Tweede Kamer der Staten-Generaal

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 1998–1999

19 637

Vluchtelingenbeleid

Nr. 438

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal ’s-Gravenhage, 6 mei 1999 In het algemeen overleg van 3 november 1998 en het voortgezet algemeen overleg van 10 november 1998 heb ik u een notitie toegezegd over de intrekking van de vluchtelingenstatus. Bijgesloten vindt u de bedoelde notitie. De rechtsgrondslag voor de intrekking van de vluchtelingenstatus is artikel 15, derde lid, Vreemdelingenwet. Dit artikel bepaalt dat de intrekking mogelijk is op nationale gronden, waaronder het verstrekken van onjuiste gegevens, bepaalde ernstige inbreuken op de openbare orde en een ernstig gevaar voor de nationale veiligheid, en voorts in gevallen waarin de vreemdeling door gewijzigde omstandigheden in de gelegenheid is zich zonder gevaar voor vervolging buiten Nederland te vestigen, tenzij hij dringende redenen voortvloeiende uit vroegere vervolging, heeft om geen gebruik van die gelegenheid te maken. Met dit laatste wordt bedoeld de situaties beschreven in artikel 1C van het Vluchtelingenverdrag. De bijgesloten notitie ziet op de toepassing van artikel 1C van het verdrag. In de notitie ga ik achtereenvolgens in op de voorwaarden voor toepassing van de verschillende bepalingen van artikel 1C van het verdrag, de uitgangspunten die ik hanteer bij de beoordeling of toepassing ervan aan de orde is en het beleid van de omringende landen op dit punt. Ik stel vast dat artikel 1 C van het verdrag kan worden ingeroepen op grond van zowel een aanzienlijke verbetering van de algehele situatie in het land van herkomst als een wezenlijke wijziging in de persoonlijk situatie van de individuele vluchteling. Mijn conclusie is dat in het licht van de verschillende situaties die artikel 1 C van het verdrag onderscheidt, er voldoende juridische mogelijkheden zijn om op basis van het vluchtelingenrecht de toelating als vluchteling tot Nederland in te trekken. De Staatsssecretaris van Justitie, M. J. Cohen

KST35106 ISSN 0921 - 7371 Sdu Uitgevers ’s-Gravenhage 1999

Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 19 637, nr. 438

1

Bijlage

Bijlage bij de brief van 6 mei 1999 Notitie inzake het intrekken van vluchtelingenstatusen 1. Artikel 1C van het Vluchtelingenverdrag

1.1. Definitie Artikel 1A van het Vluchtelingenverdrag (Tractatenblad 1954, no. 88) stelt dat voor de toepassing van het Verdrag geldt als vluchteling elke persoon die uit gegronde vrees voor vervolging wegens zijn ras, godsdienst, nationaliteit, het behoren tot een bepaalde sociale groep of zijn politieke overtuiging, zich bevindt buiten het land waarvan hij de nationaliteit bezit, en die de bescherming van dat land niet kan, of uit hoofde van bovenvermelde vrees, niet wil inroepen, of die, indien hij geen nationaliteit bezit en verblijft buiten het land waar hij vroeger zijn gewone verblijfplaats had, daarheen niet kan of, uit hoofde van bovenbedoelde vrees, niet wil terugkeren. Artikel 1C van het Vluchtelingenverdrag bepaalt onder welke omstandigheden de erkenning als vluchteling ophoudt te bestaan. Het artikel stelt dat het Verdrag ophoudt van toepassing te zijn op elke persoon die valt onder de bepalingen van artikel 1A van het Verdrag indien 1. hij vrijwillig wederom de bescherming inroept van het land waarvan hij de nationaliteit bezit; 2. hij, indien hij zijn nationaliteit had verloren, deze vrijwillig heeft herkregen; 3. hij een nieuwe nationaliteit heeft verkregen en de bescherming geniet van het land waarvan hij de nieuwe nationaliteit bezit; 4. hij zich vrijwillig opnieuw heeft gevestigd in het land dat hij had verlaten of waarbuiten hij uit vrees voor vervolging verblijf hield; 5. hij niet langer kan blijven weigeren de bescherming van het land waarvan hij de nationaliteit bezit, in te roepen omdat de omstandigheden in verband waarmee hij was erkend als vluchteling hebben opgehouden te bestaan; 6. hij, indien hij geen nationaliteit bezit, kan terugkeren naar het land waar hij vroeger zijn gewone verblijfplaats had, omdat de omstandigheden in verband waarmee hij was erkend als vluchteling hebben opgehouden te bestaan. Deze zes beëindigingsgronden worden in het engels de «Cessation clauses» genoemd. Het vijfde en zesde lid van artikel 1C van het Verdrag vinden geen toepassing indien een vluchteling in de zin van artikel 1A van het Verdrag dwingende redenen, voortvloeiende uit vroegere vervolging, kan aanvoeren om te weigeren de bescherming van het land waarvan hij de nationaliteit bezit, in te roepen (vijfde lid) of om te weigeren naar het land waar hij vroeger zijn gewone verblijfplaats had (zesde lid), terug te keren. Bij toepassing van een cessation clause vervalt de erkenning als vluchteling. Dit kan een reden vormen om de toelating als vluchteling tot Nederland in te trekken. De beslissing tot intrekking gebaseerd op artikel 1C van het Verdrag moet worden onderscheiden van de beslissing om toelating als vluchteling tot Nederland te weigeren op grond van artikel 15, tweede lid, Vw. Artikel 15, tweede lid, Vw bepaalt dat de toelating (tot Nederland) van een vluchteling in de zin van het Vluchtelingenverdrag alleen geweigerd kan worden om gewichtige redenen aan het algemeen belang ontleend. In een dergelijk geval is niet het vervallen van de erkenning als vluchteling aan de orde, maar wordt, hoewel Nederland het vluchtelingschap van de betrokkene erkent in verband met het refoule-


