Tweede Kamer der Staten-Generaal
2
Vergaderjaar 1995–1996
23 982
Voorstel van wet van het lid M. Vos tot wijziging van de Wet milieubeheer (duurzaam geproduceerd hout)
Nr. 9
MEMORIE VAN TOELICHTING ZOALS GEWIJZIGD NAAR AANLEIDING VAN HET ADVIES VAN DE RAAD VAN STATE ALGEMEEN DEEL 1. Inleiding Van de Westerse landen verbruikt Nederland verreweg het meeste tropisch hout per hoofd van de bevolking: 89 kubieke meter per 1000 inwoners (in Groot-Brittannie¨ is dit 35, in Duitsland 20, in de Verenigde Staten 20). Voor de huidige tropisch hout-consumptie van Nederland wordt jaarlijks ca 66 000 hectare regenwoud gekapt. Volgens de FAO vindt 83% van de houtkap plaats in primair bos. Met het onderhavige wetsvoorstel wordt beoogd de bescherming van het milieu en in het bijzonder de bossen. Het middel om dit doel te bereiken is een verbod in Nederland op de import van en handel in niet-duurzaam geproduceerd hout, te realiseren per 1 januari 2000. Daartoe worden per 1 januari 1997 algemene voorschriften van kracht, die in de daarop volgende jaren stapsgewijs zullen worden aangescherpt. In de eindsituatie mag alleen nog hout worden verhandeld dat voorzien is van een certificaat dat bevestigt dat het verhandelde hout afkomstig is uit een gebied waarvoor een beheersplan is goedgekeurd, dat garandeert dat de produktie in dit gebied op duurzame wijze plaatsvindt. Aldus wordt een tijdpad uitgezet waarlangs bereikt kan worden dat de internationale afspraken over handel in niet-duurzaam hout in 2000 door Nederland worden nagekomen en kan de katalyserende werking van de 1995-doelstelling versterkt worden. In dit wetsvoorstel zal geen onderscheid worden gemaakt tussen hout afkomstig uit tropische wouden en hout uit bossen in gematigde en boreale gebieden. Een dergelijk onderscheid past niet langer bij de uitgangspunten van het Nederlandse beleid, zoals onder meer verwoord tijdens de Conferentie over Europese bossen in Helsinki (1993) en de VN-Onderhandelingsconferentie inzake een nieuwe Internationale Tropisch Hout Overeenkomst (ITHO) (1994). Ook wordt zo tegemoet gekomen aan de bezwaren die leven bij landen in de tropen tegen regelgeving die eenzijdig betrekking heeft op daar gewonnen houtsoorten.
6K0725 ISSN 0921 - 7371 Sdu Uitgevers ’s-Gravenhage 1996
Tweede Kamer, vergaderjaar 1995–1996, 23 982, nr. 9
1
2. Ontbossing en houthandel Volgens het Forest Resources Assessment van de FAO (1993) is de oppervlakte tropisch bos in de jaren tachtig met 15,4 miljoen hectare per jaar afgenomen, waarvan 4,6 miljoen hectare tropisch regenwoud. Daarenboven wordt nog eens 5,9 miljoen hectare selectief uitgekapt. Het tempo waarin ontbossing en houtkap plaatsvindt neemt toe. Het verlies aan tropisch bos is het grootst in Latijns-Amerika (7,4 miljoen hectare per jaar), gevolgd door Afrika (4,1 miljoen hectare per jaar) en Azie¨ (3,9 miljoen hectare per jaar). Bij dit tempo van ontbossing neemt het wereldwijde areaal aan tropische regenwouden met 0,8% per jaar af. Nederland importeert in totaal jaarlijks ongeveer e´e´n miljoen ton tropisch hout: stammen (rondhout) uit Afrika, gezaagd hout en plaatsmateriaal uit (vooral) Azie¨. Twee derden van de invoer is voor binnenlands gebruik; e´e´n derde wordt weer uitgevoerd. Voor Nederland zijn vooral de volgende exporteurs van belang: Maleisie¨ (45,5% marktaandeel), Indonesie¨ (20,3%), Singapore (10,9%) en Kameroen (8,6%) Marktaandelen van minder dan 5% zijn afkomstig uit onder meer Brazilie¨, Ghana en de Filipijnen. In de meer gematigde streken is het verdwijnen van het oorspronkelijke bos in het algemeen van vroegere datum. In West-Europa waren aan het begin van deze eeuw vrijwel alle oerbossen al verdwenen. Volgens een recent rapport van het Wereld Natuur Fonds (Nigel Dudley. Forest in Trouble. Review of the status of temporate forests worldwide. WWF-Great Britain, 1992) staan op dit moment vooral de resterende bossen in Oost-Europa, Siberie¨ en Noord-Amerika onder druk. Hierbij speelt behalve de houthandel ook bossterfte als gevolg van vervuiling een belangrijke rol. Over de precieze oorzaken van ontbossing wordt veel gediscussieerd. Duidelijk is dat de situatie per regio verschilt en dat de verschillende oorzaken onderling met elkaar verband houden. Kap ten behoeve van de handel vormt niet zelden de opmaat voor exploitatie ten behoeve van landbouw of voor de aanleg van grootschalige infrastructuur. Maar ook het omgekeerde komt voor. In de praktijk zijn de verschillende oorzaken nauwelijks van elkaar los te zien. Zeker voor de landen waarvan Nederland zijn meeste tropisch hout betrekt – Maleisie¨ en Indonesie¨ – is de commercie¨le kap een belangrijke oorzaak voor ontbossing. Duidelijk is in elk geval dat slechts een verwaarloosbaar deel van het nu verhandelde hout het predikaat duurzaam verdient. Naast handelsmaatregelen zal er dan ook veelsoortig aanvullend beleid nodig zijn om de omslag naar duurzame houtproduktie te kunnen maken. Daarbij kan gedacht worden aan ondersteuning van initiatieven op het gebied van duurzame houtproduktie en vermarkting van niet-hout bosprodukten. Ook zou het goed zijn wanneer er geld beschikbaar kwam voor onderzoek naar instrumenten om externe (milieu-)kosten in de houtprijs te internaliseren. 3. Beleid ten aanzien van beperking handel in niet-duurzaam geproduceerd hout In 1990 verscheen het Regeringsstandpunt Tropisch Regenwoud (Kamerstukken II, 1990/91, 21 517, nrs. 2 en 3). Daarin stelde het kabinet zich ten doel te bevorderen dat vanaf 31 december 1995 het gebruik van tropisch hout in Nederland zal worden beperkt tot hout afkomstig uit duurzaam beheerde bossen. In juni 1993 bereikten overheid, bedrijfsleven, werknemersorganisaties en een aantal milieu- en natuurbeschermingsorganisaties overeenstemming over een Convenant Tropisch Hout (Kamerstukken II, 1992/93, 21 517, nr. 18) met als einddoel dat vanaf 1 januari 1996 – of zoveel eerder als mogelijk – op de Nederlandse markt alleen nog duurzaam geproduceerd tropisch hout wordt aangeboden, dat
Tweede Kamer, vergaderjaar 1995–1996, 23 982, nr. 9
2
herkenbaar is aan een speciaal daarvoor te ontwikkelen keurmerk. Daarmee kozen de convenantpartijen ervoor vooruit te lopen op de doelstelling van de Internationale Tropisch Hout Organisatie om (pas) in 2000 internationale handel in duurzaam geproduceerd tropisch hout tot stand te brengen. Er is door het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer een Projectgroep Certificering opgezet voor het regelen van het traject in Nederland. Aan een accountantskantoor is opdracht verstrekt om een proefcertificering te ondernemen. Daarbij wordt getracht aansluiting te vinden bij ontwikkelingen op Europees niveau. Op het traject van het bos tot aan de Nederlandse grens is nog vrijwel geen vooruitgang geboekt met het certificaat binnen het Convenant Tropisch Hout. Begin 1994 hebben de aangesloten milieuorganisaties (Wereld Natuur Fonds en het ledencontact van de International Union on the Conservation of Nature (IUCN)) het convenant verlaten, uit onvrede over de trage voortgang van het proces. Breekpunt was dat het onduidelijk was of hout afkomstig uit conversiebossen ook een certificaat kon krijgen. De commissie-Rosenthal, die de ontwikkelings- en exploratiefase van het Convenant Tropisch Hout heeft gee¨valueerd, heeft daarna de verwachting uitgesproken dat de doelen van het convenant niet op tijd gerealiseerd zullen zijn en daaraan de aanbeveling verbonden de implementatie van de 1995-doelstelling in de jaren tot 2000 te laten plaatsvinden. Ook de regering heeft geconcludeerd dat de 1995-doelstelling niet op de beoogde datum gerealiseerd kon worden, maar, zo voegt de regering daar enigszins cryptisch aan toe, «indien mocht blijken dat het bereiken van deze doelstelling meer tijd vergt dan oorspronkelijk was voorzien zal dit geen aanleiding zijn voor de Nederlandse Regering om het op gang gebrachte proces en