering worden gedacht. Daarnaast is bij de wegen een opbrengst uit gebruikersheffingen en –vergoedingen, die hoger is dan de kosten, verdedigbaar. Irnmers, de extra investeringen in de infrastructuur voor het openbaar vervoer en het goederenvervoer over water en per rail, vinden vooral plaats om de congestie op de wegen te verminderen en de milieuhinder, veroorzaakt door de auto, te reduceren. Los van dit directe en indirecte profijtaspect kan een meeropbrengst ook als regulerende heffing (positieve schaarste premie in de woorden van de fractie van Groen Links) worden beschouwd. De regering acht binnen redelijke grenzen - b.v. gerelateerd aan de extra investeringen ten behoeve van het openbaar vervoer en het goederenvervoer - een overdekking in de wegensfeer aanvaardbaar. Dit mede naar aanleiding van vragen van de fractie van de P.v.d.A.. Door de fracties van Groen Links en R.P.F. is opgemerkt dat toepassing van het profijtbeginsel (financiering) en benutting van de werking van het prijsmechanisme (regulering) op gespannen voet met elkaar kunnen staan. De regering onderschrijft dit. Het profijtbeginsel zal daarom in ieder geval worden toegepast indien daarbij aansluiting kan worden gevonden bij de werking van het prijsmechanisme, zoals bijvoor– beeld bij de verhoging van de brandstofaccijns het geval is. Dit mede in antwoord op een vraag van het C.D.A.. Dit is niet in strijd met blz 6 van de memorie van toelichting waar staat: «In principe dienen de verschil– lende soorten infrastructuur op gelijke wijze te worden behandeld. Het is echter duidelijk dat de praktische mogelijkheden om vergoedingen voor het gebruik van infrastructuur te vragen niet in alle sectoren gelijk zijn. De marktsituatie verschilt, internationale verdragen leggen beperkingen op, het gebruik van sommige soorten infrastructuur wordt afgeremd, het gebruik van andere juist gestimuleerd» . Bovendien ontstaat er als het profijtbeginsel c.q. het prijsmechanisme bij het wegvervoer wordt toegepast, op zich ook enige ruimte voor toepassing van het profijtbeginsel bij het goederenvervoer per rail en over het water. Uiteindelijk is de mobiliteit «overall» te goedkoop. Toepassing van het profijtbeginsel is - in bescheiden mate - ook denkbaar in combinatie met stimulerende maatregelen. Bijvoorbeeld retributies, die leningen mogelijk maken, waarmee de rail– en vaarwegin– frastructuur kan worden verbeterd. In principe zijn bestemmingsheffingen en retributies voor het fonds een minder kwetsbare financiering dan algemene middelen. Echter een waterdichte barrière tegen bezuinigingen vormen deze ook niet. Het gaat uiteindelijk om een politieke keuze tussen investeringen en consumptieve uitgaven. Dit als antwoord op een vraag van de V.V.D.-fractie. Bij de tussenbalans is gebleken dat de regering bereid is de investeringen te beschermen. Naast de hiervoor genoemde financieringsvormen is financiering via leningen dan wel private financiering door derden, al of niet met overheidssteun, mogelijk. Het naar voren halen van projecten op deze


12

wijze is echter duurder vanwege de noodzaak rente te betalen dan wel te vergoeden. Het is alleen zinvol indien andere mogelijkheden ontbreken. Door enkele fracties is opgemerkt dat de verbetering van de conti– nuïteit van de middelen in het voorstel mager, dan wel te mager is uitge– vallen. Men dient zich echter te realiseren, dat versterking van de voeding van het fonds in principe elders consequenties heeft. In de huidige budgettaire situatie is de speelruimte beperkt. Verbeteringen kunnen daarom pas geleidelijk worden gerealiseerd. Keulen en Aken zijn ook niet in één dag gebouwd. Niet gezegd kan worden, dat de voorge– stelde opzet helemaal geen verbetering inhoudt: - door de bundeling in één fonds ontstaat er een veel duidelijker middelenstroom voor de infrastructuur; deze helderheid vormt op zich een bescherming; - het kabinet zal het parlement expliciet informeren indien bezuini– gingen op de algemene middelen ten behoeve van het fonds onvermij– delijk blijken te zijn; - de toeslag op de motorrijtuigenbelasting ten behoeve van het Mobiliteitsfonds wordt structureel gemaakt en geïndexeerd; - de mogelijkheid retributies te heffen, is uitgebreid naar de vaar– en railwegen; - daarmee samenhangend zijn de leenmogelijkheden ten behoeve van het fonds verruimd. Per financieringswijze wordt hierna op de specifieke vragen en opmer– kingen ingegaan. Algemene middelen Door de fracties van C.D.A., P.v.d.A., G.P.V. en R.P.F. is gevraagd naar de mogelijkheid om de bijdrage uit de algemene middelen aan het fonds wettelijk vast te stellen op een zeker percentage van de opbrengst van een aantal belastingen, bijvoorbeeld de motorrijtuigenbelasting, de brandstofaccijns en de bijzondere verbruiksbelasting op personenauto's. Ook de Voorlopige Raad voor Verkeer en Waterstaat heeft in zijn advies over de financiering van de infrastructuur op langere termijn deze suggestie gedaan. Dit naar analogie van het Provincie– en Gemeente– fonds en in het verleden de Wet Investeringsrekening. Achtergrond hiervan is de voeding van het fonds minder kwetsbaar te maken en de overzichtelijkheid van de wetgeving te vergroten. Om een aantal redenen acht de regering een dergelijke fixatie van de voeding niet een wenselijke maatregel: - de behoefte aan infrastructuurmiddelen groeit de komende jaren; indien vanuit de algemene middelen extra bijdragen worden verstrekt, dienen dus jaarlijks de percentages te worden aangepast; - de tarieven van de motorrijtuigenbelasting en brandstofaccijns zullen de komende jaren waarschijnlijk een aantal malen worden herzien; ook dit leidt dan steeds tot wijziging van de percentages (zie ook hierna onder «infrastructuurtoeslag motorrijtuigenbelasting»); - frequent wijzigen van de percentages bij begrotingswetten betekent dat de zekerheid van een vast percentage al snel schijn wordt; het voordeel verandert dan in een bureaucratische en ingewikkelde spelregel zonder feitelijke betekenis; voorbeeld hiervan is de voeding van de WIR geweest; - in 1983 is de Wet op het Rijkswegenfonds juist gewijzigd om het gefixeerde aandeel in procenten (opcenten) te vervangen door een toeslag in guldens; wijziging van de tarieven van de hoofdsom beïnvloeden sindsdien niet meer automatisch de ontvangsten van het fonds;


13

- het karakter van het Provincie– en Gemeentefonds verschilt wezenlijk; daar gaat het om middelen met een algemene aanwending ten behoeve van een homogene groep derden; bij het Infrastructuurfonds gaat het om specifieke uitgaven zowel door het Rijk als door een heterogene groep derden; - het doorkruist een integrale afweging van uitgaven en ontvangsten binnen de rijksbegroting. Vermindering van de kwetsbaarheid van de voeding van het fonds is op zich wenselijk. Een andere oplossing is, zoals genoemd door Groen Links en de R.P.F., om de algemene middelen te vervangen door bestem– mingsheffingen. Dat is eerder gebeurd via toeslagen op de motorrijtui– genbelasting voor de rijkswegen en het Bereikbaarheidsplan voor de Randstad (nu artikel 5 van de wet). Door de fracties van C.D.A., P.v.d.A., Groen Links, G.P.V. en R.P.F. wordt in dit kader gevraagd of het mogelijk is ook een deel van de opbrengst van de brandstofaccijns via een toeslag rechtstreeks aan het fonds ten goede te laten komen. Ook de Voorlopige Raad voor Verkeer en Waterstaat heeft dit voorgesteld. Voordeel hiervan is dat voor de belastingplichtigen een duidelijker koppeling met de aanwending van de middelen ontstaat. Voor de continuïteit van de middelen is dit ook aantrekkelijk omdat naast een voeding afhankelijk van het bezit, een voeding afhankelijk van het gebruik van de auto wordt gecreëerd. Opnemen van deze mogelijkheid in de wet zou leiden tot een uitbreiding van de toepassing van het profijtbeginsel in combinatie met benutting van de werking van het prijsmechanisme (variabilisatie). Om geleidelijke uitholling van een dergelijke toeslag door inflatie te voorkomen, kan aan indexatie net als bij de toeslag op de motorrijtuigen– belasting worden gedacht. Ook in het kader van de EG-harmonisatie is periodieke aanpassing aan de orde. Tegenover deze voordelen staan echter ook nadelen. Een dergelijke voeding vermindert de flexibiliteit van de afweging binnen de rijksbe– groting als geheel. Bovendien betekent een voordeel voor het fonds een nadeel elders. Alles afwegend acht de regering een wijziging van het wetsvoorstel in deze zin niet wenselijk. Infrastructuurtoeslag

motorrijtuigenbe/asting

Door de fractie van de P.v.d.A. is gevraagd om cijfers over de toeslag ten behoeve van het Rijkswegenfonds. Onderstaande cijfers zijn ontleend aan de Begrotingen van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat, de Miljoenennota 1991 en de Nationale Rekening 1989.

mrb totaal

toeslag rwf

indexatie in

toeslag rwf excl. indexatie

idem, mutatie

(% mrb tot)

1981

2350

948

1982

956 977

1987

2530 2620 2770 2860 3000 3 190

1988 1989 1990

3380 3387 3620

1983 1984 1985

1986

1 135 1 1 1 1 1 1

175 221 287 345 379 459

40.3% 37.8% 37.3% 41.0% 41.1% 40.7% 40.3% 39.8% 40.7% 40.3%

948 956 977

_ _ 3.4

0.9 1.2 1.4 -0.2 -0.4

1.2

1 1 1 1 1 1 1

098 165 207 269 348 385 442


0.8% 2.2% 12.4% 6.1% 3.6% 5.2% 6.2% 2.7% 4.1%

14

In 1984 is de toeslag incidenteel verhoogd met ruim 9% en is de toeslag voor het eerst geïndexeerd. Dit hing samen met het vervallen van de bijdrage van Hoofdstuk XII aan het Rijkswegenfonds. De mutaties werden verder veroorzaakt door de groei van het autopark, verandering van de samenstelling hiervan en het opheffen van vrijstellingen. Retributies algemeen De Grondwet schrijft in artikel 104 voor dat retributies (gebruikersver– goedingen) een wettelijke basis behoeven. Voor tolheffing op wegen en oeververbindingen voorziet de Wet op het Rijkswegenfonds hierin. Aangepast aan de huidige inzichten is dit artikel in het voorstel voor de Wet Infrastructuurfonds overgenomen. Voor vergoedingen terzake van het gebruik van railwegen en vaarwegvoorzieningen bestaat op dit moment nog geen wettelijke basis. Het wetsvoorstel voorziet daar nu in. De regering acht uitbreiding van de toepassing van het profijtbeginsel al of niet in combinatie met toepassing van het prijsmechanisme als regulerend instrument wenselijk. Enerzijds om extra middelen ten behoeve van de infrastructuur te verwerven, mede gezien de toestand van 's Rijksschatkist. Anderzijds omdat het in principe onbillijk en concurrentievervalsend is om het profijtbeginsel uitsluitend op het wegverkeer en de luchtvaart toe te passen. Voorts zijn retributies essen– tiëel om ten behoeve van het fonds te kunnen lenen. Het spreekt vanzelf dat het profijtbeginsel slechts met de grootst mogelijke zorgvuldigheid kan worden toegepast. Door de fracties van P.v.d.A. en V.V.D. is kritiek geuit op het globale karakter van de retributie-artikelen in het wetsvoorstel. De invloed van het parlement zou daardoor te veel worden ingeperkt. De regering deelt dit standpunt niet. Naar aanleiding van het advies van de Raad van State zijn de bevoegdheden van de minister van Verkeer en Waterstaat in het voorliggende wetsvoorstel reeds beperkt. Het tolartikel bestaat in verge– lijkbare vorm reeds vele jaren. Ten behoeve van de aanleg van de Benelux-tunnel is daarvan ook gebruik gemaakt. De artikelen voor railwegen en vaarwegvoorzieningen zijn overeenkomstig geformuleerd. Hoewel op dit moment wordt gestudeerd op uitbreiding van de toepassing van het profijtbeginsel, zijn de gedachten hierover nog onvol– doende uitgewerkt om tot concrete regelingen te komen. Artikel 104 van de Grondwet bepaalt, dat andere heffingen van het Rijk, waaronder retri– buties, worden geregeld bij de wet. Dit houdt in, dat delegatie mogelijk is. Ook het dereguleringsbeleid, het streven de overheid kleiner te maken en de grote efficiency-operatie verzetten zich tegen onnodig zware regel– geving. Indien van de retributie-artikelen gebruik wordt gemaakt, dienen de opbrengsten, de kosten en de aanwending van de extra middelen in de begrotingswet voor het fonds te worden opgenomen. Voorts schrijft de Comptabiliteitswet voor dat in de memorie van toelichting de tarieven, ramingen, etc. moeten worden uitgewerkt. Bij de behandeling van de begroting heeft het parlement dus altijd de finale zeggenschap over de toepassing van de retributie-artikelen. Zorgvuldige toepassing van het profijtbeginsel vraagt voorts om overleg met de belanghebbenden en het parlement. De regering zegt daarom toe, bijtijds met het parlement te zullen overleggen indien het voornemen bestaat daadwerkelijk van de betreffende artikelen gebruik te maken. Bij die gelegenheid zullen en kunnen wij ook nader ingaan op de suggesties van de P.v.d.A.-fractie met betrekking tot de criteria, die zij in het SW-debat heeft aangegeven. In verband hiermee zullen de retri– butie-artikelen 6, 7, 8, 12 en 13 van de wet pas in werking treden na het hiervoor toegezegde overleg. Artikel 18 van de wet biedt de mogelijkheid


15

daartoe. Zie hiervoor artike! 14 van het concept van het Besluit Infra– structuurfonds (bijlage 1). Ook de uitwerking van de retributie-artikelen in algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen zal pas gebeuren wanneer concrete voornemens bestaan. Met de door de P.v.d.A.-fractie gedane suggesties zal bij de uitwerking rekening worden gehouden. De regering is van mening dat op deze wijze tegemoet wordt gekomen aan de gemaakte opmerkingen, zonder dat een voortvarende toepassing van het profijtbeginsel in gevaar komt. Het opnemen van de retributie– artikelen in de wet doet deze als financieringsinstrument in duidelijkheid toenemen. Bovendien wordt hiermee een wetswijziging in een later stadium voorkomen. Tolheffing Door de fracties van C.D.A., V.V.D., D66 en G.P.V. zijn vragen gesteld over het in het voorstel opgenomen artikel 6, dat handelt over tolheffing en de voornemens van het kabinet om het instrument tolheffing in bredere zin in te zetten, zoals dat is verwoord in het deel D van het Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer en aangevuld in de brieven van de eerste ondergetekende van 26 november en 6 december 1990. Wij menen er goed aan te doen nogmaals te wijzen op het verschil in karakter tussen artikel 6 van het voorstel en de beoogde wijze van tolheffing in bredere zin. Het gaat in artikel 6 van het voorstel om de klassieke, retributieve wijze van tolheffing ter financiering van weginfrastructuur. In essentie is deze bepaling dan ook overgenomen uit de Wet op het Rijkswegenfonds. Op de wijzigingen ten opzichte van deze regeling zijn wij in de memorie van toelichting reeds ingegaan. Naar aanleiding van een vraag van de C.D.A.-fractie merken wij op dat uitsluitend bestaande wegen en oever– verbindingen als paralleiverbinding zullen worden aangewezen, die op korte afstand van de nieuwe verbinding liggert, zoals bijvoorbeeld de Velsertunnel vlakbij de Wijkertunnel, de brug over de Noord naast de Noordtunnel. Tevens hebben wij aangegeven, dat wij het wenselijk achten deze op specifieke projecten gerichte tolbepaling in stand te laten, al was het alleen maar om ook in de toekomst in bijzondere gevallen, bij voorbeeld waar de budgettaire ruimte van het Infrastructuur– fonds een snelle aanleg van specifieke wegenprojecten in de weg staat, de mogelijkheid te hebben door middel van tolheffing op de desbetref– fende weg de benodigde financiële middelen te verkrijgen. Zoals wij reeds eerder hebben aangegeven, is het niet de bedoeling op korte termijn van dit artikel gebruik te maken. Tolheffing in bredere zin heeft een tweeledig karakter. Daarbij gaat het niet uitsluitend om het financieringskarakter. Ook wordt daarmee beoogd in de Randstad een regulerend effect op de mobiliteitsontwikkeling te bereiken. Dit tweeledige karakter kan beter in afzonderlijke, op deze wijze van tolheffing toegesneden, wetgeving worden neergelegd. Dit afzonderlijke voorstel van wet, waarin wordt rekening gehouden met de ook electronische - wijze van tolheffing, zal naar verwachting in de eerste helft van 1992 bij het parlement worden ingediend. Bij die gelegenheid zal - dit in antwoord op verschillende vragen - voorts worden zekergesteld, dat de opbrengsten uit deze vorm van tolheffing ten goede zullen komen aan het Infrastructuurfonds. Tevens zal daarbij aandacht worden besteed aan vrijstelling voor openbaar vervoer en goederenvervoer.