2

mentsverbod, desalniettemin niet overgegaan tot toelating als vluchteling in Nederland vanwege gewichtige redenen aan het algemeen belang ontleend. Dergelijke redenen doen zich in ieder geval voor indien sprake is van situaties zoals beschreven in artikel 33, tweede lid, van het Vluchtelingenverdrag. Artikel 33, tweede lid bepaalt dat op de voordelen van het refoulementsverbod van het Verdrag geen aanspraak kan worden gemaakt door een vluchteling ten aanzien van wie er ernstige redenen bestaan hem te beschouwen als een gevaar voor de veiligheid van het land waar hij zich bevindt, of die, bij gewijsde veroordeeld wegens een bijzonder ernstig misdrijf, een gevaar oplevert voor de gemeenschap van dat land.

1.2. Ratio van artikel 1C van het Verdrag De ratio voor het bestaan van artikel 1C van het Verdrag is het primaat van de nationale bescherming in het vluchtelingenrecht. Dit houdt in dat internationale bescherming – erkenning als vluchteling – uitsluitend is gerechtvaardigd, indien nationale bescherming voor een persoon niet aanwezig wordt geacht. Hieruit volgt noodzakelijkerwijs dat, indien aannemelijk is geworden dat nationale bescherming (wederom) aanwezig is, erkenning als vluchteling vervalt. Dit uitgangspunt is tijdens de conferentie van gevolmachtigden – de conferentie ter opstelling van het Vluchtelingenverdrag in 1951 – uitdrukkelijk verwoord door de eerste Hoge Commissaris voor de Vluchtelingen, de heer G.J. van Heuven Goedhart. Hij stelde toen dat een vluchtelingenstatus geen dag langer moet worden verleend dan absoluut noodzakelijk is en dat aan deze status een einde komt, indien de betrokkene in overeenstemming met de strekking van het Verdrag, (de facto) burgerschap van een bepaalde staat heeft verkregen.

1.3. Uitwerking van de vier «individuele» gronden van artikel 1C Toepassing van één van de zes, elkaar uitsluitende, beëindigingsgronden dient in elk individueel geval plaats te vinden op basis van een individuele beoordeling van de feiten en omstandigheden. Op basis van het Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status (1979) van de UNHCR kan desalniettemin ten minste het volgende gesteld worden over de reikwijdte van de gronden in het algemeen. De beëindigingsgronden kunnen worden onderscheiden in twee categorieën. De eerste categorie omvat de eerste vier gronden die zien op een wijziging in de persoonlijke omstandigheden van de vluchteling als gevolg van door hemzelf verrichte handelingen. Het gaat hier derhalve om strikt individuele gronden. Daarbij kan een verder onderscheid gemaakt worden tussen enerzijds het door de betrokkene opnieuw inroepen van de nationale bescherming van het land van herkomst (leden 1,2,4) en anderzijds het door hem inroepen van de nationale bescherming van een ander land (lid 3). De tweede categorie omvat de twee laatste gronden (leden 5,6) die zien op een wijziging in objectieve omstandigheden die hebben samengehangen met de erkenning als vluchteling. Het gaat om algemene, objectieve omstandigheden die aanleiding kunnen vormen voor de beëindiging van de erkenning van meerdere vluchtelingen. De vier «individuele» gronden worden hieronder kort behandeld. In paragraaf 1.4. wordt aandacht besteed aan de twee «algemene» gronden. Paragraaf 119 van het Handbook stelt drie vereisten voor intrekking op grond van artikel 1C, eerste lid, Verdrag: (a) een vrijwillige handeling van de vluchteling; (b) diens intentie om de bescherming van de autoriteiten van het land van herkomst opnieuw in te roepen en (c) het daadwerkelijk inroepen van de nationale bescherming. Met vrijwillig wordt bedoeld


