Tweede Kamer der Staten-Generaal
2
Vergaderjaar 1990-1991
21994
Satellietcommunicatiebeleid
Nr. 2
NOTA 1
Samenvatting
3
2
Inleiding
4
3 3.1 3.1.1 3.1.2 3.1.3 3.1.4 3.2
Huidige regelgeving: nationaal en internationa.il Regelgeving in Nederland De satelliet Vaste grondstations Mobiele grondstations Satelliet-ontvanginrichtingen internationale regelgeving
6 6 6 6 6 7 7
4 4.1 4.1.1 4.1.2 4.1.3 4.2 4.3 4.4 4.4.1 4.4.2
Ontwikkelingen Toepassingen satellietcommunicatie VSAT Datacasting Mobiele satellietcommunicatie Trends in de techniek Regelgeving in enkele toonaangevende landen Telecommunicatiebeleid van de EG Algemeen Groenboek Satellietcommunicatie
7 8 8 10 10 11 11 12 12 13
5 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.5.1 5.5.2 5.5.3 5.5.4 5.5.5 5.5.6
Beleidsopties en analyses Introductie De keuze van de beleidsopties Uitgangspunten voor beoordeling Algemene beoordeling Beoordeling per beleidsopties Satelliet onuoep Satelliet-data-ontvangst Vast opgestelde interactieve satellietterminals Hub-stations Oe mogelijkheden voor andere satellietsystemen Oe toegang tot het space-segment van de traditionele satellietsystemen INTELSAT, INMARSAT en EUTELSAT
14 14 14 15 16 17 18 18 18 20 21 22
6 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5
Conclusias en beleidsvoornemens Algemeen Vast opgestelde interactieve satellietterminals Hub-stations De mogelijkheden voor andere satellietsystemen De toegang tot het space-segment van de traditionele satellietsystemen INTELSAT, INMARSATen EUTELSAT
24 24 25 25 25 26
111750F ISSN0921 - 7371 SOU uitgeverij 's Gravenhage 1991
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 994, nr. 2
Bijlagen:1 1. Schema voor het huidige Nederlandse beleid ten aanzien van de mogelijkheden voor satellietcommunicatie voor anderen dan de houder van de concessie 2 Beschrijving van internationale organisaties die beleidsbepalend cq uitvoerend zijn op het gebied van satellietcommunicatie 3. Overzicht van de huidige regelgeving in de EG ten aanzien van satellietcommunicatie 4 Huidige regelgeving voor satellietcommunicatie in enkele toonaangevende landen 5 Overzicht van (toekomstige) landmobiele satellietcornmunicatiesystemen in Europa 6. Specifieke technische ontwikkelingen op het gebied van satellietcommunicatie 7. Overzicht van «proposed positions» uit het concept-groenboek satellietcommunicatie van de Europese Commissie
Ter inzage gelegd op de bibliotheek.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 994, nr. 2
1 Samenvatting Deze nota gaat over satellietcommunicatie. Dit is geen nieuw verschijnsel in de telecommunicatiesector, maar door allerlei ontwikke– lingen krijgt het steeds meer politieke aandacht. Satellietcommunicatie kan ook een belangnjke rol spelen bij projecten in het kader van telematica in verkeer en vervoer. Daarom is dit onderwerp van belang voor het gehele Ministerie van Verkeer en Water– staat. Het belang van satellietcommunicatie in de telecommunicatiesector is van politiek/strategische aard, hoewel er ook directe, vooral econo– mische belangen mee zijn gemoeid. Sommige landen bestempelen ruimtevaart en satellieten als strategisch. In elk geval spelen psycholo– gische factoren mee, zoals het toegang hebben tot een satelliet, het vermeende speerpunt-karakter van ruimtevaarttechnologie en het gegeven dat de mogelijkheid ontstaat dat bedrijven internationale verbin– dingen opbouwen zonder dat de nationale PTT daarbij betrokken is. Daarom is er toch veel politieke aandacht voor satellietcommunicatie. Bij het totstandkomen van de Wet op de telecommunicatievoorzie– ningen is gekozen voor een bepaald beleid ten aanzien van satellietcom– municatie. Toen werd al opgemerkt dat het gekozen wettelijke stelsel in de toekomst wellicht aangepast zou moeten worden onder invloed van internationale ontwikkelingen. Die ontwikkelingen hebben zich inderdaad voorgedaan en zijn nog steeds gaande. Ze liggen op het gebied van de toepassingen van satellietcommunicatie, de techniek, de internationale regelgeving en van het EG-telecommunicatiebeleid. De Europese Commissie brengt binnenkort een groenboek satellietcommunicatie uit. Daarin wordt een groot aantal aanbevelingen gedaan om op dit gebied te komen tot harmonisatie en liberalisatie. Dit alles vraagt om een heroverweging van het huidige beleid. De satellietcommunicatieproblematiek in Nederland spitst zich toe op twee gebieden waarop mogelijk ingrijpende beleidskeuzes nodig zijn. Het eerste gebied is het beleid ten aanzien van zendende grondsta– tions voor satellietcommunicatie. Moet men die zien als onderdeel van de telecommunicatie-infrastructuur of (meer) als verhandelbare radio– apparatuur? Dat heeft er consequenties voor of anderen dan PTT dit soort voorzieningen mogen verhandelen of aanleggen. Mogen ze die voorzieningen voor zichzelf gebruiken? Zo ja, welk gebruik is dan toege– staan? Mogen ze die voorzieningen exploiteren, dus er diensten aan derden mee leveren? Het tweede gebied is het beleid ten aanzien van satellietsystemen, Moet men stimuleren dat er meer concurrentie komt voor de gevestigde internationale satellietsystemen? Zo ja, hoe en hoe intensief stimuleer je dat? Moet de greep van de PTT's op de gevestigde internationale satel– lietsystemen kleiner worden? Zo ja, hoeveel kleiner en hoe bereik je dat? Het zijn dit soort vragen waarop deze nota een Nederlands antwoord formuleert? In deze nota vindt u beleidsopties en een beoordeling daarvan. Als beleidsopties zijn geselecteerd «proposed positions» uit het concept– groenboek satellietcommunicatie, gebundeld in samenhangende groepen: 1. satelliet-omroep. De Commissie wll de markt voor ontvangers voor omroepsignalen
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 994, nr. 2
afkomstig van een satelliet geheel vrijgeven. In Nederland bestaat reeds zo'n situatie; 2. satelliet-data-ontvangst. De Commissie wil de markt voor ontvangers van datasignalen, afkomstig van een satelliet vrijgeven. In de praktijk is deze markt in Nederland reeds vrij; 3. vast opgestelde interactieve satellietterminals. Dit zijn kleine grondstations voor satellietcommunicatie die zowel kunnen zenden als ontvangen. Ze hebben een relatief kleine schotelan– tenne (0,5 - 5 meter) en zijn relatief goedkoop en simpel. Ze zijn daardoor, geschikt en soms aantrekkelijk als communicatiemiddel dat geplaatst kan worden op het eigen terrein of op het gebouw van de gebruiker, meestal een bedrijf. Op dit punt verschillen de Commissievoorstellen van het huidige beleid. De optie is om de handel in en het gebruik van deze apparatuur meer vrij te geven. In grote lijn stem ik in met de voorstellen van de Commissie. Op een aantal punten is echter extra aandacht nodig; 4. hub-stations. Dit is een centraal gelegen grondstation voor satellietcommunicatie met een grote antennediameter (6-11 meter). Ze zijn de spil van een netwerk waarin tientallen tot duizenden interactieve terminals met elkaar via de satelliet kunnen communiceren. Op dit punt verschillen de Commissievoorstellen van het huidige beleid. De optie is om de handel in en het gebruik van deze apparatuur meer vrij te geven. In grote lijn stem ik in met de voorstellen van de Commissie. Op een aantal punten is echter extra aandacht nodig; 5. de mogelijkheden voor andere satellietsystemen. De optie is om het gemakkelijker te maken dat er satellietsysteem ontstaan die concurreren met de gevestigde systemen van INTELSAT, INMARSAT en EUTELSAT. Ik zie echter geen reden of noodzaak om de tekst van de verdragen van INTELSAT, INMARSAT en EUTELSAT funda– menteel te wijzigen. Met betrekking tot de interpretatie van de huidige verdragsteksten is er echter enige ruimte. Op die basis kan Nederland zich als verdragspartij actief en positief opstellen ten aanzien van het introduceren van meer «separate systems». Hierbij moet er voldoende bescherming blijven op de openbare geschakelde telefoondienst, opdat INTELSAT, INMARSAT en EUTELSAT redelijkerwijze het universaliteits– principe (uniforme prijzen, ongeacht het dekkingsgebied) kunnen blijven toepassen; 6. de toegang tot het space-segment van de traditionele satellietsys– temen INTELSAT, INMARSAT en EUTELSAT. De optie is om de toegang tot deze systemen niet langer te laten domineren door de nationale PTT's. Anderen zouden rechtstreeks zaken moeten kunnen doen met deze satellietorganisaties. Ik zie vooralsnog onvoldoende reden om het huidige beleid op dit punt te wijzigen. Nederland zal zich echter constructief opstellen in de discussies over dit onderwerp. Daarbij zal Nederland de volgende randvoorwaarden stellen: - de concessiehouder moet voldoende toegang hebben tot de middelen om de hem opgedragen concessietaken uit te voeren, met name de openbare geschakelde telefoondienst - anderen dan de concessiehouder moeten op een eerlijke en niet-discriminerende wijze ook toegang kunnen krijgen tot de satellietca– paciteit van de systemen INTELSAT, INMARSAT en EUTELSAT. 2. Inleiding Deze nota gaat over satellietcommunicatie. Dit is geen nieuw verschijnsel in de telecommunicatiesector, maar door allerlei ontwikke–
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 994, nr. 2
