Tweede Kamer der Staten-Generaal

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 1997–1998

24 036

Marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit

Nr. 98

BRIEF VAN DE MINISTERS VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN VAN JUSTITIE Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal ’s-Gravenhage, 22 juni 1998 Hierbij doen wij u een notitie toekomen over de voortgang van het MDW-project Markt en Overheid. De notitie bevat de besluiten van het kabinet naar aanleiding van de tweede-lijnsdoorlichting die is uitgevoerd door de werkgroep Markt en Overheid. Voorts wordt ingegaan op de voortgang van andere onderdelen van het project. De Minister van Economische Zaken, G. J. Wijers De Minister van Justitie, W. Sorgdrager

KST30275 ISSN 0921 - 7371 Sdu Uitgevers ’s-Gravenhage 1998

Tweede Kamer, vergaderjaar 1997–1998, 24 036, nr. 98

1

IMPLEMENTATIE KABINETSSTANDPUNT MARKT EN OVERHEID 1. Inleiding Op 4 februari 1998 is de Tweede Kamer (TK) geïnformeerd over de voortgang van de implementatie van het kabinetsstandpunt «Markt en Overheid» in het algemeen en de resultaten van de analyses in de eerste lijn van dit implementatietraject in het bijzonder (TK 1997/98, 24 036, nr. 78). Toen is aangegeven dat de TK geïnformeerd zal worden over de toetsing in de tweede lijn van de implementatie. In deze brief treft u de kabinetsbesluiten naar aanleiding van deze toetsing aan. In de tweede lijn zijn een zestal clusters aan de hand van het kader van het eindrapport «Markt en Overheid» geanalyseerd. De besluiten die op basis van de analyses voor specifieke organisaties worden genomen zijn in de bijlage opgenomen. Voor het gebruik van publieke gegevensbestanden worden door het kabinet algemene conclusies getrokken, welke hieronder worden toegelicht. Op dit moment worden de analyses in de zogenaamde derde lijn (mede-overheden) afgerond. Deze analyses zullen volgens verwachting deze zomer beschikbaar zijn. Zoals afgesproken zullen hierna generieke conclusies dienen te worden getrokken voor een verdere instrumentatie van de aanbevelingen van de werkgroep «Markt en Overheid». Dan zal ook het kabinet een standpunt innemen over een mogelijk eindperspectief waarbij tevens de mogelijkheid van een wettelijke regeling nader zal worden bekeken. In deze gedachtewisseling zal ook het initiatief tot een concept-wetsvoorstel zoals dat is ingediend door de werkgeversorganisatie VNO-NCW worden betrokken. Eveneens treft u in deze brief nadere informatie aan over de voortgang van de derde lijn en andere aspecten van de implementatie zoals de aanpassing van de Vpb-plicht (vennootschapsbelasting). 2. Tweede lijns analyses

Geanalyseerde instellingen In de analyses in de tweede lijn van de implementatie kabinetsstandpunt Markt en Overheid ligt het accent op organisaties die vallen buiten de rechtspersoon Staat. Voor deze analyses is een zestal clusters geselecteerd: de brandweer (opleiden en examineren), keuringswezen (i.c. het Nederlands Meetinstituut), de bedrijfstakpensioenfondsen, de publieke omroepen, waterleidingbedrijven en het gebruik van publieke gegevensbestanden. Als onderdeel van deze laatste analyse is een aanzet gegeven tot een algemeen kader voor het gebruik van publieke gegevens, die hieronder zal worden toegelicht.

Kaderstelling gebruik van publieke gegevensbestanden

1

RDW (voorheen Rijksdienst voor het wegverkeer), Informatie Beheer Groep en Meetkundige Dienst. Tevens is gebruik gemaakt van de ervaringen met het gebruik van publieke gegevensbestanden bij het Kadaster en het KNMI.

Mede op basis van bevindingen uit de analyse van het gebruik van publieke gegevensbestanden bij een drietal organisaties1 is door het kabinet de volgende aanzet tot een algemene kaderstelling geformuleerd. De toepassing van de regels uit deze kaderstelling kan voorkomen dat ongelijke concurrentieverhoudingen ontstaan op het moment dat overheidsorganisaties met exclusieve of bijzondere marktrechten (OEM’s) gebruik maken van gegevens uit elektronische databestanden. Het kabinet ziet onderstaande regels als nadere invulling van het beoordelingskader Markt en Overheid waar het gaat om het gebruik en het ter beschikking stellen van gegevensbestanden door OEM’s en heeft de kaderstelling reeds toegepast bij de totstandkoming van de Aanwijzingen inzake het


2

verrichten van marktactiviteiten door organisaties binnen de rijksdienst (TK 1997/1998, 24 036, nr. 91), alsmede bij de in deze brief gerapporteerde analyses. De aanzet tot kaderstelling vormt tevens een bijdrage voor een verdere uitwerking van het beleidskader voor het vergroten van de toegankelijkheid van overheidsinformatie met informatie en communicatietechnologie (ICT).2 Ook als er sprake is van tijdelijke exclusieve rechten (bv. periodieke aanbesteding) kunnen onderstaande regels van toepassing zijn. De noodzaak om voor deze gevallen onderstaande regels te hanteren zal echter een nadere beleidsmatige afweging vergen, waarbij in het bijzonder de reeds geldende wet- en regelgeving, alsmede de mogelijkheden om bijvoorbeeld in contractuele voorwaarden nadere bepalingen op te nemen, in ogenschouw genomen dienen te worden.3 A. Openbaarheid – Het gebruik van publieke gegevensbestanden wordt ingekaderd door reeds geldende wet- en regelgeving. Enerzijds zijn er wettelijke voorschriften die meebrengen dat gegevens uit publieke gegevensbestanden niet of slechts beperkt openbaar gemaakt kunnen worden. Een voorbeeld hiervan is de Wet persoonsregistratie (WPR). Anderzijds geldt dat op grond van de Wet openbaarheid bestuur (Wob) bestuurlijke informatie op verzoek aan derden moet worden verstrekt, tenzij één van de in die wet neergelegde uitzonderingsgronden van toepassing is. De Wob bepaalt ook de voorwaarden waaronder de verstrekking plaatsvindt. – Teneinde de transparantie van aanwezige publieke gegevensbestanden bij de overheid te vergroten kan worden overwogen dat, ervan uitgaande dat zulks in de toekomst een geringe inspanning vergt, overheidsorganisaties jaarlijks een lijst publiceren (internet of Staatscourant) met bestanden, die op grond van de Wob opvraagbaar zijn.4 B. Het verstrekken

2

«Nota naar toegankelijkheid van overheidsinformatie», TK, 1996/1997, 20 644, nr.30. 3 Waar wordt gesproken over publieke gegevensbestanden worden in deze regels elektronische gegevensbestanden van overheidsorganisaties bedoeld, die zijn aangelegd voor de uitvoering van een overheidstaak. 4 zie bijvoorbeeld de manier waarop gegevens zijn weergegeven in de gegevenscatalogus van VROM, februari 1988.

