Tweede Kamer der Staten-Generaal

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 1999–2000

26 828

Meerjarenprogramma Infrastructuur en Transport 2000–2004

Nr. 3

BRIEF VAN DE MINISTER VAN VERKEER EN WATERSTAAT Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Den Haag, 3 december 1999 Hierbij bied ik u aan de in het regeeraccoord aangekondigde uitvoeringsnotitie light rail. De notitie geeft de stand van zaken aan van de verschillende lightrailprojecten, de beleidkaders waarbinnen de projecten vorm krijgen, alsmede de financieringsmogelijkheden. Ik ga ervan uit dat de inhoud aan de orde kan komen tijdens het overleg over het Meerjarenprogramma Infrastructuur en Transport van 13 december a.s. De Minister van Verkeer en Waterstaat, T. Netelenbos

KST42632 ISSN 0921 - 7371 Sdu Uitgevers ’s-Gravenhage 1999

Tweede Kamer, vergaderjaar 1999–2000, 26 828, nr. 3

1

Light rail in uitvoering Inhoudsopgave 1.

Inleiding

3

2. 2.1 2.2 2.3 2.4

Het beleidskader De plaats van light rail in het verkeersen vervoerbeleid Beleidsaccenten in deze Kabinetsperiode Light rail en het MIT Thema’s voor het lange-termijnbeleid

4 4 5 8 9

3. 3.1 3.2 3.3 3.4

De toepassings-eisen en mogelijkheden Inleiding Succesfactoren voor light rail Veiligheid Interoperabiliteit

10 10 10 13 14

4. 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8 4.9 4.10

De stand van zaken m.b.t. de lightrailprojecten Inleiding IGO + Light rail Zuid-Limburg RandstadRail Randstadspoor Utrecht De Rijn Gouwelijn Regionale Knooppunt Arnhem/Nijmegen Light rail in Twente RegioRail/RegioNet Stadsgewestelijk openbaar vervoer Groningen

14 14 15 16 17 18 19 20 21 21 22

5. 5.1 5.2 5.3

De financiering en de betrokkenheid van marktpartijen Recente ontwikkelingen De mogelijkheden van rijksfinanciering PPS bij lightrailprojecten in Nederland

23 23 24 26


2

1. Inleiding Het regeeraccoord van het kabinet Kok II bevat de aankondiging van een uitvoeringsnotitie light rail. Daarmee hebben de coalitiepartijen willen aangeven light rail te beschouwen als een serieus te nemen instrument om het openbaar vervoer op het regionale en stadsgewestelijke schaalniveau te versterken en om de automobiliteit daardoor enigszins te beteugelen. Met deze notitie wordt invulling gegeven aan genoemde aankondiging. De notitie is een vervolg op de brief van 12 november 1997 aan de Tweede Kamer (Kamerstukken II, 1997/98, 25 603, nr. 4) en de notitie «Light rail op een rij» (december 1997). Daarin zijn onder meer de verantwoordelijkheden aangegeven van het rijk en de decentrale overheden en is de problematiek uitgewerkt waarvoor light rail een oplossing kan zijn. Deze nieuwe notitie heeft als doel u te informeren over de voortgang van de lightrailprojecten en de kaders waarbinnen een een ander vorm krijgt, zowel de beleids- als de financiële kaders. Light rail is geen eenduidig begrip; het is een containerbegrip voor railgebonden vervoersconcepten «in de driehoek» tussen trein, tram en metro. Light rail kent verschillende verschijningsvormen. Het systeem onderscheidt zich van treinmaterieel door lichter gewicht, soms een lichtere netspanning en soms door «lichtere» infrastructuurkenmerken (aslasten, veiligheidssystemen). Het is gericht op verplaatsingsafstanden van 10 tot 40 km tussen een centrale stad en zijn directe omgeving, of is uitsluitend bedoeld voor landelijke regio’s ter vervanging van meer traditionele treindiensten. In het eerste geval (de stadsgewestelijke setting) wordt light rail gezien als bijdrage bij het verminderen van de groei van de automobiliteit. Het openbaar vervoer is daar nog onvoldoende op toegesneden. In de meer landelijke gebieden staat echter voorop het verbeteren van het voorzieningenniveau onder gelijktijdige verbetering van de kostendekkingsgraad. Er wordt onderscheid gemaakt tussen vier typen van light rail: • op stadsgewestelijke hoofdverbindingen, deels op stedelijk net en deels gebruik makend van het spoorwegnet; • op stadsgewestelijke hoofdverbindingen, (vrijwel) uitsluitend op het spoorwegnet (menging met andere treinsoorten); • op regionale verbindingen rond middelgrote steden, op een combinatie van lokale of regionale infrastructuur en het spoorwegnet; • op verbindingen in landelijke regio’s, vrijwel uitsluitend op het spoorwegnet (geen of nauwelijks menging met andere treinsoorten). Dat betekent dat straattramlijnen, zoals Tramplus in Rotterdam, Agglonet in Den Haag en de Amsterdamse IJtram buiten de definitie vallen. Het kabinet wil de introductie van light rail in ons land bevorderen onder de toevoeging «waar dat wenselijk en reëel is». Soms lijkt light rail namelijk gezien te worden als de Haarlemmerolie voor de verkeersen vervoerproblemen. Light rail is echter maatwerk: het is niet voor elk probleem de meest geschikte oplossing en ook niet toepasbaar voor elke regio en elk stadsgewest. De schaal en de omvang van de problematiek moeten voor light rail geschikt zijn en de ruimtelijke situatie moet zich ervoor lenen. In andere situaties liggen oplossingen in de sfeer van bus, tram, metro en trein meer in de rede. Light rail is natuurlijk ook geen doel op zich. Het gaat om het realiseren van goed en betrouwbaar openbaar vervoer in en rond de steden, en ook in de regio. Met een goede combinatie van rechtstreekse lijnen en acceptabele opvolgtijden (frequenties). Om de reiziger een goed alternatief te kunnen bieden voor de auto wordt gewerkt aan en gestudeerd op verdere verbetering van het openbaar vervoer. Zowel qua exploitatievorm en betere benutting van de infrastructuur, maar ook door gericht te blijven investeren in het openbaar vervoer. Light rail kan daar zeker een rol bij vervullen.


3

2. Het beleidskader 2.1 De plaats van light rail in het verkeersen vervoerbeleid De planvorming en toepassing van light rail in Nederland past goed in de beleidscontext die wordt gevormd door het Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer, de nota Samenwerken aan bereikbaarheid, het MIT 2000–2004, de nota De derde eeuw spoor en het ruimtelijk beleid dat is vastgelegd in de Vinex en de actualisering daarvan. In deze beleidscontext staan voorop het goed bereikbaar maken van de steden, het verbinden van de mainports met het achterland, het beter benutten van infrastructuur, het bevorderen van alternatieven voor auto en vrachtauto, het ontsluiten van nieuwe woningbouwlocaties en het toepassen van flankerend beleid en variabilisering van autokosten (o.a. rekening rijden). Het geleiden van de mobiliteit speelt een belangrijke rol. Waar mogelijk wordt een verschuiving van de modal split bevorderd ten faveure van het collectief vervoer. Het mobiliteitsbeleid bestaat uit pakketten van maatregelen die zijn samengesteld naar regionale behoefte en maat. Een goede samenwerking van overheden en andere betrokkenen is hierbij van het grootste belang. De wisselwerking tussen verkeer en vervoer enerzijds en ruimtelijke ordening en inrichting anderzijds is groot. De ruimtelijke spreiding van steden, dorpen en functies, alsmede de bebouwingsdichtheden beïnvloeden in hoge mate het verplaatsingspatroon, de modal split en de kostendekkingsgraad van het openbaar vervoer. Andersom beïnvloedt de kwaliteit van de bereikbaarheid (in termen van vervoersmogelijkheden, reistijden en frequenties) de spreiding van functies. Het ruimtelijk beleid gaat uit van bundeling van verstedelijking en behoud open ruimten, compacte steden, meervoudig intensief ruimtegebruik, ruimtelijke kwaliteit van de steden, verdichting van bestaand stedelijk gebied en vitaliteit van de grote steden. Niet alleen kan light rail een rol vervullen op de hoofdlijnen van het verkeersen vervoerbeleid. Light rail kan ook uitstekend aansluiten op, respectievelijk invulling geven aan het meer specifieke openbaarvervoerbeleid. Dit beleid is in hoofdzaak gericht op: • selectieve groei van het openbaar vervoer (vooral in stedelijke gebieden); • goede ontsluiting van nieuwe woningbouwlocaties (Vinex) • kwaliteitsverbetering van het stadsgewestelijk openbaar vervoer; • versterking van de marktwerking in het regionaal openbaar vervoer; • partiële decentralisatie van het spoorvervoer; • verhoging van de kostendekkingsgraad. De verschillende typen light rail scoren hier overigens verschillend op. Zo ligt in de meer landelijke regio’s de nadruk meer op de verbetering van het voorzieningenniveau en een gelijktijdige verbetering van de kostendekkingsgraad, terwijl in de Randstad de ontsluiting van woningbouwlocaties en groei van het openbaar vervoer ten koste van automobiliteit voorop staat. Wat dit laatste betreft wordt light rail voorgesteld als verplaatsingswijze op belangrijke forensenstromen; afstanden waar het openbaar vervoer de concurrentieslag met de auto kan voeren. Maatregelen die een rol spelen in het auto-ontmoedigende beleid en bovendien voldoende reizigers trekken krijgen in het openbaarvervoerbeleid prioriteit. De introductie van light rail geschiedt niet in een volstrekt lege omgeving, waar nog van alles mogelijk is. Uitgangspunten zijn het stedelijk netwerk, de bestaande vervoersknooppunten en de belangrijkste verkeersen vervoersrelaties in het gebied. Pas daarna kan worden nagegaan waar


4

light rail een passende oplossing is. De functie en eventuele meerwaarde van light rail moet worden bezien in het totale netwerk van het openbaar vervoer. 2.2 Beleidsaccenten in deze Kabinetsperiode

2.2.1 Decentralisatie en aanbesteding spoorvervoer Het kabinet heeft in nota De derde eeuw spoor aangegeven dat in deze Kabinetsperiode gestard wordt met de decentralisatie en aanbesteding van een deel van het regionaal/stadsgewestelijk spoorvervoer. Verwacht wordt dat daarmee de ontwikkeling van nieuwe concepten van regionaal/ stadsgewestelijk vervoer (light-rail, sternetten) wordt versneld en de integratie met het stadsen streekvervoer mogelijk wordt gemaakt. Daarbij zal worden aangesloten bij het regime voor het stadsen streekvervoer. In de nota worden 33 treindiensten genoemd die tot 2003 voor decentralisatie en aanbesteding in aanmerking komen. Hiermee wordt de betrokkenheid van de regionale overheden bij regionale/stadsgewestelijke treindiensten vergroot en kan een goede integratie plaatsvinden met de rest van het stadsen streekvervoer. Voor sommige van de 33 treindiensten wordt de exploitatie met light rail overwogen (Zoetermeerlijn, Hofpleinlijn, de lijnen naar Winterswijk (IGO+) en Maastricht-HeerlenKerkrade). Daarnaast is het gewenst ook de projecten voor light rail en de sternetten die niet behoren tot de 33 treindiensten uiteindelijk in aanmerking te laten komen voor decentralisatie en aanbesteding. Voorwaarde is wel dat de exploitatie van deze afzonderlijke stadsgewestelijke netten uit logistiek oogpunt verantwoord is. Op die wijze worden de optimale voorwaarden geschapen voor een samenhangend en herkenbaar stadsgewestelijk openbaar vervoer, waarbij de schotten met het overige stadsen streekvervoer zijn geslecht.

2.2.2 Meer doen met hetzelfde Het kabinet legt nog meer nadruk op benutting van al bestaande netwerken en mogelijke optimalisering van pakketten. In het MIT 1999–2003 was opgenomen dat «het Kabinet voornemens is nog eens kritisch te bezien of de effectiviteit van het huidige pakket kan worden vergroot. Hierbij wordt in overleg met regionale overheden uitwerking gegeven aan een optimalisatie op regionaal niveau. Eventuele besparingen kunnen binnen de betreffende investeringscategorie en regio worden aangewend.» Hiermee wordt bedoeld dat als bij de reeds gedefinieerde projecten met minder infrastructuurgelden een betere kosten-batenverhouding kan worden bereikt, in de zelfde regio mogelijk een groter aantal projecten uit te voeren is. Dit kan per project weliswaar tot second best oplossingen leiden, maar door de uitvoering van meer projecten in een regio toch meer effect sorteren. Wellicht kunnen op deze wijze meer lightrailprojecten worden gerealiseerd dan de zes speerpuntprojecten uit de brief van 12 november 1997.