16

Vergoedingen voor het gebruik van vaarwegvoorzieningen Door de fracties van R.P.F. en S.G.P. zijn hierover vragen gesteld. De Akte van Mannheim, het verdrag met België over de afkoop van de Scheldeto! en het «VN-verdrag inzake de territoriale zee en de aanslui– tende zone» beperken de mogelijkheden vergoedingen aan de binnen– vaart en de zeevaart te vragen. Tolheffing is daarom op een groot aantal vaarwegen niet mogelijk. De regering is op dit moment niet voornemens acties te ondernemen ter wijziging van deze verdragen. Echter niet alle door het Rijk beschikbaar gestelde infrastructurele faciliteiten en geleverde diensten vallen onder deze verdragen. Opneming van dit artikel in de wet is, gezien de volgende voorbeelden, wenselijk: - in het kader van de herziening van de afspraken over de privatisering van het loodswezen, is aan de Kamer meegedeeld dat overwogen wordt een vergoeding aan de scheepvaart in rekening te brengen voor het gebruik van de diensten van de verkeersbegeleidingsdiensten (VTS-heffing). Over de wijze van heffen is nog geen besluit genomen. Eén van de opties is gebruik te maken van artikel 7 van de wet. Echter ook andere opties zijn denkbaar zoals inning in combinatie met de zeeha– vengelden. De S.G.P. heeft hierover een vraag gesteld; - voor de recreatievaart zijn soms specifieke voorzieningen nodig, b.v. sluizen, die niet onder één van de genoemde verdragen vallen. Het is denkbaar de aanleg van een nieuwe sluis gedeeltelijk te financieren via een retributie of een vergoeding voor de bedieningskosten te vragen. Voor recreatief gebruik van de weg en recreatief reizen per spoor dient immers ook te worden betaald; - gemeenten en havenschappen vragen vergoedingen voor het gebruik van gemeentelijke havens, voorzieningen en ligplaatsen in de vorm van zee– en binnenhavengelden, liggeld, etc. Het Rijk doet dit niet. Bij het vragen van vergoedingen voor scheepvaartvoorzieningen dienen wel de perceptiekosten in de gaten te worden gehouden. Omdat retri– butie-opbrengsten mogen worden aangewend om rente– en aflossings– kosten van leningen te dekken, kunnen retributies helpen achterstanden in de vaarweginfrastructuur weg te werken. Gronden om de scheepvaart geheel van gebruikersheffingen te vrijwaren, ontbreken. Zoals eerder meegedeeld, zal dit artikel pas in werking treden na overleg met de Kamer. Vergoeding voor het gebruik van railwegen Door de meeste fracties zijn ook vragen over deze retributie gesteld. In de memorie van toelichting is vermeld dat bij de railwegen ook aan privaatrechtelijke regelingen kan worden gedacht. Dit vanwege het beperkte aantal gebruikers. Ook bij de railwegen is het opnemen in de wet van een retributie– artikel gewenst. Op dit moment betaalt de NV Nederlandse Spoorwegen zelf ca. 70% van de infrastructuur-beheerskosten ten behoeve van het goederenvervoer uit de vervoeropbrengsten. In een situatie waarbij de zorg voor de infrastructuur meer publiek wordt en geheel door het Rijk wordt bekostigd, is NS-goederenvervoer dus in principe in staat een gebruikersvergoeding betalen. Ook in het memorandum «Europa van het Transport» is het betalen van gebruikersvergoedingen opgenomen. Uit een oogpunt van gelijktrekking van concurrentievoorwaarden, is het voorts denkbaar dat spoorwegen een vergoeding voor het gebruik van bijvoorbeeld de bovenleiding en onderstations betalen. Bij de overige vervoerwijzen wordt de energievoorziening van vervoermiddelen geheel privaat en kostendekkend verzorgd (benzineen bunkerstations, luchtha– venvoorzieningen). Ook voor de keuze tussen diesel– en electrische


17

tractie is dit van belang. Een van de doelmatigheidsaspecten van het fonds is ook transparantere kostenstructuren voor de verschillende vervoerwijzen te realiseren. Bedrijfseconomisch is dit van groot belang. Een vergelijkbare situatie doet zich voor bij stations. De R.P.F.-fractie heeft hierover een vraag gesteld. Perrons behoren duidelijk tot de verkeersinfrastructuur. Andere voorzieningen als kaartverkoopruimten, reisbureaus, restauraties, boeken– en bloemenshops, kantoren, etc. richten zich veel meer op de exploitatie van de vervoermiddelen. Het publieke karakter hiervan is ook veel minder evident. Opsplitsing in een publiek en een meer privaat deel is echter niet eenvoudig. Bovendien wordt de situatie gecompliceerder indien in de toekomst eventueel meerdere exploitanten van vervoermiddelen van hetzelfde station gebruik maken. Gebruikersvergoedingen kunnen in de toekomst dan ook bij stations een rol gaan spelen. Ook in samenhang met de financiering van de Hogesnelheidsspoorlijn en de Betuwespoorlijn is de optie van gebruikersvergoedingen wenselijk. Het is niet de bedoeling om ingewikkelde vestzak-broekzak operaties het rondpompen van geld - tot stand te brengen. In principe zullen dergelijke wijzigingen van de totale financierings-en bekostigingstructuur in eerste instantie budgettair neutraal zijn. Over railvergoedingen in de toekomst dient met de N.V. Nederlandse Spoorwegen verder te worden gesproken. De toekomstige ontwikke– lingen rond een nieuwe Europese spoorwegrichtlijn zullen hierbij een grote rol spelen. Artikel 8 treedt pas in werking na overleg met de Kamer. Leenfaciliteit De leden van bijna alle fracties hebben vragen gesteld over de mogelijkheden ten behoeve van het fonds te lenen. Het fonds maakt deel uit van de totale rijksbegroting. Vergroting van de uitgaven van het fonds te financieren door leningen ten behoeve van het fonds, leidt tot vergroting van het totale financieringstekort van het Rijk. Gezien de gemaakte budgettaire afspraken is dit niet toegestaan. Vergroting van de uitgaven van het fonds kan alleen als elders uitgaven worden verminderd. Indien dit gebeurt, is het eenvoudiger de hierdoor vrijvallende middelen te gebruiken om de bijdrage uit de algemene middelen aan het fonds te verhogen. Bovendien hoeft het fonds hierover geen rente te betalen en moeten algemene middelen niet, maar leningen wel worden terugbetaald. Lenen sec is in de huidige situatie dus niet mogelijk dan wel onaantrekkelijk. De situatie wordt anders indien gedacht wordt aan aanwending van de leenfaciliteit voor projecten, waarvoor in ieder geval de kosten van rente en aflossing uit retributies kunnen worden voldaan. In dat geval nemen de rente– en aflossingsverplichtingen van het Rijk ten laste van de algemene middelen niet toe. Er ontstaat dan ook geen dubbeltelling bij het financieringstekort. Tegenover de rente– en aflossingskosten staan immers extra inkomsten. Hoewel ook in deze situatie sprake is van vergroting van het financie– ringstekort (in het jaar dat de lening wordt opgenomen), moet wel worden bedacht, dat: - de netto financieringslasten niet stijgen; - de vermogenspositie van het Rijk niet wordt uitgehold; het gaat om productieve en rendabele investeringen; - retributies, in tegenstelling tot belastingen, de collectieve lastendruk niet verhogen.


18

Daarom is in artikel 4, derde lid, de mogelijkheid om ten behoeve van het fonds te lenen tot deze gevallen beperkt. Echter ook in deze situatie is vanwege de rentebetalingen lenen duurder dan bekostiging rechtstreeks uit de opbrengst van retributies. Alleen bij substantiële pieken in de financieringsbehoefte en ten behoeve van het naar voren halen van macro-economisch zeer rendabele projecten, is lenen ten behoeve van het fonds ten laste van de retributie– opbrengsten aantrekkelijk. De regering is van mening dat leningsmogelijkheden ten behoeve van het fonds, ruimer dan in het wetsvoorstel opgenomen, in het licht van het afgesproken budgettaire beleid, vooralsnog niet mogelijk zijn. Ten opzichte van de huidige situatie zijn de leenmogelijkheden wel verruimd. Naast tol wordt in principe de mogelijkheid gecreëerd van retributies voor het gebruik van railwegen en vaarwegvoorzieningen. Het voornemen bestaat - na aanvaarding van het wetsvoorstel - snel te onderzoeken op welke wijze concreet gebruik kan worden gemaakt van de beschikbare leenmogelijkheden van het fonds. De kapstokartikelen inzake de retri– buties zijn daarom essentieel. Lenen ten behoeve van de aanleg van tunnels in het rijkswegennet is dus vooralsnog alleen mogelijk in combi– natie met tolheffing conform artikel 6 van het voorstel. Onder andere door de fracties van C.D.A., P.v.d.A. en D66 is hiernaar gevraagd. Kapitaaldienst De leden van de fracties van C.D.A., P.v.d.A., V.V.D. en G.P.V. hebben vragen gesteld over de mogelijkheid een kapitaal-/gewone dienst admini– stratie bij het fonds in te voeren. Het voorstel voor een Infrastructuurfonds is opgezet uitgaande van het huidige comptabele stelsel. De principiële discussie over de kapitaal– dienst moet nog worden gevoerd. Invoering van een kapitaaldienst kan aantrekkelijk zijn voor investe– ringsuitgaven vanwege de evenwichtiger afweging ten opzichte van consumptieve uitgaven. Echter een kapitaaldienst sec levert het Rijk geen extra geld op. Evenmin wordt de mogelijkheid om te lenen vergroot, althans zolang het totale financieringstekort van het Rijk nog te hoog is en elders niet extra wordt bezuinigd. In de praktijk gaat het om een politieke keuze tussen beide soorten uitgaven. Ook in het huidige systeem is het mogelijk - zie de voorstellen in het kader van de tussenbalans - om de infrastructuur– uitgaven te beschermen. Daar staat tegenover dat dit in het verleden vaak niet is gebeurd. De regering is van mening dat met het huidige comptabele systeem de beoogde doelstellingen van het fonds vooralsnog in voldoende mate kunnen worden gerealiseerd. Invoering van een fonds met een kapitaal– dienst betekent waarschijnlijk twee a drie jaar vertraging. Dit gezien de nog te starten principiële discussie en de complexe administratieve aanpassingen die invoering van een kapitaaldienst vergt. Het betere wordt dan de vijand van het goede. Dit standpunt betekent niet dat de regering een discussie met de Kamer over de kapitaaldienst mijdt. Integendeel, zoals bekend zal voor het zomerreces hierover een notitie - maar dan voor de gehele rijks– dienst - aan de Kamer worden gestuurd. In dat kader komt het Infra– structuurfonds ook aan de orde. Ook de modaliteiten van een kapitaaldienst - al of niet in samenhang met de gulden financieringsregel, in combinatie met het huidige kasstelsel dan wel met een baten– en lastenstelsel, de leenfaciliteiten ten behoeve van kapitaaluitgaven - kunnen beter in dat kader worden besproken. De beantwoording van de vele technische vragen, o.a. van de


19

P.v.d.A.-fractie, kan eveneens beter in die context plaatsvinden. Bovendien is niet alle gevraagde informatie over de waardering en afschrijving van infrastructuur direct voorhanden. Wel zal - als het fonds eenmaal draait - meer aandacht aan dergelijke bedrijfseconomische aspecten moeten worden besteed. Uitgaande van de cijfers in bijlage 3 bedragen de investeringsuitgaven in 1992 ruim f 2 mld. Oeze uitgaven kunnen als kapitaaluitgaven worden aangemerkt. Dit geldt wellicht ook voor een deel van de beheerskosten, met name vervangingsinvesteringen en groot onderhoud. Een kwantificering hiervan is op dit moment niet mogelijk onder andere omdat de situatie per sector sterk verschilt (zie § 4). Dit mede naar aanleiding van een vraag van de C.D.A.-fractie. Concluderend acht de regering het wenselijk het fonds zonder kapitaaldienst in te voeren. Op een later tijdstip kan de wetgeving alsnog worden aangepast. Eventuele invoering van een kapitaaldienst zal waarschijnlijk plaatsvinden via wijziging van de Comptabiliteitswet. Deze wet geldt ook voor het fonds. De dan noodzakelijke wijziging van de Wet Infrastructuurfonds zal waarschijnüjk beperkt blijven tot aanpassing van artikel 4, derde lid (de koppeling van de leenfaciliteit aan retributie– opbrengsten). Private financiering Door de fracties van C.D.A., P.v.d.A. en door de Commissie voor de Rijksuitgaven zijn hierover enkele opmerkingen gemaakt, waarbij de voorkeur wordt uitgesproken voor lenen. Hiervoor is reeds aangegeven dat vooralsnog de leenmogelijkheden van het fonds beperkt zijn. Indien geen andere middelen voorhanden zijn en de realisering van extra infra– structuur toch wenselijk wordt geacht, resteert alleen private finan– ciering. Dit speelt op korte termijn bij de Wijkertunnel. Wij hopen nog voor het zomerreces de Kamer hierover nader te kunnen informeren. Voorts wordt de mogelijkheid onderzocht van gedeeltelijke private finan– ciering van de Hogesnelheids– en de Betuwespoorlijn. In theorie is private financiering iets duurder dan lenen vanwege de risico– en de winstopslag door private financiers. In de praktijk hangt dit echter af van de mate waarin van de privaat gefinancierde infrastructuur gebruik wordt gemaakt. Indien het macro-economisch rendement van de investering echter hoger is dan de vergoeding voor de private financier is private financiering op zich verantwoord. Voorts is het niet denkbeeldig dat in bepaalde gevallen private exploitatie van infrastructuur iets goedkoper is dan publieke exploitatie. Een andere vorm van private financiering is lenen op de kapitaalmarkt door private infrastructuurbeheerders. Indien het Rijk de lening garan– deert, is formeel sprake van debudgettering. Indien de private beheerder de rente en aflossing geheel betaalt uit eigen inkomsten zijn de feitelijke consequenties voor 's Rijksschatkist echter nihil. De situatie is dan verge– lijkbaar met een lening ten behoeve van het fonds waarvan rente en aflossing geheel uit retributies worden betaald. Ten behoeve van de NV Luchthaven Schiphol is in het verleden een dergelijke garantie verstrekt. De Staat ontvangt hiervoor een provisie. Bij de lening door de NV Nederlandse Spoorwegen ten behoeve van de versnelde aanleg van Rail 21, kunnen rente– en aflossingskosten slechts ten dele door het bedrijf zelf worden betaald. Een groot deel zal in de toekomst door het fonds moeten worden vergoed. In dit geval is dus daadwerkelijk sprake van debudgettering zelfs indien geen garantie wordt verstrekt. Betaling door het Rijk vindt niet plaats a fonds perdu maar via (gedeeltelijke) vergoeding van de kapitaallasten. Van een dubbeltelling is echter geen sprake omdat de investeringsuitgaven niet


