Tweede Kamer der Staten-Generaal
Zitting 1979-1980
2
Rijksbegroting voor het jaar 1980
15 800 Hoofdstuk XVI Departement van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk
Nr. 11
BRIEF V A N DE STAATSSECRETARIS V A N CULTUUR, RECREATIE EN MAATSCHAPPELIJK WERK De Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Rijswijk, 19 september 1979 Hierbij bied ik u m i j n standpunt aan betreffende de resultaten van het o n derzoeksproject gemeentelijke sociale diensten. Zoals reeds v e r w o o r d in de m e m o r i e van a n t w o o r d , behorende bij de begrotingsbehandeling 1979 (Eerste Kamer, zitting 1978-1979, 15 300 XVI, nr. 70b, hoofdstuk V), zijn in het eindrapport en de deelrapporten die het project heeft opgeleverd ten aanzien van vele onderdelen van de gemeentelijke sociale dienstverlening denkbeelden en aanbevelingen ontwikkeld. De primaire bedoeling van het onderzoeksproject was de gemeentebesturen een handvat te bieden o m waar nodig in de organisatiestructuur en dienstverlening der gemeentelijke sociale diensten c.q. afdelingen sociale zaken ter secretarie verbeteringen aan te brengen en ter zake een n i e u w beleid te ontwikkelen. Daarbij komen ook belangrijke kernpunten aan de orde die zeer direct met de kwaliteit van de uitvoering van de A l g e m e n e Bijstandswet te maken hebben. Met name ten aanzien van deze kernpunten heb ik een standpunt bepaald. Zowel in de m e m o r i e van toelichting bij de begroting 1978, als in boveng e n o e m d e m e m o r i e van a n t w o o r d als ter gelegenheid van het in ontvangst n e m e n v a n het eindrapport «Naar een gemeentelijke sociale dienst nieuwe stijl» op 8 mei is gesteld, dat de conclusies en aanbevelingen uit de onderzoeksrapporten besproken zouden w o r d e n in een overleg inzake g.s.d.-problematieken tussen de VNG, DIVOSA, het Ministerie van Sociale Zaken en het Ministerie van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk. Rekening h o u d e n d met de resultaten van dit overleg zou ons standpunt w o r d e n bepaald. De start van bedoeld overleg «beraadsgroep g.s.d.-zaken» g e n a a m d , heeft door een langere dan voorziene v o o r b e r e i d i n g vertraging o n d e r v o n den, w a a r d o o r de bespreking van aanbevelingen en conclusies pas nu op het punt van aanvang staat. Toch heb ik g e m e e n d reeds nu met een standpunt te moeten k o m e n . Ten eerste o m d a t ik van m e n i n g ben, dat daartoe de tijd aangebroken is nu reeds vier maanden sedert het in ontvangst nemen van het eindrapport verlopen zijn. Ten t w e e d e o m d a t - zoals ik ook reeds bij het in ontvangst nemen van het eindrapport op 8 mei heb opgemerkt - er in den lande al ge-
4 vel
Tweede Kamer, zitting 1979-1980, 15 800 hoofdstuk XVI, nr. 11
1
werkt wordt met een aantal van de aanbevelingen en conclusies. Langer uitblijven van een eerste standpuntbepaling op landelijk niveau zou in gemeentelijke kringen wellicht niet begrepen worden. Ten derde en zeker niet in de laatste plaats omdat we op dit moment naar mijn mening duidelijk staan aan het begin van een openbare discussie over de opzet van de uitvoering van de sociale zekerheid. Ik behoef in dit verband alleen maar te herinneren aan het recentelijk verschenen interim-rapport «Organisatie van de beheersing van de sociale zekerheid», het nog te verschijnen rapport/advies van de interdepartementale projectgroep Integratie Werkloosheidsvoorzieningen en het zojuist voltooide vervolg-onderzoek naar de uitvoering van de sociale zekerheid in opdracht van de SER. In dit verband meen ik er goed aan te doen er nog eens op te wijzen dat mijn standpuntbepaling inzake de aanbevelingen en conclusies van het IVA-project tot stand is gekomen vanuit het oogpunt van bewaking van de kwaliteit van de uitvoering van de ABW. Ik ben voorshands van mening dat de uitvoering van de ABW ook in een toekomstige uitvoeringsstructuur zal moeten geschieden door een instelling als de g.s.d. juist met het oog op de samenhang met het lokale welzijnsbeleid. Uit het voorgaande zal duidelijk zijn, dat ik hier met een eerste, voorlopig standpunt kom. Na afronding van de genoemde besprekingen in de beraadsgroep g.s.d.-zaken, zal ik u berichten of dit standpunt naar mijn oordeel al of niet nuancering of aanpassing behoeft. In 1975 werd door het Ministerie van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) aan het lnstituut voor Sociaal Wetenschappelijk Onderzoek te Tilburg (IVA) opdracht gegeven onderzoek te doen naar het functioneren van de gemeentelijke sociale dienst (g.s.d.) in de lokale samenleving. In overleg met het IVA werd gekozen voor een geheel van met elkaar samenhangende onderzoeken; een veelzijdig onderzoeksproject. De doelstelling van dit project luidde als volgt: het aan de hand van inventariserend en evaluerend onderzoek komen tot een doorlichting van het takenpakket en van het bestuurlijk, organisatorisch en uitvoerend functioneren van de g.s.d. binnen de lokale samenleving, alsmede van de daarmee verband houdende relatiepatronen, organisatievormen en personeelsstructuur. Het IVA heeft het project uitgevoerd in samenwerking met het Sociaal Geografisch en Bestuurskundig Onderzoeksbureau van de VNG en het organisatiebureau Bosboom en Hegener. Met het verschijnen van het eindrapport «Naar een gemeentelijke sociale dienst nieuwe stijl» is dit onderzoeksproject min of meer afgerond. Min of meer, omdat inmiddels is besloten tot een aantal zogenaamde vervolgonderzoeken, te weten: de reeds in de vorige begrotingstoelichting aangekondigde onderzoeken naar managementproblematiek bij gemeentelijke sociale diensten en de uitvoering van het bijstandsmaatschappelijk werk, uit te voeren door het IVA en een onderzoek naar de sociale dienstverlening in kleine gemeenten, uit te voeren door het onderzoeksbureau van de VNG. Bij het in ontvangst nemen van het eindrapport op 8 mei heb ik gesteld dat de verdiensten van het IVA/g.s.d.-onderzoek mijns inziens worden gevormd door een tweetal aspecten: - we zijn verrijkt met een reeks inzichten, visies en gefundeerde meningen en - tegelijkertijd is bij dit onderzoek de betrokkenheid op alle niveaus bij de problematiek van de gemeentelijke sociale diensten aanmerkelijk vergroot. Het laatste is naar mijn mening vooral te danken aan de bijzondere wijze waarop men er in geslaagd is degenen die met de resultaten van het onderzoek zouden moeten werken actief bij het project in te schakelen. Met name deze aanpak, de terugmeldingsstrategie, - in het project aangeduid met de fase «Werken met de Resultaten» - heeft ertoe geleid, dat enkele belangrijke aanbevelingen en conclusies van het onderzoek reeds gemeengoed zijn geworden in gemeentelijke kring. Met betrekking tot die delen van het onderzoek die direct te maken hebben met de kwaliteit van de uitvoering van de ABW maak ik in het navolgende mijn standpunt kenbaar.