2.2.3 Financiering en bekostiging Light rail staat in tussen de nationale zware rail en de lokale/regionale systemen voor trams en metro’s. De financiering van de infrastructuur en de bekostiging van de exploitatie verschillen. Nationale spoorweginfrastructuur wordt voor 100% door het rijk gefinancierd, terwijl aan lokale en regionale infrastructuur maximaal 95% van de subsidiabele kosten wordt bijgedragen. Bij nationale treindiensten dragen de spoorwegondernemingen de exploitatie zelf (uitgezonderd contractlijnen),


5

terwijl voor regionale treindiensten de decentrale overheid verantwoordelijk is. Deze treindiensten vallen dan in principe onder de regiobekostiging van het stadsen streekvervoer. De mogelijkheden worden bezien om te komen tot financiële meerjarenafspraken met de betrokken decentrale overheden, een door hen gekoesterde wens. Met een meer structurele bekostiging zouden ze sterker staan in de onderhandelingen met vervoerbedrijven. Ook verwachten ze dat het tot een vereenvoudigde bekostiging leidt.

2.2.4 Vergroting rol van private partijen Het rijk staat open voor een grotere betrokkenheid van private partijen en (nieuwe) vervoerders bij planvorming en uitvoering van lightrailprojecten. Het kan voordelen bieden private partijen al in het prille stadium waarin de stap wordt gemaakt van probleemanalyse naar oplossingsrichtingen te betrekken. Ingeval consortia voorstellen doen die zowel de infrastructuur als de exploitatie betreffen (zoals recentelijk bij RandstadRail) zullen ook de financieringstromen van rijkswege meer in onderling verband bezien moeten worden. Verwacht wordt dat vroegtijdige inschakeling van «de markt» het voordeel heeft dat in de verkennings- en planstudiefase een groter aantal oplossingen en alternatieven (exploitatiemodellen, benuttingstechnologie) wordt bekeken. Voorts kan mogelijk de uitvoering als geheel goedkoper worden en/of het financieringsaandeel van het rijk kleiner zijn (als er een duidelijke spin off is bij andere baathebbers).

2.2.5 Spoorwegveiligheid Uitgangspunt in het beleid is dat lightrailsystemen veilig zijn. Om dit te kunnen waarborgen zijn van rijkswege veiligheidseisen opgesteld. Het gewenste veiligheidsniveau is in de kadernota Railveiligheid gedefinieerd. Het is aan de initiatiefnemer van een lightrailproject om aan te tonen dat met de voorgestelde oplossing aan de eisen van het rijk wordt voldaan. Omdat de initiatiefnemer een zekere vrijheid heeft binnen vastgestelde kaders kunnen op maat gesneden veiligheidsmaatregelen worden voorgesteld. Het pakket van veiligheidseisen dat wordt geformuleerd bestaat uit eisen ten aanzien van de te volgen procedure en ten aanzien van gewenst veiligheidsniveau. Er is een richtlijn veiligheid light rail in voorbereiding waarin deze eisen nader worden geformuleerd. Bij de opstelling van deze richtlijn wordt een traject gevolgd om te bezien of de voorgestane werkwijze toepasbaar is. Bij twee projecten vindt een nader onderzoek plaats.

2.2.6 Ruimtelijke ordening en inrichting De afstemming van openbaarvervoerinvesteringen en ruimtelijke ontwikkelingen is van van groot belang. Primair geldt dit voor de keuze van locaties voor woningbouw, arbeidsintensieve werkgelegenheid en publiektrekkende voorzieningen. Bij voorkeur dient hierbij de aanwezige hoofdinfrastructuur van het openbaar vervoer als structurerend gegeven («drager») te worden gebruikt. De introductie van light rail biedt goede stimulansen om te komen tot een betere afstemming met voorziene woningbouwlocaties, aangezien diverse nieuwe haltes zijn voorzien. Dit geldt bijvoorbeeld voor de woningbouw langs de infrastructuur van o.a. RandstadRail en Randstadspoor. Secundair geldt de afstemming ook voor de fasering en planning. Met betrekking tot de Vinex-locaties wordt hieraan in een separate brief aan de Tweede Kamer aandacht besteed. Ook de in voorbereiding zijnde nota Kleine stations is in dit verband van belang. Het is mijn voornemen met


6

decentrale overheden afspraken te maken over fasering en planning van haltes en woningbouw. Ter overbrugging van de periode waarin de geplande infrastructuur nog niet beschikbaar is, kan aan tijdelijke oplossingen worden gedacht. Zo is een experiment gestart met een eindgebruikerssubsidie, waarbij bewoners van Utrecht Leidsche Rijn een jaarlijks bedrag krijgen voor het gebruik van de taxi en het openbaar vervoer. Voorts bestaat voor decentrale overheden onder enkele algemene condities de mogelijkheid om in afwachting van de definitieve stations, eenvoudige (prefab)haltes te bekostigen uit de doeluitkering voor infrastructuur (GDU).

2.2.7 Gebiedsgerichte verkenningen en gefaseerde aanpak Zoveel mogelijk zal gestreefd worden naar gebiedsgerichte verkenningen en planstudies. De mogelijkheden van light rail kunnen zo in hun totale context worden beoordeeld. Het parkeerbeleid, de locatie van transferia, selectieve uitbreiding van het wegennet en rekening rijden kunnen daar onderdeel van uitmaken. Daar waar dat wenselijk is, kan in geval van afspraken over mobiliteitspakketten aangestuurd worden op een stapsgewijze invoering van light rail. Verder is het van belang te zoeken naar optimaliseringsmogelijkheden in het kader van het prestatiecontract met NSR en incentives in de regelgeving in te bouwen om creatieve en flexibele oplossingen te genereren. Op deze wijze is een «ingroei-traject» mogelijk voor light rail.

2.2.8 Materieel De afgelopen decennia is sprake geweest van een ontwikkeling naar meer diversiteit en specificiteit van technieken en materieel. De voertuigkeuze is immers de verantwoordelijkheid van de vervoerder. De gewenste introductie van light rail betekent weer een nieuwe kleur in het palet van het railmaterieel. De onderzoeken m.b.t. light rail hebben echter geleerd dat er naast voordelen ook belangrijke nadelen verbonden zijn aan het volledig vrijlaten van de materieelkeus. Het gaat om een afweging tussen enerzijds maatwerk en flexibiliteit en anderzijds schaalvoordelen en efficiency. Het dwingend voorschrijven van een aantal zaken is geen optie. Dit komt de creativiteit in de vervoersmarkt niet ten goede en kan belemmeringen opwerpen voor de introductie van concurrentie. Het uitgangspunt blijft dan ook dat vervoerders hun verantwoordelijkheid behouden. Wel zal het ministerie van Verkeer en Waterstaat in deze kabinetsperiode een actievere rol gaan spelen m.b.t. kaders die de compatibiliteit van materieel kunnen bevorderen. Waar dat nodig en passend is, zal sturend en stimulerend worden optreden. Enkele aangrijpingspunten zijn infra-beschikkingen (in subsidie-aanvraag de decentrale overheid de materieelproblematiek laten aangeven), het stellen van infrastructurele eisen die interoperabiliteit bevorderen (zie volgend hoofdstuk) en het nagaan hoe het rijk behulpzaam kan zijn bij het opzetten van een lease-markt.

2.2.9 Bundeling van kennis t.a.v. light rail De belangstelling voor light rail is wijd verbreid. Dat geldt echter niet voor de kennis. Tal van instanties zijn bezig met verkenningen en doen onderzoek naar deelaspecten van light rail. Om te voorkomen dat een ieder het wiel moet uitvinden zullen AVV en het Kenniscentrum verkeer en vervoer kennis, krachten en ervaringen verder bundelen. Het gaat dan om inbreng vanuit departementen VenW/VROM, regionale overheden, vervoerbedrijven, stedenbouwers, taakorganisaties. Een dergelijke bundeling van energie kan de effectiviteit van de lopende activiteiten vergroten en bijdragen aan snellere introductie van light rail in Nederland.


7

2.3 Light rail en het MIT Projecten voor light rail worden al snel geassocieerd met forse infrastructuurinvesteringen. Dit is in Nederland, met zijn intensief bereden spoorwegnet wel begrijpelijk, maar niet altijd terecht. Het is van groot belang de volgende stappen te doorlopen: 1. Allereerst moet worden bezien of er mogelijkheden zijn de bestaande netwerken beter te gebruiken. Een andere exploitatieve opzet van beschikbare rail- en weggebonden openbaar vervoer, waarmee een beter geïntegreerd regionaal netwerk ontstaat, kan leiden tot aanzienlijke kwaliteitsverbetering en is relatief snel uitvoerbaar. 2. Als dat in onvoldoende mate een optie is, dient te worden onderzocht of met kleine en relatief eenvoudige aanpassingen van infrastructuur en knooppunten de kwaliteit van het openbaar vervoer kan worden vergroot en het openbaar vervoer beter kan aansluiten op de marktwensen. 3. Pas na beter gebruik en optimalisatie van het bestaande netwerk is uitbreiding van infrastructuur met grotere aanpassingen aan de orde; dat wil zeggen, als de vervoermarkt dit rechtvaardigt. Bij de afweging tussen de verschillende mogelijkheden spelen een rol: gewenste kwaliteit, kosteneffectiviteit, vervoeromvang, exploitatiemogelijkheden, modal split, ruimtelijke en milieuaspecten. Daarnaast is het van belang meer aandacht te besteden aan de realiseringstijd: vaak is het beter tijdig een second best oplossing beschikbaar te hebben, dan te laat de beste oplossing. In de eerste twee gevallen (ad 1 en ad 2) is de rol van de rijksoverheid beperkt en speelt het MIT geen enkele of een zeer beperkte rol. De railvervoerders en de aansturende regionale overheden, hebben zelf mogelijkheden om prioriteiten te stellen binnen de middelen voor exploitatie openbaar vervoer, met inbegrip van middelen voor overgedragen spoorlijnen. De decentralisatie van exploitatiemiddelen stimuleert de regionale overheden afwegingen te maken t.a.v. de meerwaarde van lightrailexploitatie in afstemming met het gehele vervoerconcept in de regio (zoals in de Achterhoek is gebeurd). Zo kunnen de decentrale overheden het gebruik van lightrailvoertuigen overwegen voor de 33 te decentraliseren en aan te besteden treindiensten uit de nota De derde eeuw spoor. Regio’s en vervoerbedrijven zijn vrij om light rail in te voeren. Bij geringe infrastructuuraanpassingen (ad 2) staat het de regionale overheden vrij gebruik te maken van de gebundelde doeluitkering GDU en de regeling Extra investeringsimpuls Stads- en Streekvervoer. Ook kan de regio natuurlijk vanuit de eigen begroting of via het flankerend beleid zelf middelen vrijmaken. Tevens is de aanleg van nieuwe (eenvoudige) stations en haltes uit de GDU mogelijk. Hiermee kan de regio snel en adequaat inspelen op nieuwe marktvragen en ruimtelijke ontwikkelingen en is er geen financiële afhankelijkheid van het Rijk. Het blijft vooralsnog mogelijk voor kleine aanpassingen van het spoorwegnet een beroep te doen op de post «kleine projecten» in het MIT. Om flexibel te kunnen reageren op regionale wensen is het streven erop gericht ingeval van kleine infrastructuur (wissels, korte passeersporen, keergelegenheden) de handelingsvrijheid van RIB en Railned te vergroten. Dit past bij de benadering «meer doen met hetzelfde geld». Pas als een beroep wordt gedaan op rijksbijdragen voor infrastructuurinvesteringen (ad 3), komt het MIT-spelregelkader in beeld, met inbegrip van de nieuwe beleidsaccenten. In de eerste fase van het MIT, de verkenningenfase, staat niet de oplossingsrichting centraal – in dit geval de regionale wens van lightrailinfrastructuur – maar de problematiek. De twee belangrijkste vragen die