Voor die gevallen waarvoor geldt dat openbaarmaking van gegevens niet op grond van wettelijke voorschriften verboden of beperkt is, of op grond van de Wob geen verplichting geldt bestuurlijke informatie op verzoek aan derden te verstrekken, kunnen de volgende regels met betrekking tot de verstrekking van publieke gegevens bijdragen aan meer gelijke concurrentieverhoudingen op informatiemarkten: – Het verstrekken van gegevens uit publieke gegevensbestanden aan derden is enkel toegestaan voor zover verstrekking op non-discriminatoire wijze plaatsvindt en alle afnemers onder uniforme voorwaarden toegang krijgen tot de informatie. – Verstrekking aan derden kan plaatsvinden: A. tegen uniforme prijsstelling; B. door het uitgeven van licenties door middel van openbare veilingen aan private partijen, die de bestanden vervolgens kunnen bewerken en exploiteren. Het uitgeven van licenties dient op non-discriminatoire wijze plaats te vinden, dat wil zeggen op basis van competitieve tendering. Tevens mogen in de licenties geen rechten worden verleend op andere dan objectieve, proportionele en niet-discriminerende criteria (bv. geen wederzijdse bevoordeling, geen gebruik van gegevens voor andere doeleinden dan vastgelegd in de licentie). Ook moet de looptijd van de licentie beperkt zijn, zodat periodiek sprake kan zijn van concurrentie. De keuze welke mogelijkheid in voorkomende gevallen wordt toegepast, alsmede de prijsstelling en de wijze waarop (generieke wetgeving of specifieke wetgeving, die verstrekkingen van gegevens per organisatie kan regelen) vergt een nadere afweging.


3

C. Het gebruik – Het gebruik van gegevens uit eigen publieke gegevensbestanden is enkel toegestaan wanneer er binding met de eigen doelstelling bestaat. Dat betekent dat het gebruik verenigbaar is met de doeleinden, waarvoor gegevens zijn verzameld. (WPR en Besluit Informatievoorziening in de Rijksdienst (IVR) 1990).5 – Indien het gebruik van publieke gegevens gewenst is voor een doel dat ligt buiten het kader van de wettelijk vastgelegde taak waarvoor de gegevens verzameld zijn, kan de benodigde binding met de doelstelling alsnog tot stand worden gebracht door de betreffende taak en daarmee verbonden doeleinden voor het gebruik van publieke gegevens expliciet bij of krachtens de wet op te dragen. D. Het bewerken – Het uitvoeren van additionele bewerkingen (zoals het koppelen met andere bestanden binnen organisatie of het verrijken van bestanden met elders ingekochte gegevens) is alleen toegestaan voor zover deze bewerkingsslagen verbonden zijn met de uitoefening van de publieke taak. – Teneinde informatie te ontsluiten waarin (1) de markt niet voorziet en die (2) van groot maatschappelijk belang is voor de burger, kan de politiek verantwoordelijke toestemming verlenen tot het uitvoeren van een aantal bewerkingsslagen op de publieke gegevensbestanden, die niet noodzakelijk zijn voor de uitvoering van de publieke taak. Deze bewerkte gegevens kunnen vervolgens beschikbaar worden gesteld aan derden op de wijze zoals vastgelegd in sectie B. 3. Overige aspecten

Voortgang derde lijn Op 10 december jl. heeft bestuurlijk overleg plaatsgevonden tussen het IPO, de VNG en een kabinetsdelegatie over de implementatie Markt en Overheid. In dit overleg zijn wederzijdse standpunten uitgewisseld en is gesproken over hoe in het licht van de aanbevelingen van de werkgroep Markt en Overheid dient te worden omgegaan met mogelijk ongelijke concurrentieverhoudingen op het terrein van mede-overheden. Naar aanleiding van dit overleg is in de derde lijn een viertal analyses tot stand gekomen, die zich richten op de activiteiten van respectievelijk de afvalsector, de brandweerkorpsen, de recreatieschappen en de provinciale archiefinspecties. De projectteams zullen naar verwachting in juni hun bevindingen rapporteren aan de werkgroep Markt en Overheid. Deze bevindingen zijn vervolgens onderwerp van een nieuw bestuurlijk overleg. De TK zal over de uitkomsten van dit overleg worden geïnformeerd. In het kader van de derde lijn zullen de activiteiten van de waterschappen aan bod komen en zal, mede gelet op de relatie met de mede-overheden, worden gerapporteerd over de analyses van de BNG en NWB.

Verruiming Vpb-plicht voor overheidslichamen

5

Een OEM kan ook geen gegevens gebruiken voor het verrichten van eigen marktactiviteiten, wanneer hiervoor een doelbinding ontbreekt. Dit uitgangspunt is overeenkomstig aanwijzing 13 uit de Aanwijzingen inzake het verrichten van marktactiviteiten door organisaties binnen de rijksdienst .

