Tweede Kamer der Staten-Generaal Vergaderjaar 1986-1987
19497
Voorlopige voorziening inzake geschillen waarvan de beslissing aan de Kroon is opgedragen (Tijdelijke w e t Kroongeschillen)
Nr. 5
NOTA NAAR AANLEIDING V A N HET VERSLAG Ontvangen 13 november 1986 Met genoegen constateren wij dat alle fracties in beginsel positief reageerden op het wetsvoorstel zoals zodanig. Wel hebben verschillende fracties bezwaren tegen, of vragen bij een aantal belangrijke onderdelen van het wetsvoorstel. Wij gaan in het navolgende in op de gemaakte opmerkingen en gestelde vragen. Daarbij houden wij de indeling van het verslag zoveel mogelijk aan. Algemene opmerkingen De leden van de C.D.A.fractie spraken er hun waardering over uit dat de regering binnen een relatief korte termijn een wetsvoorstel heeft voorbereid. Deze leden merkten voorts op dat zij zich niet door deze uitspraak van het Hof overvallen voelden gelet op de juridische literatuur sedert 1979 over de houdbaarheid van het Kroonberoep in het licht van artikel 6 van het Europees Verdrag. Zij verwezen naar hun beschouwingen over de jurisprudentie van het Europese Hof over dit artikel in het eindverslag betreffende de wijziging van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (Tweede Kamer, 1982-1983, 14889, nr. 15). De leden van de C.D.A. fractie merkten op dat zij hadden getracht hun kritische opmerkingen tot de hoofdlijnen te beperken. Getracht is duidelijk te maken dat naar hun oordeel onderscheidene criteria die volgens het nationale recht relevant zijn, in het licht van de jurisprudentie van het Europese Hof als zeer betrekkelijk beschouwd kunnen worden en derhalve, zelfs in het kader van een tijdelijke wet, voor de praktijk te weinig soelaas bieden. Overigens achtten deze leden de spoedige totstandkoming van de Tijdelijke wet Kroongeschillen gewenst. Zij voegden daaraan toe dat de tijdelijkheid van deze wet voor hen een belangrijk gegeven is. De definitieve oplossing van de onderhavige problematiek wilden deze leden betrekken bij de discussie over de uiteindelijke inrichting van de administratieve rechtspleging. De leden van de fractie van de P.v.d.A. merkten op dat ook naar hun mening de uitspraak van het Europese Hof in de zaak Benthem het noodzakelijk maakt zo spoedig mogelijk een wettelijke voorziening te treffen voor geschillen waarvan de beslissing aan de Kroon is opgedragen.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 497, nr. 5
1
Zij brachten voorts naar voren dat op zichzelf niet valt te ontkennen dat het Hof het Kroonberoep niet als zodanig strijdig acht met artikel 6 van het Europees Verdrag. Essentieel voor de uitspraak is echter dat in alle gevallen waarin het gaat om besluiten van overheidsorganen die bepalend zijn voor burgerlijke rechten en verplichtingen, het Kroonberoep niet voldoet aan de eisen van een «independent and impartial tribunal». De leden van de V.V.D.fractie beoordeelden de uitspraak in de zaak Benthem niet negatief. Naar hun oordeel is daardoor een stroomversnelling gekomen in de al een eeuw slepende discussie over de hervorming van de administratieve rechtspraak. Deze leden wezen op de relatie van het onderhavige wetsvoorstel met de definitieve structuur van de rechterlijke organisatie en van de administratieve rechtspraak. Zij vroegen of de regering al meer zicht heeft op een nieuwe structuur en een planmatige verwezenlijking daarvan. Zij wezen tevens op het verband met de noodzakelijke inrichting van Arob-rechtspraak in twee instanties, waaromtrent onlangs een werkgroep rapport heeft uitgebracht. Zij vroegen naar het standpunt van de regering omtrent de conclusie van deze werkgroep. Zij vroegen zich voorts af of de regering het denkbaar acht dat door de grote vermindering van het aantal zaken voor de Afdeling rechtspraak, die het gevolg zal zijn van een eerste instantie in Arob-zaken, een samengaan van de Afdeling rechtspraak met de Afdeling voor de geschillen van bestuur in de toekomst in het verschiet ligt. De leden van de V.V.D.-fractie achtten de onttakeling van het Kroonberoep niet in alle opzichten negatief, omdat het Kroonberoep - waarbij de regering een bestuurlijke beslissing van een lagere overheid kan vervangen door een volgens haar betere beslissing - centralistische trekken heeft. Deze leden merkten op dat de Afdeling voor de geschillen van bestuur vaak niet schroomde om - daartoe geïnspireerd door de ambtsberichten van de ministeries - zich tot in details met in geding zijnde besluiten bezig te houden. In dit licht vroegen deze leden zich af of het bij dit wetsvoorstel gekozen uitgangspunt om zoveel mogelijk van het vroegere Kroonberoep in stand te houden, wel goed is. Ziet de regering de nadelen van het Kroonberoep oude stijl niet te veel over het hoofd? Naar aanleiding van de vragen van de leden van de V.V.D.-fractie brengen wij het volgende naar voren. Het onderhavige wetsvoorstel beoogt een tijdelijke voorziening te geven voor de berechting van geschillen die thans ter beslissing aan de Kroon zijn opgedragen. Daarmee worden de noodzakelijke consequenties getrokken uit de uitspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de mens van 23 oktober 1985 in de zaak Benthem. Verzekerd dient immers te zijn dat onze wetgeving en de toepassing ervan in overeenstemming zijn met het Europees Verdrag. Uitgangspunten voor het voorstel zijn enerzijds op korte termijn de Nederlandse wetgeving in overeenstemming te brengen met de eisen van het Verdrag en anderzijds enige elementen van het Kroonberoep die in de lange traditie van dit instituut hun grote nut en bruikbaarheid hebben bewezen, te behouden. De thans getroffen voorzieningen zijn tijdelijk. Voor het treffen van een meer definitieve voorziening is aanzienlijk meer tijd nodig. Voor elke regeling of samenstel van regelingen zal moeten worden nagegaan welke voorzieningen van rechtsbescherming uit een oogpunt van zorgvuldige en doelmatige rechtspraak en van goed openbaar bestuur in het licht van het Europees Verdrag geboden of wenselijk zijn. Deze voorzieningen zullen uiteindelijk onderdeel dienen uit te maken van onze toekomstige rechtspleging. De weg naar een nieuwe rechterlijke organisatie is lang. Bestudering van de omvangrijke en complexe voorstellen van de Staatscommissie Herziening Rechterlijke Organisatie geschiedt gefaseerd. Verbeteringen in onze rechtspleging kunnen slechts stapsgewijs worden aangebracht.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 497, nr. 5
2
Daarbij dienen wijzigingen die thans en in de naaste toekomst op deelterreinen tot stand worden gebracht, een meer omvangrijke herziening niet in de weg te staan. De leden van de V.V.D. fractie hebben terecht gewezen op het verband van het onderhavige wetsvoorstel met de beoogde invoering van Arobrechtspraak in twee instanties. De regering is voornemens om in deze regeringsperiode een eerste instantie in Arob-rechtspraak in te voeren. Voor de verdere uitwerking hiervan levert het in mei 1986 uitgebrachte rapport van de werkgroep Arob-rechtspraak in twee instanties belangrijke bouwstenen. Wij delen de conclusie van dit rapport dat uitgangspunt bij de opzet van Arob-rechtspraak in twee instanties een gedecentraliseerde onderbouw dient te zijn. De eerste instantie kan naar onze mening het beste worden ondergebracht bij de raden van beroep. Zulks staat niet in de weg aan een eventuele toekomstige integratie van gewone en administratieve rechtspraak. Over de verdere uitwerking vindt thans overleg plaats. Wij moeten ons nog beraden over de eindsituatie die zal dienen te ontstaa na deze tijdelijke regeling. Een oplossing die zeker zal worden overwogen, is dat de Afdeling voor de geschillen van bestuur als rechter en de Afdeling rechtspraak zullen samengaan in één met rechtspraak belaste afdeling. Naar aanleiding van de opmerkingen van de V.V.D. fractie over centralische trekken van het Kroonberoep merken wij het volgende op. Bedacht dient te worden dat vele gevallen waarin Kroonberoep is opengesteld dateren uit de tijd dat geen andere met voldoende waarborgen omklede procedure voorhanden was. Sinds de inwerkingtreding van de Wet Arob in 1976 is hierin verandering gekomen. In de Richtlijnen voor de keuze tussen Arob-beroep en beroep op de Kroon is tot uitdrukking gebracht dat terughoudendheid moest worden betracht bij de toepassing van Kroonberoep als toezichtsinstrument. In de recente wetgeving is dit uitgangspunt gevolgd. Wij verwijzen verder naar ons antwoord op de vragen van de leden van de S G P . f r a c t i e . De leden van de fractie van D66 spraken hun waardering uit voor de voortvarendheid waarmee wij ziin gekomen met een regeling die voorziet in de leemte die is ontstaan door de uitspraak van het Europese Hof in de zaak Bethem. Ook deze leden zijn met de regering van oordeel dat onze wetgeving zo spoedig mogelijk in overeenstemming moet worden gebracht met het Europese Verdrag. De leden van de S G P . f r a c t i e achtten het op zichzelf een betreurenswaardige zaak dat als gevolg van de uitspraak van het Europese Hof de grondslag is ontnomen aan het Kroonberoep, dat in de meer dan 120 jaar van zijn bestaan een gunstige reputatie heeft opgebouwd. Uit de memorie van toelichting was deze leden niet gebleken van enige teleurstelling over deze uitspraak. Zij vroegen zich af of deze teleurstelling inderdaad ontbreekt. Hieraan knoopten deze leden de vraag vast of deze uitspraak bij de regering geen twijfel heeft opgeroepen omtrent het feit of Nederland in het algemeen op de goede weg is om loyaal medewerking te verlenen aan de totstandkoming van verdragsrecht met direct werkende bepalingen en de toekenning van een individueel klachtrecht voor de burger. Zij vroegen of in de uitspraak betreffende de toepasselijkheid van artikel 6 van het Europees Verdrag een verdragsrechtelijke bescherming van burgerlijke rechten in het algemeen en van het eigendomsrecht in het bijzonder mag worden gezien. Naar aanleiding hiervan merken wij het volgende op. Het Kroonberoep heeft in zijn lange bestaan zijn grote waarde bewezen en bewijst deze nog steeds. Het biedt mede door zijn niet tot rechtmatigheid
Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 497, nr. 5
3
beperkte toetsing een ruime mate van rechtsbescherming. Het Kroonberoep heeft een belangrijke bijdrage geleverd aan de ontwikkeling van ons administratieve recht. Wij wijzen op de ontwikkeling van ons stelsel van administratiefrechtelijke rechtsbescherming naar administratieve rechtspraak. Met de inwerkingtreding van de Wet Arob tien jaar geleden is een belangrijke stap gezet naar voltooiing van een stelsel, waarbij rechtspraak door de onafhankelijke rechter sluitstuk van administratiefrechtelijke rechtsbescherming is. De uitspraak van het Europese Hof in de zaak Benthem versnelt deze ontwikkeling als gevolg van internationale verplichtingen. Het Europees Verdrag heeft een aantal direct werkende bepalingen en voorziet in de mogelijkheid van erkenning van een individueel klachtrecht van burgers tegen staten en van aanvaarding van de bindende rechtsmacht van het Europese Hof. Deze instrumenten kunnen de concrete naleving van de in het Verdrag verankerde fundamentele rechtsbeginselen verzekeren. De mogelijkheid van beroep van burgers op direct werkende bepalingen bij hun nationale rechter en bij de Straatsburgse instellingen draagt bij aan de kwaliteit van de rechtsordes van de aangesloten staten. De uitspraak van het Europese Hof heeft dan ook bij ons geen twijfel opgeroepen, zoals door deze leden bedoeld. In deze uitspraak heeft het Europese Hof aan de hand van het concrete feitencomplex in de desbetreffende zaak artikel 6 van het Europees Verdrag toepasselijk geacht. Het Hof heeft daarmee de reikwijdte van de verdragsrechtelijke bescherming van burgerlijke rechten, waaronder het eigendomsrecht, uitgebreid. De leden van de fractie van de S G P . vroegen verder of zij het goed zagen dat het Hof in de zaak Benthem niet heeft uitgesproken dat het administratief beroep als zodanig niet verenigbaar zou zijn met de bescherming van de rechten van de mens en de uitspraak slechts betrekking heeft op die Kroonberoepsprocedures waarbij artikel 6 van het Verdrag toepasselijk is en dat voorts die uitspraak is gegeven in het kader van de in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot uitdrukking komende eis van de rechtsstaatsgedachte. Als deze zienswijze juist is, zo vroegen deze leden zich af, wordt dan niet te zeer de nadruk gelegd op het aspect van de rechtsbescherming tegen overheidshandelen en wordt het andere aan administratief beroep verbonden aspect van het bestuurlijk toezicht niet te veel uit het oog verloren? Wij merken op dat ingevolge de uitspraak van het Hof administratief beroep, waaronder het Kroonberoep, als zodanig niet strijdig is met artikel 6 van het Verdrag, maar eerst van schending van artikel 6 sprake is, wanneer de beslissing van de Kroon eindbeslissing is in zaken waarin dit artikel van toepassing is. Het is waar dat de door het Verdrag geëiste mogelijkheid van rechterlijke eindcontrole uitdrukking geeft aan de rechtsstaatgedachte. De door artikel 6 van het Verdrag geëiste mogelijkheid van beroep op een onafhankelijke rechter in zaken waarin dit artikel van toepassing is, behoeft overigens niet in de plaats te komen van administratief beroep. Wanneer op een beleidsterrein waarvoor de centrale overheid mede verantwoordelijkheid draagt, een nadere bestuurlijke toetsing op het centrale niveau ten behoeve van de beroepsgerechtigden wordt vereist, zou bijvoorbeeld voorafgaand aan het beroep op de rechter beroep op de minister kunnen worden opengesteld. Wij wijzen er wel op dat de behoefte aan zo een nadere bestuurlijke toetsing kan worden weggenomen door het bestaan van instrumenten als aanwijzingen, richtlijnen, plannen en spontane vernietiging. Wij verwijzen in dit verband naar de Richtlijnen voor de keuze tussen Arob-beroep en beroep op de Kroon. De leden van de SG.P-fractie was het opgevallen dat de regering ongeveer een half jaar na de uitspraak van het Europese Hof passief is
Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19497, nr. 5
4
gebleven, hoewel er in de literatuur - de leden verwezen naar een opstel van G. J. Wiarda in de G. J. Scholten-bundel «Non sine causa» - reeds is gewezen op de reële kans dat het Hof bij toepasselijkheid van artikel 6 van het Europees Verdrag de Kroon niet zou aanmerken als een onafhankelijke en onpartijdige instantie. Was er - zo vroegen zij zich af - sinds de beslissing van de Europese Commissie door de Rechten van de mens van 8 oktober 1983 geen reden voor bezinning op en het beramen van maatregelen voor een situatie die thans een feit is? Zij vroegen of op die wijze de oplossing van een tijdelijke wet niet vermeden had kunnen worden. Als een groot nadeel van een tijdelijke oplossing, met de mogelijkheid van een geheel andere oplossing daarna, hadden deze leden ervaren de dreigende toeneming van de onoverzichtelijkheid voor de justitiabelen. Tenslotte vroegen zij of ook de Raad van State zich intern niet reeds in een vroeg stadium heeft beraden over de te treffen wettelijke maatregelen, wanneer de uitspraak te Straatsburg ongunstig voor het Kroonberoep mocht uitvallen. Wij brengen naar voren dat de regering en ook de Raad van State rekening hebben gehouden met de mogelijkheid dat het Europese Hof bij toepasselijkheid van artikel 6 op bepaalde Kroongeschillen het Kroonberoep in strijd zou achten met dit artikel. De regering en de Raad van State hebben zich reeds in een vroeg stadium bezonnen over de vraag welke oplossingen in aanmerking zouden kunnen komen, wanneer het Hof inderdaad verdragsschending zou vaststellen. Hierdoor is de regering in staat geweest spoedig na de uitspraak in de zaak Benthem met het onderhavige wetsvoorstel te komen. Op het door de leden van de S.G.P-fractie genoemde bezwaar van een tijdelijke oplossing gaan wij in bij het onderdeel «Karakter van het wetsvoorstel». Het lid van de G.P.V.fractie had waardering voor de snelle en adequate wijze waarop de bewindslieden hadden gereageerd op de uitspraak van het Hof te Straatsburg. Hij kon in het algemeen ook instemmen met de keuze voor een tijdelijke regeling, zoals thans voorgesteld, al was hij op enkele belangrijke onderdelen nog niet van de juistheid van het voorstel overtuigd. Het lid van de R.P.F, fractie had met buitengewoon grote belangstelling kennis genomen van het onderhavige wetsvoorstel. Hij merkte op dat opnieuw de functie van de Afdeling voor de geschillen van bestuur zich zal wijzigen en verwees naar een uitbreiding van de competentie van deze Afdeling in 1963, bij inwerkingtreding van de Wet Bab, en vermindering daarvan in 1976 bij inwerkingtreding van de Wet Arob, in het laatste geval ten gunste van de Afdeling rechtspraak Het lid van de R.P.F, fractie merkte vervolgens op dat wie het wetsvoorstel dieper op zich laat inwerken, beseft dat door de uitspraak van de verdragsrechter de aloude competentiestrijd inzake administratieve rechtspraak thans met betrekking tot het Kroonberoep in het voordeel van de rechterlijke macht lijkt te zijn beslist. Het bestuur wordt naar zijn oordeel de uiteindelijke beslissingsbevoegdheid uit handen genomen. Hij merkte op dat er voor de toekomst geen garanties zijn dat op langere termijn niet nog meer geschillen aan de competentie van het bestuur zullen worden onttrokken. Hij vroeg of de regering wil ingaan op een opmerking van mr. A. M. Donner in het door hem bewerkte Handboek van het Nederlandse Staatsrecht van prof. mr. C. W. van der Pot, 1972, p. 452, waarbij hij stelt dat de terugtred van de wetgever, als door een soort compensatie, een groeiend toezicht van de rechter wenselijk heeft gemaakt en heeft bewerkt. Hij vroeg of de regering dit «algemeen staatsrechtelijke probleem» onderkende. Zou ook onafhankelijk van een eventuele rechterlijke uitspraak op dit moment of in de nabije toekomst zijn overgegaan tot het grotendeels loslaten van het Kroonberoep?
Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 497, nr. 5
5
Het lid van de R.P.F.-fractie vroeg verder hoe in een definitieve regeling de eenheid van beleid - een van de voordelen van het Kroonberoep gehandhaafd zouden kunnen worden. Tenslotte vroeg dit lid in hoeverre bij het zoeken naar een definitieve vormgeving zal worden gestreefd naar een meer coherente vormgeving van de administratieve rechtspraak. Wij hebben er in antwoord op een vraag van de leden van de S.G.P.-fractie al op gewezen dat het stelsel van administratiefrechtelijke rechtsbescherming zich ontwikkelt naar een stelsel waarbij optreden van de overheid jegens de burgers kan worden onderworpen aan het oordeel van de onafhankelijke rechter. In zo'n stelsel is er steeds een rechter die het aan hem ter beoordeling voorgelegde besluit toetst aan het recht. De conclusie dat zulk een ontwikkeling er toe leidt dat de uiteindelijke beslissingsbevoegdheid uit handen van het bestuur wordt genomen, kan tot misverstanden leiden, Rekening dient immers te worden gehouden met de functie van rechtspraak en de scheiding tussen bestuur en rechtspraak. Toekenning van de beslissingsbevoegdheid in Kroongeschillen aan de rechter houdt in dat de rechter een beslissend oordeel kan geven over de in het geding zijnde rechtsvragen. De aan het bestuur gegeven beleidsvrijheid om binnen de grenzen van het recht een naar zijn oordeel juiste bestuursbeslissing te nemen, blijft in stand. In de door het lid van de R.P.F.-fractie bedoelde passage wijst A. M. Donner op het algemeen-staatsrechtelijke probleem welke waarborgen kunnen worden geschapen tegen een te grote macht van het bestuur als gevolg van terugtred van de wetgever. Wanneer terugtred van de regelgever gepaard gaat met een ruimer gebruik van discretionaire bevoegdheden en een ruimere toepassing van vage normen door het bestuur, wordt de behoefte aan rechterlijke controle ten behoeve van rechtszekerheid en rechtsbescherming groter. In de 11e druk van dit handboek, blz. 5 2 1 , merkt A. M. Donner terecht op dat de mogelijkheden voor de rechter om rechtszekerheid en rechtsbescherming te bieden, begrensd zijn. De rechter kan immers niet treden in de vrije beleidsruimte van de overheid en moet deze een zekere marge van appreciatie laten bij de toepassing van vage normen. Wij zijn van oordeel dat de administratieve rechter bij de toetsing van niet in overwegende mate gebonden bestuursoptreden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur op evenwichtige wijze de eisen van het beleid en die van het recht tegenover elkaar kan afwegen. Wij wijzen erop dat onafhankelijk van de uitspraak in de zaak Benthem de regering zich zelf de taak had gesteld om aan de hand van de Richtlijnen voor de keuze tussen Arob-beroep en beroep op de Kroon in nieuwe wetgeving en bij de herziening van bestaande wetgeving te bezien welke voorzieningen van administratiefrechtelijke rechtsbescherming het meest aangewezen zijn. Naar wij aannemen zou die toetsing ook reeds hebben geleid tot geleidelijke omzetting van een deel van het Kroonberoep in rechtspraak. De eenheid van beleid kan mede door de rechtspraak verzekerd worden. De rechter kan immers de aan hem ter beoordeling voorgelegde beslissing mede toetsen aan rechtens bindende aanwijzingen, richtlijnen en plannen en aan beleidsregels. Tenslotte brengen wij naar voren dat het streven er inderdaad op gericht is om een zo overzichtelijk en samenhangend mogelijk stelsel van administratieve rechtspraak te ontwerpen. Karakter van het wetsvoorstel De leden van de P.v.d.A.-fractie deelden de opvatting dat het verstandig is eerst een tijdelijke voorziening te treffen, omdat het kiezen van een definitieve oplossing veel zorg en aandacht en mogelijk het treffen van tal van wettelijke en praktische voorzieningen vergt.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19497, nr. 5
6
Deze leden zeiden met de regering van mening te zijn dat het wenselijk is, zoveel als mogelijk en verantwoord is, de voordelen van het Kroonberoep te behouden bij het treffen van de tijdelijke voorziening, naast de wenseIijkheid en noodzaak een onafhankelijke rechtsgang en rechtszekerheid te waarborgen. Zij noemden in het verslag nog eens de belangrijkste voordelen van het Kroonberoep. Zij stelden bij het in de literatuur genoemde voordeel van de beschikbaarheid van ambtsberichten, dat daaraan ook nadelen verbonden kunnen zijn, terwijl ook buiten het Kroonberoep in het horen van ambtelijke deskundigen voorzien kan worden. Zij merkten voorts op voorhand op, van mening te zijn dat ook bij het treffen van de definitieve wettelijke voorziening een oplossing gevonden zou moeten worden die het mogelijk maakt de onafhankelijke rechtspraak zoveel mogelijk te combineren met deze voordelen van Kroonberoep. Daaraan voegden zij toe dat de voorgestelde tijdelijke oplossing inderdaad de voordelen van het Kroonberoep met de voordelen en het vereiste van een onafhankelijke rechtspraak verenigt en dat deze voorziening mogelijk is zonder omvangrijke organisatorische en personele veranderingen bij de Raad van State. Deze leden vonden de wetstechnische opzet van het voorstel ingewikkeld en weinig fraai. Zoals ook in de commentaren opgemerkt wordt, houdt het voorstel - als het wet zou worden - in dat men bij de raadpleging van de Wet op de Raad van State, met name van hoofdstuk II, moet weten dat die procedure voor veel gevallen niet meer (volledig) geldt, ledere verwijzing naar die andere regeling ontbreekt in de Wet op de Raad van State. In het voorstel zelf ontbreekt in artikel 1 een verwijzing naar de Wet op de Raad van State. Daarna volgen in andere artikelen vele van (overeenkomstige) - toepassingsverklaringen van artikelen uit de Wet op de Raad van State. Problematisch in dit opzicht vonden deze leden in het bijzonder artikel 4, derde en vierde lid, en artikel 7. Het begrijpen van deze teksten is alleen mogelijk als men niet alleen de Wet op de Raad van State erop naslaat maar ook deze wetten goed vergelijkt en bestudeert. De leden van de P.v.d.A. fractie vonden dat een geslaagde toepassing van het beginsel: «Waarom eenvoudig als het ook ingewikkeld kan». Deze leden zouden het toejuichen als de van overeenkomstige toepassing verklaarde artikelen van de Wet op de Raad van State «uitgeschreven» in het voorstel zouden worden opgenomen, al was het alleen al om problemen over de betekenis van de term «van overeenkomstige toepassing» te vermijden. De leden van de D66-fractie merkten op dat de regering blijkens haar toelichting een regeling heeft gekozen die met name is gebaseerd op twee uitgangspunten: ten eerste het principe van de tijdelijkheid, en ten tweede het uitgangspunt, dat wordt gestreefd naar «behoud van zoveel mogelijk van de verschillende in het Kroonberoep aanwezige positieve elementen». Met het eerste uitgangspunt, dat van de tijdelijkheid, konden deze leden instemmen. Bij het tweede uitgangspunt wensten zij echter een kanttekening te maken. Zij vroegen zich af of niet naast de door de regering gehanteerde uitgangspunten aan de tijdelijke wet eveneens het uitgangspunt dient te worden meegegeven, dat het geheel van administratieve beroepsprocedures in ons land, hangende de discussie over een definitieve regeling, niet méér gecompliceerd mag worden dan het al is. Deze leden zagen voorts, blijkens hun bijdrage onder het hoofdje «Keuze voor de Afdeling voor de geschillen van bestuur van de Raad van State als rechter», bezwaren in het feit dat met betrekking tot de rechtsgang voor de Afdeling voor de geschillen van bestuur als het ware een geheel nieuwe procedure is geschapen, doordat de regels voor de Afdeling in de Wet op de Raad van State zoveel mogelijk van overeenkomstige toepassing zijn verklaard.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 497, nr. 5
7
Volgens deze leden valt niet in te zien, waarom niet besloten zou kunnen worden tot het helderder en principieel juistere systeem, dat in alle beroepen waarin de Raad van State als rechter fungeert één procedure-regeling geldt, die van het Arob-beroep. Het kwam deze leden voor, dat het gekozen systeem zeker niet noodzakelijkerwijs voortvloeit uit de wens om de positieve elementen van het Kroonberoep te handhaven. Tevens vroegen deze leden zich af welke aanvullingen ten aanzien van de Arob-regels dan noodzakelijk zouden zijn om de positieve elementen van het «oude» Kroonberoep zoveel mogelijk te handhaven. De leden van de S G P . fractie konden zich op zichzelf genomen, gegeven de rechtsonzekerheid die de uitspraak van het Europese Hof heeft veroorzaakt, verenigen met de gedachte om, in afwachting van definitieve wettelijke maatregelen, een praktische oplossing met een tijdelijk karakter na te streven. Intussen vroegen zij zich wel af of de grondwetgever niet de eerstaangewezene is om consequenties aan de uitspraak van het Hof te verbinden, door de reikwijdte van artikel 115 Grondwet te beperken. Zij vroegen of wij wijziging van de Grondwet, althans voor de toekomst, noodzakelijk achten. Voor het antwoord op deze vragen inzake artikel 115 Grondwet verwijzen wij naar de beantwoording van een overeenkomstige vraag van de leden van de V.V.D. fractie bij het onderdeel «Keuze voor de Afdeling voor de geschillen van bestuur van de Raad van State als rechter». Voorts stelden de leden van de S.G.P. fractie de vraag of en, zo ja, in hoeverre van de tijdelijke regeling een prejudiciërend effect op een te verwachten definitieve regeling zal uitgaan. Zij vroegen of het voor mogelijk moet worden gehouden dat, na het verstrijken van de werkingsduur van de voorgestelde tijdelijke wet, een fundamenteel andere benadering gekozen zal worden dan in de tijdelijke wet het geval is. Voor het antwoord op deze vraag verwijzen wij naar het hierboven onder «Algemene opmerkingen» gestelde. Het lid van de G.P.V-fractie vroeg naar het eventueel reeds bestaan van inzicht in de andere wettelijke regelingen welke naar de huidige stand van jurisprudentie inzake artikel 6 Europees Verdrag wellicht niet ongewijzigd kunnen blijven en wat de regering terzake denkt te kunnen doen. Ook de leden van de CD.A-fractie stelden enige vragen op dit punt bij het onderdeel «Besluiten van algemene strekking». Dit lid meende voorts dat een bezwaar tegen de gekozen vorm van de wettelijke regeling de onduidelijkheid is, welke hierdoor kan ontstaan over de relatie tussen met name de Wet op de Raad van State en de Tijdelijke wet. Verdient het geen aanbeveling, zo vroeg dit lid, deze relatie zichtbaar te maken door een onderlinge verwijzing in beide wetten of in ieder geval in de Wet op de Raad van State. Wij gaan nu op de door de verschillende fracties over dit onderwerp gemaakte opmerkingen en gestelde vragen in. Voor het tijdelijk karakter van het wetsvoorstel kregen wij tot onze voldoening steun van de meeste fracties, hier aan het woord. Het uitgangspunt van behoud, waar mogelijk, van de voordelen van het Kroonberoep kreeg ook brede steun van de fracties, evenals de wijze waarop dit uitgangspunt in het wetsvoorstel inhoud heeft gekregen. Wel is op onderdelen van het wetsvoorstel, zoals de uitzondering van de besluiten van algemene strekking en de adviesbevoegdheid van de Afdeling voor de geschillen van bestuur als rechter, kritiek geuit, waarop wij elders in deze nota ingaan. Kanttekeningen werden geplaatst bij de onder deze tijdelijke regeling toenemende gecompliceerdheid van het geheel van administratieve beroepsprocedures in ons land.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 497, nr. 5
8
Wij achten echter de voorgestelde procedure voor de geconverteerde Kroonberoepen niet zodanig verschillend van de Arob procedure en de procedure voor het Kroonberoep, dat van «een geheel nieuwe procedure» kan worden gesproken. Waar mogelijk is in het voorstel aangesloten bij hetgeen er al was. Voorzover aan de Afdeling voor de geschillen van bestuur als rechter extra mogelijkheden worden geboden ten opzichte van de Afdeling rechtspraak, betreft het bevoegdheden waarmee de appellante in de procedure voor die instantie niet rechtstreeks te maken krijgen. Vergissin gen zullen daarom niet gauw worden gemaakt. Het is niet alleen het tijdelijk en spoedeisend karakter van het wetsvoorstel dat de regering heeft doen besluiten tot het systeem van verwijzingen - waar mogelijk - naar de Wet op de Raad van State. Dit stelsel achten wij ook uit principieel oogpunt juist. De Wet op de Raad van State moet - zeker in historisch perspectief bezien - nog steeds worden beschouwd als de algemene wet die de hoofdregels bevat. De gekozen systematiek is geheel in overeenstemming met de Aanwijzingen voor de wetgevingstechniek. Een belangrijk voordeel van het gekozen systeem is, dat wijzigingen in de hoofdregel automatisch doorwerken naar de daarvan afgeleide regelingen. Eenzelfde constructie werd gekozen in de toenmalige Wet beroep administratieve beschikkingen en in de Wet administratieve rechtspraak overheidsbeschikkingen, evenals in de Wet op de Raad van State zelf, waar het de opzet van Hoofdstuk III van die wet betrof. Wanneer toch een zelfstandige, uitgeschreven opzet zou zijn gekozen, zou een wetsvoorstel zijn ontstaan van nagenoeg dezelfde omvang als die van wetsvoorstel 18803 tot wijziging van de Wet op de Raad van State, dat onlangs door de Tweede Kamer werd behandeld. Wij merken in dit verband nog op dat bij deze nota een nota van wijziging is gevoegd, waarbij onder meer het onderhavige wetsvoorstel wordt afgestemd op wetsvoorstel 18803, wanneer dit kracht van wet verkrijgt. Hier constateren wij dat de Afdeling rechtspraak gedurende ruim 10 jaar heeft gefunctioneerd onder een wettelijke regeling, die naar opzet weinig afwijkt van hetgeen wij nu voorstellen als een tijdelijke voorziening voor het Kroonberoep. Een dergelijke tijdelijke regeling kan daarom geen groot bezwaar zijn. Een regeling waarin alleen de noodzakelijke afwijkingen van de regeling van het Kroonberoep zijn uitgeschreven, heeft bij een tijdelijke regeling als deze ook het voordeel dat daarmee duidelijker tot uitdrukking wordt gebracht waar de afwijkingen van de overigens geldende regeling moeten worden gezocht. Een andere vraag, hiermee verband houdende, is die naar de mogelijkheid van verwijzing naar de procedure-regels, geldende voor de Afdeling rechtspraak. Dit zou in louter wetstechnische zin wel mogelijk zijn geweest - en is daarom ook wel overwogen -, maar wij zien daartegen tweeërlei bezwaar. In de eerste plaats achten wij het beter zoveel mogelijk aan te sluiten bij de artikelen die betrekking hebben op de procedure bij de Afdeling voor de geschillen van bestuur, omdat deze Afdeling in ons voorstel met de rechtsprekende taak wordt belast. Het van overeenkomstige toepassing verklaren van die artikelen levert de minste problemen op voor de leden en de ambtenaren van die Afdeling, die met de toepassing van de betrokken artikelen ruime kennis en ervaring hebben opgedaan. In de tweede plaats merken wij op dat in het door ons gekozen systeem de verschillen in de procedure bij de Kroon respectievelijk bij de Afdeling voor de geschillen van bestuur als rechter, het beste tot uitdrukking zullen komen. Het is naar onze mening minder wenselijk in artikel 1 van het wetsvoorstel de verhouding met de Wet op de Raad van State tot uitdrukking te brengen.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 497, nr. 5