3

zonder dwang van de kant van de autoriteiten van het land van herkomst. Omstandigheden die liggen buiten de macht van de vluchteling gelden niet als zodanig. Het Handbook noemt het voorbeeld van echtscheiding. Als een vluchteling alleen in zijn land van herkomst een echtscheiding kan aanvragen, is met het aanvragen ervan nog geen sprake van het vrijwillig opnieuw inroepen van de nationale bescherming van de autoriteiten van het land van herkomst. Incidenteel contact met de diplomatieke missie in het land van toevlucht kan evenmin als zodanig gelden. Indien de vluchteling daarentegen een paspoort bij de autoriteiten van zijn land van herkomst aanvraagt, wordt toepassing van artikel 1(C), eerste lid, in principe wel verondersteld. Ook indien de vluchteling is teruggegaan naar zijn land van herkomst, bijvoorbeeld op een ander reisdocument dan het paspoort van het land, wordt toepassing van artikel 1(C), eerste lid, in principe verondersteld. Het Handbook geeft aan dat de aard van het bezoek van invloed kan zijn op de beoordeling: «Cases of this kind should, however, be judged on their individual merits. Visiting an old or sick parent will have a different bearing on the refugee’s relation to his former home country than regular visits to that country spent on holidays or for the purpose of establishing business relations». Ik beschouw het terugreizen van een vluchteling naar zijn land van herkomst als een vermoeden dat betrokkene niet langer vluchteling is in de zin van het Verdrag. Dit betekent dat indien er concrete aanwijzigingen bestaan dat de betrokkene daadwerkelijk naar zijn land van herkomst is teruggereisd, ik de toelating als vluchteling zal intrekken, tenzij de betrokkene duidelijk kan maken dat hij desondanks nog immer vluchteling is in de zin van het Verdrag. Met het terugreizen van betrokkene naar zijn land van herkomst heeft hij naar mijn oordeel zelf te kennen gegeven de bescherming van het Verdrag niet langer nodig te hebben. Mitsdien zal hij zelf nieuwe feiten en omstandigheden moeten stellen en aannemelijk maken die overtuigen dat hij nog steeds vluchteling is in de zin van het Verdrag. Overigens zal bij het terugreizen van een vluchteling naar zijn land van herkomst in voorkomende gevallen ook toepassing gegeven kunnen worden aan de intrekkingsgrond onder artikel 14, eerste lid, Vw, onder a, (het verstrekken van onjuiste gegevens die tot toelating hebben geleid). Toepassing van artikel 1C, tweede lid van het Verdrag veronderstelt dat de vluchteling vrijwillig zijn nationaliteit herkrijgt. Volgens paragraaf 128 van het Handbook is daartoe vereist de uitdrukkelijke instemming van de vluchteling met een aanbod voor het herkrijgen van de nationaliteit van het land van herkomst. Toepassing van artikel 1C, vierde lid van het Verdrag veronderstelt dat de vluchteling vrijwillig is teruggekeerd naar zijn land van herkomst. Paragraaf 134 van het Handbook geeft aan dat een tijdelijk bezoek aan het land van herkomst op basis van een reisdocument verstrekt door het land van toevlucht, anders dan een paspoort, niet perse als een vrijwillige terugkeer in de zin van deze cessation clause kan worden beschouwd. Toepassing van artikel 1C, derde lid, van het Verdrag is aan de orde indien een vluchteling een nieuwe nationaliteit verkrijgt, hetzij van het land van toevlucht, hetzij van een ander land. Dit artikel vormt derhalve de rechtsgrond op basis waarvan de toelating als vluchteling tot Nederland wordt beëindigd indien de betrokkene de Nederlandse nationaliteit verkrijgt. Ook het verkrijgen van de nationaliteit van een ander land dan Nederland kan leiden tot de intrekking van de toelating als vluchteling tot Nederland. Paragraaf 130 van het Handbook stelt als voorwaarde dat de


4

verkrijging van de nieuwe nationaliteit ook de effectieve bescherming van het desbetreffende land met zich brengt.

