TANULMÁNYOK. A járás és viszontagságai MIKLÓSSY ENDRE. Történeti előzmények

TANULMÁNYOK MIKLÓSSY ENDRE

A járás és viszontagságai Minden közigazgatási reformnak a területi rendezésből kell kiindulnia. Magyary Zoltán

Történeti előzmények Magyarország területigazgatásának alapja Szent István királyunk államszervezése óta a megye, Európa legrégibb területszervezési egysége. Ez a stabilitás sajátságos, mivel társadalmi, politikai és gazdasági szerepe többször is megváltozott: az eredetileg a királyi hatalmat helyben képviselő intézmény 1232 után a királyi szerviensek (a későbbi nemesi osztály) önigazgatási szervévé, 1876-ban a polgári közigazgatás területi egységévé, 1950-ben a kommunista hatalmi centralizáció intézményi eszközévé, 1990-ben pedig a térségi önigazgatás szervezetévé vált. A területi beosztás is többször módosult, ámbár mai megyéink zöme még visszavezethető a Szent István-i alapokra (Győrffy 1998). A megyén belül a területigazgatás egyik fontos eszköze a járás volt, a változások ezért ezt is érintették, sőt gyakoribbak és jelentősebbek is voltak, mint a megyéé. Előzménye a királyi vármegyében a „királyi szolgák bírája” intézményben kereshető – mint a neve is mutatja –, alapvetően igazságszolgáltatási funkcióval. Eredetileg négy járás volt minden megyében. A feladatkörüknek azonban nem volt területi elkülönítése, ez valószínűleg csak a 15. századtól fogva alakult ki, és ezt az egységet, a szolgabíró illetékességi területét nevezték járásnak. Az elnevezés is mutatja, hogy a (lóháton való) bejárhatóság volt a szervezés fő szempontja. Ennek megfelelően differenciálódott a számuk – 3 és 6 között –, a megyék méreteinek és topográfiai viszonyainak megfelelően. Rögzített székhelyük nem volt. Ennek fő oka az, hogy ezek a közhivatalok javadalmazás nélküliek voltak, önálló anyagi egzisztenciával (birtokkal) rendelkező emberek látták el, és a saját birtokközpontjuk volt a mindenkori székhely. A helyzet megváltozott a polgári megyék megszervezésénél. Mind a megyék, mind a járások átalakításának kitűzött alapja a racionális területigazgatás volt (Magyary 1942, 294–297. o.). A kiegyezés után, 1873-ban Szapáry Gyula belügyminiszter készített erről reformtervet, célja az önigazgató nemesi megye elvének megőrzése volt, egyidejűleg a polgári tartalom megteremtésével. A megyehálózat egységesítésével besorolta a különleges igazgatási területeket, felszámolta a kialakult exklávékat1, és lehetőség szerint egyformává alakította a megyéket, mivel a kiindulópont az önfenntartó (a központi pénzeszközöktől független) municipális közigazgatás (városi törvényhatósági) volt, ami számára az azonos feladatok mellé hasonló bevételi lehetőséget is kellett biztosítani. Így a várme1 Az exklávé olyan terület, amelynek nem áll fenn területi folytonossága az anyaországgal.