9
Er is wel overwogen in dit artikel een aanduiding op te nemen, dat afgeweken wordt van artikel 26 van de Wet op de Raad van State. Hiervan is echter afgezien omdat een dergelijke aanduiding geenszins volledig zou zijn en daarom verwarrend zou kunnen werken. Op verschillende plaatsen in de bijzondere wetgeving komen namelijk bepalingen voor waarin ten overvloede nog eens wordt vastgesteld dat op een Kroonberoep wordt beslist, de Raad van State, Afdeling voor de geschillen van bestuur, gehoord. (Om slechts enkele voorbeelden te noemen: artikel 29, derde lid, Wet aansprakelijkheidsverzekering motorvoertuigen en artikel 19a, vierde lid, Vleeskeuringswet). Een verwijzing in de Wet op de Raad van State zelf, bijvoorbeeld in artikel 26, naar de Tijdelijke wet Kroongeschillen is uit wetstechnich oogpunt niet nodig en evenmin fraai. Het gaat bij het onderhavige wetsvoorstel om het tot stand brengen van een tijdelijke wet, waarvan de werking gebonden is aan een termijn van vijf jaar. Zou aan deze wet (mede) het karakter worden gegeven van een wijzigingswet, dan zou het vervallen daarvan - inclusief de daarin opgenomen wijziging van de Wet op de Raad van State - zonder nadere regeling nog niet het effect hebben dat de daarin opgenomen wetswijzigingen worden teruggedraaid. Wij mogen verwijzen naar onderdeel 144 van de Aanwijzingen voor de wetgevingstechniek. Zou men toch een wijziging van het wetsvoorstel op dit punt wensen, dan zou de suggestie van de medewerkers van de vakgroep Staats- en administratiefrecht van de Faculteit der Rechtsgeleerdheid van de Katholieke Hogeschool Tilburg (thans Katholieke Universiteit Brabant), in hun brief van 27 juni 1986 (blz. 21) aan de vaste Commissie voor Justitie, naar onze mening nog het meest bruikbaar zijn. Het vorenstaande is tevens een begin van een antwoord op de vraag van de leden van de V.V.D.-fractie, gesteld bij het onderdeel «Keuze van de Afdeling voor de geschillen van bestuur van de Raad van State als rechter», hoe zich het wetsvoorstel als lex generalis verhoudt tot de tientallen leges speciales, waarin het Kroonberoep onverminderd blijft genoemd. Zij stelden dat de regel: «lex specialis derogat legi generali» immers van toepassing blijft, zodat zij zich afvroegen of de in het wetsvoorstel toegepaste methode om het Kroonberoep om te zetten wel deugdelijk is. De vraag naar de verhouding tussen lex generalis en lex specialis dient naar onze mening te worden beantwoord aan de hand van bewoordingen, doel en strekking van de lex generalis. Uit artikel 1 volgt ondubbelzinnig dat dit artikel juist bedoelt te derogeren aan specifieke andersluidende voorschriften, met uitzondering van de in het tweede lid genoemde gevallen. Wij achten dit een deugdelijke en afdoende methode om het Kroonberoep om te zetten. De door de leden van de P.v.d.A.-fractie genoemde artikelen 4, met name het vierde lid, en 7 komen ons bij nadere overweging onnodig ingewikkeld voor. Daarom stellen wij bij nota van wijziging voor de in die artikelen geregelde van overeenkomstige toepassing verklaring van de artikelen 76 tot en met 79 op te nemen in artikel 4, derde lid. Het lid van de G P V . fractie informeerde naar onze voornemens inzake andere wettelijke regelingen welke wellicht niet ongewijzigd kunnen blijven in het licht van de huidige stand van de jurisprudentie inzake artikel 6 van het Europees Verdrag. Ook de leden van de C.D.A.-fractie stelden hierover bij het onderdeel «Besluiten van algemene strekking» enige vragen. Het komt ons voor dat beschouwingen onzerzijds hierover beter kunnen worden gegeven in het kader van voorstellen tot aanpassing van de desbetreffende wetgeving. Voor wat betreft de sociale-zekerheidswetge-
Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19497, nr. 5
10
ving en de beroepswet wijzen wij erop - met het lid van de G.P.V. fractie - dat in het bijzonder relevant is tot welke wijzigingen de uitspraak van het Europese Hof in de zaak Feldbrugge noopt. Bij de desbetreffende wijzigingsvoorstellen zal hierop nader worden ingegaan. Overigens zij nog opgemerkt dat een deel van de Kroonberoepen ingevolge de Algemene Bijstandswet - namelijk de beroepen die niet als bestuursgeschillen zijn aan te merken - onder het bereik van de Tijdelijke wet Kroongeschillen zal vallen. Inzake de rechtsbescherming in de voorgestelde nieuwe Meststoffenwet, die thans bij de Eerste Kamer in behandeling is (Kamerstukken 18 271), merken wij op dat artikel 209 tegen beschikkingen beroep openstelt bij een onafhankelijke rechter, namelijk het College van Beroep voor het bedrijfsleven. Artikel 6 van het Europees Verdrag is hier derhalve niet in het geding. Met betrekking tot de artikelen 74 en 75 Wet administratieve rechtspraak bedrijfsorganisatie achten wij nadere studie nodig in hoeverre deze bepalingen onverenigbaar zijn met artikel 6, en welke wijziging eventueel zou moeten worden voorgesteld. Tenslotte wijzen wij erop dat ook in het reeds in ander verband genoemde wetsvoorstel 18 803 enkele aanpassingen van de Wet op de Raad van State met het oog op artikel 6 Europees Verdrag zijn vervat (vgl. de memorie van toelichting, blz. 19). Hieruit moge blijken dat de aanpassing van onze wetgeving aan de eisen van artikel 6 onze aandacht heeft. Reiktwijdte van het voorstel 1.
Algemeen
De leden van de C.D.A.-fractie zouden graag nader geïnformeerd willen worden omtrent de in de literatuur wel verkondigde stelling dat - volgens de jurisprudentie van het Europese Hof - de mogelijkheid een ministerieel ambtsbericht in te zenden in zaken waarin de minister niet partij is, in strijd zou zijn met de door artikel 6, eerste lid, Europees Verdrag vereiste onafhankelijkheid van de rechter. Deze leden vroegen dit in verband met artikel 4, eerste lid, van het onderhavige wetsvoorstel. Wij merken allereerst op dat de in het wetsvoorstel gebruikte terminologie niet zonder reden afwijkt van die, welke voor de procedure bij het Kroonberoep wordt behanteerd. Artikel 4 spreekt niet van «ambtsberichten» van de minister wie de zaak aangaat, maar van diens «standpunt». Dit woordgebruik is geïnspireerd door de zorgvuldigheid die moet worden betracht in verband met de eisen van artikel 6 Europees Verdrag. Wij wensen in genen dele af te doen aan het beginsel dat de Afdeling voor de geschillen van bestuur in volle vrijheid tot haar beslissingen moet kunnen komen. Voorkomen moet worden dat welke inbreng dan ook van een minister zou kunnen leiden tot een inbreuk op de onpartijdigheid en onafhankelijkheid van het rechtsprekende colleges. In het voorliggende voorstel zal daarvan geen sprake zijn. Aan het feit dat de Afdeling verplicht is de minister uit te nodigen zijn standpunt te geven kan geen argument worden ontleend voor de stelling dat aan de hier geformuleerde eis geen recht wordt gedaan. Wij hebben deze verplichting tot uitnodiging slechts verkozen boven een bevoegdheid daartoe, omdat naar onze mening de minister, die het gehele beleidsveld kan overzien, steeds in de gelegenheid moet worden gesteld te beoordelen of er aanleiding is het reeds beschikbare feitenbestand aan te vullen met nadere gegevens. Het standpunt van de minister kan zowel in het kader van de rechtmatigheidstoetsing een rol spelen als van belang zijn voor de opstelling van een gericht advies voor de Afdeling in het kader van haar adviesbevoegdheid. Het is voorts van groot belang dat het verwerende overheidsorgaan ook kan kennisnemen van het standpunt van de minister en desgewenst daarop kan reageren. Het wetsvoorstel voorziet daarin. De Afdeling is in
Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 497, nr. 5
11
geen enkel opzicht gebonden aan dat standpunt. Haar onpartijdigheid zal niet in het geding kunnen komen doordat zij kan beschikken over een mogelijk relevant standpunt van een instantie die geen partij is bij het geding. De leden van de P.v.d.A.-fractie gingen in op het verschil van mening tussen de Raad van State en de regering over de vraag wie de bevoegdheid heeft vast te stellen of artikel 1, tweede lid (uitzonderingen op de regel van het eerste lid) van toepassing is, en in welk stadium dat dient te gebeuren. De Raad van State is van mening dat de Afdeling voor de geschillen van bestuur die bevoegdheid moet hebben en vraagt zich af of niet een voorprocedure wenselijk zou zijn om de vereiste helderheid over de competentie te verschaffen. Daartegenover staat de mening van de regering dat de aanvrager een uitspraak moet kunnen verkrijgen van het orgaan tot hetwelk bij of zij zich ook bij navraag wenst te richten. Deze leden hadden met belangstelling kennisgenomen van het commentaar op dit probleem van enkele medewerkers bij de vakgroep Staats- en administratief recht van de juridische faculteit van de Katholieke Hogeschool Tilburg (thans: Katholieke Universiteit Brabant). Voor de weergave daarvan verwijzen wij naar het verslag. De leden van de P.v.d.A.-fractie verzochten ons in te gaan op dit commentaar. Ook het lid van de G.P. V-fractie ging bij de artikelsgewijs gestelde vragen onder artikel 1 op dit punt in. Alvorens in te gaan op het commentaar van de vakgroep willen wij onderstrepen dat de uitkomst van deze discussie feitelijk slechts van belang is voor een gering aantal gevallen. Het lid van de G.P.V.fractie wees hier eveneens op. In de overgrote meerderheid van gevallen zal het oordeel van de Afdeling voor de geschillen van bestuur over de vraag of een geschil valt onder artikel 1, eerste lid, dan wel onder de uitzonderingen van artikel 1, tweede lid, bepalend zijn. Anders dan de vakgroep zijn wij echter van mening dat het voorgestelde artikel 3 de Afdeling niet in alle gevallen bevoegd maakt, om, ongeacht de bedoeling van de afzender, vast te stellen hoe een geschrift moet worden gekwalificeerd. Naar onze mening berust dit verschil van inzicht op een verschil in interpretatie van artikel 3, tweede lid, in het bijzonder van de woorden «wordt niettemin aangenomen». De vakgroep maakt kennelijk uit deze woorden op dat de Afdeling zonder meer verplicht is in alle gevallen haar oordeel over de vraag tot wie een geschrift had behoren te worden gericht (in casu de Kroon dan wel de Afdeling), te doen prevaleren boven een mogelijk andere visie van de afzender van het geschrift. De woorden «wordt niettemin aangenomen» moeten echter niet zo dwingend worden uitgelegd als de vakgroep doet; met de onderhavige regel is niet meer bedoeld dan een praktische oplossing te geven voor die gevallen, waarin redelijkerwijs mag worden aangenomen dat de inzender van het beroepschrift heeft gedwaald. Artikel 3, tweede lid, gaat met andere woorden uit van een rechtsvermoeden dat voor weerlegging vatbaar is. Blijkt bij voorbeeld ondubbelzinnig uit het geschrift of uit een reactie van de beroepsgerechtigde, dat deze prijs stelt op behandeling van zijn zaak door een andere instantie dan de Afdeling compentent acht, dan zal de Afdeling op die wens acht hebben te slaan. Vanzelfsprekend zal deze situatie zich hoogst zelden voordoen, omdat de beroepsgerechtigde vrijwel zeker een onbevoegd" of niet-ontvankelijkverklaring door die andere instantie te wachten staat. De leden van de V.V.D.-fractie uitten reserves ten aanzien van de voorgestelde bevoegdheid van de Afdeling voor de geschillen van bestuur om desgeraden zelf in de zaak te voorzien. Ook de leden van de D66-fractie gingen op deze bevoegdheid van de Afdeling in. Wij komen hierop terug bij de behandeling van artikel 5 van het wetsvoorstel.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19497, nr. 5
12