lingen krijgt het steeds meer politieke aandacht. Satelfietcommunicatie kan een belangrijke rol spelen bij projecten in het kader van telematica in verkeer en vervoer. Daarom is dit onderwerp van belang voor het gehele Ministerie van Verkeer en Waterstaat. Het belang van satellietcommunicatie in de telecommunicatiesector is meer van politiek/strategische aard dan van zuiver economische aard. De totale markt voor satellietcommunicatie is slechts een klein deel van de totale satellietcommunicatiemarkt. In de VS is op deze markt al 10 jaar volledige concurrentie aanwezig, maar satellietcommunicatie heeft slechts een aandeel van 2-3% in de totale telecommunicatie– opbrengsten. In Europa is dit cijfer nu 0,46%. In absolute getallen uitge– drukt verwacht men in 1992 in West-Europa een omzet voor satelliet– communicatiediensten van ± f 100 mln. Dit is klein vergeleken bij de respectievelijk getallen voor 1987 van f 50 mrd. en f 160 mrd. voor de totale telecommunicatiemarkt. Maar sommige landen bestempelen ruimtevaart en satellieten als strategisch. In elk geval spelen psychologische factoren mee, zoals het toegang hebben tot een satelliet, het vermeende speerpunt-karakter van ruimtevaarttechnologie en het gegeven dat de mogelijkheid ontstaat dat bedrijven internationale verbindingen opbouwen zonder dat de nationale PTT daarbij betrokken is. Daarom is er toch veel politieke aandacht voor satellietcommunicatie. Bij het totstandkomen van de Wet op de telecommunicatievoorzie– ningen is gekozen voor een bepaald beleid ten aanzien van satellietcom– municatie (zie hoofdstuk 3). Toen werd al opgemerkt dat het gekozen wettelijke stelsel in de toekomst mogelijkerwijze aangepast zou moeten worden onder invloed van internationale ontwikkelingen. Die ontwikke– lingen hebben zich inderdaad voorgedaan en zijn nog steeds gaande (zie hoofdstuk 4). Ze liggen op het gebied van de toepassingen van satelliet– communicatie, de techniek, de internationale regelgeving en van het EG-telecommunicatiebeleid. De Europese Commissie brengt binnenkort een groenboek satellietcommunicatie uit. Daarin wordt een groot aantal aanbevelingen gedaan om op dit gebied te komen tot harmonisatie en liberalisatie (zie hoofdstuk 4). Deze nota bevat na de beschrijvende gedeeltes een hoofdstuk (hoofdstuk 5) waarin verschillende beleidsopties worden beschreven en beoordeeld. Tenslotte mondt een en ander uit in conclusies en beleids– voornemens (hoofdstuk 6). De satellietcommunicatieproblematiek in Nederland spitst zich toe op twee gebieden. Op die gebieden moeten mogelijk ingrijpende beleids– keuzes gedaan worden. Het eerste gebied is het beleid ten aanzien van zendende grondsta– tions voor satellietcommunicatie. Moet men die zien als onderdeel van de telecommunicatie-infrastructuur of (meer) als randapparatuur. Mogen anderen dan PTT dit soort voorzieningen verhandelen of aanleggen? Mogen ze die voorzieningen voor zichzelf gebruiken? Zo ja, welk gebruik is dan toegestaan? Mogen ze die voorzieningen exploiteren, dus er diensten aan derden mee leveren? Het tweede gebied is het beleid ten aanzien van satellietsystemen. Moet men stimuleren dat er meer concurrentie komt voor de gevestigde internationale satellietsystemen? Zo ja, hoe en hoe intensief stimuleer je dat? Moet de greep van de PTT's op de gevestigde internationale satel– lietsystemen kleiner worden? Zo ja, hoeveel kleiner en hoe bereik je dat? Het zijn dit soort vragen waarop deze nota een Nederlands antwoord formuleert.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 994, nr. 2
3. Huidige regelgeving: nationaal en internationaal 3.1. Regelgeving in Nederland Het huidige beleid ten aanzien van satellietcommunicatie in Nederland ligt vast in de Wet op de telecommunicatievoorzieningen (WTV, Stb. 1988, 520), de memorie van toelichting (Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 20369, nr. 3), de memorie van antwoord (Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 20 369, nr. 6), en delen van het Besluit radio– elektrische inrichtingen (BRI, Stb. 1988, 552), het Besluit randapparatuur (BRA, Stb. 1988, 553). Hierna wordt ingegaan op de belangrijkste elementen daarvan. Het totale beleid ten aanzien van de mogelijkheden van anderen dan de concessiehouder voor satellietcommunicatie is schematisch weerge– geven in bijlage 1. 3.1.1. De satelliet De Wet op de telecommunicatievoorzieningen zegt van het space– segment, de satelliet, slechts dat deze deel uitmaakt van de telecommu– nicatie-infrastructuur. De wet maakt geen onderscheid tussen de verschillende satellietsystemen. 3.2.1 Vaste grondstations Vaste grondstations1 die (ook) zenden, ongeacht hun omvang, taak of gebruik, worden in eerste instantie beschouwd als onderdeel van de telecommunicatie-infrastructuur. Daarvoor heeft PTT een exclusieve concessie. In principe mag alleen PTT dus grondstations aanleggen, instandhouden en exploiteren. Anderzijds moet PTT ze tegen uniforme voorwaarden leveren aan een ieder die erom vraagt. Anderen dan de concessiehouder mogen wel telecommunicatie-inrich– tingen van bijzondere aard of beperkte omvang aanleggen, in stand houden, aanwezig hebben, gebruiken of doen gebruiken. Dit mag echter slechts binnen het kader van hoofdstuk III van de Wet op de telecommu– nicatievoorzieningen. Onder andere voor vaste grondstations heeft de wetgever gekozen voor een beschermingsconstructie: het zogenaamde «right of first refusal». Deze constructie is vastgelegd in artikel 18 van de Wet op de telecommunicatievoorzieningen en houdt het volgende in. Als PTT niet bereid of in staat is vaste grondstations binnen een redelijke termijn en op redelijke voorwaarden te leveren, kan de aanvrager een machtiging van de Minister krijgen om zèlf de voorziening aan te leggen. Het gebruik wordt dan beperkt: alle eigen gebruik is toegestaan maar de machtiginghouder mag de voorziening niet gebruiken om basisdiensten aan derden te leveren of om voor derden het directe transport van gegevens te verzorgen. Het Nederlandse beleid ten aanzien van vaste grondstations komt er in de praktijk op neer dat anderen dan de concessiehouder niet gemakkelijk toestemming krijgen om zelf vaste grondstations aan te leggen, aanwezig te hebben of te (doen) gebruiken. 3.1.3. Mobiele grondstations 1
De toepassingen van vaste grondstations variëren van het afwikkelen van interconti– nentaal telecommunicatieverkeer tot het signaleren van de stand van een afsluiter op een boorplatform. 2 Mobiele grondstations worden bijvoor– beeld gebruikt voor communicatie met vrachtwagens op internationale routes
Mobiele grondstations2 zenden radiosignalen uit, zodat het machtigin– gensysteem voor radio-elektrische zendinrichtingen van artikel 17 van de Wet op de telecommunicatievoorzieningen op mobiele grondstations van toepassing is. Ook dat systeem is onderdeel van hoofdstuk III van de Wet op de telecommunicatievoorzieningen. Maar voor mobiele grondsta– tions heeft de wetgever een lichtere beschermingsconstructie gekozen
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 994, nr. 2
dan voor vaste grondstations: de Minister mag een machtiging voor mobiele grondstations slechts weigeren indien voldaan is aan één of meer limitatief opgesomde criteria. Anderen dan PTT mogen dus niet met een machtiging van de Minister mobiele grondstations aanleggen, aanwezig hebben of (doen) gebruiken. Met het mobiele grondstation mag men echter niet een basisdienst aan derden leveren of voor derden het directe transport van gegevens verzorgen. 3.1.4. Satelliet-ontvanginrichtingen Voor inrichtingen die niet zenden maar slechts (kunnen) ontvangen heeft de wetgever een zeer lichte beschermingsconstructie gekozen. Deze is onderdeel van hoofdstuk III van de Wet op de telecommunicatie– voorzieningen. Een machtiging van de Minister is vereist voor de aanleg, het aanwezig hebben en het gebruik van zogenaamde Receive-Only Earth Stations (ROES). Dit zijn ontvanginrichtingen voor door satellieten uitgezonden gegevens die niet voor het publiek zijn bestemd. Uitgezonderd van het machtigingsvereist, dus vrij verhandelbaar en vrij te gebruiken, zijn de zogenaamde TeleVision Receive Only ontvanginrich– tingen (TVRO's). Dit zijn ontvanginrichtingen die uitsluitend bestemd zijn voor de ontvangst van, door middel van satellieten uitgezonden, voor het publiek bestemde programma's. Evenmin zijn machtigingen nodig voor ontvanginrichtingen die uitsluitend bestemd zijn voor de ontvangst van gegevens afkomstig van zendinrichtingen voor het doen van onderzoe– kingen. 3.2 Internationale regelgeving De Nederlandse wet– en regelgeving op het gebied van de satelliettele– communicatie moet rekening houden met hetgeen in internationaal verband tot stand is gekomen. Landen maken onderling afspraken over de inrichting van de telecommunicatiesector. Dit geldt in het bijzonder voor het frequentiebeheer en voor de baanposities in de ruimte waar men satellieten kan positioneren. Bijlage 2 geeft een kort overzicht van de verschillende organisaties waar deze zaken aan de orde zijn. Naast afspraken op mondiaal niveau is voor Nederland als Lidstaat van de EG het regionale beleid van groot belang. Het EG-telecommunicatie– beleid is grotendeels bepalend voor de regelgeving rond telecommuni– catie-infrastructuur, randapparatuur en diensten in de Lid-Staten. In dit verband is het natuurlijk uitermate belangrijk wat de Europese Commissie voorstelt in het groenboek satellietcommunicatie (hoofdstuk 5). Nadat het beleid op het gebied van de satellietcommunicatie op mondiaal en regionaal niveau is ontwikkeld kan de uitvoering ervan worden overgelaten aan de nationale PTT of aan een internationale organisatie die voor dat doel is opgericht. De laatste optie is gekozen bij de satellietorganisaties INTELSAT, INMARSAT en EUTELSAT, niet in het minst vanwege de hoge kosten die met de aankoop, het lanceren en beheren van een satelliet gemoeid zijn (± f 200 mln). 4. Ontwikkelingen In dit hoofdstuk worden achtereenvolgens in hoofdlijnen behandeld de meest relevante ontwikkelingen op het gebied van: - toepassingen
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 994, nr. 2
- techniek - regelgeving in enkele andere landen - EG-telecommunicatiebeleid 4.1. Toepassingen satellietcommunicatie Satellietcommunicatie verschilt in eigenschappen van aardse telecom– municatie. Satellietcommunicatie wordt ten opzichte van aardse commu– nicatie aantrekkelijker naarmate: - er meer verschillende maar gelijksoortige lokaties (vestigingen) met elkaar moeten communiceren (bankgebouwen, benzinestations) - die vestigingen verder uit elkaar liggen (multinationals) - de lokaties van vestigingen vaker veranderen (bouwwereld) of het aantal lokaties wisselt (winkelketens) - de aardse telecommunicatievoorzieningen vaker afwezig zijn (boortplatforms) cq van slechte kwaliteit zijn (rampgebieden, ontwikke– lingslanden) - centrale controle over de communicatie meer gewenst is) lange afstand goederenvervoer) Of in een individueel geval satellietcommunicatie goedkoper is dan aardse communicatie hangt van veel factoren af. Daarvoor zijn geen richtlijnen te geven. Feit is wel dat in gebieden met aardse verbindingen met een hoge kwaliteit (glasvezelkabels, grote dekking van autotelefoon– systemen) satellietcommunicatie minder aantrekkelijk is dan de aardse voorzieningen. Op dit moment maken nog niet veel bedrijven gebruik van satelliet– communicatie. Dit algemene beeld bestaat niet alleen in Nederland, maar ook in andere EG-landen. Italië heeft enkele nationale systemen en in het Verenigd Koninkrijk is er een aantal zogenaamde «eenwegsystemen»1, bijvoorbeeld in de kansspelersector. Een in opdracht van de Europese Commissie uitgevoerde studie toont aan dat de markt voor satellietcom– municatie zal verdrievoudigen als de huidige regelgevende beiemme– ringen verdwijnen. De satellietorganisatie EUTELSAT verwacht dat na 1990 ongeveer 40% van haar ruimtecapaciteit (inclusief de nog te lanceren EUTELSAT llg-eneratie) gebruikt zal worden door satellietcom– municatienetwerken. Voor de beleidsvorming op dit gebied zijn de volgende categorieën van toepassingen van belang: VSAT: éénweg– en tweewegsystemen Datacasting Mobiele satellietcommunicatie 4.1.1. VSAT