de daarbij behorende inspanning te heroverwegen» (Rijksbegroting, Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, Kamerstukken II, 1994/95, 23 900 XIV, Nr. 2, blz. 11). Op 26 januari 1994 hebben de tropisch hout-producerende en -consumerende landen een nieuwe Internationale Tropisch Hout Overeenkomst gesloten, waarin de 2000-doelstelling wordt «gezien als een inspanningsverplichting, die geen aanleiding mag zijn tot het nemen van beperkende handelsmaatregelen en die expliciet in verband wordt gebracht met de beschikbaarstelling van de benodigde financie¨le middelen» (Verslag van de Staatssecretaris van Economische Zaken van de Vierde en tevens laatste zitting van de VN-Onderhandelingsconferentie inzake een nieuwe ITHO; Kamerstukken II, 1993/94, 23 400 XIII, Nr. 24). Daarbij is door de consumentenlanden een (juridisch niet bindende) verklaring afgelegd, waarin zij zich committeren aan de implementatie van richtlijnen en criteria voor duurzaam beheer van hun eigen bossen, vergelijkbaar met die door de ITHO. De Nederlandse regering onderzoekt ondertussen, conform de motie-Van Ojik (Kamerstukken II, 1994/95, 23 565, Nr. 8), de mogelijkheden om de instrumenten die in het kader van het Convenant Tropisch Hout worden ontwikkeld, ook van toepassing te laten zijn op hout uit boreale en gematigde gebieden binnen een verbreed Convenant Hout. De ITHO 2000-doelstelling is een inspanningsverplichting, zonder duidelijk tijdpad. Er is ook geen duidelijk traject vastgelegd om de doelstelling te behalen, behalve dat er jaarlijks door leden gerapporteerd wordt. Het onderhavig wetsvoorstel kan dan ook gezien worden als een mechanisme om de voortgang van het ITHO-proces in verband met de 2000-doelstelling te bewaken.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1995–1996, 23 982, nr. 9
3
4. Het bereiken van de 1995-doelstelling In de reactie aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal op het eind 1993 verschenen Evaluatie-onderzoek Regeringsstandpunt Tropisch Regenwoud spreekt de regering uit dat zij als belangrijkste verdienste van de 1995-doelstelling beschouwt dat deze «als katalysator heeft gefunctioneerd van alle gemeenschappelijke inspanningen van betrokken partijen in Nederland en als signaal naar de producentenlanden van de bezorgdheid van de Nederlandse consumenten en de noodzaak om daar adequaat op te reageren» (Kamerstukken II, 1993/94, 21 517, nr. 19). Hoe waardevol deze «aanjaagfunctie» ook mag zijn, duidelijk is inmiddels dat het concrete streven uit het Regeringsstandpunt Tropisch Regenwoud niet is gerealiseerd. Dit concrete streven is als volgt verwoord: «dat vanaf 1995 de invoer van tropisch hardhout uitsluitend zal plaatsvinden uit landen, waar de kap in het kader van nationale/regionale lange termijn houtproduktieplannen geschiedt en waar tevens in voldoende mate in de bescherming van overwegend gave regenwouden en in de instandhouding en het duurzaam beheer van de overige bossen is voorzien» (p. 66 van laatstgenoemd Kamerstuk). Er is zelfs alle aanleiding te veronderstellen dat de 1995-doelstelling ook in 2000 nog niet verwezenlijkt zal zijn, gezien de grote weerstanden die bij producentenlanden bestaan tegen alleen al het principe om hout van een eco-label te voorzien. De uitvoering van het Convenant Tropisch Hout loopt ondertussen vertraging op en dreigt zelfs door de houtsector opgezegd te worden wanneer de overheid niet een slagvaardiger en financieel ruimhartiger beleid gaat voeren. Alleen op het punt van invoering van een vrijwillig keurmerk voor hout op de Nederlandse markt is enige vooruitgang geboekt. De regering verwachtte dat eind 1995 een systeem voor het traceren van alle, als zodanig erkend, duurzaam hout op de Nederlandse markt gereed is. Dit systeem is ontworpen in opdracht van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. Hiermee zal voor de Nederlandse markt de methodologie van een keurmerksysteem zijn ontwikkeld (Kamerstukken II, 1995/96, 21 157, nr. 21). Voor de producentenlanden is nog nauwelijks vooruitgang geboekt op het punt van certificering. De regering schrijft in antwoord op vragen uit de Tweede Kamer (nr. 295.960.0240): «Aan de basis van de inspectie door certificeerders staan de door representatieve nationale comite´s geconcretiseerde criteria, indicatoren en standaarden. Met het opzetten van dergelijke nationale comite´s is nog maar nauwelijks een begin gemaakt. De Minister voor Ontwikkelingssamenwerking overweegt de opzet van dergelijke comite´s, alsmede trainings- en educatiefaciliteiten in ontwikkelingslanden terzake van certificering, financieel te ondersteunen.» De argumenten die er in 1990 toe hebben geleid de 1995-doelstelling in beleid vast te stellen, zijn nog onverminderd van kracht. Tegelijkertijd is er geen route voorgesteld waarlangs deze doelstelling bereikt kan worden, zodat het niet verwonderlijk is dat in het begin van 1996 «1995» niet veel dichterbij is dan in 1991 het geval was. Daarnaast heeft Nederland inmiddels terecht bij verschillende gelegenheden te kennen gegeven dat handelsdiscriminatie van tropisch hout ten gunste van hout uit gematigde en boreale streken vermeden moet worden. Een dergelijk onderscheid staat immers op gespannen voet met het tijdens de United Nations Conference on Environment and Development (UNCED) in 1992 in Rio de Janeiro beleden gelijkwaardigheidsprincipe. Het onderhavige wetsvoorstel beoogt voor beide problemen een oplossing te bieden, namelijk door een helder traject uit te zetten waarlangs de 1995-doelstelling gefaseerd bereikt kan worden, in elk geval op tijd voor de internationale 2000-doel-
Tweede Kamer, vergaderjaar 1995–1996, 23 982, nr. 9
4
stelling, en gelijktijdig het onderscheid opheffen tussen houtsoorten uit verschillende klimatologische gebieden. Het onderhavige wetsvoorstel kan aldus de katalyserende werking van de 1995-doelstelling versterken, namelijk door aan te geven hoe de internationale afspraken nagekomen zullen worden, zonder de tropisch-houtexporterende landen daarbij door handelsdiscriminerende maatregelen te treffen. 5. Duurzaam geproduceerd hout De Interdepartementale Werkgroep Regeringsstandpunt Tropisch Regenwoud heeft verzocht om een toetsing aan de inzichten van deskundigen van bestaande omschrijvingen van duurzaam bosbeheer, vooral met betrekking tot biodiversiteit en inheemse volken. Deze specialistengroep, voorgezeten door professor Stortenbeker, formuleerde een aantal richtlijnen voor duurzaam bosbeheer. Zoals gesteld verlieten vervolgens de natuurbeschermingsorganisaties het convenant uit onvrede over de trage voortgang van het proces. Breekpunt was de vraag of hout afkomstig uit conversiebos, waar bomen worden gekapt ten behoeve van een andere bestemming, een certificaat zou moeten kunnen krijgen. De werkgroep-Stortenbeker zegt hierover dat «hout uit conversiebos niet (kan) worden aangemerkt als afkomstig uit duurzaam beheerd bos» en «technisch en beleidsmatig zou het de voorkeur verdienen het hout uit conversiebossen niet te onderscheiden van ander niet duurzaam geproduceerd hout». De overgebleven convenantpartijen hebben de conclusies van Stortenbeker onvoorwaardelijk geaccepteerd. In dit wetsvoorstel is bij de omschrijving van duurzaamheid aangesloten bij de Forest Stewardship Standards: de principes en criteria van de Forest Stewardship Council (FSC), dat wereldwijd als koepelorganisatie voor certificeringsinstituten zal gaan optreden. De FSC is een internationaal onafhankelijk instituut dat certificeerders keurt volgens een aantal criteria en principes die na een langdurig proces van onderhandelingen met alle betrokken partijen tot stand gekomen zijn. In dit overleg namen behalve de handel en industrie ook de milieubeweging en organisaties van inheemse volken deel. Vertegenwoordigers van al deze groeperingen zijn ook lid van de FSC. In het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten zijn al een aantal certificeringsinstituten van duurzaam bosbeheer operationeel, die producenten certificeren. De ontwikkelingen bij de FSC zijn zodanig dat deze organisatie vanaf de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel in staat is de uit het wetsvoorstel voortvloeiende taken uit te voeren. 