De leden van de S.G.P. fractie konden er zich in zijn algemeenheid wel mee verenigen dat geen uitgebreid onderzoek is ingesteld naar de betekenis van artikel 6 Europees Verdrag voor alle afzonderlijke bepalingen in de wetgeving waarin Kroonbegroep is opengesteld, maar zij wilden gaarne één uitzondering zien gemaakt, namelijk wat betreft artikel 70 van de Wet op het Voortgezet Onderwijs. Zij vroegen of bij een beroep op de Kroon krachtens genoemd artikel burgerlijke rechten in het geding zijn te achten, waar het gaat om de verzoeken om bekostiging uit 's Rijks kas van te stichten scholen. Zij voegden daaraan de vraag toe of wij er van uitgaan dat, ook al zou blijken dat artikel 6 Europees Verdrag beslechting van deze geschillen door de Kroon niet in de weg staat, desalniettemin het zekere voor het onzekere genomen dient te worden en dat alle geschillenbeslechting die aan de Kroon was voorbehouden, maar waarop artikel 6 naar de geest van toepassing zou kunnen zijn, in overeenstemming moet worden gebracht met de vereisten van dat artikel. Wij verwijzen deze leden allereerst naar de artikelsgewijze toelichting bij het wetsvoorstel, waar bij artikel 1 (blz. 12) bij wijze van voorbeeld speciaal op de onderwijswetgeving is ingegaan. Aldaar is artikel 105 van de Wet op het Voortgezet Onderwijs ter illustratie genoemd. Ons standpunt ten aanzien van artikel 70 van dit wet luidt niet wezenlijk anders. Wij voegen daaraan toe dat onze intentie vooral is geweest, het aantal beperkingen zo gering mogelijk te houden. Wanneer wij hier een uitzondering zouden aanbrengen zouden er tal van andere bepalingen in de wetgeving te vinden zijn waarvoor eenzelfde redenering op haar plaats zou zijn. Wij willen die discussie in het kader van deze tijdelijke wet niet aangaan. De leden, hier aan het woord, maakten ook een paar opmerkingen bij het punt van de doorzending van geschriften. Zij lazen uit de stukken een beslissende invloed van de appellant op de kwestie of een geschrift aan de juiste instantie is gericht c.q. ingediend. In ons antwoord aan de leden van de P.v.d.A.-fractie hebben wij, naar wij hopen, duidelijk gemaakt dat de appellant slechts kan uitmaken aan welke instantie hij zijn zaak zou willen voorleggen, maar uiteraard geen invloed heeft op de beantwoording door die instantie van de bevoegdheidsvraag. Deze leden stelden voorts dat de Raad van State terecht garanties heeft gevraagd voor de positie van de adviseurs bij wie de Afdeling ambtsberichten pleegt in te winnen. Ons antwoord in het nader rapport achtten deze leden niet bevredigend. Zij vroegen ons, te zoeken naar mogelijkheden om zoveel mogelijk te garanderen dat een onafhankelijke rechterlijke instantie kan beschikken over door onafhankelijke instanties uitgebrachte adviezen. Wij handhaven hier hetgeen wij in de toelichting daaromtrent reeds hebben opgemerkt: de Afdeling bepaalt zelf welke adviezen zij langs welke weg wenst in te winnen. Het wordt aan de rechter overgelaten te beoordelen welke waarde en welk gewicht hij aan de ingewonnen ambtsberichten, onder meer vanwege het ontbreken van voldoende onafhankelijkheid van de desbetreffende instantie, mag toekennen. De rechter kan, indien hij de afhankelijkheid van degenen die het ambtsbericht uitbrengt ten opzichte van één van de procespartijen te groot acht, zo nodig advies inwinnen bij een andere instantie. De opmerking van deze leden bij artikel 9 van het wetsvoorstel behandelen wij bij dat artikel. Het lid van de R.P.F, fractie stelde het te kunnen billijken dat de reikwijdte van het wetsvoorstel ruim is. Tegelijkertijd kan dit echter betekenen dat in de definitieve regeling bepaalde geschillen opnieuw aan het Kroonberoep in zijn huidige gedaante zullen worden onderworpen.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19497, nr. 5
13
Het lid stelde hierbij de vraag of deze kortdurende procedurewijziging in dat opzicht de regering niet onwenselijk voorkwam. Of behoort het terugbrengen van geschillen onder het Kroonberoep niet tot de opties in het kader van een definitieve regeling, zo vroeg dit lid. Voorts wilde dit lid weten of, en zo ja welke, andere uitzonderingen op de hoofdregel van artikel 1, eerste lid, van het wetsvoorstel in het besluitvormingsproces zijn overwogen. Wij sluiten ten aanzien van de definitieve regeling van deze materie op dit moment een mogelijkheid als genoemd door dit lid niet bij voorbaat uit. Wij zullen ons daarover nog uitgebreid moeten beraden. Indien wij daarbij tot de conclusie zouden komen dat bepaalde geschillen opnieuw aan de Kroon ter beslissing zouden moeten worden opgedragen, zou dit inderdaad het nadeel met zich brengen waarop dit lid doelde. Andere uitzonderingen van de hoofdregel, neergelegd in artikel 1, eerste lid, van het wetsvoorstel, zijn in het besluitvormingsproces niet aan de orde geweest. 2. Besluiten van algemene strekking De leden van de C.D.A.-fractie hadden er als zodanig zakelijk geen problemen mee dat met de uitsluiting van een rechterlijke toetsing van geschillen betreffende besluiten van algemene strekking, in artikel 1, tweede lid, het Kroonberoep in zijn huidige vorm voor het bestemmingsplan gehandhaafd zal blijven. De regering zou daarmee de mogelijkheid behouden om richting te geven aan de kroonjurisprudentie, wat van belang is in verband met de toepassing van de gewijzigde Wet op de Ruimtelijke Ordening. Deze leden hadden echter grote aarzelingen over de juridische houdbaarheid van deze uitzondering op de hoofdregel van artikel 1. Weliswaar prevaleren in het bestemmingsplan, zeker onder de nieuwe wetgeving, de algemeen bindende regels en zullen de individuele binding en de eigendomsbeperking voor de burgers vooral ontstaan bij toepassing van het vergunningenstelsel, waarvoor een rechtsgang bij de Afdeling rechtspraak van de Raad van State aanwezig is, maar toch rijst de vraag of en in hoeverre elk onderscheidend criterium, geformuleerd op basis van ons nationale recht, relevant is in het kader van toepassing van artikel 6, eerste lid, Europees Verdrag. Immers, zo meenden deze leden, de internationale rechtsorde heeft directe interne werking in onze rechtsorde, in het bijzonder waar het de zogenaamde «self-executing>> bepalingen van verdragen betreft. Artikel 6, eerste lid, Europees Verdrag is zo'n bepaling. Dan is toch uiteindelijk van doorslaggevende betekenis de uitleg die het Europese Hof aan artikel 6, eerste lid, gaf. De reactie van de Raad van State op de voorgestelde uitzondering achtte de C.D.A.-fractie voorshands begrijpelijk en logisch, mede in het licht van de literatuur en de jurisprudentie van het Hof. De memorie van toelichting was naar de mening van deze leden niet overtuigend. Voorstelbaar was volgens deze leden dat de Nederlandse rechter bij toepassing van artikel 6, eerste lid, Europees Verdrag en de artikelen 93 en 94 Grondwet het tweede lid van artikel 1 van het onderhavige wetsvoorstel voor wat betreft bestemmingsplannen buiten toepassing zou laten. Ter verdere adstructie gingen deze leden nader in op het rechtskarakter van het bestemmingsplan als besluit van algemene strekking, en de in dat verband geboden rechtsbeschermingsmogelijkheden. Wij verwijzen hier naar het verslag. Een van de specifieke punten die deze leden nog naar voren brachten was de rol van artikel 49 Wet op de Ruimtelijke Ordening in de problematiek. Artikel 49 WRO voorziet onder meer in de mogelijkheid van schadevergoeding als een burger onevenredig nadeel ondervindt van de bepalingen
Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19497, nr. 5
14
van een bestemmingsplan. Deze leden vroegen of naar ons oordeel de Tijdelijke wet Kroongeschillen, voorzover van toepassing zijnde op artikel 49 WRO, voor de problematiek van artikel 6 Europees Verdrag relevant is en, zo ja, of de regering een dergelijke visie van toepassing acht op besluiten van algemene strekking waarop een schadevergoedingsregeling analoog aan artikel 49 WRO van toepassing is. De leden van de P.v.d.A-fractie verklaarden grote bezwaren te hebben tegen (formulering van de) eerste uitzondering genoemd in artikel 1, tweede lid: geschillen betreffende besluiten van algemene strekking. Feitelijk gaat het, aldus deze leden, om bestemmingsplannen en verkeersmaatregelen op grond van het Reglement verkeersregelen en verkeerstekens. Zij meenden in de memorie van toelichting een viertal argumenten te kunnen onderscheiden vóór het handhaven van het Kroonberoep ten aanzien van deze besluiten. Géén van deze argumenten kon deze leden overtuigen. Zij gaven te kennen de visie van de Raad van State in zijn advies bij dit onderdeel van het wetsvoorstel grotendeels te delen en wezen ook op de literatuur en met name op de reactie van het Nederlands Juristen Comité voor de Mensenrechten, NJCM-bulletin, juli/augustus 1986, blz. 4 7 1 . Ook de leden van de V V D . fractie hadden moeite met het hier aan de orde zijnde voorstel, om dezelfde redenen als de leden van de fracties van het C.D.A. en de P.v.d.A. Een bijkomend nadeel achtten deze leden dat het voorstel van de regering ten gevolge heeft dat bestemmingsplannen twee verschillende procedures kunnen gaan doorlopen, hetgeen volgens deze leden erg omslachtig zou zijn. Ook de leden van de D66-fractie vroegen zich af of het geen aanbeveling verdient deze uitzondering te laten vervallen. Zij voegden aan hetgeen andere fracties daaromtrent opmerkten nog de opmerking toe, dat het onderscheid tussen een regeling van algemene strekking en een besluit dat tevens burgerlijke rechten vaststelt, niet altijd gemakkelijk te maken is en dat het totaal van vraagpunten de duidelijkheid van het administratiefrechtelijk rechtssysteem in de ogen van de justitiabelen niet ten goede zal komen. Deze leden overtuigde niet het argument van de regering, dat besluiten van algemene strekking in beginsel niet aan toetsing door een rechter zouden moeten worden onderworpen. Het gaat, aldus deze leden, immers niet om het scheppen van een algemene toetsingsmogelijkheid, maar om het invullen van reeds in de wetgeving voorziene beroepsprocedures. De leden van de S.G.P. fractie stelden in het algemeen de vraag of, waar de vaststelling van bestemmingsplannen de burgerrechtelijke (vermogens-)positie van burgers nauw raakt en sterk kan beïinvloeden, deze uitzondering zich wel zal blijken te verdragen met artikel 6 Europees Verdrag. Is het niet voorts zo, zo vroegen deze leden, dat er in de literatuur vrij brede overeenstemming bestaat over het karakter van bestemmingsplannen als zijnde besluiten sui generis? Het lid van de G P V . fractie, tenslotte, betwijfelde eveneens of de hier aan de orde zijnde uitzondering behouden zou kunnen blijven. In het algemeen deelde dit lid niet het standpunt dat rechtstreeks toetsing door een rechter van besluiten van algemene strekking zou moeten worden afgewezen. Zo zou volgens dit lid zeer wel denkbaar zijn, dat de betekenis van de regeling van de vrijheidsrechten in de Grondwet zou worden onderstreept door een toetsing van de wet aan deze vrijheidsrechten door een onafhankelijke rechter, waarvoor overigens wel wijziging van de Grondwet noodzakelijk zou zijn.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 497, nr. 5
15
Kort samengevat kunnen bovenstaande kanttekeningen en vragen in hoofdzaak onder twee hoofdvragen worden gerubriceerd: - hoe juist en relevant is het door de regering genoemde uitgangspunt, dat beroep op de administratieve rechter tegen besluiten van algemene strekking in beginsel behoort te worden afgewezen? - is de uitzondering van besluiten van algemene strekking juridisch houdbaar, in het licht van de autonome interpretatie die het Europese Hof geeft aan het criterium «vaststelling van burgerlijke rechten en verplichtingen»? Daarnaast wordt gewezen op enige bijkomende nadelen van de voorgestelde procedure, namelijk dat bestemmingsplannen twee verschillende procedures kunnen gaan doorlopen, dat het niet altijd gemakkelijk te bepalen is of men met een besluit van algemene strekking van doen heeft en dat het voorstel de duidelijkheid van het administratieve rechtssysteem in de ogen van de justitiabelen niet ten goede zal komen. Bij onderstaande bespreking zal nader worden ingegaan op de onderscheiden argumenten die van de zijde van de diverse fracties ter adstructie naar voren zijn gebracht. Wij gaan thans eerst in op de vraag of het juist is dat beroep bij een administratieve rechter tegen besluiten van algemene strekking in beginsel behoort te worden afgewezen (los van de - vervolgens te behandelen - vraag of zulks verenigbaar is met artikel 6 van het Europees verdrag). Een element dat in de memorie van toelichting en in de reacties die het voorstel heeft uitgelokt enigszins onderbelicht is gebleven, is de centrale betekenis die het begrip «besluit van algemene strekking» heeft voor de begrenzing van de competentie van administratieve rechters in het algemeen. Hierdoor kan gemakkelijk de indruk ontstaan dat bij de voorgestelde uitzondering feitelijk uitsluitend de vraag van belang is, of het wenselijk is een administratieve rechter te laten oordelen over bestemmingsplannen (voor zover dit geen «postzegelplannen» zijn), enkele besluiten op grond van het Reglement Verkeersregels en Verkeerstekens, en enkele andere besluiten van algemene strekking waartegen thans Kroonberoep openstaat. Wij wijzen er evenwel op, dat de vraag of, en zo ja in hoeverre, besluiten van algemene strekking onder het bereik van artikel 6 van het Europees verdrag vallen, verder reikende consequenties kan hebben. Bij het formuleren van deze uitzondering is welbewust aansluiting gezocht bij het bestaande stelsel van andere administratiefrechtelijke voorzieningen. Zo zondert de Wet Arob - evenals haar voorloper, de Wet Bab, - besluiten van algemene strekking uit van Arob-bezwaar en -beroep (artikel 2, tweede lid, onder a). Bij de recente wijziging van de Wet administratieve rechtspraak bedrijfsorganisatie (Stb. 1 986, 99) is ook in artikel 4 van die wet een uitzondering ten aanzien van besluiten van algemene strekking opgenomen, naast de voordien reeds geldende uitzondering van algemeen verbindende voorschriften. In andere wetten worden althans de belangrijkste categorie besluiten van algemene strekking, namelijk (besluiten tot vaststelling van) algemeen verbindende voorschriften, met zoveel woorden van voorziening uitgezonderd. (Vgl. bij voorbeeld artikel 58, vijfde lid, Ambtenarenwet 1929). Het feit dat rechtstreeks beroep bij administratieve rechters tegen besluiten van algemene strekking (of tegen bepaalde categorieën van zulke besluiten) is uitgesloten, impliceert overigens niet, dat rechterlijke toetsing van zulke besluiten geheel is uitgesloten. Ten eerste kan immers de bevoegde rechter (hetzij een administratieve, hetzij de burgerlijke rechter) bij de toetsing van op deze besluiten gebaseerde uitvoeringsbeschikkingen en feitelijke handelingen bepalingen van deze besluiten van algemene strekking onverbindend verklaren of buiten toepassing laten.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 497, nr. 5