20

ten laste van het Rijk komen. Omdat de kapitaallasten binnen de begroting van het fonds moeten worden opgevangen, wordt het financie– ringstekort van het Rijk in principe hierdoor niet vergroot. Deze vorm van financiering is wel duurder vanwege de rentevergoeding. Van de zijde van de fractie van het C.D.A. en de Commissie voor de Rijksuitgaven is opgemerkt dat deze wijze van financiering de integrale afweging binnen het fonds belemmert. Dit is maar zeer ten dele juist. Afweging van de investeringen vindt in principe plaats los van de wijze van financiering. § 4 Uitgaven c.q. bekostiging van infrastructuur Algemeen De integrale afweging en prioriteitsstelling van uitgaven wordt door alle fracties onderschreven. Hierbij zal worden uitgegaan van de beleids– lijnen zoals deze zijn neergelegd in het SW. Daarbij worden de criteria en de aspecten in acht genomen, vermeld in artikel 11 van de wet en artikel 3 van het concept Besluit Infrastructuurfonds (bijlage 1). Het systeem van integrale afweging zal niet in één jaar zijn eindvorm bereiken. Daarom is in artikel 11 ook voor een niet-limitatieve opsomming gekozen, dit in antwoord op vragen van de fracties van V.V.D. en S.G.P.. Waarschijnlijk zal zich dit permanent ontwikkelen. Van invloed op de integrale prioriteitsstelling zal ook het ontstaan van vervoerregio's zijn. De jaarlijkse uitgaven en de meerjarencijfers worden in de begroting van het fonds en in het MIT zichtbaar gemaakt tot op projectniveau. Het parlement heeft dus volledig inzicht in de uitgaven. Door de fractie van de P.v.d.A. is gevraagd naar de organisatorische aspecten samenhangend met de komst van het fonds. Alle vier directo– raten-generaal van het ministerie zijn betrokken bij de verkeers– en vervoerinfrastructuur. Rijkswaterstaat (RWS) is beheerder van de rijkswegen en –vaarwegen. Voorts verzorgt dit directoraat-generaal de bijdragen aan andere overheden voor vaarwegen en wegen, inclusief fietspaden en verkeers– veiligheidsvoorzieningen. Het directoraat-generaal voor het vervoer (DGV) is belast met het verstrekken van bijdragen ten behoeve van infrastructuur voor het openbaar personenvervoer per trein, metro, (snel)tram en bus. Daarnaast is het betrokken bij de voorzieningen voor het goederenvervoer per rail en het gecombineerd vervoer, zoals railservicecentra, distributiecentra en binnen– en zeehavens. Dit inclusief voorzieningen voor het vervoer van gevaarlijke stoffen. De Rijksluchtvaartdienst (RLD) is verantwoordelijk voor de burgerlucht– vaartterreinen. Hierbij spelen ook de aansluitende weg– en railverbin– dingen een belangrijke rol. Het directoraat-generaal scheepvaart en maritieme zaken (DGSM) verzorgt een aantal ondersteunende infrastructurele voorzieningen voor de zeescheepvaart, zoals betonning en bebakening, vuurtorens, verkeers– begeleidingssystemen en plaatsbepalingssystemen. Bij de directoraten-generaal gaat het zowel om centrale als regionale dienstonderdelen (regionale directies RWS en DGSM en de RIV). Daarnaast zijn op verschillende niveaus stafdiensten op financieel, juridisch en onderzoeksgebied betrokken. Op zich noodzaakt de komst van het infrastructuurfonds niet tot een grootschalige reorganisatie van het departement. Bij de organisatie– structuur spelen ook veel andere aspecten van het integrale verkeers– en vervoerbeleid een rol.


21

Omdat de infrastructurele uitgaven bij DGSM en de RLD relatief bescheiden zijn, ligt het zwaartepunt van het fonds bij DGV en RWS. De directeur-generaal voor het vervoer zal als coördinerend directeur-generaal voor het integrale verkeers– en vervoerbeleid namens de minister als feitelijke beheerder van het fonds optreden. De integrale prioriteitsstelling zal primair gebeuren in het overlegorgaan van de hoofden van de verschillende infrastructuur-(hoofd) afdelingen. De voorstellen voor het MIT, de begroting en de meerjarencijfers zullen via het intra-departementale directeuren-overleg verkeer en vervoer worden voorgelegd aan de departementsleiding. De voorstellen dienen te zijn gebaseerd op de jaarlijkse begrotingsaanschrijving van de minister van verkeer en waterstaat en het SW. Omdat is uitgegaan van integrale opneming in het fonds van de verkeers– en vervoerinfra– structuur en de daarmee gemoeide kosten, ontstaat een vrij overzichte– lijke verhouding tussen de organisatie-onderdelen en de geldstromen. De komst van het nieuwe uniforme financiële administratie– en informatie– systeem (FAIS) versterkt dit. De integrale benadering is op deze wijze gewaarborgd. Door de fractie van het C.D.A. is de vervuiling van de uitgaven aan de orde gesteld. Bij een fonds van totaal circa f4,5 mld met tientallen inves– teringsprojecten en ruim f 2 mld aan beheerskosten van diverse aard in verschillende infrastructuur sectoren met zeer verschillende structuren, gaat het om een uiterst gevarieerd complex kostensoorten en duizenden verschillende uitgaven. Met de begrotingsopzet van het fonds zoals aangegeven in bijlage 3, is ten opzichte van de huidige moeilijk toegan– kelijke structuur van Hoofdstuk XII, Rijkswegenfonds en Mobiliteitsfonds, een belangrijke vooruitgang geboekt. Op dit moment wordt gewerkt aan de artikelonderverdeling ten behoeve van de memorie van toelichting bij de Begrotingswet. Zo spoedig mogelijk zullen wij u hierover een notitie toezenden. Deze nieuwe veel transparantere structuren maken een einde aan een aantal in het verleden ingeslopen vervuilingen en vormen op zich zelf een rem tegen vervuiling (zie ook hierna onder «Personele en materiële kosten van infrastructuurbeheerders»). Het is de bedoeling bij de verdere uitwerking tot een meer eenduidige benadering van de kostensoorten te komen in de verschillende infrastructuursectoren. Dit zal echter enige tijd vergen. Ook voor de AO-procedures zijn heldere kostendefinities noodzakelijk. Het is onze bedoeling van de gelegenheid gebruik te maken daar waar mogelijk, bestaande regelingen op te schonen. Ook voor de kostenbe– heersing en het verkrijgen van inzicht in de werkelijke infrastructuur– kosten is een heldere, eenduidige structuur essentieel. Concluderend zijn wij van mening dat op deze wijze een belangrijke stap in de goede richting wordt gezet. Op zich heeft de nieuwe demarcatie tussen Hoofdstuk XII en de infra– structuuruitgaven geen financiële consequenties. Bij de eerste begroting zal de opsplitsing en bundeling van kosten in principe budgettair neutraal plaatsvinden. Investeringen Hieronder vallen de kosten van aanleg en verbetering. De benuttings– maatregelen op rijkswegen worden ook als investeringen beschouwd, zijnde een vorm van verbetering. In artikel 4, eerste lid, van het concept Besluit Infrastructuurfonds is een meer gedetailleerde limitatieve lijst opgenomen van kostensoorten die als investeringsuitgaven worden aangemerkt. Daartoe behoren ook de voorbereidingskosten van een project. Dit zijn ontwerp– en bestekskosten en kosten van projectge–


22

bonden onderzoek. Deze maken een integraal onderdeel uit van de totale projectkosten. Door de C.D.A.-fractie is opgemerkt dat voor projectge– bonden voorbereidingskosten en projectgebonden onderzoek een heldere afbakening noodzakelijk is teneinde vervuiling van het fonds te voorkomen. Wij delen dit standpunt. Het fonds mag geen grabbelton worden. Op dit moment wordt hieraan nog gewerkt. Uitgangspunt is dat oneigenlijke kosten niet ten laste van het fonds mogen komen. Daarnaast zal de demarcatie duidelijk en gemakkelijk hanteerbaar moeten zijn. Bij projectgebonden onderzoek gaat het om toegepast onderzoek, noodza– kelijk om een bepaald project te kunnen ontwerpen of realiseren, dan wel nodig ter verbetering van het gebruik, het onderhoud of de bediening van bepaalde soorten infrastructuur. Ook de kosten van administratie en toezicht vallen onder de totale projectkosten. De minister heeft de bevoegdheid de voorbereidings–, administratie– en toezichtkosten vast te stellen op een vast - forfaitair percentage van de overige projectkosten. Kosten van algemeen bestuur– lijke aard zijn uitgesloten. Hierop wordt later teruggekomen. Kleine investeringen worden in veel sectoren vaak vanuit het onder– houdsbudget betaald. Bekeken wordt nog of het wenselijk is hiervoor algemene regels te stellen. De minister heeft de bevoegdheid - zie artikel 5, eerste lid van het besluit - om voor bijdragen aan derden ten behoeve van investeringsprojecten een ondergrens vast te stellen ter vermijding van inefficiënte financieringsstructuren. Voorts kan bij bijdragen aan derden bij ministeriële regeling worden vastgesteld dat de bijdrage slechts voor een deel van de totale kosten wordt verstrekt. Dit is bijvoor– beeld het geval bij de regelingen voor provinciale en stedelijke wegen (50%) en stedelijk openbaar vervoer (80%). Voorts kunnen de bijdragen aan een maximum bedrag worden gekoppeld ter vermijding van «open eind»-toezeggingen. Een apart punt vormen de vervangingsinvesteringen. Hele kleine vervangingen komen meestal uit het onderhoudsbudget. De grens tussen onderhoud en kleine vervangingen is ook moeilijk te trekken. Bij de grote vervangingsinvesteringen doet zich een probleem voor. Bij de rijkswegen en –vaarwegen worden deze meegenomen in de investe– ringsplanning en komen deze ten laste van het investeringsartikel. Dit omdat door het Rijk niet wordt afgeschreven op investeringen. Bij het openbaar vervoer wordt soms echter wel afgeschreven en tellen deze kosten mee bij het vaststellen van de exploitatievergoeding. Dat wil zeggen dat vervangingsinvesteringen in principe voor rekening van het bedrijf komen. Omdat echter veelal op historische kostprijsbasis wordt afgeschreven, zijn soms onvoldoende middelen voor vervanging beschikbaar. Voor NS is hieraan met FIMT en voor het streekvervoer met VRS een betere basis gegeven. Voor het stedelijk openbaar vervoer is deze materie nog in studie in het kader van de ontwikkeling van een geobjectiveerd rijksbijdragensysteem voor dit vervoer. De huidige werkwijze kan worden gehandhaafd, maar dat geeft onderlinge verschillen. Afschrijven door het Rijk past niet in onze huidige admini– stratieve systemen. Financieren van vervangingsinvesteringen bij het openbaar vervoer a fonds perdu heeft het voordeel dat dit op de langere termijn goedkoper is. Wij zijn er niet zeker van dat op korte termijn deze oplossing kan worden gerealiseerd, mede vanwege de budgettaire consequenties. Het is de bedoeling de projecten die deel uitmaken van het Bereikbaar– heidsplan voor de Randstad in de SW-investeringsprogramma's voor wegen, railwegen en busbanen te integreren. Dit vergroot de overzichte– lijkheid en vermindert overloopproblemen tussen SVV en Bereikbaar– heidsplan. De afspraken vastgelegd in het convenant van de


23

BOR-partijen blijven hierbij echter intact. In de begroting en het MIT zal in de projectenlijsten worden aangegeven dat het om een project uit het Bereikbaarheidsplan gaat. Bovendien zal een apart extra-comptabel financieel overzicht voor het Bereikbaarheidsplan in de memorie van toelichting worden opgenomen. Beheerskosten In de nota van wijziging wordt voorgesteld het begrip beheer in de wet te definiëren. Hiervoor moet worden verwezen naar § 2. Voorts wordt verwezen naar de passages hiervoor over kleine investeringen en vervan– gingsinvesteringen. Bedieningskosten b.v. de kosten van brug– en sluiswachters zijn ten principale in het fonds ondergebracht omdat er een nauwe samenhang is met de investeringen en de kosten van onderhoud en toezicht. Op deze wijze kan een goed integraal inzicht ontstaan in de totale infrastructuur– kosten. Op dit moment wordt nog gewerkt aan de exacte definiëring van het complex van begrippen. Door de verschillen tussen de infrastruc– tuursoorten onderling is hier nog enige tijd mee gemoeid. In wezen kunnen de beheerskosten ook worden omschreven als de exploitatiekosten van infrastructuur, wel te onderscheiden van de exploi– tatiekosten van het vervoer. Een aparte categorie uitgaven vormen periodieke bijdragen aan derden in verband met aanleg en verbetering van infrastructuur. Dit kunnen zijn: - betaling van rente en aflossing in verband met ten behoeve van het fonds afgesloten leningen; - bijdragen aan infrastructuurbeheerders in verband met door hen afgesloten leningen (b.v. NS-lening ten behoeve van versnelling Rail 21, enkele luchthavens); - vergoedingen aan private infrastructuurbeheerders in verband met door hen aangelegde en betaalde infrastructuur; hier is niet sprake van vergoeding van rente– en aflossingskosten maar van een vergoeding voor geïnvesteerd vermogen en afschrijving (NS en tunnelexploitatiemaat– schappij). Dergelijke bijdragen voor aanleg en verbetering vallen niet onder het begrip beheer, zoals gedefinieerd, maar worden in het kader van het wetsvoorstel wel tot de beheerskosten gerekend (zie nota van wijziging onderdeel B, onder 2). Tegen opneming onder de investeringskosten bestaat namelijk een aantal bezwaren: - bij leningen ten behoeve van het fonds ontstaan in dat geval dubbel– tellingen (zowel investeringsuitgaven als rente– en aflossingskosten); - bij vergoedingen vanwege leningen door derden vertekent de rente– component en de spreiding van de aflossingscomponent over de jaren de investeringscijfers; - bij periodieke vergoedingen voor door derden aangelegde en betaalde infrastructuur gaat het soms om een integrale vergoeding, bijvoorbeeld inclusief een onderhoudscomponent (tunnelexploitatiemaat– schappij); - eenmalige investeringsuitgaven zijn kapitaaluitgaven, periodieke bijdragen zijn lopende uitgaven en passen als zodanig beter bij de beheerskosten. Dergelijke posten zullen in de onderverdelingen van de begrotingsarti– kelen voor de beheerskosten apart zichtbaar worden gemaakt. Het streven is er op gericht zoveel mogelijk a fonds perdu en zo weinig mogelijk via periodieke vergoedingen de infrastructuur te bekostigen. Beheerskosten van rijkswegen en –vaarwegen komen ten laste van het fonds. De beheerskosten van rijkswegen worden momenteel reeds voor


