Tweede Kamer der Staten-Generaal
Vergaderjaar 1985-1986
2
Rijksbegroting voor het jaar 1986
19200 Hoofdstuk VI Ministerie van Justitie (jaarverslag openbaar ministerie)
Nr. 30 1
' Het verslag gedrukt onder 19 200-VI, nr 66, dient geacht worden te zijn gedrukt onder 19 200-VI. nr 29.
NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG Ontvangen 4 februari 1986 1,3 Aangenomen dat met «politieorganisaties» worden bedoeld «politiekorpsen» kan de vraag aldus, maar slechts in globale zin, worden beantwoord. In het kader van zijn toezichthoudende taak heeft de procureur-generaal, fungerend directeur van politie, contacten met de politie. In elk arrondissement onderhoudt de officier van justitie, in het algemeen gesproken, intensieve contacten met de politie en met de overige opsporingsdiensten. De wijze waarop en de frequentie waarmee verschillen sterk naar gelang de omstandigheden; dat geldt ook voor de deelnemers aan dit bilaterale overleg tussen openbaar ministerie en politie. Niettemin zijn in elk arrondissement duidelijke overlegstructuren aanwezig. In de eerste plaats vinden naar aanleiding van concrete strafzaken of onderzoeken dagelijks tal van contacten plaats tussen de behandelende of dienstdoende officier van justitie en de behandelende politieambtenaar of diens chef. Varianten daarop zijn de meer gespecialiseerde besprekingen (ook met bijzondere opsporingsdiensten) over bijv. de aanpak van fraude of de aanpak van kinderstrafzaken. Voorts pleegt het openbaar ministerie, in het bijzonder in de grotere gemeenten, periodiek met de korps- of met de rechercheleiding overleg te voeren over vraagstukken van meer algemeen belang. Ook onderhoudt de parketleiding een geregeld bilateraal contact, nog afgezien van het driehoeksoverleg, met de korps- of districtsleiding. Zoals gezegd is het vorenstaande niet meer dan een grove aanduiding van de werkelijkheid. Tussen de genoemde overlegstructuren lopen in de regel velerlei dwarsverbanden. Deze zijn mede afhankelijk van aard of ernst van de te bespreken onderwerpen. Een totaal overzicht van het brede scale van de diverse overlegstructuren tussen openbaar ministerie en politie in elk arrondissement is bezwaarlijk te geven Wel geven de jaarverslagen van de arrondissementsparketten daarvan een beeld. De inhoud van het overleg met de politie varieert eveneens in sterke mate. Overleg naar aanleiding van een individuele strafzaak of onderzoek betreft doorgaans de aanpak daarvan, de wijze of tactiek van opsporen, de toepassing van dwangmiddelen, de inrichting van het proces-verbaal of, soms, de eventuele afdoening (bijv een vroegtijdige schaderegeling). Het overleg van meer algemene aard, gericht op de afstemming van het opsporings- of het vervolgingsbeleid, kan variëren van de bespreking van
Tweede Kamer, vergaderjaar 1985-1986, 19 200 hoofdstuk VI, nr. 30
1
min of meer routinematige onderwerpen tot de bespreking van cruciale zaken als de opzet van een politiebeleidsplan of de prioriteitstelling. In het overleg met de politie verschaft de officier van justitie, hetzij desgevraagd hetzij eigener beweging in daarvoor in aanmerking komende zaken informatie over de afdoening van individuele strafzaken, met inbegrip van de motivering van een beleidssepot. In het algemeen geeft de officier van justitie aan de politie uitleg over het vervolgingsbeleid. Ik verwijs voorts naar het beleidsplan «Samenleving en criminaliteit» (i.h.b. blz. 53). Het grote belang van bilateraal overleg tussen politie en openbaar ministerie, onder meer als complement en uitvoering van het driehoeksoverleg, wordt daarin onderstreept. Een betere afstemming tussen de activiteiten van politie en openbaar ministerie is alleen door nauw overleg bereikbaar. Zoals in het plan uiteengezet ben ik van mening dat het openbaar ministerie in samenwerking met de politie moet streven naar een daling met 50% van het aantal onvoorwaardelijke beleidssepots. Het beleidsplan geeft ook aan dat de verhouding tussen openbaar ministerie en politie in het verleden niet altijd de meest gewenste aandacht heeft gekregen. Tekenen van demotivatie bij de politie over het gevoerde vervolgingsbeleid zijn nog steeds waarneembaar. Ik weet en vertrouw intussen dat het openbaar ministerie, tezamen met bestuur en politie, wegen zoeken en zal vinden om aan de geest en aan de concrete aanbevelingen van «Samenleving en criminaliteit» metterdaad uitvoering te geven. 