16
In dergelijke gevallen komen zulke besluiten indirect ter toetsing bij de rechter. Ten tweede kunnen door middel van een vordering op grond van artikel 1401 BW (onrechtmatige daad) bij de burgerlijke rechter besluiten van algemene strekking ook rechtstreeks ter toetsing worden voorgelegd. Verwezen zij bijvoorbeeld naar de volgende jurisprudentie: HR 24 januari 1969, NJ 316 (pocketbooks II), HR 1 juli 1983, NJ 1984, 360 (prijzenbeschikking medische specialisten) en HR 16 mei 1986, RvdW 110 (landbouwluchtvaart). De genoemde arresten laten zien dat de burgerlijke rechter besluiten van algemene strekking zowel kan toetsen aan het geschreven recht als - zij het marginaal - aan beginselen van ongeschreven recht. In de memorie van toelichting is in het kort reeds uiteengezet waarom in ons rechtssysteem rechtstreekse toetsing van (de belangrijkste) besluiten van algemene strekking niet tot de competentie van administratieve rechters behoort, doch is opgedragen aan bestuurlijk politieke organen en, zo voegen wij daaraan toe, voor wat de rechterlijke toetsing betreft is overgelaten aan de burgerlijke rechter. Omdat de leden van een aantal fracties in het verslag te kennen gaven door de argumentatie in de memorie van toelichting niet overtuigd te zijn, gaan wij hier nogmaals in wat meer uitgebreide zin in op deze kwestie. Aan het geschetste stelsel liggen verscheidene overwegingen ten grondslag, die samenhangen met karakter en strekking van deze besluiten. Het betreft hier besluiten, waarmee niet wordt beoogd rechten of verplichtingen in het leven te roepen (c.q. te wijzigen of te doen vervallen) voor één of één beperkt aantal aanwijsbare personen. Voorzover er rechten en verplichtingen in het leven worden geroepen, betreft het groepen van personen, die in hun geheel en in abstracto worden aangeduid.' Ofschoon besluiten van algemene strekking een wijziging in de rechtstoestand van rechtssubjecten teweeg kunnen brengen, is het van belang erop te wijzen dat dergelijke besluiten, in vergelijking met rechtsfiguren als de beschikking en de overeenkomst, twee karakteristieken missen. Zij zijn niet gericht op rechtsgevolg voor individuele gevallen en zij behoeven, teneinde voor individuele gevalen rechtswerking te verkrijgen, veelal nog nadere concretisering. In het bestuursrecht krijgt deze nadere concretisering doorgaans gestalte in de figuur van de beschikking; bijvoorbeeld in verband met bestemmingsplannen, de verlening of weigering van een bouw- of aanlegvergunning, de toekenning of weigering van schadevergoeding, of de aanzegging van politiedwang. Tegen dergelijke op individueel rechtsgevolg gerichte handelingen staat steeds een rechtsgang open, hetzij bij de administratieve rechter, hetzij bij de burgerlijke rechter. Bij de alsdan te verrichten toetsing kan tevens de verbindendheid van het onderliggende besluit van algemene strekking aan de orde worden gesteld. Wij wijzen er overigens nog op, dat het hier geschetste systeem niet alleen kenmerkend is voor het bestuursrecht, maar evenzeer voor het privaatrecht en het strafrecht. Ook op die rechtsgebieden is er - afgezien van de reeds genoemde mogelijkheid van een onrechtmatigheidsactie ex artikel 1401 BW - geen mogelijkheid rechtstreeks beroep in te stellen tegen overheidsbesluiten van algemene strekking. Hoezeer bijvoorbeeld een bepaald strafrechtelijk voorschrift ook de gedragsalternatieven van groepen van burgers beperkt, de strafrechter zal dit voorschrift eerst op zijn rechtmatigheid kunnen beoordelen naar aanleiding van een concrete tenlastelegging. 1
Zie voor de omschrijving van het begrip en «oor jurisprudentie van de verschillende administratieve rechters het rapport «Alge
mene bepalingen van administratief recht». 5e druk. Alphen aan de Rijn, 1984, biz. 66 e-v.
V a n w e g e het karakter van besluiten van algemene strekking is v o o r t s doorgaans voorzien in een met speciale w a a r b o r g e n o m g e v e n p r o c e d u r e a
7
...
.
?
_
,
,
.
,
van t o t s t a n d k o m i n g en bestuurlijk-politieke toetsing. Zoals in de m e m o r i e van t o e l i c h t i n g al is gesteld zijn bij de vaststelling veelal de vertegenw o o r d i g e n d e organen van de betrokken o v e r h e i d s l i c h a m e n betrokken.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1 9 8 6 - 1 9 8 7 , 19 4 9 7 , nr. 5
17
Daarenboven - zo voegen wij daaraan toe - kan ten aanzien van deze besluiten voorzien zijn in goedkeuring door en/of beroep bij een hoger bestuursogaan, dat op zijn beurt voor dat besluit weer bestuurlijk-politieke verantwoordelijkheid draagt. Terzijde merken wij op dat er een zekere ironie in schuilt dat juist voor die besluiten van algemene strekking die hier in het middelpunt van de discussie staan - bestemmingsplannen - de meest uitgebreide en naar algemeen inzicht waardevolle waarborgen zijn gecreëerd voor een zorgvuldige besluitvorming. Wij komen hierop nog terug. Wij realiseren ons overigens dat de algemene geldigheid van het principe dat besluiten van algemene strekking van rechtstreeks beroep bij de administratieve rechter, met name de Arob-rechter, dienen te zijn uitgesloten, in recente juridische literatuur niet onweersproken is gebleven. 2 Onder meer is gewezen op het feit dat de scheidslijn tussen besluiten van algemene strekking en beschikkingen soms lastig is te trekken, en dat op de bij uitstek democratische totstandkoming en controle van sommige besluiten van algemene strekking wel iets valt af te dingen. Daartegenover zijn weer verscheidene argumenten gesteld, die manen tot voorzichtigheid bij het loslaten van bedoeld principe. Zo is gewezen op een aantal complicaties die kunnen rijzen in verband met de eisen van rechtszekerheid. 3 Wij voegen daaraan - toegespitst op het onderhavige wetsvoorstel nog toe dat de in artikel 5, eerste lid, genoemde mogelijkheid dat de rechter desgeraden zelf in de zaak kan voorzien, bij besluiten van algemene strekking op principiële en praktische gronden dient te worden afgewezen. Een complexe belangenafweging ten aanzien van een in beginsel onbepaalde groep van rechtssubjecten, waartoe het zelf in de zaak voorzien zou nopen, gaat het bestek van een rechterlijke procedure tussen bepaalde partijen te buiten, en dient voorbehouden te blijven aan bestuurlijk-politieke organen. Dit brengt mee dat naar onze mening besluiten van algemene strekking van de in artikel 5, eerste lid, gegeven bevoegdheid zouden dienen te worden uitgezonderd.
, , ;
a
~
Mr. J. van der Hoeven, bundel «Recht op
Wij vatten het vorenstaande samen in enkele voorlopige conclusies. Het principe dat besluiten van algemene strekking zijn uitgezonderd van rechtstreeks beroep bij een administratieve rechter, heeft in ons rechtssysteem een betekenis die aanmerkelijk verder reikt dan de bij het onderhavige wetsvoorstel betrokken regelingen. Er zijn wel argumenten genoemd om aan dit beginsel in bepaalde gevallen niet strikt dogmatisch vast te houden. Deze argumenten ondervinden echter ook in algemene zin bestrijding. In het bijzonder bij de gevallen die door het onderhavige wetsvoorstel worden bestreken treffen de genoemde argumenten bovendien niet of nauwelijks doel. Het onderhavige wetsvoorstel - dat bovendien van tijdelijke aard is lijkt alleen al om die reden niet het geëigende kader voor een inbreuk op het bedoelde principe. Met het voorstaande is impliciet reeds geantwoord op de kanttekening van de leden van de D66-fractie dat het hier toch niet gaat om het scheppen van een algemene toetsingsmogelijkheid, maar om het invullen van reeds in de wetgeving voorziene beroepsprocedures. Dit moge op zichzelf juist zijn, het doet echter niet af aan onze stelling dat het hier om een verder reikend principe gaat, en dat bij de onderhavige procedure qeen bijzondere argumenten (afgezien van de nog te bespreken mogelijke a
..
'
•
,
>
• ,.,
, .
scherp», Zwolle, 1984, biz. 307, en Herden
strijd met artikel 6 Europees verdrag) aanwezig lijken om een uitzondering
king 10 jaar Wet Arob, Stct 1986. nr 123, 1 juli 1986, blz 5
o p dit p r i n c i p e t e m a k e n .
> stellingen van prof mr F A M Stroinkten behoeve van het symposium «Tien jaar Wet
Arob hoe verder?» Utrecht. 26 september 1986
N
aanleiding van de opmerking van het lid van de G.P.V.-fractie over 3
L
7 .
rechtstreekse toetsing van besluiten van algemene strekking aan vrijheidsrechten merken wij het volgende op. Ook al vervullen de vrijheidsrechten
Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 497, nr. 5
18
in ons rechtssysteem een bijzondere functie, toch heeft het door ons gestelde ten aanzien van de onwenselijkheid van rechtstreekse toetsing van besluiten van algemene strekking evenzeer betrekking op toetsing aan de grondwettelijke vrijheidsrechten. Wij wijzen erop dat bij de recente algehele grondwetsherziening de mogelijkheid van toetsing van de formele wet aan de grondwettelijke bepalingen inzake klassieke grondrechten is afgewezen. Ook de mogelijkheid van het openstellen van afzonderlijke procedures voor de rechtstreekse toetsing van lagere regelingen aan deze bepalingen achten wij ongewenst. Aan een dergelijke «abstracte normencontrole» bestaat - gelet op de bestaande mogelijkheden tot toetsing - naar ons oordeel geen behoefte. Wij gaan thans in op hetgeen van de zijde van vrijwel alle fracties als hoofdvraag naar voren is gebracht: Is de uitzondering van besluiten van algemene strekking juridisch houdbaar, in het licht van de autonome interpretatie die het Europese Hof geeft aan het criterium «het vaststellen van burgerlijke rechten en verplichtingen»? De breedte van de in dit verband geuite bedenkingen, zowel van de zijde van de fracties als in de juridische literatuur, is voor ons aanleiding geweest nogmaals de relevante jurisprudentie van het Europese Hof te doen besturen, en een zo nauwkeurig mogelijke schatting te maken van de risico's die aan handhaving van deze uitzondering verbonden kunnen zijn. Deze heroverweging heeft ons evenwel niet tot een wezenlijk andere conclusie gebracht dan wij reeds eerder hadden getrokken. Bij lezing van de commentaren in de juridische literatuur treft in het algemeen de voorzichtigheid waarmee de mogelijke conclusies worden geformuleerd die men uit het Benthem-arrest en andere jurisprudentie ten aanzien van besluiten als hier in het geding zou kunnen trekken. Wij menen dan ook dat feitelijk onweersproken is gebleven hetgeen in de memorie van toelichting op dit punt is gesteld, namelijk «dat thans geen uitspraken voorhanden zijn waaruit zonder enige twijfel kan worden opgemaakt dat artikel 6 van het Europese mensenrechten-verdrag ook ziet op besluiten als hier aan de orde». Met betrekking tot het door de leden van de P.v.d.A.-fractie genoemde arrest in de zaak Sporrong en Lönnroth merken wij het volgende op. Ook nadere bestudering van dit arrest heeft ons niet tot andere conclusies gebracht dan wij eerder reeds hadden getrokken. Wij blijven van oordeel dat het onderwerp van geschil in dat arrest, namelijk de Zweedse «expropriation permit», wezenlijk verschilt van het bestemmingsplan en veeleer vergelijkbaar is met het onteigeningsbesluit bedoeld in artikel 77 van de Onteigeningswet. Voor een uitvoerige uiteenzetting van de verschilpunten verwijzen wij naar het nader rapport. De daar getrokken conclusie dat de thans aan Kroonberoep onderworpen besluiten van algemene strekking zich wezenlijk onderscheiden van de in bedoeld arrest berechte situatie, op grond van het feit dat het rechtstreeks bepalende karakter van die besluiten ontbreekt, blijven wij onderschrijven. Anderzijds geven wij toe, dat evenmin onomstotelijk vaststaat dat het Europese Hof in zijn toekomstige jurisprudentie besluiten van algemene strekking als hier in het geding buiten bereik van artikel 6 zal achten. Het Hof heeft immers bij het ontwikkelen van zijn jurisprudentie nadrukkelijk gekozen voor een betrekkelijk casuïstische stap-voor-stap benadering, die het doortrekken van lijnen tot een speculatieve bezigheid maakt.
4
Prof mr. P. de Haan, Het Kroonberoep inzake het bestemmingsplan: een strijd in Straatsburg waard, Nederlands Juristenblad, 1986, nr. 28, blz 873 e.v.
