Tweede Kamer der Staten-Generaal

Tweede Kamer der Staten-Generaal Vergaderjaar 1986-1987

2

Rijksbegroting voor het jaar 1987

19700 Hoofdstuk IX B Ministerie van Financiën

Nr. 14

BRIEF V A N DE MINISTER VAN FINANCIËN Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal 's-Gravenhage, 25 november 1986 Op 6 november jl. mocht ik met uw commissie van gedachten wisselen over het vanaf 1 januari 1 987 te voeren structuurbeleid. Aanleiding tot die bijeenkomst was mijn brief van 25 juni 1986 (Tweede Kamer, verga derjaar 1985-1986, 19 200, Hoofdstuk IX B, nr. 43), waarmee ik net memorandum inzake het na 1986 te voeren structuurbeleid aanbood aan de Tweede Kamer. Ter voorbereiding op onze gedachtenwisseling was bovendien door uw commissie een hoorzitting georganiseerd waarin de betrokken organisaties werd uitgenodigd hun visie op het memorandum aan uw commissie kenbaar te maken. Aangezien ik de indruk heb dat op enkele onderdelen van het memorandum toch nog onduidelijkheden bestaan, zal ik in deze brief trachten de afzonderlijke punten in hun context te bezien en te verduidelijken. Alvorens daartoe over te gaan lijkt het mij gewenst enige algemene opmerkingen te maken over de wijze waarop het memorandum tot stand is gekomen. Bij een periodieke evaluatie van het beleid is mijns inziens een kritische beoordeling van alle elementen op hun noodzakelijkheid en actualiteit geboden. Vermeden moet worden dat beleidsregels die indertijd op zeer goede gronden tot stand zijn gekomen, te lang en/of om andere redenen dan waarom zij in het leven zijn geroepen, gehandhaafd blijven. De vraag is dan ook nog niet eens zozeer of afschaffing van de beleidsregels noodzakelijk is, maar of handhaving van die regels nog wel noodzakelijk is gelet op het oorspronkelijke doel van hun invoering. Dat geldt a fortiori wanneer die regels, zoals in het onderhavige geval, restricties inhouden. Daarbij is van belang op te merken dat indien zulk een toetsing mocht leiden tot versoepeling van de regels, geen van de marktpartijen wordt gedwongen van de nieuwe vrijheden gebruik te maken: daartoe wordt slechts de mogelijkheid geopend. In overeenstemming met de toezegging in mijn brief aan de Kamer van 29 december 1983 (Tweede Kamer, vergaderjaar 1983-1984, 15 612, nr. 7) is het overleg met de representatieve organisaties uit het banken verzekeringsbedrijf medio 1985 aangevangen, ruim voordat de werkingstermijn van het geldende memorandum van het structuurbeleid was

Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 700 hoofdstuk IX B, nr. 14

1

verstreken. Bij de voorbereiding van het overleg met die organisaties is met instemming van de toezichthouders gekozen voor het uitgangspunt dat in beginsel binnen redelijke grenzen moest worden gezocht naar wegen om een zo groot mogelijke vrijheid op de markten voor financiële dienstverlening te bereiken. Daarbij zouden op ieder deelterrein van het structuurbeleid de voor- en nadelen van versoepeling van de huidige regeling steeds in goed overleg moeten worden afgewogen tegen die van handhaving van die regeling. Het overleg, dat in het najaar van 1985 is gestart, stond in het teken van het streven naar grotere vrijheid respectievelijk het opheffen van niet bedoelde belemmeringen in de financiële markten. Het aan de Kamer gezonden memorandum vormt het resultaat van het gevoerde overleg. Zonder uitzondering hebben de betrokken representatieve organisaties verklaard met het memorandum te kunnen instemmen. Voor zover zij er prijs op stelden kanttekeningen te plaatsen - en ook die vraag is aan alle betrokken organisaties voorgelegd - zijn die kanttekeningen opgenomen in mijn eerder genoemde brief van 25 juni jl. Punt 1 van het memorandum voorziet in de handhaving van de generieke scheiding tussen het krediet- en verzekeringswezen. Dat betekent niet alleen dat fusies, overnames en deelnemingen, zoals gedefinieerd in deel I van het memorandum, tussen banken en verzekeraars verboden blijven, maar ook - en dat is mede van belang voor een juiste interpretatie van met name punt 2 hierna - dat nieuwe activiteiten op eikaars terrein voor eigen rekening en risico verboden blijven. De essentie van het thans geldende structuurbeleid blijft daarmee behouden. Met punt 2 van het memorandum wordt een verruiming gegeven aan bepaalde modaliteiten van commerciële relaties. Commerciële relaties zijn in dit verband op te vatten als vormen van wederzijdse samenwerking bij het aanbieden van produkten tussen een bank en een verzekeraar, zonder dat sprake is van enige vorm van zeggenschapsverhoudingen. Daarmee vallen deze commerciële relaties dus per definitie buiten het eigenlijke werkingsgebied van het structuurbeleid volgens artikel 25 van de Wet toezicht kredietwezen (Wtk) en artikel 81 van de Wet toezicht schadeverzekeringsbedrijf (Wts). Ook anderszins is er geen wettelijke basis voor de overheid om op het terrein van de commerciële relaties dwingend beperkingen op te leggen. In de afgelopen jaren zijn door sommige banken en verzekeraars gezamenlijk gemengde spaar/levensverzekeringsprodukten ontwikkeld. Voor deze gezamenlijke gemengde produkten is in de loop van de tijd een tweetal informele spelregels gegroeid, dit ondanks het de facto ontbreken van een rechtsbasis. De eerste spelregel houdt in dat de eigenschappen van een gezamenlijk produkt zodanig moeten zijn dat hetzelfde produkt ook door anderen zou kunnen worden aangeboden. De tweede spelregel is dat het spaardeel van via een bank afgesloten levensverzekeringscontracten slechts tot een maximum van 1% van het balanstotaal van de bank mag worden teruggesluisd van de verzekeraar naar die bank. De implicatie van punt 2 van het memorandum is slechts dat deze twee in de toezichtspraktijk gegroeide afspraken komen te vervallen. Rond het opheffen van de maximumgrens voor het terug te sluizen bedrag aan spaardeel in de verzekeringspremie is een discussie ontstaan. Het terugsluizen heeft betrekking op gelden die de betrokken bank van cliënten ontvangt voor het levensverzekeringsprodukt en vervolgens overmaakt naar de verzekeraar waarmee hij samenwerkt. Deze behoudt het premiedeel en zet het spaardeel bij wijze van belegging uit bij de bank. Het opheffen van het maximumpercentage voor het aldus terug te sluizen bedrag biedt de verzekeraar een ruimere uitzettingsmogelijkheid en de bank een ruimere fundingsmogelijkheid.


2

Bij sommigen lijkt de vrees te bestaan dat de banken deze middelen tegen zeer voordelige tarieven zullen verkrijgen en dit voordeel zullen gebruiken om ook bij de bemiddeling lagere prijzen aan de cliënten te berekenen. De vrees dat de vrijgave van commerciële relaties dit zal bewerkstelligen is in mijn opvatting ongegrond. Naar verwachting zal de uitzetting van de betrokken gelden plaatsvinden tegen een commercieel tarief. De banken verkrijgen aldus geen direct financieel voordeel, dat zij als middel zouden kunnen gebruiken om hun eigen marktaandeel ten koste van dat van de andere tussenpersonen te vergroten. De concurrrentie van bancaire tussenpersonen ten opzichte van de overige assurantietussenpersonen speelt zich veeleer af op het terrein van de wijze van dienstverlening, de produktmix en de benadering van het marktsegment, dan op het terrein van de tariefstelling. Uiteindelijk zijn het de verzekeraars die de premies bepalen, waarvan de provisies een percentage uitmaken. De verruiming van de modaliteiten van commerciële relaties in het memorandum verandert hieraan niets. Er zij voorts opgemerkt dat het de tussenpersonen in het verzekeringswezen evenzeer vrijstaat voor banken in bancaire produkten te bemiddelen. Op deze wijze kunnen zij door middel van diversificatie van hun produktassortiment hun risico verkleinen en hun inkomenspotentieel verhogen. Die mogelijkheid bestaat ook nu reeds, en het staat de tussenpersonen vrij die mogelijkheid verder te benutten. De tussenpersonen bemiddelen reeds voor een obligo van circa f 3 mld aan spaargelden van banken. De tussenpersonen willen dit echter tevens voor verzekeraars kunnen doen. De generieke sectorscheiding, waar ook zijzelf mee instemmen, brengt evenwel met zich mee dat verzekeraars niet voor eigen rekening en risico bancaire produkten mogen voeren; dus ook niet via leden van de in de UVAT verenigde organisaties. Overigens kan de wens van de tussenpersonen onder het nieuwe memorandum wel in zoverre worden gerealiseerd, dat zij kunnen bemiddelen in actief- en passiefprodukten van de hypotheekbankdochter van een verzekeraar (zij het dat daarbij binnen de grenzen van punt 4 van het memorandum moet worden gebleven). Voor de goede orde zij opgemerkt, dat bij een gezamenlijk ontwikkeld produkt, waar dus sprake is van bemiddeling, de naam van de verzekeraar steeds door de bemiddelaar moet worden vermeld. Het is niet meer nodig deze verplichting afzonderlijk in het memorandum te vermelden, aangezien deze voortvloeit uit artikel 83 van de Wts en het overeenkomstige artikel in de Wet toezicht verzekeringsbedrijf (Wtv), die naar verwachting in 1 987 in werking zal treden. Over de te verwachten gevolgen van de vrijgave van commerciële relaties zij het volgende opgemerkt. Het bovenstaande sluit niet uit dat er enige toename van concurrentie op de markt voor assurantiebemiddeling in levensverzekeringen zal zijn. Hoewel mogelijk enige druk op de tarieven van de onafhankelijke tussenpersonen kan ontstaan, zal die in mijn ogen niet zodanig zijn dat zou moeten worden gevreesd voor een bedreiging van de positie van die tussenpersonen als gevolg van deze vrijgave. Niet uitgesloten is voorts dat een toegenomen concurrentie in principe voor de consument tot lagere tarieven kan leiden. De consument zal in mijn opvatting echter altijd de mogelijkheid hebben te kiezen voor het gespecialiseerde produkt van hooggekwalificeerde, onafhankelijke tussenpersonen. De consument zal, als hij daar voor kiest, immers bereid zijn daarvoor te betalen. Deze marktopbouw wordt ook in andere bedrijfstakken aangetroffen. De indruk bestaat daar dat deze keuzevrijheid door de consument wordt gewaardeerd en hem tot voordeel strekt. Het gaat er daarbij dus niet om dat de consument een ruimere produktenkeuze krijgt - die lijkt reeds voldoende ruim - maar dat hij hetzelfde produkt uit