A JÁRÁS ÉS VISZONTAGSÁGAI

103

gyék száma 81-ről 51-re, a törvényhatósági jogú városoké 73-ról 25-re csökkent. A járások száma 509-ről 370-re esett vissza, méretüket 30 ezer fő körül alakították ki. A reformterv meghatározta a rögzített székhely igényét is: „a szolgabíróság, járásbíróság és adóhivatal minden járásban egy községben pontosíttassék össze”, lehetőség szerint egy jól megközelíthető és megfelelő fejlettségű településen. Ahol pedig nincsen ilyen jellegű hivatal, ott az egész járás tartozzon mindenestül a legközelebbihez. A tervezetben 391 járásbíróság és 269 adóhivatal szerepelt. A törvénytervezetet ebben a formában nem hagyták jóvá, helyette Tisza Kálmán belügyminiszter, későbbi miniszterelnök tervezetét iktatták törvénybe (1876. évi XXXIII. törvénycikk). A törvény nagyrészt meghagyta a történelmileg kialakult megyehálózatot, a járásokkal pedig nem is foglalkozott. Csak az 1886. évi XXI. törvénycikk mondta ki, hogy a tisztviselők kötelesek a járás székhelyén lakni, de a járásbeosztás megyei hatáskörben maradt. „Amíg a járás székhelye folyton változott, nem is lehetett elérni, hogy az a járásbírósággal és az adóhivatallal mindig egy községben legyen” – teszi hozzá Magyary. Tekintettel a járásszékhely térségi funkcióira, a legfontosabb követelmény a jó megközelíthetőség volt. Ebben a tekintetben erősen elmarasztalható ez a status quo-orientált közigazgatási reform, ezt Magyary szóvá is tette. A szakmailag meggondolatlan területbeosztás anomáliáira egyebek közt az Egertől néhány kilométerre fekvő, de nem Heves, hanem Borsod megyéhez tartozó községek esetét – Kistálya, Andornak és Ostoros – hozta fel, amelyek lakói csak átszállással juthattak el a 31 km-re lévő járásszékhelyre (Mezőkövesdre) és a 71 km-re lévő megyeszékhelyre (Miskolcra). Magyary egyik fő célkitűzése ezeknek a területi anomáliáknak a megszüntetése volt, ám a változatlanságban érdekelt apparátussal szemben nem tudott eredményt elérni. A járás a polgári közigazgatás szervezetében A polgári közigazgatás alapvetően a rendi igazgatás struktúráját kívánta megtölteni korszerű tartalommal. A hajdan közvetlen királyi fennhatóság alá tartozó szabad királyi városok helyén hozta létre a törvényhatósági jogú városokat, a földesúri fennhatóság alá tartozó mezővárosok helyén pedig a megyei városokat. A községek a járások alá tartoztak, de kétféle módon: a nagyközségek önálló jegyzői hivatallal rendelkeztek, a kisközségek körjegyzőségekbe tömörültek. A besorolás – mint a neve is mutatja – lényegében méretfüggő volt. Ezek a kapcsolatok tartósak voltak, törvény, illetve megyei rendelet rögzítette őket. A törvényhatósági jogkör (1886. évi XXI. törvénycikk 2.§.) háromféle funkciót jelentett: önkormányzat, az államigazgatás elhatározásainak közvetítése, közérdekű kérdésekkel kapcsolatos állásfoglalás felterjesztési joga (ez utóbbi a híres jus resistendi2-nek a csökevényes maradványa a modern jogrendben).

2 A magyar nemességnek az Aranybullában (1222) kimondott joga, amely szerint a király alkotmányellenes magatartásának a nemesség a hűtlenség vádja nélkül ellenszegülhetett.

104

MIKLÓSSY ENDRE 1. ábra

A polgári közigazgatás hierarchikus struktúrája Magyarország Budapest (helyhatóság)

Törvényhatóság jogú város (helyhatóság)

Vármegye és közigazgatási kirendeltség Járási és szolgabírói kirendeltség

Megyei város (helyhatóság)

Nagyközség (helyhatóság)

Körjegyzőség Kisközség (helyhatóság)

Forrás: Magyary 1942, 302. o.