De kernvraag waarvoor wij ons thans gesteld zien, is of, en zo ja in hoeverre, wij thans reeds zouden willen anticiperen op mogelijke voor Kroonberoep in de onderhavige gevallen ongunstige jurisprudentie, dan wel of wij, zoals De Haan het beeldend heeft geformuleerd deze Kroonberoepen «een strijd in Straatsburg waard» achten. 4
Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 497, nr. 5
19
Wij willen wijzen op een aantal elementen van principiële aard die de onderhavige kwestie naar onze mening inderdaad desnoods «een strijd in Straatsburg» waard maken. Met de verschillende fracties zijn wij van oordeel dat het «self-executing» karakter van artikel 6 Europees Verdrag impliceert dat aan ons nationale recht ontleende criteria niet los gezien kunnen worden van de betekenis die het Europese Hof aan artikel 6 toekent. Het Hof blijkt geen beslissende betekenis toe te kennen aan in het nationale recht aangelegde criteria om tegen besluiten al dan niet beroep bij een onafhankelijke rechter open te stellen. Veeleer acht het Hof bepalend de situatie waarin de rechtssubjecten door een besluit of een samenstel van besluiten worden gebracht. Is dit (samenstel van) besluit(en) rechtstreeks bepalend voor burgerlijke rechten en verplichtingen, dan acht het Hof artikel 6 van toepassing. Uiteindelijk is voor onze nationale rechtsorde doorslaggevend de betekenis die het Hof aan artikel 6 geeft. Wij willen er echter op wijzen, mede naar aanleiding van een vraag van de leden van de CD.A-fractie, dat in de jurisprudentie van het Hof weliswaar geen beslissende betekenis wordt toegekend aan nationale criteria, maar dat aan zulke criteria niettemin mede betekenis kan toekomen. Bij wijze van voorbeeld verwijzen wij naar het arrest in de zaak Rasmussen van 28 november 1984 waar het Hof in rechtsoverweging 40 stelt: «The Court has pointed out in several judgments that the Contracting States enjoy a certain «margin of appreciation» in assessing whether and to what extent differences in otherwise similar situations justify a different treatment in law (...) The scope of the margin of appreciation will vary according to the circumstances, the subject-matter and its background; in this respect, one of the relevant factors may be the existence or non-existence of common ground between the laws of the Contracting States (...).» In het arrest Colozza van 12 februari 1985 spreekt het Hof van «a wide discretion», die de Lidstaten op het desbetreffende terrein genieten (r.o. 30); in het arrest Abdulaziz e.a. van 28 mei 1985 van «a wide margin of appreciation» (r.o. 67). Voorts wijzen wij erop dat in de onderhavige situatie een wezenlijk andere kwestie aan de orde is dan in het Benthem arrest. In laatstgenoemd arrest ging het om de beroepsregeling ten aanzien van een type besluit (een beschikking), waartegen elders in de administratiefrechtelijke wetgeving veelal beroep op een administratieve rechter is opengesteld. Zouden wij evenwel ook tegen besluiten van algemene strekking als hier in het geding zijn, rechtstreeks beroep op een administratieve rechter openstellen, dan zou daarmee een nieuw element worden geïntroduceerd, dat elders in onze administratiefrechtelijke wetgeving geen pendant heeft. Artikel 6 van het Europese Verdrag en de jurisprudentie dwingen naar onze mening niet tot deze stap. Allereerst omdat - zoals wij reeds eerder betoogden - het rechtstreeks bepalend karakter voor burgerlijke rechten en verplichtingen ontbreekt. Voor het vereiste van rechtstreeksheid zijn, zo menen wij, niet - althans niet uitsluitend - bepalend de elementen die met name door de leden van de P.v.d.A. fractie zijn genoemd te weten het rechtstreeks bindend zijn van een besluit voor de burgers en het feit dat het diepgaande, rechtstreekse gevolgen kan hebben voor de rechten en verplichtingen van burgers. Die elementen zijn immers evenzeer kenmerkend voor vele strikt algemeen geformuleerde rechtsregels, van welk orgaan deze ook afkomstig zijn. Op die lijn doorredenerend, zou ook tegen allerhande bepalingen in formele wetten, die soms rechtstreeks vérstrekkende verplichtingen en beperkingen van rechten aan de burgers opleggen, een rechtstreekse beroepsgang bij een onafhankelijke rechter dienen te worden opengesteld.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 497, nr. 5
20
Wij achten dit een ongerijmde consequentie. Naar ons oordeel is het meer in overeenstemming met de strekking van de verdragstekst en de jurisprudentie van het Hof, indien men besluiten van algemene strekking als hier bedoeld niet op zichzelfrechtstreeks bepalend acht voor burgerlijke rechten en verplichtingen, doch artikel 6 slechts van toepassing acht op de nadere concretisering, in de vorm van beschikkingen en feitelijke handelingen, die deze besluiten nog dienen te krijgen. Echter ook indien men van mening zou zijn dat besluiten van algemene strekking - hetzij in het algemeen, hetzij in bijzondere gevallen - wel onder bereik van artikel 6 Europees Verdrag zouden vallen, dan is daarmee nog niet gezegd dat het stelsel van rechtsbescherming, zoals het er na inwerkingtreding van de Tijdelijke wet Kroongeschillen uit zou zien, niet aan de eisen van artikel 6 zou voldoen. Artikel 6 dwingt immers geenszins tot een stelsel waarin tegen ieder type van overheidsbesluit of handeling een zelfde rechterlijke beroepsgang, met dezelfde toetsingscriteria, openstaat. Wij achten het - ook in het licht van de eisen van artikel 6 en van een democratische rechtsstaat - adequaat om in dit opzicht een gedifferentieerd stelsel te blijven verdedigen, waarbij besluiten van algemene strekking voornamelijk onderworpen blijven aan bestuurlijkpolitieke controle, en waarbij tegen zulke besluiten alleen via een vordering bij de burgerlijke rechter op grond van artikel 1401 BW rechtstreeks kan worden opgekomen, terwijl overigens de verbindendheid van dergelijke besluiten slechts indirect aan de orde kan worden gesteld, wanneer een belanghebbende beroep instelt tegen een besluit of handeling die door de overheid ter concretisering van een besluit van algemene strekking is gesteld. Uiteraard schuilt er in deze benadering een zekere kans, dat het Europese Hof, dan wel, daaraan voorafgaand, de Nederlandse rechter, onverhoopt tot het oordeel zou kunnen komen dat bepaalde besluiten van algemene strekking wel onder artikel 6 Europees Verdrag vallen. In dat geval zouden wij ons opnieuw dienen te bezinnen op de alsdan te treffen nadere wettelijke voorziening. Dat wij ondanks deze kans niettemin blijven bij ons oorspronkelijk voorstel, is allereerst ingegeven door het bovengeschetste principiële belang dat wij hechten aan deze uitzondering en door onze taxatie van de proceskansen in dezen.' Daarnaast speelt een rol het belang dat handhaving van het Kroonberoep in de onderhavige gevallen heeft, zowel voor de rechtsbescherming van de burger als voor de mogelijkheden tot bestuurlijk-politieke toetsing van besluiten als hier in het geding zijn. Naar wij uit het verslag menen te mogen opmaken, hechten ook de leden van een aantal fracties waarde aan handhaving van het Kroonberoep inzake met name bestemmingsplannen, indien deze handhaving althans juridisch houdbaar is. Zoals wij hierboven hebben uiteengezet, zijn wij van oordeel dat dit laatste inderdaad het geval is. Wij gaan thans in op een aantal specifieke opmerkingen en vragen uit het verslag ten aanzien van besluiten van algemene strekking. De leden van de CD.A-fractie vroegen onze reactie op een aantal constateringen hunnerzijds met betrekking tot het rechtskarakter van het bestemmingsplan als besluit van algemene strekking en de in dat verband geboden rechtsbeschermingsmogelijkheden. Alvorens op deze constateringen in te gaan, merken wij in algemene zin over de functie van het Kroonberoep ten aanzien van bestemmingsplannen het volgende op. In het geval dat een besluit van gedeputeerde staten omtrent goedkeuring van een bestemmingsplan wordt bestreden, gaat de Kroon, voor wat de bestreden plandelen betreft, als hoogste bestuursorgaan functioneren in de procedure van tot standkoming van het bestemmingsplan. Zij vormt dan de laatste schakel in de bestuurlijke keten; pas nadat de Kroon in beroep heeft beslist, worden de bestreden plandelen onherroepelijk.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 497, nr. 5
21
De betrokkenheid van de Kroon is aldus gericht op het mede tot stand brengen van het plan. De taak van de Kroon is hierbij enerzijds het bieden van een extra waarborg voor een ieder bij de totstandkoming van het plan, anderzijds het maken van beleidskeuzen. Voor de beslissing is de minister politiek verantwoordelijk. Wanneer het bestemmingsplan rechtskracht heeft verkregen, staat vervolgens bij de uitvoering in concrete gevallen de weg naar de onafhankelijke rechter open. Terugkomend op de constateringen van de leden van de C.D.A. fractie tekenen wij bij de eerste constatering het volgende aan. Inderdaad is het bestemmingsplan, wanneer de beslissing omtrent goedkeuring onherroepelijk is, juridisch bindend - behoudens die gedeelten waaraan eventueel goedkeuring is onthouden. Het enkele feit echter dat het bestemmingsplan aldus formele rechtskracht heeft verkregen, brengt nog niet mee dat het plan in een eventueel later volgende beroepsprocedure met betrekking tot bij voorbeeld een weigering van een bouwvergunning volstrekt onaantastbaar zou zijn. Inzo'n procedure kan immers indirect de verbindendheid van (onderdelen van) het plan waarop de weigering is gebaseerd, aan de orde worden gesteld. Zou de beroepsinstantie bij voorbeeld oordelen dat (een onderdeel van) het plan naar wijze van totstandkoming of inhoud kennelijk in strijd met de wet is, dan kan dit leiden tot onverbindendverklaring van het desbetreffende plan(-gedeelte). Het behoeft echter nauwelijks betoog, dat deze situatie zich slechts sporadisch zal voordoen; zij is bovendien in theorie evenzeer denkbaar wanneer tegen de beslissing omtrent goedkeuring van het plan geen Kroonberoep, maar beroep op een rechter zou openstaan. Naar aanleiding van de tweede en derde constatering van de zijde van de C.D.A.-fractie merken wij het volgende op. Zoals wij al eerder stelden, zij wij van oordeel dat voor de vraag, of een besluit rechtstreeks bepalend is voor burgerlijke rechten of verplichtingen, niet (uitsluitend) doorslaggevend is de mate waarin het besluit ingrijpt in de vermogens- of andere belangen van rechtssubjecten. Veeleer dient te worden gelet op de positie waarin een belanghebbende door het samenstel van besluiten dat zijn individuele rechtspositie concretiseert wordt gebracht. Een beslissing van de Kroon op een in een beroepschrift vervat bezwaar van een zakelijk belanghebbende achten wij derhalve op zichzelf nog niet rechtstreeks bepalend voor burgerlijke rechten of verplichtingen. Wèl rechtstreeks bepalend achten wij de daarop in een eventuele schadevergoedingsprocedure te verrichten concrete weging van het vermogensrechtelijke belang van betrokkene. Dit geldt naar onze mening evenzeer voor andere besluiten van algemene strekking waarop een schadevergoedingsregeling analoog aan artikel 49 WRO van toepassing is. Tegen de bestuursbeslissing met betrekking tot schadevergoeding in concrete gevallen zal, mede ten gevolge van de Tijdelijke wet Kroongeschillen, steeds beroep op een onafhankelijke rechter openstaan. Op de meeste opmerkingen van de leden van de P.v.d.A. fractie zijn wij in het voorafgaande reeds ingegaan. In aanvulling daarop plaatsen wij nog een kanttekening bij het onder ad b (blz. 11 van het verslag) gestelde. Wij blijven van mening dat het onjuist is te stellen dat de rechter onvoldoende rechtsbescherming kan bieden, omdat schade zou kunnen optreden die niet wordt voorkomen of vergoed door het onverbindend verklaren of buiten toepassing verklaren van de bestreden en onrechtmatig verklaarde regelgeving. Naar onze mening dient bij het beoordelen van de mogelijkheden van rechtsbescherming in verband met mogelijke schade te worden onderscheiden tussen de mogelijkheden van de administratieve rechter en die van de burgerlijke rechter. De mogelijkheden van administratieve rechters om schade ten gevolge van (dreigende) overheidsbesluiten te voorkomen en om schadevergoeding toe te kennen zijn betrekkeiijk beperkt. Dit hangt samen met het feit dat bij de administratieve
Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 497, nr. 5
22
rechter centraal staat de beoordeling van de rechtmatigheid van reeds genomen overheidsbesluiten. Dit zou niet wezenlijk anders worden, wanneer de administratieve rechter mede rechtstreeks over besluiten van algemene strekking zou kunnen oordelen. Ook in dat geval zou van belang blijven de algemene aanvullende bevoegdheid van de burgerlijke rechter, in het bijzonder bij het voorkomen en vergoeden van schade, waarmee voorzien wordt in leemten in de rechtsbescherming die het gevolg zijn van de beperkte competentie van de administratieve rechter. (Voor een recent voorbeeld, inzake renteverliezen ten gevolge van onrechtmatige wetgeving, zij verwezen naar Hoge Raad 9 mei 1986, AB 429). Bij de beoordeling van ons systeem van rechtsbescherming, ook in het licht van artikel 6 Europees Verdrag, dienen de mogelijkheden van administratieve en burgerlijke rechter in samenhang te worden bezien. Zoals reeds eerder opgemerkt achten wij dit systeem in zijn totaliteit gezien adequaat. De leden van de V.V.D.fractie wezen nog op een bijkomend nadeel van de voorgestelde uitzondering, namelijk dat bestemmingsplannen twee verschillende procedures kunnen gaan doorlopen. Postzegelplannen moeten immers wel de nieuwe procedure volgen, andere bestemmingsplannen niet. Zij achtten dit omslachtig. Ook de leden van de S.G.P.fractie maakten een opmerking van deze strekking. De leden van de D66-fractie stelden bovendien dat het onderscheid tussen een regeling van algemene strekking en een besluit dat tevens burgerlijke rechten en verplichtingen vaststelt, niet altijd gemakkelijk te maken is, getuige het gegeven voorbeeld van bestemmingsplan en postzegelplan. Zij meenden dat het voorstel de duidelijkheid van het administratieve rechtssysteem niet ten goede zal komen. Ook wij achten het minder fraai dat een bestemmingsplan in een enkel geval, doordat het als een beschikking wordt aangemerkt, in de slotfase een andere procedure zal doorlopen. Voor zover hier van een nadeel kan worden gesproken, achten wij dit praktisch zeer beperkt. Het is immers de Afdeling voor de geschillen van bestuur zelf, die in de praktijk de procedurele afbakening zal verrichten, doordat zij zowel bij de nieuwe procedure als bij de Kroonberoepen «oude stijl» betrokken is. De jurisprudentie van de Afdeling rechtspraak met betrekking tot ondermeer postzegelplannen laat zien dat een afbakening van besluiten van algemene strekking zeer wel mogelijk is. In de praktijk zal het bezwaar van onduidelijkheid voor de justitiabelen dan ook nauwelijks een rol spelen. De leden van de S.G.P. fractie stelden nog de vraag, of niet in de literatuur vrij brede overeenstemming bestaat over het karakter van bestemmingsplannen als zijnde besluiten sui generis. Naar ons onderdeel is een dergelijk kwalificatie - daargelaten of deze juist is - in dit verband minder relevant, omdat zij betrekking heeft op alle bestemmingsplannen, van welke aard ook. In de onderhavige context is vooral van belang, in hoeverre binnen de categorie bestemmingsplannen kan worden onderscheiden tussen plannen die zijn aan te merken als beschikking, dan wel als besluit van algemene strekking. 3. Uitzondering van