1.4. «Gewijzigde omstandigheden» Conclusie 69 (XLIII) 1992 van het Uitvoerend Comité van de UNHCR is gewijd aan de toepassing van artikel 1C, vijfde en zesde lid, van het Verdrag (bijlage 2 bij de brief). De Conclusie zet een aantal uitgangspunten uiteen voor de besluitvorming inzake deze cessation clauses. Conclusie 69 onderstreept allereerst de rol die de UNHCR kan spelen bij het besluitvormingsproces. In het kader van haar toezichthoudende taak op de uitvoering van het Vluchtelingenverdrag geeft de UNHCR verklaringen af inzake de toepassing van artikel 1C, vijfde en zesde lid, van het Verdrag. Deze verklaringen kunnen staten die partij zijn bij het Verdrag dienstbaar zijn bij het bepalen van de eigen positie. De meest recente verklaring van de UNHCR in dit verband betreft de verklaring van oktober 1997 ten aanzien van de categorie van vluchtelingen die Bulgarije en Roemenië hebben verlaten vóór 1990. In de periode voorafgaand aan deze twee verklaringen heeft de UNHCR ten aanzien van ongeveer vijftien andere landen van herkomst een verklaring afgegeven. De verklaringen zijn gebaseerd op fundamentele veranderingen in de landen van herkomst die samenhangen met de invoering van democratie. Behalve Bulgarije en Roemenië betreffen de meest recente voorbeelden Chili (28 maart 1994), als gevolg van de verkiezingen en de democratische ontwikkelingen, Namibië (18 april 1995), als gevolg van de onafhankelijkheid en de verkiezingen, Zuid-Afrika (18 april 1995), als gevolg van de ontmanteling van de apartheid en de overgang naar een democratisch bewind, Malawi (31 december 1996), als gevolg van de overgang tot een meerpartijenstelsel, de verkiezingen, de nieuwe Grondwet en de geslaagde integratie van repatrianten en ten slotte Mozambique (31 december 1996), als gevolg van het vredesakkoord, de overgang tot een meerpartijenstelsel, de overgang naar een democratisch bewind en de geslaagde repatriëring op grote schaal. Voorts onderstreept Conclusie 69 het belang van een gedegen onderzoek naar de aard van de gewijzigde omstandigheden in het land van herkomst. Staten die toepassing van artikel 1C van het Verdrag overwegen, moeten daartoe zorgvuldig beoordelen of de veranderingen in het land van herkomst van fundamentele aard zijn. Voor Nederland zal dit betekenen dat (1) een ambtsbericht van de minister van Buitenlandse Zaken met een overzicht van de veranderingen in het land van herkomst wordt gevraagd, (2) om een standpunt van UNHCR wordt verzocht, en (3) onderzocht wordt of een aantal omringende landen reeds toepassing geven aan het artikel, dan wel voornemens zijn hieraan toepassing te geven voordat de regering tot een dergelijke beslissing komt. Door gebruik te maken van deze drie bronnen zal naar mijn oordeel op een voldoende objectieve en verifieerbare wijze kunnen worden besloten of de regering het standpunt kan innemen dat de veranderingen in het land van herkomst toepassing van de cessation clause rechtvaardigen. Conclusie 69 onderstreept dat fundamentele wijzigingen zowel de naleving van de mensenrechten in het algemeen, als de specifieke omstandigheden die aan de vrees voor vervolging ten grondslag hebben gelegen kunnen betreffen. Er moet worden vastgesteld dat de toestand die erkenning als vluchteling rechtvaardigde, niet meer bestaat vanwege het stabiele en duurzame karakter van de fundamentele wijzigingen. Uit het Handbook blijkt dat het hier gaat om essentiële waarborgen. Voorkomen moet worden dat vluchtelingen onnodig worden geconfronteerd met een herbeoordeling als gevolg van een tijdelijke of weinig wezenlijke wijziging in de omstandigheden in het land van herkomst.


5

2. Intrekking op grond van de Vreemdelingenwet

2.1. De wettelijke grondslag voor intrekking Artikel 15, derde lid, Vw voorziet in de mogelijkheid om de toelating als vluchteling in te trekken. De toelating als vluchteling kan worden ingetrokken op de gronden genoemd in artikel 14, eerste lid, Vw en voorts in gevallen waarin de vreemdeling door gewijzigde omstandigheden in de gelegenheid is zich zonder gevaar voor vervolging buiten Nederland te vestigen, tenzij hij dringende redenen, voortvloeiende uit vroegere vervolging heeft om geen gebruik te maken van die gelegenheid. Artikel 14, eerste lid, Vw noemt vier gronden voor de intrekking van de toelating indien: a. de betrokkene onjuiste gegevens heeft verstrekt die tot het verlenen van de toelating hebben geleid; b. hij bij herhaling een bij de wet strafbaar gesteld feit heeft begaan; c. hij bij rechterlijk gewijsde is veroordeeld wegens een opzettelijk begaan misdrijf waartegen een gevangenisstraf van drie jaren of meer is bedreigd; d. hij een ernstig gevaar vormt voor de nationale veiligheid. De gronden uit artikel 14, eerste lid, Vw moeten worden onderscheiden van de cessation clauses. De gronden hangen namelijk samen met omstandigheden in het land van toevlucht, zoals vastgesteld na de toelating als vluchteling. Het gaat in alle gevallen om nieuwe feiten die de Nederlandse autoriteiten pas na de toelating als vluchteling bekend worden. Deze feiten zouden, ware de toelating als vluchteling nog niet geschied, hebben geleid hetzij tot een afwijzing van de aanvraag, hetzij tot een weigering van de toelating als vluchteling op grond van gewichtige redenen aan het algemeen belang ontleend. Geen van deze feiten hangt echter samen met het belang dat gehecht wordt aan het primaat van nationale bescherming, hetgeen, zoals eerder gesteld, de ratio voor het bestaan van artikel 1C vormt. Hieronder wordt ingegaan op de hoofdlijnen in de huidige beslispraktijk en jurisprudentie in Nederland ten aanzien van de internationale intrekkingsgronden. Het beleid ten aanzien van de nationale intrekkingsgronden is neergelegd in de Vc en behoeft naar mijn oordeel in dit verband geen nadere toelichting. Vooraf zij nog gesteld dat een combinatie van nationale en internationale intrekkingsgronden niet is uitgesloten. In het recente verleden is de intrekking van de toelating als vluchteling enige keren gebaseerd op zowel redenen van openbare orde als op het niet langer vrezen van vervolging.