8

moeten worden beantwoord zijn: is rijksbemoeienis bij het geconstateerde probleem op zijn plaats en staat het voorgestelde type oplossing wel in de juiste verhouding tot het geconstateerde probleem? In het eerste deel van de planstudiefase worden verschillende oplossingen in termen van modaliteiten (met een verkeersen vervoermodel en het afweeginstrument THOM) en tracés doorgerekend. Nadrukkelijk is bij de beoogde toepassing van light rail een afweging aan de orde of light rail verantwoord is gezien de aard en omvang van de mobiliteitsproblematiek, de ruimtelijke problematiek, de exploitatieproblematiek en benodigde investeringen. Alternatieve oplossingen kunnen beter scoren. Het is de initiatiefnemers aan te raden in dit stadium al ideeën vanuit de markt aan te boren. Het projectbesluit, halverwege de planstudiefase, markeert de keuze van de beste variant. Daarna, in het tweede deel van de planstudiefase, wordt de gekozen variant technisch en financieel uitgewerkt totdat het project beschikkingsrijp is. Met behulp van een kostenbatenanalyse (het PIOV) kan worden bezien of de uitgewerkte oplossing in relatie tot de meerwaarde voor de maatschappij niet te duur is. Als het project inhoudelijk accoord is, volgt het besluit over het al dan niet afgeven van een beschikking. Dit is een besluit dat op programmaniveau moet worden genomen, omdat een rijksbijdrage moet worden ingepast in het realisatieprogramma van het MIT. 2.4 Thema’s voor het langetermijnbeleid Diverse thema’s die in het kader van het NVVP en de Vijfde nota ruimtelijke ordening een rol spelen raken de visie op light rail. In het mobiliteitsbeleid gaat het om: • benutting van al bestaande en geplande netwerken; • vergroting van de samenhang van individueel en collectief vervoer; • inzet op innovatieve technieken en ketenmobiliteit; • de gebruiker betaalt (integrale kosten en externe kosten); • vergroting verantwoordelijkheid en rol regionale partijen en private sector; • regionalisering middelen verkeer en vervoer. In het ruimtelijk beleid gaat het om een bijdrage van OV/light rail aan: • de aandacht voor netwerksteden en de positie van stadsgewesten; • verdichting stedelijk gebied (incl. VINEX-locaties en werklocaties); • afweging bereikbaarheid-nabijheid; • agglomeraties ontwikkelen zich tot flanken in de Randstad; • aandacht voor versterking van landelijke gebieden. Deze thema’s zullen bij nieuwe projecten voor openbaar vervoer aan de orde moeten komen. De komende tijd moet blijken wat dit concreet betekent voor de positie en de mogelijkheden van light rail in Nederland. De rode draad met betrekking tot light rail lijkt de volgende te zijn. Zowel in de verstedelijkte als de meer landelijke regio’s zal light rail hoog op de agenda worden gezet. De rol van de rijksoverheid is vooral kaderstellend. De inzet en vormgeving van light rail kan derhalve per regio verschillen. De rol van marktpartijen in de projectvoorbereiding en -uitvoering wordt groter en zal bepalend zijn voor de kansen van lightrailprojecten. Hun interesse zal groter zijn in geval van zware gebundelde vervoerstromen. De corridorbenadering kan betekenen dat het ruimtelijk structurerende effect van (rail)infrastructuur van groter gewicht wordt. Het principe «de gebruiker betaalt» zal voor de sector van het openbaar vervoer bijdragen aan een grotere efficientie van het transportsysteem. «De gebruiker betaalt» betreft in eerste instantie het beheer en onderhoud, op de lange termijn mogelijk ook de aanleg. Inmiddels is een traject ingezet voor de exploitatiekosten van het stadsen streekvervoer


9

om op termijn 50% van de kosten voor rekening te brengen van de reiziger. Vooralsnog wordt toegewerkt naar 42%. Het vergroten van het deel dat de gebruikers betalen zal een stapsgewijs proces zijn, gezien de nu bestaande lage kostendekkingsgraad van met name het stadsen streekvervoer. Daarnaast mag verwacht worden dat de prijs van een verplaatsing in het regionaal openbaar vervoer meer dan nu afhankelijk wordt van de geboden kwaliteit. 3. De toepassingsmogelijkheden en -eisen 3.1 Inleiding Voordat regionaal openbaar vervoer, en meer in het bijzonder light rail, een goed alternatief is voor de auto, moet aan diverse voorwaarden zijn voldaan. Onze activiteiten spelen zich binnen een steeds groter gebied af en het aantal activiteiten per individu lijkt alleen nog maar toe te nemen. Het is niet eenvoudig met het openbaar vervoer daar op in te spelen. Om invulling te geven aan een goed regionaal of stadsgewestelijk netwerk van openbaar vervoer kan light rail een van de mogelijkheden zijn. Light rail is echter niet in alle gevallen de meeste geëigende oplossing. Daar waar infrastructurele maatregelen nodig zijn kan het aantal extra reizigers te gering zijn in verhouding tot de investeringen. Regionaal maatwerk staat dan ook voorop. De vraag is bij welk ambitieniveau (frequent, betrouwbaar, kwaliteit, comfort) goede concurrentie met de auto mogelijk is op kosten-effectieve wijze. De uitdaging is een hoog kwaliteitsniveau èn op kosteneffectiviteit aan elkaar te paren. Onlangs is een onderzoek verricht naar de succes- en faalfactoren voor het regionaal openbaar vervoer in diverse Europese stedelijke gebieden. Daaruit bleek dat het succes vooral afhankelijk is van vier factoren: – het stedelijk gebied moet ruimtelijk-economisch geschikt zijn (§3.2.1); – een gedragen visie op stad en regio en het daarbij passend vervoer (§3.2.2); – een goede bestuurlijke organisatie van het openbaar vervoer (§3.2.3); – het openbaar vervoer moet hoogwaardige systeemkwaliteiten bezitten (§3.2.4) Is aan die voorwaarden voldaan, dan moet bij toepassing van light rail ook rekening worden gehouden met eisen t.a.v. veiligheid (§3.2.5) en interoperabiliteit (§3.2.6). 3.2 Succesfactoren voor light rail

3.2.1 De morfologie van de stad of regio Het moge duidelijk zijn dat omvang, vorm en dichtheid van een stad, stadsgewest of vervoersgebied de de toepassingsmogelijkheid van light rail in hoge mate bepalen. Steden vormen meestal het centrum van een regio (Hannover, Groningen), soms van een heel land (Parijs). Er zijn steden met lobben (Kopenhagen, Amsterdam), steden met satellieten (Zürich, München), steden met diverse centra en steden waarvan het verzorgingsgebied dat van andere steden overlapt (Den Haag-Leiden, Amsterdam-Haarlem). In de Randstad komen nogal wat combinaties hiervan voor. De ruimtelijke verschijningsvorm en de spreiding van functies heeft grote consequenties voor het vervoerssysteem. Onderstaande tabel geeft als referentiepunt voor de Nederlandse situatie een overzicht van enkele typen steden en hun vervoerssyteem.


10

Straatsburg

Basel

Karlsruhe

Hannover

Zürich

München

Omvang

Centrum

Stad

Regio

klein, zonder regio klein, middelgrote regio klein centrum, met regio middelgroot, weinig regio middelgroot, met regio groot, met grote regio

tram

tram en bus

n.v.t.

tram

tram

streektram, trein

tram

tram

sneltram op div baantypen

sneltram als metro

sneltram

trein

tram + S-bahn als metro U-bahn (metro) + S-bahn als metro

tram en S-bahn

S-bahn

U-bahn (metro) + S-bahn + tram

S-bahn

Het zijn slechts typen. Niet elke stad past binnen dit beeld. Zo kent bijvoorbeeld Birmingham geen metro, terwijl het een grote stad is die een grote regio heeft. De reiskwaliteit laat er duidelijk te wensen over: er is geen structurerend stadsgewestelijk hoofdnet en reistijden zijn te lang. In de goede voorbeelden bij steden van dit type is steeds sprake van een combinatie van metro (U-bahn) en S-bahn. De term S-bahn staat in Duitstalige landen voor een metro-achtig treinsysteem in en rond een grote stad of stedelijk regio. Naast Zürich en München kennen o.m. Berlijn, Keulen, Ruhrgebied, Frankfurt, Hamburg, Stuttgart en Leipzig deze vervoersvorm. De Fransen gebruiken hier de de term RER (Reseau Express Regional) voor, een systeem dat ver voorbij de Périferique reikt. Madrid, Malaga en Barcelona kennen de Cercanias. Ook Kopenhagen, met zijn typische lobbenstructuur, en Milaan kennen vormen van metroachtige treinen. In Nederland is er op het vergelijkbare schaalniveau sprake van stoptreinverkeer. Deze treindiensten zijn echter niet primair regionaal georiënteerd, kennen een lagere snelheid en lagere frequenties dan S-bahnen en vormen i.t.t. de S-bahn geen autonoom systeem (basisuurpatroon is afhankelijk van IC- en sneltreinen). De verschillende vervoertechnieken onderscheiden zich vooral door snelheid, halteafstand, capaciteit en frequentie. Naarmate de stad uitdijt of satellieten ontstaan, is er een opdruk om het treinsysteem meer agglomeratieve of stadsgewestelijke taken te laten vervullen en/of het tram- en metrosysteem verder te verlengen. In beide gevallen moet de vraag gesteld worden of het gebruikte voertuig nog wel geschikt is. Nagegaan zou dan kunnen worden of light rail (op bestaand spoor, of deels nieuw spoor) de nieuwe vervoermarkt het best zou kunnen bedienen.

3.2.2 Visie op stad en land en vervoer Een tweede succesfactor is dat het beleid voor de ruimtelijke ordening en dat voor verkeer en vervoer elkaar moeten ondersteunen. Het bestuurlijk handelen moet gebaseerd zijn op een strategisch concept. Openbaar vervoer kan alleen een succes worden als het openbaar vervoer consequent prioriteit krijgt, zowel letterlijk (voorrang bij kruisingen) als figuurlijk (bij locatiekeuzes en investeringen). Overal in het buitenland waar het openbaar vervoer succesvol is, wordt bovendien zwaar flankerend beleid gevoerd. Het ontwerpen van openbaarvervoersystemen, moet zodanig zijn dat het zo eenvoudig te doorgronden is voor een reiziger, dat hij het net en zijn frequenties in korte tijd in zijn mental map kan opslaan. Dat vereist een


11

helder onderscheid tussen hoofdverbindingen (de ruggengraat), de meer ontsluitende lijnen en knooppunten. Maar dat onderscheid mag geen scheiding betekenen van de verschillende systeemniveaus. Het openbaar vervoer mag geen losse verzameling aangeboden diensten zijn die fysiek niet op elkaar aansluiten. Het gehele systeem, bestaande uit stadsbus, streekbus, tram, metro, light rail en regionale trein, moet als één geheel aan de reiziger worden gepresenteerd. Het openbaar vervoer moet duidelijk aanwezig zijn en niet worden weggestopt aan de stadsrand, om op die manier onder het mom van hogere snelheid binnen het bestaand stedelijk gebied politiek lastige keuzes te voorkomen.

3.2.3 Organisatie Van groot belang is organisatie van het openbaar vervoer. De geografische schaal van het werkveld van de vervoersautoriteit moet idealiter aansluiten op de geografische schaal van het vervoerprobleem. Regionaal in plaats van lokaal denken en handelen zal leiden tot betere afstemming op het gebied van dienstregelingen en tarieven, waaronder parkeertarieven. Het in één hand brengen van het regionaal openbaar vervoer is hierbij een voorwaarde. In het buitenland zijn regionale organen in het leven geroepen die niet alleen voor de visievorming voor het openbaar vervoer zorg dragen, maar ook de wijze van aanbesteding, het geven van financiële prikkels en eventueel voor de benodigde financiering. In dat laatste geval hebben regionale lichamen vaak ook inkomsten uit belasting.