2 De hier bedoelde «strubbelingen» duiden op de problemen bij de daadwerkelijke effectuering van een prioriteitenbeleid op het dagelijks werkniveau. Dat het in het algemeen en in het bijzonder bij de effectuering in de praktijk om een zeer lastig vraagstuk gaat, is meermalen uiteengezet. Ik verwijs o.a. naar het jaarverslag openbaar ministerie over 1981, als bijlage gevoegd bij de begroting van het departement van justitie van 1983 ( p t 3 . 5 ) . In het enorme aanbod bij de politie, elke dag opnieuw, van vooral lichtere vormen van criminaliteit is het buitengewoon moeilijk rangordes aan te brengen. Zoals het jaarverslag 1981 ook aangeeft, is de werkelijkheid altijd wisselender dan de onvermijdelijke rigiditeit van ontwikkelde denkmodellen over prioriteitsstelling. Het criminaliteitsbeeld in de grote stad verschilt bovendien in aanzienlijke mate van dat op het platteland. Hierbij komt voorts dat feitelijke prioriteitstelling op werkniveau overeem komstig door het bevoegd gezag vastgestelde richtlijnen zware eisen aan management en organisatie stelt. De richtlijnen voor de executieve politieambtenaar moeten enerzijds duidelijk en uitvoerbaar zijn, maar kunnen anderzijds niet meer dan van tamelijk globale aard zijn, die beleidsvrijheid overlaat. De uitvoering dient begeleid en gecontroleerd te worden. Een en ander legt een zware last op de politieorganisatie en op het openbaar ministerie. 4 In 1985 is in het ressort Arnhem en bij de arrondissementsparketten 's-Gravenhage en Dordrecht experimenteel gewerkt met de vervolgingsindicatielijsten. Over de bevindingen van deze proef zal in de loop van 1986 verslag worden uitgebracht. Uit de eerste inventarisatie van de bevindingen blijkt, dat de proef succesvol is verlopen. Ook op de arrondissementsparketten Leeuwarden en Utrecht wordt thans met de indicatielijsten geëxperimenteerd. Op grond van een eindevaluatie zal met de leden van het openbaar ministerie worden nagegaan in hoeverre een blijvende invoering op de reeds deelnemende parketten en/of andere parketten zinvol is. 5 Ik verwijs naar het antwoord op vraag 1, 3.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1985-1986, 19 200 hoofdstuk VI, nr. 30
2
6 Blijkens het beleidsplan «Samenleving en criminaliteit» en mijn reactie op het betoog van de heer Dijkstal tijdens de UCV hierover (Hand. Tweede Kamer, UCV 102 d.d. 2 september 1985, blz. 30, linkerkolom) ligt het niet in de bedoeling terug te keren tot een meer legalistische beleidsopvatting omtrent opsporing en vervolging van strafbare feiten. Uitgangspunt blijft dat een strafrechtelijke vervolging geen automatisme dient te zijn, maar moet berusten op de overweging dat daarmee een concreet maatschappelijk belang wordt gediend. Dat neemt niet weg dat naar het oordeel van het kabinet, het aandeel beleidssepots, als gevolg van deze beleidsopvatting, binnen het totaal van strafrechtelijke afdoeningen te groot is geworden. Ik heb daarbij in het bijzonder het feit op het oog dat, blijkens cijfers over 1983, 93% van het totale aantal beleidssepots onvoorwaardelijke sepots betreft. Dat is te meer opvallend omdat de strafvervolging niet het enige alternatief is waarover het openbaar ministerie beschikt; dat kan immers in de gevallen als hier bedoeld de strafzaak ook afdoen door middel van een voorwaardelijk sepot (bij voorbeeld met de bijzondere voorwaarde herstel of vergoeding van de veroorzaakte schade), een transactie of een parketberisping. Het kabinet is van oordeel dat het percentage van hoofdzakelijk onvoorwaardelijke beleidssepots in de periode tot 1 990 met 50% dient te worden teruggedrongen. Dat zal langs twee wegen moeten geschieden. In de eerste plaats zal een geïntegreerde bestuurlijke-justitiële aanpak met betrekking tot de massaal voorkomende, zogeheten kleine criminaliteit tot stand moet komen. Daartoe zullen in de komende tijd tussen het betrokken openbaar