2.2. Beleid en jurisprudentie in Nederland Een eerste uitgangspunt is dat met de woorden «gewijzigde omstandigheden» in artikel 15, derde lid, Vw wordt gedoeld op alle situaties zoals omschreven in de cessation clauses van artikel 1C van het Verdrag. De Afdeling Rechtspraak van de Raad van State heeft bij uitspraak van 21 november 1996 (RO2.93 4639) dit uitgangspunt bevestigd. Een tweede uitgangspunt is dat, gelet op de bewoordingen en de strekking van artikel 1C van het Verdrag, vaststaat dat het Verdrag van rechtswege ophoudt van toepassing te zijn op een persoon indien toepassing kan worden gegeven aan één van de cessation clauses. Erkenning van vluchtelingschap is declaratoir; de beëindiging van de erkenning ipso facto ook.


6

De Afdeling heeft echter in eerdergenoemde uitspraak overwogen dat de omstandigheid dat van rechtswege de erkenning als vluchteling vervalt, niet inhoudt dat de toelating als vluchteling tot Nederland eveneens van rechtswege is ingetrokken. De Afdeling overwoog dat reeds omdat artikel 15, derde lid, Vw aan de Minister op dit punt een discretionaire bevoegdheid geeft, steeds een expliciet besluit tot intrekking van de toelating als vluchteling is vereist. Dit betekent dat de toelating als vluchteling pas kan worden ingetrokken op grond van artikel 15, derde lid, Vw, nadat is vastgesteld dat betrokkene niet (meer) vluchteling is in de zin van het Verdrag en de Vreemdelingenwet. Een derde uitgangspunt is dat er in beginsel sprake dient te zijn van fundamentele veranderingen in het land van herkomst voordat in zijn algemeenheid kan worden besloten toepassing te geven aan de cessation clauses van artikel 1C, vijfde of zesde lid. Dit volgt uit de statenpraktijk zoals onder meer neergelegd in het Handbook en Conclusie 69. Het volgt ook uit de spaarzame verwijzingen in jurisprudentie van de Afdeling in het begin van de jaren 90 over veranderingen in Chili, waaruit met enige goede wil het criterium «herstel van de rechtsorde» kan worden afgeleid.1 Naar mijn oordeel doen zich fundamentele veranderingen voor bij een omwenteling in het land van herkomst waarbij het politieke bestel een aanzienlijke verbetering ondergaat. Een dergelijk standpunt is in overeenstemming met de praktijk van verklaringen van de UNHCR (zie paragraaf 1.4) en met de strekking van de redenering van de gevolmachtigde van Frankrijk – het land dat in 1950 de cessation clause voorstelde. De gevolmachtige voerde ter motivering aan dat aan vluchtelingen uit een land waarin de democratie weer is hersteld, geen bescherming meer zou moeten worden verleend, althans dat Frankrijk zich niet langer gebonden zou achten om bescherming te verlenen2. Als indicaties voor een dergelijke omwenteling beschouw ik onder meer het slagen van grondwettelijke hervormingen, het houden van democratische verkiezingen, het instellen van een democratisch bewind of een meerpartijenstelsel, geslaagde repatriëring op grote schaal, de invoering en toepassing van amnestie-regelingen, een algehele verbetering van de mensenrechtensituatie of het doorvoeren van andere maatschappelijke ontwikkelingen die het einde markeren van stelselmatig repressief overheidshandelen. Voorbeelden van dergelijke maatschappelijke ontwikkelingen zijn het beëindigen van de noodtoestand, het intrekken van censuurmaatregelen, de instelling van een Strafrechtelijk Tribunaal, een Nationale Commissie van verzoening, een Ombudsman, of een Mensenrechtencomité, danwel het afschaffen van veiligheidsdiensten of milities. Het komt niet op één of meer indicaties aan, maar op het algehele beeld dat op den duur naar voren komt over de situatie in het land van herkomst. De ervaring heeft geleerd dat in veel gevallen, wanneer de veranderingen over een periode van drie jaar na de initiële hervormingen – het vredesakkoord, de omwenteling – worden beoordeeld, een evenwichtig oordeel over de algehele situatie in het land van herkomst kan worden gegeven. Overigens hecht ik er aan om andermaal te onderstrepen dat de wezenlijke wijzigingen bedoeld in artikel 1C, vijfde en zesde lid van het Verdrag van een andere orde zijn dan de omstandigheden die aanleiding kunnen geven tot de wijziging van een vvtv-beleid zoals bedoeld in de bijlage bij de brief over de vvtv-indicatoren (TK 1997–1998, 19 637, nr 308). 1

Zie vooral het artikel van Mr. R. Bruin, «De interpretatieve waarde van de Cessation Clause onder artikel 1C, lid 5 van het Vluchtelingenverdrag», NAV 1993, nr. 3, p. 248–259. 2 Verklaring van dhr. Rochefort van Frankrijk, VN. Doc. A/CONF.2/SR.28, 12–14, 19 juli 1951.