3.2.4 Hoogwaardigheid De mate van hoogwaardigheid van openbaar vervoer is afhankelijk van vervoersaspecten zoals frequentie, snelheid, betrouwbaarheid en tarief, maar ook van meer subjectieve elementen, zoals stedebouwkundige integratie, comfort en imago. Openbaar vervoer is hoogwaardig als het frequent beschikbaar is. Stedelijke light rail met een frequentie van 2x per uur heeft qua beschikbaarheid geen meerwaarde ten opzichte van een busvoorziening die elke tien minuten rijdt. Bij hoge frequenties zijn wachttijden gering en zijn aansluitingen gegarandeerd. Overstappen is dan niet zo hinderlijk. Hoe korter de afstand die afgelegd moet worden, hoe groter de invloed van de wachttijd op de totale reistijd. Het marktbereik van een openbaarvervoerhalte neemt toe naarmate de frequenties hoger en de bestemmingen groter zijn. Het moge duidelijk zijn dat ook een hoge reissnelheid van-deur-tot-deur essentieel is. We hebben het dan over elementen als snel optrekken en afremmen, een hoge maximumsnelheid, niet onnodig stiltaan, korte halteringstijden en goede aansluitingen bij overstappen. Vrije infrastructuur garandeert een vlotte doorstroming. Hoe groter de mate van autonomie van de vervoertechniek, hoe kleiner de kans op verstoring van buitenaf. Overigens kan in het stadscentrum, waar veel reizigers in en uitstappen, het ontwerp van de baan zonder bezwaar op een lagere snelheid worden afgestemd. Ook kan daar de afstand tussen haltes kleiner zijn. Verder moet het openbaar vervoer goed toegankelijk zijn, ook voor minder validen. De haltes moeten overzichtelijk zijn ingericht, en de instap moet (nagenoeg) gelijkvloers zijn. De prijs van een rit met het openbaar vervoer mag niet hoger scoren dan de brandstof- en parkeerkosten van de auto, zo kan uit buitenlandse ervaringen worden opgemaakt. Een andere les is dat alle deelsystemen in een regio in een gezamenlijk tariefsysteem moeten passen (één reis voor één prijs). Het openbaar vervoer moet idealiter naadloos in de omgeving ingebed zijn en bijdragen aan de beleving van die omgeving. Het openbaar


12

vervoer mag in de stadscentra niet als hinderlijk worden ervaren door wandelaars en fietsers, de belangrijkste groep stadsgebruikers. In het buitenland gaat de ontwikkeling van openbaar vervoer en de revitalisering van steden soms hand in hand. In de buitenwijken, en het regionaal gebied zijn het juist de conflictpunten met het autosysteem die veel aandacht vragen. De verschijningsvorm van het openbaar vervoer moet dus aangepast zijn aan de schaalgrootte van het vervoer en van de omgeving waar het doorheen rijdt. Het aspect comfort kent diverse elementen: goed beschutte haltes, prettige stoelen in het voertuig, de mogelijkheid om in het voertuig te lezen (een voordeel t.o.v. de auto), de dimensionering en constructie van voertuig en baan en de rijstijl van de bestuurder. Voorts is het van belang dat de reiziger zich in het openbaar vervoer veilig voelt; sociale onveiligheid doet de werking van alle comfortvoorzieningen teniet. Het moge voorts duidelijk zijn dat het geheel van het bovenstaande, alsmede de communicatie daarover van invloed is op het imago van het openbaar vervoer. 3.3 Veiligheid Het openbaar railvervoer is een van de veiligste vormen van personenvervoer. Doel is ook in de toekomst dit hoge veiligheidsniveau te handhaven. Daarom wordt ook bij de introductie van light rail in ons land veel aandacht besteed aan de gevolgen voor de veiligheid. Het gaat daarbij niet alleen om reizigers, maar ook om personeel, passanten, overweggebruikers, etc. Bij toepassing van systemen van light rail wordt de aanpak gekozen dat de overheid de veiligheidseisen vaststelt en dat de vervoerbedrijven, verkeersleiding en infrastructuurbeheerders de veiligheid realiseren. De initiatiefnemer van een lightrailproject heeft een aantoonplicht voor de veiligheid. Het te formuleren pakket veiligheidseisen bestaat uit eisen ten aanzien van het veiligheidsniveau en voor de te volgen procedure. Wat betreft het eerste element wordt aangesloten bij het niveau zoals dat in de kadernota Railveiligheid is gedefinieerd: handhaven van het huidig veiligheidsniveau, veiligheidstekorten voorkomen en nagaan of met beperkte extra inspanningen een beter resultaat bereikbaar is (As Low As Reasonable Achievable). De eisen voor veiligheid worden gedefinieerd als een risicogetal, waarbij risico het product is van de kans op een ongeval en de gevolgen daarvan. Voor de diverse risicodragers (reizigers, treinpersoneel, passanten, overweggebruikers en omwonenden) wordt een norm voor een persoonlijk risico én een norm voor een maatschappelijk risico geformuleerd. Daarnaast zijn er procedurele eisen. Bij een nieuw (light)railproject moet worden nagegaan welke onveiligheid kan optreden (faalanalyse). Vervolgens moeten passende maatregelen worden ontworpen om deze onveiligheid te elimineren. In het ontwerpproces kan veiligheid zo een rol spelen naast andere selectiecriteria zoals ruimtelijke inpassing, kosten, kwaliteit, comfort enz. Van alle maatregelen wordt het veiligheidseffect ingeschat (risicoanalyse) en kan worden vastgesteld of aan de veiligheidseisen wordt voldaan. De diverse partijen binnen een project zullen onderling afspraken moeten maken hoe deze maatregel worden gerealiseerd, in techniek, mensen of procedures. De initiatiefnemer rapporteert (safety case) vervolgens over het te realiseren veiligheidsniveau in het project aan de minister van Verkeer en Waterstaat. De kosten voor veiligheidsmaatregelen kunnen een substantieel onderdeel uitmaken van de totale kosten voor de invoering van light rail. Het kostenaandeel is sterk afhankelijk van de mate waarin nieuwe infrastructuur moet worden aangelegd. Als light rail uitsluitend gebruik gaat maken van bestaande infrastructuur en er de bestaande veiligheids-


13

technieken van de spoorwegen worden gehanteerd zal het aandeel veiligheidskosten in de totale infrastructuurkosten hoog zijn (soms wel 80 à 90 %). Dit hoge aandeel is soms uitsluitend het gevolg van het uniform toepassen van normen en voorschriften voor zwaar treinverkeer op een situatie met light rail. Een dergelijke werkwijze zou de creativiteit om te zoeken naar kosteneffectieve en gebiedsgerichte oplossingen sterk belemmeren. Daarom worden de regionale initiatiefnemer in de gelegenheid gesteld binnen de topeisen van de rijksoverheid de veiligheidsmaatregelen aan te geven. Een dergelijke aanpak kan ook inhoud geven aan de regionale verantwoordelijkheid, welke voor stadsgewestelijk en regionaal railvervoer wordt voorbereid. Het is van belang al in een vroegtijdig stadium in de planvorming de veiligheidsaspecten mee te nemen. Als er dan al te dure oplossingen uit blijken te komen, kan nog worden bijgestuurd. Daartoe is een afweegkader met stroomschema’s opgesteld. 3.4 Interoperabiliteit Een van de voorwaarden om te komen tot meer compatibiliteit van railvoertuigen is de interoperabiliteit van de railinfrastructuur, dat wil zeggen de bruikbaarheid van infrastructuur voor verschillende vervoerders. Er zijn drie belangrijke redenen om – met behoud van de voordelen van decentralisatie – een bepaalde mate van interoperabiliteit na te streven bij de te ontwikkelen lightrailprojecten. Vervoerconcessies zullen een middellange looptijd hebben. In het geval dat een vervoerder met eigen materieel rijdt, is het van belang voor alle partijen dat de vervoerder na afloop van een concessie met zijn materieel gemakkelijk en zonder veel kosten kan overstappen naar een volgende concessie. Dit vergt standaardisatie van lightrailinfrastructuur zodanig dat zo min mogelijk beperkingen worden opgelegd aan de dienstregeling en het in te zetten materieel. Een tweede reden is dat er landelijk gezien geen belangrijke verschillen in veiligheid tussen de lightrailsystemen (zowel infrastuctuur als materieel) mogen zijn. Ook dit vergt een zekere mate van standaardisatie. Ten slotte is interoperabiliteit van belang voor de beheerder(s) van lightrailinfrastructuur, omdat het hebben van een beperkt aantal standaardsystemen en componenten een gunstig effect heeft op de onderhoudslasten en ook aanschafkosten. De voordelen van een zekere mate van standaardisatie kunnen worden gecombineerd met de doelen van het decentralisatiebeleid. Standaardisatie mag echter niet zover gaan dat er geen ruimte meer is voor creativiteit bij decentrale overheden en vervoerders of voor zeker maatwerk binnen een specifiek regionaal project. Ik werk momenteel aan een aantal richtlijnen. Die richtlijnen hebben niet zozeer een dwingend karakter, maar ontlenen hun kracht veeleer aan het gezamenlijke belang dat vervoerders, beheerders en verantwoordelijken voor de veiligheid hieraan hechten. Het draagvlak voor de richtlijnen zal worden bevorderd door de betrokken organisaties (vervoerders, taakorganisaties en bedrijfsleven) bij de inrichting van die richtlijnen te betrekken. 4. De stand van zaken m.b.t. de lightrailprojecten 4.1 Inleiding In de brief van 12 november 1997 aan de Tweede Kamer (Kamerstukken II, 1997/98, 25 603, nr. 4) zijn zes lightrailprojecten genoemd die met voorrang worden uitgewerkt, omdat zij kansrijk leken bij het verminderen van de verkeersen vervoerproblemen. Bij de selectie heeft meegespeeld dat alle vier typen van light rail vertegenwoordigd zijn, zodat met elk type ervaring kan worden opgedaan. Ook speelde de spreiding over het land


14

een rol. In dit hoofdstuk staat de voortgang van deze projecten centraal. Hoewel de projecten decentraal worden geleid – het betreft immers regionale vervoersconcepten – zijn mijn departement en de taakorganisaties Railned en Railinfrabeheer intensief bij de planvorming betrokken. Buiten deze zes speerpuntprojecten zijn nog vele andere regionale initiatieven voor lightrailprojecten. Dit hoofdstuk bevat ook de stand van zaken in Twente, de noordvleugel van de Randstad en Groningen. Buiten de aandacht vallen hier vooralsnog de vele andere initiatieven op te decentraliseren lijnen (zoals op de noordelijke nevenlijnen, ZutphenApeldoorn, Almelo Mariënberg) en op het hoofdrailnet (Interregiorail in Noord-Brabant en TwenteRail). Het is nog niet bekend of voor deze plannen rijksbemoeienis vereist is, of dat het louter om regionale exploitatievormen gaat. 4.2 IGO + (Achterhoek)