1 Dit zijn satellietcommunicatiesystemen waarbij een afzender vanuit een centraal punt via éèn grondstation en een satelliet informatie gelijktijdig verspreidt naar een groot aantal ontvangstations Deze ontvang– stations kunnen zelf niet zenden
De naam VSAT staat voor «Very Small Aperture Terminal», een vast opgestelde zend– en/of ontvanginrichting voor satelliettelecommunicatie (data, (niet-omroep) beeld en/of spraak). «Very Small» slaat op de verhouding tot de diameter van de schotelantennes van een Standaard-A-grondstation van het INTELSAT-netwerk, zijnde 30 meter. VSAT-schotelantennes hebben daarentegen een diameter van ongeveer 0,5 meter tot 5 meter, samenhangend met de gewenste datacapaciteit in bits per seconde en met het feit of het om enkel ontvangen of ook om zenden gaat. Hoe groter de capaciteit, hoe groter de schotel. Voor zenden is een grotere diameter benodigd dan voor ontvangen. De VSAT-grondstations zijn voldoende klein, goedkoop en simpel om geplaatst te kunnen worden op het terrein of op het gebouw van de gebruiker. Als VSAT's (ook) zenden naar de satelliet, geeft men ook wel de benaming interactieve satellietterminals.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 994, nr. 2
Om een compleet VSAT-netwerk te exploiteren zijn drie elementen nodig: de VSAT zelf, het «hub-station» en satellietcapaciteit (space segment). Een «hub-station» is een centraal gelegen grondstation met een grote antennediameter (ca. 6-11 meter doorsnede). In landen waar dat is toegestaan kunnen eindgebruikers een «hub-station» van een hub-exploitant huren en deze via vaste verbin– dingen of het geschakelde netwerk aan hun bedrijf koppelen. Ook is het daar mogelijk om één «hub-station» met verschillende VSAT-netwerken te delen, zodat de hub-exploitant de capaciteit van zijn hub-station verhuurt aan verschillende eindgebruikers. Een typisch VSAT-netwerk bestaat uit één hub-station en enkele tientallen tot honderden VSAT's. In de VS zijn er op dit moment zo'n 25 hub-stations en ca. 20 000 interac– tieve satellietcommunicatieterminals. De gebruiker van het netwerk zal voor alle drie de elementen moeten betalen, waarbij de kosten van het «hub-station» en de satellietcapaciteit afhankelijk zijn van het aantal gebruikers. Er zijn twee soorten VSAT-netwerken te onderscheiden: het één weg omroepsysteem en het twee-weg, het interactieve, systeem. Het omroep-systeem gebruikt een centraal «hub-station» om gegevens naar de satelliet te zenden (Up-link) en een aantal «receive only earth stations» (ROES) om deze gegevens alleen te ontvangen, er wordt door deze terminals niet naar de satelliet gezonden. De tweede verschijningsvorm van VSAT-netwerken is die waarbij de terminals interactief kunnen werken; ze zenden dan zelf naar de satelliet. In principe is het aantal VSAT's dat kan worden aangesloten op het netwerk onbeperkt, zolang er genoeg satellietcapaciteit beschikbaar is. Het is mogelijk een VSATte delen met meerdere gebruikers. Aardse verbindingen koppelen dan de gebruikers en de VSAT. Door gebruik te maken van VSAT-netwerken hoeft een bedrijf zijn berichten en gegevens niet meer over de aardse (openbare geschakelde) telecommunicatie-infrastructuur te versturen. Bedrijven die ver van de telecommunicatie-infrastructuur zijn gesitueerd zullen daarom direct voordeel hebben van deze VSAT-netwerken, zoals olieraffinaderijen, nuts-bedrijven en bouw– en constructie-ondernemingen. Wellicht kunnen VSAT-netwerken een belangrijke rol spelen in het snel en efficiënt uitbreiden van de infrastructuur van ontwikkelingslanden. Het type gebruiker dat het meest bij VSAT's gebaat is, is de grotere organi– satie met een groot aantal functioneel gelijke eenheden op verschillende lokaties, maar met een gecentraliseerde bedrijfsvoering of dataver– werking. De ca. 30 VSAT-netwerken in de VS worden voornamelijk voor datacommunicatie gebruikt, hoewel spraak en beeld ook mogelijk zijn. De reden hiervoor is dat door de aard van satellietcommunicatie (het signaal moet helemaal via de ruimte naar de gesprekspartner) er een vertraging optreedt. Voor interactieve spraak is dit hinderlijk. Ook beeld– uitwisseling, voornamelijk videoconferencing, heeft hier last van. Eén-weg verzending van beelden heeft in de meeste toepassingen geen last van deze vertraging. Er is in de VS geen transmissie-standaard ontwikkeld zodat ieder systeem anders werkt, afhankelijk van de behoeften van de gebruiker.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 994, nr. 2
9
4.1.2. Datacasting Voor omroeptoepassingen zijn speciale kanalen beschikbaar. De capaciteit van zo'n kanaal wordt echter niet 100% benut; er is een zekere restcapaciteit. Het is mogelijk om extra informatie met het omroep– signaal mee te sturen: «data(broad)casting». In essentie is datacasting een middel om gegevens, zoals teksten en computerdata, over te brengen van één zender naar vele ontvangers. Voorbeelden van datacasting zijn: - verspreiding van bedrijfsmatige informatie, zoals beurskoersen; - overdracht van prijslijsten van een hoofdkantoor naar filialen; - elektronisch uitgeven, zoals een elektronische krant met betalende abonnees. Volgens een onderzoek is Engeland koploper met 22 verschillende datadistributiediensten per satelliet, Frankrijk tweede met 6. In de andere Europese landen worden minder diensten aangeboden. In Nederland levert PTT Telecom deze dienst als experiment. De prijs van datacasting is aantrekkelijk ten opzichte van alternatieven, indien de informatie wordt gezonden naar veel ontvangpunten, als vuistregel meer dan 100. 4.1.3. Mobiele satellietcommunicatie De toepassingen voor mobiele satellietcommunicatie zijn spraak, data en tekst. Er zijn drie groepen gebruikers van mobiele communicatie: landmobiel (het wegtransport); maritiem (de scheepvaart) en aëronau– tisch (de luchtvaart). De maritieme gebruikersgroep is de oudste en wordt bediend sinds het operationeel worden van INMARSAT in 1982. Sinds 1985 houdt INMARSAT zich bezig met aëronautisch telecommunicatieverkeer. Dit betreft data en spraakverkeer, zowel voor de vluchtleiding als voor passagiers. INMARSAT richt zich sinds kort ook op de landmobiele markt. Van de drie gebruikersgroepen is de markt voor landmobiele satellietcommunicatie het grootst: schattingen lopen uiteen van 250 000 tot 1,5 miljoen mobiele terminals. Op dit moment zijn er voor alle landmobiele satellietcommunicatiesystemen samen wereldwijd ca. 13 000 en in Europa minder dan 500 mobiele terminals in gebruik. Sommigen menen dat landmobiele satellietcommunicatie rechtstreeks concurreert met cellulaire landmobiele telecommunicatiesystemen (autotelefoonsystemen). Anderen zeggen daarentegen dat landmobiele satellietdiensten zich op een ander marktsegment richten dan cellulaire diensten. Landmobiele satellietcommunicatie biedt namelijk dekking over heel West-Europa, wat andere mobiele diensten nooit of pas na 1995 kunnen bieden. Daarnaast kan landmobiele satellietcommunicatie dekking bieden in Noord-Afrika en het nabije Oosten. Voor landmobiele satellietcommunicatie is het lange-afstand– wegtransport de belangrijkste doelgroep. Zij richt zich ook op de interna– tionale reizigers zoals journalisten, politici en zakenmensen. Ook vormen de spoorwegen een doelgroep (een terminal in het treinstel) daarnaast zijn de satellietcommunicatieterminals bij uitstek geschikt voor telemetrie en voor afstandbesturings– en bewakingsdoeleinden voor afgelegen objecten. In Europa kent men een aantal verschillende (toekomstige) systemen voor landmobiele satellietcommunicatie. Bijlage 5 geeft er een overzicht van.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 994, nr. 2
10
4.2. Trends in de techniek In deze paragraaf zullen enkele technische ontwikkelingen worden belicht die van belang zijn om te kunnen anticiperen op mogelijkheden voor satelliettelecommunicatie. De regelgeving moet immers zoveel mogelijk onafhankelijk van de techniek zijn. Er moet gekeken worden naar nieuwe technieken en of deze technieken nieuwe diensten mogelijk maken. Ook is kennis van de techniek belangrijk in verband met schaarste-aspecten. Zowel frequentie-spectrum als posities in de geosta– tionaire baan zijn namelijk schaarse hulpbronnen. In dit verband zijn er op het ogenblik een drietal technieken die bijzondere aandacht verdienen: «inclined orbits», «20/30/40 GHz bands» en «on-board processing» (zie bijlage 6). Deze en andere technieken zullen leiden tot: - het verdwijnen van het hubstation, zodat VSAT-terminals recht– streeks onderling kunnen communiceren. Hierdoor worden VSAT-netwerken aantrekkelijker voor spraakcommunicatie. - het ontstaan van een intelligente telecommunicatie-infrastructuur in de ruimte waarover men vrijwel alle diensten kan afwikkelen. De aardse component, de terminal, zal steeds eenvoudiger, kleiner en goedkoper worden en daarmee ook aantrekkelijker worden voor eindgebruikers. 4.3. Regelgeving in enkele toonaangevende landen Niet alleen hetgeen in internationaal verband tot stand is gekomen (zie onderdeel 3.2) is belangrijk voor de Nederlandse wet– en regelgeving. Ook de huidige en voorgenomen regelgeving in andere landen heeft grote invloed op de positie van Nederland. In het Verenigd Koninkrijk staat de regelgeving voor satellietcommuni– catie in vergelijking met andere EG-landen reeds veel toe. Er zijn 9 bedrijven die «éénweg»satellietdiensten mogen leveren en daarbij dus ook naar satellieten mogen opstralen. Het Department of Trade and Industry zal naar verwachting binnenkort een volgende stap nemen (ook tweewegverkeer toestaan) waardoor er nog meer competitie ontstaat. In de Bondsrepubliek is onlangs een meer liberale regelgeving ten aanzien van satellietcommunicatie tot stand gekomen. Zowel voor VSAT-netten als voor mobiele satellietcommunicatienetten kunnen gebruikers of satellietdienstenleveranciers een machtiging krijgen om dataverkeer via die netten af te wikkelen. Spraak mag slechts binnen besloten netten worden aangeboden. In de Verenigde Staten is de markt voor satellietcommunicatieappa– ratuur en –diensten al ± 10 jaar vrij. Dit geldt voor VSAT-netten, voor mobiele netten, voor spraak en voor data. Ook kan men gemakkelijker toegang krijgen tot satellietcapaciteit. Een door de Europese Commissie opgesteld overzicht van de regelgeving in de EG-Lid-Staten is gevoegd als bijlage 3. Bijlage 4 geeft meer gedetailleerde informatie over de regelgeving ten aanzien van satellietcommunicatie in enkele toonaange– vende landen. Men zegt dat door de aard van satellietcommunicatie het land met de meest liberale wet– en regelgeving de meeste economische bedrijvigheid in deze sector aantrekt. Dan zou Nederland «de boot missen» als het de huidige, minder liberale, regelgeving op het gebied van satellietcommu– nicatie handhaaft.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 994, nr. 2