Tweede Kamer, zitting 1979-1980, 15 800 hoofdstuk XVI, nr. 11
2
De v o l g e n d e h o o f d p u n t e n passeren de revue: 1. Het m i n i m u m - t a k e n p a k k e t ; 2. De relatie tussen bijstandsmaatschappelijk werk en algemeen maatschappelijk w e r k ; 3. De rol van de g.s.d. op lokaal welzijnsterrein; 4. Taakafbakening en - a f s t e m m i n g g.s.d. - particulier initiatief en andere (overheids-)instellingen; 5. Participatie v a n cliënten. Naar aanleiding van de IVA-onderzoeken zou ook aandacht besteed m o e ten w o r d e n aan o n d e r w e r p e n als «De problematiek r o n d o m de o p l e i d i n gen», «De t o e k o m s t i g e plaats en functie van het consulentenapparaat» en «De rechtswaarborgen voor bijstandscliënten». Het v o l g e n d e kan ik mededelen betreffende de stand van zaken ten aanzien van deze o n d e r w e r p e n : - De problematiek r o n d o m de opleidingen. Bij het voorzien in een goede kwalitatieve uitvoering van de A B W speelt de opleiding van de ambtenaren die bij de g.s.d. belast zijn met de dagelijkse uitvoering van de A B W een belangrijke rol. Naar de organisatorische v o r m geving en de i n h o u d van de opleidingen v i n d t op dit m o m e n t binnen het m i nisterie overleg en onderzoek plaats. Nader overleg met de Minister v a n O n derwijs, alsook met de betrokken organisaties, evenals de bespreking van de problematiek in de beraadsgroep g.s.d.-zaken moet nog plaatsvinden. - De t o e k o m s t i g e plaats en functie van het landelijk consulentenapparaat. Binnen het ministerie w o r d t zowel de plaats en functie van de bijstandsals van de maatschappelijk dienstverleningsconsulent bezien. De onderzoeken bevinden zich nog in het b e g i n s t a d i u m . - Rechtswaarborgen voor bijstandscliënten. In het eerste IVA-hoofdrapport «Gemeentelijke sociale dienstverlening in ontwikkeling» (blz. 48 en 58) w o r d e n hierover enige o p m e r k i n g e n gemaakt. Aangesloten w o r d t daarbij op de aanbevelingen in het advies van het College A B W o m procedurele regels die essentieel zijn in de w e t zelf op te n e m e n . Op het departement w o r d e n o p dit m o m e n t in reactie op het rapport van het College A B W , Advies inzake Misbruik, Fraude en Rechtswaarborgen, van juni 1976, enige ideeën o n t w i k k e l d , w a a r b i j de resultaten van het IVA-project (waaronder ook de participatie door g.s.d.-cliënten) en het onderzoeksrapport «Bestuur-bestuurden» van het Sociaal Wetenschappelijk Instituut van de Vrije Universiteit te A m s t e r d a m mede in b e s c h o u w i n g w o r d e n g e n o m e n . Bij de hiernavolgende s t a n d p u n t b e p a l i n g is m e e g e w o g e n w a t ter zake is opgemerkt door organisaties als de V N G , DIVOSA, Joint, de landelijke organisatie v o o r bijstandsontvangers, «Functie-verband g.s.d.» van de Nederlandse Vereniging van Maatschappelijk Werkers en het Landelijk Contact Veldwerkers, zoals dat ook is weergegeven in de diverse welzijns(vak)bladen, vooral na publicatie van het eerste IVA-rapport «Gemeentelijke sociale dienstverlening in ontwikkeling» en de zogenaamde fase «Werken met de resultaten». Ter i n f o r m a t i e is in de bijlage een overzicht o p g e n o m e n van alle verschenen onderzoeksrapporten met v e r m e l d i n g van de v e r s c h i j n i n g s d a t u m en een korte i n h o u d s o p g a v e . 1. Het
minimum-takenpakket
Volgens de aanbevelingen van het IVA dient ongeacht het streefbeeld dat ten aanzien van de ontwikkeling van de plaats een rol van een g.s.d. in een lokale s a m e n l e v i n g w o r d t gehanteerd, in elke g.s.d.-situatie ten minste sprake te zijn van een aantal g.s.d."kerntaken. Dit zogenaamde m i n i m u m - t a k e n pakket luidt als v o l g t : - de behandeling van financiële aanvragen volgens de wettelijke m o g e lijkheden en de landelijke n o r m e n ; - de begeleiding van cliënten tijdens en s o m s ook na de aanvraagbehand e l i n g ; dit h o u d t tevens in nagaan of er sprake is van psychosociale problem e n en bevorderen dat de cliënt zelf een oplossing vindt dan wel verwezen w o r d t naar een gespecialiseerde instelling;
T w e e d e Kamer, zitting 1 9 7 9 - 1 9 8 0 , 1 5 800 hoofdstuk XVI, nr. 11
3
- het verzamelen van informatie over de aard en omstandigheden van de financiële aanvragen en in aansluiting daarop signalering aangaande de situatie van probleemgroepen en probleemsituaties (in regio, stad, wijk of buurt) in verband met het plaatselijke welzijnsbeleid, in het bijzonder met het oog op kansarme groepen en lagere inkomensgroepen; - het signaleren en stimuleren van projecten die gericht zijn op het verbeteren van de maatschappelijke situatie van probleemgroepen. Dit minimum-takenpakket als kerntakenpakket wordt door mij onderschreven. Deze instemming is gebaseerd op de onderschrijving van de door het IVA gesignaleerde trends en visies, op feiten uit het onderzoek, alsook uit andere bronnen. Met name het onder de trends en visies genoemde actuele beleidsdoel «bevordering van de samenhang tussen het sociale zekerheidsstelsel en het welzijnsbeleid» wordt door mij als juist ervaren. Het bijstandsbeleid bevindt zich namelijk in steeds sterkere mate op het snijvlak van de sociale zekerheid en het welzijnsbeleid. Om tot een zodanige kwalitatieve ABW-uitvoering te komen, dat een bijdrage wordt geleverd aan de maatschappelijke effectiviteit van het welzijnsbeleid en de beheersing van de sociale zekerheid moeten genoemde kerntaken in principe door alle gemeenten verricht worden. Met betrekking tot het onderdeel «het signaleren en stimuleren van projecten die gericht zijn op het verbeteren van de maatschappelijke situatie van probleemgroepen» wil ik stellen, dat dit op zich niet iets nieuws is, wanneer bedoeld wordt, dat de g.s.d., als gemeentelijke dienst, signaleert in de richting van het gemeentebestuur en na opdracht van het gemeentebestuur stimuleert in de richting van bedoelde probleemgroepen door middel van de individuele hulpverlening in het kader van de ABW. In het algemeen behoort iets dergelijks normaal tot de taak van een gemeentelijke sociale dienst. Wel wil ik stellen dat ik positief sta tegenover voortzetting en waar nodig een verbetering van deze taak. Wat betreft de uitbreiding van het minimum-takenpakket naar een groter takenpakket, waartoe taken kunnen behoren als gespecialiseerde psycho-sociale hulpverlening, meewerken aan begeleidingsprojecten ten behoeve van probleemgroepen en dergelijke stel ik mij in het algemeen terughoudend op. Overeenkomstig de aanbevelingen van het IVA dienen het namelijk de plaatselijke omstandigheden te zijn die bepalen of een g.s.d. zijn takenpakket moet verbreden. De beslissing de g.s.d. een ruimer takenpakket te laten uitvoeren is in eerste instantie een zaak van de gemeente zelf. Verbreding van het takenpakket kan niet zo maar van bovenaf bevorderd of gestimuleerd worden. Daarbij moet rekening gehouden worden met wat het particulier initiatief reeds biedt of nog zou kunnen bieden aan opvang op het vlak van de hulpverlening. Behalve aan de g.s.d. kan bovendien ook nog gedacht worden aan een aparte stichting of aan commissies ex artikel 61 en 62 van de Gemeentewet. Bijstandsmaatschappelijk
werk
Het bijstandsmaatschappelijk werk (verder b.m.w. genoemd) moet volgens het IVA gezien worden als de kernfunctie op het uitvoerend niveau van de g.s.d. Ik onderschrijf dat. Evenals het IVA ben ik dan ook van mening, dat deze functie de volgende kernelementen kent: - het behandelen van financiële aanvragen, binnen de grenzen van de wettelijke mogelijkheden en op individuele wijze; - begeleiden van de cliënt tijdens en soms na de aanvraagbehandeling en daarbij lettend op eventuele psychische en sociale problemen die met de aanvraag samenhangen; - op verzoek van de cliënt tevens het verduidelijken van die problemen, alsmede verwijzen en bemiddelen bij het zoeken naar adequate hulpverlening; - zodoende een aanzet geven tot het proces dat leidt tot grotere zelfstandigheid van de cliënt.