ministerie, het bestuur en de politie afspraken moeten worden gemaakt over de vraag bij welk typen van zaken enigerlei strafrechtelijke interventie moet volgen. Zijn daarover eenmaal afspraken gemaakt, dan zullen dienovereenkomstig bij het openbaar ministerie binnengekomen zaken in de regel niet meer met een onvoorwaardelijk beleidssepot behoren te worden afgedaan. Verder zal het openbaar ministerie duidelijker afspraken met de politie moeten maken over de voor vervolging in aanmerking komende zaken. Zoveel mogelijk dient voorkomen te worden dat de politie ter opsporing van zaken zich inspanningen getroost, het resultaat daarvan in de vorm van processenverbaal instuurt bij het openbaar ministerie, dat deze vervolgens onvoorwaardelijk, seponeert. Waar het om gaat is dat ten aanzien van daders die in het kader van een geïntegreerd bestuurlijk en justitieel beleid of die in het kader van werkafspraken met de politie worden opgespoord, in beginsel steeds enigerlei strafrechtelijke sanctie wordt toegepast. 7 De geschetste taken, die het openbaar ministerie, mede in het licht van de in het beleidsplan «Samenleving en criminaliteit» geformuleerde doelstellingen van het beleid met betrekking tot de (strafrechtelijke) handhaving van de rechtsorde, dient te vervullen, vergen, zoals in paragraaf 6 van het jaarverslag nader wordt uiteengezet, veel van het openbaar ministerie als organisatie en van zijn individuele leden. Die organisatie zal ook in personeel en materieel opzicht tot de vervulling van die taken moeten zijn toegerust. Een aantal maatregelen dat daartoe moet worden getroffen, werd in het beleidsplan beschreven. Ik verwacht dat het rapport dat de werkgroep prioriteitsstelling binnenkort zal uitbrengen over de wijze waarop het openbaar ministerie aan die taken uitvoering kan geven, inzicht zal verschaffen in eventuele verdere maatregelen die getroffen moeten worden. Met betrekking tot de toekomstige organisatie zij verwezen naar het antwoord op vraag 8. 8 De Werkgroep voorstudie structuur openbaar ministerie (de zogenaamde werkgroep-Boekraad) zal, naar mij bekend is, in februari 1986 aan de vergadering van procureurs-generaal bij de gerechtshoven een eindrapport
Tweede Kamer, vergaderjaar 1985-1986, 19 200 hoofdstuk VI, nr. 30
3
uitbrengen. Vervolgens zal het rapport via de daarvoor geëigende kanaien in consultatie worden gegeven bij het openbaar ministerie. Naar uit de taakstelling mag worden afgeleid, zal de rapportage een analyse bevatten van de knelpunten die zich in de organisatiestructuur van het openbaar ministerie voordoen. Ook in het kader van het onderzoek naar het functioneren van de rechterlijke organisatie worden door het organisatie-adviesbureau Berenschot ideeën ontwikkeld die de organisatiestructuur van het openbaar ministerie raken. Genoemd kunnen worden onder meer de voorstellen betreffende de geïntegreerde samenwerking tussen leden van het openbaar ministerie, het secretariaat en de administratie en tot het aanstellen van een planning- en coördinatiefunctionaris bij de arrondissementsparketten. Voorts zullen de in ontwikkeling zijnde voorstellen op het terrein van de automatisering van invloed zijn op de organisatiestructuur van de arrondissementsparketten. Beslissingen over de door het organisatie-adviesbureau gedane voorstellen zullen in de loop van dit jaar, op basis van het advies van de Stuurgroep onderzoek functioneren rechterlijke organisatie, worden genomen. Bij deze beslissingen zal rekening worden gehouden met de aanbevelingen van de werkgroep-Boekraad. 9 De adviescommissie beleidsplanning politie zal in de loop van februari 1986 een tussenbericht uitbrengen; naar verwachting zal haar eindrapport nog voor het einde van dit kalenderjaar tegemoet gezien kunnen worden. 10 Bij de opstelling van het beleidsplan «Samenleving en criminaliteit» hebben het rapport van de werkgroep prioriteitstelling en de daarover door het openbaar ministerie uitgebrachte ambtsberichten een belangrijke rol gespeeld. De werkgroep prioriteitstelling bereidt thans een rapport voor over de wijze waarop het openbaar ministerie aan zijn taken ingevolge het beleidsplan uitvoering kan geven. Deze rapportage zal worden betrokken bij het voortgangsbericht inzake de uitvoering van het beleidsplan dat het kabinet in het komende voorjaar aan de Kamer zal toezenden. 