6. De structuur van het wetsvoorstel Het wetsvoorstel gaat uit van een gefaseerde aanscherping van de maatregelen terzake de handel in en de invoer van (niet-)duurzaam geproduceerd hout. Hiermee dient per 1 januari 2000 het einddoel te zijn bereikt, een verbod op de handel in en invoer van niet-duurzaam geproduceerd hout. Vanaf 1 januari 1997, het tijdstip waarop de inwerkingtreding is voorzien, gelden enkele algemene voorschriften met een min of meer faciliterend karakter. Indien ondernemingen bij de handel in houten produkten informatie verschaffen over de produktiewijze van hout, dient deze informatie juist, betrouwbaar en niet misleidend te zijn. Aan een onderneming kan worden opgedragen om de gegeven informatie te onderbouwen. In deze fase bestaat er nog geen verplichting om informatie te verschaffen, maar indien informatie wordt verschaft dient deze te kloppen. Doel van de regelgeving in deze fase is in de eerste plaats ondernemingen te stimuleren om vooruit te lopen op de komende
Tweede Kamer, vergaderjaar 1995–1996, 23 982, nr. 9
5
verplichtingen, onder meer door bij hun aankoopbeleid er voor zorg te dragen dat zij over betrouwbare informatie beschikken over de herkomst van het hout. Voorts kan de regelgeving voor de afnemer een stimulans bieden om duurzaam geproduceerd hout af te nemen. Er ontstaat immers meer zekerheid dat het hout dat als duurzaam hout wordt aangeboden ook inderdaad duurzaam is geproduceerd. In dit verband is het ook van belang dat van meet af aan het model van het certificaat is vastgesteld en in de praktijk kan worden toegepast. Dit certificaat mag worden aangebracht op of bij houten produkten door ondernemingen die daarvoor toestemming hebben verkregen. Feitelijk zal dit stelsel als volgt moeten functioneren: een onderneming dient een aanvraag in om het certificaat te mogen aanbrengen. Bij deze aanvraag geeft zij aan uit welke produktiegebieden zij hout zal betrekken. Vervolgens onderwerpt de certificerende instelling de aanvraag aan een onderzoek, waarbij wordt onderzocht in hoeverre de in de aanvraag aangeduide gebieden aan de criteria voor duurzaamheid voldoen. Zij kan daarbij een onderzoek ter plaatse van de houtproduktie doen uitvoeren, tenzij het gaat om een gebied dat op de lijst van «duurzame gebieden» of met betrekking tot het gebied reeds eerder een toestemming is verleend. Voorts kan de instelling bijvoorbeeld kijken of de contracten die de aanvrager met haar leveranciers heeft afgesloten zodanig zijn dat is gewaarborgd dat de te leveren houten produkten ook daadwerkelijk uit de in de aanvraag aangeduide gebieden afkomstig zijn. De toestemming wordt voor een bepaalde periode, die maximaal drie jaar bedraagt, verleend en kan na afloop van de periode uiteraard worden verlengd. Het wetsvoorstel is summier omtrent de goedkeuringsprocedure zelf. De instelling moet worden beschouwd als een bestuursorgaan in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. De bepalingen over besluiten in deze wet zijn van toepassing, evenals de bepalingen omtrent bezwaar en beroep. Op 1 januari 1998 treedt de eerste verplichting in werking, voor een ieder die een houten produkt in Nederland invoert of voor de eerste maal in de handel brengt. Desgevraagd moet hij kunnen aantonen uit welk gebied het hout afkomstig is. Onder gebied wordt daarbij verstaan een produktiegebied waarvoor door de lokale autoriteiten een kapconcessie is afgegeven. In deze fase heeft nog niet iedere individuele afnemer recht op informatie omtrent de produktiewijze. Teneinde de lasten voor de betrokken ondernemingen in deze opbouwfase niet onnodig zwaar te maken kunnen behalve de Rijksoverheid en certificerende instellingen alleen milieu-, natuur- en consumentenorganisaties de gegevens opvragen. Verwacht wordt dat door deze beperking alleen informatie wordt opgevraagd waar een gerechtvaardigd belang bij bestaat. Vanaf 1 januari 1998 worden voorts de administratieve eisen voor de betrokken ondernemingen aangescherpt. Zij moeten hun administratie zo inrichten dat een goede controle mogelijk is en zij moeten de bij hen aanwezige houten produkten gescheiden naar herkomst op slaan. Tot slot geldt vanaf 1998 een verplichting om een jaarverslag uit te brengen, waarin informatie wordt opgenomen over onder meer de hoeveelheid en de herkomst van de door hen ingevoerde of verhandelde houten produkten. Met het oog op de controle gelden de administratieve eisen en de verplichting een jaarverslag uit te brengen eveneens voor ondernemingen die hout be- of verwerken. Na het be- of verwerken is het immers moeilijk de identiteit van het be- of verwerkte hout vast te stellen. Op 1 januari 1999 vindt de volgende aanscherping plaats. Vanaf die datum dienen alle houten produkten, die in Nederland worden ingevoerd of verhandeld, afkomstig te zijn uit een gebied waarvoor een beheersplan
Tweede Kamer, vergaderjaar 1995–1996, 23 982, nr. 9
6
is opgesteld. Dit beheersplan moet zijn opgesteld door of in ieder geval onder verantwoordelijkheid van degene aan wie in het betrokken gebied de kapconcessie is verleend. Deze geeft in het plan onder meer aan welke maatregelen hij heeft genomen of van plan is te nemen met het oog op de duurzaamheid van de produktie in het gebied. De beheersplannen zijn aan goedkeuring onderworpen, door een instelling die deskundig is op het gebied van het certificeren van houten produkten. Goedkeuring wordt geweigerd indien de houtproduktie in het gebied niet duurzaam plaatsvindt en, uitgaande van het beheersplan, naar verwachting na 1 januari 2000 ook niet duurzaam zal plaatsvinden. Een ander nieuw element is het volgende. Vanaf 1 januari 1999 moet op houten produkten of op de verpakking daarvan worden aangegeven in welk gebied het hout is geproduceerd alsmede dat er een beheersplan voor het gebied bestaat dat kan worden ingezien. Hiermee ontstaat voor het eerst voor de afnemer het recht te weten waar het hout dat hij koopt vandaan komt en onder welke omstandigheden het is geproduceerd. Hiermee is voor het eerst sprake van een rechtstreekse regulering van de handel in houten produkten. Immers, indien het beheersplan niet wordt goedgekeurd mag het hout niet worden verhandeld. De Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer stelt een lijst op van gebieden waarvan het beheersplan is goedgekeurd. Opname op deze lijst heeft als voordeel dat de procedure voor certificering – na 1 januari 2000 – hieronder te bespreken – sneller kan verlopen. Per 1 januari 2000 wordt de eindtoestand bereikt. De aanscherping ten opzichte van het voorafgaande jaar heeft drie centrale kenmerken: 1. het wordt verboden om niet-duurzaam geproduceerd hout te verhandelen; 2. alle in Nederland verhandelde houten produkten zijn voorzien van een certificaat, waarop onder meer gegevens omtrent de produktiewijze zijn aangebracht; 3. de ondernemingen die houten produkten in Nederland invoeren of voor de eerste maal in de handel brengen dienen toestemming te hebben verkregen een certificaat aan te brengen. Teneinde de toegang tot de handel in Nederland voor buitenlandse ondernemingen niet onnodig te belemmeren kan in plaats van de toestemming worden volstaan met een verklaring van de instelling dat de onderneming voldoet aan het bepaalde in het wetsvoorstel. Deze verklaring kan worden afgegeven indien door de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer erkende buitenlandse organisatie het nodige onderzoek reeds heeft verricht. Dezelfde mogelijkheid geldt ook voor de goedkeuring van het beheersplan, in het jaar 1999. 7. Plaats van het voorstel in de Nederlandse wetgeving Het wetsvoorstel maakt deel uit van de Wet milieubeheer. Dit betekent dat onder meer de bepalingen met betrekking tot de handhaving (hoofdstuk 18 van de Wet milieubeheer) en met betrekking tot het beroep bij de administratieve rechter (hoofdstuk 20) op het wetsvoorstel van toepassing zijn. Overtreding van de bepalingen van het hoofdstuk wordt in de Wet op de economische delicten strafbaar gesteld. Op de procedures voor goedkeuring van het beheersplan en voor toestemming om het certificaat te voeren is het bepaalde in de Algemene wet bestuursrecht van toepassing. Geen toepassing is gegeven aan de uitgebreide voorbereidingsprocedure van hoofdstuk 3.5 van die wet.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1995–1996, 23 982, nr. 9