A helyhatóság fogalma tartalmazza a rendeletalkotás jogát, benne mindenekelőtt az adó kivetésével, önálló költségvetéssel. A járás tehát nem ezek közé tartozott, hanem a vármegyei igazgatás adminisztratív részegysége volt. Önkormányzata nem lévén, egyetlen szerve a főszolgabíró (Magyary 1942, 282. o.). Ő az alsófokú közigazgatási hatóság: felügyeli és ellenőrzi a járáshoz tartozó községeket, továbbítja a rendeleteket, irányítja a képviselő-testület megválasztását (1886. XXII. Tc. 89.§.). Konkrét feladata a közrendészet, az anyakönyvezés, a vallás- és oktatásügy, a közegészség, a katonai ügyek, az iparügy, a gazdasági rendészet és az állategészségügy ellenőrzése. Integráló funkcióval rendelkezik a vele azonos fokozatú dekoncentrált szervekre nézve. A rendi országban a községeknek nem volt közjogi státusuk, képviseletüket a főszolgabíró gyakorolta, és úgy tűnik, ez a fajta paternalizmus jócskán megmaradt a polgári átalakulás után is. „A községek életébe és igazgatásába – mondja Magyary – oly mély bepillantása és oly sokirányú belenyúlási joga és lehetősége van, hogy ha látóköre, szervezőképessége és kitartása van, a községeknek a lehetőségekről való felvilágosítását és érdekeiknek felfelé való továbbítást hatásosan végezheti” (Magyary 1942, 283.o.). Meg kell jegyeznem, hogy a hatékony közigazgatás jól teszi, ha működésében inkább a tisztes középszerre próbál építeni, nem pedig egy-egy, csak esetlegesen felbukkanó tehetségre. A területi beosztást illetően látható egyrészt a vármegyerendszer meglehetősen irracionális szerkezete – különösen az óriási Pest-Pilis-Solt-Kiskun vármegyénél –, ami úgyszólván ellehetetlenítette az államigazgatás dekoncentrált szervei és a megyehálózat összehangolását. E megyebeosztás problémáit csak fokozták a trianoni országcsonkítás eredményeképpen létrejött töredékmegyék. A járásbeosztás, úgy tűnik, ésszerűbb kialakítást célzott meg, de túl sok lehetősége nemigen volt az adott keretek között. A területszervezésben külön gondot jelentettek az óriási határú tanyás alföldi mezővárosok, amelyek területén számos, községnyi méretű tanyaközpont is elhelyezkedett, a közigazgatás számára kedvezőtlen városigazgatás alá rendelve. „A jelenlegi autonóm szervezeti egységeinket úgyszólván kényszeríteni kell a tanyakérdés közigazgatási problémáinak megoldására” – állapította meg akkoriban dr. Kiss István (2006, 194. o.) ugyanis azok az esetleges elszakadástól félnek.


105 2. ábra

Magyarország közigazgatási területbeosztása 1938-ban

Forrás: Magyary 1942. Megjegyzés: a térképen fekete színnel jelölöm a városi közigazgatás területét.

Mindazon problémák, amelyeket a rendszerkritikusok főleg a két háború közötti időszakban fölvetettek, erősen összefüggenek ezekkel a közigazgatási tényekkel. A rendszert nem nevezhetjük sem túlzottan korszerűnek, sem túlzottan demokratikusnak. Viszont amikor 1944 őszén a háború és a szovjet hadsereg bevonulása után összeomlott a helyi közigazgatás, és a kényszerű, s adott viszonyok közt cseppet sem könnyű feladatokat ad hoc nemzeti bizottságok vették át, amelyek közigazgatási járatlanságukhoz képest meglepően hatékonynak bizonyultak. Főleg ez adta Bibó Istvánnak (1986a, 235. o.) az ösztönzést, hogy efféle alapon kellene korszerűsíteni a teljes magyar térségigazgatást. Bibó szerint a helyi ügyek közvetlen áttekintése lehetővé tenné a demokratikus felépítésű önkormányzati életet, ennek alapjául a hagyományos megyerendszer helyett egy kisebb egységet, „városmegyéket” tartott szükségesnek, amelyben a város és környékének a szerves, politikai, társadalmi, gazdasági, kulturális együttélése megvalósulhatna (Miklóssy 2011c).3 A tanácsrendszer és a járás Az 1945 után kialakult korlátozott és átmeneti demokráciának sem kedve, sem ideje nem volt közigazgatási reformot végrehajtani,4 így ez a feladat a berendezkedő kommunista 3 Társadalmunk hihetetlen gyorsaságú önszerveződése 1956 őszén alátámasztani látszik Bibó optimizmusát. 4 Készült ugyan egy tervezet a Nemzeti Parasztpárt részéről, amely Erdei Ferenc és Bibó István elgondolásai alapján a megyerendszert városmegye-rendszerré kívánta átalakítani, de azt nem terjesztették elő (Miklóssy 2011c).