11 De procureurs-generaal besloten tot invoering van een aantal voorstellen tot aanscherping van de prioriteitstelling voorlopige hechtenis met ingang van 1 oktober 1985. De voorstellen, die waren voorbereid door de Evaluatiecommissie voorlopige hechtenis (de commissie-Van Randwijck), strekten o.a. ertoe het heenzenden van verdachten in de z.g. A-categorie nader te beperken. Vastgesteld kan worden dat de eerdere prioriteitstelling nuttig en uitvoerbaar is gebleken, maar ruimte bood voor aanscherping. Over de toepassing van de herziene lijst prioriteiten voorlopige hechtenis, waarover de Tweede Kamer bij brief van 27 augustus 1985 is ingelicht, zal wederom door de hiervoor genoemde commissie-Van Randwijck worden gerapporteerd, mede op basis van door het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum te verrichten onderzoek. 12 In het kader van het onderzoek naar het functioneren van de rechterlijke organisatie worden door het organisatie-adviesbureau Berenschot voorstellen ontwikkeld, die de organisatiestructuur van het openbaar ministerie raken. De voorstellen zijn er op gericht om vanuit de invalshoek van de ondersteunende diensten (secretariaat en administratie) te komen tot een vergroting van de efficiency en de doelmatigheid. Naar uit de taakstelling mag worden afgeleid, zal de eindrapportage van de Werkgroep voorstudie structuur openbaar ministerie (de zogenaamde Werkgroep Boekraad) een analyse bevatten van de knelpunten die zich in de organisatiestructuur van het openbaar ministerie voordoen. Daarbij zal vooral de taakstelling van de leden van het openbaar ministerie als uitgangspunt gelden.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1985-1986, 19 200 hoofdstuk VI, nr. 30
4
Beslissingen over de door het organisatie-adviesbureau gedane voorstellen, zullen in de loop van dit jaar worden genomen op basis van het advies van de stuurgroep onderzoek functioneren rechterlijke organisatie. Om te voorkomen dat bij de uitvoering van die beslissingen knelpunten ontstaan, zal rekening moeten worden gehouden met de rapportage van de werkgroep Boekraad. Bij de implementatie van de aanbevelingen van de laatstgenoemde werkgroep zullen immers de getroffen organisatorische maatregelen ter verbetering van de efficiency en de doelmatigheid van het ondersteunend apparaat een belangrijk gegeven vormen. (Zie in dit verband ook het antwoord op vraag 8). 13 In het door het organisatie-adviesbureau Berenschot uitgebrachte rapport over de eerste fase van het hoofdonderzoek naar de organisatie van de gerechten en parketten, zijn voorstellen gedaan die gericht zijn op verbeteringen van de doelmatigheid bij de gerechten en parketten op arrondissementsniveau. In het rapport wordt een aantal voorwaarden geformuleerd om deze verbeteringen te kunnen verwezenlijken. De belangrijkste van deze voorwaarden betreft de verbetering van de structuur van de gerechtelijke ondersteuning. Het organisatie-adviesbureau heeft in dat kader een streefbeeld geschetst, waarbinnen het totaal van de voorgestelde verbeteringen organisatorisch geplaatst zou kunnen worden. Dit streefbeeld houdt in dat op arrondissementsniveau wordt voorzien in één centraal ondersteunend apparaat, geleid door een directeur gerechtelijke ondersteuning. De Stuurgroep onderzoek functioneren rechterlijke organisatie, onder wier verantwoordelijkheid de activiteiten van het organisatie-adviesbureau plaatsvinden, heeft geadviseerd het streefbeeld los te koppelen van de overige door Berenschot gedane voorstellen. De stuurgroep is tot dit advies, dat ik inmiddels heb overgenomen, gekomen op grond van de overweging dat het streefbeeld nog te veel vragen oproept om als einddoel te kunnen dienen voor de verdere structurering van de gerechtelijke ondersteuning. Deze vragen zijn zowel van principiële als van organisatorische aard. Principieel, inzoverre deze betreffen het vraagstuk van de onafhanklijkheid van de leden van de rechterlijke macht ten opzichte van het ondersteunend apparaat. Organisatorisch, inzoverre het gaat om de meest wenselijke structurering van de onderlinge verhoudingen van defunctionarissen die binnen een arrondissement verantwoordelijkheid dragen voor het goed functioneren van het rechtsbedrijf. Gegeven deze problemen heeft de stuurgroep besloten dit vraagstuk zelf nader te bestuderen en hierover te adviseren in haar eindrapport. 