bestuursgeschillen
Ten aanzien van de tweede in artikel 1, tweede lid, genoemde uitzondering, die van de bestuursgeschillen, merkten de leden van de P.v.d.A-fractie op problemen te hebben met het uitzonderen van «geschillen over het onthouden van goedkeuring door gedeputeerde staten aan besluiten van gemeentebesturen tot het verrichten van privaatrechtelijke rechtshandelingen» (artikel 228 jo. 235 gemeentewet). Volgens deze leden kunnen
Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19497, nr. 5
23
deze geschillen bepalend zijn voor de rechten en verplichtingen van burgers die met het gemeentebestuur een overeenkomst hebben gesloten of willen sluiten. Voor het overige konden deze leden instemmen met het uitzonderen van de bestuursgeschillen. De leden van de V.V.D. fractie vroegen om hoeveel gevallen het bij de bestuursgeschillen per jaar gaat, afgezet tegen het aantal Kroonberoepen dat wordt omgezet in Kroongeschillen. Zij vroegen zich af of dit aantal nog wel zodanig groot is dat een aparte procedure daarvoor gerechtvaardigd is. Moet bovendien niet weer een uitzondering op deze uitzondering worden gemaakt terzake van bestuursgeschillen waarvan het onderwerp in verband staat met een privaatrechtelijke rechtshandeling, zo vroegen deze leden. De leden van de D66-fractie stemden vooralsnog in met de voorgestelde uitzondering. Het lid van de G.P.V. fractie zag daarentegen voorshands geen reden voor een principiële uitzondering van rechterlijke toetsing van bestuursgeschillen. Het gaat immers om geschillen tussen in beginsel gelijkwaardige overheden. Het zou volgens dit lid een goede zaak zijn dat de rechter over rechtsgeschillen zou oordelen. Als het om beleidsgeschillen zou gaan, dan zou de rechter volgens dit lid met een marginale toetsing moeten volstaan. Ook door dit lid werd gewezen op twijfel, die over de rechtsgeldigheid van Kroonberoep als eindberoep zou kunnen rijzen bij onthouding van goedkeuring aan besluiten van gemeentebesturen tot het verrichten van privaatrechtelijke rechtshandelingen. Ofschoon de leden van de S G P . f r a c t i e hechtten aan de eenheid van beleid, vroegen zij zich toch af of, waar aan lagere overheidsorganen en •lichamen een zekere zelfstandige beleidsruimte bij de wet is toegekend, de administratieve beroepsorganen daarmee ook geen rekening hebben te houden door respect te tonen voor die beleidsvrijheid. Zij vroegen zich af of een garantie voor die beleidsvrijheid niet meer gediend zou kunnen zijn met een vorm van administratieve rechtspraak, i.c. door de Afdeling voor de geschillen van bestuur tot eindrechter te maken en te voorkomen dat een minister per saldo zo niet het laatste woord dan toch een oneven^ redig zware positie heeft in beleidsvragen. Wij menen dat de ontvangen reacties in drie vragen kunnen worden samengevat. Ten eerste de vraag of het aantal bestuursgeschillen niet zodanig klein is, dat een aparte procedure daarvoor niet gerechtvaardigd zou zijn. Het aantal bestuursgeschillen is inderdaad in verhouding gering. Wij wijzen er echter op dat het bij de vraag of handhaving van een aparte procedure nog wel gerechtvaardigd is niet zozeer gaat om het aantal Kroonberoepen inzake bestuursgeschillen, als wel om de vraag of deze geschillen van die aard zijn, dat een aparte procedure wenselijk blijft. De tweede vraag betreft de wenselijkheid van een aparte procedure bij de Kroon voor bestuursgeschillen. In het algemeen deel van toelichting en in de toelichting bij artikel 1 hebben wij uiteengezet waarom deze uitzondering voor bestuursgeschillen wenselijk is. Uit ons daar gevoerde betoog kan worden opgemaakt dat de argumenten niet voor alle subcategorieën gelijkluidend is. Bij de «echte» bestuursgeschillen, dat wil zeggen de geschillen die op grond van artikel 136 Grondwet, of op grond van specifieke wettelijke regelingen als de Wet algemene regelen gemeentelijke indeling en de Wet gemeenschappelijke regelingen, bij de Kroon aanhangig worden gemaakt, dient rekening te worden gehouden met het feit dat er geen sprake behoeft te zijn van een besluit, dat voor toetsing door een rechter in aanmerking komt.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19497, nr. 5
24
Dit ligt anders bij de andere groep van bestuursgeschillen, namelijk die waarbij het ene overheidsorgaan beroep instelt tegen een besluit van een ander overheidsorgaan. Wij benadrukken echter dat het onderscheid tussen beide soorten bestuursgeschillen vaak slechts is gelegen in de min of meer toevallige formulering in de wet. Bij de eerste groep komen formuleringen voor als «geschillen over de toepassing van deze wet worden aan Ons voorgelegd», terwijl bij de tweede groep bewoordingen plegen te worden gebruikt als «van een op grond van artikel x door gedeputeerde staten genomen beslissing kan het gemeentebestuur binnen een maand bij Ons beroep instellen». Voorbeelden hebben wij in de toelichting bij het voorstel genoemd. Voor beide groepen van geschillen geldt echter dat de rechter bij de beoordeling van dergelijke geschillen problemen zou hebben bij de afdoening van de zaak, daar het veelal niet zozeer gaat om vragen van rechtmatigheid als wel om vragen van wenselijk te achten beleid. De Kroon daarentegen heeft bij uitstek de mogelijkheden om een bij het geschil passende voorziening te geven, waaruit partijen zonder moeite kunnen afleiden wat hen verder te doen staat. Het gaat om verschil van inzicht over bevoegdheden van de betrokken overheidsorganen of de inhoud van het door een van beide dan wel door beide nog te voeren beleid. Men komt er dan niet uit door te spreken van het bestaan van een bij de wet toegekende zelfstandige beleidsruimte, die gerespecteerd zou moeten worden, zoals de leden van de S.G.P-fractie aanvoerden. Niet alleen het appellerend overheidsorgaan, maar ook het verwerende overheidsorgaan heeft naar onze mening in beide groepen van gevallen meer baat bij een beslissing van een hogere bestuurlijke instantie, de Kroon, die het geschil in volle omvang kan beoordelen, dan bij het oordeel van een rechter, hoezeer ook de Afdeling voor de geschillen van bestuur geverseerd moge zijn in bestuurlijke aangelegenheden. Een derde vraag betreft een mogelijke nuanceriing op de uitzondering, en wel voor geschillen over de onthouding van goedkeuring aan besluiten van gemeentebesturen tot het verrichten van privaatrechtelijke rechtshandelingen. In het bijzonder wordt artikel 228 jo. 235 gemeentewet genoemd. Wij zijn van oordeel dat artikel 6 Europees Verdrag niet beoogt publiekrechtelijke organen in de uitoefening van hun publiekrechtelijke bevoegdheid te beschermen tegen andere overheidsorganen. Voorzover een burger van mening is dat hij door het aan goedkeuring onderworpen besluit, of door de beslissing omtrent goedkeuring in zijn belang is geschaad, kan hij zich terzake wenden tot de burgerlijke rechter. Van strijd met artikel 6 Europees Verdrag is derhalve naar onze mening geen sprake. Keuze van de Afdeling voor de geschillen van bestuur van de Raad van State als rechter De leden van de C.D.A. fractie konden zich in grote lijnen verenigen met de keuze van de Afdeling voor de geschillen van bestuur als rechter. Zij wezen er op dat bij deze keuze getracht is zoveel mogelijk de voordelen van het Kroonberoep te handhaven. De leden van de V.V.D. fractie achtten een nadeel van de gekozen constructie dat de Raad van State naast zijn taak als adviseur terzake van wetgeving drie verschillende vormen van administratiefrechtelijke toetsing gaat verrichten. Wij hebben het voornemen, grondig te bezien in hoeverre deze constructie, voorzover het de drievoudige rechtsbeschermingstaak betreft, op de langere termijn kan worden vereenvoudigd, maar beschouwen de gekozen tijdelijke oplossing voor de eerstkomende tijd als de best denkbare, wanneer rekening wordt gehouden met de vraagstukken van
Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 497, nr. 5
25
personele en organisatorische aard, die primair bij de Raad van State, maar ook in het ruimere verband van de organisatie van de rechtspraak, nog om een oplossing vragen. De leden van de V.V.D.fractie vroegen vervolgens of artikel 115 van de Grondwet - waarin het administratief beroep als alternatief voor administratieve rechtspraak wordt genoemd ~ niet in de lucht komt te hangen door het Benthem-arrest. Ook de leden van de S.G.P.-fractie stelden een vraag van deze strekking. Wij merken hierover het volgende op. Met artikel 11 5 van de Grondwet is niet bedoeld dat administratief beroep in alle gevallen als een alternatief voor administratieve rechtspraak zou kunnen gelden. Aan de toelichting bij het desbetreffende grondwetsherzieningsvoorstel (kamerstuk 16 162, nr. 3, blz. 8) ontlenen wij de volgende passages: «De bepaling over het administratief beroep in onze voorstellen houdt in, dat grondwettelijk uitdrukkelijk de mogelijkheid wordt erkend ten aanzien van geschillen, die niet uit burgerlijke rechtsbetrekkingen zijn ontstaan, administratief beroep open te stellen. Dat wil zeggen, dat als het gaat om typisch administratiefrechtelijke geschillen en om geschillen over burgerlijke rechten en schuldvorderingen die niet uit burgerlijke rechtsbetrekkingen zijn ontstaan, de overheid grondwettelijk gezien de mogelijkheid heeft, administratief beroep open te stellen. Wel is het vanzelfsprekend mogelijk, dat een overheidsorgaan om andere redenen niet de bevoegdheid heeft administratief beroep open te stellen, bij voorbeeld omdat het zich daarbij op een terrein begeeft waarvoor bij de wet of een andere hogere regeling al voorschriften met betrekking tot de rechtsbescherming zijn gegeven. Voorts dient het overheidsorgaan dat administratief beroep wil openstellen zich te realiseren, dat indien een beschikking (mede)bepalend kan zijn voor burgerlijke rechten en verplichtingen, het ingevolge artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden aan toetsing door een onafhankelijke en onpartijdige rechterlijke instantie moet kunnen worden onderworpen.» (Vgl. voorts nog de artikelsgewijze toelichting op artikel 115, blz. 16). Uit de geciteerde passages blijkt dat de grondwetgever zich terdege bewust is geweest van de beperkingen die uit artikel 6 Europees Verdrag kunnen voortvloeien. Naar ons oordeel heeft artikel 115, gelezen in samenhang met artikel 112 van de Grondwet, dan ook nog steeds voldoende grond van bestaan. Het artikel vormt een basis voor de diverse vormen van administratief beroep, waaronder het beroep op gedeputeerde staten, maar evenzeer voor het volgens artikel 1, tweede lid, van dit wetsvoorstel te handhaven Kroonberoep. De leden van de V.V.D. fractie vroegen voorts of de omzetting van het Kroonberoep niet ook gevolgen zou moeten hebben voor de hoedanigheid van de staatsraden die deel uitmaken van de Afdeling voor de geschillen van bestuur in die zin, dat niet-juristen daarin geen zitting meer kunnen hebben. Wij menen dat het op termijn wenselijk is dat de rechtsprekende functie van de Raad van State alleen door juristen wordt uitgeoefend. Bij de voorbereiding van de definitieve voorziening zal aan dit punt de nodige aandacht worden besteed. Deze leden wilden ook weten wanneer de richtlijnen inzake de keuze tussen Arob-beroep en beroep op de Kroon zullen worden aangepast, en in welke zin. Aanpassing van deze richtlijnen zal geschieden in het kader van het treffen van definitieve voorzieningen.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 497, nr. 5
26
Op de vraag van deze leden naar de verhouding tussen het wetsvoorstel en de verschillende bijzondere wetten waarin het Kroonberoep onverminderd genoemd blijft, gingen wij reeds in bij het onderdeel «Karakter van het wetsvoorstel». Op diezelfde plaats gingen wij reeds in op de twijfels van de leden van de D66-fractie aan de gekozen oplossing, gezien het door hen gehanteerde uitgangspunt, dat ook een tijdelijke oplossing de systematiek van de administratieve rechtspraak niet verder mag compliceren. De leden van de D66-fractie zagen echter geen bezwaren tegen het opdragen van de rechterlijke taak aan de leden van de Afdeling voor de geschillen van bestuur, zij het dat zij deze oplossing uitdrukkelijk als een tijdelijke wensten te zien, mede gebaseerd op organisatorische overwegingen ten aanzien van de Raad van State. Zij wilden wel een toelichting hebben op onze stelling van het toedelen van een rechterlijke taak aan deze Afdeling geen gevolgen behoeft te hebben voor de benoemingsvereisten die aan haar leden worden gesteld. Wij verwijzen hier naar ons antwoord op eenzelfde vraag van de leden van de V.V.D. fractie. De overige vragen van deze leden onder dit punt hebben wij beantwoord bij het onderdeel «Karakter van het wetsvoorstel». De leden van de S.G.P.fractie merkten op dat de Raad van State er in zijn adives op heeft gewezen, dat structureel voorshands geen ingrijpende wijzigingen behoeven te worden aangebracht, noch in de samenstelling noch in de organisatie. Deze leden vroegen of dit standpunt in overeenstemming is te achten met de uitspraak van de vice-president van de Raad van State in zijn inleiding in het Jaarverslag 1985: «de Afdeling voor de geschillen van bestuur zal in de komende jaren voor de zware taak worden gesteld om over te schakelen naar een, mogelijk op belangrijke punten, nieuwe situatie » Deze leden vroegen, of in de uitspraak van de vice-president gelezen moet worden dat hij geen structurele organisatorische of personele problemen verwacht, dan wel of ervan moet worden uitgegaan dat de vice-president bij zijn uitspraak de kans op een definitieve, meer ingrijpende regeling dan thans wordt voorgesteld, voor ogen stond. Wij zijn niet in de positie een authentieke interpretatie te geven van woorden, door de vice-president van de Raad van State geuit. Wij achten het echter waarschijnlijk dat de vice-president met zijn woorden doelde op de situatie die onmiddellijk na het inwerkingtreden van de Tijdelijke wet Kroongeschillen bij de Afdeling voor de geschillen van bestuur zal ontstaan. De met het omschakelen van adviesinstantie in het kader van een volle bestuurlijke toetsing van overheidsbesluiten naar rechterlijke instantie gepaard gaande aanpassingsproblemen, mogen inderdaad niet worden onderschat. Adviesbevoegdheid van de Afdeling De leden van de C.D.A.-fractie wilden weten in hoeverre naar ons oordeel bij het geven van advies bij de uitspraak in het geschil (artikel 6, eerste lid) door de Afdeling een vermenging van staatsrechtelijke functies plaatsvindt, doordat de hier in het geding zijnde rechter toch te zeer op de stoel van het bestuur gaat zitten. De argumenten van de regering kwamen deze leden, gelet op de voordelen van het Kroonberoep, echter plausibel voor. Tot onze voldoening stemden de leden van de P.v.d.A.-fractie geheel in met het behoud van de adviesbevoegdheid van de Afdeling voor de geschillen van bestuur. Zij achtten dit een uitermate nuttig instrument. De leden van de V V D . fractie daarentegen, waren er niet van overtuigd dat de Afdeling in de nieuwe opzet nog deze bevoegdheid moet krijgen.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19497, nr. 5
27