In haar eindrapport constateert de werkgroep Markt en Overheid dat een ongelijke fiscale behandeling van overheidslichamen in concurrentie met derden enerzijds en particuliere bedrijven anderzijds een oorzaak kan zijn van ongelijke concurrentiecondities tussen deze marktpartijen. In het licht van deze constatering beveelt zij aan het thans voor overheidslichamen geldende regime van «niet Vpb-plichtig, tenzij» te veranderen in «wel Vpb-plichtig, tenzij» voor activiteiten in concurrentie met derden op open


4

markten. Alvorens hierover tot een eindoordeel te komen wil het kabinet zich een beeld verschaffen van de consequenties. Het kabinet is thans doende dit voorstel nader uit te werken in een notitie waarin de contouren worden geschetst van een wijziging van de wet Vpb, waarmee overheidsbedrijven in concurrentie met derden onder de Vpb-heffing worden gebracht en waarin wordt aangegeven hoe de consequenties van deze wijziging in beeld kunnen worden gebracht. Deze notitie zal deze zomer gereed zijn. Na gereedkoming zal de notitie worden gepubliceerd en voorts ter kennisgeving aan de TK worden gezonden. Met een aantal belanghebbende (overheids)organisaties zal overleg worden geïnitieerd over de invoering van een Vpb-plicht voor overheidslichamen en de daarmee samenhangende aspecten, waaronder de mogelijke budgettaire gevolgen.

Algemene wetgeving voor zelfstandige bestuursorganen Voor de implementatie van Markt en Overheid voor zelfstandige bestuursorganen bestaat thans het voornemen in het in voorbereiding zijnde voorstel voor algemene wetgeving voor zelfstandige bestuursorganen ter zake bepalingen op te nemen. Bij de uitwerking hiervan wordt zowel aangesloten bij de beleidsdoelstelling betreffende een adequate publieke verantwoording en controle van bestuurstaken, alsmede het streven naar gelijke concurrentieverhoudingen bij marktoptreden van (semi)overheidsinstellingen. Daarmee wordt uitvoering gegeven aan het kabinetsvoornemen uit de brief van 11 juli 1997 (TK, 1996/97, 25 268, nr. 6) over de wetgevingsaspecten van regels voor zelfstandige bestuursorganen.


5

BIJLAGE

AFZONDERLIJKE RAPPORTAGES Deze bijlage bevat een uiteenzetting van de uitkomsten van de zes analyses in het kader van de tweede lijn. Voor ieder cluster (of organisatie) zijn de publieke taak (en de wettelijke grondslag hiervoor) en de activiteiten in concurrentie met derden in kaart gebracht. Deze activiteiten zijn in de analyses getoetst aan het beoordelingskader van het eindrapport Markt en Overheid. De aanbevelingen naar aanleiding van deze toetsing worden door het kabinet onderschreven. 1. Brandweeropleidingsinstituten In deze doorlichting zijn de activiteiten van het Nederlands Instituut voor de Brandweer en Rampenbestrijding (NIBRA), het Nederlands Bureau Brandweerexamens (NBBE) en een vijftal regionale opleidingsinstituten geanalyseerd. De activiteiten van de gemeentelijke en regionale brandweerkorpsen zijn niet in deze tweede-lijns analyse betrokken, maar zullen mede gezien het belang van de mede-overheden in de derde lijn aan de orde komen.

Publieke taak De onderzochte instellingen kennen voor alle activiteiten een wettelijke grondslag, die voor het NIBRA en het NBBE gebaseerd is op respectievelijk art 18a en 18g van de Brandweerwet (BrW). Art. 3 lid 2 sub a en b van dezelfde wet vormt de wettelijke grondslag van de regionale opleidingsinstituten, die de opleidings- en oefentaak van de regionale brandweer verzorgen.

Marktactiviteiten Behalve voor het afnemen van rijksexamens door het NBBE beschikt geen van de onderzochte instellingen over een wettelijk monopolie; in principe kunnen taken welke ingevolge deze wettelijke grondslag worden verricht ook door particuliere ondernemers worden verzorgd en in de praktijk gebeurt dat ook. Wel is het NIBRA de enige instelling die de officiersopleiding verzorgt (± 25 kandidaten per jaar) en ontmoeten de opleidingsinstituten in de eigen regio weinig concurrentie voor de opleidingen voor het personeel van de regionale brandweer. Het grootste marktpotentieel bestaat voor werkzaamheden verricht voor derden, dat wil zeggen organisaties buiten de brandweer, zoals bedrijven en particulieren maar ook andere rechtspersonen (ziekenhuizen, politie). Vooral in de markt voor de opleidingen «bedrijfshulpverlening» (bhv) en EHBO cursussen zijn particuliere concurrenten actief. Het NBBE ontmoet concurrentie bij het afnemen van de examens bhv.

Aanbevelingen

6

Implementatie van deze aanbeveling zal worden meegenomen in het kader van de voorgenomen verruiming van de Vpb-plicht voor overheidslichamen in concurrentie met derden.

A: NIBRA 1. Invoering Vpb-heffing voor werkzaamheden genoemd in art. 18a lid 3 BrW, voorzover deze werkzaamheden in concurrentie met derden èn met een winstoogmerk worden verricht.6 2. Tevens wordt aanbevolen bij de wettelijke evaluatie van het NIBRA medio 1999 aandacht te schenken aan de wettelijke taakomschrijving. Art. 18a lid 3 BrW staat weliswaar toe dat het NIBRA werkzaamheden voor derden verricht, maar geconstateerd moet worden dat de groei van de particuliere markt op dit terrein bij het formuleren van de wettelijke grondslag niet was voorzien in die mate waarin deze thans voorkomt. Inmiddels lijkt de particuliere markt met name voor de opleidingen bhv geheel in de behoefte te kunnen voorzien. Als dit bij