14 De activiteiten gericht op informatievoorziening voor en door het openbaar ministerie, vinden in verschillende sectoren van het strafrechtelijk bedrijf plaats: politie, openbaar ministerie en executie. Steeds meer doet zich de behoefte en noodzaak voelen de informatievoorziening binnen het strafrechtelijk bedrijf als geheel te benaderen en activiteiten op diverse terreinen op elkaar af te stemmen. 15 De door de Hoge Raad tot voeging ad informandum gewezen arresten zijn voor de procureurs generaal bij de gerechtshoven aanleiding geweest zich ter zake van advies te doen voorzien door de vergadering van voorzitters van de ressortelijke adviescommissies. Dit advies is onlangs aan de procureurs-generaal bij de gerechtshoven aangeboden en zal binnenkort door hen worden besproken. 16 In het jaarverslag is een schets gegeven van het COMPAS-/ en het MITRA-project en de fase van ontwikkeling waarin de automatisering zich momenteel bevindt. Uitgangspunt bij beide projecten is dat de ontwikkeling
Tweede Kamer, vergaderjaar 1985-1986, 19 200 hoofdstuk VI, nr. 30
5
en de implementatie van de automatiseringsvoorstellen plaatsvindt in nauw overleg met de toekomstige gebruikers van de systemen. Dit betekent dat telkens wanneer in dit kader een experiment wordt voorbereid of in uitvoering wordt genomen, zowel leden van het openbaar ministerie als medewerkers van de parketten daarbij worden ingeschakeld. Teneinde de uitvoering van de reguliere werkzaamheden op de parketten niet al te zeer te verstoren, is aan deze parketten een tijdelijke uitbreiding toegestaan in de personele sfeer. 17 De gegevensbestanden bij de hier vermelde diensten zijn van geheel verschillende aard. De CRI verzamelt gegevens ten behoeve van de opsporing, de justitiële documentatiedienst noteert ten behoeve van statistiek en beleidvorming de op grond van de Wet justitiële documentatie in vergaande mate beschermde strafrechtelijke afdoeningen. COMPAS is een geautomatiseerde parketadministratie, die in eerste instantie gegevens over de in een strafzaak door het openbaar ministerie genomen beslissingen opslaat en reproduceert. Voor zover de behoefte en de wettelijke mogelijkheid aanwezig is tot onderlinge uitwisseling van gegevens, bestaat daartoe naar mijn oordeel voorshands voldoende gelegenheid. Verschillende projecten zijn overigens nog in voorbereiding. Hierbij wordt aan de onderlinge uitwisselbaarheid met andere systemen ruimschoots aandacht geschonken. 18 De zorg voor het verwerven van dienstverleningsprojecten, voor een correcte uitvoering van de individuele projecten, opgenomen in rechterlijke vonnissen jegens strafrechtelijk meerderjarigen, en voor een regelmatig toezicht op het verloop van de projecten, is gelegd bij de arrondissementsgewijs functionerende reclasseringsstichtingen. In elke stichting is een medewerker, coördinator genoemd, daarmee in feite belast. Vanwege de wettelijke verantwoordelijkheid van het openbaar ministerie voor de tenuitvoerlegging van straffen, hebben de coördinatoren tottaak regelmatig aan het openbaar ministerie te rapporteren over het verloop van de dienstverleningsprojecten. Van deze constructie wordt ook uitgegaan in het in voorbereiding zijnde wetsontwerp, dat beoogt de dienstverlening in te voeren als een zelfstandige straf. 