11
Nu twee van onze buurlanden onlangs voor satellietcommunicatie de markt meer ruimte hebben gegeven is het nodig dat ook Nederland het beleid op dit gebied heroverweegt. 4.4. Telecommunicatiebeleid van de EG 4.4.1. Algemeen Het groenboek «Telecommunicatie» verscheen in 1987 en bevat voorstellen die erop gericht zijn de telecommunicatiesector in de Gemeenschap zowel te liberaliseren als te harmoniseren. Eén van de voorstellen is: bepaling van een coherent Europees standpunt op het gebied van satellietcommunicatie. De Raad van telecommunicatiemi– nisters heeft zijn visie daarop gegeven in een resolutie van 30 juni 1988. De Raad heeft daarin elf hoofddoelen van het EG-telecommunicatie– beleid geformuleerd. Hoofddoel 10 betreft satellietcommunicatie en is hieronder afgedrukt. «Bepaling van een gemeenschappelijk standpunt inzake satellietcom– municatie, zodat dit medium zich in een gunstig klimaat kan ontwikkelen, rekening houdend met de algemene voorschriften inzake beheer en exploitatie van de netwerkomgeving en met de mededingingsvoor– schriften van het Verdrag en de bestaande internationale verbintenissen van de Lid-Staten.» Op basis van de hoofddoelen is de afgelopen jaren een serie richt– lijnen, aanbevelingen, besluiten e.d. aangenomen. Van speciaal belang zijn in dlt verband de Commissierichtlijn over randapparatuur', de ONP-kaderrichtlijn 2 en de dienstenrichtlijn3. De Commissierichtlijn over randapparatuur bepaalt o.a. dat satelliet– ontvangststations die niet op het openbare geschakelde netwerk zijn aangesloten beschouwd moeten worden als randapparatuur. Dit soort apparatuur mag niet langer onderworpen zijn aan exclusieve rechten van bij voorbeeld PTT's. De ONP-kaderrichtlijn en de dienstenrichtlijn worden veelal in één adem genoemd omdat in december 1989 het politieke compromis over deze beide richtlijnen in onderlinge samenhang tot stand is gekomen. De ONP-richtlijn betreft de harmonisatie van voorwaarden voor open en efficiënte toegang tot en gebruik van openbare telecommunicatienet– werken en, eventueel, openbare telecommunicatiediensten.
1
Richtlijn van de Commissie van 16 mei 1988 betreffende de mededinging op de markten van telecommunicatie-eindappa– ratuur, 88/310/EEG, PB L 131/73 d.d. 27 mei 1988 2 Richtlijn van de Raad van 28 juni 1990 betreffende de totstandbrenging van de interne markt voor telecommunicatie– diensten door middel van de tenuitvoer– legging van Open Network Provision (ONP), 90/387/EEG, PB. L 192/1 d.d 24 juli 1990 3 Richtlijn van de Commissie van 28 juni 1990 betreffende de mededinging op de markten voor telecommunicatiediensten, 90/388/EEG, PB L 192/10 d d 24 juli 1990
De dienstenrichtlijn is niet van toepassing verklaard op o.a. satelliet– diensten. Toch is deze richtlijn van belang, omdat de Commissie de principes van de dienstenrichtlijn ook op sommige punten wil gaan toepassen op satellietcommunicatie. De dienstenrichtlijn bepaalt o.a. dat: 1. lidstaten alle bijzondere rechten, concessies, e.d. voor het aanbod van telecommunicatiediensten moeten afschaffen. Uitgezonderd is de spraaktelefoondienst. 2. lidstaten tot 31 december 1992 nog een verbod mogen handhaven dat anderen dan PTT via huurlijnen geschakelde datadiensten aan derden leveren. 3. lidstaten na die datum nog slechts binnen in de richtlijn aangegeven marges, belemmeringen mogen opwerpen voor hen die met behulp van huurlijnen een geschakelde datadienst aan derden willen gaan leveren. 4. lidstaten ervoor moeten zorgen dat openbare telecommunicatie–
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 994, nr. 2
12
netten toegankelijk zijn volgens objectieve en niet-discriminerende voorwaarden. In het bijzonder moet men binnen een redelijke termijn huurlijnen kunnen krijgen en ze volgens redelijke voorwaarden mogen gebruiken. 5. de Commissie in 1992 een allesomvattende evaluatie zal uitvoeren. De Commissie hanteert in het EG-telecommunicatiebeleid een «step-by-step»-benadering. Nu de principes voor de infrastructuur (ONP), voor basisdienstverlening (dienstenrichtlijn) en voor randappa– ratuur (ontwerp-richtlijn wederzijdse erkenning) zijn vastgesteld, is de tijd gekomen voor een nadere beschouwing van het satellietcommunicatie– beleid in de EG. De Europese Commissie zal in het najaar van 1990 een groenboek uitbrengen over satellietcommunicatie (zie hoofdstuk 5). Daarin bouwt zij op een aantal punten voort op hetgeen tot stand is gekomen in het algemene telecommunicatiebeleid. 4.4.2 Groenboek Satellietcommunicatie Het groenboek «Telecommunicatie» (1987), de Mededeling «Imple– mentatie» (1988) en een Resolutie van de Raad (1988) hebben alle er de nadruk op gelegd dat er een coherent Europees standpunt moet komen inzake satelliettelecommunicatie. In juli 1990 verscheen de eerste officiële «draft summary» van het groenboek «Satellietcommunicatie», dat in het najaar van 1990 als COM-document zal uitkomen. Alle meer dan 14 gedetailleerde standpunten uit deze «draft» zijn gevoegd als bijlage 7. Ze kunnen samengevat worden in 4 hoofddoelstellingen. 1. Volledige liberalisatie van de handel in voorzieningen voor de aardse component van satellietcommunicatie. Dit geldt zowel voor de ontvangst– als voor de zend-/ontvangst-voorzieningen. Voor zover e.e.a. gerechtvaardigd is, moeten de aardse voorzieningen onderworpen zijn aan procedures voor typegoedkeuring en machtiging. Zo kan men de benodigde regelgevende beveiligingen aanbrengen; 2. Het gebruik van deze voorzieningen door dienstenaanbieders en/of door eindgebruikers wordt voor zendende voorzieningen gebonden aan machtigingen. De machtigingsvoorwaarden kunnen bepaalde vormen van gebruik verbieden. Daarbij wordt in bepaalde gevallen aangesloten bij de dienstenrichtlijn. Zo kan men de exclusieve of speciale rechten en regel– gevende voorzieningen veilig stellen, die zijn opgezet bij de Lid-Staten in conformiteit met de communautaire wetgeving en gebaseerd op de consensus die bereikt is binnen het telecommunicatiebeleid van de Gemeenschap; 3. Volledige commerciële vrijheid voor de aanbieders van ruimte– segment, inclusief de directe verkoop van satellietcapaciteit aan dienstenleveranciers en gebruikers. Dit alles binnen het kader van de bij 2. vermelde machtigingsprocedures en in overeenstemming met de communautaire wetgeving, in het bijzonder de mededingingsbepalingen. Deze hoofddoelstelling moet leiden tot een gewijzigde (interpretatie van) de verdragen van INTELSAT, INMARSAT en EUTELSAT; 4. Harmonisatiemaatregelen voor zover deze nodig zijn om de levering van paneuropese diensten te vereenvoudigen. Dit betreft in het bijzonder de wederzijdse erkenning van procedures voor machtiging en typegoed– keuring, frequentiecoördinatie en coördinatie met betrekking tot de aanbieders uit de Derde Landen. De Commissie maakt ten aanzien van grondstations dus onderscheid tussen de handel in deze apparatuur en het gebruik van deze apparatuur. Voor de handel in apparatuur moeten er machtigingen verleend kunnen worden die binnen de gehele Gemeenschap geldig zijn. Voor het
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 994, nr. 2
13
gebruik van grondstations moeten er afzonderlijke machtigingen worden verleend. Dat kunnen machtigirigen zijn voor eindgebruikers van VSAT-terminals, maar ook machtigingen voor exploitanten van hub-stations. Deze laatste bieden aan de verschillende eindgebruikers via dat hub-station een scala van diensten aan. Op 17 juli 1990 heeft de SOG-T gesproken over de Commissievoor– stellen. Op 18 oktober 1990 spraken de europese telecommunicatiemi– nisters informeel over dit onderwerp. Er tekenden zich twee lijnen af: een vrij algemene instemming van de Lid-Staten met de voorstellen voor het aardse deel en oppositie tegen de voorstellen om de verdragen van EUTELSAT, INMARSAT en INTELSAT te wijzigen. Als in eind 1990 het groenboek «Satellietcommunicatie» als COM-document uitkomt staat het gedurende een half jaar open voor discussie en commentaar. Uit de consensus die daarna wordt bereikt zullen naar verwachting in 1991 richtlijnen voortvloeien. Deels zullen die aan de orde komen ten tijde van het Nederlandse voorzitterschap van de Raad (2e helft 1991). 5 Beleidsopties en analyse 5.1 Introductie In dit hoofdstuk vindt u beleidsopties en een beoordeling daarvan. Eerst worden de uitgangspunten voor beoordeling behandeld. Daarna wordt een algemene beoordeling gegeven. Vervolgens worden meer gedetailleerde opties beoordeeld. Daarbij worden ook de effecten van de beleidsopties in meer detail weergegeven. Tenslotte leidt een en ander tot beleidsvoornemens. 5.2 De keuze van de beleidsopties Bij het formuleren van beleidsopties kan men niet met schone lei beginnen: de Commissie heeft immers reeds de hoofdlijnen van haar groenboek satellietcommunicatie bekendgemaakt. De Commissievoor– stellen zullen daarom referentiepunt zijn bij de keuze van de beleids– opties. Als beleidsopties zijn geselecteerd «proposed positions» uit het concept-groenboek satellietcommunicatie, gebundeld in samenhangende groepen. De aangebrachte clustering van voorstellen is zodanig, dat voor de verschillende onderdelen van het satellietcommunicatiebeleid de beleidsmogelijkheden duidelijk worden. Zo ontstaan de onderwerpen: 1. satelliet-omroep. De Commissie wil de markt voor ontvangers voor satellietomroep– signalen geheel vrijgeven. In Nederland is deze markt reeds vrij; 2. satelliet-data-ontvangst. De Commissie wil de markt voor ontvangers van deze signalen vrijgeven. In de praktijk is deze markt in Nederland reeds vrij; 3. vast opgestelde interactieve satellietterminals. Op dit punt verschillen de Commissievoorstellen van het huidige beleid. De optie is om de handel in en het gebruik van deze apparatuur meer vrij te geven; 4. hub-stations. Op dit punt verschillen de Commissievoorstellen van het huidige beleid. De optie is om de handel in en het gebruik van deze apparatuur meer vrij te geven;