24

een groot deel uit het Rijkswegenfonds betaald; het resterende gedeelte alsmede die van rijksvaarwegen worden uit Hoofdstuk XII betaald. Het is voorts de bedoeling de beheerskosten voor railwegen ten laste van het fonds te brengen. Op dit moment worden deze kosten in aanmerking genomen bij het vaststellen van de exploitatiebijdragen aan de NV Nederlandse Spoorwegen en aan de vervoerbedrijven in de drie grote steden. Onderbrenging van deze kosten in het fonds betekent een opsplitsing van de exploitatiebijdragen in een beheersbijdrage infra– structuur en een exploitatiebijdrage voor vervoermiddelen en overige niet-infrastructurele zaken. Op zich is dit een budgettair neutrale operatie. Inmiddels is het overleg hierover met de NV Nederlandse Spoorwegen gestart. Dit sluit aan bij de Brusselse ideeën over een nieuwe spoorwegrichtlijn en het memorandum «Europa van het Transport». Op dit moment vindt nog studie plaats naar de exacte opdeling van de huidige exploitatiebijdragen. Door de C.D.A.-fractie is hiernaar gevraagd. Door enkele fracties is gevraagd of de voor de beheerskosten benodigde middelen afdoende zijn gewaarborgd. In principe maakt het qua rechtszekerheid voor de ontvanger niet uit of de bijdragen uit Hoofdstuk XII of uit het Infrastructuurfonds komen. De bijdragen voor het beheer van railinfrastructuur worden verstrekt op grond van regelingen behorende bij de Wet personenvervoer. Dat verandert niet, zie artikel 4, vierde lid, van het concept Besluit Infrastructuurfonds. Zowel bij de railwegen als bij de rijkswegen en –vaarwegen geldt als uitgangspunt dat onderhouds– en bedieningskosten prioriteit genieten boven investeringen. Anders ontstaat kapitaalvernietiging die in een later stadium tot nog veel hogere kosten leidt. Of de situatie ontstaat dat bestaande infrastructuur niet meer goed functioneert omdat er nieuwe infrastructuur wordt aangelegd. Loslaten van dit uitgangspunt brengt ons van de wal in de sloot. Bovendien leidt verwaarlozing van onderhoud en bediening al snel tot onveilige situaties, zeker bij bijvoorbeeld de NV Nederlandse Spoorwegen. Een groot voordeel van de voorgestelde structuur is de gelijkgerichte benadering van de zorg voor wegen, vaarwegen en railwegen. Tegelijkertijd wordt ook de exploitatie van de vervoermiddelen die van de verschillende soorten infrastructuur gebruik maken beter vergelijkbaar. In principe komen alleen ten laste van het fonds de beheerskosten van infrastructuur in beheer bij het Rijk en van railinfrastructuur. Andere beheerskosten komen in principe niet in aanmerking voor bijdragen ten laste van het fonds. Het is de bedoeling in de toekomst ten behoeve van zee– en luchthavens, niet-rijksvaarwegen, gemeentelijke en provinciale wegen en busbanen, indien mogelijk, uitsluitend investeringsbijdragen en geen beheersbijdragen toe te kennen. Dit zowel om de afstandelijkheid van de Rijksoverheid, als om de overzichtelijkheid van de nationale bekostigingsstructuren te vergroten. Op dit moment bestaat nog wel een aantal beheersbijdragen uit het verleden. Overwogen wordt te onder– zoeken of een aantal van deze bijdragen van beperkte omvang kan worden beëindigd, bijvoorbeeld door afkoop. Daarvoor is in de voorlopige begrotingsopzet het artikel te saneren bijdragen opgenomen. Zie voorts artikel 1, eerste en tweede lid, van het concept Besluit Infra– structuurfonds (de negatieve lijst). Kosten van algemeen bestuurlijke aard Het is niet de bedoeling dergelijke kosten uit het fonds te financieren. Dit slaat zowel op de investeringen als op de beheerskosten. Deze kosten zijn daarom in de negatieve lijst opgenomen. Dit geldt zowel voor het


25

Rijk als voor derden. Bij het Rijk dienen deze uitgaven uit Hoofdstuk XII te worden bekostigd. Bij deze kosten gaat het om de kosten van bestuur– lijke besluitvorming over investeringen en beheer, het verkrijgen van de medewerking van derden, inspraak, overheadkosten en kosten van niet-projectgebonden onderzoek. Ook zijn uitgesloten de kosten voor het doen van een aanvraag voor een bijdrage. Personele en bijbehorende materiële kosten van infrastructuurbeheerders Over deze kosten heeft de afgelopen jaren geregeld overleg met de Kamer plaatsgevonden, met name in relatie met het Rijkswegenfonds. Door veel fracties zijn hierover vragen gesteld. Het is de bedoeling van het Infrastructuurfonds gebruik te maken om voor deze kosten een zuivere, eenduidige en duidelijke regeling te creëren. Uitgangspunt hierbij is de integrale infrastructuurkosten goed zichtbaar te maken. Dit geldt voor zowel de investerings– als de beheersuitgaven, althans voor zover die kosten ten laste van het fonds komen. De regering is van mening dat het in principe vanuit bekostigings– oogpunt bovendien geen verschil mag uitmaken of de personele en bijbehorende materiële kosten door de infrastructuurbeheerder zelf worden gernaakt dan wel dat werkzaamheden aan derden worden uitbe– steed. Het is daarom de bedoeling deze kosten voor alle sectoren onder het fonds te laten vallen. Bij het vaststellen van bijdragen aan het openbaar vervoer voor investeringen en beheer van infrastructuur worden deze kosten, inclusief personele kosten, momenteel grotendeels meege– nomen. Bij de rijkswegen worden deze kosten voor een deel uit het Rijks– wegenfonds betaald en voor een deel uit Hoofdstuk XII (door het amendement Reitsma/Van der Vaart op de begroting 1991 komen de personele kosten geheel ten laste van de Hoofdstuk XII; dit geldt echter niet voor het totaal aan materiële kosten). Bij de vaarwegen komen deze uitgaven geheel uit Hoofdstuk XII. Bij bijdragen aan provincies en gemeenten voor wegen, fietspaden, etc. worden deze kosten vaak geheel of gedeeltelijk buiten beschouwing gelaten. Op dit moment wordt nog aan de uitwerking hiervan gewerkt. Het spreekt daarbij vanzelf dat heldere en eenduidige demarkaties nodig zijn tussen kosten die wel en niet ten laste van het fonds kunnen komen. Dit om vervuiling van het fonds te voorkomen. Het is de bedoeling voor de rijksuitgaven, d.w.z. bij de begrotingsarti– kelen investeringen rijkswegen, investeringen rijksvaarwegen, beheers– kosten rijkswegen en beheerskosten rijksvaarwegen, in de artikelsgewijze onderverdeling een aparte post op te nemen: eigen personele en materiële kosten. Deze uitgavenposten voor het fonds worden vervolgens een ontvangstenpost voor Hoofdstuk XII (d.w.z. een bijdrage vanuit het fonds aan het personele en materiële budget, waaruit aan de werken gerelateerde personele en materiële uitgaven worden betaald). Op deze wijze wordt zowel een inzicht in de totale infrastructurele kosten als in de eigen apparaatskosten die direct daarmee samenhangen, verkregen. Zoals eerder is vermeld, vallen kosten van algemeen bestuurlijke aard hier niet onder. De administratie van Rijkswaterstaat is in principe hiervoor ingericht. Deze nieuwe presentatie van begrotingscijfers is - in antwoord op een vraag van de C.D.A.-fractie - een budgettair neutrale operatie. Bij bijdragen aan derden kunnen, zoals eerder vermeld, de kosten van voorbereiding, administratie en toezicht, waaronder de eigen apparaats–


26

kosten van de infrastructuurbeheerder, op een forfaitair percentage van de overige kosten worden vastgesteld. De milieuvoorzieningen Door de fracties van C.D.A., P.v.d.A., V.V.D. en Groen Links zijn hierover vragen gesteld. Uitsluitend infrastructuur ten behoeve van het milieu, die behoort bij verkeers– en vervoerinfrastructuur, kan uit het fonds worden bekostigd. Overige milieuvoorzieningen dus niet. Vanuit het veroorzakingsbeginsel spreekt het voor zich dat deze milieu– kosten ten laste van de infrastructuur komen, los van eventuele doorbe– lasting aan de gebruikers, die meestal de daadwerkelijke milieuhinder veroorzaken. Uitgangspunt voor de aard en omvang van de milieuvoor– zieningen zijn de wettelijke regels en eventuele vergunningsvoorwaarden. Geluidswerende voorzieningen bij aanleg en verbetering van wegen en railwegen komen ten laste van het project, dus van het fonds. Op grond van de Wet algemene bepalingen milieubeheer (Wabm) komen bijdragen ter sanering van bestaande geluidshinder langs wegen en railwegen echter ten laste van de minister van VROM. In de praktijk vindt sanering vaak plaats in samenhang met verbetering van infrastruc– turele voorzieningen. Dit pleit er voor om ook saneringskosten uit het fonds te kunnen betalen, echter onder de voorwaarde dat de minister van VROM daarvoor een vergoeding geeft conform de Wabm. Over de omvang van de saneringskosten en de daarvoor te ontvangen vergoeding zijn afspraken gemaakt met de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke ordening en Milieubeheer. Met ingang van het in werking treden van deze wet zullen die afspraken via het Infrastructuurfonds worden geëffectueerd. Door de fractie van Groen Links is gevraagd naar de kosten van sanering van reeds bestaande versnippering van natuur en landschap. Een dergelijke sanering zal veelal samengaan met verbetering of aanleg van infrastructuur. Denkbaar is dat, indien deze investeringen ten laste van het fonds komen, de kosten voor de sanering daarin worden meege– nomen, althans voor zover van rijksverantwoordelijkheid sprake is. Door de fracties van C.D.A., V.V.D. en R.P.F. zijn vragen gesteld over de uitgaven ten behoeve van de woningisolatie rond vliegvelden. Deze uitgaven zijn onder het fonds gebracht omdat de regering van mening is dat eventuele bijdragen ten behoeve van luchthaveninfrastructuur– evenals andere verkeers– en vervoerinfrastructuur - uit het fonds moeten kunnen worden bekostigd. Het veroorzakingsbeginsel noopt vervolgens om de milieuvoorzieningen mee te nemen, net als bij de andere infra– structuur. Op grond van de Luchtvaartwet is geluidshinder rond vlieg– velden een rijksverantwoordelijkheid. Door belasting naar de gebruikers vindt plaats. Wijziging van de Luchtvaartwet is - dit naar aanleiding van een vraag van de R.P.F.-fractie - niet mogelijk gelijktijdig met de inwer– kingtreding van het fonds. De Wabm is niet van toepassing op geluids– hinder veroorzaakt door vliegtuigen. Vooralsnog lijkt daarom de voorge– stelde opzet de meest juiste. Overigens kan woningisolatie langs rijks– wegen en railwegen ook ten laste van het fonds komen. Wij zijn daarom van mening dat in dit geval niet sprake is van vervuiling van het fonds. Waterbeheer Door de S.G.P.-fractie is gevraagd in hoeverre oevers en kaden langs vaarwegen onder de wet vallen. Voorts is een vraag gesteld over bagger– werkzaamheden en is door de C.D.A.-fractie naar de relatie met het waterkwaliteitsbeheer gevraagd.


27

Natte waterstaatswerken vervullen functies ten behoeve van: - de scheepvaart; - het waterkwantiteitsbeheer; - het waterkwaliteitsbeheer; - de waterkering. De eerste functie valt duidelijk onder het fonds. Het waterkwantiteits– beheer kan van belang zijn voor de bevaarbaarheid van een route en in dat geval is dus sprake van een scheepvaartfunctie. De overige functies vallen in het algemeen niet onder de reikwijdte van het fonds. In de praktijk hebben sommige werken een gecombineerde functie omdat het gaat om het integrale beheer van water-systemen. Het is dan onvermijdelijk om tot een verdeling van kosten tussen het fonds en Hoofdstuk XII te komen. Dit gebeurt momenteel ook tussen de verschil– lende begrotingsartikelen. Normale oevers behoren bij een vaarweg en vallen dus onder het fonds. Dijkverzwaring langs rivieren betreft de waterkeringsfunctie. Overslagkades en ligplaatsen kunnen onder het fonds vallen indien dit past in het rijksbeleid m.b.t. de vaarwegen en de bevordering van het vervoer over water zoals aangegeven in het SW. In sommige gevallen kan dit afhankelijk zijn van bijdragen van andere belanghebbenden in casu lagere overheden en bedrijfsleven. Het op diepte houden van een vaarroute door baggeren heeft betrekking op de scheepvaartfunctie, ook als het om verontreinigde specie gaat. Dit zogenaamde nautische baggeren valt onder het fonds. Dit geldt niet voor het saneren van vervuilde waterbodems (het zogenaamde milieubaggeren) buiten de vaarroutes. In de praktijk zal wel worden gestreefd naar gelijktijdige uitvoering van beide soorten baggerwerk om de totale kosten te verminderen.

§ 5 Hoofdlijnen wetsvoorstel De V.V.D.-fractie vraagt of het Mobiliteitsfonds bij deze operatie betrokken is of niet. In antwoord hierop merken wij op, dat zoals ook uit het voorafgaande blijkt het Mobiliteitsfonds wel degelijk bij de operatie is betrokken. Het door deze fractie aangehaalde citaat is een citaat uit het regeerakkoord 1989, opgenomen in de memorie van toelichting als onderdeel van een historisch getinte inleiding. De P.v.d.A.-fractie verwijst wat betreft het stelsel van uitkeringen aan derden naar de discussie over het wetsvoorstel specifieke uitkeringen Verkeer en Waterstaat (21 245) en zij stelt voor de daarin aangebrachte verbeteringen in dit wetsvoorstel over te nemen. Wij merken terzake op, dat het bij het wetsvoorstel specifieke uitkeringen gaat om een beperkt aantal uitkeringen aan provincies en gemeenten. In het wetsvoorstel Infrastructuurfonds gaat het om een veel groter en verscheidener aantal bijdragen zowel als mogelijke ontvangers van bijdragen. Overnemen van het hier aan de orde zijnde voorstel zou de flexibiliteit van het fonds naar ons oordeel te zeer beperken. Voorts wordt verwezen naar de nota van wijziging (onderdeel G) met enkele aangepaste formuleringen voor de wijziging van wetsvoorstel 21 245. De P.v.d.A.-fractie vraagt of met het oog op de toepassing van de Wet-Arob moet worden bepaald, dat de Minister aanvragen honoreert of afwijst. In de Wet Infrastructuurfonds is de - gebruikelijke - formulering gekozen, dat de Minister beslist over het verstrekken van een bijdrage. Dit kan inhouden een honorering of een afwijzing, maar ook gedeeltelijke honorering of afwijzing. Voor de toepassing van de Wet-Arob is dit genoeg. Een nadere omschrijving is niet nodig.