19 en 20 De nieuwe reclasseringsregeling (Reclasseringsregeling 1986) zal op 1 maart 1986 van kracht worden. In het daarin voorziene bestel zal ook het overleg tussen onder meer het openbaar ministerie en de reclasseringsinstellingen in een andere vorm gegoten worden. In het huidige reclasse ringsbestel ontmoeten de reclasseringsinstellingen en het openbaar ministerie elkaar in de Reclasseringsraad. Daarnaast vindt, indien daaraan behoefte bestaat, ad hoc bilateraal overleg plaats tussen een reclasseringsinstelling en het openbaar ministerie. In de nieuwe reclasseringsstructuur is het de reclasseringsstichting in het arrondissement die aanspreekbaar en verantwoordelijk is voor al het reclasseringswerk dat in het arrondissement wordt verricht, of het nu gaat om werk dat door de stichting zelf wordt uitgevoerd dan wel door de zogenoemde contractpartners, waaronder het Leger des Heils en het CAD. Dit betekent dat in de arrondissementen een geregeld overleg tussen de stichting en het openbaar ministerie tot stand moet komen; indien daarin aangelegenheden aan de orde worden gesteld die de contractpartners van de stichting in het bijzonder raken, zullen deze bij het overleg betrokken worden. Het geregelde overleg tussen de stichting en het openbaar ministerie, dat vooral gericht is op besluitvorming inzake aangelegenheden van gemeenschappelijk belang - te denken valt aan afstemming in de vraag naar en het aanbod van voorlichtingsrapportage
Tweede Kamer, vergaderjaar 1985-1 986, 19 200 hoofdstuk VI, nr. 30
6
van de reclassering - , wordt in die zin vergemakkelijkt doordat in het bestuur van de stichting reeds de voorbereiding van bedoeld overleg met (voor)kennis van zaken kan plaatsvinden; in de meeste arrondissementen zijn namelijk personen uit de kring van het openbaar ministerie (als ook uit de kringen van het Leger des Heils en het CAD), uiteraard op persoonlijke titel, bereid gevonden om zitting te nemen in het bestuur van de reclasseringsstichting. Het geregelde overleg en de bestuurlijke participatie als vorenomschreven, bieden adequate mogelijkheden om inhoud en uitwerking te geven aan de betrokkenheid van het openbaar ministerie en van de genoemde instellingen bij het reclasseringswerk en o m een bijdrage te leveren aan een goed functioneren van de reclassering in algemene zin. Aan de vorenomschreven participatie zijn naar mijn oordeel geen nadelen verbonden. 21 In zijn algemeenheid gesteld, kan gezegd worden dat het handhavingsbeleid met betrekking tot de verkeersregels en de parkeerregels in het bijzonder mede bepaald w o r d t door hetgeen besproken w o r d t in het driehoeksoverleg. In de gemeenten A m s t e r d a m , Utrecht, Rotterdam en 's-Gravenhage vindt er een zgn. subdriehoeksoverleg inzake de handhaving van verkeer- en parkeerregels in concrete situaties plaats waaraan deelgenomen w o r d t door het bestuur (openbare werken van de gemeente), de verkeerspolitie en de verkeersschout. In de andere gemeenten, waar thans nog geen behoefte bestaat aan zo'n subdriehoeksoverleg, worden de concrete problemen inzake de handhaving van verkeers- en parkeerregels ad hoc opgelost door de vertegenwoordigers van het openbaar ministerie en de politie. In deze overlegorganen zal tevens aan de orde gesteld kunnen worden op welke wijze uitvoering gegeven kan w o r d e n aan de aanbevelingen de verkeerstekens tot het minimaal noodzakelijke terug te brengen. Ik verwijs in dit verband naar de aanbevelingen van de commissie-Roethof en naar het beleidsplan Samenleving en Criminaliteit (par. 4 . 2 . 9 ) . 22 De in de vraag gesignaleerde wrijving heeft alleen betrekking op de Interimwet beperking varkens- en pluimveehouderijen, waarbij naar het oordeel van het openbaar ministerie onvoldoende evenwicht bestaat tussen de door het openbaar ministerie met vervolging beoogde doel, te weten sluiting van de illegale inrichting, en de relatief lage inschaling van deze wet in de categorie van de lichtere economische delicten. Het ligt niet in de bedoeling hierin thans nog verandering te brengen gezien het tijdelijke karakter van deze w e t , welker materie in de Meststoffenwet zal worden geregeld (Tweede Kamer, nr. 18 2 7 1 ) . Deze laatstbedoelde w e t voorziet in een plaatsing van de onderhavige vorm van criminaliteit in een zwaardere categorie economische delicten. 