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 994, nr. 2
14
5. de mogelijkheden voor andere satellietsystemen. De optie is orn het gemakkelijker te maken dat er satellietsystemen ontstaan die concurreren met de gevestigde systemen van INTELSAT, INMARSATen EUTELSAT; 6. de toegang tot het space-segment van de traditionele satellietsys– temen INTELSAT, INMARSAT en EUTELSAT. De optie is om de toegang tot deze systemen volledig te liberaliseren. De Commissievoorstellen beslaan het gehele terrein van de satelliette– lecommunicatie. Er zijn geen nieuwe, additionele, voorstellen te bedenken die niet reeds op enige wijze door de Commissievoorstellen zijn gedekt. 5.3 Uitgangspunten voor beoordeling De beleidsopties moeten worden beoordeeld. Vooraf is het goed eerst enige algemene uitgangspunten voor beoordeling te schetsen. De telecommunicatiesector wordt steeds belangrijker voor de economie: de aanwezigheid van telecommunicatievoorzieningen en –diensten wordt voor bedrijven een steeds belangrijker factor bij de keuze van de vestigingsplaats. «Het telecommunicatiebeleid staat niet op zichzelf, maar vormt een deel van het algemene regeringsbeleid» (Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 20369, nr. 3, paragraaf 1.3). Als zodanig moet het telecommunicatiebeleid mede dienstbaar zijn aan het streven om Nederland te profileren als «gateway to Europe» en aan het streven om de sterke Nederlandse distributiefunctie te consolideren en uit te bouwen, mede in het licht van de interne EG-markt. Eén van de belangrijkste beoordelingscriteria voor het telecomrnunica– tiebeleid is of het een stimulerende werking heeft op de economie. Dat geldt dus ook voor het beleid ten aanzien van satellietcommunicatie. Door liberalisatie van markten ontstaan sneller nieuwe produkten en diensten. De keuzevrijheid voor de consument wordt vergroot en daar is hij bij gebaat. Innovatieve ideeën leiden sneller tot een innovatief produkten– en dienstenaanbod. Dit kan de vraag stimuleren, waardoor eerder groeimarkten ontstaan. Doordat aanbieders met elkaar concur– reren, zullen in het algemeen de winstmarges kleiner zijn en daardoor de verkoopprijzen lager. Dit alles leidt tot economische bedrijvigheid, creëert werkgelegenheid en is daarmee een stimulans voor de economie. Dit geldt ook voor satellietcommunicatie-apparatuur en –diensten. De Europese Commissie heeft onderzoek laten uitvoeren naar de markt voor VSAT-netwerken. De studie geeft aan dat de markt bij liberale wetgeving driemaal zo groot is als bij restrictieve wetgeving. Daarbij stelt de Commissie dat het extra satellietverkeer geen substitutie is voor bestaand aards verkeer, maar dat er daadwerkelijk nieuwe verkeers– stromen ontstaan. Het uitgangspunt dat men streeft naar economische groei wordt gediend door het introduceren van meer competitie op het gebied van de satellietcommunicatie. Een tweede uitgangspunt voor het Nederlandse en Europese telecom– municatiebestel is het principe van eenheid van beheer van infra– structuur. Bij de parlementaire behandeling van de Wet op de telecommunicatie– voorzieningen is hierover het volgende opgemerkt (Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 20 369, nr. 3, paragraaf 1.7): «Eenheid van beheer van infrastructuur maakt een landelijk uniform aanbod tegen uniforme voorwaarden van telecommunicatievoorzieningen en –diensten mogelijk, ook daar waar deze op zich onrendabel zouden zijn (universali–
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 994, nr. 2
15
teitsbeginsel). Voorts bevordert de eenheid van beheer een optimale dimensionering van de infrastructuur, een grotere beschikbaarheid door de benutting van meervoudige en alternatieve routes, worden onderbe– nutting en doublures vermeden en wordt de schaarse geografische en frequentieruimte in Nederland beter benut De standaardisatie van voorzieningen en diensten (van belang voor de markt in randapparatuur en diensten) en een doelmatige vorm van samenwerking met andere, buitenlandse telecommunicatievoorzieningen en –diensten worden er eveneens door gediend. Het grote draagvlak van een infrastructuur bevordert het tot stand komen van een geïntegreerd net voor vele diensten, hetgeen zowel voor Nederland als voor Europa van groot belang wordt geacht. Tenslotte zijn er de argumenten m.b.t. de nationale veiligheid en de bescherming van de privacy». Er kan een zekere spanning bestaan tussen het uitgangspunt van economische groei en het uitgangspunt van eenheid van beheer van de telecommunicatie-infrastructuur. Bij de totstandkoming van de Wet op de telecommunicatievoorzieningen zijn politieke keuzes gemaakt, die recht doen aan beide uitgangspunten. Wel is toen reeds voorzien dat op het gebied van satellietcommunicatie wellicht in de toekomst herover– weging nodig zou zijn. Zichtbaar wordt nu, dat er binnenkort opnieuw politieke keuzes gemaakt moeten worden. 5.4 Algemene beoordeling Met als uitgangspunt de wenselijkheid van eenheid van beheer moet men wijzen op de maatschappelijke functie van PTT. Men zou zich kunnen afvragen of liberalisatie niet tot gevolg heeft dat het economisch draagvlak wordt aangetast voor het toepassen van het universaliteits– principe. Bovendien zal voornamelijk het bedrijfsleven profiteren van een minder stringent satellietcommunicatiebeleid. De particuliere telecommunicatie– consument zal echter weinig merken van de nieuwe situatie. Het directe maatschappelijk nut is dus relatief klein van het introduceren van meer competitie op het gebied van de satellietcommunicatie. Satellietcommunicatie is voor het uitgangspunt eenheid van beheer echter slechts van gering belang. Men moet namelijk slechts een bepaalde dienst of voorziening onder het principe van eenheid van beheer plaatsen indien deze een reëel maatschappelijk belang dient. En juist omdat het directe maatschappelijk nut van satellietcommunicatie betrekkelijk klein is (de «Weduwe in Appelscha» heeft geen behoefte aan een grondstation voor satellietcommunicatie in haar achtertuin), kan men het principe van eenheid van beheer op dit punt loslaten. Overigens geldt het bij de parlementaire behandeling van de Wet op de telecommunicatievoorzieningen genoemde argument van standaardi– satie dat zou pleiten voor een strikte toepassing van het principe van eenheid van beheer inmiddels veel minder. In toenemende mate worden in Europees verband standaarden voor randapparatuur en diensten ontworpen en toegepast. Dit proces kan zich ook afspelen zonder dat men vasthoudt aan het principe van eenheid van beheer. Met als uitgangspunt de wenselijkheid van economische groei moet men wijzen op de economische voordelen, ook en met name voor de concessiehouder. Ten eerste kan dan worden opgemerkt dat door paneuropese liberali– satie de Nederlandse PTT kansen krijgt in tot nu toe gesloten landen als Frankrijk. Aangezien Nederland als klein land een «groter buitenland»
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 994, nr. 2
16
heeft dan de grote EG-Lidstaten, is dit voor de Nederlandse PTT een relatief voordeel. Ten tweede kan men zeggen dat liberalisatie zal leiden tot een groei– markt. Een kleiner marktaandeel in een overigens grotere en groeiende markt kan voor PTT per saldo zelfs positief zijn. Stel bij voorbeeld dat het marktaandeel van PTT voor grondstations terugloopt van 100% nu naar 50%. Dit is niet te hoog geschat: in de geliberaliseerde randapparatuurmarkt heeft PTT ook een groot markt– aandeel weten te handhaven. Als de markt, zoals EG-onderzoek heeft voorspeld, verdrievoudigt, heeft PTT meer omzet dan nu (50% van 300 is meer dan 100%). Ten derde kan men wijzen op het zwaartepunt in de maatschappelijke functie van PTT (dat tevens het leeuwedeel, ca. 80%, van de opbrengsten genereert). Dat is de telefoondienst, vooral voor interactieve spraak. Maar VSAT-netwerken zullen eerder de datatransportdienst afromen dan de telefoondienst. Het blijkt in de VS namelijk dat spraak steeds minder via satellieten wordt afgewikkeld. De reden daarvan is de vertraging, welke veroorzaakt wordt door de lange verbindingsweg naar en van de satelliet. Deze vertraging is zelfs tweemaal zo groot bij gebruik van een hub-station. Voor interactieve spraak en voor andere interactieve toepas– singen, zoals videoconferencing, is de vertraging zeer hinderlijk. Het is daardoor een kwalitatieve rem op een eventuele afroming van interac– tieve spraakdiensten. Daarenboven bevatten de voorstellen van de Commissie beschermende regelgevende constructies ten aanzien van spraak. Tenslotte kan men opwerpen dat de totale markt voor satellietcommu– nicatie slechts een klein percentage uitmaakt van de totale telecommuni– catiemarkt. In de VS is de markt al 10 jaar vrij, toch heeft satellietcom– municatie slechts een aandeel van 2-3% van de totale telecommunicatie– opbrengsten. In Europa is dit cijfer nu 0,46% (± f 150 mln). 5.5 Beoordeling per beleidsoptie Hieronder zijn de voorstellen van de Europese Commissie op een samenhangende wijze gerangschikt. Bij elk cluster van voorstellen wordt aangegeven welke effecten worden verwacht bij het uitvoeren ervan. Deze effecten zijn te verwachten op één of meer van de volgende gebieden: macro-economie, economisch draagvlak van de concessie, Nederlandse wet– en regelgeving, handhaving van de regelgeving en frequentie-aspecten. Vervolgens wordt bij elk cluster een beoordeling gegeven; daarbij wordt zonodig het geschetste effect op elk van de genoemde gebieden beoordeeld. Daarnaast wordt een oordeel gegeven over de toekomst– vastheid van een bepaalde keuze. Tenslotte eindigt elk cluster met een beleidsvoornemen ten aanzien van de Nederlandse positie. De voorstellen van de Commissie zijn referentiepunt bij de keuze van de beleidsopties. Deze voorstellen dekken het gehele beleidsveld. De Commissie-voorstellen kan men indelen in zes categorieën. Deze catego– rieën kan men rangschikken in opklimmende volgorde van uitwerking. Het zijn: 1. satelliet-omroep; 2. satelliet-data-ontvangst; 3. interactieve satellietterminals; 4. hub-stations; 5. de mogelijkheden voor andere satellietsystemen; 6. de toegang tot het space-segment van de traditionele satellietsys– temen INTELSAT, INMARSAT en EUTELSAT.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 994, nr. 2