6

de evaluatie wordt bevestigd zou in overweging moeten worden genomen de wettelijke taakomschrijving van het NIBRA te wijzigen in die zin dat deze wordt beperkt tot de opleidingen en oefeningen die voor de brandweertaak noodzakelijk worden geacht en waarvan de overheid de continuïteit wenst te garanderen. Andere werkzaamheden voor derden zouden dan aan de markt kunnen worden overgelaten. B: NBBE Voor de werkzaamheden van het NBBE genoemd in art. 18g lid 3 BrW wordt aanbevolen een Vpb-heffing in te voeren, voorzover deze werkzaamheden in concurrentie met derden èn met een winstoogmerk worden verricht.6 C: Regionale opleidingsinstituten Bij de aanbevelingen voor de regionale opleidingsinstituten is onderscheid gemaakt tussen de opleidingen en oefeningen die voor het personeel van brandweerkorpsen en de opleidingen die ook aan derden (bedrijfsleven, overheden) worden aangeboden. 1. De brandweerkorpsen zijn niet wettelijk verplicht gebruik te maken van de diensten van de regionale opleidingsinstituten. Incidenteel wordt ook gebruik gemaakt van de opleidingsproducten van private bedrijven. Met het oog op deze mogelijkheid wordt een tweetal gedragsregels aanbevolen voor de opleidingen en oefeningen die de regionale opleidingsinstituten voor brandweerkorpsen verzorgen. Deze hebben in de eerste plaats betrekking op de prijzen van deze opleidingsproducten; deze dienen ten minste de integrale kosten te dekken. In de tweede plaats wordt aanbevolen een Vpb-plicht in te voeren, indien activiteiten in concurrentie met derden èn met een winstoogmerk worden verricht.6 2. Ten aanzien van de opleidingen en oefeningen voor derden wordt geconstateerd dat recentelijk sprake is van toenemende concurrentie met private marktpartijen, met name op het terrein van opleidingen bhv en EHBO cursussen. Geadviseerd wordt te onderzoeken of het private aanbod een voldoende alternatief vormt voor de collectieve voorziening. In dat geval kan worden overwogen de wettelijke taakomschrijving te beperken, zodanig dat deze opleidingen conform de aanbevelingen Markt en Overheid worden beëindigd of afgestoten. Als alternatief voor deze maatregel kan privatisering van de regionale opleidingsinstituten worden overwogen. 2. Keuringswezen De analyse van het keuringswezen richt zich met name op het Nederlands Meetinstituut bv (onderdeel van de holding Holland Metrology nv), en doet in het verlengde daarvan algemene aanbevelingen voor de keuringssector.

Publieke taak

6


Het Nederlands Meetinstituut bv (NMi) is aangewezen als ijkinstelling op grond van de IJkwet en heeft drie werkmaatschappijen met wettelijke taken. 1. Certin bv.: verplichte keuringen en type-keuringen van meetmiddelen op grond van de IJkwet (art. 22), en toekenning ijkbevoegdheid (art. 26b). Verder is Certin voor een drietal EG-richtlijnen aangewezen als «notified body». 2. Van Swinden Laboratorium bv (VSL): is aangewezen voor het beheer en de verwezenlijking van de nationale standaarden (art. 2 IJkwet). Beheer van een standaard is onvermijdelijk een monopolie. Als


7

standaardeninstituut verricht VSL hoogwaardige kalibraties van meetmiddelen. 3. Verispect bv: houdt toezicht op bepalingen van de IJkwet (Stc. 1996, nr. 138, p. 3). Verispect is tevens belast met het toezicht op speelautomaten (art. 30w Wet op de Kansspelen). Deze taak houdt in: (a) het verrichten van onderzoek of in gebruik zijnde speelautomaten voldoen aan de eisen van de wet; en (b) het controleren of bij aanwezigheid en/of exploitatie van de speelautomaten de voorschriften van de wet worden nageleefd. Verder is Verispect belast met de uitvoering van de verplichte type-keuringen van speelautomaten (art. 17a lid 1 Speelautomatenbesluit). Voor het verrichten van deze laatste taak, die in 1992 op verzoek van EZ bij Verispect is ondergebracht, zal binnenkort ook een derde (de KEMA) bevoegd zijn.

Marktactiviteiten 1. Certin: vrijwillige keuringen/overige diensten (o.a. consultancy/ opleidingen); 2. VSL: kalibraties/advisering/opleidingen; 3. Verispect: verhuur weegbrugwagens/certificatie speelhallen/controle lottoballen; 4. International: vrijwillige keuringen/evaluaties in het buitenland (herbergt de buitenlandse vestigingen van NMi); 5. Kalibra: vrijwillige keuringen, kalibraties/consultancy e.d. Deze dochteronderneming van de holding Holland Metrology heeft een zuiver commerciële doelstelling. Kalibra richt zich voornamelijk op gebruikers van meetmiddelen en biedt relatief eenvoudige kalibraties aan. Aanbevelingen 1. Certin: De invoering van de metrologie-richtlijn zal betekenen dat alle wettelijke taken van Certin onder concurrentie worden gesteld. Hierdoor is de vierde uitzonderingsgrond van het rapport Markt en Overheid op de activiteiten van Certin van toepassing (publieke taak onder concurrentie). De volgende gedragsregels, die tot doel hebben gelijke concurrentiecondities met andere marktpartijen te bewerkstelligen, worden aanbevolen. Deze zullen ook gelden voor de overige werkmaatschappijen van Holland Metrology: a. interne leveringen tegen marktconforme prijzen wanneer deze producten of diensten betreffen die ook aan derden worden geleverd; b. transparante onderlinge financiële relaties; c. interne financiering tegen marktconforme voorwaarden. Wel is het kabinet van mening dat na de daadwerkelijke invoering van de metrologie-richtlijn de positie van Certin als «notified body» in de holding NMi nader zal moeten worden bekeken. Denkbaar is dat de scheiding tussen Certin en VSL wordt vergroot door de toepassing van een «dode hand» constructie, waarbij Certin binnen Holland Metrology op een grotere afstand van VSL wordt geplaatst. 2. VSL: Het beleid van VSL is er momenteel op gericht laagwaardige kalibraties waarmee het in concurrentie treedt met gecertificeerde (NKO/Sterlab) testlaboratoria, te beëindigen. Aanbevolen wordt deze beleidslijn te continueren. 3. Verispect: KEMA heeft sinds kort de bevoegdheid type-keuringen van speelauto-