28

§ 6 Deregulering De P.v.d.A.-fractie en de V.V.D.-fractie hebben gevraagd, waarom het Infrastructuurfonds geen eigen rechtspersoonlijkheid bezit. In de straks geheel vernieuwde Comptabiliteitswet is het begrotingsfonds als onderdeel van het totale pakket rijksbegrotingen afdoende geregeld. Aparte rechtspersoonlijkheid aan zulk een fonds geven, verzet zich tegen de structuur van die wet en voegt bovendien niets wezenlijks toe. Daarom is afgezien van eigen rechtspersoonlijkheid voor het Infrastruc– tuurfonds. Door de fractie van de P.v.d.A. is een vraag gesteld over rentever– goeding over in rekening-courant bij de schatkist aangehouden middelen van het Infrastructuurfonds. In de afgelopen jaren bedroeg de rente– vergoeding hiervoor aan het Rijkswegenfonds gemiddeld ca. f 3 mln per jaar. Het overleg hierover is nog niet afgerond. § 7 Financiële gevolgen In bijlage 3 bij de memorie zijn de meest recente begrotingscijfers voor de ontvangsten en uitgaven van het fonds opgenomen. Bovendien is aangegeven hoe de conversie van de huidige artikelen naar de nieuwe artikelen is gedacht. Dit in antwoord op een aantal vragen van de fracties. De P.v.d.A.-fractie heeft gevraagd naar een overzicht van de huidige specifieke uitkeringen met hun grondslagen en doelstellingen. Voorts heeft zij gevraagd naar de bedragen per uitkering en naar de artikel-onderdelen van de begroting. Tenslotte stelt zij voor de wetstekst aan te passen. Voor een overzicht van de regelingen met bedragen etc. zij verwezen naar bijlage 3 bij deze memorie, punt 5. De verschillende regelingen vloeien voort uit de algemene zorg van het Rijk voor verkeer en vervoer. Voorts wordt verwezen naar het gestelde in § 1 van deze memorie over de ministeriële regelingen. Door de fractie van de P.v.d.A. is gevraagd naar de omvang van de kostprijsverhogende belastingen in de uitgaven ten laste van het fonds. De uitgaven door het Rijk zelf, zoals in bijlage 3 opgenomen (dus exclusief eigen personele kosten) en de bijdragen aan lagere overheden voor wegen en vaarwegen zijn in principe inclusief 18,5% BTW. De bijdragen aan het openbaar vervoer en private rechtspersonen zijn in principe exclusief BTW. Totaal wordt de BTW-component in het fonds op circa f 400 mln per jaar geraamd. Daarnaast bevatten de uitgaven brand– stofaccijnzen en motorrijtuigenbelasting voor voertuigen gebruikt voor aanleg, verbetering en beheer van infrastructuur. Het totale aandeel van de kostprijsverhogende belastingen is circa 10%. Door de P.v.d.A.-fractie zijn vragen gesteld over de relatie met de Comptabiliteitswet en enkele comptabele zaken. De conclusie dat niet wordt afgeweken van de bepalingen in laatstgenoemde wet, is niet geheel juist, zie artikel 4, derde lid, waarin wordt afgeweken van het bepaalde in artikel 28, eerste lid, van de Comptabiliteitswet. Uit een oogpunt van overzichtelijkheid dienen afwijkingen zoveel mogelijk te worden vermeden. Bovendien is de Comptabiliteitswet recent gemoder– niseerd. De regering acht het niet wenselijk in de begroting een langere periode in ogenschouw te nemen dan vijf jaar: - de ramingen voor uitgaven in later jaren zijn meestal onvoldoende hard; dit is recent bij het Bereikbaarheidsplan voor de Randstad (zeven–


29

jaarsperiode) ook weer gebleken; hierdoor zouden ten onrechte verwach– tingen kunnen worden gewekt; het aantal noodzakelijke wijzigingen op de huidige meerjarencijfers is al substantieel; voorts neemt de flexibiliteit voor integrale prioriteitsstelling en beleidswijziging af; - het opnemen van ontvangstenramingen - inclusief algemene middelen - voor een periode langer dan vijf jaar, past niet in het huidige begrotingssysteem van het Rijk; de hardheid van dergelijke ramingen voor het fonds is daardoor minimaal; uitgavenramingen op lange termijn zonder ontvangstenramingen kunnen alleen maar tot problemen leiden. Daarentegen is het in sommige gevallen wel mogelijk in het MIT via extra-comptabele staten, indicatieve informatie over de voorlopige planning voor latere jaren te verstrekken. Zie bijvoorbeeld de bijlagen bij het MIT 1991 -1995, in het bijzonder bijlage 1.7. In de vernieuwde Comptabiliteitswet zijn regels voor het ramen van verplichtingen opgenomen. In de rekening worden de feitelijk aangegane verplichtingen en de kasuitgaven concreet aangegeven. Deze gegevens worden vervolgens opgenomen in de verplichtingen-/uitgavenstaten in de artikelsgewijze toelichtmg bij de begrotingswet. Hierdoor is een overzicht van de vrije bestedingsruimte voorhanden. Het opnemen van de algemene middelen in de ontvangstenraming voor het fonds heeft voordelen: - er vindt besluitvorming plaats over de totale middelen voor het fonds; het kabinet heeft besloten de Kamer expliciet te zullen informeren indien in de begrotmg of bij begrotingswijziging op de algemene middelen voor het fonds wordt bezuinigd; - batige saldi die ontstaan doordat projecten vertraging oplopen, worden overgeboekt naar een volgend jaar en kunnen dan alsnog voor die projecten worden aangewend; bij een «tekort»-financiering uit de algemene middelen ontstaat bij dergelijke projecten in de volgende jaren een financieringstekort; dit vraagt dan om verhoging van de meerjaren– cijfers van het betrokken project met eventueel negatieve consequenties voor de rijksbegrotingen; - eventuele meevallers in de overige ontvangsten van het fonds leideri bij «tekort»-financiering automatisch tot verlaging van de algemene middelen; in de voorgestelde opzet ontstaat er ruimte voor extra uitgaven dan wel voor het opvangen van tegenvallers; bij voorzichtig ramen van de overige ontvangsten zullen zich vaker mee– dan tegen– vallers voordoen. De algemene middelen voor het fonds zijn voor andere rijksbegro– tingen uitgaven en moeten dus hoe dan ook daar worden geraamd. Op de voorgestelde wijze is het fonds geen sluitpost voor andere begro– tingen. De gestelde vraag over het overboeken van kasverplichtingen is niet geheel duidelijk. Indien verplichtingen in het lopende jaar zijn aangegaan maar de betaling is vertraagd, is in een volgend jaar geen verplichtingen– ruimte nodig. Indien het batig saldo ontstaat omdat het aangaan van verplichtingen is vertraagd, ontstaat automatisch met het overboeken van het saldo nieuwe verplichtingenruimte in het volgend jaar. Hoe dan ook lijkt het niet verstandig in deze van de onlangs door het parlement goedgekeurde vernieuwde Comptabiliteitswet af te wijken. Formeel is er door de saldo-overboeking geen sprake van een einde– jaarsproblematiek bij het fonds. Een concreet beeld van de eindejaarssi– tuatie is voor het fonds nog moeilijk te geven. Het Rijkswegenfonds heeft veelal een klein (± 2%) nadelig saldo, dat wordt overgeboekt naar het volgend jaar. Het Mobiliteitsfonds heeft tot nu toe steeds een batig saldo gehad, dat is overgeboekt. Het beeld bij de artikelen die nu nog in Hoofdstuk XII zijn opgenomen, is diffuus; een enkele keer is een batig saldo ten gunste van 's Rijksschatkist gekomen, een enkele keer is een


30

tekort ontstaan dat op één of andere wijze elders op de begroting is gecompenseerd.

II Artikelsgewijs Artikel 3 De opzet voor het jaarverslag van het fonds (bijlage bij de begroting) moet nog worden gemaakt. Indien het fonds per 1 januari 1992 van start gaat, zal het eerste jaarverslag op Prinsjesdag 1993 bij het parlement worden ingediend. Hierin zal de BPR-rapportage in het kader van de controleprocedure grote projecten worden geïntegreerd (zie ook § 4). Voorts dient afstemming met het MIT en de SVV-rapportage plaats te vinden. In de memorie van toelichting bij de eerste begrotingswet voor het fonds zal een voorstel voor de inrichting van de informatievoorziening worden opgenomen. Dit naar aanleiding van een vraag van de C.D.A.-fractie.

Artikel 4 De G.P.V.-fractie vraagt zich af, of voor de gebruikersbijdragen bedoeld onder c en d een ruimere wettelijke basis moet komen dan die welke nu in de artikelen 7 en 8 is neergelegd. Wij wijzen er op, dat het hier een retributie betreft, waarvoor uiteraard wel een basis in de wet moet zijn gelegen maar waarvan de uitwerking naar de lagere wetgever mag worden gedelegeerd. In de wet is bepaald, dat de tariefgrondslag bij algemene maatregel van bestuur moet worden bepaald. Zoals reeds eerder is opgemerkt, zullen deze artikelen voorlopig niet in werking treden. Toegezegd is, dat wanneer tot invoering van deze bepalingen wordt overgegaan eerst overleg met het parlement zal worden gevoerd. De P.v.d.A.-fractie vraagt waarom in onderdeel f is gekozen voor de terminologie «bijdragen ten laste van andere begrotingen van het Rijk» in plaats van «bijdragen ten laste van de algemene middelen». De gehan– teerde terminologie in het wetsvoorstel hangt samen met de nieuwe Comptabiliteitswet (20 994), die slechts de begroting van het Rijk kent, onderverdeeld in diverse begrotingen (zie artikel 1, eerste lid, van die wet). Bovendien verstrekken enkele departementen specifieke bijdragen aan het fonds ten behoeve van bepaalde projecten (dus niet vrij besteedbaar). De P.v.d.A.-fractie heeft om een nadere toelichting van onderdeel h (verkoop onroerende goederen) gevraagd. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om gronden, die vrij komen bij verlegging van wegen of spoorwegen. Het ligt voor de hand, dat waar uit het Infrastructuurfonds de aankoop van onroerende goederen wordt betaald ook de inkomsten van verkoop van onroerende goederen in het Infrastructuurfonds vloeien. Dit artikelon– derdeel bepaalt overigens alleen, dat de inkomsten uit verkoop van onroerende goederen ten goede komen aan het Infrastructuurfonds. De positie van de Dienst der Domeinen bij verkoop blijft derhalve onverlet. De P.v.d.A.-fractie mist als categorie ontvangsten bijdragen van derden in de kosten van ten laste van het Infrastructuurfonds uit te voeren werken. Wij wijzen er op, dit mede in antwoord op een andere, desbetreffende vraag van de P.v.d.A.-fractie, dat mede ook voor derge– lijke ontvangsten onderdeel j van dit artikel - overige ontvangsten - is opgenomen.


31

Artikel 5 In antwoord op vragen van de P.v.d.A.-fractie inzake een meer verfijnde en ruimer gespreide verwerking van de mobiliteitstoeslag op de motorrijtuigenbelasting merken wij op, dat binnen afzienbare tijd zal worden voorgesteld de motorrijtuigenbelasting opnieuw te structureren (houderschapsheffing). Het is ons voornemen bij die gelegenheid ook de infrastructuurtoeslag op zijn structuur te toetsen. De door de P.v.d.A.-fractie gedane suggesties zullen wij daarbij meenemen. Met betrekking tot de indexatie van de infrastructuurtoeslag op de motorrijtuigenbelasting heeft de P.v.d.A.-fractie een aantal vragen gesteld. De indexatie is voor het Rijkswegenfonds ingevoerd bij wet van 30 december 1983, Stb. 717. De reden voor de invoering van de indexatie was voorkoming van uitholling van het Rijkswegenfonds door prijsstijgingen. Bovendien blijft - aldus de memorie van antwoord bij het betrokken wetsvoorstel - zo een voorziening in stand die voor continuïteit kan zorgen en het mogelijk maakt voor deze bouwsector, die gekenmerkt wordt door lange voorbereidingsperioden, tot een adequate uitvoerings– planning te komen. (Kamerstukken II 1983/1984, 18 160, nr. 5) De ingangsdatum van de jaarlijkse verhoging van de toeslag ingevolge de indexatie is gesteld op 1 april omdat jaarlijks op die datum ook de provinciale opcenten op de motorrijtuigenbelasting worden gewijzigd. Uitvoeringstechnisch is het laten samenvallen van beide tariefswijzi– gingen gewenst. Bovendien wordt voorkomen, dat de automobilist binnen korte tijd met twee opeenvolgende tariefswijzigingen wordt geconfronteerd. Bij het vaststellen van een index is aansluiting gezocht bij de bestaande index - ingevoerd bij de wet van 30 december 1983 - voor de aanpassing van de toeslag voor het Rijkswegenfonds. Omdat het gaat om een automatische indexering van belastingtarieven dienen, uit een oogpunt van rechtszekerheid, betrouwbare en objectieve indexcijfers te worden gebruikt. Ramingscijfers voor de toekomst zijn hiervoor minder geschikt. Op zich leidt dit tot enige na-ijling, maar over een langere periode bezien is dit effect minimaal. Dezerzijds zijn geen officiële CBS-indexcijfers voor spoorweginfrastructuur bekend. Bovendien doet het vreemd aan een dergelijke index te gebruiken voor een toeslag op de motorrijtuigenbelasting. Overigens worden evenmin de indexcijfers voor de sector grond–, weg–, en waterbouw gebruikt. Om de werkelijke kostprijsontwikkeling beter te kunnen volgen, is nog wel gekeken naar andere officiële indexcijfers van het CBS en combinaties daarvan. Over een langere periode bezien, gaf de bestaande formule echter het beste resultaat. De fracties van D66, S.G.P., G.P.V. en R.P.F. vragen of de tijdelijke toeslag ten behoeve van het Mobiliteitsfonds definitief wordt. Inderdaad is het voorstel, zoals in de memorie van toelichting onder artikel 5 is aangegeven, de tijdelijke toeslag door opneming in de infrastructuur– toeslag definitief te maken. Tevens wordt deze toeslag daarmee onder de jaarlijkse indexatie gebracht. De indexatie van de geïntegreerde infra– structuurtoeslag zal, wanneer deze wet overeenkomstig het voorge– nomen tijdspad in werking is getreden, voor het eerst plaatsvinden op 1 april 1992. De in de nota van wijziging opgenomen wijziging van de infrastructuur– toeslag betreft alleen de verwerking van de in de Wet op het Rijkswegen– fonds geregelde indexatie per 1 april 1991 van de toeslag op de motor– rijtuigenbelasting ten behoeve van het Rijkswegenfonds. De indexatie is nog niet toegepast op de toeslag voor het Mobiliteitsfonds, dit in antwoord op een vraag van de P.v.d.A.-fractie. Het effect van de


32

indexatie op deze toeslag, ook daar vraagt de fractie naar, is moeilijk te voorspellen. Dat hangt af van de wijziging van de betrokken prijsindex– cijfers, die nogal fluctueren (zie ook § 3).

Artikel 6 In antwoord op de vraag van de G.P.V.-fractie omtrent betaling van inningskosten uit de opbrengst van tolgelden wijzen wij er op dat deze als behorende tot de infrastructurele kosten - i.e. alle kosten, die recht– streeks verband houden met de betreffende infrastructuur - in de grondslag van de tol in de algemene maatregel van bestuur zal worden opgenomen.