Een vierde uitgangspunt is dat het asielrelaas van betrokkene opnieuw tegen het licht van de situatie in het land van herkomst moet worden gehouden teneinde vast te stellen of betrokkene inderdaad geen vervolging meer heeft te vrezen. Aldus vindt in elk geval een individuele afweging plaats ten aanzien van de intrekking van de toelating als vluchteling op grond van artikel 1C, vijfde lid of zesde lid, van het Verdrag. Deze afweging zal naar mijn oordeel moeten plaatsvinden op basis van


7

die objectieve feiten en omstandigheden ten aanzien van de situatie in het land van herkomst die relevant zijn in het licht van het specifieke asielrelaas van betrokkene. Dit kan met zich brengen dat, indien voldaan is aan bovengenoemde voorwaarden ten aanzien van de fundamentele wijziging in de situatie in het land van herkomst, in een individueel geval echter niet is voldaan aan de voorwaarden van toepassing van artikel 1C, vijfde lid, van het Verdrag. Andersom, kan dit eveneens met zich brengen dat, indien niet volledig zou zijn voldaan aan bovengenoemde voorwaarden ten aanzien van de fundamentele wijziging in de situatie in het land van herkomst, in een individueel geval reeds wel voldaan kan zijn aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 1C, vijfde lid, van het Verdrag1. Ter illustratie zij gewezen op een uitspraak van de president van de Rechtbank Den Haag, nevenzittingsplaats Zwolle van 2 februari 1995 (RV 1995, nr. 39), waarin wordt overwogen dat aan de hand van de verklaring van de betrokkene dient te worden beoordeeld of hij bij terugkeer naar het land van herkomst voor vervolging heeft te vrezen, alsmede dat zijn asielrelaas dient te worden beoordeeld in het licht van de «huidige» situatie in het land van herkomst. De rechter overweegt dat met name de vraag van belang is of de groep waartoe de vreemdeling behoort in het algemeen gesproken problemen heeft met de overheid of ter plaatse met andere bevolkingsgroepen. Het asielrelaas van betrokkene rustte op een beweerdelijk lidmaatschap van de Pinkstergemeente. De rechter overwoog dat de situatie in het land van herkomst, i.c. Roemenië, zodanig was veranderd dat een dergelijk lidmaatschap niet meer tot verboden activiteiten behoorde, zodat niet kon worden aangenomen dat de betrokkene nog steeds vervolging in vluchtelingrechtelijke zin had te duchten. De vluchtelingenstatus was derhalve terecht ingetrokken volgens de rechter. De uitspraak dateert van 2 februari 1995. Eerst op 1 oktober 1997 heeft UNHCR een verklaring afgegeven inzake de toepasselijkheid van artikel 1C, vijfde lid van het Verdrag voor Roemeense vluchtelingen. Hieruit volgt dat toepassing van deze cessation clause derhalve niet uitsluitend afhankelijk is van de door de UNHCR afgegeven verklaring.

1

Er zij nogmaals gewezen op Conclusie 69 die stelt dat de veranderingen onder meer kunnen betreffen de naleving van de mensenrechten in het algemeen, maar ook de specifieke omstandigheden die aan de vrees voor vervolging ten grondslag hebben gelegen. 2 Guy S. Goodwin-Gill, The Refugee in International Law (tweede editie, 1996); Atle Grahl-Madsen, The Status of Refugees in International Law (1966) en James C. Hathaway, The Law of Refugee Status (1991).

Een laatste uitgangspunt is dat bij de afweging of de toelating als vluchteling hier te lande wordt ingetrokken op grond van gewijzigde omstandigheden, eveneens beoordeeld zal moeten worden of de betrokkene dringende redenen, voortvloeiend uit vroegere vervolging, heeft om geen gebruik te maken van de gelegenheid terug te keren naar zijn land van herkomst. Conclusie 69 beveelt staten partij bij het Vluchtelingenverdrag aan om in zulke gevallen een andere status te verlenen, mede om reeds opgebouwde rechten te behouden. In de wetenschappelijke literatuur2 wordt gewezen op de intentie van de opstellers van het Vluchtelingenverdrag om met deze uitzondering rekening te kunnen houden met de psychologische problematiek van personen die worden teruggestuurd naar het land verantwoordelijk voor hun slechte behandeling. Ook wordt op hun intentie gewezen om zo nodig slachtoffers van wandaden te beschermen tegen een slechte behandeling door medeburgers, die (nog) niet de uitgangspunten van de omwenteling in het land van herkomst hebben omarmd. Familie-omstandigheden of invaliditeit worden niet als dwingende redenen aangemerkt, economische motieven evenmin. Naar mijn oordeel kent het huidige verblijfsrechtelijke stelsel voldoende waarborgen om recht te doen aan dit uitgangspunt. Immers, in voorkomende gevallen kan in Nederland een vergunning tot vestiging worden verleend vanwege voortgezet verblijf, dan wel een vergunning tot verblijf vanwege klemmende redenen van humanitaire aard.