Tweede Kamer, zitting 1979-1980, 15 800 hoofdstuk XVI, nr. 11
4
Met het IVA ben ik van m e n i n g , dat het b.m.w. een v o l w a s s e n v o r m van eerste-lijns-hulpverlening is; een variant van maatschappelijk werk. Principieel is naar m i j n m e n i n g dat de financiële hulpvraag de ingang is en blijft. De idee dat het b.m.w. opgevat moet w o r d e n als een c o m b i n a t i e van «financieel-plus» en «psycho-sociaal-min» kan ik o n d e r s c h r i j v e n . Hoewel de grenzen niet exact zijn aan te geven, moet er tegen w o r d e n gewaakt, dat b.m.w. zich mede ontwikkelt t o t het «behandelen» van p r o b l e m e n van cliënten door middel van een langdurige, intensieve procesmatige aanpak. Daartoe behoren naar m i j n m e n i n g afzonderlijke eenheden van h u l p v e r l e n i n g buiten of binnen het gemeentelijke apparaat te f u n c t i o n e r e n . Bestaat zo'n eenheid binnen het gemeentelijke apparaat dan kan dit aspect ook zijn ondergebracht bij de g.s.d. maar dan w e l naast de b.m.w.-functie (zie ook de hiervoor gemaakte o p m e r k i n g e n over de o v e r s c h r i j d i n g van het minimum-takenpakket). Het b.m.w. is en blijft in deze optiek naast f i n a n ciële hulpverlening het geven van «informatie en advies» en bij v o o r b e e l d geen therapeutische relatie-opbouw. In dit v e r b a n d moet er ook v o o r gewerkt w o r d e n , dat de p r o b l e m e n waarmee de g.s.d.-cliënt w o r s t e l t al te zeer «verpsychologiseerd» of «geïndividualiseerd» w o r d e n door de professionele medewerkers van de g.s.d. (b.m.w.-ers). Het verdient voorkeur enigszins t e r u g h o u d e n d op te treden bij het nagaan of er sprake is van psycho-sociale problematiek. Belangrijk is aandacht te besteden aan de b e v o r d e r i n g van d e e l n e m i n g aan (maatschappelijke) activiteiten als zelfhulp, v r i j w i l l i g e r s werk en pro deo arbeid met b e h o u d van de uitkering voorzover d e e l n e m i n g aan de normale arbeid (nog) niet in aanmerking komt. Ten aanzien van g r o e p s p r o b l e m e n en lokale w e l z i j n s p r o b l e m a t i e k heeft het b.m.w. naar mijn m e n i n g een «signalerend» en geen «behandelend» karakter. In reactie op bredere visies op het b.m.w., veelal k o m e n d uit de praktijk van de bijstandverlening, m o e t gesteld w o r d e n , dat l a n g d u r i g e , al dan niet therapeutische hulpverlening en op groepen en situaties gerichte activiteiten niet voortvloeien uit de kernfunctie van bijstandverlening en cliëntbehandeling. Een en ander vereist een specialistische aanpak en zou de b.m.w.-functie te r u i m maken. Overaccentuering van de geïntegreerde aanpak zou o.a. kunnen leiden tot o n v o l d o e n d e aandacht v o o r de hulp- en dienstverlening op het materiële vlak en de daarvoor benodigde deskundigheid. Zoals reeds v e r m e l d in de m e m o r i e van toelichting bij de begroting 1980 is ten d e p a r t e m e n t e door een kleine projectgroep een begin gemaakt met een verkennende studie betreffende de (ontwikkelingen ten aanzien van) plaats en functie van de algemene bijstandswet, mede in het licht van de t o e k o m s t v e r w a c h t i n g e n . Mettertijd zullen in die studie ook het minimum-takenpakket en het b.m.w. w o r d e n m e e g e n o m e n , evenals de andere aanbevelingen en conclusies. V o o r a l s n o g ben ik van mening dat mijn hier gemelde standpunten niet in strijd zijn met de huidige A B W en haar toepassing. In het bijzonder artikel 2 van de A B W biedt naar mijn m e n i n g o p dit m o m e n t v o l d o e n d e m o g e l i j k h e d e n o m het b.m.w., zoals door mij opgevat, te realiseren. 2. De relatie tussen bijstandsmaatschappelijk pelijk werk
werk en algemeen
maatschap-
Uit de o m s c h r i j v i n g van de i n h o u d van de functie b.m.w. door het IVA valt te destilleren, dat het b.m.w. beschouwd kan w o r d e n als een v o r m van maatschappelijk werk gericht o p een bepaalde categorie: de bijstandscliënten. Deze opvatting deel ik. Ook deel ik de conclusie, dat het trekken van echte duidelijke grenzen tussen het b.m.w. en het algemeen maatschappelijk werk niet mogelijk is en dat het veeleer een kwestie is van het leggen v a n accenten. Wel dient er voor gewaakt te w o r d e n , dat de g.s.d. zich via zijn b.m.w.ers al te intensief en langdurig met begeleiding gaat bezig houden o m reden van de gevaren die reeds hierboven zijn g e n o e m d .
Tweede Kamer, zitting 1 9 7 9 - 1 9 8 0 , 1 5 800 hoofdstuk XVI, nr. 11
5
In grote lijnen kan ik m i j dus vinden in de conclusies en aanbevelingen van het IVA. Met dien verstande, dat op het b.m.w. w a t betreft de niet puur financiële hulpverleningsaspecten de t e r m «informatie en advies» van toepassing is. Deze t e r m sluit redelijk goed aan o p de dagelijkse bijstandspraktijk. Veel maatschappelijke werkactiviteiten, die bij de financiële hulpverlening in het kader van de A B W w o r d e n verricht, zijn namelijk te b e n o e m e n met de t e r m «informatie en advies», het z o g e n a a m d e i n f o r m e r e n , v o o r l i c h t e n , verwijzen, b e m i d d e l e n en kortdurend begeleiden. Ook het algemeen maatschappelijk w e r k houdt zich in de dagelijkse praktijk voor het merendeel bezig met het z o g e n a a m d e i n f o r m e r e n , v o o r l i c h t e n , verwijzen, b e m i d d e l e n en kortdurend begeleiden. Wat dit betreft is er dus w e i n i g verschil met het b.m.w. De vraag d r i n g t zich dan op of het b.m.w. v o o r dit doel, de «hand- en spandiensten»-functie, o p g e n o m e n m o e t w o r den in de k o m e n d e Rijksbijdrageregeling Maatschappelijk Werk dan w e l dat het daarvan juist afgeschermd dient te w o r d e n . Vooralsnog is het zo dat het verrichten van «hand- en spandiensten» ten behoeve van de ABW-cliënt behoort tot de n o r m a l e u i t v o e r i n g van de A B W . Artikel 2 van de A B W spreekt i m m e r s over het verlenen van v o o r l i c h t i n g en het b e m i d d e l e n tot het verkrijgen van dienstverlening door kerkelijke of particuliere instellingen, dan wel d o o r de o v e r h e i d . Op zich zouden deze activiteiten dus niet ondergebracht behoeven te w o r d e n in de bedoelde Rijksbijdrageregeling. W o r d e n d o o r het b.m.w. t.b.v. cliënten maatschappelijk werk-activiteiten verricht die verder gaan dan de g e w o n e «hand- en spandiensten», iets w a t naar m i j n m e n i n g slechts bij uitzondering moet gebeuren, dan is er op zich niet zo zeer meer sprake van echt b.m.w. en kan men zich afvragen in hoeverre er nog sprake is van maatschappelijk werk vanuit de invalshoek van de financiële hulpverlening. Ook voor dit soort situaties, situaties die overigens tot een uitzondering behoren, dringt zich de vraag o p of dit geregeld moet w o r d e n in de gen o e m d e Rijksbijdrageregeling. Overigens dient daarbij w e l bedacht te w o r den dat het financieren van g e m e e n t e - a m b t e n a r e n (b.m.w.-ers) via een rijksbijdrageregeling op zich uitgesloten is. Op dit m o m e n t w o r d t ten departemente gewerkt aan de o n t w i k k e l i n g van de Rijksbijdrageregeling Maatschappelijk Werk. De hier v e r m e l d e problematiek w o r d t daarbij uiteraard nader bezien. 3. De rol van de g.s.d. op lokaal
welzijnsterrein
Overeenkomstig de aanbevelingen van het IVA is het naar mijn m e n i n g niet gewenst de g.s.d. een leidende rol te laten vervullen bij de planning en coördinatie op lokaal welzijnsterrein. (De p l a n n i n g van) een gedecentraliseerd welzijnsbeleid moet w o r d e n v o o r b e r e i d door middel van inschakeling van de bevolking en instellingen van u i t v o e r e n d werk, waarvan de g.s.d. er één is. Hoe dit v o r m gegeven moet w o r d e n , daarover is al een en ander opgemerkt in de m e m o r i e van toelichting bij de Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk W e r k - b e g r o t i n g 1980. V e r m e l d is daarin ook, dat bij de parlementaire behandeling van de Kaderwet ten principale over de democratische planv o o r b e r e i d i n g gediscussieerd zal w o r d e n . Vanwege de primaire functie van de g.s.d., financiële hulpverlening en de daaraan gekoppelde dienstverlening, is de g.s.d. allereerst uitvoeringsorgaan. De i n f o r m a t i e en inzichten w a a r o v e r de g.s.d. vanuit zijn uitvoerende taak beschikt, moeten operationeel gemaakt w o r d e n voor een op te stellen welzijnsplan. De g.s.d. heeft hierbij de taak van signaleren en d o o r g e v e n van relevante gegevens (koppeling v e l d d e s k u n d i g h e i d van de g.s.d. aan de bestuurlijke deskundigheid van de planningsorganisatie). Naast deze taak heeft de g.s.d. ook een informatieve/signalerende functie te vervullen naar de andere hulpverleningsorganisaties toe. Ten behoeve van de externe afs t e m m i n g en s a m e n h a n g moet de g.s.d. naar m i j n idee w e l v e r t e g e n w o o r digd zijn in een s a m e n w e r k i n g s v e r b a n d op welzijnsgebied, waaraan zowel overheidsinstanties als organisaties van het particulier initiatief deelnemen.