Artikel 7,8 In antwoord op een vraag van de G.P.V.-fractie inzake de bevoegdheid van lagere overheden vergoedingen voor het gebruik van door hen beheerde vaar– en railwegen te vragen merken wij op, dat niets zich daartegen verzet. In dit verband zij gewezen op bijvoorbeeld bruggelden, sluisgelden en liggelden. Mocht het Rijk overgaan tot het vragen van dergelijke vergoedingen, dan zal zoals is toegezegd daarover met het parlement overleg worden gevoerd en daarmee ook de vraag welke categorieën gebruikers een vrijstelling krijgen (een en ander geldt ook ten aanzien van artikel 6).

Artikel 9 De C.D.A.-fractie wil met het oog op de duidelijkheid in de leden 1 en 5 met zoveel woorden laten uitkomen, dat het om infrastructuur ten behoeve van vervoer van personen en goederen gaat. Wij wijzen er op, dat in artikel 2 dit reeds als reikwijdte van het Infrastructuurfonds wordt aangegeven. Dit houdt in, dat het Infrastructuurfonds nimmer een uitgave voor iets anders mag doen. Een toevoeging als door de C.D.A.-fractie bedoeld, is dan ook overbodig en kan, wanneer de toevoeging tot de genoemde bepalingen beperkt zou blijven, tot verwarring aanleiding geven. De fracties van C.D.A., G.P.V. en R.P.F. vragen tegen de achtergrond van de ruime tekst van het derde lid duidelijker te omschrïjven welke infrastructurele werken buiten Nederland ten laste van het fonds kunnen komen. Ook de P.v.d.A.-fractie vraagt naar de toepassing van het derde lid. Wij wijzen er op, dat het in ieder geval moet gaan om infrastructuur ten behoeve van het vervoer van personen of goederen. Voorts moeten de uitgaven passen in het rijksbeleid (artikel 4 van het concept Besluit Infrastructuurfonds). Op dit moment is dit onder andere verwoord in het Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer. Voorts dienen uitgaven te worden getoetst aan de criteria en de aspecten genoemd in artikel 11 van de wet en artikel 4 van het besluit. In paragraaf 2 is in de passages over de Europese aspecten van het fonds aangegeven dat vooral gedacht moet worden aan de buurlanden en Europa als geheel. Voorts wordt baggerwerk verricht in de geulen naar de Rijnmond en de Umond. Deze geulen liggen gedeeltelijk buiten het Nederlandse territoir. Hetzelfde geldt voor enkele zeescheepvaartvoorzieningen in de Noordzee, zoals een lichteiland en boeien. Met de hier aan het woord zijnde fracties zijn wij het in zoverre eens, dat het bij de in het derde lid bedoelde infra– structurele werken gaat om werken binnen Europa. Via de hierbij gaande nota van wijziging (onderdeel E) is deze begrenzing in het derde lid aangebracht.


33

De P.v.d.A.-fractie vraagt waarom in het zevende lid garanties voor lagere overheden en waterschappen zijn uitgesloten. Ook vraagt zij waaruit blijkt, dat de Minister van Financiën met elke garantie moet instemmen. Wat de tweede vraag betreft kunnen wij kort zijn, de noodzaak van instemming van de Minister van Financiën vloeit voort uit de Comptabiliteitswet. Wat de eerste vraag betreft wijzen wij er op, dat in en op basis van de Wet financiering lagere overheid (Stb. 1986, 660) de voorwaarden zijn neergelegd, waaronder lagere publiekrechtelijke organen leningen kunnen aangaan. Tevens is daarbij het toezicht van het Rijk c.q. de provincie geregeld. Dit houdt in, dat uiteindelijk het Rijk garant staat voor de lagere publiekrechtelijke organen. Afzonderlijke garanties van het fonds passen daar niet in. ArtikelH De fractie van het C.D.A. wijst op het ontbreken van het criterium bereikbaarheid. Dit is bewust gebeurd. Het criterium doelmatigheid in lid 1 staat namelijk voor functionele effectiviteit. Het functionele van vervoerinfrastructuur is: - het bereikbaar maken van locaties voor vervoermiddelen en - het vormen van (bereikbaarheids)netwerken. De effectiviteit wordt bepaald door: - de mate waarin de infrastructuur wordt of zal worden gebruikt en - de integrale kosten van de infrastructuur. Verwezen wordt naar de verdere uitwerking hiervan in artikel 3, tweede lid, van het concept Besluit Infrastructuurfonds. De P.v.d.A.-fractie noemt een aantal criteria, afgeleid uit het bereik– baarheidsplan randstad en de Bijdrageregeling fiets– en wegverkeers– voorzieningen, en stelt voor, zo deze een correcte weergave zijn van de reikwijdte van de bestaande uitkeringen voor wegen aan provincies en gemeenten, deze in de wet op te nemen. In de eerste plaats zij er op gewezen, dat het onderhavige wetsvoorstel zowel geografisch als wat categorieën infrastructuur betreft een bredere strekking heeft dan de door de fractie genoemde stukken. Wat de criteria zelf betreft wijzen wij er op, dat de verkeersveiligheid als criterium in de wet is opgenomen (artikel 11, eerste lid, onder c) en dat de overige genoemde criteria elementen zijn van de in artikel 11 genoemde criteria, en aangepast aan de ruimere reikwijdte van deze wet terugkeren in het concept besluit (bijlage 1), waarin zij wat abstractieniveau betreft zeer wel passen. De P.v.d.A.-fractie is van oordeel, dat in de wet nadere procedurele bepalingen dienen te worden opgenomen. Terzake merken wij op, dat het gaat om bepalingen, die niet van zulk een gewicht zijn, dat die in de wet zelf moeten worden geregeld. Zij passen meer in de algemene maatregel van bestuur (zie bijlage 1), temeer waar het ook bepalingen betreft, die nog wel eens aan wijziging onderhevig kunnen zijn. Te denken valt hierbij aan de ontwikkelingen rond vervoerregio's.

Artikel 12 De fractie van D66 heeft gevraagd naar de fiscalisering van de in dit artikel neergelegde overtredingen. Tevens is gevraagd naar mogelijke toepassing van de «Lex Mulder». Het gaat hierbij om continuering in aangepaste vorm van de tolbepalingen van de Wet op het Rijkswegen– fonds. Uitgegaan is van fysieke tolheffing. Zolang het alleen om fysieke tolheffing gaat, kunnen overtredingen langs de normale strafrechtelijke weg worden afgedaan. Fiscalisering ligt daarbij niet voor de hand. De


34

«Lex Mulder» komt daarbij evenmin in beeld. Wanneer zou worden gekozen voor (gedeeltelijke) electronische tolheffing, dan wordt naar alle waarschijnlijkheid overgegaan tot fiscalisering van de overtreding. Dit sluit aan bij de wijze van afdoening van overtredingen terzake van de infrastructuurtoeslag op de motorrijtuigenbelasting. Bovendien ziet de «Lex Mulder» blijkens artikel 2 van de wet (Stb. 1989, 300) op gedra– gingen, die in strijd zijn met voorschriften gesteld bij of krachtens een drietal met name genoemde wetten. Artikel 15 In reactie op de voorkeur, die de P.v.d.A.-fractie uitspreekt om aanvragen om een bijdrage, die zijn ingediend op grond van de Wet op het Mobiliteitsfonds, te behandelen overeenkomstig de bepalingen van de Wet Infrastructuurfonds, merken wij op, dat deze aanvragen zijn voorbereid en ingediend op een moment, dat de Wet op het Mobiliteits– fonds nog in werking was. Met de bepalingen in het kader van de Wet Infrastructuurfonds is dus door de aanvragers geen rekening gehouden. Deze aanvragen vallen onder de afspraken vastgelegd in het convenant van de BOR-partijen. Het Werkprogramma Infrastructuurinvesteringen Bereikbaarheidsplan Randstad maakt daarvan deel uit. In de eerste plaats behelzen de afspraken de realisatie van een groot aantal projecten. Behandeling van deze aanvragen conform de bepalingen van de Wet Infrastructuurfonds houdt in dat opnieuw afweging en prioriteitsstelling dient plaats te vinden. Dit kan inhouden dat sommige projecten niet meer voor een bijdrage in aanmerking komen dan wel pas op een later tijdstip. Dit zal voor een aantal convenant-partijen niet aanvaardbaar zijn. In de tweede plaats is een aantal financiële afspraken gemaakt. Openbreken van deze afspraken kan voor een aantal projecten gunstig uitwerken. Voor het Rijk, dat wil zeggen voor het fonds echter niet. Het is niet exact bekend hoeveel extra geld hiermee kan zijn gemoeid. Het rijks– aandeel in de openbaar vervoer– en wegprojecten van gemeenten en provincies bedraagt circa f 1,9 mld. Een effect van f 100 - f 200 mln is echter niet ondenkbaar. In de derde plaats zijn procedurele afspraken gemaakt in aanvullmg op en in afwijking van de regels neergelegd in de Bijdrageregeling Wegverkeersvoorzieningen en de Nadere regels finan– ciële bijdrage voor infrastructuur openbaar vervoer. Onder andere wordt geëxperimenteerd met iets eenvoudiger beheersregels. Toepassing van de gebruikelijke regelingen kan dus een nadeel voor aanvragers betekenen, bijvoorbeeld ten aanzien van het uitbetalen van termijnen. Wij achten het niet wenselijk het complexe pakket afspraken gemaakt in het kader van het convenant, open te breken. Dit leidt hoe dan ook tot verdere vertraging bij de realisatie van het Bereikbaarheidsplan. De financiële risico's voor het Rijk zijn substantieel en niet alle partijen zullen daarmee kunnen instemmen. Dit sluit niet uit dat het nodig kan zijn een aantal problemen op te lossen. Overleg hierover is gaande. Artikel 16 De P.v.d.A.-fractie vraagt naar de verwerking van de infrastructurele bepalingen van de Wet personenvervoer, die vervallen (artikelen 48 en 49), in de Wet Infrastructuurfonds. Op grond van artikel 9, tweede lid, kan een bijdrage worden verleend voor investeringen in infrastructuur. De uitwerking van artikel 48 - beantwoording van de vraag, wanneer een investering een onevenredige belastmg voor de exploitatie van openbaar vervoer vormt - is in artikel 6, eerste lid, van het concept Besluit Infra– structuurfonds verwerkt (vergelijk het in te trekken artikel 110 van het Besluit personenvervoer). De bepalingen, die krachtens artikel 49 in het Besluit personenvervoer zijn opgenomen, zijn verwerkt in het concept


35

van het Besluit Infrastructuurfonds (zie de bij deze memorie gevoegde bijlage 1). Artikel 17 De P.v.d.A.-fractie heeft gevraagd naar de relatie van dit wetsvoorstel met het wetsvoorstel inzake enkele specifieke uitkeringen op het terrein van Verkeer en Waterstaat (21 245). Laatstgenoemd wetsvoorstel heeft ten doel een wettelijke basis te geven voor een aantal bestaande speci– fieke uitkeringen aan provincies en gemeenten. Dit conform de wettelijke bepalingen van Provinciewet en Gemeentewet. Enkele van deze uitke– ringen hebben betrekking op infrastructuur. Het is de bedoeling, dat de Wet Infrastructuurfonds de wettelijke basis wordt voor alle specifieke uitkeringen betrekking hebbend op verkeers– en vervoerinfrastructuur. Daartoe dient dus de wet specifieke uitkeringen te worden gewijzigd bij het in werking treden van de Wet Infrastructuurfonds. Artikel 17 van dit wetsvoorstel dient daartoe. Omdat het wetsvoorstel inzake specifieke uitkeringen inmiddels bij nota van wijzigingen is aangepast, is het nodig artikel 17 van dit wetsvoorstel opnieuw te redigeren. In de bij deze memorie gevoegde nota van wijzigingen is de gewijzigde tekst opgenomen. De Minister van Verkeer en Waterstaat, J. R. H. Maij-Weggen De Minister van Financiën a.i., J. E. Andriessen


36

BIJLAGE 1

Fonds of geen fonds een terugkerend thema in de vaderlandse politiek

Fondsen op het terrein van verkeer en vervoer: de politieke discussie in de periode 1926 - 1990 Fondsvorming ten behoeve van verkeer en vervoer is in de Neder– landse politiek, sedert de automobiel op enige schaal zijn intrede heeft gedaan, keer op keer aan de orde geweest. Vanaf de dag dat er «wegenbelasting» is geheven, hebben we met een fonds te maken gehad. Alleen in de na-oorlogse jaren heeft Nederland een tijdlang zorider gedaan. Een fonds ja of nee? En indien een fonds, wat moet de voeding zijn? En nog belangrijker: wat financier je ermee? Die vragen hebben politici, met onderbrekingen, meer dan een halve eeuw beziggehouden. Nu de Tweede Kamer zich opnieuw over de totstandkoming van een infrastruc– tuurfonds buigt, is het interessant het onderwerp ook in retrospectief te beschouwen. In deze notitie vindt men geen geschiedschrijving van de fonds– vorming, het is meer een greep uit de Handelingen. Flarden parlemen– taire geschiedenis, genoeg om ons de betrekkelijkheid van de dingen onder ogen te doen zien. Het gebruik van het woord «infrafonds» betekent niet dat Verkeer en Waterstaat voor turbotaal gekozen heeft. Het woord iigt echter bij veelvuldig gebruik wat makkeüjker in de mond dan infrastructuurfonds. De wegenbelasting in ons land dateert van 1926. De belasting had de vorm van een heffing op het gebruik van de openbare weg met motor– voertuigen. De opbrengst ging naar een wegenfonds. De bestemming van het fonds was: financiering van aanleg, verbe– tering en onderhoud van de wegen in beheer bij het rijk en voorkomend op het rijkswegenplan en de provinciale plannen. Ook de provincies kregen daarom bijdragen uit het fonds. In 7534 werd de wegenbelasting omgezet in een motorrijtuigenbe– lasting. Men maakte van de gelegenheid gebruik om de tarieven fors te verhogen. Het wegenfonds werd een Verkeersfonds . De nieuwe wettelijke regeling werd in 7335 van kracht. Men beoogde via het verkeersfonds het onderling verband tussen de verkeersmiddelen tot uiting te laten komen. Alle rijksuitgaven voor het verkeer over spoor– wegen (waaronder ook exploitatietekorten), tramwegen, waterwegen, landwegen en via de lucht kwamen ten laste van het fonds. Een soort integrale aanpak avant la lettre. De voornaamste inkomsten van het fonds waren motorrijtuigenbelasting, rijwielbelasting, leningen en een uitkering uit de algemene middelen. In het verkeersfonds kwamen in de praktijk vooral de landwegen en de spoorwegen aan bod. Het zal niemand verbazen dat er in de jaren '30 in toenemende mate protesten opklonken van mensen die het niet lekker zat dat het autoverkeer de verliezen bij de spoorwegen goed moest maken. In 7945stelt de regering het Verkeersfonds tijdelijk buiten werking. De opbrengsten van het gemotoriseerde verkeer gaan dan rechtstreeks naar de algemene middelen. Men vond het overzichtelijker om er naast de begrotingen van Openbare Werken en Wederopbouw en van Verkeer geen apart fonds op na te houden. En men vond het belangrijk de beschikbare middelen daar in te kunnen zetten, waar ze de grootste