17
De Commissie wil op al deze gebieden liberaliseren. De Wet op de telecommunicatievoorzieningen is liberaal op de punten 1 en 2, restrictief op de punten 3 en 4 en zegt vrijwel niets over de punten 5 en 6. 5.5.1
Satelliet-omroep
De Commissie wil omroep apart blijven beschouwen en reguleren. De handel in en het gebruik van omroep-ontvangapparatuur moet volledig vrij worden. De Commissievoorstellen stimuleren de «direct-to-home» omroep– markt. Het economisch draagvlak van de concessie is niet in het geding. De Commissievoorstellen zijn in overeenstemming met het huidige Nederlandse beleid op dit punt. Voor het mediabeleid kan dit Commissie– voorstel van belang zijn. Nederland kan de Commissievoorstellen op dit gebied steunen. 5.5.2
Satelliet-data-ontvangst
De Commissie wil de handel en het gebruik van «stand-alone» ontvangapparatuur volledig liberaliseren. Voor ontvangapparatuur die gekoppeld is aan de openbare geschakelde infrastructuur mag alleen een typekeuring gevraagd worden. Implementatie stimuleert toepassingen als «business-TV», «business– learning», datadistributie van hoofdkantoren naar filialen en elektronische abonnee-media. Het economisch draagvlak van de concessie is niet in het geding. In Nederland is per ontvanginrichting nu formeel nog een machtiging nodig. In de praktijk wordt deze bepaling niet uitgevoerd omdat er geen uiterlijk onderscheid is tussen satelliet-W-omroepont– vangers (formeel en in de praktijk vrij verhandelbaar) en satelliet– data-ontvangers (formeel een machtiging nodig). Deze voorstellen vergen echter geen beleidswijziging. Nederland kan de Commissievoor– stellen op dit gebied steunen. 5.5.3 Vast opgestelde' interactieve satellietterminals De Commissie wil de handel in deze apparatuur liberaliseren. De interne markt hiervoor wordt bereikt door de wederzijdse erkenning van typegoedkeuringen. De Commissie wil het gebruik koppelen aan een machtigingenstelsel. Men maakt onderscheid tussen het gebruik van terminals die niet aan het openbare geschakelde netwerk zijn gekoppeld en terminals die wèl zijn gekoppeld. De eerste categorie gebruik wil men niet beperken. Via zo'n terminal mag men dus spraakdiensten aan derden leveren. De tweede categorie gebruik wil men beperken v.w.b. het leveren van spraak– en datatransportdiensten aan derden. Die beperking hanteert de principes van de EG-dienstenrichtlijn. Ook hier kiest de Commissie voor het tot stand komen van een interne markt, in dit geval die voor satellietcommu– nicatiediensten, d.m.v. de wederzijdse erkenning van machtigingen.
' Voor mobiele interactieve terminals stelt de Commissie hetzelfde beleid voor als voor vast opgestelde interactieve terminals. De Commissievoorstellen ten aanzien van mobiele interactieve terminals lijken sterk op het huidige Nederlandse beleid ten aanzien van die terminals
De Commissievoorstellen stimuleren toepassingen als besloten gebrui– kersgroepen tussen hoofdkantoor en filialen, credit-card-verificatie, telemetrie en telecommand. Het economisch draagvlak van de concessie komt niet in gevaar (zie onder «algemene beoordeling» hierboven). De concessiehouder ontplooit op dit moment op dit punt relatief niet veel activiteiten, zodat het directe verlies aan inkomsten beperkt blijft. Het indirecte verlies van inkomsten
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 994, nr. 2
18
ligt in telecommunicatieverkeer dat «normaliter» via de aardse telecom– municatie-infrastructuur zou worden afgewikkeld. Daartegenover staat dat PTT grotere kansen krijgt in het buitenland, het grotere gebruik van de «normale» telecommunicatie-infrastructuur door de verhoogde econo– mische bedrijvigheid en dat Nederland een hoogwaardige aardse infra– structuur heeft die goed kan concurreren tegen satellietcommunicatie– netwerken voor binnenlands gebruik. Aardse internationale verbindingen door middel van «huurlijnen» zijn niet direct het meest winstgevende produkt van de concessiehouder. Het is juist daartegen dat sommige toepassingen van satellietcommunicatie concurreren. Veel winstverlies zal daar dus niet optreden. Andere toepassingen (zoals sommige vormen van telemetrie) genereren maar weinig verkeer bij de interactieve terminal. Ook dat kan dus geen belangrijke afroming veroorzaken. Een punt van overweging is wel dat de strikte toepassing van de Commissie– voorstellen ertoe leidt dat onderlinge doorkoppeling van normaliter gescheiden besloten netten is toegestaan. Er is immers geen koppeling met het openbare geschakelde net? Toch kan op deze wijze bij voorbeeld een hele branche (bij voorbeeld de bank– en verzekeringsector) het interne en onderlinge telecommunicatieverkeer (inclusief spraak) gaan verplaatsen naar het satellietcommunicatienetwerk. Dit benadert het openbare geschakelde net en vormt daarmee een mogelijke aantasting van het economisch draagvlak van de concessie. Een tweede punt van overweging is dat wellicht sommige EG-Lidstaten in hun streven naar liberalisatie verder willen gaan dan de Commissie– voorstellen. Het principe van EG-brede harmonisatie door de wederzijdse erkenning van machtigingen kan dan in gevaar komen. Dat is ongewenst. Naast een «maximum-niveau» zal er dus ook een «minimum-niveau» van machtigingsvoorwaarden gedefinieerd moeten worden. Dat «minimum– niveau» moet uiteraard liggen beneden het «maximum-niveau» dat de Commissie voorstelt. Implementatie van de voorstellen zou betekenen dat een wetswijziging nodig is. Interactieve satellietterminals zijn satellietgrondstations in de terminologie van de Wet op de telecommunicatievoorzieningen. De huidige, relatief zwaardere, beschermingsconstructie (artikeï 18 van de Wet op de telecommunicatievoorzieningen) voor deze terminals moet dan worden omgezet in een lichtere vorm van bescherming (bij voorbeeld analoog aan artikel 17 van de Wet op de telecommunicatie– voorzieningen). Ook de gebruiksbeperkingen uit artikel 14 moeten dan opnieuw worden gedefinieerd. Wellicht is het vooruitlopend op wetswijziging mogelijk met de conces– siehouder af te spreken dat deze zal afzien van het «right of first refusal» voor deze terminals. Anderen dan de concessiehouder kunnen ze dan zelf aanleggen, in stand houden, aanwezig hebben, gebruiken, doen gebruiken, exploiteren of doen exploiteren. Daarbij kunnen dan de gebruikelijke machtigingsvoorwaarden (in overeenstemming met artikel 14 van de Wet op de telecommunicatievoorzieningen) met betrekking tot het gebruik worden gesteld. Uit frequentie-oogpunt is het moeilijker als er vele eigenaren en gebruikers zijn van satelliet-grondstations dan als er slechts weinige zijn: de concessiehouder en de houders van een machtiging ex artikel 18 van de Wet op de telecommunicatievoorzieningen voor een satelliet-grond– station. De frequentie-coördinatie wordt lastiger, maar is niet onmogelijk. Nodig is wel, dat elke interactieve terminal voldoet aan een aantal technische eisen, opdat storing wordt beperkt c.q. voorkomen. Gezien vanuit het oogpunt van de handhaving zal het moeilijk zijn te controleren of het gebruik wel voldoet aan de machtigingsvoorwaarden.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 994, nr. 2
19
Met name is het vrijwel niet van buitenaf te controleren of een terminal is gekoppeld aan de openbare geschakelde telecommunicatie-infra– structuur. Slechts via reclame-uitingen kan men misbruik op het spoor komen. De beleidsoptie is niet toekomstvast indien men hub-stations (zie hierna) en interactieve terminals apart behandelt. Het onderscheid daartussen zal door technische ontwikkelingen vervagen. De algemene beoordeling geeft aan dat het introduceren van meer competitie in deze markt bijdraagt aan de economische groei, terwijl er ook nieuwe kansen en mogelijkheden voor de concessiehouder ontstaan. Bij de specifieke beoordeling van de beleidsoptie ten aanzien van inter– actieve terminals ken ik het meeste gewicht toe aan het verwachte positieve macro-economische effect dat de optie naar verwachting zal hebben. Gezien ook o.a. het meer liberale beleid op dit punt in ons omringende landen (UK, BRD) is het voorts van het grootste belang op dit punt een niet te behoudend beleid te voeren. Dit alles overwegende neem ik mij voor in grote lijnen in te stemmen met de voorstellen van de Commissie. Op de volgende punten is extra aandacht nodig: - zonodig streven naar aanscherping van de gebruiksvoorwaarden zodanig dat onderlinge doorkoppeling van besloten netten wordt verboden; - streven naar een geharmoniseerd EG-beleid ten aanzien van de machtigingsvoorwaarden en daarbij streven naar een zo laag mogelijk «minimum-niveau»; - nagaan in hoeverre op korte termijn al maatregelen kunnen worden genomen om de aansluiting met buurlanden niet te verliezen. 5.5.4 Hub-stations De techniek is nog niet zover dat rechtstreekse onderlinge communi– catie van interactieve terminals goed mogelijk is. In de praktijk gebruikt men daarom vrijwel steeds een «hub-station» als intermediair «moeder»grondstation. Het signaal volgt dan het volgende traject: terminal satelliet - hub-station - satelliet - terminal. Veelal ligt de nadruk echter op communicatie tussen hub-station (bij voorbeeld in de nabijheid van een hoofdkantoor) en terminal. De Nederlandse teleports hebben soms nu reeds de functie van hub-station. De Commissie maakt geen onderscheid in de behandeling van interac– tieve terminals en hub-stations. Tot op zekere hoogte is daar ook wel iets voor te zeggen: principieel is er ook geen verschil en de huidige verschillen zijn te zeer afhankelijk van de stand van de techniek. De WTV heeft daarom ook geen onderscheid gemaakt. Toch wordt in de praktijk een satellietcommunicatienetwerk gedomi– neerd door het hub-station: «wie de hub heeft, heeft het netwerk». Eindgebruikers in de nabijheid (binnen enkele tientallen kilometers) van een hub-station zullen eerder via aardse verbindingen naar het hub-station aansluiting zoeken met het satellietcommunicatienetwerk dan dat zij een eigen interactieve terminal daarvoor gebruiken. Vanwege de grote capaciteit kan een hub-station vele eindgebruikers bedienen. Zo kan men komen tot de uitspraak: «een hub werkt als een magneet». Elk land zal daarom proberen zoveel mogelijk «hubs» op zijn grondgebied te krijgen. Uit een economisch oogpunt zou er dus wel reden kunnen zijn hubstations apart te behandelen. Maar bij nadere beschouwing blijken alle argumenten die genoemd zijn