Tweede Kamer, zitting 1 9 7 9 - 1 9 8 0 , 1 5 8 0 0 hoofdstuk XVI, nr. 11
6
Is een dergelijk verband er niet, dan zal dit van de grond gebracht moeten worden. De g.s.d. zal daaraan mee moeten werken. Ik ben mij er van bewust, dat wanneer men het minimum-takenpakket op zich beziet, geconcludeerd kan worden dat de g.s.d. een belangrijke positie kan innemen in het lokale welzijnsgebeuren. In veel gemeenten is dit ook feitelijk reeds het geval. In een aantal gemeenten is, door een combinatie van factoren als bij voorbeeld een soms ter zake kwalitatief onvoldoende toegeruste secretarie, de historisch verkregen positie van de g.s.d. in het welzijnsgebeuren, de politieke aandacht voor de cliënten van de g.s.d., de aanwezigheid bij de g.s.d. van concrete actuele informatie over de aard en omvang van de achterstandsproblematiek, de voortgeschreden professionalisering op het uitvoerend niveau van de g.s.d. etc, een situatie gegroeid waarin door de g.s.d. een verre van terughoudende positie wordt ingenomen ten aanzien van coördinatie en planning. Op zich waardeer ik deze min of meer logisch gegroeide situaties niet negatief. Toch moet gesteld worden dat deze situaties ook - onbedoeld - belemmeringen met zich kunnen brengen voor het tot ontwikkeling brengen van een lokaal welzijnsbeleid door middel van democratische planningsprocedures. Overigens ben ik wat betreft het tot ontwikkeling brengen van welzijnsplannen en programma's van mening, dat daarbij de samenwerking van professionele beroepskrachten en vrijwilligers de komende jaren van toenemend belang zal worden. In dit verband verwijs ik ook naar hetgeen ik over de relatie beroepskracht-vrijwilliger en de professionalisering gezegd heb bij de installatie van de Interdepartementale Commissie Vrijwilligersbeleid op 12 juli 1979 (Stcrt. nr. 135,1979) alsook naarde instellingsbeschikking van deze commissie (SBMO U-3659, juli 1979). 4. Taakafbakening en -afstemming g.s.d. - particulier initiatief en andere (overheids-)instellingen Vooropgesteld moet worden, dat de wijze waarop op lokaal niveau vorm gegeven wordt aan de samenwerking tussen dienstverlenende organisaties, gerekend moet worden tot de gemeentelijke verantwoordelijkheid. Wezenlijke onderdelen van die samenwerking zullen hun beslag moeten krijgen binnen de lokale en regionale welzijnsplannen, waarover in het voorgaande reeds een en ander is opgemerkt. Uitgaande van de noodzaak tot bevordering van externe samenhang vanuit de doelstellingen van de g.s.d., overwegingen van maatschappelijke effectiviteit en de eisen vanuit het gedecentraliseerd welzijnsbeleid onderschrijf ik de conclusies in het rapport inzake afstemming en samenwerking, zowel organisatorisch als qua beleidsuitgangspunten tussen g.s.d., g.a.b. en particulier initiatief. Ook de verdere teneur van de aanbevelingen onderschrijf ik. De diverse relaties (clusters/netwerken) zullen geleidelijk aan en met veel takt tot ontwikkeling moeten worden gebracht. Overigens wil ik er hier wel op wijzen, dat in een groot aantal gemeenten reeds sprake is van een goede samenwerking tussen de diverse dienstverlenende organisaties. Bij het onderhavige deelonderzoek en de daarop gebaseerde aanbevelingen (deelrapport «De gemeentelijke sociale dienst in verhouding tot andere lokale dienstverlenende organisaties») passen naar mijn idee wel enige kanttekeningen. Ten eerste kan worden opgemerkt, dat de conclusies en aanbevelingen met name zijn ontwikkeld op basis van onderzoek aan één kant, namelijk bij de betrokken leden van dienstverlenende organisaties. Toetsing bij de meest belanghebbenden, de cliënten, heeft niet plaatsgevonden. Ten tweede wil ik een vraagteken plaatsen bij de aanbevolen methode van verandering volgens welke de noodzakelijke samenwerkingsnetwerken tot ontwikkeling gebracht zouden kunnen worden. Het IVA propageert verandering met behulp van «leerprocessen». Het is voor mij echter nog een vraag of «leerprocessen» bij uitstek de methode vormen om bestaande verschillen in opvattingen te overbruggen, zodat de gewenste situatie bereikt wordt. Bij inter- en intra-organisationele veranderingen zullen naar mijn mening af en toe op de diverse bestuurlijke niveaus knopen doorgehakt moeten worden.
Tweede Kamer, zitting 1979-1980,15 800 hoofdstuk XVI, nr. 11
7
5. Participatie
van
cliënten
Het u i t g a n g s p u n t , dat individuele cliëntenparticipatie reeds in v o l d o e n d e mate g e w a a r b o r g d kan w o r d e n door een professionele u i t v o e r i n g van het b.m.w. w o r d t d o o r m i j o n d e r s c h r e v e n . Onder participatie w o r d t dan verstaan dat in het proces van h u l p v e r l e n i n g de cliënt v o l d o e n d e aan bod kan k o m e n . Professioneel b.m.w., zoals hiervoor o m s c h r e v e n , w o r d t gekenmerkt door een grote cliëntgerichtheid binnen de wettelijke mogelijkheden en begrenzingen. De kern van participatie op individueel niveau is dat de participatie functioneel m o e t zijn voor de h u l p v e r l e n i n g . Cliëntenparticipatie op het niveau van wetsinterpretatie en m a n a g e m e n t van de g.s.d. w o r d t door mij overeenkomstig de aanbevelingen van het IVA afgewezen. In cliëntenparticipatie op het niveau van wetsinterpretatie w o r d t voorzien door de wettelijk vastgelegde beroeps- en bezwaarschriftenprocedures. Participatie van cliënten als groep in het m a n a g e m e n t van de g.s.d. zou er bij v o o r b e e l d toe kunnen leiden dat de belangen van de g.s.d. als organisatie samenvallen met de belangen v a n cliëntengroepen. Op zich draagt dit een gevaar in zich. De g e m e e n t e r a a d zou buitenspel gezet kunnen w o r d e n . Het afwijzen van participatie o p het niveau van het m a n a g e m e n t impliceert niet dat er tussen het m a n a g e m e n t en v e r t e g e n w o o r d i g e r s v a n de cliënten geen contacten moeten bestaan. Verre van dat. De u i t v o e r i n g van de hulpverlening is met dergelijke contacten zeker gebaat. In principe echter dient mijns inziens rekening g e h o u d e n te w o r d e n met de taak van de gemeenteraad. Deze raad is i m m e r s het geëigende orgaan dat een taak heeft met betrekking tot de wensen en kritiek van de burgers ten aanzien van het d o o r een gemeentebestuur gevoerde beleid.