7
Over de samenhang met andere Nederlandse wetten zij het volgende opgemerkt. Wat betreft de handel in bedreigde boomsoorten zij verwezen naar de Wet bedreigde uitheemse dier- en plantesoorten (Wet budep). Deze wet strekt onder meer ter uitvoering van Verordening (EEG) nr. 3626/82 van de Raad van 3 december 1982 betreffende de toepassing in de Gemeenschap van de Overeenkomst inzake de internationale handel in bedreigde in het wild levende dier- en plantesoorten (PbEG L 384). Deze verordening regelt op haar beurt de uitvoering in de Europese Unie van het zogenoemde CITES-Verdrag. Het onderhavige wetsvoorstel bevindt zich voor een gedeelte op het terrein van de Wet budep, aangezien het wetsvoorstel mede betrekking heeft op beschermde soorten. Op grond van artikel 5 van de Wet budep kan een vrijstellingsregeling worden vastgesteld, waarin de toegestane handel en invoer van beschermde soorten wordt gereguleerd. De gegevens die in het kader van de Wet budep aan de Nederlandse overheid worden overgelegd kunnen ook een rol spelen bij de beschikkingen van de instellingen als bedoeld in dit wetsvoorstel. Op grond van de Wet budep kunnen geen regels worden gesteld voor boomsoorten die in Nederland van nature voorkomen. Voor deze soorten is hoofdstuk V van de Natuurbeschermingswet van belang. Indien in het kader van die wet regels worden gesteld aan de handel, en gegevens dienen te worden overgelegd, kunnen ook deze een rol spelen bij de uitvoering van het in dit wetsvoorstel voorziene stelsel. Voor de duurzame produktie in Nederland van hout is de Boswet van belang. De in deze wet voorziene herplantplicht draagt bij aan het duurzame karakter van de houtproduktie in Nederland. Regels omtrent de invoer en handel van produkten worden voorts gesteld op basis van de Warenwet. Deze wet biedt echter niet de mogelijkheid om deze regels te stellen in het belang van het milieu. Tot slot kan de Woningwet worden genoemd. Op grond van artikel 2 van de Woningwet kunnen regels worden gesteld omtrent produkten die in de bouw worden gebruikt. Het onderhavige wetsvoorstel heeft een bredere strekking, aangezien alle houten produkten onder de werking van het wetsvoorstel vallen. 8. Europees- en internationaal recht
8.1. Algemeen Het onderhavige wetsvoorstel legt beperkingen op aan de invoer van en de handel in houten produkten. De bevoegdheid van Nederland om op dit gebied maatregelen te nemen is niet onbeperkt. In deze paragraaf wordt nader ingegaan op de ruimte die het Europees- en het internationaal recht bieden om de in het wetsvoorstel voorziene maatregelen te nemen. In aparte paragrafen wordt daarbij ingegaan op het EG-Verdrag en op de GATT-overeenkomst. Andere relevante internationaalrechtelijke verbanden komen in deze paragrafen, waar dat relevant is, aan de orde. Een eerste blik op de beide genoemde verdragen leert het volgende. Voor beide verdragen geldt: – invoerbelemmeringen zijn in beginsel verboden; – op dit verbod bestaan enkele uitzonderingen, zoals de bescherming van de gezondheid, het milieu of natuurlijke bronnen; – van belang is hier dat Nederland niet in de eerste plaats zijn eigen milieu beoogt te beschermen, maar mede het milieu in andere landen («extraterritoriale bescherming»). Hiermee raakt Nederland het soevereine recht van andere landen om hun eigen milieubeleid te voeren.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1995–1996, 23 982, nr. 9
8
Het EG-Verdrag kent een onderscheid tussen de bevoegdheden voor lid-staten op het gebied van het intracommunautaire handelsverkeer en het handelsverkeer met derde landen («extern optreden»). Ingevolge de jurisprudentie van het Europees Hof van Justitie vallen produkten van oorsprong uit derde landen, maar in een andere lid-staat in het vrije verkeer gebracht, onder het intracommunautaire handelsverkeer. De rechtstreekse invoer uit derde landen wordt als extern optreden beschouwd. Over het EG-Verdrag zij opgemerkt: – «externe» handelspolitieke maatregelen zijn in het EG-Verdrag exclusief voorbehouden aan de Europese Unie. De lid-staten van de EU hebben op dit terrein geen eigen bevoegdheden meer. Voor milieumaatregelen ligt dit anders. Zowel de Europese Unie als de lid-staten afzonderlijk kunnen maatregelen nemen. Het rechtskarakter van de maatregelen, die in het wetsvoorstel zijn opgenomen, dient dus te worden vastgesteld; – er bestaat een uitzondering op de exclusieve bevoegdheid van de Europese Unie bij handelspolitieke maatregelen, indien de lid-staten een specifieke machtiging hebben verkregen om deze maatregelen te nemen; – voor het intracommunautaire handelsverkeer gelden de regels van het vrije verkeer van goederen, met name de artikelen 30 en 36 en de daarop gebaseerde jurisprudentie. In bepaalde gevallen worden invoerbelemmeringen door lid-staten gerechtvaardigd. In de GATT-overeenkomst zijn de volgende elementen van belang: – de uitzonderingen op het algemene verbod op invoerbelemmeringen zijn vergelijkbaar met, doch niet gelijk aan de uitzonderingen in het EG-Verdrag; – de overeenkomst verbiedt een nadeliger behandeling van ingevoerde produkten dan soortgelijke nationale produkten. Vastgesteld moet worden of niet duurzaam geproduceerd buitenlands hout «soortgelijk» is aan duurzaam geproduceerd binnenlands hout. In de volgende paragrafen wordt nader op het EG-Verdrag en de GATT-overeenkomst ingegaan. Aparte aandacht wordt geschonken aan het vraagstuk van de extraterritoriale milieubescherming. Hierbij zij opgemerkt dat het Europees en het internationaal recht niet volstrekt eenduidig zijn over de vraag welke ruimte Nederland heeft. Van belang is dat het Europees recht en het internationaal recht rechtsterreinen zijn, die volop in ontwikkeling zijn. Teneinde meer duidelijkheid te verkrijgen is het wetsvoorstel op 14 augustus 1995 bij de Europese Unie genotificeerd, overeenkomstig richtlijn nr. 83/189/EEG. De eerste schriftelijk ontvangen reactie van de Europese Commissie duidt erop dat de Commissie de noodzakelijkheid en de geschiktheid van de maatregel voor het beoogde doel in twijfel trekt. Ook een aantal andere lid-staten maakt op deze gronden bezwaar tegen het voorstel. Het gaat hierbij onder meer om Frankrijk en Finland die beiden over een betekenende eigen houtproduktie beschikken. Deze landen stellen dat, mede vanwege het feit dat het wetsvoorstel toegeschreven lijkt op de situatie in tropische landen, de handel in houten produkten binnen de Europese Unie ernstig wordt belemmerd. Afhankelijk van het verloop van de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel kan een verder vervolg worden gegeven aan de EU-notificatieprocedure en kan het wetsvoorstel tevens bij de GATT worden genotificeerd. Over de juridische mogelijkheden heeft het Centrum voor milieurecht in Amsterdam (o.l.v. prof. mr. J.H. Jans) een rapport uitgebracht, in opdracht
Tweede Kamer, vergaderjaar 1995–1996, 23 982, nr. 9
9
van het Wereldnatuurfonds (Juridische mogelijkheden ter beperking van de invoer van niet duurzaam geproduceerd (tropisch) hout, Amsterdam 1993). De bevindingen in dit rapport speelden een rol bij het opstellen van het wetsvoorstel.