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 994, nr. 2
20
onder «interactieve terminals» ook te gelden voor «hubstations». Dit geldt temeer omdat door technische ontwikkelingen het onderscheid tussen deze beide typen grondstations zal vervagen. Een en ander leidt tot dezelfde voornemens voor hub-stations als die genoemd zijn voor interactieve terminals. 5.5.5 De mogelijkheden voor andere satellietsystemen De Commissie wil dat het gemakkelijker wordt dat andere satellietsys– temen gaan ontstaan naast die van INTELSAT, INMARSAT en EUTELSAT. Het macro-economisch effect van de Commissievoorstellen op dit punt is niet te voorspellen. De beoogde grotere concurrentie kan tot gevolg hebben dat de klantprijzen voor satellietcapaciteit dalen op verkeersin– tensieve dekkingsgebieden en stijgen op verkeersarme dekkingsge– bieden. Er komen namelijk meer private satellietsystemen. Deze zullen zich voorai richten op de dekkingsgebieden met het meeste verkeer (bij voorbeeld transatlantisch). De economische basis voor de drie geves– tigde satellietorganisaties INTELSAT, INMARSAT en EUTELSAT om uniforme prijzen toe te passen zou zo kleiner kunnen worden. Vooral ontwikkelingslanden, welke zich vooral bevinden in gebieden met weinig verkeer, kunnen hiervan nadeel hebben. Met betrekking tot «separate systems» is er reeds een tendens om steeds meer satellietsystemen toe te staan naast de gevestigde drie INTELSAT, INMARSAT en EUTELSAT. De tendens is daarbij ook dat de «separate systems» steeds meer activiteiten mogen ontplooien in steeds meer landen. Van echte bescherming van de drie gevestigde systemen is feitelijk geen sprake, want de coördinatieprocedures bevatten geen sanctiemaatregelen. Deze tendensen zullen zich voortzetten, ongeacht of er verdragswijzigingen worden aangebracht. Overigens is het directe belang van Nederland of van het Nederlandse bedrijfsleven in «separate systems» beperkt. Vooral britse en amerikaanse bedrijven nemen er in deel. Daarnaast heeft Nederland geen nationale satelliet gelanceerd. Andere landen hebben dat wel gedaan en zoeken nu afzetgebieden buiten hun grenzen. Nederland heeft er echter belang bij dat de drie gevestigde satellietor– ganisaties goed blijven functioneren. Ten eerste vanwege de publieke taak die deze organisaties hebben: de kernactiviteit van deze organisaties is openbare geschakelde dienstverlening, met name openbare gescha– kelde telefonie. Deze activiteiten zijn van maatschappelijk belang. Ten tweede is de Staat der Nederlanden Partij bij de verdragen en heeft als zodanig ook belang bij het goed functioneren van INTELSAT, INMARSAT en EUTELSAT. Het is het belang van de drie organisaties, het algemeen maatschap– pelijk belang en ook het Nederlandse taelang dat er een redelijke mate van bescherming blijft op de openbare geschakelde dienstverlening, in het bijzonder openbare geschakelde telefonie. Implementatie van de Commissievoorstellen houdt o.a. in dat men nogal ingrijpende wijzigingen aanbrengt in de tekst van internationale verdragen. Het is de vraag of en in hoeverre de Commissie op grond van het EG-verdrag bevoegd is uitspraken te doen over internationale verplichtingen die die Lidstaten in een breder verband zijn aangegaan. Op het gebied van het beheer van frequenties en geostationaire baan-posities is het uiteraard lastiger om vele satellietsystemen te coördineren dan als het om slechts enkele systemen gaat. Vanuit dit
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 994, nr. 2
21
gezichtspunt leveren «separate systems» extra problemen op. Dit vormt op de lange termijn een soort «natuurlijk maximum» voor «separate systems»: op een gegeven moment is «de koek op». Maar de hierboven vermelde trend dat er toch steeds meer komen wordt voorlopig hierdoor niet omgebogen. Tijdens de eerste bespreking van de voorstellen met de Lidstaten in juli 1990 bleken deze voorstellen bij veel Lidstaten op verzet te stuiten. Op grond van de voorgaande overwegingen, waarbij ik veel gewicht toeken aan de macro-economische aspecten en aan de internationale verplichtingen die Nederland is aangegaan in het kader van in de verdragen van INTELSAT, INMARSAT en EUTELSAT, kom ik tot het volgende beleidsvoornemen. Ik zie vooralsnog geen reden of noodzaak om de tekst van de verdragen van INTELSAT, INMARSAT en EUTELSAT fundamenteel te wijzigen. De huidige verdragsteksten kunnen zo worden geïnterpreteerd dat er ruimte is voor introductie van meer competitieve satellietsys– temen. Op die basis kan Nederland zich als verdragspartij en in de EG actief en positief opstellen ten aanzien van het introduceren van meer «separate systems». Hierbij moet er een redelijke mate van bescherming blijven op de openbare geschakelde telefoondienst, opdat INTELSAT, INMARSAT en EUTELSAT redelijkerwijze het universaliteitsprincipe (uniforme prijzen, ongeacht het dekkingsgebied) kunnen blijven toepassen. 5.5.6 De toegang tot het space-segment van de traditionele satellietsys– temen INTELSAT, INMARSATen EUTELSAT De Commissie wil de ruimte-infrastructuur van de bestaande interna– tionale satellietsystemen rechtstreeks toegankelijk maken voor klanten. Nu moet men nog satellietcapaciteit afnemen via de nationale PTT. Het macro-economisch effect van de Commissievoorstellen is niet te voorspellen. Enerzijds kan de beoogde grotere concurrentie leiden tot gedifferenti– eerde prijzen van satellietcapaciteit voor eindgebruikers. Op de gebieden met veel verkeer (bij voorbeeld transatlantische routes) kunnen ze gaan dalen. Op gebieden met weinig verkeer (bij voorbeeld Midden-Oosten– –Afrika) kunnen ze gaan stijgen. De drie satellietorganisaties INTELSAT, INMARSAT en EUTELSAT worden meer commercieel. Daardoor zal de beschikbare capaciteit meer worden ingezet ten behoeve van de «drukke» routes. Door de concur– rentie (extern met glasvezelkabels en met «separate systems» en intern tussen de verschillende aanbieders van capaciteit op de drie systemen) zal de prijs voor de eindgebruiker op die routes dalen. Op de «dunne» routes is er nauwelijks of geen externe concurrentie en is er naar verwachting ook weinig interne concurrentie. De prijzen voor de eindge– bruiker op die routes zullen daardoor relatief hoog zijn. Anderzijds is het denkbaar dat er momenteel door PTT's capaciteit wordt aangeboden onder de kostprijs. Als immers een PTT bi] voorbeeld 6 satelliettransponders van EUTELSAT heeft geleased, dan moet die PTT maar zien dat hij die capaciteit doorverhuurt. Als dat voor 5'/2 lukt, kan het zijn dat de restcapaciteit wordt doorverhuurd onder de kostprijs. Dan wordt toch met die restcapaciteit inkomsten gegenereerd, zonder dat daar voor die PTT extra kosten tegenover staan. Daarnaast zijn alle ondertekenaars van de drie organisaties (de PTT's) nu onderling in concurrentie om de door hen gereserveerde capaciteit aan klanten te slijten. Als bij voorbeeld EUTELSAT alle capaciteit zelf gaat verhuren aan
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 994, nr. 2
22
klanten, vindt er concentratie van macht plaats dat monopolistisch gedrag met de bijbehorende te hoge prijzen tot gevolg kan hebben. Men kan dus ook redeneren dat uitvoering van de Commissievoorstellen tot gevolg zal hebben dat de prijzen voor capaciteit op de systemen van INTELSAT, INMARSAT en EUTELSAT voor de eindgebruiker zullen stijgen. Bovendien vraag ik mij af of het nodig is bij het introduceren van meer competitie in het space segment zowel de introductie van «separate systems» te vergemakkelijken als de toegang tot drie specifieke systemen geheel te liberaliseren. Als het eerste gebeurt, en dat is steeds meer het geval, dan is het tweede niet meer zo nodig. Met betrekking tot de positie van de concessiehouder is het volgende op te merken. De voorstellen van de Commissie met betrekking tot de toegang tot de ruimtesegmenten van INTELSAT, INMARSATen EUTELSAT vergen dat de exploitatie-overeenkomsten van de drie organisaties worden gewijzigd. Daarbij doen zich drie problemen voor: - een praktisch probleem: slechts de Ondertekenaars hebben de bevoegdheid de exploitatie-overeenkomst te wijzigen; - een commercieel probleem: PTT heeft geld geïnvesteerd in die organisaties en wil een zeker rendement op de investering hebben; - een principieel probleem: PTT's willen voor de afwikkeling van hun internationale telecommunicatieverkeer een voorkeursrecht hebben op de betreffende transponders. Zij hebben dat nodig om te kunnen voldoen aan de concessieverplichtingen die hen als publieke taak zijn opgedragen, met name voor de openbare geschakelde dienstverlening. Met name het derde, principiële probleem weegt zwaar voor de PTT's, maar ook voor de verleners van de concessie. Het kan niet zo zijn dat bij voorbeeld de Nederlandse overheid een bedrijf (PTT Nederland NV) opdraagt in het algemeen maatschappelijk belang bepaalde taken te vervullen en dat de Nederlandse overheid vervolgens PTT belemmert in de toegang tot de middelen die nodig zijn voor het vervullen van die taken. Uiteraard zit er ook een andere kant aan de zaak: het voorkeursrecht van PTT op de transponders van INTELSAT, INMARSAT en EUTELSAT mag er niet toe leiden dat er geen eerlijke toegang zou zijn tot de satel– lieten van die systemen. Maar ik heb vooralsnog geen reden om aan te nemen dat de Óndertekenaars derden de toegang tot de satellieten ontzeggen. Dan zouden er op grond van de nationale en internationale mededingingsregels gerechtvaardigde klachten moeten zijn. Dat is niet 20. Implementatie van de Commissievoorstellen houdt o.a. in dat men nogal ingrijpende wijzigingen aanbrengt in de tekst van de met interna– tionale verdragen gelieerde exploitatie-overeenkomsten. Hiermee tast men één van de basisbeginselen aan van de satellietorganisaties. Het verdient echter ook hierbij aanbeveling na te gaan in hoeverre er een meer open toegang tot de drie systemen te realiseren is, zonder de tekst van de exploitatie-overeenkomsten te wijzigen. Men kan bij voorbeeld beleidsopties bedenken die enigszins tegemoet komen aan hetgeen de Commissie wil, terwijl de huidige verdragen en overeenkomsten intact blijven. Genoemd is «het UK-model», waarbij een gescheiden bureau van de Engelse Ondertekenaar, British Telecom, alle Engelse aanvragen voor satellietcapaciteit op INTELSAT, INMARSAT en EUTELSAT behandelt. Ook genoemd is het «US-model», waarbij een speciaal bedrijf wordt opgericht om de Ondertekenaar-taken in de satellietorganisaties te vervullen.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 994, nr. 2