106

MIKLÓSSY ENDRE

diktatúrára maradt. Elvi alapjait az 1949. évi XX. törvény fektette le, amit akkoriban büszkén neveztek „első írott alkotmányunknak”, ámbár a szovjet alkotmánynak volt a tükörfordítása, illően egyébként az ország vazallusi helyzetéhez. Viszont a múlttól teljességgel elszakadni minden fogadkozás dacára sem lehetséges. Így a Szovjetunióban, miután likvidálták a kérészéletű tanácsrendszert (a „szovjetet”), óhatatlanul a cári közigazgatás tradícióira kellett, hogy támaszkodjanak, amit II. Katalin cárnő szervezett meg francia mintára hagyatkozva, sajátosan visszataszító keverékeként a feudalizmusnak és az abszolutizmusnak. Minden parancsuralmi rendszernek az őstípusa a hadseregszervezés, a maga alá-fölérendeltséget egyértelműen tisztázó viszonyaival, amit a cári adminisztrációban olyan tökélyre vittek, hogy a hivatalnokok is tiszti rangot kaptak. Az, amit a továbbiakban is „tanácsnak” mondtak, átalakult a központi akaratot közvetítő végrehajtó szervezetté, ámbár sajátos módon a tagjait nem kinevezték, hanem választották, még ha az egységlista meglehetősen irányított formájában is. Hogy a központi akarat végrehajtása előtt még kevesebb akadály legyen, e választott szervek érdemi funkciója és befolyása az eseményekre meglehetősen csekély volt,5 mert a munka a tanácsok végrehajtó bizottságaiban folyt. A hadseregszervezés régi elvén épült fel tehát a szovjet hivatali hierarchia, és természetszerűleg hazánké is. A területszervezési kiindulópont ezzel adott volt, csak „szocialista tartalommal” kellett megtölteni. Ezt tette az 1950. évi I. törvény, az úgynevezett első tanácstörvény. Az alkotmány 29. §-a szerint az ország megyékből, járásokból, városokból és községekből áll, amelyeket helyi tanácsok irányítanak, és ezek egymásba illeszkedőn, egységes hierarchiába sorolódnak. Így a séma a 3. ábrában látható lett. 3. ábra

Az első tanácstörvény közigazgatási struktúrája Magyarország  Megye  Járás   Város Község Forrás: saját szerkesztés.

A hadseregszervezés elve jól látható itt, viszont látható az a probléma is, ami ezt az elvet ilyen merevséggel alkalmazhatatlanná teszi. A hadsereg ugyanis nagyjából hasonló méretű, egymás fölötti egységekből épül fel: szakasz, század, zászlóalj stb., míg a települések között igen nagy különbségek vannak. Ez a struktúra hamar működésképtelennek bizonyult, még a rendszer alacsony igényszintje szerint is. Ezenkívül ezt a rendszert részben bűnbakká lehetett tenni az 1950-es évek első felének padlássöprései és számos egyéb közigazgatási visszaélés miatt, így aztán a Nagy Imre-féle reformkurzusban át is alakították, az 1954. évi X. törvényben, az úgynevezett második tanácstörvényben. Ennek a struktúrája az alábbi (4. ábra).