8.2. Het EG-Verdrag 8.2.1. Extern optreden: handelspolitieke maatregelen? Bij de vraag of een lid-staat «externe» bevoegdheid bezit om de handel in houten produkten te beperken staat voorop dat het nemen van handelspolitieke maatregelen ingevolge artikel 113 van het EG-Verdrag een exclusieve bevoegdheid van de Europese Unie is. De lid-staten mogen ingevolge de jurisprudentie van het Europees Hof (zaak 41/76, Donckerwolcke, Jur. 1976, 1921) slechts optreden na een specifieke machtiging (zie daarover hieronder). Voor maatregelen op milieugebied ligt dit anders. Ingevolge artikel 130S van het EG-Verdrag heeft de Europese Unie de bevoegdheid om op te treden. Er is op dit gebied echter geen sprake van een bevoegdheidsoverdracht. Ook de lid-staten zijn tot extern optreden bevoegd. De inhoud van dit optreden moet wel overeenstemmen met het Verdrag. Duidelijk moge zijn dat het onderhavige wetsvoorstel zich bevindt op het grensgebied van handelspolitiek en milieubescherming. Het doel van het wetsvoorstel is de bescherming van het milieu en niet het reguleren van het handelsverkeer. Het voorstel heeft echter wel rechtstreekse gevolgen voor het handelsverkeer. Daarnaast is nog het volgende van belang: het wetsvoorstel betreft niet specifiek de handel met derde landen, maar geldt eveneens voor in de Europese Unie en ook voor in Nederland geproduceerd hout. De jurisprudentie van het Europees Hof van Justitie betreffende de rechtsgrondslag van EG-maatregelen geeft het volgende beeld. Ten algemene eist het Hof dat de keuze van een rechtsgrondslag berust op objectieve gegevens die voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn. Daartoe behoren met name doel en inhoud van de handeling (zie o.a. de hieronder genoemde zaak 187/93). Het rechtskarakter van een externe EG-maatregel die zich op het milieuterrein bevindt is e´e´n maal door het Hof onderzocht, in een zaak die betrekking had op de invoer van met radio-activiteit besmette goederen na de kernramp in Tsjernobyl. Het Hof achtte artikel 113 van toepassing, terwijl het doel van de betreffende (EG-)maatregel de bescherming van de volksgezondheid was (zaak 62/88, Jur. 1990, I-1527); van belang is echter dat de verordening mede tot doel had, aldus het Hof, het handelsverkeer tussen de Gemeenschap en derde landen te regelen. Voorts moet worden gekeken naar de jurisprudentie van het Hof, die betrekking heeft op de (intracommunautaire) verhouding tussen artikel 100A en artikel 130S van het EG-Verdrag. – in zijn «titaandioxyde-uitspraak» (zaak 300/89, Jur. 1991, I-2867) kwam het Hof tot het oordeel dat een EG-richtlijn naar doel en inhoud zowel betrekking heeft op de bescherming van het milieu als op concurrentievoorwaarden. Dit betekende in de gegeven situatie dat (ook) artikel 100A van toepassing was; – in een arrest over de rechtsgrondslag van verordening (EEG) nr. 259/93 van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 1 februari 1993 betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap (PbEG L 30) oordeelde het Hof dat bij het transport van afvalstoffen artikel 130S de geschikte
Tweede Kamer, vergaderjaar 1995–1996, 23 982, nr. 9
10
rechtsbasis vormt, aangezien «de harmonisatie van marktvoorwaarden» slechts een bijkomstig gevolg is van de handeling (zaak 187/93, Jur. 1994, I-2857). Een volgende bron voor de beoordeling van het wetsvoorstel is de praktijk bij de totstandkoming van Europese regelgeving. Deze is niet eenduidig. Zo worden Europese milieumaatregelen met een handelspolitiek karakter niet altijd op artikel 113, maar soms op artikel 130S (milieubescherming) gebaseerd. Interessant is in dit verband dat de Raad van de Europese Unie het besluit tot sluiting van het Verdrag van Basel inzake de grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen op artikel 130S heeft gebaseerd (Besluit van 1 februari 1993, nr. 93/98/EEG, PbEG L 39). Voorts noem ik: – Verordening (EEG) nr. 3093/94 van de Raad van de Europese Unie van 15 december 1994 betreffende stoffen die de ozonlaag afbreken (PbEG L 333) is gebaseerd op artikel 130S, terwijl in de overwegingen wordt gewezen op milieu en op handel; – bij het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad houdende bepalingen inzake het bezit en de handel in specimens van in het wild levende dier- en plantesoorten (CITES) is het gemeenschappelijk standpunt van de Raad eveneens op artikel 130S gebaseerd (zie 8.2.5). Waar het gaat om algemene produktnormen wordt in de Europese Unie vaak artikel 100A (interne markt) als rechtsbasis genomen en niet artikel 113, ook als produktnormen van toepassing zijn op produkten, die uit derde landen zijn ingevoerd. In de juridische literatuur bestaat geen consensus over de vraag of artikel 113 van het EG-Verdrag van toepassing is op maatregelen als de onderhavige. Een interessante opvatting heeft C.W.A. Timmermans (weergegeven op p. 25 van het eerder genoemde rapport van het Centrum voor milieurecht). Hij stelt dat in een situatie waarin lid-staten gerechtigd zijn om het intracommunautaire handelsverkeer te beperken op grond van artikel 36 en de «rule of reason»-jurisprudentie (zie 8.2.3) er geen reden is om dezelfde maatregelen bij directe invoer uit derde landen onder artikel 113 te laten vallen. De noodzaak van uniforme maatregelen aan de buitengrens ontbreekt. Samengevat ben ik van oordeel dat jurisprudentie, regelgevingspraktijk en literatuur voldoende aanknopingspunten bieden om aan te nemen dat de maatregelen in het wetsvoorstel buiten de reikwijdte van artikel 113 blijven. Een andere opvatting daarover is evenwel ook goed mogelijk. De vraag verliest evenwel zijn belang indien men er van uitgaat dat een lid-staat ondanks de toepasselijkheid van artikel 113 toch bevoegd is om bepaalde invoermaatregelen te nemen. Een lid-staat is daartoe bevoegd indien een specifieke machtiging aanwezig is. Hieronder zal ik vaststellen dat deze machtiging in casu bestaat. 8.2.2. Extern optreden: de specifieke machtiging Indien een maatregel op grond van het EG-Verdrag als handelspolitieke maatregel moet worden beschouwd, behoeft een lid-staat een specifieke machtiging om op te kunnen treden. Een dergelijke machtiging lijkt, waar het gaat om de invoer, te zijn verleend in Verordening (EG) nr. 3285/94 betreffende de gemeenschappelijke invoerregeling en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 518/94 (PbEG L 349).
Tweede Kamer, vergaderjaar 1995–1996, 23 982, nr. 9
11
Artikel 24 van de verordening noemt een aantal rechtvaardigingsgronden op grond waarvan de lid-staten unilaterale nationale invoermaatregelen mogen nemen. Deze gronden zijn gelijk aan de gronden genoemd in artikel 36 van het EG-Verdrag voor het intracommunautaire handelsverkeer, waaronder de bescherming van de gezondheid of het leven van mens, dier en plant. Evenmin als artikel 36 noemt de verordening als rechtvaardigingsgrond de bescherming van het milieu. Ik ben van oordeel dat desalniettemin de milieubescherming als rechtvaardigingsgrond kan worden toegepast: – voor het intracommunautaire handelsverkeer heeft het Hof van Justitie in zijn «rule of reason»-jurisprudentie de bescherming van het milieu als rechtvaardigingsgrond geaccepteerd. Verwezen zij hiervoor naar het Deense-flessen-arrest (zaak 302/86, Jur. 1988, 4607); – het Hof heeft zich nog niet uitgesproken over de vraag of deze «rule of reason»-jurisprudentie ook voor het externe handelsverkeer geldt; – in het algemeen gaat het Hof uit van een parallelliteit tussen interne en externe bevoegdheden van de Europese Unie en de lid-staten (advies 1/76, Jur. 1977, 741); – de onder 8.2.1 opgenomen redenering van Timmermans gaat ook hier op. Er is geen reden om het de lid-staten onmogelijk te maken in het externe handelsverkeer op te treden, nu zij de bevoegdheid daartoe in het interne verkeer wel hebben; – gelet hierop ligt het voor de hand dat het Hof de vraag of de «rule of reason» ook van toepassing is op het handelsverkeer met derde landen positief zou beantwoorden. Ik wijs er op dat een ander oordeel een zeer merkwaardige consequentie zou hebben. Alsdan zouden lid-staten wel ter bescherming van het milieu de invoer uit andere lid-staten mogen verbieden, maar niet de invoer uit derde landen. Een dergelijke consequentie is in tegenspraak met de uitgangspunten van de interne markt en wordt ook overigens nergens door gerechtvaardigd. Tot slot: de Nederlandse overheid neemt met grote regelmaat unilaterale maatregelen, die uit oogpunt van milieu of volksgezondheid de handel in produkten afkomstig uit derde landen belemmeren. Ik wijs allereerst op maatregelen op grond van de Warenwet en de Wet milieugevaarlijke stoffen. Exclusief ter bescherming van het milieu dienen maatregelen ter uitvoering van Titel 10.2 van de Wet milieubeheer (afvalstoffen). Naar mij bekend zijn deze maatregelen nooit gestuit op het ontbreken van een bevoegdheid van Nederland. Samengevat ben ik van oordeel dat Nederland bevoegd is om ter bescherming van het milieu de invoer van produkten tegen te gaan. Een dergelijke maatregel moet wel noodzakelijk en evenredig zijn, evenals dat geldt voor maatregelen die het interne handelsverkeer belemmeren (zie 8.2.3). 8.2.3. Intern optreden: de rechtvaardigingsgronden in de artikelen 30 en 36 van het EG-Verdrag Wat betreft de intracommunautaire aspecten – het wetsvoorstel reguleert immers niet alleen de rechtstreekse invoer uit derde landen, maar ook de invoer uit of door andere lid-staten van de Euopese Unie – zij het volgende opgemerkt. Bij gebreke aan communautaire regelgeving terzake moet worden gekeken naar de artikelen 30 en 36 van het EG-Verdrag inzake het vrije verkeer van goederen. Een invoerbeperking kan worden gerechtvaardigd op basis van de in artikel 36 van het Verdrag genoemde belangen, waaronder de gezondheid en het leven van