De Staatssecretaris van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk, J. G. Kraaijeveld-Wouters
Tweede Kamer, zitting 1 9 7 9 - 1 9 8 0 , 1 5 8 0 0 hoofdstuk XVI, nr. 11
8
BIJLAGE
De tien rapporten van het onderzoeksproject1 1. Gemeentelijke sociale dienstverlening in ontwikkeling (verschenen in augustus 1977) Onder deze titel verscheen het 1 e hoofdrapport met daarachter een gebundelde samenvatting van de samenvattingen van de deelonderzoeksrapporten 2, 6 en 8. Het geeft bevindingen, conclusies en aanbevelingen naar aanleiding van het hoofdonderzoek naar het functioneren van g.s.d.-en. Na een schets van de uitgangssituatie, de probleemstelling en de opzet van het landelijk onderzoek volgen eerst alle bevindingen van het hoofdonderzoek op de gebieden: - (nationale/algemene) trends en visies, resultaten van een beleidsverkenning; - extern g.s.d."functioneren (cliëntenaanbod, bestuur, andere dienstverlenende organisaties en takenpakket); - intern g.s.d."functioneren (organisatie, management, procesverloop, ambtenaren, samenhangen).
1 Overgenomen uit de Bulletins nrs. 4, 5 en 6 van het Onderzoek gemeentelijke sociale diensten. De bulletins zijn een uitgave van de Stuurgroep en het Projectteam Onderzoek gemeentelijke sociale diensten en waren bedoeld als informatieblad t.b.v. alle betrokkenen bij het onderzoeksproject in de meest ruime zin, w.o. de Vaste Tweede Kamercommissie van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk werk.
Het derde deel van het rapport (na schets en bevindingen) bevat ten slotte 17 paragrafen met aanbevelingen op evenzovele gebieden. De inleiding constateert onder meer dat de groepen burgers die zich tot de g.s.d. wenden, naar omvang en samenstelling zijn veranderd, terwijl de sociale bewustwording zowel bij cliënten als helpers groter geworden is. De g.s.d. moet enerzijds denken en handelen vanuit een wetsoriëntatie, anderzijds vanuit cliënt-oriëntatie. Hierbij is een discrepantie ontstaan tussen externe eisen aan en vermogens (organisatie, management, bemanning) van de g.s.d. Het tweede deel van het hoofdrapport signaleert een groot aantal waarschijnlijke ontwikkelingen (trends) en min of meer uitgekristalliseerde beleidsuitgangspunten (visies) op politiek, bestuurlijk, maatschappelijk en ander terrein. Het stelt onder meer vast dat het bijstandsbeleid wordt gezien als een kruispunt van welzijns-, inkomens- en sociale zekerheidsbeleid. Dit laatste zal zijn gericht op planning van prioriteitenherziening en reallocatie van middelen, alsmede op het bevorderen van zowel de interne als externe samenhang in het nationale stelsel van sociale zekerheid. Zo wordt bij voorbeeld bij de WWV de relatie benadrukt tussen de uitkering en een gerichte arbeidsbemiddeling, bij de ABW die tussen uitkering en welzijnsbeleid. Een andere trend is de toenemende profilering in de samenleving van «structurele» probleemgroepen, waardoor het lokale welzijnsbeleid voor sterk meervoudig getinte hulpvragen komt te staan. Immateriële dienst- en hulpverlening treden hierbij als vraag steeds sterker op de voorgrond. Met het legitiem worden van de «gang naar de sociale zekerheid» (bijstand e.d.) neemt het risico toe dat door het bieden van dit «vangnet» achterliggende psychologische en sociale probleemsituaties niet worden onderkend en dus in zekere zin worden bevestigd. Ook de decentralisatie van welzijnsplannen, die moet leiden tot een sterkere verankering van het voorzieningenbeleid in lokale behoeftenpatronen, is een trend die aan de g.s.d. hogere eisen zal stellen. De betrokkenheid van de g.s.d. bij lokale welzijnsplannen voegt bij voorbeeld een nieuwe demensie toe aan de samenwerkingsverhouding met particuliere instellingen. De resultaten van het veldonderzoek, dat zich onder meer uitstrekte tot 116 gemeenten, worden veelal cijfermatig met toelichtingen en samenhangen weergegeven. Enkele uitkomsten: - de dichtheid van het cliëntaanbod hangt sterk samen met de urbanisatiegraad van de gemeente; - in de grootste gemeenten lijkt de sterkste toeneming van cliënten voorbij, in de overige gemeenten nog niet;
Tweede Kamer, zitting 1979-1980, 15 800 hoofdstuk XVI, nr. 11
9
- men is in vrij brede kring van oordeel dat het B.l.n. o p zichzelf w e l m o gelijkheden tot individualiseren laat, per aanvraag kost dit echter w e l meer tijd; - geen verschil van m e n i n g bestaat bij betrokkenen over de wenselijkheid van het leveren van een bijdrage door de g.s.d. aan het lokale welzijnsbeleid; - g.s.d.-medewerkers beleven de taakafbakening met andere instellingen v o o r maatschappelijke dienstverlening vaak als onduidelijk en controversieel; - bijna 8 0 % van alle contacteambtenaren heeft een hoge w e r k m o t i v a t i e . Tevreden met de werksituatie in de meeste opzichten (klimaat, salaris, promotiekansen e.d.) is 5 5 % tot 6 8 % van hen. Het h o o g s t is dit percentage in de grootteklasse van 50-100 000 i n w o n e r s ; - het v e r g r o t e n van de persoonlijke v e r a n t w o o r d e l i j k h e i d van de ambtenaar blijkt te leiden t o t verlaging van het aantal l a n g d u r i g zieken, maar ook tot daling van de arbeidsbevrediging. Overleg, zelfs over beslissingen, werkt averechts als niet tegelijk met v e r g r o t i n g v a n de v e r a n t w o o r d e l i j k h e i d ook de taak van de amtenaar w o r d t verbreed. Het derde deel van het h o o f d r a p p o r t opent met een streefbeeld (beleidsvisie) ten aanzien van de o n t w i k k e l i n g van de taak en de rol van de g.s.d. in de lokale s a m e n l e v i n g . Kerntaken die als m i n i m u m p a k k e t w o r d e n gezien zijn: - financiële hulpvragen behandelen en o p l o s s e n ; - bijstandsmaatschappelijk werk verrichten, dat w i l zeggen begeleiden van de cliënt tijdens en s o m s ook na de a a n v r a a g b e h a n d e l i n g s p r o c e d u r e , ten einde na te gaan of er sprake is van psychosociale problematiek en o m te bevorderen dat de cliënt t o t zelfoplossing k o m t dan w e l t o e g a n g krijgt tot gespecialiseerde h u l p v e r l e n i n g ; - bijdragen leveren aan lokaal welzijnsbeleid; - initiëren/signaleren van de noodzaak van begeleidingsprojecten ten aanzien van lokale p r o b l e e m g r o e p e n . In het kader van professionele uitvoering van het bijstandsmaatschappelijk werk - de kernfunctie van de g.s.d. - is participatiebevordering noodzakelijk in v e r b a n d met de lower-class positie en sterke afhankelijkheid van de g.s.d. van de meeste cliënten. Uit de strategische takenpakketkeuze, neer te leggen in een meerjarenplan, w o r d t v e r v o l g e n s afgeleid w a t dit in t e r m e n v a n n i e u w e eisen o p het gebied van beleidssturing, planning en beheersing v o o r de g.s.d. betekent. Verder w o r d t uiteengezet w a t onder o n t w i k k e l i n g en v o o r a l professionalisering van g.s.d.-management m o e t w o r d e n verstaan, welke belangrijke m a n a g e m e n t f u n c t i e s er zijn en hoe deze m o e t e n w o r d e n v e r v u l d , w a a r o p bij v o r m i n g en training van leidinggevend kader m o e t w o r d e n gelet e.d. Na nog een aantal algemene organisatorische aanbevelingen ter zake van deconcentratie/decentralisatie, coördinatie en specialisatie, besluit het h o o f d r a p p o r t met bespreking - in aanbevelende zin - van de v o r m g e v i n g van de kernfunctie, van beslisfunctie en van de intake-functie. 2. Sociale dienstverlening in kleine (verschenen in augustus 1977)
gemeenten
Dit rapport handelt in de eerste plaats over het onderzoek naar het functioneren van afdelingen sociale zaken in g e m e e n t e n met m i n d e r dan 15 000 i n w o n e r s . Het bevat verder een inventarisatie van de intergemeentelijke sam e n w e r k i n g o p dit terrein die zich in het bijzonder in deze grootteklasse voordoet. Uit de beide onderzoekgedeelten samen resulteert een aantal conclusies en aanbevelingen. Na signalering van de belangrijkste knelpunten die bij de kleine g e m e e n ten kunnen o p t r e d e n , v o l g e n aanbevelingen o m t r e n t b e l e i d s v o r m i n g en dienstverlening. Vervolgens w o r d t uitvoerig aandacht besteed aan de vraag «alleen doorgaan of samenwerken?» Een belangrijke v r a a g , waar m e n zich mede in ver-