8

maten te verrichten. Om een grotere scheiding te bewerkstelligen tussen het toezicht op de exploitatie en de type-keuringen van speelautomaten door Verispect wordt aanbevolen de type-keuringen van speelautomaten over te brengen naar Certin. De implementatie van deze aanbeveling zal worden afgestemd op het moment dat KEMA ook daadwerkelijk type-keuringen gaat verrichten. Naar verwachting zal de implementatie binnen twee jaar gestalte kunnen krijgen. 4. International NMi International kan worden beschouwd als een onderaannemer van NMi Certin en verricht alleen werkzaamheden in het buitenland. Ten aanzien van de activiteiten van deze werkmaatschappij worden geen nadere aanbevelingen gedaan. 5. Kalibra: Uit de financiële relatie tussen Holland Metrology en Kalibra blijkt dat de «waterscheiding» tussen deze vennootschappen onvoldoende in acht is genomen. De werkgroep Markt en Overheid heeft daarom in haar analyse van de werkzaamheden van Holland Metrology aanbevolen om in eerste instantie de waterscheiding scherper te definiëren en na te leven en op een nader te bepalen termijn Kalibra volledig te verzelfstandigen (zonodig geleidelijk) en buiten de holding Holland Metrology te plaatsen. Het kabinet neemt deze aanbeveling over, maar is van mening dat zorgvuldig zal moeten worden bekeken hoe en op welke termijn deze aanbeveling kan worden gerealiseerd. Deze nadere afweging wordt noodzakelijk geacht, omdat dat de overheid bij de privatisering van het IJkwezen gekozen heeft voor een structuurvennootschap, een organisatie met een grote mate van eigen verantwoordelijkheid voor de uitvoering van haar taken. Ook wenst het kabinet rekening te houden met het gegeven dat Kalibra een nog vrij jonge onderneming is, welke in het kader van het privatiseringsproces van het IJkwezen de afgelopen jaren fors heeft geïnvesteerd in producten en huisvesting om een marktpositie te kunnen opbouwen. Derhalve dient als voorwaarde voor implementatie te worden gesteld dat Kalibra als zelfstandige bedrijfseconomische eenheid kan opereren. In verband hiermee zal in overleg met Holland Metrology bekeken moeten worden wat de gevolgen van verzelfstandiging voor Kalibra zullen zijn en welke de zakelijke gevolgen voor de moeder Holland Metrology zullen zijn. Daarom wordt geadviseerd in eerste instantie de «waterscheiding» tussen moeder Holland Metrology en dochter Kalibra aan te scherpen. Dat betekent: a. verstrekken van financiële middelen aan Kalibra tegen marktconforme voorwaarden; b. opheffen hoofdelijke aansprakelijkheid van Holland Metrology voor kredieten van Kalibra. Op termijn kan de realiseerbaarheid van de verzelfstandiging van Kalibra nader worden bezien. 6. Keuringswezen: Eventuele aanbevelingen, die ten aanzien van de combinatie wettelijk monopolie-markttaken zullen worden gedaan, zullen in beginsel ook kunnen gaan gelden voor andere instellingen met een keurings- of kalibratietaken. In de implementatiefase zal ernaar gestreefd worden een overzicht van keuringsinstellingen met wettelijke monopolietaken op te stellen, ten einde de gevolgen van deze aanbevelingen in kaart te brengen.


9

3. Waterleidingbedrijven Deze analyse heeft betrekking op de werkzaamheden die door de waterleidingbedrijven zèlf worden verricht. In overweging wordt gegeven om de activiteiten die deze ontplooien middels participaties in andere ondernemingen in een breder vervolgtraject nader te bekijken. Over de activiteiten van de waterschappen zal in het kader van de derde lijn, welke de marktactiviteiten van de mede-overheden betreft, worden gerapporteerd.

Publieke taak De publieke taak van waterleidingbedrijven wordt bekeken in het licht van de Hoofdlijnennotitie voor een nieuwe Waterleidingwet. Volgens deze notitie zal de exclusieve publieke taak van waterleidingbedrijven gaan bestaan uit de (drink-)watervoorziening aan huishoudens en andere gebonden klanten. Ten aanzien van de industriewatervoorziening is een gefaseerde liberalisering voorzien.7

Marktactiviteiten Waterleidingbedrijven treden bij de volgende activiteiten in concurrentie met derden: 1. levering van industriewater8 2. aanbieden van recreatieve voorzieningen 3. verrichten van laboratoriumwerkzaamheden 4. advisering aan bedrijven 5. dienstverlening aan overheden of overheidsorganisaties 6. participaties

Aanbevelingen 1. Levering van industriewater Om kruissubsidiëring te voorkomen is het noodzakelijk de boekhouding zodanig in te richten dat een duidelijk en nauwkeurig waarheidsgetrouw beeld van de interne middelenstromen ontstaat, alsmede van de gemeenschappelijk gebruikte middelen. Hiertoe dient een interne (integrale) kostenberekening en kostenallocatie plaats te vinden ten aanzien van alle verschillende aspecten van de bedrijfsvoering ten behoeve van de leveranties van water aan enerzijds de gebonden klanten en anderzijds de vrije markt. Realisering van deze gedragsregel kan in het algemeen beter worden gewaarborgd wanneer de levering van industriewater in een dochter-vennootschap wordt ondergebracht dan wanneer alleen een administratieve scheiding plaatsvindt. Deze gedragsregel zal in de nieuwe Waterleidingwet moeten worden uitgewerkt.

7

Onlangs is bij de behandeling van de Hoofdlijnennotitie door de TK de motie-Feenstra (TK 1997/98, 25 869, nr. 2) aangenomen waarin het kabinet wordt verzocht het wetsvoorstel herziening Waterleidingwet te baseren op de Hoofdlijnennotitie met uitzondering van de daarin opgenomen marktwerkingsvoorstellen. Het kabinet zal zich nog nader beraden over deze motie. 8 Of en in welke mate bij de levering van industriewater sprake zal zijn van een marktactiviteit is afhankelijk van de uitvoering van de motie-Feenstra en van de uitkomsten van onderzoek naar marktwerking bij de levering van industriewater.

Omdat toegang tot het leidingnet voor derden een belangrijke rol kan spelen bij het creëren van een gelijk speelveld bij de industriewatervoorziening, is nader onderzoek op dit punt gewenst. Indien uit dit onderzoek op dit punt reële mogelijkheden naar voren komen, zouden daartoe in de nieuwe Waterleidingwet voorzieningen moeten worden getroffen. 2. Aanbieden van recreatieve voorzieningen In een aantal gevallen worden natuurterreinen met een functie voor de drinkwatervoorziening beheerd door waterleidingbedrijven. Soms worden deze natuurterreinen ook gebruikt voor commerciële recreatieve doeleinden, zoals exploitatie van campings en golfbanen.