37

bijdrage konden leveren aan het herstel van de welvaart. Bij de totstandkoming van een nieuwe financieringsregeling voor de wegenbouw, zou de regering –zo kondigde zij aan– ook het verkeersfonds nieuw leven inblazen. Daar is het echter niet van gekomen. In 1963 komen er nieuwe afspraken over de financiering van de wegen. Deze worden verankerd in de Wet Uitkeringen Wegen die in 1966 van kracht wordt. In hetzelfde jaar wordt de Wet tot instelling van een Verkeersfonds ingetrokken. Het jaar 1965 is een belangrijk jaar. In dat jaar komt er opnieuw een fonds uit de bus: het Rijkswegenfonds. Het fonds is bestemd voor de aanleg van rijkswegen. Het kent twee voedingsbronnen: de algemene middelen en opcenten op de motorrijtuigenbelasting (MRB). Als in later jaren één van beide bronnen is opgedroogd en uit het fonds naast nieuwbouw ook onderhoud wordt betaald, zal de heer Schakel van het C.D.A. de geschiedenis van het RWF beschrijven als «opgaan, blinken en verzinken». In 1970 pleiten P.v.d.A. en D'66 er in de Kamer voor uit het Rijkswe– genfonds (RWF) ook stedelijke verkeersvoorzieningen te betalen. De bewindslieden uit het kabinet De Jong wijzen die suggestie van de hand. In hetzelfde jaar wordt een motie van de P.v.d.A. (Van Thijn) om een openbaar vervoerfonds in het leven te roepen verworpen. Oe V.V.D. blijkt wel voor een dergelijk fonds, eventueel ook een infra-fonds, te voelen; maar zij wil eerst een onderzoek naar de voeding daarvan. In het regeerakkoord van 7577 dat de grondslag vormt van het kabinet Biesheuvel, wordt de totstandkoming van een algemeen verkeers– fonds aangekondigd. Dat het totstandbrengen daarvan geen eenvoudige opgave zal zijn, blijkt uit de omschrijving. «(...) ter financiering van aanleg en onderhoud van wegen, en zoveel mogelijk ook van steunmaatregelen voor het openbaar vervoer, onder handhaving van de noodzakelijke open concurrentieverhoudingen tussen openbaar vervoer en particulier vervoer. Het fonds zal in belangrijke mate worden gevoed uit belastingen op motorrijtuigen en het gebruik ervan.» In afwachting van het algemeen verkeersfonds wordt de Wet op het Rijkswegenfonds in 1971 zo veranderd, dat voortaan uit het RWF ook het onderhoud gefinancierd kan worden. In de memorie van toelichting op de begroting van het RWF voor 1972 wordt een verkeersfonds in het vooruitzicht gesteld, waaruit ook de tekorten van het openbaar vervoer bijgepast zullen worden. Op dat punt spitst de discussie zich in deze periode toe: moet er een fonds voor alleen de infrastructuur komen, of moet men er ook de exploi– tatietekorten mee financieren? De Miljoenennota 1972 noemt 1 januari 1973 als tijdstip van inwer– kingtreden van het algemeen verkeersfonds waaruit zowel wegen als openbaar vervoer betaald zullen worden. Uit de volgende Miljoenennota die in 7573 het licht ziet (minister Drees van DS'70 is op 20 juli opgestapt) blijkt dat men die datum niet haalt. Drees zegt in de Kamer dat de tekorten van het openbaar vervoer in geen geval ten laste mogen komen van de uitgaven voor de infra– structuur. Zijn motie haalt het echter niet. DS'70, C.P.N. en D'66 stemmen voor. De V.V.D. is het ermee eens maar vindt een motie prematuur. P.v.d.A. en de nu in het C.D.A. verbonden partijen wijzen de motie van de hand.


38

Als Kamerleden in 1974 aan minister Westerterp vragen hoe het met het algemeen verkeersfonds staat, verklaart hij dat de creatie daarvan mislukt is. Het kabinet was er niet in geslaagd een goede opzet voor de voeding te vinden. In hetzelfde jaar dient de V.V.D. (Smit-Kroes) een motie in waarin de regering gevraagd wordt de perspectieven van een infrastructuurfonds voor het openbaar vervoer te verkennen. De motie wordt verworpen. Alleen V.V.D., BP en S.G.P. zijn voor. De overige partijen wensen geen apart fonds voor het openbaar vervoer. Als minister Westerterp in 1976 zijn Meerjarenplan Personenvervoer presenteert, houdt hij de boot af. De voordelen die men met een algemeen verkeersfonds beoogt, kunnen volgens hem ook zonder fonds worden behaald. Westerterp vergroot het bereik van het Rijkswegenfonds: men kan er voortaan ook fietspaden mee financieren. Het algemene beeld bij het RWF is door de jaren heen dat de opcenten op de MRB om de zoveel tijd worden verhoogd en dat de bijdrage uit de algemene middelen slinkt. Rond 1978 moet het fonds het voor 90% van de opcenten hebben. De P.v.d.A. vraagt de regering per motie (Van der Doef) om een nota over het onderwerp algemeen verkeersen vervoerfonds. De motie haalt het niet. In 7577wordt de discussie voortgezet. Minister Westerterp blijft terughoudend. Maar hij is bereid de mogelijkheden van een infrafonds voor weg en rail toch nog eens te laten onderzoeken. Zo'n fonds moet wel een investeringsfonds zijn. De exploitatietekorten blijven er buiten. Als het kabinet in 1978de eindbeslissing neemt over het eerste Struc– tuurschema Verkeer en Vervoer, legt men veel nadruk op een goede planning. De uitgaven ten laste van het RWF moeten voortaan via Hoofdstuk XII (begroting V&W) lopen. Dat zou een juiste keuze van de prioriteiten vergemakkelijken. Men spreekt over een «integrale finan– ciering». In deze periode verschijnt enkele jaren achtereen een aanzet tot een Nationale Verkeers en Vervoers Rekening (NWR). De rekeningen over 1975 en 1976 tonen vooralsnog flinke hiaten. Men maakt melding van de maatschappelijke effecten van verkeer en vervoer maar slaagt er niet in deze te kwantificeren. In 1979 zal als laatste NWR de rekening over het jaar 1977 uitkomen. In het voorjaar van 1978 maakt de P.v.d.A. de regering attent op het feit dat het Rijkswegenfonds in 1979 ten einde loopt. De regering dient tijdig met nieuwe voorstellen te komen. Het Kamerlid De Beer vertelt in oktober dat men in de V.V.D. voor een infrafonds voelt dat alle infrastructuur omvat, ook water en rail. Minister Tuijnman deelt een maand later mee dat het de bedoeling is alle uitgaven weer via de begroting te laten lopen. De minister dient in 1979een voorstel in om het RWF per 1 januari 1980 naar Hoofdstuk XII over te hevelen (Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 15 727, nrs 1-3). Het voorstel geldt zowel de opcenten op de MRB als bijdragen van derden. De meningen zijn verdeeld. C.D.A. en D'66 gaan met Tuijnman mee. De V.V.D. wil het Rijkswegenfonds handhaven. De P.v.d.A. voelt er meer


39

voor het RWF tot een Nationale Verkeers en Vervoers Rekening om te bouwen. Na veel palaveren gaat het voorstel tenslotte van tafel. In 1980 \s de problematiek fonds-of-geen-fonds bij herhaling aan de orde. Het C.D.A. wil over voor– en nadelen van een verkeersinfrafonds praten, waarbij de exploitatietekorten van het openbaar vervoer buiten beschouwing blijven. De P.v.d.A. wil het Rijkswegenfonds opheffen. De V.V.D. zou zich, zij het zonder enthousiasme, met een infrafonds voor de wegen kunnen verenigen. Daaruit kunnen ook de provinciale en boven– stedelijke wegen betaald worden. Maar een fonds met water en rail erin roept twijfels op. Dat wordt een «paard van Troje», vreest de V.V.D.. Minister Tuijnman zegt een notitie toe. De notitie die de Kamer enkele maanden later ontvangt, behelst drie opties voor de lange termijn: 1) een verkeersinfrafonds; 2) voortzetting van het RWF; 3) alle uitgaven via Hoofdstuk XII. Tuijnman waarschuwt dat men de financiering vóór 1 februari 1981 geregeld moet hebben, omdat de bevoegheid om opcenten te heffen per 1 februari 1982 afloopt. In zijn notitie zijn ook voor de korte termijn enkele varianten in kaart gebracht. De V.V.D. (De Beer) verklaart in november dat men in elk geval niets ziet in een fonds waaruit ook de tekorten bij het openbaar vervoer worden betaald. Een fonds voor de aanleg van alle soorten infrastructuur stuit eveneens op bedenkingen. Men is bevreesd dat de geschiedenis zich zal herhalen. De bijdrage uit de algemene middelen zal slinken en de wegenaanleg zal daardoor in de knel komen. De voorkeur van de V.V.D. gaat uit naar een fonds voor wegen en rail met een waterdicht schot tussen beide bestemmingen (in feite dus twee fondsen). Beide fondsen dienen volledig uit geïndexeerde doelheffingen te worden gevoed, niet uit de algemene middelen. De natte infrastructuur moet erbuiten blijven. Het RWF dient voorlopig in stand te blijven. Nog hetzelfde jaar dient minister Tuijnman een wetsvoorstel in (Tweede Kamer, 1979-1980, 16317, nrs 1-3). Het beoogt het RWF op te heffen en dekkingsmiddelen te vinden voor de uitgaven die voortaan via Hoofdstuk XII zullen lopen. In de toelichting worden de bezwaren tegen fondsvorming nog eens opgesomd. De uitgaven voor aanleg en onderhoud van wegen moeten tegen andere uitgaven afgewogen kunnen worden. Dat leidt tot een grotere samenhang in het totale verkeers– en vervoersbeleid. De P.v.d.A. kan zich in het voorstel vinden. D'66 is er ook voor om het RWF op te heffen maar de fractie zou het onjuist vinden als er via Hoofdstuk XII meer geld voor de wegen beschikbaar zou komen. Men wil eigenlijk een openbaar vervoerfonds. Het C.D.A. heeft grote aarzelingen. Men noemt de argumenten van de regering voor opheffen van het RWF onvoldoende. Men vraagt de regering de gedachte het RWF om te bouwen tot een algemeen infra– fonds uit te werken. De exploitatietekorten van het openbaar vervoer moeten buiten zo'n fonds blijven. En men zou via het fonds bij voorkeur alleen de infrastructuur van het rijk moeten financieren. De V.V.D. is tegen, zoals al uit de stellingname van De Beer was gebleken. In de memorie van antwoord herhaalt minister Tuijnman nog eens dat fondsvorming aan een goede coördinatie en een flexibele bepaling van prioriteiten in de weg staat. De meeste partijen blijven bij het standpunt dat ze eerder hebben ingenomen. Het C.D.A. toont nu een uitgesproken voorkeur voor een algemeen infrafonds. Men wil weten wat de regering van de suggestie vindt om jaarlijks een vast percentage van de brand– stofaccijns aan zo'n fonds af te dragen?


40

De minister blijft bij zijn bezwaren tegen fondsen die de bewegings– vrijheid van regering en parlement teveel beperken. Kortom: men komt er niet uit. Als het eerste kabinet Lubbers in 1982tot stand komt, besluiten de coalitiepartners het Rijkswegenfonds in stand te houden. Men vindt dat nodig om bij aanleg en onderhoud van rijkswegen de continuïteit te waarborgen. Men neemt zich voor de voeding van het fonds aan de prijs– ontwikkeling aan te passen. Bij de behandeling van de begroting voor 1983vraagt het C.D.A. (Van Vlijmen) hoe de minister over een railinfrafonds denkt waarmee men nieuwe railverbindingen kan financieren. Minister Smit-Kroes zegt dat het economisch gezien niet uitmaakt of het rijk a fonds perdu betaalt via Hoofdstuk XII, of via een infrafonds. Zij heeft een voorkeur voor a fonds perdu. Afzonderlijke fondsen kunnen een eigen leven gaan leiden en moeilijk beheersbaar worden. In het voorjaar van 1983 wordt het wetsvoorstel tot opheffing van het Rijkswegenfonds ingetrokken (Tweede Kamer, 1982-1983, 16317, nr 9). Argumenten zijn de onverwacht lange schriftelijke voorbereidingstijd en de uiteenlopende opvattingen. Gedurende enkele jaren blijft alles bij het oude en neemt niemand het woord infrafonds in de mond. In 7955 komt fondsvorming als zodanig even ter sprake - staatssecretaris Scherpenhuizen vertelt in een brief aan de Tweede Kamer waarom hij niets in een verkeersveiligheidsfonds ziet. P.v.d.A. en D66 voelden wel voor zo'n fonds om de financiering van het beleid veilig te stellen. Maar de coalitiegenoten C.D.A. en V.V.D. zijn het geheel met de staatssecretaris eens. Geen fonds dus. Ook de begroting voor 7SÖ7vermeldt niets over fondsvorming, maar wel kondigt de minister een mobiliteitsscenario voor de Randstad aan en krijgt het Rijkswegenfonds een injectie van f 100 miljoen. Bij de uitwerking van het Mobiliteitsscenario, dat later omgedoopt wordt tot Bereikbaarheidsplan, kiest de regering voor fondsvorming. Februari 1988: in een commissievergadering noemt Lankhorst (P.S.P.) het voornemen een Mobiliteitsfonds in het leven te roepen een vreemde zet van een kabinet dat in het algemeen, en niet ten onrechte, weinig van fondsen moet hebben. Te Veldhuis van de V.V.D. komt met acht creatieve ideeën om de achterstand bij aanleg en onderhoud van vaarwegen in te lopen. Eén daarvan is een vaarbelasting waarvan de opbrengst in een vaarwegenfonds gestort moet worden. Dat zou gezien het profijtbeginsel voor de V.V.D. bespeekbaar zijn. Zelfs «river pricing» blijkt denkbaar. Minister Smit-Kroes, die in het algemeen tegen compartimentering blijft, acht een Mobiliteitsfonds in dit geval aanvaardbaar. Drie voordelen: het biedt de lagere overheden zekerheid, men heeft de planning beter in de hand en er is een duidelijke relatie met de gebruikers. Castricum (P.v.d.A.) herinnert aan de brief van Scherpenhuizen die dezelfde argumenten gebruikte om een verkeersveiligheidsfonds van de hand te wijzen. Een fonds bood volgens Scherpenhuizen niet meer zekerheid dan de rijksbegroting te bieden heeft. Bij de begrotingsbehandeling doet de minister nogmaals uit de doeken waarom de regering, ondanks haar reserves tegen fondsvorming, voor een Mobiliteitsfonds heeft gekozen. De zekerheid voor de lagere overheden heeft de doorslag gegeven. In juli dient de minister het wetsvoorstel in dat tot de creatie van het Mobiliteitsfonds zal leiden.