Tweede Kamer, zitting 1 9 7 9 - 1 9 8 0 , 1 5 8 0 0 hoofdstuk XVI, nr. 11
10
band met de te verwachten taakverzwaring op het gebied van de lokale welzijnsplanning in vele kleine gemeenten voor geplaatst zal zien. Het rapport pleit niet voor een algemene beantwoording van de keuzevraag in de ene of in de andere richting. Het biedt wel een aantal richtlijnen die kunnen worden gevolgd om vanuit de eigen specifieke gemeentelijke situatie tot een verantwoorde beantwoording van de vraag te komen. Een aantal ontwikkelingsmodellen wordt de gemeenten aangereikt om de eventuele keuze voor deze of gene richting te vergemakkelijken. Er zij ten overvloede nog op gewezen, dat een samenvatting van het rapport is opgenomen achter het hoofdrapport (nr. 1) en dus in het bezit is van alle gemeenten. 3. Gemeenteeng.s.d. (verschenen in september 1977) Dit rapport bevat twee delen, waarin landelijke ontwikkelingen op het gebied van het welzijnsbeleid en gemeentelijke organisaties worden weergegeven en vervolgens geconfronteerd met de feitelijke situatie in gemeenten zoals die uit het onderzoek naar voren kwam. De positie van het functioneren van de gemeenteraad en B. en W. in relatie tot de g.s.d. komt in een derde deel aan de orde, evenals die van de verschillende raadscommissies in dit kader. Besproken worden de elementen van een gemeentelijk welzijnsplan en de eisen die een planning in dit verband aan de gemeente stelt, onder andere op het gebied van de informatieverwerving en van de informatieverwerking. Deze aspecten, waarbij de g.s.d. een rol van betekenis kan spelen, zijn van groot belang omdat de gemeente ervoor moet gaan zorgdragen dat afzonderlijke plannen en plannetjes van burgers, instellingen en de gemeente zelf niet als los zand aan elkaar hangen, maar in samenwerking met elkaar tot stand komen. De rol van de g.s.d. kan bij dit alles te meer van belang zijn, omdat uit het onderzoek blijkt dat de traditionele scheiding tussen beleidsvoorbereiding (de secretarie) en uitvoering (de diensten) voor een belangrijk deel van de g.s.d.-en niet meer opgaat. Een beleidsvoorbereidende taak van de g.s.d. komt al in veel gevallen tot stand in redelijke afstemming met de taken van de secretarie en niet in conflict daarmee. Een misschien niet frappante, maar toch wel vermeldenswaarde conclusie, die voortkomt uit veel feitelijk materiaal in het deel over de relatie gemeentebestuur- g.s.d. is deze, dat in de gemeenteraden het beleid ten aanzien van de g.s.d. als het al aan de orde komt, in meer dan 50% van de gevallen tot de hamerstukken gerekend wordt. Een conclusie die wordt bevestigd doordat wethouders van sociale zaken in meerderheid stellen dat sociale dienstverlening geen politiek onderwerp is. 4. De g.s.d. in verhouding tot andere lokale dienstverlenende (verschenen in oktober 1977)
organisaties
Het rapport gaat over feiten en visies betreffende de relaties tussen g.s.d.en en andere dienstverlenende organisaties. De voornaamste feiten: vorm en inhoud van de onderlinge communicatie, verwijzingspatronen, beoordeling door de betrokkenen ten aanzien van de betekenis, het «klimaat» en de «opbrengsten» van de onderlinge communicatie, houdingen en beoordelingen van de betrokken organisaties ten opzichte van elkaar en «professionele ideologie» met betrekking tot de dienstverlening. Deze onderzoeksgegevens worden geïnterpreteerd in het licht van «maatschappelijke trends en streefbeelden met betrekking tot netwerken van dienstverlenende organisaties». De aard van de onderlinge verhoudingen verschilt blijkens het onderzoek naar gelang de «werksoort» waar de andere dienstverlenende organisatie toe behoort, maar ook naar gelang de oriëntatie binnen.de g.s.d. met betrekking tot de relaties met andere organisaties. Duidelijkheid en eensgezindheid over de onderlinge taakafbakening spelen een cruciale rol. Dat hier professioneel-ideologische opvattingen over «juiste dienstverlening» mede een rol spelen, is duidelijk. De onderzoeksgegevens wijzen erop dat taakaf bakening meer in het brandpunt van de aandacht staat dan de afstemming van min of meer duidelijk afgebakende vormen van dienstverlening.
Tweede Kamer, zitting 1979-1980, 15800 hoofdstuk XVI, nr. 11
11
In het rapport worden onder meer aanbevelingen gedaan met betrekking tot de ontwikkeling van de interorganisationele relatiepatronen van g.s.d.-en waarbij op de afstemmingsproblematiek een zwaarder accent wordt gelegd dan op de afbakeningsproblematiek. 5. Managementopvattingen, organisatiestructuur g.s.d.-en (verschenen in december 1977)
en arbeidsbeleving in
Dit deelrapport omvat een grote hoeveelheid gegevens omtrent het interne functioneren van de g.s.d.-en. Gepoogd is dit materiaal zodanig te ordenen en te analyseren dat eventuele ontwikkelingsrichtingen zichtbaar worden. De conclusie is dat meer geprofessionaliseerde g.s.d.-managers een strategie volgen van decentralisatie en participatie, vaak tegen weerstanden vanuit de eigen organisatie en vanuit het bestuur in. Decentralisatie houdt in dat zoveel mogelijk bevoegdheden en verantwoordelijkheden «omlaag» gebracht worden naar uitvoerende eenheden. Aan het management van de eenheden worden daardoor andere en zwaardere eisen gesteld dan in het verleden, onder andere omdat de participatiemogelijkheden van de contactambtenaren optimaal gestructureerd moeten worden: er moet evenwicht gevonden worden tussen routinebeslissingen enerzijds en wezenlijke inbreng van contactambtenaren anderzijds. Het creëren en handhaven van dit evenwicht wordt sterk gecompliceerd door het bestaan van velerlei formele voorschriften t.a.v. wetsuitvoering en ambtelijke organisatie. In deze strategie wordt tevens de functie van contactambtenaar op een hoger niveau gebracht, met dien verstande dat elke werker zowel routinegevallen als «moeilijke» gevallen blijft doen. 6. G.S.D.-cliënten en hun belevingswereld (verschenen in februari 1978) Deze studie is «uit het leven gegrepen». Op een herkenbare wijze wordt beschreven wat cliënten van g.s.d.-en ervaren en ervaren hebben. Zij vertellen in eigen woorden, wat zij meemaakten, wat er in hun dagelijks leven veranderde en hoe zij de hulp hebben ervaren. De ontwikkeling die cliënten meemaakten wordt daarbij stapsgewijze toegelicht. «Uit het leven gegrepen», maar tegelijk ook niet meer dan een greep, zij het geen willekeurige. Het is van het begin af aan duidelijk geweest dat een uitvoerig landelijk onderzoek bij g.s.d.-cliënten - om wie het bij het onderzoek immers allemaal is begonnen - niet uitvoerbaar was. Het rapport is dan ook geen kwantitatieve beschrijving van allerlei categorieën van cliënten, maar een kwalitatieve benadering van belevingen van langdurig werklozen, ex-zelfstandigen en vrouwelijke gezinshoofden. Hun belevingen laten zich moeilijk vertalen in percentages, correlaties en dergelijke. Directe hulpverleners bij de g.s.d.-en zullen de beschreven situaties echter ongetwijfeld herkennen en anderen die in hun werk met sociale dienstverlening te maken hebben, zal het rapport kunnen helpen om een afstand tot de praktijk te overbruggen. 7. De g.s.d. als dienstverlenend (verschenen in mei 1978)
systeem
In dit deelrapport wordt het materiaal van het hoofdonderzoek besproken voor zover dat betrekking heeft op de wijze van aanvraag- en cliëntbehandeling. Het presenteert gegevens over de wijzen waarop aan dit proces binnen de g.s.d. een gestalte wordt gegeven, onder andere aan die aspecten van het proces die voor de cliënt van belang zijn, zoals versterkte informatie, beschikbare tijd, wijze van controle etc. De onderzoeksgegevens zijn naar gemeentegrootte gerangschikt. Zij geven zowel inzicht in de formele opdrach-