10

Het is niet wenselijk dat waterleidingbedrijven zich met dergelijke commerciële activiteiten inlaten. Nadrukkelijk dient hierbij de mogelijkheid van bijvoorbeeld verpachting te worden overwogen. Zonodig kunnen in de nieuwe Waterleidingwet daartoe voorzieningen worden getroffen. 3. Verrichten van laboratorium-werkzaamheden Indien werkzaamheden voor derden worden verricht die niet terug te voeren zijn op de uitzonderingsgrond «restcapaciteit» is voortzetting slechts gewenst (met inachtneming van de gedragsregels) tot het moment dat private marktpartijen een alternatief kunnen gaan bieden. Een onafhankelijke toezichthouder, als bedoeld in het rapport «Zicht op Toezicht», zou hier op moeten toezien. Aanbevolen wordt te streven naar een transparante boekhouding, mede met het oog op de controleerbaarheid van de integrale kostentoerekening ten aanzien van deze werkzaamheden. 4. Advisering aan bedrijven Advisering aan bedrijven door waterleidingbedrijven valt niet onder een uitzonderingsgrond. Deze activiteiten dienen te worden beëindigd. Het gaat hier om diensten die ook door commerciële ingenieursbureau’s worden aangeboden en bovendien niet tot de publieke taak behoren. Het is daarbij wel noodzakelijk om de omvang van de publieke taak op dat punt in de nieuwe Waterleidingwet goed te omschrijven. 5. Dienstverlening aan overheden of overheidsorganisaties Dienstverlening aan overheden of overheidsorganisaties door waterleidingbedrijven kan in bepaalde gevallen wenselijk worden geacht. Hierbij kan gedacht worden aan het sturen van rekeningen aan klanten, het verrichten van laboratorium- en automatiseringswerkzaamheden of het aanbieden van een «één-loketfunctie» voor burgers. Toegestane activiteiten dienen limitatief omschreven te worden en, naar analogie van artikel 12 van de Wet energiedistributie, een wettelijk grondslag te krijgen in de nieuwe Waterleidingwet. 6. Participaties Uit de analyse is gebleken dat waterleidingbedrijven veelvuldig participeren in ondernemingen. Mogelijk kunnen door deze participaties ongelijke concurrentiecondities op andere markten ontstaan, bijvoorbeeld door het exclusief gebruik van klantengegevens. De participaties vallen echter buiten de reikwijdte van deze analyse. Het valt te overwegen deze aspecten in een vervolgtraject nader te bezien. 4. Publieke omroepen De analysegroep definieert publieke omroep als de instellingen die binnenlandse omroep verzorgen. Facilitaire instellingen zoals NOB en NOZEMA zijn dus niet bekeken.

Publieke taak Het verzorgen van de programma’s waarvoor de omroepen zendtijd hebben verkregen (art. 57, eerste lid, Mediawet).

Marktactiviteiten Op een vijftal markten kan concurrentie optreden tussen de publieke omroep en reguliere marktpartijen: 1. productie van programma’s;


11

2. advertentieruimte via de ether; 3. tijdschriftenuitgifte, inclusief advertentieruimte; 4. exploitatie van intellectuele eigendomsrechten, anders dan via omroep (merchandising); 5. betaal-TV-diensten, Internetuitzendingen en themakanalen.

Aanbevelingen: 1. De inkoop van programma’s, de eigen productie van programma’s en de reclame houden rechtstreeks verband met de hoofdtaak. Deze activiteiten worden in het kader van deze toetsing niet aan de orde gesteld. 2. De Mediawet hanteert een kader dat regels stelt aan nevenactiviteiten van publieke omroepen. Deze activiteiten moeten verband houden met de hoofdtaak, mogen niet strijdig zijn met de hoofdtaak of tot oneerlijke concurrentie leiden. Het kabinet is van mening dat dit kader, aangevuld met de gedragsregels die het Commissariaat voor de Media in de Richtlijn «neven- en verenigingsactiviteiten van de publieke omroep» stelt, een adequaat toetsingskader vormt voor de nevenactiviteiten van de publieke omroep. 3. Het verdient aanbeveling nader te overwegen de publieke omroep voor te schrijven dat de nevenactiviteiten in een aparte rechtspersoon moeten worden ondergebracht. 4. De uitgifte van programmabladen kan gezien worden als onlosmakelijk verbonden met de publieke taak, mits de omroepbladen voornamelijk informatie verstrekken over radio- en televisieprogramma’s. 5. Nevenactiviteiten in de vorm van nieuwe media (Internetuitzendingen, betaal TV en themakanalen) zijn aanvaardbaar. Daarbij gelden de voorwaarden, zoals vastgelegd in de Mediawet, ten aanzien van de aard en inhoud van de programma’s en andere eisen ten aanzien van de organisatie en de financiering. Het is wettelijk aan het Commissariaat voor de Media opgedragen hierop toezicht te houden. 6. Over alle nevenactiviteiten dient vennootschapsbelasting verschuldigd te zijn.6 7. Voorzien moet worden in afspraken tussen de Nederlandse Mededingingsautoriteit en het Commissariaat voor de Media, overeenkomstig het regeringsstandpunt op het rapport «Zicht op toezicht». Voor de invoering van de aanbevelingen 2–5 kan worden gedacht aan een algemene maatregel ex artikel 57a, tweede lid, van de Mediawet. 5. Bedrijfstakpensioenfondsen In het kader van deze analyse zijn de bedrijfstakpensioenfondsen beschouwd die al dan niet via gelieerde ondernemingen verzekeringsproducten op private markten aanbieden.