3

verschillende distributiekanalen kan betrekken met elk hun eigen serviceniveau. Zodoende kan de consument kiezen in welke mate en vanuit welke gezichtshoek hij zich wil laten adviseren en begeleiden. Van oudsher is het verzekeraars toegestaan tot 15% een zogenaamde beleggingsdeelneming in een bank te hebben, waarbij de zeggenschap tot 5% beperkt blijft. Punt 3 van het memorandum komt voort uit de door enkele representatieve organisaties geuite wens om - los van overige maatregelen - de grens ten aanzien van beleggingsdeelnemingen van banken in de verzekeringssector hieraan gelijk te stellen. Aangezien alle betrokkenen dit een te billijken wens achten, èn beide toezichthouders er geen bezwaren tegen huldigen, heeft het overleg geresulteerd in het optrekken van genoemde grens naar 15%, zodat een beleggingsdeelneming van een kredietinstelling ter grootte van 15% in een instelling in de verzekeringssector niet a priori zal worden tegengegaan. De zeggenschap blijft in zo'n geval beperkt tot maximaal 5%. De ontwikkelingen die zich in de afgelopen jaren in de sector van kapitaalmarktinstellingen (in de praktijk: de hypotheekbanken) hebben voorgedaan, hebben tot gevolg gehad dat thans alle hypotheekbanken dochterondernemingen van verzekeraars ofwel kredietinstellingen zijn. Hierdoor ontstond in de praktijk een - overigens toegestane: vide mijn brief van 11 februari 1982 (Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 15 612, nr. 6) - situatie waarin niet langer sprake was van een scheiding tussen enerzijds de kredietinstellingen en de verzekeraars en anderzijds de hyptheekbanken. Gezien dit feit, en evenzo om - met het oog op gelijke concurrentieverhoudingen - kredietinstellingen en verzekeraars zonder hypotheekbankdochter danwei met een «slapende» hypotheekbankdochter de mogelijkheid te bieden een dochter op te richten respectievelijk te activeren, is het vrijgeven van de sector van kapitaalmarktinstellingen, zoals weergegeven in punt 4a van het memorandum, overeengekomen. Ter toelichting van punt 4b van het memorandum geef ik een korte schets van de funding-problematiek van hypotheekbanken. De laatste jaren werden de hypotheekbanken geconfronteerd met het probleem dat de rentefixatietermijn op hun hypothecaire uitzettingen steeds verder werd verkort. Teneinde een rentemismatch te voorkomen ontstond dus aan de passiefkant een groeiende behoefte aan kortgeldfaciliteiten. Om aan die behoefte tegemoet te komen was reeds de voorziening getroffen, dat hypotheekbanken tot 5% van hun balanstotaal kort geld mochten opnemen bij kredietinstellingen. Deze voorziening bleek echter onvoldoende ruimte op te leveren. Onafhankelijk van het structuurbeleid ontstond extra ruimte voor het aantrekken van kortlopend geld voor de hypotheekbanken door de kapitaalmarktliberalisatie. De minimum looptijd die de grens vormt tussen gelden kapitaalmarkt werd verlegd van 5 jaar naar 2 jaar, waardoor naar behoefte gelden met een looptijd boven 2 jaar konden worden opgenomen. Ook dit bleek onvoldoende, gezien de korter wordende fixatietermijn van hypotheken. Vervolgens stonden ter voorkoming van genoemde mismatch bij de hypotheekbanken in beginsel twee wegen open. Ten eerste kon de limiet voor het aantrekken van kort geld bij kredietinstellingen worden verruimd. Een tweede mogelijkheid bestond uit het openen van de mogelijkheid rechtstreeks kort geld aan te trekken bij het publiek. Beide alternatieven zouden als nadeel hebben dat indien het kortgeldpercentage belangrijk zou worden verhoogd de betrokken hypotheekbank qua karakter ten dele een kortgeld-instituut zou worden en daarmede als kredietinstelling zou moeten worden aangemerkt. Het laatst genoemde alternatief zou bovendien als bezwaar hebben dat dit korte geld monetair relevant zou zijn. Na ampele overweging, tezamen met name De Nederlandsche Bank, werd voor het volgende gekozen. De Nederlandsche Bank zal de hypo-