Tweede Kamer, vergaderjaar 1995–1996, 23 982, nr. 9
12
personen, dieren of planten en de door het Europees Hof van Justitie ontwikkelde rule of reason-doctrine. De nationale maatregel moet worden genomen wegens een dwingend vereiste van algemeen belang, de maatregel moet noodzakelijk en geschikt zijn om dit belang te dienen, mag niet disproportioneel zijn en mag niet ingevoerde produkten discrimineren. In casu strekt het wetsvoorstel ter bescherming van het milieu, een door het Hof erkend dwingend vereiste van algemeen belang (zie 8.2.2). Het wetsvoorstel maakt geen onderscheid tussen nationale en ingevoerde houten produkten. Het is geschikt om het te beschermen belang te dienen. Ik beperk de toetsing aan de artikelen 30 en 36 dan ook tot de vraag of de in het wetsvoorstel voorziene maatregelen en dan met name de invoerverboden noodzakelijk en proportioneel zijn. Deze toetsing levert het volgende op. Minder handelsbelemmerende maatregelen, zoals een keurmerk, zijn naar mijn mening onvoldoende geschikt om het beoogde doel, de bescherming van het milieu en in het bijzonder bossen, te bereiken. Immers, dergelijke maatregelen leiden er, zo verwacht ik, hoogstens toe dat de invoer van en handel in niet duurzaam hout vermindert, doch zij garanderen niet dat daar een einde aan komt. Hiermee staat, gegeven het beoogde doel, de noodzaak van de maatregel vast. Indien de minder vergaande maatregel, zoals een keurmerk, anders dan ik verwacht zou leiden tot een beëindiging van de handel in niet duurzaam geproduceerd hout, betekent dit het volgende voor de proportionaliteit. In een dergelijk geval is het handelsbelemmerende effect van die minder vergaande maatregel gelijk aan het effect van het invoerverbod. Er is ook in dat geval dus geen aanleiding het wetsvoorstel te beperken tot een keurmerk of een daarmee vergelijkbaar systeem. Verder noem ik in dit verband: – teneinde onnodige belemmeringen van de handel te voorkomen, wordt gekozen voor een stapsgewijze aanscherping van de eisen. Het invoerverbod voor niet duurzaam geproduceerd hout wordt eerst per 1 januari 2000 van kracht; – in het algemeen kan worden gesteld dat hoe groter de bedreiging is van het te beschermen belang, hoe zwaarder de nationale maatregel mag zijn. De ontbossing vormt een ernstige bedreiging voor het milieu en rechtvaardigt een vergaande nationale maatregel; – de criteria voor duurzaamheid, zoals opgenomen in het voorstel, zijn afgeleid van internationaal aanvaarde criteria ontwikkeld door de Forest Stewardship Council. Dit vermindert het handelsbelemmerende karakter van het wetsvoorstel; – voorts voorziet het wetsvoorstel in een erkenning van controles die elders zijn verricht. Een en ander brengt mee dat ik de invoerverboden noodzakelijk en proportioneel acht, gelet op het met het wetsvoorstel beoogde doel. Uiteraard ben ik mij er van bewust, dat het definitieve oordeel over de toelaatbaarheid van deze maatregelen in laatste instantie aan het Europese Hof van Justitie is. 8.2.4. Extraterritoriale milieubescherming en het EG-Verdrag Ee´n wezenlijk element heb ik tot nog toe buiten beschouwing gelaten: mag de nationale maatregel er ook toe strekken het milieu in een ander land te beschermen? Dit element is in de rechtspraak nog niet uitgekristalliseerd. De kwestie kwam expliciet aan de orde bij het Europees Hof van Justitie in een zaak waarin Nederland de invoer tegenhield van niet in Nederland voorkomende Schotse sneeuwhoenders (Zaak C-169/89, Jur. 1990, p.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1995–1996, 23 982, nr. 9
13
I-2143). In deze zaak hebben zowel de Advocaat-Generaal, de Europese Commissie als Nederland gepleit voor een extraterritoriale beschermingsmogelijkheid. Het Hof behoefde zich op dit punt echter niet uit te spreken. Onzekerheid bestaat dus over de vraag of een lid-staat zich kan beroepen op de «rule of reason»-doctrine ter bescherming van het milieu buiten het eigen grondgebied. Bij het opstellen van het wetsvoorstel is met deze onzekerheid als volgt omgegaan, met in achtneming van de lijn van de Advocaat-Generaal, hierboven genoemd: – de bescherming van het milieu in andere landen is primair een verantwoordelijkheid van die andere landen en niet van Nederland; – daar staat tegenover dat het EG-recht zich niet principieel lijkt te verzetten tegen milieubeschermende maatregelen die mede de bescherming van het milieu in andere landen beogen; – het milieuprobleem waar het wetsvoorstel zich op richt heeft een grensoverschrijdend karakter. Ontbossing raakt niet alleen het land waarin de betreffende bossen zich bevinden. Het tast het milieu ook elders aan, onder meer door de mogelijke gevolgen van het mondiale klimaat van ontbossing; – waar het gaat om de bescherming van tropische bossen wijs ik erop dat de Europese Unie zich het belang van de instandhouding daarvan aantrekt (gemeenschappelijk standpunt (EG) nr. 5/95 door de Raad van de Europese Unie vastgesteld op 23 januari 1995 met het oog op de aanneming van Verordening (EG) nr. ../95 betreffende maatregelen ten behoeve van tropische bossen, PbEG C 160); – daarmee erkent de Europese Unie het grensoverschrijdend karakter van het probleem van de ontbossing; – concluderend: nu het wetsvoorstel strekt ter bescherming van een grensoverschrijdend milieubelang kan het worden gerechtvaardigd op grond van artikel 30 van het EG-Verdrag. Bij de bespreking van de GATT-overeenkomst komt de problematiek van de extraterritoriale milieubescherming opnieuw aan de orde. 8.2.5. Specifieke Europese regelgeving Tot slot moet nog worden bezien of er specifieke Europese regelgeving is op het terrein dat door het wetsvoorstel wordt bestreken. Twee onderwerpen zijn daarbij van belang: – op 23 januari 1995 heeft de Raad van de Europese Unie een gemeenschappelijk standpunt vastgesteld voor een verordening van de Raad betreffende maatregelen op het gebied van tropische bossen (zie 8.2.4). Hierin wordt voorgesteld financie¨le steun of technische expertise te verlenen aan maatregelen ter bevordering van het behoud en het duurzame beheer van tropische bossen. Artikel 4, eerste lid, onderdeel c, van het gemeenschappelijk standpunt noemt als e´e´n van de instrumenten de vaststelling van een certificeringssysteem voor in tropische bossen geproduceerd hout op basis van de principes voor een duurzaam bosbeheer. Het gaat hierbij overigens om maatregelen in aanvulling op de maatregelen van de lid-staten, zo wordt in de overwegingen bij het voorstel gesteld. Het wetsvoorstel is niet strijdig met de voorgestelde verordening; – Verordening (EEG) nr. 3626/82 van de Raad van 3 december 1982 betreffende de toepassing in de Gemeenschap van de Overeenkomst inzake de internationale handel in bedreigde in het wild levende dier- en plantesoorten (PbEG L 384). Middels deze verordening wordt het zogenoemde CITES-Verdrag in de Europese Unie uitgevoerd. Krachtens artikel 15 van deze verordening kunnen lid-staten strengere maatregelen nemen voor soorten, die onder de verordening vallen alsook voor andere soorten. De Europese Commissie heeft op 21 januari 1994 een voorstel
Tweede Kamer, vergaderjaar 1995–1996, 23 982, nr. 9
14
gedaan tot aanscherping van deze verordening (COM (93) 599 def.). Nieuw is onder meer dat strengere nationale maatregelen aan goedkeuring door de Commissie zijn onderworpen. Bij deze goedkeuring zal wederom aan de orde komen of de bescherming van het milieu in een ander land onder de belangen uit artikel 36 van het EG-Verdrag of de «rule of «reason» vallen. Het onderhavige voorstel bevindt zich voor een gedeelte op het terrein van de soortenbescherming, aangezien de bescherming van soorten e´e´n van de criteria voor duurzame houtproduktie vormt. Inmiddels heeft de Raad van milieuministers in zijn bijeenkomst van 22 en 23 juni een gemeenschappelijk standpunt aangenomen.