IGO is in 1991 gestart als integratieproject van bus en trein in Gelderland Oost. Deze afstemming leidde tot een reizigerstoename van 25% in de periode tot 1996 (met studentenkaart: 40%). Na een korte periode van achteruitgang is nu weer sprake van een bescheiden groei van het gebruik van het openbaar vervoer. Deze reizigersgroei is tegengesteld aan de ontwikkeling in andere landelijke gebieden. Het succes is vooral te danken aan de algehele kwaliteitsverbetering, de gegarandeerde aansluitingen van bus op trein en andersom, de goede communicatie tussen machinist en buschauffeur via de centrale, de goede reizigersinformatie en de betrokkenheid van het personeel. De kostendekkingsgraad is verbeterd door het opheffen van diverse parallele verbindingen. Inmiddels heeft de integratie een vervolg gekregen onder de naam IGO+. Het doel is hetzelfde als bij IGO: het behoud van een goed basisniveau aan openbaar vervoer. Maar de maatregelen van IGO+ gaan veel verder. De spoorlijnen Zutphen-Winterswijk en Doetinchem-Winterswijk worden nu volledig geïntegreerd met het streekvervoer. Er is een halfuursdienst van de treinen ingevoerd, waarop de busdiensten zijn afgestemd en de laatste parallelliteit tussen bus en trein is geschrapt. Grofweg lopen de treinverbindingen vanuit het noordwesten en zuidwesten naar het oosten en komen de busverbindingen noord-zuid te lopen. Het raster dat hierdoor ontstaat dekt de Achterhoek volledig af. Collectief vraagafhankelijk vervoer zorgt voor de verfijning. In Zutphen en Doetinchem sluiten de Syntustreinen aan op die van NSR; voor het nadeel van de nieuwe overstap in Doetinchem op de verbinding Winterswijk–Arnhem wordt een oplossing gezocht. De integratie van het streekvervoer en het regionale treinvervoer werkt ook door in de aansturing: de provincie Gelderland is de enige opdrachtgever en de opdrachtnemer (exploitant) is slechts één vervoerbedrijf. Daarmee zal ook de presentatie naar het publiek effectiever worden. Het nieuwe vervoerbedrijf Syntus is op 30 mei 1999 gestart. Aandeelhouders in dit bedrijf zijn NSR, Connexxion en Cariane Multimodal International. Deze krachtenbundeling zal naar verwachting leiden tot eenvoudiger administratieve processen en logistieke stroomlijning. Daarmee komen middelen beschikbaar die voor concrete kwaliteitsverbeteringen ingezet kunnen worden. Voorlopig wordt voor de treindiensten het voorheen door NSR gebruikte materieel gebruikt; in 2001 worden de door Syntus bestelde lightrailvoertuigen in gebruik genomen. De provincie en Syntus hebben afgesproken dat het vijfjarig contract met nog eens vijf jaar wordt verlengd als het bedrijf voldoet aan criteria op het gebied van reizigersgroei, kostendekkingsgraad en tevredenheid van de reizigers over de kwaliteit van het aangebodene. Tevens maakt een


15

vergelijking van de resultaten van Syntus met die van andere vervoerders, die niet via onderhandse gunning maar via aanbesteding een concessie hebben verkregen, onderdeel uit van de verlengingsvoorwaarden. De vervoerder voorziet vervoergroei plus een kostenreductie als gevolg van éénmansbediening, inzet van personeel dat zowel bussen als treinen bestuurt en gebruik van lightrailmaterieel, dat goedkoper te exploiteren is. De combinatie van hogere vervoersopbrengsten, lagere exploitatiekosten en gelijkblijvende exploitatiebijdrage zal leiden tot een sterk verbeterde kostendekkingsgraad. De frequentieverhoging en het gebruik van lightrailmaterieel maken infrastructuuraanpassingen noodzakelijk. Elementen daarbij zijn treindetectie, automatische treinbeïnvloeding (ATB-NG), geluidhinder, opvoeren van de baanvaksnelheid tot 130 km/u, de bouw van een halte bij het streekziekenhuis in Winterswijk-West en veiligheidsmaatregelen bij een deel van de 140 overwegen. De benodigde f 40 mln is opgenomen in het MIT. De infrastructurele werken en de nieuwe detectie zijn volgens planning in het op tijd gereed om het lightrailsysteem in 2001 in gebruik te nemen. 4.3 Light rail Zuid-Limburg Het gebruik van het openbaar vervoer in Zuid-Limburg is de afgelopen decennia langzaam teruggelopen. Met het doel die tendens om te buigen, is in 1995 een onderzoek uitgevoerd naar een betere exploitatievorm van de spoorlijn Maastricht-Heerlen-Kerkrade. Conclusie was dat met een lightrailexploitatie een verdubbeling van het aantal reizigers mogelijk moest zijn: van circa 1,1 miljoen naar circa 2,2 miljoen reizigers per jaar. Dit resultaat zou bereikt worden met frequentieverhoging, toevoeging van vijf nieuwe haltes en betere aansluitingen tussen bus en trein. Genoemde spoorlijn, die een van de contractsectorlijnen is, verbindt de stadsgewesten Parkstad (oostelijk Zuid-Limburg, met 270 000 inw.) en Maastricht (met 165 000 inwoners). In de nota De derde eeuw spoor is aanbesteding van de treindienst aangekondigd in 2003. Diverse vervoerders hebben aangegeven belangstelling voor de lightrailexploitatie te hebben. In de MIT-verkenning is onderzocht in welke mate het maatschappelijk rendement van het baanvak verbetert door introductie van light rail. Door de verwachte forse groei van het aantal reizigers ligt een aanzienlijke verbetering van de kostendekkingsgraad in het verschiet (van 40% nu naar ca. 66% straks). Daar tegenover stonden relatief dure aanpassingen aan de infrastructuur (f 59 mln). De beveiligingskosten (f 33 mln) zijn daarin dominant. Uit de uitgevoerde kosten-batenanalyses kan desondanks worden geconcludeerd dat de omzetting naar lightrailexploitatie positief beoordeeld kan worden. De provincie Limburg bereidt parallel een Beleidsplan openbaar vervoer voor waarin light rail en streekvervoer in hun onderlinge samenhang worden beschouwd. Ook de ruimtelijke ordening maakt deel uit van de planvorming voor light rail. Een halte Heerlen West ontsluit een verder te ontwikkelen woonboulevard, terwijl een halte Heerlen Oost is voorzien te midden van de Vinex-locatie Kissel. In de planstudiefase zal worden gezocht naar goedkopere alternatieven voor de systemen van detectie en beveiliging bij handhaving van beperkt samengebruik van light rail en trein. Maar ook zal worden gekeken naar variant(en) waarin sprake zal zijn van monogebruik van de infrastructuur door light rail met de functionaliteit van een «tram» (rijden met beperkte snelheid en op zicht). Medio 2000 zal naar verwachting een projectbesluit genomen kunnen worden. Daarna kan gestart worden met de voorbereiding van de infrastructurele aanpassingen en met het voorbereiden van de aanbestedingsprocedure. Als de noodzakelijke financiële middelen op tijd beschikbaar zijn (bijvoorbeeld door regionale financiering), kan tussen 2001 en begin 2003 de infrastructuuraanpassing zijn beslag krijgen. Medio


16

2003 kunnen dan de eerste lightrailritten op dit baanvak tegemoet gezien worden. Bij gebleken succes is uitbreiding van het lightrailsysteem mogelijk naar de stadscentra van Maastricht en Kerkrade, alsmede in de richtingen Aken en Sittard. 4.4 RandstadRail RandstadRail is een initiatief van de openbaarvervoerbedrijven RET, HTM, ZWN en NS. Zij brachten in 1995 een rapport uit onder de titel «de files voorbij». Voornaamste doel was de verkeersen vervoerproblematiek in de zuidvleugel van de Randstad te verlichten. Vanwege de omvangrijke infrastructuurconsequenties werd het initiatief in 1996 overgenomen door de betrokken overheden: stadsgewest Haaglanden, stadsregio Rotterdam, provincie Zuid-Holland en het Ministerie van Verkeer en Waterstaat. Al in november 1996 was de MIT-verkenningstudie gereed. Daarin kwamen als belangrijkste vervoersproblemen naar voren: het ontbreken van een adequaat systeem van openbaar vervoer op regionale schaal en de ontsluiting van de vele Vinex-locaties in de regio. Een nieuw regionaal openbaarvervoernet moest daarvoor oplossing bieden; een net, dat Den Haag, Rotterdam en Zoetermeer met elkaar verbindt en dat wordt geïntegreerd met de stedelijke netten. De voorkeur ging uit naar een fysieke koppeling van de Hofpleinlijn (contractsectorlijn) aan het Rotterdamse metronet en de Zoetermeerlijn (idem) aan het Haagse tramnet en naar de aanleg van een railverbinding Zoetermeer-Rotterdam (ZoRo). De kosten werden geraamd op ruim f 3 miljard. Voorgesteld werd om in 2000 te starten met een pilot. Een vervolgfase voorzag in een doortrekking van RandstadRail als metro vanaf de Hofpleinlijn via Den Haag CS naar Scheveningen. Een kosten-batenafweging noopte echter voorjaar 1997 tot het besluit van de minister te zoeken naar een goedkopere oplossing: een autonoom RandstadRailsysteem met zeer goede overstapvoorzieningen naar de stadsbussen en -trams. Het daaropvolgende overleg leidde in juli 1997 tot een convenant tussen de vier partijen. Hierin werd vastgelegd dat met een eindbod van f 1100 mln in de planstudiefase een lightrailoplossing met functionele koppelingen kon worden uitgewerkt. Tevens mocht een eindbeeld worden geschetst met fysieke koppelingen. Een klein jaar later waren de conclusies van de planstudie beschikbaar. Doel was geworden samen met private partijen een eerste fase van functionele koppeling te realiseren. Er werd afgezien van een pilot, omdat de investeringen hiervoor niet voldoende toekomstvast zouden zijn en de kwaliteitsverbetering maar beperkt bleek te zijn. Bovendien bleek dat de nu gekozen eerste fase al in 2003 kan starten. Hoewel in het planstudierapport het accent bij functionele koppelingen lag, bleek het binnen het rijksbod mogelijk in Den Haag een fysieke koppeling te maken tussen de Zoetermeerlijn en het stedelijke tramnet (lijn naar de Grote Markststraat). De stations op de Zoetermeerlijn worden opgeknapt en de lijn wordt in Zoetermeer uitgebreid met een tak naar Vinex-locatie Oosterheem. Op de Hofpleinlijn komen nieuwe stations ter ontsluiting van de Vinexlocaties Berkel Westpolder, Pijnacker-Zuid, Leidschenveen en mogelijk Nootdorp en Forepark, de bestaande stations worden opgeknapt en er komen diverse ongelijkvloerse kruisingen met het wegverkeer. Het Rotterdamse eindpunt van RandstadRail wordt voorzien op station Hofplein. De verbinding met Rotterdam CS wordt voorlopig gerealiseerd met een verbeterde loopverbinding. De gemeenteraad van Rotterdam heeft inmiddels gekozen voor een fysieke koppeling aan de metrolijn via het Statenwegtracé en een halte Blijdorp. Deze oplossing kost echter honderden miljoenen guldens meer en zullen leiden tot latere ingebruikneming van RandstadRail. Het rijk heeft dat geld echter niet.


17

Het tracé van de verbinding tussen Zoetermeer en Rotterdam is nog onderwerp van studie. Zonder verdere verstedelijking van het Hoflandgebied trekt de lijn onvoldoende reizigers om een railoplossing te kunnen rechtvaardigen. Wel wordt een railtak naar Berkel voorzien, met aansluitende busverbinding naar Zoetermeer. Voor de bereikbaarheid van de NS-werkplaats te Leidschendam moet de Noodorpboog worden aangelegd. Verder moet voor RandstadRail geïnvesteerd worden in opstelvoorzieningen, beveiliging, energievoorziening en geluidschermen. Het verstedelijkingsproces in combinatie met de realisatie van RandstadRail zal naar verwachting leiden tot een verdrievoudiging van het aantal reizigers op de Zoetermeerlijn en meer dan een verviervoudiging op de Hofpleinlijn. Voor de ZoRo-verbinding (nu een buslijn) geldt een soortgelijke toename als voor een raillijn wordt gekozen. Een fysieke koppeling in Rotterdam zal nog voor een extra toename van 75% zorgen. In december 1998 heeft de stuurgroep mij het eindrapport van de planstudie aangeboden. Daarbij werd gevraagd het projectbesluit aan te houden tot de resultaten van de consultatieronde Marktbenadering RandstadRail bekend zijn. Het doel van de marktconsultatie is het krijgen van reacties vanuit de markt over de voorgestelde aanpak en uitvoering van eerste fase van RandstadRail, alsmede suggesties voor de tweede fase. Uit de marktconsultatie is in ieder geval gebleken dat het zeer wenselijk is om meteen vanaf het begin het light rail project RandstadRail volledig fysiek te scheiden van heavy rail (dus geen samengebruik van baanvakken) en om eveneens meteen vanaf het begin ook in Rotterdam op de één of andere manier koppeling aan het stedelijke net tot stand te brengen. In december 1999 zal de stuurgroep een aanvullend advies aanbieden. 4.5 Randstadspoor Utrecht Randstadspoor is een concept voor een openbaarvervoernetwerk per spoor in de provincie Utrecht. Het gaat uit van medegebruik door lightrailvoertuigen van de bestaande en uit te breiden spoorinfrastructuur rond Utrecht. Met Randstadspoor wordt beoogd de groeiende verkeersen vervoerproblematiek in de regio te verlichten en de Vinex-locaties Leidsche Rijn, Amersfoort Vathorst en Houten-Zuid per spoor te ontsluiten. In 1997 zijn in een samenwerkingsovereenkomst tussen mijn ministerie, de provincie Utrecht en het Bestuur Regio Utrecht de bestuurlijke krachten gebundeld voor een gemeenschappelijk ontwikkeling van Randstadspoor Utrecht. Dit heeft geleid tot een nauwe samenwerking in het Bestuurlijk Overleg Randstadspoor Utrecht (BORS). De in december 1997 gepresenteerde verkenningstudie geeft aan, dat Randstadspoor zowel kwalitatief als kwantitatief aantrekkelijker is dan voortzetting van het huidige stoptreinsysteem. Het door het BORS aanbevolen systeem zal leiden tot 40% meer treinreizigers (7% meer openbaarvervoerreizigers) in de provincie Utrecht en een kostendekkingsgraad van ca. 90% (exclusief instandhoudingskosten). Er is circa f 300 mln nodig voor twaalf extra halteplaatsen, keersporen en dergelijke op het gehele netwerk. Dit is additioneel op de in voorbereiding zijnde spoorverdubbelingen en de financiële reserveringen voor de Vinex-stations Houten Castellum, Amersfoort Vathorst en Leidsche Rijn West en ActVinex-station Leidsche Rijn Centrum. Voorts wordt in de planvorming uitgegaan de beschikbaarheid van de beveiligingstechniek van BB21. Ingezet wordt op een gefaseerde introductie van Randstadspoor. In samenhang met flankerend beleid van alle betrokken overheden kan Randstadspoor substantieel bijdragen aan het stimuleren van het gebruik van het openbaar vervoer in de stadsgewesten Utrecht en Amersfoort. Dit