8

3. Beleid omringende landen inzake de intrekking

3.1. Gemeenschappelijk Standpunt van de Europese Unie Het Gemeenschappelijk Standpunt van 4 maart 19961 bevat richtsnoeren, die, onverminderd de rechtspraak van de Lid-Staten inzake asiel en hun grondwettelijke bepalingen in dezen, als uitgangspunt kunnen dienen voor de erkenning als vluchteling door de administratieve instanties van de Lid-Staten die daartoe bevoegd zijn. Ten aanzien van artikel 1C bepaalt het Standpunt ten eerste dat de vraag of de vluchtelingenstatus op grond van dit artikel kan worden ingetrokken, steeds individueel wordt onderzocht. Ten tweede bepaalt het Standpunt dat de Lid-Staten alles in het werk stellen om door middel van informatie-uitwisseling de toepassing van de beëindigingsgronden van artikel 1C zoveel mogelijk te harmoniseren. Ten slotte bepaalt ook het Standpunt dat de omstandigheden op basis waarvan de vluchtelingenstatus krachtens artikel 1C kan worden ingetrokken, van fundamentele aard dienen te zijn en objectief en verifieerbaar bepaald te worden. Het Standpunt wijst er op dat informatie van CIBGA (Centrum voor informatie, beraad, en gegevensuitwisseling inzake asielaangelegenheden) en de UNHCR hierbij van belang kunnen zijn. Daarentegen kent het Gemeenschappelijk Standpunt geen richtsnoeren voor de toepassing van nationale intrekkingsgronden.

3.2. Wet- en Regelgeving in de Lid-Staten van de Europese Unie Verschillende Lid-Staten van de Europese Unie (België, Oostenrijk, Duitsland, Denemarken) maken in hun wet- en regelgeving eveneens als Nederland het onderscheid tussen de internationale intrekkingsgronden uit hoofde van artikel 1C van het Verdrag en de hierboven genoemde «nationale» intrekkingsgronden. Een aantal Lid-Staten (Duitsland, Denemarken, Oostenrijk, Portugal) hebben enkele, dan wel alle cessation clauses (vrijwel) letterlijk geïncorporeerd in de nationale wetgeving. De Duitse wetgeving voorziet, in tegenstelling tot de Nederlandse, niet in de directe toepasselijkheid van bepalingen uit het Vluchtelingenverdrag. Evenwel is een regel vergelijkbaar met artikel 1C, vijfde lid, van het Verdrag opgenomen in artikel 73 van de Duitse Vreemdelingenwet. Artikel 19 van de Deense Vreemdelingenwet bepaalt dat de vluchtelingenstatus kan worden ingetrokken indien de gronden voor verlening van de status niet langer meer aanwezig zijn. Deze bepaling is niet langer meer van toepassing als de betrokkene langer dan drie jaar rechtmatig permanent verblijf heeft gehouden. Na drie jaar kan de vluchtelingenstatus derhalve niet meer worden ingetrokken op grond van gewijzigde omstandigheden. De status kan alleen nog worden ingetrokken als er sprake is geweest van onjuiste gegevens.

3.3. Beslispraktijk in Lid-Staten van de Europese Unie

1

Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen, Nr. L63/2, 13 maart 1996.

In een beperkt aantal Lid-Staten zijn gevallen van heen en weer reizende vluchtelingen geconstateerd. In België ging het om vluchtelingen uit de DR Congo, in Duitsland onder meer om Bulgaren. Mijn ambtsvoorganger heeft in 1997 naar dit verschijnsel een onderzoek laten verrichten. Bij brief van 19 september 1997 (TK 1997–1998, 19 637, nr 272) heeft zij uw Kamer ingelicht. De conclusie van haar bevindingen luidde dat de ons omringende landen op dezelfde wijze omgaan met deze problematiek en dat het onderzoek dienaangaande geen nieuwe inzichten heeft opgeleverd voor de wijze waarop in Nederland deze gevallen kunnen worden behandeld.