8.3. De GATT-overeenkomst 8.3.1. Structuur van de overeenkomst Voor een goed begrip van het GATT-recht worden hier allereerst de hoofdlijnen opgenoemd, voor zover van belang voor nationale maatregelen, die de invoer van produkten beperken. Artikel I GATT legt als hoofdregel voor internationale handelsbetrekkingen het beginsel van meest begunstigde natie vast. Dit beginsel houdt kort gezegd in dat elk handelsvoordeel dat aan een andere staat wordt toegekend, ook moet worden toegekend aan andere staten, die zijn aangesloten bij de GATT. Teneinde aan deze hoofdregel te voldoen is in het wetsvoorstel geen onderscheid gemaakt tussen landen waar hout wordt geproduceerd. Het wetsvoorstel geldt evenzeer voor tropisch hout als voor hout uit andere streken, waaronder in Nederland zelf geproduceerd hout. Met deze hoofdregel hangt samen een tweede hoofdregel, die te vinden is in artikel III, vierde lid. Deze bepaalt dat ingevoerde produkten, nadat zij zijn ingevoerd, niet slechter behandeld worden dan soortgelijke nationale produkten. De GATT-overeenkomst zegt niet wat onder een soortgelijk produkt moet worden verstaan. Het is dus zaak vast te stellen of ingevoerd niet duurzaam geproduceerd hout «soortgelijk» is aan in Nederland duurzaam geproduceerd hout. Hierop wordt hieronder ingegaan. Artikel XI ziet op de invoer zelf. Kwantitatieve invoerbeperkingen zijn verboden. Artikel III en artikel XI kunnen overigens niet tegelijkertijd van toepassing zijn. Tot slot zij gewezen op artikel XX, dat een uitzondering geeft op artikel XI. Mits er geen sprake is van willekeurige of ongerechtvaardigde discriminatie tussen landen zijn invoermaatregelen onder meer toegestaan, indien zij: – nodig zijn voor de bescherming van het leven van mens, dier of plant (zie artikel XX, sub b); – samenhangen met het behoud van uitputtelijke natuurlijke bronnen (zie artikel XX, sub g; overigens is deze uitzondering aan voorwaarden gekoppeld). Deze uitzonderingen zijn vergelijkbaar met de uitzonderingen van artikel 36 van het EG-Verdrag. In verband met het doel van het wetsvoorstel beperk ik mij hier verder tot artikel XX, sub g. Voor de uitleg van de hier genoemde bepalingen uit de GATT-overeenkomst zijn een tweetal GATT-panels van belang (M&R Jurisprudentie 1992, nr. 127 en 1995, nr. 69). In beide zaken ging het om wetgeving van de Verenigde Staten die restricties oplegde aan de invoer van tonijn die was gevangen met een methode waarbij dolfijnen werden gedood.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1995–1996, 23 982, nr. 9
15
Tot slot nog het volgende: de oprichting van de Wereld Handels Organisatie, waar de GATT-overeenkomst nu deel van uitmaakt, heeft geen gevolgen voor de bovengenoemde problematiek. 8.3.2. Artikel III: soortgelijke produkten Wat betreft artikel III van het verdrag werd door de panels geconstateerd dat het onderscheid dat werd gemaakt tussen de produkten betrekking had op de vangstmethoden en niet op het inherente karakter van het produkt «as such». Hieraan wordt toegevoegd dat nationale milieumaatregelen zijn toegestaan, zolang zij niet ingevoerde produkten discrimineren of nationale produkten bevoordelen. Evenwel, dit mag er niet toe leiden dat de invoer wordt beperkt, aangezien in het land van produktie een ander milieubeleid wordt gevoerd. De panels komen op grond hiervan tot de conclusie dat artikel III de Amerikaanse maatregelen niet rechtvaardigt. Deze conclusie is van belang voor het onderhavige wetsvoorstel. Indien de vangstmethoden van tonijn geen onderscheidend criterium zijn in de zin van artikel III GATT, zou het zelfde kunnen gelden voor de produktiewijze van hout. Immers, de wijze van produktie heeft op zich geen gevolg voor het inherente karakter (kwaliteit, samenstelling) van het produkt hout. Ik stel mij op het standpunt dat nog niet vaststaat of een dergelijke vergaande consequentie uit artikel III GATT voortvloeit. Doel van artikel III is immers het tegengaan van discriminatie. Het onderhavige wetsvoorstel is onverkort van toepassing op in het binnenland geproduceerd hout en leidt ook feitelijk niet tot discriminatie. Voorts is nog maar de vraag of artikel III van toepassing is op de maatregelen in het wetsvoorstel. Op invoermaatregelen is namelijk niet artikel III, maar artikel XI van toepassing. 8.3.3. Artikelen XI en XX: extraterritoriale bescherming Vervolgens komt artikel XI aan bod en de daarbij behorende uitzonderingen. Over artikel XX, sub g, maakt het tweede panel in zijn uitspraak van 24 juni 1994 een belangrijke opmerking: er is geen reden te concluderen dat de natuurlijke bronnen, die een staat tracht te beschermen, zich op het grondgebied van die staat zelf bevinden. Extraterritoriale bescherming is dan ook niet per definitie verboden. Evenwel, dit mag er niet toe leiden dat een staat een andere staat dwingt om, binnen diens eigen jurisdictie, een ander beleid te voeren. Op het eerste gezicht lijkt de uitspraak van het panel artikel XI juncto artikel XX, sub g, geen ruimte te laten om de invoer van niet duurzaam geproduceerd tropisch hout te verbieden. In lijn met het eerder genoemde rapport van het Centrum voor Milieurecht benader ik het vraagstuk echter vanuit een andere invalshoek. Zoals in 8.2.4 reeds opgemerkt strekt het wetsvoorstel er niet toe het milieu in andere landen te beschermen, maar heeft het milieuprobleem waar het voorstel betrekking op heeft een grensoverschrijdend karakter. De ontbossing tast immers niet alleen het milieu aan in het land waar het betreffende bos zich bevindt. In internationaal verband is de zorg om het behoud van natuurlijke bossen bovendien erkend als een mondiaal probleem. Gewezen zij allereerst op de UNCED-conferentie (United Nations Conference on Environment and Development) die in juni 1992 in Rio de Janeiro is gehouden. De niet bindende Bossenverklaring wijst op de verantwoordelijkheid van staten voor maatregelen om geen schade toe te
Tweede Kamer, vergaderjaar 1995–1996, 23 982, nr. 9
16
brengen aan het milieu buiten hun eigen jurisdictie. Overigens wordt daar – in voorzichtige bewoordingen – aan toegevoegd dat eenzijdige handelsmaatregelen waren te vermijden. In artikel 10 van het Verdrag inzake biologische diversiteit, eveneens tot stand gekomen tijdens de UNCED-Conferentie valt te lezen dat de partijen bij het verdrag in hun nationale besluitvorming moeten betrekken het behoud en duurzaam gebruik van duurzame bronnen. Voorts dienen zij maatregelen te nemen met betrekking tot het gebruik van biologische bronnen, met als doel nadelige gevolgen voor de biologische diversiteit te vermijden of te minimaliseren. Tot slot zij gewezen op de op 26 januari 1994 te Gene`ve tot stand gekomen Internationale Overeenkomst inzake tropisch hout 1994. Centraal in deze overeenkomst staat de doelstelling om vanaf het jaar 2000 nog uitsluitend hout uit duurzaam beheerd bos in de handel te brengen. Deze doelstelling is geformuleerd als een inspanningsverplichting. De overeenkomst biedt overigens op zichzelf geen vrijbrief voor eenzijdige handelsmaatregelen met betrekking tot hout of houten produkten, zo bepaalt artikel 36 van de overeenkomst. De internationaal erkende zorg voor het behoud van natuurlijke bossen brengt mij tot het oordeel dat het verbod, zoals opgenomen in het wetsvoorstel, om na 2000 niet duurzaam geproduceerd hout te verhandelen wordt gerechtvaardigd door artikel XX, sub g, GATT. Immers, Nederland legt hiermee niet zijn eigen milieubeleid aan andere staten op, maar geeft uiting aan de internationaal erkende verantwoordelijkheid van staten voor natuurlijke bossen. Overigens gaat artikel XX GATT evenals artikel 36 van het EG-Verdrag uit van de gedachte dat een invoerbeperkende maatregel noodzakelijk en evenredig moet zijn. In 8.2.3 is reeds gemotiveerd waarom niet met een minder vergaande maatregel kan worden volstaan.
8.4. Tot slot In het voorgaande is bezien welke mogelijkheden Nederland heeft om de handel en invoer van niet duurzaam geproduceerd hout te verbieden. Voor al deze mogelijkheden geldt uiteraard wel dat de maatregelen feitelijk geen nadeliger behandeling opleveren voor ingevoerde produkten. De criteria voor duurzaamheid moeten dan ook niet onnodig afwijken van de internationaal geaccepteerde criteria. Dit onderdeel van de toelichting is toegeschreven op de eindsituatie die het wetsvoorstel voor 2000 voorziet. Dezelfde Europees- en internationaalrechtelijke grenzen gelden ook reeds vanaf 1999, het moment waarop een beheersplan moet worden overgelegd. Waar het gaat om de beperktere maatregelen, die vanaf 1997, onderscheidenlijk 1998 gelden, lijkt het Europees en internationaal recht geen bezwaren op te leveren.
ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING Artikel I
Artikel 9.1 De definitie van accountantsverklaring verwijst naar de vigerende accountantswetgeving, die bij Wet van 6 augustus 1993 tot wijziging van de Wet op de Registeraccountants en de Wet op de AccountantsAdministratieconsulenten ingrijpend is gewijzigd. De accountantsverklaring die wordt vereist in de artikelen 9.13 en 9.15 mag worden
Tweede Kamer, vergaderjaar 1995–1996, 23 982, nr. 9
17
afgegeven door diegene die is ingeschreven in het Nederlandse accountantsregister. In dit register kunnen ook buitenlandse accountants worden ingeschreven, indien zij beschikken over een verklaring van vakbekwaamheid.
Artikel 9.2 De definitie van houten produkten, die is opgenomen in artikel 9.1 is dermate ruim dat daaronder alle produkten vallen waarin zelfs maar voor een gering gedeelte hout is verwerkt. Papier behoort hiertoe. Krachtens het tweede lid worden produkten uitgezonderd vanwege hun geringe belang voor de produktie van duurzaam hout. Van deze uitzondering zal in de eerste plaats gebruik kunnen worden gemaakt voor produkten met een dermate gering gewicht dat de lasten van het stelsel de winst voor de bescherming van het milieu overtreffen. Te denken valt bijvoorbeeld aan lucifers of tandenstokers. Voorts kan het gaan om produkten die bijvoorbeeld voornamelijk bestaan uit kunststof en waar slechts voor een zeer gering gedeelte hout in is verwerkt. Een geheel andere categorie van produkten die onder de uitzondering kunnen worden gebracht zijn boeken, antiquiteiten en voorwerpen van kunst of wetenschap.
Artikel 9.4 Artikel 9.4 handelt over de instellingen, die worden belast met de certificering van houten produkten en de goedkeuring van beheersplannen. Deze instellingen spelen een centrale rol bij de uitvoering van het stelsel, voorzien in dit wetsvoorstel. Om deze reden worden strenge eisen gesteld aan de instellingen. De deskundigheid van de instellingen wordt door de Raad voor de Certificatie beoordeeld, terwijl de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer de beoordelingsrichtlijn van een instelling moet goedkeuren. Een instelling die door de Raad voor de Certificatie erkend wil worden zal aan de daarvoor door het bestuur van die raad vastgelegde reglementen moeten voldoen. In dat bestuur zijn naast de onderscheidene overheden ook industrie¨le, maatschappelijke en wetenschappelijke organisaties en instellingen vertegenwoordigd. In de reglementen van de Raad voor de Certificatie zijn onder meer regels gesteld met betrekking tot de deskundigheid van certificerende instellingen, het toezicht op die instellingen en op schorsing en intrekking van de erkenning en beroep tegen zo’n maatregel. De beoordelingsrichtlijn, die als gezegd aan ministerie¨le goedkeuring is onderworpen, beschrijft het proces van certificering van houten produkten van stap tot stap. De Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer onderzoekt of de beoordelingsrichtlijn in overeenstemming is met de Nederlandse regelgeving en bovendien geen handelsbelemmeringen opwerpt voor bedrijven in andere lid-staten van de Europese Unie of andere landen die partij zijn bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte. Hierbij besteedt hij in ieder geval aandacht aan de onderwerpen die ingevolge artikel 9.11, tweede lid, in de beoordelingsrichtlijn zijn opgenomen, te weten de gronden waarop een aanvraag kan worden geweigerd alsmede de gronden waarop een reeds verleende toestemming kan worden gewijzigd, dan wel worden ingetrokken. Het derde lid van artikel 9.4 treft een voorziening voor de situatie waarin er geen, te weinig of onvoldoende toegeruste instellingen zijn. Om te voorkomen dat de uitvoering van het wetsvoorstel stagneert neemt de minister de taken van de instelling waar.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1995–1996, 23 982, nr. 9
18
Artikel 9.6 Artikel 9.6 heeft een algemene strekking. Een ondernemer die ter bevordering van de afzet zijn produkten voorziet van vermeldingen of aanduidingen die de indruk wekken dat het om duurzaam geproduceerd hout gaat, moet zijn beweringen kunnen waarmaken. Het vierde lid geeft de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer de bevoegdheid de betrokken ondernemer op te dragen zijn beweringen te onderbouwen. Hij zal van deze bevoegdheid uiteraard terughoudend gebruik maken. Tegen de opdracht van de minister kan beroep worden ingesteld op basis van de Algemene wet bestuursrecht. Hiermee bestaat voldoende waarborg tegen een te lichtvaardig gebruik van de bevoegdheid door de minister.
Artikel 9.7 Dit artikel stelt regels omtrent het certificaat van duurzaamheid. De Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer stelt het model voor een certificaat vast. In ieder geval omvat het certificaat informatie omtrent de gebieden waaruit het hout afkomstig is. Teneinde te voorkomen dat het wetsvoorstel onnodig belemmerend werkt voor produkten die zijn samengesteld uit hout, dat uit verschillende gebieden afkomstig is, is het vierde lid opgenomen. Kort gezegd komt dit er op neer dat bij samengestelde houten produkten op het certificaat kan worden volstaan met een aanduiding van de verschillende gebieden en een verwijzing naar de plaats waar verdere informatie omtrent deze gebieden kan worden opgevraagd of ingezien. Hierbij wordt gedacht aan de instelling, die de toestemming het certificaat te voeren heeft verleend of eventueel de betreffende onderneming zelf.
Artikel 9.8 Het vierde lid treft een voorziening voor de erkenning van certificering door buitenlandse instellingen van bedrijven die houten produkten in Nederland invoeren. Indien door een buitenlandse instelling reeds een beoordeling heeft plaatsgevonden van houten produkten op hun duurzaamheid kan de Nederlandse instelling zich beperken tot een administratieve toetsing. Wel is daarbij vereist dat: – de instelling voldoet aan eisen van onafhankelijkheid, betrouwbaarheid en deskundigheid, hetgeen kan blijken doordat de instelling voldoet aan de voor hem toepasselijke norm NEN-EN 45011; – de instelling is gevestigd in een andere lid-staat van de Europese Unie of een andere staat die partij is bij de overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte; – de beoordeling van houten produkten op hun duurzaamheid heeft plaatsgevonden op basis van de criteria van artikel 9.3 van het wetsvoorstel of aan daaraan ten minste gelijkwaardige criteria.
Artikel 9.9 Het vijfde lid voorziet in een beslistermijn die afwijkt van de termijn van acht weken die voortvloeit uit artikel 4:13 van de Algemene wet bestuursrecht. Reden is dat het onderzoek dat moet worden verricht vaak dermate ingewikkeld is dat een termijn van acht weken niet volstaat.
Artikel 9.11 Het eerste lid geeft voorschriften en beperkingen aan, die aan de toestemming om het certificaat te voeren worden verbonden. Centraal daarbij staat dat de toestemming voor beperkte duur wordt verleend. Dit
Tweede Kamer, vergaderjaar 1995–1996, 23 982, nr. 9
19
hangt samen met het feit dat ook de concessies in de gebieden waar de toestemming betrekking op heeft veelal voor een beperkte periode worden verleend. Bovendien kan in een gebied de wijze van houtproduktie in de loop der tijd wijzigen. Verder voorziet het eerste lid in de mogelijkheid ten behoeve van het toezicht aan de toestemming voorschriften te verbinden. Als voorschrift is bijvoorbeeld denkbaar dat een onderneming met zekere regelmaat aan de instelling verslag doet van zijn aktiviteiten.
Artikel 9.16 Het artikel, dat naar mijn oordeel geen verdere toelichting behoeft voorziet in een belangrijke stap op weg naar de eindfase. Op e´e´n punt wil ik desalniettemin ingaan. Dit betreft produkten die zijn samengesteld uit hout dat afkomstig is uit verschillende gebieden. In beginsel dient voor al deze gebieden een beheersplan aanwezig te zijn. Ik ben mij ervan bewust dat dit gegeven de invoer van en handel in dit type produkten aanzienlijk kan belemmeren. Aan de andere kant moet worden voorkomen dat samengestelde produkten buiten het stelsel van het wetsvoorstel kunnen blijven. Ik acht dit laatste, gelet op het belang van een duurzame houtproduktie, belangrijker. Onnodige belemmering van de handel kan worden voorkomen door bepaalde typen houten produkten van de werking van het wetsvoorstel uit te sluiten, overeenkomstig artikel 9.2.
Artikel 9.21 De weigering van de instelling tot goedkeuring van een beheersplan heeft uit de aard der zaak een subjectief karakter. Immers, de instelling moet beoordelen in hoeverre uit een beheersplan de verwachting kan worden afgeleid dat de houtproduktie in het betreffende gebied in de nabije toekomst duurzaam zal plaatsvinden. Teneinde het oordeel van de instelling zoveel mogelijk te objectiveren worden de weigeringsgronden in de beoordelingsrichtlijn nader vastgelegd. M. Vos
Tweede Kamer, vergaderjaar 1995–1996, 23 982, nr. 9
20