18

heeft niet alleen betrekking op het treingebruik, doch evenzeer op de uitstraling naar het stadsen streekvervoer. In de planstudie worden de mogelijkheden onderzocht om in samenhang met de planstudie Vleuten–Geldermalsen een eerste fase Randstadspoor voor te bereiden. Daarnaast worden ook de exploitatieve aspecten op netwerkniveau uitgewerkt. Dit betekent dat vooralsnog wordt toegewerkt naar een variant die zou moeten leiden tot 30% meer treinreizigers binnen de provincie en een kostendekking van 80%. Voor de spoorverdubbeling Vleuten-Geldermalsen incl. de eerste fase Randstadspoor is in het MIT 2000–2004 een bedrag gereserveerd van 1086 miljoen. Veiligheid bij samengebruik van het spoor door light rail en andere treindiensten is een algemeen aandachtspunt. In het geval van Randstadspoor speelt dat extra, omdat de Utrechtse regio het belangrijkste spoorwegknooppunt van het land is. Daarnaast speelt ook voor Randstadspoor een aantal algemene aspecten die voortvloeien uit de nota De derde eeuw spoor, waaronder aanbesteding, alsmede de problematiek voor de invoering van BB21 en 25 kV. 4.6 De Rijn Gouwe Lijn Begin 1999 hebben de provincie Zuid Holland en drie intergemeentelijke samenwerkingverbanden de verkenning Rijn Gouwe Oost gepresenteerd. In deze studie wordt onderzocht of de structuur van het regionaal openbaar vervoer kan worden verbeterd met het introduceren van light rail op het traject Gouda–Alphen aan den Rijn–Leiden–Katwijk/Noordwijk. Bij het onderzoek werden de regionale partners ondersteund door Railned en Rijkswaterstaat. Hypothese was dat een lightrailoplossing een antwoord biedt op bereikbaarheidsproblematiek in de regio en een alternatief is voor te dure treindienst op het spoortraject Gouda–Alphen aan den Rijn (contractlijn). Om de hypotese te staven is een referentievariant vergeleken met vier alternatieve netwerken. De benutting van de spoorlijn Gouda–Alphen aan den Rijn–Leiden met lightrailvoertuigen is uitgangspunt geweest. Geanticipeerd is op de in De derde eeuw spoor aangekondigde decentralisatie en aanbesteding van de treindienst Gouda-Alphen. In het gepresenteerde vervoersconcept vormt de Rijn Gouwe Lijn de drager van het regionale openbaar vervoer. Het bussysteem wordt daarop aangepast. De varianten zijn onderzocht op de criteria bereikbaarheid (vervoerwaarde plus betrouwbaarheid), exploitatieen investeringskosten, rentabiliteit, kwaliteit en attractiviteit van het regionale openbaarvervoernetwerk en leefbaarheidsaspecten. Conclusie is dat twee varianten in aanmerking komen voor nader onderzoek in de planstudiefase. De eerste is Light Rail Compleet, een doorgaande lightrailverbinding tussen Gouda en Katwijk/Noordwijk. Daarin takken voertuigen van de bestaande spoorlijn af en vervolgen hun weg door de Leidse binnenstad naar de kust. De verwachte kostendekkingsgraad is ca. 60% (exclusief infrastructuurlasten). Deze variant scoort goed op alle criteria van bovenstaande doelstelling van het project. De aanlegkosten zijn met f 410 mln relatief hoog. Daarmee past het niet binnen het taakstellend rijksbudget voor lightrailprojecten. Wellicht dat PPS-constructies mogelijk zijn. De tweede variant, Light Train, blijft beperkt tot een gewijzigde exploitatie van het bestaande spoor. Hij is dan ook aanzienlijk goedkoper (f 85 mln, kostendekkingsgraad ca. 60%), maar op de overige criteria scoort hij minder goed dan Light Rail Compleet. Op de verbindende as van het netwerk treedt een reizigerstoename op van 20 tot 40%. Ook op netwerkniveau neemt het aantal reizigers toe (circa 3%), ondanks rationalisatie van het busnetwerk. Deze aanpassing


19

van het bussysteem op de Rijn Gouwe Lijn resulteert in een forse kostenbesparing op de exploitatie van het busnetwerk. Met het realiseren van een verbindend regionaal railsysteem zijn investeringen in een regionaal openbaarvervoersysteem kosten-effectiever dan in de referentievariant. De verkenning bevestigt dat zonder flankerende maatregelen nauwelijk sprake zal zijn van enige invloed op de automobiliteit. Deze zal flink blijven groeien. Als dergelijke maatregelen wel worden getroffen is een geaccepteerd alternatief voor de niet-gemaakte autoverplaatsingen gewenst. Voorts moeten goede afspraken worden gemaakt over het afstemmen van de ruimtelijke ontwikkeling op het openbaarvervoernet. De Rijn Gouwelijn kan in beide gevallen een belangrijke rol spelen. Momenteel laat de spoorlijn aan kwaliteit te wensen over. De regionale partners bevelen aan een planstudie te starten, waarin de twee beste varianten verder worden uitgewerkt. Daarbij is een vergelijking van belang tussen de verwachte exploitatieresultaten en investeringskosten. Ook baten als effecten op de leefbaarheid en de bereikbaarheid dienen in de afweging een rol te spelen. 4.7 Regionale Rail Knooppunt Arnhem/Nijmegen Begin 1999 is een aanvang gemaakt met de verkenningsstudie naar Hoogwaardig Stedelijk Openbaar Vervoer (HSOV) in het knooppunt Arnhem-Nijmegen (KAN). Er zal een analyse worden gemaakt van de behoefte aan personenvervoer in deze regio met behulp van het regionaal verkeersen vervoersmodel. Diverse mogelijke openbaarvervoeroplossingen zullen systematisch de revue passeren. Naast mogelijkheden per spoor zullen ook het vervoer per bus en de plannen voor een kabeltram Nijmegen-Lent worden bestudeerd. De regionale rail is de ruggengraat waarlangs de ruimtelijke vernieuwing in het KAN wordt ontwikkeld. Rond het spoor zijn de Vinex-locaties gegroepeerd, waarvoor opening van de haltes Nijmegen Lent en Arnhem Zuid is voorzien. Voor de rail zullen een aantal varianten worden onderzocht die zowel verschillen in lijnvoering als in dienstverleningsaanbod (frequenties, doorkoppelingen, halteplaatsen, materieeltype). De varianten hebben een sterk regionale karakter, waarbij vanuit Arnhem de richtingen Zutphen en Zevenaar worden meegenomen en vanuit Nijmegen de richtingen Boxmeer en Wijchen. De varianten worden onderling vergeleken, waarbij gekeken wordt naar de noodzaak van nieuwe infrastructuur, de investeringskosten, de kostendekkingsgraad en de samenhang van regionale rail met andere spoorprojecten (MIT-projecten te Arnhem, de HSL-Oost en de eventuele zuidelijke aftakking van de Betuweroute). Vanuit euregionaal perspectief is een variant interessant, waarbij de regionale rail in Emmerich aansluit op het spoorwegnet in Nordrhein-Westfalen. In de toekomst zal namelijk de HSL-Oost en de Eurocity niet meer in Emmerich stoppen. Behalve de spoorvarianten worden varianten in het busnet en van de kabeltram onderzocht. Leidraad is het OV-Masterplan, dat door het KAN is ontwikkeld om een kwaliteitssprong te maken in het openbaar vervoer. Uitwerkingen van de Masterplan zijn onder andere Trolley 2000 in Arnhem en de OV-visie regio Nijmegen. Basis voor de nieuwe lijnvoering wordt een onderscheid tussen een snelnet, een sternet en een servicenet. Snelheid en directheid vormen de kwaliteitsparamaters van het snelnet, waartoe ook de regionale rail wordt gerekend. In de verkenning zal ook aandacht worden besteed aan de parallelliteit tussen de deelsystemen en de kwaliteit van de doorstroming van het openbaar vervoer in het totale verkeer. Congestie en reistijdvertraging kan aanleiding zijn om het lijnennet van het openbaar vervoer nog verder aan te passen. De verkenningsstudie zal in het voorjaar van 2000 worden afgerond.


20

4.8 Light rail in Twente Vanaf 1970 werd de dienstregeling op het baanvak Enschede-Gronau stelselmatig teruggeschroefd tot vijf rittenparen per dag in 1975/76. Onderhoud aan de infrastructuur bleef achterwege. Het steeds slechtere aanbod leidde tot het schrappen van de laatste ritten in 1981. De lijn is echter nooit officieel stilgelegd. In 1990/1991 hebben de DB, de NS, de toenmalige streekvervoerder TET en enkele gemeenten een eerste studie verricht naar heropenstelling van de spoorlijn. Daaruit bleek dat heropening haalbaar is. Er werden ca. 1 000 reizigers per richting per dag verwacht. De EU en de provincie verklaarden zich bereid het project financieel te steunen. Met de heropening zal de oude grensoverschrijdende spoorverbinding Enschede-Dortmund/Münster in ere worden hersteld. Het project heeft tot doel een bijdrage te leveren aan de verbetering van de verbindingen tussen Hengelo/Enschede en Münster/ Gronau. Ook wordt verwacht dat het de regionale ontwikkeling van het betrokken gebied zal ondersteunen. Het spoorproject is opgenomen in het Tweede Tactisch Pakket (TTP). Een recente prognose van de regio geeft aan dat het aantal reizigers zal groeien vanwege het toenemend verkeer tussen Duitsland en Nederland, met name tussen Münsterland en Twente. Voor het rijk is (conform het TTP) pas sprake van een bestuurlijke inspanningsverplichting, als aan de volgende voorwaarden wordt voldaan: • de rijksbijdrage voor reactivering bedraagt ten hoogste circa f 15 mln; • er dient een exploitatieovereenkomst met een vervoerder te worden aangegaan voor de duur van minimaal 10 jaren; • de uitvoering van de dienstregeling geschiedt zonder bijdragen van het rijk. Op 18 november 1998 hebben Overijssel, Enschede en de vervoerregio Münsterland een convenant ondertekend over de reactivering van de spoorlijn. Hiermee hebben de ondertekenaars zich ook gecommitteerd aan afspraken over de exploitatie en de afdekking van de exploitatiekosten. Het project is bevindt zich in de planstudiefase. Doel is de treindienst in 2001 weer te hervatten. De eerste jaren zal nog met klassiek treinmaterieel worden gereden. Later zal lightrailmaterieel worden ingezet. Overigens studeert de regio Twente ook op de toepassing van light rail op andere baanvakken. Doel is de kwaliteit van het regionaal openbaar vervoer aanzienlijk op te schroeven door lightrailvoorzieningen te laten aansluiten op de busvoorzieningen over de doorstroomassen in Enschede, Hengelo en Almelo. Het is nog niet bekend of er infrastructurele aanpassingen nodig zijn. Zo ja, dan zal gezocht moeten worden naar herprioritering binnen de regio of regionale financiering. 4.9 RegioRail/RegioNet In november 1996 presenteerden NS-Reizigers, NZH, Midnet en het GVB-Amsterdam onder de naam RegioRail een eerste plan voor een samenhangend regionaal vervoersysteem voor de Noordvleugel van de Randstad. Het bestond uit regionale treindiensten (met uitlopers tot Almere, Purmerend, Uitgeest, Zandvoort en Hoofddorp), metro- en sneltramverbindingen (Ringlijn en Noord-Zuidlijn) alsmede verbindende snelbusdiensten (zoals de Zuidtangent en de busverbindingen naar Purmerend). In hetzelfde jaar hebben de regionale overheden in de Noordvleugel (ROA, Provincies Noord-Holland en Flevoland) hun visie op het regionaal vervoer uitgebracht. Hieraan hebben zij de titel RegioNet verbonden. Hoewel nog niet duidelijk is of sprake zal zijn van light rail, zal toch aandacht besteed worden aan deze studies, aangezien de verkeers-