Publieke taak

6


Bedrijfstakpensioenfondsen zijn door sociale partners opgerichte organen om in arbeidsvoorwaardenoverleg tot stand gekomen afspraken over pensioenvoorzieningen uit te voeren. Op grond van de Pensioen- en Spaarfondsenwet (PSW) is de werkgever in beginsel verplicht de pensioentoezegging die voortvloeit uit de arbeidsrelatie onder te brengen bij een bedrijfstakpensioenfonds, een zelf op te richten ondernemingspensioenfonds of bij een particuliere verzekeraar. Ofschoon private organisaties, zijn bedrijfstakpensioenfondsen aan te merken als organisaties met exclusieve rechten. Voor bedrijfstakpensioenfondsen die verplicht zijn gesteld krachtens de Wet betreffende


12

verplichte deelneming in een bedrijfspensioenfonds (Wet BPF) is sprake van een alleenrecht op het aanbieden van collectieve pensioenregelingen binnen een bedrijfstak. Andere exclusieve rechten omvatten een Vpb-vrijstelling voor pensioenactiviteiten en de uitzondering van het reguliere toezicht op verzekeringen in het kader van de Wet toezicht verzekeringsbedrijf 1993. Het toezicht is apart geregeld in de PSW. Als gevolg van de mogelijkheid tot verplichte deelneming in een bedrijfstakpensioenfonds staat in beginsel de hoofdtaak van het pensioenfonds binnen de desbetreffende bedrijfstak niet onder concurrentie.

Marktactiviteiten Het is duidelijk dat verzekeraars en bedrijfstakpensioenfondsen zich ten principale op hetzelfde terrein begeven, namelijk het verzekeren van inkomensverlies door ouderdom, overlijden en arbeidsongeschiktheid. Bij het aanbieden van pensioenproducten door een pensioenfonds, geldt als uitgangspunt dat zij alleen producten kunnen aanbieden die overeengekomen zijn in overleg tussen werkgevers en werknemers over de arbeidsvoorwaarden en die voldoen aan de kenmerken collectiviteit en solidariteit. Deze kenmerken maken dat pensioenproducten verschillen van de producten die verzekeraars aan individuen aanbieden en vormen mede de rechtvaardiging voor de genoemde exclusieve rechten. Op dit moment bestaat er echter een spanningsveld tussen het uitgangspunt van solidariteit en collectiviteit en de mogelijkheden die een pensioenfonds wettelijk heeft. De huidige eisen – onderdeel van de arbeidsvoorwaarden en de PSW-voorschriften – laten ruimte voor producten die erg veel lijken op door verzekeraars aangeboden individuele levenproducten. Voorgenomen wetgeving beoogt dit spanningsveld op te heffen (zie brief van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 24 december 1997, Soza-98-32). Na invoering van deze wetgeving zal de bijzondere positie van de fondsen gerechtvaardigd zijn voor alle producten die het fonds aanbiedt. Een nadere analyse van de producten die het pensioenfonds zèlf aanbiedt, is daarom in het kader van de Markt en Overheid-problematiek thans niet wenselijk. Daarnaast beschikken pensioenfondsen over de mogelijkheid via dochterondernemingen of verzekeraars waarmee een samenwerkingscontract is afgesloten, producten aan te bieden die niet wezenlijk verschillen van de levens- en schadeproducten van commerciële verzekeraars. De analyse heeft zich hierop gericht.

Aanbevelingen 1. Dochterondernemingen die commerciële verzekeringsproducten aanbieden dragen net als andere particuliere verzekeraars vennootschapsbelasting af. Er zijn geen aanwijzingen voor subsidiëring van leven- en schadeproducten vanuit de collectieve regeling. Wel is geconstateerd dat ten aanzien van gegevensbestanden van het pensioenfonds ongelijkheid in concurrentiecondities mogelijk is. Door het recht op exclusieve toegang tot deze bestanden kan een dochter of een verzekeraar waar een samenwerkingsverband mee bestaat veel gerichter dan andere aanbieders nieuwe klanten werven. Een hiermee samenhangend voordeel kan zijn dat deze aanbieders van verzekeringsproducten met behulp van gegevensbestanden van het pensioenfonds de persoonskenmerken van potentiële klanten kunnen analyseren en zo tot een betere risicospreiding kunnen komen. Het kabinet is van mening dat de uitkomst van de analyse van de doorlichting publieke gegevensbestanden ook hier van toepassing moet zijn. Dat wil zeggen, dat als gegevensbestanden, die verkregen


13

zijn voor uitvoering van collectieve regelingen waarbij gebruik gemaakt wordt van de bovenvermelde exclusieve rechten, gebruikt worden voor het aanbieden van andere producten, deze gegevensbestanden onder gelijke condities ook aan andere verzekeraars beschikbaar zullen zijn. Indien gegevens, vanwege wettelijke verplichtingen tot geheimhouding en bescherming van persoonsgegevens, niet aan derden mogen worden verstrekt, mogen deze gegevens ook niet worden gebruikt voor het verrichten van marktactiviteiten. 2. Volgens het beoordelingskader van de werkgroep Markt en Overheid zouden deelnemingen door pensioenfondsen in verzekeringsdochters moeten worden beëindigd. Deze deelnemingen hebben volgens de pensioenfondsen tevens een beleggingsfunctie. Het kabinet acht het met het oog op de primaire taak van de pensioenfondsen vooralsnog onwenselijk dat aan het beleggingsbeleid van de pensioenfondsen nadere restricties worden opgelegd. Het algemene vraagstuk hoe deelnemingen, die ook als beleggingen kunnen worden aangemerkt, te behandelen vergt een nadere analyse die buiten het bestek van de tweede lijn doorlichtingen valt. Wel is het kabinet van mening dat om gelijke concurrentieverhoudingen in de markt voor verzekeringsproducten zo goed mogelijk te waarborgen er een duidelijk onderscheid mogelijk moet zijn tussen de economische activiteiten van de verzekeringsdochters (aanbieden van verzekeringsdiensten en producten) en de activiteiten van het deelnemende pensioenfonds. Om dit onderscheid te realiseren beveelt het kabinet aan dat de gedragsregels van het beoordelingskader Markt en Overheid moeten worden nageleefd, met name dat verzekeringsdochters geen gebruik maken van de naam en het beeldmerk van het pensioenfonds. 6. Gebruik van publieke gegevensbestanden Deze analyse richt zich uitsluitend op het gebruik van publieke gegevensbestanden bij een drietal onderzochte organisaties, de RDW (voorheen de Rijksdienst voor het Wegverkeer), de Informatie Beheer Groep (IBG) en de Meetkundige Dienst (MD). Activiteiten van de onderzochte organisaties op andere terreinen zijn buiten beschouwing gebleven.