23 In het kader van het prioriteitenoverleg zoals dat jaarlijks plaatsvindt in de werkgroep economische zaken, financiën en sociale zaken van de landelijke vergadering van officieren van justitie belast met de behandeling van economische strafzaken, vindt regelmatig overleg plaats tussen het openbaar ministerie, de Economische Controledienst (ECD) en de contactambtenaar ex artikel 58 van de W e t op de economische delicten, verbonden aan het Ministerie van Economische Zaken. Het zwaartepunt voor het toezicht op een juiste naleving van de vestigingswetgeving ligt bij de ECD. Deze controleert n.a.v. a. klachten van particulieren; b. aanwijzing/melding van de kamers van koophandel; c. hercontroles bij bedrijven die eerder werden geverbaliseerd; d. eigen initiatief: sectorgericht en gebaseerd op gegevens van de kamers van koophandel.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1985 1986, 1 9 200 hoofdstuk VI, nr. 3 0
7
Het handhavingsbeleid is er derhalve op gericht zo effectief mogelijk een einde te maken aan een verboden situatie: onrechtmatige bedrijfsvoering. In de gevallen waarin legalisering van de bedrijfsvoering niet op korte termijn te verwachten is, wordt proces-verbaal opgemaakt. Blijkt legalisering wel mogelijk dan wordt na hercontrole afgezien van het opmaken van proces-verbaal. Het hiervoor weergegeven gerichte handhavingsbeleid is overigens alleen van toepassing op overtreders ten aanzien van wier bedrijfsvoering overigens geen andere overtredingen (b.v. van fiscale wetten of sociale zekerheidswetten) werden geconstateerd. 24 Over de in het jaarverslag beschreven problemen met betrekking tot de handhaving van de visserijwetgeving heeft in 1985 voortgezet overleg plaatsgevonden tussen de landelijke vergadering van officieren van justitie, belast met de behandeling van economische strafzaken, met vertegenwoordigers van het Ministerie van Landbouw en Visserij. Inmiddels zijn onderscheiden maatregelen getroffen dan wel voorgenomen en werd in goed overleg tussen het openbaar ministerie en het Ministerie van Landbouw en Visserij een handhavingsbeleid geformuleerd. 25 Het ligt naar mijn oordeel in de rede dat leden van het openbaar ministerie zich in voorkomend geval, al dan niet in samenspraak of na overleg in eigen kring dan wel met derden, publiekelijk uitspreken over aangelegenheden, waarbij zij nauw betrokken zijn. Zulks laat onverlet dat ik, als Minister van Justitie, politieke verantwoordelijkheid draag voor de faits et gestes van (leden van) het openbaar ministerie, daarop kan worden aangesproken en kan worden uitgenodigd mijn oordeel over dergelijke uitspraken kenbaar te maken. 26 In geval van toepassing van een alternatieve sanctie ten aanzien van een strafrechtelijk minderjarige bij het zgn. «officiersmodel», is bij de onderzochte gevallen in de aangewezen proefarrondissementen in een kwart van de gevallen een advocaat ingeschakeld. Omtrent de inschakeling van een advocaat in geval van meerderjarigen zijn mij geen gegevens bekend. 27 Een mogelijke verklaring voor het feit, dat het aantal door de rechter en het openbaar ministerie afgehandelde zaken de laatste jaren minder sterk is gestegen of zelfs terugloopt, is gelegen in de omstandigheid, dat de jaarlijkse stijgingspercentages van het aantal ingeschreven zaken sedert 1980 van 11 naar 5 zijn teruggelopen en dat de werkvoorraad bij de arrondissementsrechtbanken en parketten met 28% is gestegen van 84312 naar 107769 in 1984. 28 Het ophelderingspercentage van alle ter kennis gekomen misdrijven bedroeg in 1982 26%. In 1983 was het eveneens 26%, waarna het in 1984 daalde naar 25%. (Zie ook staat 1.5 van de statistische gegevens bij het Jaarverslag openbaar ministerie 1984). 29 De ophelderingspercentages in de grote steden waren in 1 984 als volgt: Amsterdam 16%, Rotterdam 29%, Utrecht 21% en 's-Gravenhage 27%. 30 Tussen de CRI en een aantal bijzondere opsporingsdiensten (waaronder de FIOD en ECD) is sprake van praktische samenwerking in concrete opsporingsonderzoeken, in de vorm van gemengde onderzoeksteams met
Tweede Kamer, vergaderjaar 1985-1986, 19 200 hoofdstuk VI, nr. 30
8