41

In november signaleert D66 twee knelpunten bij de financiering van de infrastructuur. De verspreiding van de middelen over vele bronnen (compartimentering) is er één van. De andere is het ontbreken van een kapitaalrekening. Zou men, vooruitlopend op de discussie over de invoering van een kapitaalrekening, niet opnieuw over een infrafonds moeten praten? En zou zo'n fonds binnen vastgestelde kaders geen beroep moeten kunnen doen op de kapitaalmarkt? Wie in 1989 de verkiezingsprogramma's bestudeert, merkt dat de gedachte aan een infrafonds hoge ogen gooit. Het C.D.A. bepleit het RWF om te bouwen tot een infrafonds. Ook de P.v.d.A. wil het RWF door een infrafonds vervangen. Die voorkeuren komen niet uit de lucht vallen. In het nog door minister Smit-Kroes gepresenteerde SW II (deel a, regeringsvoornemen) wordt een onderzoek naar een infrastructuurfonds bepleit. Bij de inspraak blijkt dat EVO en ANWB als het om een fonds gaat zo hun twijfels hebben. Wijs op Weg, BOV en de grote steden zijn vóór. De Raad van Advies voor de Ruimtelijke Ordening vindt een onderzoek op zijn plaats. Maar men moet, vindt de Raad, ook alternatieven onder– zoeken. De Voorlopige Raad voor Verkeer en Waterstaat is voor een integraal fonds, waaruit men zowel de infrastructuur als de tekorten van het openbaar vervoer moet financieren. Naast de voor verkeer en vervoer uitgetrokken begrotingsgelden dient ook de opbrengst van het rekening rijden in het fonds terecht te komen. De Centrale Raad voor de Milieuhy– giëne denkt er net zo over. Als er in oktober 1989 bij de totstandkoming van het nieuwe kabinet een regeerakkoord op tafel ligt blijkt dat de coalitiegenoten C.D.A. en P.v.d.A. in beginsel besloten hebben een infrastructuurfonds voor verkeer en vervoer tot stand te brengen. Uit de regeringsverklaring blijkt een maand later dat het fonds weg, water en rail zal omvatten.


42

BIJLAGE 2

Voorlopige meerjarencijfers infrastructuurfonds Op de bladzijden iii t/m vi van deze bijlage wordt een voorlopig overzicht gegeven van de meerjarencijfers van het infrastructuurfonds (stand miljoenennota 1991). Een meer definitieve opstelling is onder meer afhankelijk van een nadere uitsplitsing van infrastructuursoorten en –kosten en nog te verwerken aanpassingen van de meerjarencijfers. In de toelichting bij de eerste begrotingswet voor het fonds zullen de defini– tieve meerjarencijfers worden opgenomen. Ten behoeve van de begroting van het infrastructuurfonds 1992 dienen de relevante begrotingsbedragen van hoofdstuk XII, RWF en Mobiliteitsfonds naar het Infrastructuurfonds te worden overgeheveld. Daarbij gaat het onder meer om de vraag welke artikelen en artikelonder– delen daarvoor in aanmerking komen en of bepaalde artikelen nader opgesplitst of samengevoegd moeten worden. Op dit moment wordt gewerkt aan de beantwoording van die vragen. Ter illustratie is in de bijgevoegde voorlopige conversietabel aangegeven welke artikelen en artikelonderdelen voor overheveling in aanmerking komen en naar welk artikel van de infrafondsbegroting die conversie waarschijnlijk zal plaats– vinden. In de toelichting bij de begrotingswet 1992 zal een definitieve conversietabel worden opgenomen. De cijfers zijn opgenomen in een begrotingsopzet, die enigszins is aangepast ten opzichte van de op 5 februari j.l. aan de Kamer gezonden versie. In de nieuwe opzet is onder meer de nummering van de ontvang– stenartikelen aangepast aan de nummering van de uitgavenartikelen voor zover tussen ontvangsten en uitgaven een directe relatie bestaat. Toelichting bij de meerjarencijfers: 1. De totale omvang van het fonds loopt op van f 4,3 mrd. in 1991 tot f4,4 mrd. in 1995. De bijdrage uit de algemene middelen zal naar het zich nu laat aanzien ca. f 2,4 mrd. a f 2,6 mrd. bedragen. 2. Concrete ramingen van de eigen personele –en materiële uitgaven van Rijkswaterstaat voor aanleg, verbetering en beheer van rijkswegen en rijksvaarwegen, naast die van art. 6 RWF (art. 05.03 Infrafonds), zijn op dit moment nog niet voorhanden. Voorlopig is uitgegaan van een grove raming van f200 mln. Onderzoek hiernaar is gaande. De demar– catie tussen projectgebonden en niet-projectgebonden kosten is hierbij van groot belang. Tot op heden is een deel van deze uitgaven niet bij infrastructuurarti– kelen op de begrotingen tot uitdrukking gebracht. Het is de bedoeling met infrastructuur samenhangende personele en materiële kosten in de begroting van het infrastructuurfonds zichtbaar te maken. Daarmee ontstaat een beter inzicht in de werkelijke infrastructuurkosten. 3. De raming voor de infrastructuurcomponenten in art. 07.01 van hoofdstuk XII (beheerskosten infrastructuur openbaar vervoer; art. 03.03 en 03.04 Infrastructuurfonds) is nog onzeker. Momenteel vindt overleg plaats om, uitgaande van een nadere definiering van infrastructuur– soorten en infrastructuurkosten, tot een nauwkeurige uitsplitsing te komen. Met betrekking tot het stedelijk vervoer speelt voorts de discussie over de normering van de exploitatiebijdragen een rol. In verband hiermee is een nauwkeurige uitsplitsing pas later mogelijk.


43

4. In verband met de voorgenomen verzelfstandiging van de luchtver– keersbeveiliging zijn uitgaven uit dien hoofde vooralsnog buiten beschouwing gelaten. 5. Naar aanleiding van een vraag van de P.v.d.A.-fractie wordt opgemerkt dat de volgende specifieke uitkeringen op hoofdstuk XII geheel of gedeeltelijk in aanmerking komen voor overheveling naar het infrastructuurfonds (tussen haakjes het begrotingsbedrag 1991): Art. 3.01 : Bijdrage overneming in beheer en onder– houd rijkswerken (vaarwegen) door derden (6,6 mln.); Art. 4.06 : Bijdrage stedelijke verkeersvoorz. (94,4 mln.); Art. 5.16 : Bijdragen scheepvaartwegen en havens (24,8 mln.); Art. 7.01.01: Bijdrage lokaal openbaar vervoer (deels: aandeel beheerskosten infrastructuur, raming 150 mln); Art. 7.01.02: Bijdrage interlokaal openbaar vervoer (deels: aandeel beheerskosten infrastructuur, raming 950 mln); Art. 7.07 : Havenschapsbijdragen (1,7 mln.); Art. 7.08 : Bijdrage infrastructuur O.V. en goederen vervoer (investe– ringen in NS personen– en goederenvervoer, stad/streek railinfra– structuur en busvoorzieningen, 641,4 mln.); 6. Van de geraamde totale omvang van het fonds (exclusief een deel van de beheerskosten bij Rijkswaterstaat van ca. f 200 mln., zie 3) in 1991 van ca. f4,3 mrd. bestaat ca. f400 mln. uit kostprijsverhogende belastingen. Daarvan draagt het Rijk een klein deel af aan de EG. Overigens leidt de instelling van het infrastructuurfonds in dit verband niet tot wijzigingen ten opzichte van de huidige situatie. Door de fractie van de P.v.d.A. is om deze informatie gevraagd.


44

Voorlopige raming uitgaven infrastructuurfonds 1992-1995 (basis begroting 1991, de cijfers voor 1991 zijn ter vergelijking toege– voegd, afgeronde bedragen) beleidsterrein artikel

X

1991

01 01 02

03 04

Wegen Investeringen in rijkswegen Investeringsbijdragen aan derden t.b.v. wegen, fietspaden en verkeersveiligheidsvoorzieningen Investeringsbijdragen t.b.v. busvoorzieningen Beheer van rijkswegen1

1992

1993

(f 1 mln.) 1 994 1 995

825

830

825

860

870

175

185

165

170

140

120 800

105 690

115 710

100 720

30 740

200

220

220

175

200

< 10

< 10

< 10

<10

c10

20 295

21 335

21 350

21 345

21 340

30

30

30

30

30

< 10

<10

< 10

< 10

<10

490

520

475

575

620

155

160

130

150

190

Vaarwegen

02 01 02 03 04 05 06

03

Investeringen in rijksvaarwegen Investeringsbijdragen aan derden t.b.v. vaarwegen Investeringsbijdragen aan derden t.b.v. zeehavens Beheer van rijksvaarwegen1! Beheersbijdragen aan derden t.b.v. vaarwegen 2 Beheersbijdragen aan derden t.b.v. zeehavens Railwegen

01 02 03 04 04

Investeringsbijdragen NS (personen– en goederenverv.) Investeringsbijdragen stad– en streekvervoer (raii) Beheersbijdragen NS (personen– en goederenverv.)3 Beheersbijdragen stad-en streekvervoer3

990 150

1000

1000

1020

1020

150

150

150

150

19

20

30 10 20

30 <10 21

30 10 21

pm pm pm pm

pm pm pm pm

pm pm pm pm

pm pm pm pm

pm pm pm pm

pm

pm

pm

pm

pm

Luchthavens 01 02 03

05

Investeringsbijdragen aan derden Beheersbijdragen aan derden Uitgaven t.b.v. woningisolatie Algemene uitgaven

01 02 03 04 05

Inningskosten tolgelden en gebruikersvergoedingen Te saneren uitgaven Loon– en prijsbijstelling Overige uitgaven Nadelig saldo van de afgesloten rekeningen

1

Exclusief een deel van de beheerskosten (zie toelichting punt 2). Op deze bedragen dient nog een korting te worden aangebracht voor uitgaven t b.v. de waterhuishouding. 3 Globale indicatie (zie toelichting punt 3).

2


45

Voorlopige raming ontvangsten infrastructuurfonds 1992-1995 (basisbegroting 1991, de cijfers voor 1991 zijn ter vergelijking toege– voegd, afgeronde bedragen) beleidsterrein artikel

x f 1 mln. 1993 1994 1995

1991

1992

100 0

75 0

50 0

35 30

40 35

Ontvangsten t b.v. aanleg en verbetering < 10 Ontvangsten t.b.v. zeehavenvoorzieningen <10 Ontvangsten t.b.v. beheer rijksvaarwegen 10 Vergoedmgen voor het gebruik van infrastructurele voorzieningen t.b.v. de scheepvaart pm

<10

<10

<10

<10

<10

<10

<10

<10

10

10

10

10

pm

pm

pm

pm

pm

pm

pm

pm

pm

pm

pm

pm

pm

pm

pm

pm

pm

pm

pm

pm

pm

pm

prn

pm

Geluidheffing op burgerluchtvaartuigen voor het gebruik van luchtvaartterreinen 19 Ontvangsten luchthavens <10

20

20

21

21

2380

2535

2535

1660 15

1580 15

1620 1660 1700 15 15 15

100

40

Wegen

01 01 05

Ontvangsten t.b.v. aanleg en verbetering4 Tolgelden Vaarwegen

02 01 03 04 07

Railwegen

03

01 02 05 06

Ontvangsten t.b.v. aanleg en verbetering NS (personen– en goederen vervoer) Ontvangsten t.b.v. aanleg en verbetenng slads– en streekvervoer (rail) Vergoedingen voor het gebruik van railmfrastructuur Verrekening voorschotten openbaar vervoer en goederenvervoer per spoor Luchthavens

04

03 04

Algemene ontvangsten

06

01 02 03 04

Bijdragen t.l.v. de begroting van V&W 5 Infrastructuurtoeslag op de motorrijtuigenbelasting Overige ontvangsten Voordehg saldo van de afgesloten rekeningen6

pm

2605 2595

pm

pm

4

Inclusief bijdrage van EZ in het kader van de Bijzondere Regionale Toeslag (1991: f2,4 mln.). 5 Dit bedrag bestaat uit de «saldopost» algemene middelen samenhangend met de overgang van uitgaven van hoofdstuk XII naar het infrafonds. 6 Dit betreft het saldo van het Mobiliteitsfonds.


46

Voorlopige conversietabel t.b.v. Begroting infrafonds (onderdeel verplichtingen en uitgaven) beleidsartikel

artikel

01

Wegen 01

Investeringen in rijkswegen

02 03

Investeringsbijdragen aan derden tbv. wegen, fietspaden en verkeersveiligheidsvoorzieningen Investeringsbijdragen tbv. busvoorzieningen

04

Beheer van rijkswegen

02

herkomst

art.1 (RWF) art.16(RWF) 06.02.02 (HXII) art 1 (MF.deels) 04.06 (HXII) art.1 (MF.deels) 07.08 (HXII.deels) art.2 (RWF) art.3 (RWF) art.4 (RWF)

Vaarwegen

01 02 03 04

Investeringen in rijksvaarwegen Investeringsbijdragen aan derden tbv. vaarwegen Investeringsbijdragen aan derden tbv. zeehavenvoorzieningen Beheer van rijksvaarwegen

05

Beheersbijdragen aan derden tbv. vaarwegen

06

Beheersbijdragen aan derden tbv. zeehavenvoorzieningen

03

04.01 (HXII) 04.02 (HXII) 09.05.03/04/05 (HXII) 05.09 (HXII.deels) 03.01 (HXII) 05.16(HXII,dee!s) 04.09 (HXII) 07.07 (HXII)

Railwegen

01

02 03 04 04

Investeringsbijdragen NS (personen– + art.1 (MF.deels) goederenvervoer) 07.08 (HXII.deels) Investeringsbijdragen Stads– en Streekvervoer (rail) art 1 (MF.deels) 07.08 (HXII.deels) Beheersbijdragen NS (personen– + 07.01 (HXII.deels) goederenvervoer) 07.06 (HXII) Beheersbijdragen Stads– en Streekvervoer (rail) 07.01 (HXII.deels) Luchthavens

01 02 03 05

Investeringsbijdragen aan derden Beheersbijdragen aan derden Uitgaven tbv. woningisolatie

08.02.01 (HXII) 08.02.02 (HXII.deels) 08.03 (HXII)

Algemene uitgaven

01 02 03 04 05

Inningskosten tolgelden en gebruikersvergoedingen Te saneren uitgaven Loon-en prijsbijstelling Overige uitgaven Nadelig saldo van de afgesloten rekenmgen art.7 (RWF) art.2(MF)


47

Voorlopige conversietabel t.b.v. Begroting infrafonds (onderdeel ontvangsten) beleidsterrem artikel 01

herkomst

Wegen 01 05

02

Ontvangsten t.b.v. aanleg en verbetering Tolgelden

art.8 (RWF) art.17(RWF)

Vaarwegen 01 03 04 07

03

Ontvangsten t.b.v. aanleg en verbetermg 04.01 (HXII) Ontvangsten t.b.v. zeehavenvoorzieningen 09.05.03/05/06 (HXII) Ontvangsten t.b.v. beheer rijksvaarwegen 05.09 (HXII) Vergoedingen voor het gebruik van infrastructurele voorzieningen t.b v. de scheepvaart Railwegen

01 02 05 06 04

Ontvangsten t.b.v aanleg en verbetering NS (personen– en goederenvervoer) Ontvangsten t.b.v. aanleg en verbetering stads– en streekvervoer (rail) Vergoedingen voor het gebruik van railinfrastructuur Verrekening voorschotten openbaar vervoer en 07.08 (HXII) goederenvervoer per spoor Luchthavens

03 04 06

Geluidheffing op burgerluchtvaartuigen voor het gebruik van luchtvaartterreinen Ontvangsten luchthavens

08.03 (HXII) 08.02.05 (HXII) 08.09 (HXII)

Algemene ontvangsten 01 02

Bijdragen t.l.v. de begroting van V&W Infrastructuurtoeslag op de motorrijtuigenbelasting

03

Overige ontvangsten

04

Voordelig saldo van de afgesloten rekenmgen

art.3 (MF) art.9 (RWF) art.4 (MF) art.10(RWF) art.11 (RWF) art.5 (MF) art.U(RWF)


48

Tweede Kamer der Staten-Generaal

Recommend Documents