4

theekbanken toestaan tot 10% van hun balanstotaal kort geld aan te trekken bij kredietinstellingen, een optrekking van de 5%-grens derhalve. Wanneer een hypotheekbank meer kort geld wil aantrekken en/of gelden wil aantrekken bij niet-kredietinstellingen, dan kan dat via een aparte, onder monetair toezicht staande dochter-kredietinstelling. Een complicatie voor dit systeem vloeit voort uit de voorgenomen handhaving van de generieke scheiding tussen kredietinstellingen en verzekeraars. Verzekeraars zouden immers via een hypotheekbankdochter en een kredietinstelling-kleindochter een achterdeur kunnen krijgen op de bancaire markt, en zo de generieke sectorscheiding kunnen omzeilen In punt 4b van het memorandum wordt dit gevaar beteugeld door te bepalen dat het totale geconsolideerde korte bedrijf van een hypotheekbank, en haar dochter-kredietinstelling, die een verzekeraar als (groot-) moeder hebben, niet meer mag bedragen dan 15% van het geconsolideerde balanstotaal, èn dat de kortgeldactiviteit daarenboven beperkt dient te blijven tot de ondersteunende sfeer van de hypotheekbank. Voorts geldt dat wanneer dit korte geld buiten het bancaire circuit wordt aangetrokken, dit alléén mag in het professionele circuit (dat wil zeggen in bedragen boven de f 100000-grens uit artikel 42 van de Wtk). De gekozen oplossing, neergelegd in punt 4b van het memorandum, lijkt aan genoemde bezwaren het beste tegemoet te komen. Uit de gedachtenwisseling van 6 november jl. begrijp ik dat ook de vaste commissie deze mening is toegedaan Punt 4c heeft eveneens betrekking op de funding-problematiek van de hypotheekbanken. Ook hier moet ik overigens opmerken dat het gestelde in dit punt niet tot het eigenlijke structuurbeleid behoort. In 1979 werd aan de hypotheekbanken vanwege hun bijzondere positie een (nagenoeg) monopolie op de onbeperkte, doorlopende uitgifte van schuldtitels verleend: die was exclusief voorbehouden aan hun pandbrieven. Het vergelijkbare instrument voor algemene banken, de bankbrief, werd aan een plafond gebonden. Dit pandbriefmonopolie ging wel uit van een zekere tijdelijkeid het zou de hypotheekbanken in de gelegenheid moeten stellen om andere financieringsbronnen te zoeken. Die bronnen zijn, zoals hierboven geschetst, inmiddels gevonden, waardoor de afhankelijkheid van de hypotheekbanken van pandbriefinstrument lijkt te zijn verminderd. Wanneer ik hieraan toevoeg dat ten gevolge van de recente kapitaalmarktderegulering de bijzondere positie van de doorlopende uitgifte aan betekenis heeft ingeboet, bestaan er dus geen overwegende redenen meer het pandbriefmonopolie langer in stand te houden. Met punt 5 van het memorandum wordt beoogd aan te geven dat na een periode van consolidatie opnieuw in overleg met alle betrokkenen zal worden bezien of verdere stappen op de weg naar meer vrijheid voor het banken verzekeringswezen kunnen worden gezet. Een periode van rust lijkt mij thans noodzakelijk. De medio 1985 aangevangen discussie is zeer indringend geweest en het is in het belang van de betrokken bedrijfstakken dat men die discussie op zich laat inwerken. Dat neemt niet weg dat ook het thans overeengekomen structuurbeleid vanaf 1 januari 1987 tijdig aan een evaluatie zal moeten worden onderworpen en dat tijdg zal moeten worden gekeken of de bakens moeten worden verzet. Daarbij speelt zeker niet in de laatste plaats mee dat het ingevolge het Witboek van de EG-Commissie de bedoeling is uiterlijk in 1992 te komen tot een geheel vrije markt in Europa voor zowel goederen als diensten, daaronder mede begrepen alle financiële diensten. Dat betekent dat het alsdan voor elke bank en elke verzekeringsmaatschappij waar ook gevestigd in de EG vrijstaat zijn diensten in elke andere Lid-Staat en dus ook in Nederland aan te bieden. Dat kan verstrekkende gevolgen hebben voor de structuur van ons financiële bestel en het is naar mijn mening dan ook zaak dat op die ontwikkelingen, die overigens door de Nederlandse regering zijn onderschreven, tijdig wordt ingespeeld.