Tweede Kamer, zitting 1979-1980,15800 hoofdstuk XVI, nr. 11
12
ten die aan de contactambtenaar worden gegeven met betrekking tot zijn wijze van optreden tegenover de cliënt, alsook in zijn feitelijk optreden. Dit laatste dan alleen gezien door de bril van de contactambtenaar zelf. Verder is onderzocht welke verbanden er kunnen worden gelegd tussen het optreden tegenover cliënten en soorten van leiding geven alsmede gegevens omtrent opleiding, ervaring en dergelijke van contactambtenaren. Conclusies en aanbevelingen besluiten zoals gebruikelijk ook dit rapport. 8. G.S.D.-en in verandering (verschenen in oktober 1978) Dit rapport bevat het resultaat van in totaal 11 studies van gemeentelijke veranderingsprocessen waarbij de g.s.d. op enigerlei wijze nauw was betrokken, hetzij als «hoofdpersoon», hetzij als onderdeel van een groter verband. Een samenvatting van het rapport verscheen reeds eerder, als toevoeging aan het hoofdrapport (1), de studie is daarna echter voor wat betreft enkele van de 11 processen voortgezet, totdat een duidelijker afronding van een bepaalde fase kon worden verkregen dan in het oorspronkelijk ervoor uitgetrokken jaar mogelijk was. Voor vrijwel alle van dichtbij door het onderzoekteam gevolgde veranderingsprocessen bleek namelijk dat zij meer tijd kosten dan men aanvankelijk had voorzien en/of uitgetrokken. Dit soms ondanks het hanteren van zorgvuldig uitgedachte plannings- en beheersmechanismen. Om meer diepgang te krijgen is in overleg met de Stuurgroep van het onderzoeksproject voor een wat andere opzet van het rapport gekozen, in plaats van een noodzakelijkerwijs vrij summiere behandeling van elk der 11 processen worden er nu drie beschreven maar dan dieper gaand, meer op de voet gevolgd en - met toestemming van de betreffende g.s.d.-en - niet versluierd. Het gevolg van een en ander is tevens, dat de veranderkundige conclusies en de aanbevelingen ten behoeve van degenen die veranderingen in organisatie en functioneren in en rond g.s.d.-en beogen of al uitvoeren, konden worden uitgebreid. 9. De bijstandsmaatschappelijk (verschenen in januari 1979)
werker en zijn opleiding
In dit rapport gaat het om twee onderwerpen. Het eerste betreft de opleidingen voor g.s.d.-ambtenaren of, om de nieuwe term te gebruiken, bijstandsmaatschappelijk werkers. Dat zijn de MBO sociale dienstverlening (s.d.), de HBO maatschappelijk werk (m.w.) en de afdelingen maatschappelijk werk van de sociale academies. onderzocht wordt wat deze opleidingen doen aan de ontwikkeling van kennis, inzicht, vaardigheden en houding, alsmede wat voor soort beroepskracht deze opleidingen afleveren. Het gaat er om wat er in de opleidingen gedaan wordt, met welke verschillende onderwerpen de opleiding zich bezighoudt, hoe praktijkgericht de opleiding is en dergelijke. Eerst is schriftelijk materiaal van de opleidingen gevraagd, zoals leerplannen en dergelijke. Om een zo duidelijk mogelijk beeld van de opleidingen te krijgen, zijn daarna uitgebreide gesprekken gevoerd met «beleidsmakers» en docenten en studenten. Het tweede onderwerp waarom het in dit onderzoek draait zijn de waardenstelsels. Dit begrip is heel concreet opgevat. Het gaat om meningen over het werk van een bijstandsmaatschappelijk werker. Niet zozeer over de manier waarop bijstandsmaatschappelijk werkers nu werken - is voldoende bekend uit voorgaande delen van het g.s.d.-onderzoek - maar meer over hoe mensen vinden dat een bijstandsmaatschappelijk werker zou moeten werken als zij het voor het zeggen hadden, alsook welke argumenten daarvoor aangevoerd worden. Deze meningen zijn verzameld bij instellingen die veel met g.s.d.-en te maken hebben zoals instellingen, verenigingen en koepelorganisaties van
Tweede Kamer, zitting 1979-1980, 15 800 hoofdstuk XVI, nr. 11
13
maatschappelijk werk, cliëntenorganisaties, LKV en DIVOSA. Aan de betrokkenen is een functiebeschrijving voorgelegd van een bijstandsmaatschappelijk werker, met het verzoek om commentaar. Deze functiebeschrijving heeft het karakter van een onderzoeksinstrument en is dus niet gelijk aan het «ideale» profiel van een bijstandsmaatschappelijk werker. Het resultaat van het onderzoek moet duidelijkheid verschaffen over wat voor type van uitvoerende g.s.d.-werker door de verschillende groepen gewenst wordt, en over de mate waarin de opleidingen thans al een voorbereiding zijn voor dit type van bijstandsmaatschappelijk werker. 10. Naar een gemeentelijke sociale dienst nieuwe stijl (verschenen in maart 1979) Dit rapport is het eindrapport van het onderzoeksproject. Het bevat meer dan de voorlopige conclusies die in 1977 zijn gepubliceerd onder de titel «Gemeentelijke sociale dienstverlening in ontwikkeling». Niet alleen zijn die conclusies aangevuld met de resultaten van de deelonderzoeken die toen nog niet voltooid waren, maar ook zijn ze aangevuld met de inzichten die naar voren zijn gekomen tijdens de laatste fase van het project, het «werken met resultaten». In die fase hebben functionarissen van 262 gemeenten en van alle relevante centrale organisaties uitvoerig over de aanbevelingen van de onderzoekers gediscussieerd. Zodoende konden de onderzoekers, zoals zij het zelf noemen, het project afsluiten met een meer bezonken eindoordeel. Perspectieven Het verslag begint met een brede schets van de perspectieven die - nu alweer enkele jaren geleden - gedestilleerd zijn uit de opvattingen en beleidsvoornemens van alle betrokken landelijke organen. De cliënt wordt mondiger, is beter op de hoogte en stelt meer eisen; de cliëntenbonden krijgen meer invloed. Er zal meer aandacht besteed moeten worden aan de behoeften van specifieke probleemgroepen. De gemeentelijke sociale dienst is daarvan goed op de hoogte omdat hij voor de meeste cliënten in feite de toegang vormt tot het hele netwerk van welzijnsvoorzieningen. Mede daardoor kan de sociale dienst ook fungeren als het ontmoetingspunt tussen alle partijen die betrokken zijn bij het welzijnsbeleid. Dit welzijnsbeleid krijgt echter nog niet genoeg aandacht van de gemeentebesturen. Deze beschouwen de sociale dienst nog te veel als het uitvoeringsorgaan van de ABW en de WWV en nog te weinig als een element in het plaatselijke netwerk van instellingen voor sociale hulpverlening. Wil de decentralisatie op het gebied slagen, dan zal elke gemeente een eigen welzijnsbeleid moeten ontwikkelen, politieke keuzen moeten maken en een bestuurlijke strategie moeten ontwerpen. Het bijstandsbeleid zal in de komende jaren benaderd worden als een kruispunt van wegen waar het beleid betreffende de sociale zekerheid, het inkomensbeleid en het welzijnsbeleid bij elkaar komen, vooral ten aanzien van kansarme groepen. Welzijnsbeleid is immers in wezen het opheffen van kansarme situaties. Bijstandsmaatschappelijk
werk
Van origine is de sociale dienst vooral gericht op de financiële hulpverlening. Maar de sociale dienst kan niet voorbijgaan aan het feit dat veel mensen die materiële hulp nodig hebben, tevens met immateriële problemen kampen. Daarom beschouwen de onderzoekers het «bijstandsmaatschappelijk werk» als een volwassen vorm van eerstelijnshulpverlening, als een variant van het maatschappelijk werk. De eigen identiteit van deze variant ligt in de dubbele opgave: onpersoonlijke rechtsbedeling en persoonlijke begeleiding. Hoewel de meeste betrokkenen - echter in mindere mate de maatschappelijk werkers- dit standpunt in beginsel onderschrijven, wordt er nog stevig gediscussieerd over de grens tussen materiële en immateriële hulpverle-
Tweede Kamer, zitting 1979-1980,15 800 hoofdstuk XVI, nr. 11
14