9

3.4. Toepassing van artikel 1C, vijfde lid, van het Verdrag in de Lid-Staten van de Europese Unie In het recente verleden heeft een beperkt aantal Lid-Staten van de Europese Unie toepassing gegeven aan artikel 1C, vijfde lid, van het Verdrag. Het enige land in de Europese Unie dat in de afgelopen tien jaar consequent toepassing heeft gegeven aan artikel 1C, vijfde lid van het Verdrag is Frankrijk. Ten aanzien van vluchtelingen uit de volgende landen van herkomst heeft Frankrijk deze cessation clause toegepast: Hongarije, Polen en Tsjechoslowakije (per 8 januari 1991); Benin en Kaap Verdië (per 2 april 1992); Chili (per 21 februari 1994); Roemenië (per 20 juni 1995) en Bulgarije (per 20 juli 1998). Bovendien zijn er verschillende uitspraken van de Commission de recours bekend die inzicht geven in de mogelijkheden voor toepassing van artikel 1C, vijfde lid van het Verdrag. De Commission heeft toepassing van het artikel op Chileense onderdanen reeds in 1993 – vóór het uitkomen van de verklaring van de UNHCR – toegestaan. Daarnaast heeft Portugal ten aanzien van vluchtelingen uit Mozambique en Chili – overigens ook op strikt individuele basis – toepassing gegeven aan dit artikel. Een drietal Lid-Staten (België, Finland, Zweden) heeft net zoals Nederland, op individuele basis en naar gelang de omstandigheden in de afgelopen jaren gebruik gemaakt van de mogelijkheden die artikel 1C, vijfde lid van het Verdrag biedt. In de meeste gevallen ging het daarbij om vluchtelingen uit een land van herkomst als Polen. Overigens hanteren geen van deze drie landen het begrip «veilige landen van herkomst» en kennen derhalve geen lijst van veilige landen van herkomst. In Nederland wordt Polen als een veilig land van herkomst aangemerkt. Uit de tiende Jaarlijkse Rapportage van het Belgische Commissariaatgeneraal voor de vluchtelingen en staatlozen blijkt dat de Belgische autoriteiten Poolse en Hongaarse vluchtelingen hebben medegedeeld dat de status van vluchteling zou moeten ophouden te bestaan wegens de gunstige evolutie van omstandigheden die geleid hebben tot de erkenning als vluchteling. Het Commissariaat-Generaal heeft in deze gevallen betrokkenen sterk aangemoedigd om hun vluchtelingenstatus te verzaken of om de Belgische nationaliteit te verkrijgen, waarbij deze laatste oplossing in vele gevallen de beste lijkt gezien hun persoonlijke situatie. Van Oostenrijk, Denemarken en het Verenigd Koninkrijk is niet bekend of zij in de afgelopen jaren gebruik hebben gemaakt van artikel 1C, vijfde lid van het Verdrag, hoewel de wet- en regelgeving in deze landen wel in de mogelijkheid daartoe voorziet. Spanje, Italië en Griekenland hebben daarentegen aangegeven tot op heden nog nooit gebruik te hebben gemaakt van de mogelijkheid.

3.5. Toepassing van artikel 1C van het Verdrag in Canada en Zwitserland Sinds de incorporatie van artikel 1C in de Canadese wetgeving in 1989 kan de Immigration and Refugee Board (IRB) bepalen, op verzoek van de minister van Immigratie, dat een persoon die in het verleden als verdragsvluchteling had moeten worden aangemerkt, op het moment van beoordeling valt binnen het bereik van een cessation clause. Behalve intrekking van de toelating als vluchteling op grond van een cessation clause, kan volgens bepaalde jurisprudentie ook gedurende de asielprocedure de cessation clause worden toegepast.


10

Beslissingen van de Canadese Immigration Appeal Board noemen onder meer de volgende indicaties voor de toepassing van artikel 1C, vijfde lid van het Verdrag: het houden van vrije, democratische verkiezingen (Peru, Uruguay); de installatie van een regering die zich bereid verklaart de nieuwe Grondwet na te leven, de naleving van mensenrechten te bevorderen en het Optionele Protocol voor het individueel klachtrecht bij het Bupo-verdrag ratificeert (Peru); een garantie van een goede behandeling van vertegenwoordigers van het vorige regime, dan wel een amnestie voor deze personen (Polen). In het algemeen wordt in Canada echter ook terughoudend gebruik gemaakt van artikel 1C, vijfde lid van het Verdrag. Jurisprudentie stelt namelijk als voorwaarden voor toepassing van deze cessation clause behalve genoemde indicaties voor een aanzienlijke politieke omwenteling, ook dat aannemelijk wordt gemaakt dat deze omwenteling daadwerkelijk gevolgen heeft gehad voor de situatie in het land zelf, bijvoorbeeld voor de mate van naleving van de mensenrechten en ten slotte dat er sprake is van een duurzame omwenteling. Aldus volstaat de enkele verklaring van een vier maanden oude regering over het herstel van de orde (Bangla Desh) of de enkele intrekking van een wettelijk verbod op politieke partijen (Kenya) niet. Ook Zwitserland kent jurisprudentie waarin het uitgangspunt is neergelegd dat toepassing van artikel 1C, vijfde lid van het Verdrag mogelijk is indien er sprake is van zodanig duurzame veranderingen in het land van herkomst ten aanzien van het democratisch gehalte, de rechtsstaat en de mensenrechten dat gesproken kan worden van een fundamentele wijziging in de situatie in het land van herkomst.


11

Tweede Kamer der Staten-Generaal

Recommend Documents