21

en vervoerproblematiek vergelijkbaar is met die in de Zuidvleugel en rond Utrecht. De regionale overheden, samenwerkend in de Stuurgroep Hou de Noordelijke Randstad Bereikbaar (HNRB), willen de groei van het autoverkeer terugdringen. In combinatie met flankerend beleid wordt daartoe als middel een geïntegreerd hoogwaardig regionaal openbaarvervoersysteem uitgewerkt dat de klant/reiziger centraal stelt. De belangrijke kenmerken daarvan zijn: een gemiddelde snelheid van minimaal 35 km/u, hoge frequenties (minimaal 4/uur), het koppelen van regionale (trein)diensten, een uniforme huisstijl, uitstekende reizigersinformatie en tarief- en kaart-integratie op het hele net. Met relatief kleine extra middelen lijkt het hier mogelijk de al in planning of in uitvoering zijnde openbaarvervoerprojecten een flinke meerwaarde te geven. Door meer reizigers aan te trekken wordt beoogd een efficiencywinst te bewerkstelligen. Door de hogere opbrengsten en lagere kosten die daar het gevolg van zijn zal de kostendekkingsgraad gunstiger worden. De vervoerbedrijven hebben becijferd dat met RegioRail het aantal reizigerskilometers in 2003 t.o.v. 1996 met ruim 50% zal groeien. Voor 2010 wordt een verdubbeling van de reizigersomvang voorzien. De grootste groei vindt plaats op het NSR-sternet en in de metro. De vervoerders verwachten dat de helft van deze reizigersgroei afkomstig is uit de auto. Verondersteld wordt dat (de groei) van het autoverkeer in de avondspits met ongeveer 11% zou kunnen worden teruggedrongen. Voorts voorzien de vervoerders dat tot 2003 de kostendekkingsgraad met 5 procentpunten zal stijgen tot 68%. HNRB heeft mij medio 1998 verzocht vóór de exploitatie van Regiorail 1e fase (2003) f 188 mln vrij te maken voor nieuwe of versnelde aanleg van noodzakelijke infrastructuur. Een deel van deze projecten heb ik kunnen inpassen in de post kleine infrastructuur van het MIT. Voor deze projecten worden inmiddels verkenningen- en planstudies uitgevoerd. Het blijkt echter niet mogelijk vóór 2003 alle wensen te honoreren. De aansturing van RegioRail is door de vele spelers aan zowel opdrachtgeverskant (vijf overheden) als aan opdrachtnemerskant (drie vervoerders) een complexe zaak. Een vereenvoudiging is onderwerp van studie. Aanbevolen wordt om de ontwikkelfunctie voor een groter deel aan de zijde van de overheden te leggen en een «taakorganisatie» op te richten om de verdere bestuurlijke aansturing van RegioNet voor te bereiden. Bij de verdere uitwerking zal aandacht worden besteed aan de introductie van marktwerking, medegebruik van regionale treindiensten op sneltraminfrastructuur of sneltrams op zware rail en aan de positie van de Noord-Zuidlijn binnen RegioRail. 4.10 Stadsgewestelijk openbaar vervoer Groningen In december 1995 hebben de provincie Groningen en de gemeente Groningen zich jegens elkaar verplicht gezamenlijk onderzoek te doen naar de mogelijkheden van een verbetering van het stadsgewestelijk openbaar vervoer rond Groningen. Veel aandacht gaat daarbij uit naar de integratie van het stad- en streekvervoer. In dezelfde periode is de tracé-mer studie Zuidelijke Ringweg Groningen uitgebreid met een scenario waarin geen grote ingrepen in de auto-infrastructuur worden voorzien. Als resultaat hiervan werken gemeenten, provincie en rijk samen in een brede studie naar het stadsgewestelijk openbaar vervoer in en om Groningen (STOV). De provincie Groningen is initiatiefnemer van de studie. Ook regiogemeenten en de provincie Drenthe zijn betrokken. De provincie Groningen loopt voorop wat betreft de aanbesteding van het


22

stadsen streekvervoer en integratie van doelgroepenvervoer met openbaar vervoer. Dit geldt ook voor de aanbesteding van het regionale spoorvervoer. Deze initiatieven vergroten de mogelijkheden om een goed geïntegreerd netwerk voor het openbaar vervoer tot stand te brengen onder verantwoordelijkheid van één decentrale overheid. Het doel van de studie is het realiseren van een hoogwaardig openbaarvervoersysteem in de regio Groningen op basis van een optimale synthese tussen wervendheid, efficiency en benutting van ruimtelijke mogelijkheden. Voorop staat de betere benutting van bestaand spoor door inzet van light rail, waarbij tevens gekeken wordt naar integratie en verknoping van light rail en vertramming door de stad, waarbij lightrailen trammaterieel onderling uitwisselbaar zijn. Daarnaast is veel aandacht besteed aan de overstappunten (transferia) voor tussen het verbindend en ontsluitend net. Er zijn drie rekenvarianten onderzocht. De optimale variant (fase 2000) bleek in dit stadium van onderzoek een mix te zijn van de onderzochte varianten. In de onderzochte varianten neemt het aantal openbaarvervoerreizigers met 40% toe t.o.v. een referentievariant. Bij de optimumvariant (fase 2000) kan daardoor de kostendekkingsgraad groeien naar 54%. Die variant kost ca. f 360 miljoen aan infrastructuurmaatregelen. Het absolute tekort in de exploitatie stijgt met f 20 miljoen. Vanwege de relatie met de Zuidelijke Ringweg, ook financieel, is besloten dit project als verkenning op te nemen in het MIT 2000–2004. In deze verkenning moet vooral aandacht worden geschonken aan nut en noodzaak van investeringen in light rail, vertramming en vrije busbanen. Ook de kosten voor veiligheid moet nader worden onderzocht. Dit onderzoek moet uitwijzen of de berekende forse groei van het aantal reizigers in het openbaar vervoer ook behouden kan blijven bij een geringer investeringsniveau in openbaarvervoerinfrastructuur. Ook de mogelijkheden van publiek-private samenwerking zullen worden onderzocht. Daarnaast moet het verband van de studie STOV met de aanleg van auto-infrastructuur in het kader van de tracé-mer Zuidelijke Ringweg verder worden uitgediept. Het is niet onmogelijk dat de aanleg van een verbeterd stadsgewestelijk openbaarvervoersysteem de noodzaak tot aanleg van auto-infrastructuur vertraagt of gedeeltelijk overbodig maakt. Inmiddels hebben de provincies Groningen en Drenthe en twaalf gemeenten besloten de komende tien jaar zelf f 80 mln te besteden aan lightrailvoorzieningen rond Groningen. 5. De financiering en de betrokkenheid van marktpartijen 5.1. Recente ontwikkelingen Het openbaar vervoer is een belangrijk onderdeel van het verkeersen vervoerbeleid, dat gericht is op het verbeteren van de bereikbaarheid en de leefbaarheid van Nederland. Traditioneel vervult de rijksoverheid in het kader van het realiseren van het verkeeren vervoerbeleid een centrale rol bij de totstandkoming van openbaar vervoer. De rijksoverheid is verantwoordelijk voor de nationale rail-infrastructuur en betaalt alle kosten van de aanleg, het onderhoud en de instandhouding daarvan. De verantwoordelijkheid voor het regionale openbaar vervoer ligt bij de decentrale overheden, maar het Ministerie van Verkeer en Waterstaat betaalt maximaal 95% van de subsidiabele kosten van aanleg van regionale openbaarvervoerinfrastructuur. Daarnaast betaalt het ministerie momenteel circa 60% van de exploitatiekosten van het stadsen streekvervoer; tot die kosten behoort o.a. het onderhoud van de infra. Verder


23

betaalt het ministerie aan NSR voor de exploitatie van de zgn. contractsectorlijnen. De laatste jaren is de rol van de decentrale overheden in het openbaar vervoer in belang toegenomen. De verantwoordelijkheid voor het verkeeren vervoerbeleid is door het rijk in belangrijke mate gedecentraliseerd. Zo is de exploitatie van het streekvervoer tegenwoordig een zaak van provincies en kaderwetgebieden. Dit betekent dat de rijksbijdrage niet langer wordt betaald aan de vervoerders, maar aan de decentrale overheden. Die kunnen zelf bepalen welke vervoerder(s) ze inschakelen voor de uitvoering van het openbaar vervoer, tegen welke voorwaarden, en hoe dat openbaar vervoer wordt ingericht. Ook wordt de komende jaren de exploitatie van een aantal regionale treindiensten gedecentraliseerd en aanbesteed. Het staat de regionale overheden dan vrij de exploitatiewijze te kiezen die het beste past in hun gebied. Wellicht zullen sommige overheden toewerken naar exploitatie met lightrailmaterieel. Het is op dit moment niet bekend of hieraan infrastructuuraanpassingen noodzakelijk zijn die rijksbemoeienis noodzakelijk maken. Sinds enkele jaren staat publiek-private samenwerking (PPS) in het middelpunt van de belangstelling. Op allerlei plaatsen en in allerlei projecten wordt over PPS gesproken en gedacht. De indruk bestaat dat lightrailprojecten zich goed kunnen lenen voor PPS. Dat is inmiddels wel uit de belangstelling vanuit het bedrijfsleven gebleken. 5.2 De mogelijkheden van rijksfinanciering Met het regeeraccoord van het kabinet Kok II zijn veel financiële middelen gereserveerd voor infrastructuur voor openbaar vervoer. Voor light rail is in de periode tot 2010 circa f 2,5 mld gereserveerd. Deze middelen zijn bestemd voor de zes eerder genoemde speerpuntprojecten uit de brief aan de Tweede Kamer d.d. 12 november 1997. Uiteraard onder de conditie dat deze projecten voldoende effectief zijn in relatie tot de verkeersen vervoerproblemen. Een eenvoudige vergelijking tussen de zes projecten leert dat er grote kostenverschillen zijn tussen projecten in grootstedelijke gebieden en projecten in de rurale gebieden (honderden mln per project versus enige tientallen mln per project). In de landelijke gebieden betreft het voor een groot deel veiligheidsvoorzieningen. Studies met vervoermodellen leren dat in alle gevallen nieuwe reizigers worden getrokken, maar dat het aandeel ex-automobilisten tegenvalt. Verder blijkt in alle gevallen sprake te zijn van een substantieel verbeterde kostendekkingsgraad door het nieuwe systeem. Bij het verder doorlopen van de MIT-procedure, waaronder toepassing van een kosten-batenanalyse, zal blijken of de geraamde kosten proportioneel zijn t.o.v. de geprognotiseerde baten. Hieronder is aangegeven hoe de behandelde projecten in de financiële planning van het rijk zijn opgenomen. De eerste drie projecten staan in het MIT 2000–2004:


24

1. IGO+ 2. RandstadRail fase 1 Aansl. Oosterheem Nootdorpboog 3. 4 sp. Vleuten-Geldermalsen incl. Randstadspoor fase 1

fase

fin. periode

MIT-bedrag

programma

realisatie planstudie planstudie realisatie planstudie

2000–2002 2001–2009 2000–2005 2000–2005 2003–2010

40 mln. 1 053 mln 100 (VROM) 115 1 086 mln.

spoor reg/lok reg/lok spoor spoor

Uit het bovenstaande blijkt dat een belangrijk deel van de rijksmiddelen op een later moment beschikbaar komt dan de regionale overheden voor ogen hebben. Dat heeft onder meer te maken met de inpassing van andere grote projecten, zoals de Noord-Zuidlijn, Beneluxmetro, de IJtram en de stadsgewestelijke busbanen in Utrecht. Om te komen tot betere aansluiting bij de regionale wensen kan eventueel gedacht worden aan herprioritering van middelen binnen de regio of aan bijdragen van regionale overheden of private partijen. De genoemde bedragen komen overeen met de invulling van de geprognotiseerde financiële ruimte tot 2010 na toedeling van de regeeraccoordmiddelen. Voor de drie andere speerpuntprojecten is in die langjarige prognose een bedrag «gereserveerd» van f 230 mln. Ten tijde van de toedeling van deze middelen betroffen het alle drie verkenningenprojecten en kon derhalve nog geen goede inschatting worden gemaakt van de noodzakelijke kosten.