a. RDW Publieke taak Sedert 1 juli 1996 is de Rijksdienst voor het Wegverkeer een publiekrechtelijk zelfstandig bestuursorgaan. In de Wegenverkeerswet 1994 zijn aan de RDW o.m. de volgende taken opgedragen: – het in het kader van de toelating tot het verkeer op de wegen verlenen van typegoedkeuringen; – opgeven van kentekens voor motorrijtuigen (afgifte, schorsing, ongeldig verklaring, toezicht op handelaarskentekenbewijzen); – afgeven van keuringsbewijzen voor motorrijtuigen en aanhangwagens; – het behandelen van bezwaren tegen keuringsbewijzen; – registreren van gegevens op de terreinen van kentekens, kentekenbewijzen; keuringsbewijzen, rijbewijzen en bromfietscertificaten. Gebruik publieke gegevensbestanden Voor verstrekking van gegevens aan de voertuigbranche maakt de RDW gebruik van de communicatie-infrastructuur van de Stichting RAI Data Centrum (RDC), verbonden aan de koepelorganisaties BOVAG en RAI. Op basis van huidige wet- en regelgeving kan de RDC de adresgegevens, die zij verkrijgt van de RDW in het kader van het versturen van


14

APK-herinneringsbrieven, ook gebruiken voor het verrichten van direct-marketing activiteiten ten behoeve van de voertuigbranche. Verstrekking voor deze doeleinden is vastgelegd in een ministeriële regeling (RV 220 540). Aanbevelingen Het op exclusieve basis verstrekken van adresgegevens voor directmarketing activiteiten aan de voertuigbranche voor de in een ministeriële regeling vastgelegde doeleinden leidt ertoe dat gegevens van het RDW niet voor een ieder onder gelijke condities toegankelijk zijn. Teneinde deze vorm van concurrentieverstoring weg te nemen is het aan te bevelen dat het gebruik van publieke gegevensbestanden voor deze doeleinden nader wordt overwogen, waarbij een tweetal opties mogelijk zijn: a. Adresgegevens worden niet langer ter beschikking gesteld aan de voertuigbranche voor de commerciële doeleinden. b. Indien van groot maatschappelijk belang wordt geacht dat deze adresgegevens worden ontsloten voor de markt en vast staat dat de markt deze gegevens niet kan leveren, kan worden bepaald dat deze gegevens ter beschikking kunnen worden gesteld aan derden, onder de voorwaarde dat de gegevens onder uniforme voorwaarden voor iedereen beschikbaar zijn.

b. Informatie Beheer Groep Publieke taak De Informatie Beheer Groep (IB-Groep) is een publiekrechtelijk zelfstandig bestuursorgaan. In de Wet Verzelfstandiging Informatiseringsbank (WVIB, stb. 1993, 714) is een reeks taken en bevoegdheden vastgelegd, die verband houden met de uitvoering van de Wet op de Studiefinanciering, de Wet tegemoetkoming Studiekosten, de Les- en cursusgeldwet, het beheren van diverse onderwijs-gerelateerde basisregistraties, het waarderen van diploma’s, het verzorgen van het proces van aanmelding, selectie en plaatsing hoger onderwijs en het organiseren van staats- en schoolexamens. Gebruik van publieke gegevensbestanden De informatieverstrekking aan derden ten behoeve van de uitvoering van wettelijke taken wordt ingekaderd door reeds genoemde wet- en regelgeving. Voortvloeiend uit de in de WVIB vastgelegde wettelijke taken, heeft de IB-Groep de taak om te voorzien in informatie ten behoeve van het onderwijsbeleid en het financieel beheer van de er mee gerelateerde onderwijsbudgetten. De IB-Groep verstrekt alleen gegevens ter uitoefening van de opgedragen publieke taken en voert geen bewerkingsslagen uit voor doeleinden, die niet voortkomen uit wet- en regelgeving. Aanbevelingen Ten aanzien van het gebruik van publieke gegevensbestanden door de IB-Groep voor de doeleinden zoals deze zijn vastgelegd worden geen nadere aanbevelingen gedaan. Dit gebruik leidt niet tot een ongelijk speelveld op de informatiemarkten.

c. Meetkundige Dienst Publieke taak De Meetkundige Dienst (MD) is een technisch-wetenschappelijke dienst


15

van Rijkswaterstaat (RWS), onderdeel van het ministerie van V&W. De MD ondersteunt de kerntaken van RWS/V&W door het leveren van de volgende producten en diensten.: – het inwinnen, analyseren en presenteren van landmeetkundige informatie, in de vorm van kaarten en bestanden; – adviseren over landmeetkunde, mariene geodesie, satellietbepaling, thematische kartografie, geografische informatiesystemen (GIS) en remote sensing; – adviseren over informatiebeleid en -planning, automatiseringsinfrastructuur en beheer. Genoemde taken zijn vastgelegd in het Organiek Besluit Rijkswaterstaat. Ook heeft de MD een wettelijke taak op het gebied van het instandhouden van de infrastructuur van hoogten van het NAP-net en de levering van daaruit afkomstige gegevens. Gebruik van publieke gegevensbestanden De MD beschikt hoofdzakelijk over gegevens voor onderzoeksdoeleinden en algemene basisinformatie, waarmee de uitvoering van de RWS/V&Wtaken worden ondersteund. Het komt voor dat de MD op verzoek van derden een bepaald gegevensbestand aanlegt, waarbij de dienst tevens bestanden levert, die reeds zijn aangelegd ter uitoefening van taken voor RWS. De toegang tot de NAP-bestanden voor derden is wettelijk vastgelegd en is voor iedereen gelijk. In incidentele gevallen worden in opdracht van derden bewerkingsslagen uitgevoerd, voordat tot verstrekking uit NAP-bestanden wordt overgegaan. Aanbevelingen 1. Aanbevolen wordt dat de onderzoeksbestanden enkel onder uniforme voorwaarden ter beschikking worden gesteld aan derden. Bij het verstrekken van bestanden aan derden past derhalve geen differentiatie in de prijsstelling. 2. Daarbij wordt aanbevolen dat de MD bij het uitwisselen van gegevens met derden waakt voor het niet uitvoeren van bewerkingsslagen. Het koppelen en verrijken van deze bestanden is alleen mogelijk wanneer deze passen binnen een goede uitoefening van de publieke taak.


16

Tweede Kamer der Staten-Generaal

Recommend Documents