23
Tijdens de eerste bespreking van de voorstellen met de Lidstaten in juli en in oktober 1990 bleken deze voorstellen bij veel Lidstaten op verzet te stuiten. Op grond van de voorgaande overwegingen, waarbij ik veel gewicht toeken aan de macro-economische aspecten en aan de interna– tionale verplichtingen die Nederland is aangegaan in het kader van in de verdragen van INTELSAT, INMARSAT en EUTELSAT, kom ik tot het volgende beleidsvoornemen. Er is onvoldoende reden om het huidige beleid ingrijpend te wijzigen ten aanzien van de toegang tot de satellietsystemen van INTELSAT, INMARSAT en EUTELSAT. Nederland zal zich echter constructief opstellen in de discussies over dit onderwerp. Daarbij zal Nederland de volgende randvoorwaarden stellen: - de concessiehouder moet voldoende toegang hebben tot de middelen om de hem opgedragen concessietaken uit te voeren, met name de openbare geschakelde telefoondienst. - anderen dan de concessiehouder moeten op een eerlijke en niet-discriminerende wijze ook toegang kunnen krijgen tot de satellietca– paciteit van de systemen INTELSAT, INMARSAT en EUTELSAT. 6. Conclusies en beleidsvoornemens 6.1 Algemeen Bij het formuleren van beleidsopties kan men niet met schone lei beginnen: de Commissie heeft immers reeds de hoofdlijnen van haar groenboek satellietcommunicatie bekend gemaakt. De Commissievoor– stellen zullen daarom referentiepunt zijn bij de keuze van de beleids– opties. Als beleidsopties zijn geselecteerd «proposed positions» uit het concept-groenboek satellietcommunicatie, gebundeld in samenhangende groepen. De aangebrachte clustering van voorstellen is zodanig, dat voor de verschillende onderdelen van het satellietcommunicatiebeleid de beleidsmogelijkheden duidelijk worden. Zo ontstaan de onderwerpen: 1. satelliet-omroep. Op dit punt zijn de voorstellen van de Commissie in overeenstemming met het huidige Nederlandse beleid; 2. satelliet-data-ontvangst. Op dit punt zijn de voorstellen van de Commissie in overeenstemming met de praktijk van het huidige Nederlandse beleid; 3. vast opgestelde interactieve satellietterminals. Op dit punt verschillen de Commissievoorstellen van het huidige beleid. De optie is om de handel in en het gebruik van deze apparatuur meer vrij te geven; 4. hub-stations. Op dit punt verschillen de Commissievoorstellen van het huidige beleid. De optie is om de handel in en het gebruik van deze apparatuur meer vrij te geven; 5. de mogelijkheden voor andere satellietsystemen. De optie is om het gemakkelijker te maken dat er satellietsystemen ontstaan die concurreren met de gevestigde systemen van INTELSAT, INMARSATen EUTELSAT; 6. de toegang tot het space-segment van de traditionele satellietsys– temen INTELSAT, INMARSAT en EUTELSAT. De optie is om de toegang tot deze systemen volledig te liberaliseren.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 994, nr. 2
24
6.2 Vast opgestelde interactieve satellietterminals Het introduceren van meer competitie in deze markt draagt bij aan de economische groei, terwijl er ook nieuwe kansen en mogelijkheden voor de concessiehouder ontstaan. Gezien ook o.a. het meer liberale beleid op dit punt in ons omringende landen (UK, BRD) is het voorts van het grootste belang op dit punt een niet te behoudend beleid te voeren. Dit alles overwegende neem ik mij voor in grote lijn in te stemmen met de voorstellen van de Commissie. Op de volgende punten is extra aandacht nodig: - zonodig streven naar aanscherping van de gebruiksvoorwaarden zodanig dat onderlinge doorkoppeling van besloten netten wordt verboden; - streven naar een geharmoniseerd EG-beleid ten aanzien van de machtigingsvoorwaarden en daarbij streven naar een zo laag mogelijk «minimum-niveau»; - nagaan in hoeverre op korte termijn al maatregelen kunnen worden genomen om de aansluiting met buurlanden niet te verliezen. 6.3 Hub-stations Alle argumenten die genoemd zijn onder «interactieve terminals» gelden m.n. ook voor «hub-stations». Dit geldt temeer omdat door technische ontwikkelingen het onderscheid tussen deze beide typen grondstations zal vervagen. Een en ander leidt tot dezelfde voornemens voor hub-stations als die genoemd zijn voor interactieve terminals. 6.4 De mogelijkheden voor andere satellietsystemen De Commissievoorstellen zouden ertoe kunnen leiden dat de econo– mische basis kleiner wordt voor de drie gevestigde satellietorganisaties INTELSAT, INMARSAT en EUTELSAT om uniforme prijzen toe te passen. Vooral ontwikkelingslanden kunnen hiervan nadeel ondervinden. Met betrekking tot «separate systems» is er reeds een tendens om steeds meer satellietsystemen toe te staan naast de gevestigde drie INTELSAT, INMARSAT en EUTELSAT. De tendens is daarbij ook dat de «separate systems» steeds meer activiteiten mogen ontplooien in steeds meer landen. Deze tendensen zullen zich voortzetten, ongeacht of er verdragswijzigingen worden aangebracht. Daarnaast heeft Nederland geen nationale satelliet gelanceerd. Andere landen hebben dat wel gedaan en zoeken nu afzetgebieden buiten hun grenzen. Nederland heeft er echter wel belang bij dat de drie gevestigde satel– lietorganisaties goed blijven functioneren. Ten eerste vanwege de publieke taak die deze organisaties hebben: de kernactiviteit van deze organisaties is openbare geschakelde dienstverlening, met name openbare geschakelde telefonie. Deze activiteiten zijn van maatschap– pelijk belang. Ten tweede is de Staat der Nederlanden Partij bij de verdragen en heeft als zodanig ook belang bij het goed functioneren van INTELSAT, INMARSATen EUTELSAT. Het is bovendien de vraag of en in hoeverre de Commissie op grond van het EG-verdrag bevoegd is uitspraken te doen over internationale verplichtingen die die Lidstaten in een breder verband zijn aangegaan. Ik zie daarom geen reden of noodzaak om de tekst van de verdragen van INTELSAT, INMARSAT en EUTELSAT te wijzigen. De huidige verdragsteksten kunnen zo worden geïnterpreteerd, dat er ruimte is voor introductie van meer competitieve satellietsystemen. Op die basis kan
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 994, nr. 2
25
Nederland zich als verdragspartij actief en positief opstellen ten aanzien van het introduceren van meer «separate systems». Hierbij moet er voldoende bescherming blijven op de openbare geschakelde telefoon– dienst, opdat INTELSAT, INMARSAT en EUTELSAT redelijkerwijze het universaliteitsprincipe (uniforme prijzen, ongeacht het dekkingsgebied) kunnen blijven toepassen. 6.5 De toegang tot het space-segment van de traditionele satellietsys– temen INTELSAT, INMARSATen EUTELSAT De voorstellen van de Commissie met betrekking tot de toegang tot de ruimtesegmenten van INTELSAT, INMARSATen EUTELSAT vergen dat de exploitatie-overeenkomsten van de drie organisaties zou moeten worden gewijzigd. Daarbij doen zich drie problemen voor: - een praktisch probleem: slechts de Ondertekenaars hebben de bevoegdheid de exploitatie-overeenkomst te wijzigen; - een commercieel probleem: PTT heeft geld geïnvesteerd in die organisaties en wil een zeker rendement op de investering hebben; - een principieel probleem: PTT's willen voor de afwikkeling van hun internationale telecommunicatieverkeer een voorkeursrecht hebben op de betreffende transponders. Zij hebben dat nodig om te kunnen voldoen aan de concessieverplichtingen die hen als publieke taak zijn opgedragen, met name voor de openbare geschakelde dienstverlening. Met name het derde, principiële probleem weegt zwaar voor de PTT's, maar ook voor de verleners van de concessie. Het kan niet zo zijn dat bij voorbeeld de Nederlandse overheid een bedrijf (PTT Nederland NV) opdraagt in het algemeen maatschappelijk belang bepaalde taken te vervullen en dat de Nederlandse overheid vervolgens PTT belemmert in de toegang tot de middelen die nodig zijn voor het vervullen van die taken. Uiteraard zit er ook een andere kant aan de zaak: het voorkeursrecht van PTT op de transponders van INTELSAT, INMARSAT en EUTELSAT mag er niet toe leiden dat er geen eerlijke toegang zou zijn tot de satel– lieten van die systemen. Maar ik heb geen reden om aan te nemen dat de Ondertekenaars derden de toegang tot de satellieten ontzeggen. Dan zouden er op grond van de nationale en internationale mededingings– regels gerechtvaardigde klachten moeten zijn. Dat is niet zo. Ik zie daarom vooralsnog onvoldoende reden om het huidige beleid ingrijpend te wijzigen ten aanzien van de toegang tot de satellietsys– temen INTELSAT, INMARSATen EUTELSAT. Nederland zal zich echter constructief opstellen in de discussie over dit onderwerp. Daarbij zal Nederland de volgende randvoorwaarden stellen: - de concessiehouder moet voldoende toegang hebben tot de middelen om de hem opgedragen concessietaken uit te voeren, met name de openbare geschakelde telefoondienst; - anderen dan de concessiehouder moeten op een eerlijke en niet-discriminerende wijze ook toegang kunnen krijgen tot de satellietca– paciteit van de systemen INTELSAT, INMARSAT en EUTELSAT.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 994, nr. 2
26