4. LR-project Zuid-Limburg 5. Rijn-Gouwelijn 6. Regionale Rail KAN

fase

fin. periode

MIT-bedrag

programma

planstudie verkenning verkenning

2006–2010 2006–2010 2006–2010

) ) 230 mln )

reg/lok reg/lok reg/lok

In deze notitie zijn nog drie andere projecten behandeld. Een bijdrage voor het project Enschede-Gronau (onderdeel Mit-kleine projecten) vloeit voort uit afspraken met Duitsland. Diverse kleine spoorprojecten ten behoeve van RegioNet zijn opgenomen in de post «Kleine projecten» van de realisatietabel van het MIT. Het RegioNet-project Uitgeest De Kleis (f 58 mln) is opgenomen in de planstudietabel van het MIT. Het project STOV Groningen is vanwege de relatie met het project Zuidelijke Ringweg opgenomen in de verkenningentabel. Bij de toedeling van de regeeraccoordmiddelen is echter met dit project geen rekening gehouden. De regio heeft aangegeven zelf de komende jaren f 80 mln te reserveren voor het project.

7. Enschede-Gronau 8. Uitgeest de Kleis 9. STOV Groningen

fase

fin. periode

MIT-bedrag

programma

realisatie planstudie verkenning

2000–2001 2000–2006 –

15 mln 58 mln –

spoor spoor p.m.

Het is uiteraard goed mogelijk dat de komende jaren in ons land nog nieuwe kansrijke initiatieven voor light rail opgeld doen. In veel andere gevallen zal sprake kunnen zijn van nieuwe treinachtige concepten waarvoor nauwelijks infrastructurele aanpassing nodig is. Met name de decentralisatie en aanbesteding van de 33 treindiensten uit de nota De derde eeuw spoor kunnen een stimulans betekenen voor de betreffende regionale overheden om te denken aan dergelijke nieuwe systemen. Daar waar toch infrastructuele ingrepen vereist zijn, komt de vraag aan de orde of de rijksoverheid ook deze decentrale projecten moet financieren. Aangezien de financiële middelen die met het regeeraccoord voor infrastructuur beschikbaar kwamen in overleg met de regio’s zijn geprioriteerd, zijn nieuwe rijksbijdragen voor infrastructurele aanpas-


25

singen voor lightrailvoorzieningen op korte termijn mogelijk door middel van herprioritering van rijksbijdragen binnen de regio («méér doen met hetzelfde») of regionale/private financiering. Regionale financiering is zeer wel denkbaar. Bijvoorbeeld in die gevallen waar tegenover relatief geringe infrastructuurkosten een belangrijke verbetering staat van de kostendekkingsgraad van het regionaal openbaar vervoer. Een regio ondervindt dan al snel profijt van een dergeljke investering. 5.3 PPS bij de planvorming en uitvoering van light rail in Nederland Vele overheden hebben in de afgelopen jaren gezocht naar wegen om efficiënter met (hun) schaarse middelen om te gaan. Gepoogd wordt traditionele overheidstaken aan de private sector over te dragen of private partijen op deze of gene wijze bij die taken te betrekken. Private partijen zouden onder andere (extra) creativiteit aan projecten bij kunnen dragen. Tot dusver is de aandacht overigens vooral uitgegaan naar private financiering van publieke werken. De belangrijkste overheidsdoelstellingen om publiek-private samenwerking (PPS) te overwegen zijn: • efficiency-winsten / maatschappelijke rendementsverbeteringen: meer/beter produkt voor dezelfde prijs of hetzelfde produkt voor een lagere prijs; • maximale creativiteit bij het oplossen van problemen; • verlagen projectkosten; • vroegtijdig realiseren van projecten; • overdracht van (bedrijfs)risico’s naar private sector (die nu eenmaal meer gericht is op het beheersen van risico’s); • betere afstemming op de behoeften van het publiek; • zoeken naar value capturing (groei van economische activiteit in de omgeving zo veel mogelijk terugsluizen naar het project om een deel van de kosten te dekken); • realiseren van beleid. Voor Verkeer en Waterstaat staat altijd centraal dat openbaar vervoer, in welke vorm dan ook (light rail of anders) en op welke wijze het ook tot stand komt (traditioneel of via PPS), moet bijdragen aan de bereikbaarheid en de leefbaarheid van Nederland. Op de eerste plaats komt voor VenW dan ook de vraag: Welke projecten willen we uitvoeren of financieren? Vervolgens: Hoe kunnen we ze tot stand brengen? En ten slotte: Is PPS een methode, c.q. instrument om te komen tot de realisatie van het project? Met PPS kan een aantal voorwaarden voor succes (zie hoofdstuk 3) bijeengebracht worden, waardoor de kans op succes toeneemt. PPS is echter niet het algemene medicijn. De overheid zal in het voortraject van PPS de randvoorwaarden moeten omschrijven, de strategische visie moeten bepalen en de regelgeving moeten aanpassen. Bij PPS dient sprake te zijn van gedeelde belangen bij een oplossing, waardoor ook van alle partijen een bijdrage kan worden gevraagd. PPS moet voor alle betrokken partijen meerwaarde hebben. Die meerwaarde kan heel divers zijn: • kostenreductie • creativiteit • benutting van vastgoedmogelijkheden • value capturing • verhoging van de snelheid van het proces. Het kan soms verstandig zijn al in een vroegtijdig stadium marktpartijen te benaderen. Vroegtijdig is echter een moeilijk begrip. Het gaat om de juiste timing, zijn de plannen nog te vaag, dan is er voor het bedrijfsleven


26

nauwelijks te rekenen. Het gaat erom de fase te benutten waarin nog kan worden vastgesteld wat rendabel geëxploiteerd kan worden en voor welke delen een bijdrage uit de algemene middelen op tafel moet komen. De initiatiefnemende overheid moet wel al zover zijn dat er duidelijke eisen en randvoorwaarden zijn geformuleerd voor een eventueel PPS-contract. Dit betekent dat ook de risico’s van tevoren duidelijk moeten zijn; niet alleen juridische zaken, vervoersprognoses en grondonderzoek zijn belangrijk, maar ook politieke overeenstemming moet zijn bereikt voordat tot aanbesteding wordt overgegaan. Zeker voor wat betreft de arbeidsvoorwaarden en de planologische procedures vereist dit gedegen voorbereiding. Last but not least wordt, gezien de complexiteit van het contract van de overheid een hoog expertiseniveau vereist. Bij het nadenken over light rail in Nederland wordt vaak onderscheid gemaakt tussen regionale lijnen met monogebruik buiten het kernnet en light rail als «sternet» rond de grote steden op het hoofdnet. Dit blijkt in diverse opzichten van analytisch belang. Waarschijnlijk geldt dit ook als het gaat om de mogelijkheden voor PPS. In abstracte zin werkt het PPS-instrument weliswaar altijd hetzelfde, maar de verschillende ruimtelijke en stedebouwkundige omgeving zal leiden tot verschillen in bijvoorbeeld de karakteristieken van de aan te leggen infrastructuur en de mogelijkheden voor vastgoedontwikkeling. In welke omstandigheden zijn PPS-constructies bij lightrailprojecten kansrijk? Deze vraag is niet uitputtend te beantwoorden. Elk project heeft uiteraard zijn eigen kansen en beperkingen. Maar als eerste houvast kan worden gesteld dat PPS kansrijker is: • als het een geografisch beperkte eenheid betreft; • als er identificeerbare partijen zijn met belang bij de infrastructurele voorziening; • als er een gering aantal betrokken instanties is; • bij aanleg/aanpassing van infrastructuur; • als de private partijen een optimale mix kunnen samenstellen uit aspecten als aanleg, beheer en onderhoud van infrastructuur, voertuigen en exploitatie van vervoerdiensten; • als private partijen geld kunnen verdienen. Het eerste criterium is bijna per definitie van toepassing op lightrailprojecten. Het gaat steeds om regionale infrastructuur en treindiensten met een bepaald invloedsgebied. Ook aan het tweede criterium wordt bij light rail voldaan. Buiten de overheidsorganisaties hebben vooral vervoerbedrijven belang bij een infrastructurele voorziening. Voorts zijn ontwerpbureaus en bouwers belanghebbend. Bij de meeste lightrailprojecten is er meer dan één opdrachtgever. Dat hoeft geen probleem te zijn, als de belangen gelijkgericht zijn. Daar waar belangen divergeren is de aansturing complexer. Dit kan zijn uitstraling hebben naar de PPS-mogelijkheden. Bij diverse projecten zal er alleen al belangstelling vanuit de bouwwereld kunnen zijn vanwege voorgenomen infrastructurele werken. In combinatie met partijen zoals vervoerders, materieelbouwers en vastgoedontwikkelaars zijn interessante consortia denkbaar. Bij lightrailprojecten waar een ander gebruik van bestaande infrastructuur voorop staat zullen PPS-mogelijkheden beslist minder groot zijn. Toch kan ook dan rekening gehouden worden met marktpartijen zoals vervoerders, materieelbouwers en onderhoudsbedrijven. Het ministerie van Verkeer en Waterstaat wil in samenspraak met de betrokken decentrale overheden de mogelijkheden van PPS-constructies bij lightrailprojecten verder uitwerken. Daarbij zullen onder meer het tarievenbeleid en de samenhang van infrastructuur en exploitatie onderwerp van studie zijn.


27

Literatuurlijst • Adviesdienst Verkeer en Vervoer, Werkt marktwerking? Ervaringen uit het openbaar vervoer in 10 Europese steden, 1998 • Adviesdienst Verkeer en Vervoer, Succesvol regionaal openbaar vervoer. Ervaringen in het buitenland, juli 1997 • Adviesdienst Verkeer en Vervoer, Private betrokkenheid bij infrastructuur, 1998 • Ministerie van Financiën, Projectbureau Publiek-Private Samenwerking, Meer Waarde door Samen Werken, mei 1998 • Paul van der Bijl, Deze reis wordt u aangeboden door..., Onderzoek naar mogelijkheden voor private betrokkenheid bij lightrailprojecten in Nederland, maart 1999 (stagerapport) • Ministerie van Financiën, Projectbureau Publiek-Private Samenwerking, Meer Waarde door Samen Werken, mei 1998 • Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Light rail op een rij, december 1997 • Ministerie van Verkeer en Waterstaat, De derde eeuw spoor, 22 maart 1999 • Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Kadernota Railveiligheid, juli 1999 (Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 699, nr. 1) • Railned, i.s.m. Adviesdienst Verkeer en Vervoer en NS Railinfrabeheer, Kader Light Rail, september 1999 • RIB Systeemontwikkeling, Light rail Richtlijn Veiligheidsconcepten, maart 1999 • RIB Systeemontwikkeling, Light rail Richtlijn Concepten, maart 1999


28

Tweede Kamer der Staten-Generaal

Recommend Documents