Naar hun mening ademt de in artikel 6 opgenomen regeling een geest van bureaucratie en betutteling, die ongewenst is en tot extra bestuurslasten aanleiding zal geven. Bij deze invoering van een nieuw middel van bestuurlijk toezicht is sprake van een vermenging van de rechtsbeschermingsoptiek met de bestuurlijke optiek. Deze leden vroegen, hoe de adviesprocedure zich verhoudt met het dereguleringsstreven. De leden van de fractie van D66 zouden graag een nadere toelichting krijgen op de aan de Afdeling toegekende adviesbevoegdheid en de visie van de regering vernemen op de in de recente literatuur op dit punt geuite kritiek en twijfel. Ook de leden van de S.G.P.fractie wilden graag een nadere uiteenzetting over het karakter en de betekenis van het advies. De motiveringseis bij afwijking van het advies door het bestuur had bij deze leden de vraag opgeroepen of dit slechts als een formeel vereiste moet worden opgevat of dat er ook eisen van meer materiële aard gesteld kunnen en mogen worden. De leden van de G P V . fractie vreesden voor een vermenging van verantwoordelijkheden, welke tekort kan doen aan de verantwoordelijkheid van zowel de overheidsinstantie die een nieuwe beslissing moet nemen, als de administratieve rechter die de beslissing eventueel weer moet toetsen. Naar aanleiding van de over dit onderdeel gestelde vragen merken wij het volgende op. De adviesbevoegdheid van de Afdeling voor de geschillen van bestuur als rechter heeft ook in de juridische literatuur veel aandacht gekregen. Toch betreft het hier geen volstrekt novum. Het komt wel vaker voor dat aan een rechtsprekend college tevens adviserende bevoegdheid op bestuurlijk terrein is toegekend. Wellicht het meest prominente voorbeeld biedt artikel 1 22, eerste lid, van de Grondwet: «Gratie wordt verleend bij koninklijk besluit na advies van een bij de wet aangewezen gerecht.» Het enkele feit dat verschillende typen van bevoegdheid aan hetzelfde orgaan zijn toegekend, behoeft niet te betekenen, dat voor een «vermenging van staatsrechtelijke functies» gevreesd behoeft te worden. Een bijzonder kenmerk van de toekenning van adviesbevoegdheid en rechterlijke bevoegdheid in het onderhavige geval is wel, dat deze bevoegdheden in combinatie zullen worden uitgeoefend naar aanleiding van dezelfde bestreden beschikking. Dit brengt mee dat de Afdeling bij de uitoefening van deze bevoegdheden een duidelijke scheiding zal moeten aanbrengen tussen haar uitspraak, waarin het rechterlijk oordeel tot uitdrukking komt, en het eventuele advies. Deze scheiding ligt overigens reeds besloten in de redactie van de artikelen 5 en 6. Voor de afgrenzing van deze bevoegdheden is voorts relevant, dat de adviesbevoegdheid vooral van belang zal zijn voor situaties waarin uit de uitspraak zelve nog niet ondubbelzinnig volgt welke beslissing het bestuur inhoudelijk heeft te nemen; met andere woorden wanneer de uitspraak voor het bestuur rechtens nog meer dan één gedragslijn openlaat. Wij onderstrepen - wellicht ten overvloede - dat het advies niet bindend is. Het overheidsorgaan kan - zij het gemotiveerd - afwijken van het advies. De reden voor zo'n afwijking kan bijvoorbeeld zijn gelegen in nieuwe feiten of omstandigheden die door de Afdeling niet in haar advies zijn betrokken. Echter ook zonder zulke nova is het orgaan vrij tot afwijking, wanneer het meent dat het op grond van zijn bestuurlijke verantwoordelijkheid - binnen de grenzen van het recht - een andere beleidskeuze moet maken dan waartoe de Afdeling adviseert.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19497, nr. 5
28
Uit de formulering, dat het advies betrekking heeft op «de wijze waarop naar haar oordeel nader gehandeld zou moeten worden» kan geen gebondenheid worden afgeleid voor het overheidsorgaan. Een andersluidend oordeel van het orgaan is zeer wel mogelijk. Dit zou anders zijn, indien in de zojuist aangehaalde passage had gestaan «moet» in plaats van «zou moeten». Wij zien daarom geen reden tegemoet te komen aan de door de VNG uitgesproken wens de term «moeten» te vervangen door «kunnen», afgezien nog van het feit dat dan volstaan had kunnen worden met «kan» in plaats van «zou kunnen». Het gaat echter niet om het vrijblijvend aanreiken van een mogelijk alternatief, maar om een dringend, doch niet dwingend alternatief. Ook de Afdeling is niet gebonden aan haar eerder gegeven adviezen. Indien zij een nieuw besluit te beoordelen krijgt waarop een eerder gegeven advies betrekking heeft, zal uiteraard het advies in een dergelijke procedure wel aan de orde komen, evenals de redenen die het orgaan eventueel tot afwijking hebben doen besluiten. Dit neemt echter niet weg dat de Afdeling dat besluit zal dienen te beoordelen als elk ander besluit, namelijk aan de hand van de beroepsgronden van artikel 2. Uit het vorenstaande moge blijken dat wij het niet eens zijn met de opvatting - op een enkele plaats in de literatuur vertolkt - dat de Afdeling na het geven van een advies niet meer vrij zou staan tegenover een zaak wegens het feit dat zij haar oordeel reeds heeft gegeven, en dat daarom de rechterlijke onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de Afdeling in het gedrang zouden komen. Deze opvatting doet geen recht aan het essentiële verschil in karakter en rechtsgevolg tussen de rechterlijke uitspraak en het advies. Met betrekking tot de motiveringsplicht voor het overheidsorgaan, vervat in artikel 6, derde lid, merken wij nog het volgende op. De motiveringseis is niet slechts bedoeld als formeel vereiste. Er zullen aan de motivering ook eisen van materiële aard gesteld mogen worden. Het ligt voor de hand dat hierbij door de Afdeling aansluiting zal worden gezocht bij de eisen die in de jurisprudentie inzake de algemene beginselen van behoorlijk bestuur zijn ontwikkeld ten aanzien van de motivering van overheidsbesluiten. Terzijde zij nog opgemerkt dat in die jurisprudentie uitdrukkelijk is erkend dat het afwijken van adviezen - zeker wanneer deze een formele status hebben - in beginsel behoort te worden gemotiveerd (bijv. Afdeling rechtspraak, 2 oktober 1981, AB 1982, 331). De voorgestelde motiveringseis in artikel 6, derde lid, wijkt derhalve niet af van het reeds geldende, ongeschreven, recht. Wij menen dat erop mag worden vertrouwd dat de Afdeling voor de geschillen van bestuur op juiste wijze gebruik zal maken van haar adviesbevoegdheid. Wij delen daarom niet de vrees van de leden van de V.V.D. fractie voor bureaucratie, betutteling en extra bestuurslasten. Op de vraag van genoemde leden of de adviesprocedure zich verdraagt met het dereguleringsstreven, is naar ons oordeel een positief antwoord te geven. Een verantwoord gebruik door de Afdeling van de adviesbevoegdheid zal kunnen bijdragen tot het sneller tot stand komen van onherroepelijke besluiten, tot een heldere motivering daarvan en tot verduidelijking van de punten van geschil in die gevallen dat wordt doorgeprocedeerd. De opvatting van de leden van de C.D.A.-fractie dat de rechtzoekende kan opkomen tegen een besluit waarbij wordt afgeweken van het advies van de Afdeling voor de geschillen van bestuur, is als zodanig juist. Echter ook indien het advies van de Afdeling wel wordt gevolgd zal een rechtsgang openstaan. Dit lijdt slechts uitzondering in de gevallen dat de Afdeling zelf in de zaak heeft voorzien.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 497, nr. 5
29
Het derde lid van artikel 6 voegt dus geen rechtsgang toe. Het uitsluiten van een rechtsgang tegen de nieuwe bestuursbeslissing zou overigens op gespannen voet staan, zo niet in strijd zijn, met artikel 6 Europees Verdrag. De leden hier aan het woord, zouden graag een verduidelijking krijgen van de toepassing van artikel 60a van de Wet op de Raad van State. Zij vroegen welke criteria bij de beoordeling van het verzoek tot schorsing van een besluit worden betrokken. Wij begrijpen deze vraag aldus, dat deze leden zouden willen weten of de voorzitter van de Afdeling voor de geschillen van bestuur bij een verzoek om toepassing van artikel 60a hangende een beroep ingesteld tegen een besluit dat is genomen na een eerdere uitspraak in dezelfde zaak van de Afdeling, ook rekening zal houden met de inhoud van het eventueel uitgebrachte advies van de Afdeling en het standpunt dat het bestuur blijkens het nieuwe besluit ten aanzien van dat advies heeft ingenomen. Wij kunnen daarover geen voorspellingen doen. In ieder geval zal het in artikel 60a genoemde criterium in acht genomen moeten worden. Welke rol het advies daarin zal spelen, moet worden afgewacht. Artikelen Artikel 7 Het lid van de G.P.V. fractie stelde de relatie tussen dit artikel en artikel 3 aan de orde. Hij vroeg of de discussie in het advies van de Raad van State en het nader rapport over de competentie van de Kroon en de Afdeling wel realistisch is naast de regeling die in artikel 3 wordt voorgesteld en of toepassing van artikel 3 niet in (vrijwel) alle gevallen een oplossing zal bieden. Deze vraag hebben wij, tezamen met een vraag van de leden van de P.v.d.A.-fractie, reeds beantwoord bij het onderdeel «Reikwijdte van het voorstel». Artikel 4 De leden van de P.v.d.A.-fractie merkten op dat in het eerste lid van artikel 4 wel artikel 32c, eerste, tweede en vierde lid, van de Wet op de Raad van State van overeenkomstige toepassing zijn verklaard, maar niet het derde lid. Zij vroegen of dit betekent dat de minister wie geen ambtsbericht is gevraagd inderdaad geen enkele reactie kan insturen. Wij wijzen deze leden erop dat in de tweede volzin van artikel 4, eerste lid, de voorzitter van de Afdeling wordt verplicht de minister wie het aangaat, uit te nodigen schriftelijk zijn standpunt omtrent het bestreden besluit te geven, onder bijvoeging van de stukken die hij dienstig acht. Artikel 5 Onder «Reikwijdte van het voorstel; algemeen» verzochten de leden van de fractie van de V.V.D. ons, ons nader te beraden op de voorgestelde bevoegdheid van de Afdeling voor de geschillen van bestuur om desgeraden zelf in de zaak te voorzien. Deze leden wijzen erop dat de Afdeling rechtspraak deze bevoegdheid niet bezit en menen dat deze bevoegdheid, als de Afdeling voor de geschillen van bestuur haar al zou moeten krijgen, te veelomvattend is omschreven. Daardoor ontstaat naar de mening van deze leden het risico dat de Afdeling bestuurlijke beslissingen gaat wijzigen met voorbijgaan van een democratisch gekozen orgaan, zonder dat de afdeling daartoe geëquipeerd of democratisch gelegitimeerd is.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 497, nr. 5
30
De leden van de D66-fractie verklaarden daarentegen deze bevoegdheid van de Afdeling positief te waarderen. Het ware volgens deze leden te wensen dat ook de Arob-rechter in sommige gevallen deze bevoegdheid zou hebben, bijvoorbeeld in bijstandszaken. Naar aanleiding van de reactie van de V.V.D.fractie merken wij het volgende op. Zoals in de toelichting bij artikel 5 is gesteld, zal de Afdeling voor de geschillen van bestuur, gelet op de beperkingen voortvloeiend uit haar rechterlijke functie, deze bevoegdheid slechts in beperkte mate kunnen gebruiken. De Afdeling zal overigens zelf invulling geven aan deze bevoegdheid. Met het oog daarop hebben wij de weinig gebruikelijke, maar naar onze mening het meest exact de bedoeling weergevende, term gehanteerd «desgeraden zelf in de zaak voorzien». Deze terminologie is ontleend aan artikel 14 van de in 1976 buiten werking getreden Wet beroep administratieve beschikkingen (Wet B.a.b.) en drukt uit dat de rechter zelf het oog zal hebben te houden op de in objectieve zin uit zijn staatsrechtelijke positie voortvloeiende beperkingen. Deze benadering is niet nieuw in de administratieve rechtspraak. Ook artikelen als 58, eerste lid, Wet administratieve rechtspraak bedrijfsorganisatie en 70 Beroepswet kennen ruime bevoegdheden toe. In de praktijk passen de desbetreffende rechters deze «beleidsruimte» uiterst zorgvuldig toe. Resteert nog de bespreking van de gekozen terminologie, waarop ook de leden van de P.v.d.A.-fractie ingingen. Wij geven de term «desgeraden» graag prijs voor een betere term. Daaraan zouden wij echter wel de eis willen stellen dat deze niet onnodig beperkend, maar ook niet materieel uitbreidend werkt. Zij zal in gelijke mate objectiverend moeten zijn. Men geraakt dan al spoedig in de sfeer van de omschrijvingen. Daarvan zouden wij liever afzien. Met betrekking tot de formule «zo daartoe termen zijn» merken wij op dat deze thans reeds voorkomt in artikel 58b van de Wet op de Raad van State; ingevolge wetsvoorstel 18 803 zal voor de Afdeling rechtspraak een overeenkomstige bepaling - artikel 99 - gaan gelden. De leden van de P.v.d.A.-fractie hadden met bevreemding kennis genomen van de reactie van de regering op een voorstel van de Raad van State, de Raad een bevoegdheid te geven een schadevergoeding toe te kennen als bijkomende voorziening bij een uitspraak welke niet strekt tot gehele of gedeeltelijke vernietiging van het bestreden besluit. Deze leden zijn van oordeel dat deze bevoegdheid de Raad wel toekomt. Wij hebben in het nader rapport niet alleen aangegeven dat de Raad deze bevoegdheid niet zou moeten toekomen - wat er ook zij van het volgens deze leden ferme karakter van deze reactie - , maar ook aangegeven waarom wij zo afwijzend hebben gereageerd: de Kroon heeft deze bevoegdheid ook niet. Wij hadden daaraan nog kunnen toevoegen: evenmin als de Afdeling rechtspraak en andere administratieve rechters. Wij achten het minder gewenst ter gelegenheid van de behandeling van deze tijdelijke wet een discussie te voeren over de principiële vraag of het gewenst is dat de Afdeling voor de geschillen van bestuur en andere administratieve rechters in de toekomst de bevoegdheid zullen krijgen schadevergoeding toe te kennen in gevallen dat het besluit in stand blijft. Artikel 7 De leden van de P.v.d.A.-fractie constateerden dat het eerste lid van artikel 7 artikel 76 van de Wet op de Raad van State van overeenkomstige toepassing verklaart, maar dat het tweede lid vervolgens artikel 7, eerste lid, in de plaats laat treden van artikel 76. Zij vroegen om nadere verduidelijking.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 497, nr. 5
31
Wij hebben geconstateerd dat de door ons gekozen constructie inderdaad onduidelijk is. Bij nadere overweging zijn wij van oordeel dat artikel 7 kan worden geïncorporeerd in artikel 4, derde lid. Bijgaande nota van wijziging voorziet hierin. Artikel 9 Zowel de leden van de P.v.d.A.-fractie als die van de V V D . f r a c t i e vroegen naar de bedoeling van artikel 9, derde lid. Met name vroegen zij naar hetgeen rechtens zal gelden indien slechts één der bij een geschil betrokkenen (minister of belanghebbenden) een rechterlijke beslissing in het geschil wil, met toepassing van het bepaalde in de artikelen 2 tot en met 8. Het is onze bedoeling dat ook indien slechts één van genoemde betrokkenen zulks wenst, deze procedure zal worden gevolgd. Wij hebben ter verduidelijking bij nota van wijziging het woordje «en» vervangen door «of». De leden van de S.G.P. fractie stelden in het onderdeel «Reikwijdte van het voorstel; algemeen» nog het punt aan de orde dat een minister die heeft afgezien van het uitbrengen van ambtsberichten op grond van de veronderstelling in een later, beslissend, stadium nog in de zaak te worden gekend, in een nieuwe rechterlijke procedure alsnog zijn visie kan geven. Zulk een gang van zaken zou volgens deze leden zoveel mogelijk, zo niet geheel, dienen te worden vermeden. Wij wijzen deze leden er, voorzoveel nodig, op dat het hier een overgangsregeling betreft, waarmee beoogd is recht te doen aan de ministeriële verantwoordelijkheid. De Minister van Binnenlandse Zaken, C. P. van Dijk De Minister van Justitie, F. Korthals Altes
Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 497, nr. 5
32