ning en tussen overheid en particulier initiatief. Volgens de onderzoekers kan deze grens niet nauwkeurig worden bepaald. Dat langdurige therapie niet tot het bijstandsmaatschappelijk werk behoort, is duidelijk. Wat er wel toe behoort is in de praktijk afhankelijk van de vraag van de cliënten de deskundigheid van de werkers en de mogelijkheden tot verwijzing. De opdrachten van zowel de sociale dienst als het particulier initiatief stellen elk hun eigen eisen. Men kan eventueel bewust aanvaarden dat beider werkgebieden elkaar ten dele overlappen. Wel dient men dan echter bereid te zijn tot afstemming. Waar de zakelijke samenwerking de ideologische discussie overheerst, zijn de relaties steeds beter. In elk geval zal taakexpansie van de gemeentelijke sociale dienst niet betekenen dat het particulier initiatief minder werk krijgt, integendeel. Deze taakexpansie kan zich voltrekken in drie richtingen: naast financiële hulpverlening ook psychosociale begeleiding niet alleen individuele maar ook collectieve hulpverlening; en niet slechts curatieve maartevens preventieve of structurele zorg. Het kleinst mogelijke takenpakket omvat weinig meer dan het behandelen van financiële aanvragen. Het kleinst wenselijke pakket omvat ook: begeleiden van individuele cliënten tijdens en soms na de aanvraagbehandeling (en dus ook nagaan of er sprake is van psychosociale problemen), signaleren van probleemgroepen en stimuleren van projecten betreffende zulke groepen. Dit noemen de onderzoekers het «minimale» takenpakket. Een gemeente kan echter verder gaan' de sociale dienst kan zelfs uitgroeien tot een «welzijnsdienst». Organisatiestructuren Alle belangrijke systematische verschillen tussen sociale diensten worden in feite bepaald door de bevolkingsomvang. In een kleine gemeente is er slechts een enkelvoudige werkgroep in de vorm van een secretarie-afdeling. Om de «minimale» taak goed te kunnen verrichten moet zo'n groep uit ten minste vier personen bestaan, aldus de aanbeveling van de onderzoekers. De allerkleinste gemeenten, die zelfs voor zo'n klein team niet genoeg werk hebben, zullen zich moeten bezinnen op intergemeentelijke samenwerking. De afstand tot de cliënt hoeft daardoor niet groter te worden. De sociale diensten van grotere gemeenten bestaan uit verschillende afdelingen, zoals de buitendienst, de afdeling juridische zaken en de administratie. Naarmate het aantal teams in de buitendienst groter wordt, krijgt de chef meer behoefte aan teamleiders. In die situatie ontstaat soms een conflict tussen de werkers, die daardoor hun zelfstandigheid bedreigd achten, en de chef, die overbelast raakt. De oplossing kan dan gezocht worden in het uizonderingsbeginsel: de chef houdt zich alleen bezig met die gevallen die buiten de door hem gestelde grenzen liggen; voor het overige regelt elk team zijn eigen zaken. De chef moet dan wel voorzien worden van goed geselecteerde informatie. De zelfstandigheid van de werkers kan ook bevorderd worden door zoveel mogelijk taken binnen de teams te houden en door alle medewerkers - ook die van de binnendienst - door middel van getrapt overleg te betrekken bij de besluitvorming. In een grote gemeente met relatief grote teams is de functie van teamleider of -coördinator onmisbaar. Dan zijn er dus tussen de medewerkers en de directie ten minste twee lagen van leidinggevenden. In zo'n grote en gelaagde dienst kennen de meeste medewerkers elkaar alleen nog van gezicht en worden de werkprocessen verzakelijkt. Omdat de gezichtskring van elke afdeling daardoor beperkt wordt tot de eigen taak, kunnen gemakkelijk misverstanden ontstaan. Taakgerichte teamvorming Zowel voor de grote als de kleine sociale diensten is het van groot belang dat de afstand tussen de hulpverlener en de cliënt zo klein mogelijk is. Dit kan bereikt worden door middel van deconcentratie, decentralisatie en integratie.
Tweede Kamer, zitting 1979-1980, 15 800 hoofdstuk XVI, nr. 11
15
Deconcentratie betekent, dat de taakverdeling tussen de teams van een grote dienst territoriaal geregeld wordt, dat wil zeggen dat wijkteams worden gevormd. Decentralisatie houdt in dat er zoveel mogelijk wordt gedelegeerd. Naarmate de autonomie van het team kleiner is, voelen de werkers een grotere belasting en zijn er meer conflicten. Maar waar de autonomie al te groot is, is de arbeidssatisfactie gering. In feite wordt de autonomie van de sociale dienst ingeperkt door de verantwoordelijkheden van de centrale overheid, het gemeentebestuur, de secretarie en de andere instellingen voor sociale hulpverlening. Men bedenke dat een afdelingschef en een directeur geen bevoegdheden kunnen delegeren die zij zelf ook niet hebben. Binnen deze grenzen kan de zelfstandigheid van de teams echter zeer groot zijn. Er gaat immers ook een controlerende werking uit van de toetsing, de praktijkbegeleiding en het werkoverleg. Dit werkoverleg moet dan wel zakelijk en taakgericht zijn. Integratie houdt in dat elk team binnen de dienst en iedere werker binnen het team betrokken wordt bij zoveel mogelijk taken. De intake-functie dient geplaatst te worden in het team of althans in de afdeling dienstverlening. De intake kan bij toerbeurt verricht worden door de hoogst gekwalificeerde medewerkers. Om vragen van cliënten prompt te kunnen beantwoorden moeten de teams de administratie ten dele zelf bijhouden. Alleen de toetsing moet op enige afstand van het team worden geplaatst. Groot hoeft die afstand echter niet te zijn; de toetser kan bij voorbeeld door de juridische afdeling bij de afdeling dienstverlening worden gedetacheerd. Elk team kan samengesteld worden uit mensen met meer en mensen met minder opleiding en ervaring. De promotiemogelijkheden moeten blijken uit een carrièreplan. De verschillen in deskundigheid moeten echter niet leiden tot verschillende taken, zoals materiële en immateriële hulpverlening. Iedereen dient op zijn niveau betrokken te worden bij alle werkzaamheden. Strategie voor verandering Wie ingrijpende veranderingen wil bewerkstelligen, kan meestal beter een ontwikkeling op gang brengen dan meteen al een formele reorganisatie doorvoeren. Veranderen is immers een leerproces, waarvan de resultaten niet geheel bij voorbaat vaststaan en waarbij een beroep wordt gedaan op de creativiteit van alle betrokkenen: niet alleen de bevoegde instanties maar ook de werkers en de cliënten. Hoewel deze strategie soms slecht past bij de bureaucratische werkwijze van de overheid, kan zij op de lange termijn dieper doorwerken. De ontwikkeling kan noch van bovenaf opgelegd, noch van onderaf doorgedreven worden. Het middenkader van de sociale dienst verkeert doorgaans in de beste positie om invloed uit te oefenen, zowel naar boven als naar beneden. Vooral op dit niveau worden de contacten met andere hulpverleners en met de bevolking onderhouden en kan de integratie tot stand worden gebracht tussen individuele en collectieve, en tussen curatieve en preventieve zorg. Ofschoon niet van hogerhand gedicteerd, kan een dergelijke ontwikkeling wel degelijk gestuurd en gestructureerd worden. In de eerste fase kan de sociale dienst een ontwerp-plan opstellen, waarin zowel de bestaande situatie als een globaal streefbeeld wordt geschetst. In de tweede fase kan het college van B en W dit in de vorm van een beleidsnota voorleggen aan de gemeenteraad. Reeds dan dient ook overleg gepleegd te worden met andere instellingen voor sociale hulpverlening. Dit overleg is nog belangrijker in de derde fase, waarin het beleid van het gemeentebestuur wordt uitgewerkt. Uiteindelijk dient namelijk niet alleen de sociale dienst, maar het hele netwerk van plaatselijke instellingen een nieuwe gestalte te krijgen. Niet alleen op het lokale, maar ook op het centrale vlak dient een bewuste strategie gevolgd te worden. Mede dank zij de fase «werken met resultaten» is er al een gemeenschappelijk referentiekader in de vorm van een acceptatie - al of niet voorlopig - van het minimumtakenpakket. Binnen dat kader kan nog veel gedaan worden. Zo kan het Ministerie van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk meer aandacht besteden aan specifieke probleemgroepen, de VNG kan de betrokkenheid van gemeentebesturen stimuleren en DIVOSA kan een conceptie uitwerken over de rol van het management.
Tweede Kamer, zitting 1979-1980,15 800 hoofdstuk XVI, nr.11
16