de reguliere politie. Met sommige overheidsdiensten, zoals de Rijksaccountantsdienst en de FIOD, is voorts een meer gestructureerd werkoverleg gecreëerd via vaste contactambtenaren, die de relaties met de Fraudecentrale van de CRI onderhouden. 31 Algemene uitspraken over het verband tussen projectmatig rechercheren en de ophelderingspercentages kunnen niet worden gedaan, omdat er nog weinig wetenschappelijk onderzoek naar is gedaan. Uit een WODConderzoek bij de Utrechtse politie uit 1980, bleek dat een projectmatige aanpak daar slechts gedeeltelijk heeft geleid tot een verhoging van het ophelderingspercentage. Zo steeg het ophelderingspercentage voor inbraken wel, maar voor diefstallen niet. Uit dit onderzoek kan niet worden afgeleid wat de effecten zijn van projectmatig rechercheren op de opheldering van andere misdrijven. 32 De in staat 2.8 gegeven termijnen van afdoening zijn gemiddelden, waarin de relatieve zwaarte en bewerkelijkheid van de zaken niet tot uitdrukking komen. Bij het verklaren van de verschillen in termijn van afdoening past dan ook de nodige voorzichtigheid. Zo kan bijvoorbeeld bij gelijkblijvende produktie de gemiddelde tijdsduur toenemen, als gevolg van een grotere prioriteit voor meer arbeidsintensieve zaken (fraude-delicten). De afdoening van zaken door het openbaar ministerie geschiedt door afdoening buiten zitting (transactie-aanbod, sepot en al dan niet voorwaardelijk sepot), of dagvaarding ter zitting. Het is bekend dat de zittingscapaciteit niet in alle arrondissementen toereikend is, waardoor de gemiddelde afdoeningstermijn kan variëren. Zoals is weergegeven op blz. 91/92 van het beleidsplan «Samenleving en criminaliteit», zal in overleg met de presidenten van de gerechten, waar nodig, een evenwichtige verdeling van de capaciteit over de civiele en de strafsector moeten worden bevorderd. Daarbij kunnen worden betrokken de eventuele behoeften aan een aparte rechtercommissaris en een aparte kamer voor fraudezaken en de indeling van de politierechterzittingen (bij voorbeeld aparte zittingen voor Wegenverkeerswet-zaken). Voor het openbaar ministerie is in dit overleg een belangrijke taak weggelegd. 33 Afgezet tegen het voor het jaar 1 985 toegestane aantal plaatsen (de toegestane formatieve bezetting) bestaan bij de arrondissementsparketten de volgende vacatures (situatie per 1 januari 1986). Arrondissementsparket Arrondissementsparket Airondissementspai'ket Arrondissementsparket Arrondissementsparket Arrondissementsparket Arrondissementsparket Arrondissementsparket Arrondissementsparket Arrondissementsparket Arrondissementsparket Arrondissementsparket Arrondissementsparket Arrondissementsparket Arrondissementsparket Arrondissementsparket Arrondissementsparket Arrondissementsparket Arrondissementsparket Totaal
Alkmaar Almelo Amsterdam Arnhem Assen Breda Dordrecht 's-Gravenharje Groningen Haarlem 's-Hertocjenbosch Leeuwarden Maastricht Middelburg Roermond Rotterdam Utrecht Zutphen Zwolle
= = = • = • = • = • = = = = = = •
0,8 2,6 1,3 0 0,4 2,6 0,5 4 0 0 2,4 0 0,3 0,7 0,7 8 2,7 1,3 0,4 28,7
Tweede Kamer, vergaderjaar 1985-1986, 19 200 hoofdstuk VI, nr. 30
9
Indien zou worden uitgegaan van de behoefte gebaseerd op de normeringsrapporten (normatieve bezetting), zou het aantal vacatures 45 hoger uitkomen. In hoeverre de berekeningen op basis van deze normen nog uitgangspunt kunnen blijven bij de vaststelling van de werkelijke behoefte, is thans onderwerp van bespreking. Tegenover het vacature-bestand staat de aanstaande toetreding tot het openbaar ministerie van 12 juristen, die onlangs door de selectiecorrv missie voor het openbaar ministerie zijn aanbevolen voor benoeming tot plaatsvervangend officier van justitie. Bovendien zullen in 1986 na het voltooien van de RAIO-opleiding 14 nieuwe leden voor het openbaar ministerie beschikbaar komen. 34 Het ministerie beschikt niet over gegevens over de werkbelasting voor elk individueel lid van het openbaar ministerie per arrondissement. Die werkbelasting kan overigens van tijd tot tijd en van plaats tot plaats, afhankelijk van factoren als de totale bezetting van het parket en de mate van ervaring bij de leden daarvan, verschillen. Het is de taak van de hoofdofficier van justitie, hoofd van het arrondissementsparket, de werklast van het parket te verdelen over de binnen zijn parket werkzame leden van het openbaar ministerie. De Minister van Justitie, F. Korthals Altes
Tweede Kamer, vergaderjaar 1985-1986, 19 200 hoofdstuk VI, nr. 30
10