Tweede Kamer, vergaderjaar 1 986-1987, 1 9 700 hoofdstuk IX B, nr. 14

5

Uit de gedachtenwisseling van 6 november jl. heb ik begrepen dat de redactie van punt 5 aanleiding geeft te vermoeden dat nu reeds besloten zou zijn dat er na het medio 1988 te starten overleg in elk geval zal worden geliberaliseerd en dat nog slechts ter discussie staat hoe en wanneer dat zal gebeuren. Wat mij evenwel voor ogen staat is een open en reëel overleg met de betrokken organisaties in de hiervoor beschreven geest waarbij de uitkomst voor mij op dit moment nog geenszins vaststaat. Juist om dat overleg in die sfeer te kunnen laten plaatsvinden is bewust afgezien van het noemen van een datum waarvóór dat overleg tot een conclusie moet hebben geleid. Als dat misverstanden kan wegnemen heb ik er geen bezwaar tegen wanneer punt 5 van het memorandum als volgt wordt gelezen: «Medio 1 988 zal het overleg met de representatieve organisaties over het in de toekomst te voeren structuurbeleid worden hervat; daarbij zullen de tot dan opgedane ervaringen en de in de toekomst te verwachten ontwikkelingen in de financiële markten mede in ogenschouw worden genomen». Tevens heb ik er geen bezwaar tegen dat in punt 1 van het memorandum het woord «vooralsnog» wordt geschrapt. Ten aanzien van de datum van inwerkingtreding van het voorgestelde memorandum merk ik tot slot het volgende op. Mijns inziens zijn er overwegende redenen om het nieuwe structuurbeleid volgens plan per 1 januari 1 987 te laten ingaan. Met nadruk zou ik allereerst willen wijzen op de overeenstemming die in goed overleg tussen de representatieve organisaties, de toezichthouders en mijzelf is bereikt, ook over deze datum. Voorts is het duidelijk dat banken en verzekeraars zich thans reeds daadwerkelijk voorbereiden op invoering per 1 januari 1987, in het bijzonder op het gebied van de commerciële dienstverlening, een terrein waarop, zoals reeds gesteld, een rechtstreeks juridische basis voor regulering ontbreekt. Aldus is invoering van het nieuwe memorandum per 1 januari a.s. ook uit pragmatisch oogpunt gewenst. Daarnaast moet worden aangetekend dat het huidige structuurbeleid per 31 december a.s. zal aflopen. Hoewel een verlenging van het huidige structuurbeleid niet onmogelijk is, is mij niet gebleken dat de standpunten van betrokkenen wezenlijk zijn gewijzigd sinds het nog maar enkele maanden geleden afgesloten overleg. Zo ook zijn mij geen ontwikkelingen in beide sectoren bekend die tot een nader overleg zouden nopen. Voor zover een rol zou spelen dat de verzekeringsbemiddelaars niet rechtstreeks bij de gesprekken zijn betrokken omdat zij geen representatieve organisatie zijn in de zin van de Wtk respectievelijk de Wtv zij opgemerkt dat uit het in het najaar van 1985 met hen gevoerde periodieke overleg en door een aan mij gericht schrijven d.d. 21 januari 1986 hun standpunt mij ten volle bekend was en door mij ook volledig in de besluitvorming is meegewogen. Ook hierin zie ik derhalve geen grond voor uitstel. De Ministervan Financiën, H. O. C. R. Ruding


6

Tweede Kamer der Staten-Generaal

Recommend Documents