5 Ideértve magát az évente csupán néhány napig ülésező országgyűlést is. Még a törvényerejű rendeletek jó részét sem ők hozták, hanem a hajdani köztársasági elnök helyébe lépő Elnöki Tanács.


107 4. ábra

A második tanácstörvény közigazgatási struktúrája Magyarország Főváros

Megyei jogú város

Megye Járási jogú város

Járás Saját tanácsú község

Társközség

Forrás: saját szerkesztés.

Jól látható a formális hasonlóság a polgári közigazgatás struktúrájához és területi beosztásához. (Annak egykori szakemberei végezték a jogszabály-előkészítés műhelymunkáját.) Részben ez a rendszer is tartalmazza még elődje területi problémáit, az alföldi mezővárosok településszerkezete láthatóan kilóg a hierarchikus szervezetrendszerből. A másik látható probléma pedig az, hogy elég sok helyen hiányzik a hierarchia kiegyensúlyozottságához szükséges járás–város kapcsolat (városhiányos járások). Ezt a problémát lesz hivatott kezelni az országos településhálózat-fejlesztési koncepció (amely tehát eredeti formájában nem azt a „falurombolást” célozta meg, aminek később a felelősévé tették). 5. ábra

Az 1970-es járásbeosztás

Forrás: Bibó 1986b, 284. o. Megjegyzés: a térképen fekete színnel jelölöm a városi közigazgatás területét.

A járást illetően van egy lényeges funkcionális különbség a háború előtti rendszerhez képest. Itt a járásnak önálló hatásköre, illetve képviselő-testülete van, ami szervesen

108

MIKLÓSSY ENDRE

betagolódik a közigazgatási hierarchiába. Az államigazgatás egységére tekintettel azonban nem tesz különbséget járás és város között, noha egyebek között a járásnak alárendelt szervei is vannak, tehát működési módja eltérő. (Ennek a fogyatékosságnak a későbbiekben fontos következményei lesznek, ez a járások felszámolásának a kiindulási pontja.) Az „önálló hatáskör” fogalmat persze nem kell félreérteni. Annyit jelent, hogy különálló szereplőként tagolódik be a tervutasításos rendszerbe. Részt vesz a tervgyártásban, vagyis a tervlebontásos folyamatban, az államigazgatás utasításait továbbítja a községekhez, saját szakmai apparátusa van a helyi végrehajtó bizottság alárendeltségében, amely a „kettős alárendeltség” elvén működik. Ez annyit jelent, hogy egyszerre kell eleget tennie a szakminisztérium és a helyi tanács végrehajtó bizottsága (VB) igényeinek. Mint Erdei Ferenc helyénvalóan mondta, „nem megoldás, hogy a funkciók és felelősség megosztása nélkül függ ugyanaz a szerv a központi kormányzattól és a helyi önkormányzattól is” (Erdei 1971, 29. o.). A többlépcsős hierarchikus alárendeltség is (település–járás–megye– ország) megnehezíthette a központi parancsuralmi irányítás dolgát, ez lehetett az oka a járás későbbi visszafejlesztésének, ami jelentősen egyszerűsítette a rendszer működésének alapját, a „tervalkut”. Meg kell azonban jegyeznem, hogy a helyi akaratnyilvánításnak és a központosított közigazgatásnak az összehangolása valóban nem könnyű probléma, és nemcsak a monolitikus, hanem a plurális politikai rendszer számára is gondot okoz. Magyary is szóvá teszi (1942), hogy az önkormányzat és a közigazgatás világosan nem különíthető el. Az elvi lehetőségére a szubszidiaritással kapcsolatban vissza fogok még térni. A járás visszafejlesztése 1971-ben került sor a területigazgatás következő reformjára, amelynek az alapja a járási tanácsok helyett a városkörnyéki közigazgatás fokozatos megszervezése volt. Ennek közigazgatási alapja az 1971. évi I. törvény, a harmadik tanácstörvény lett, amihez bizonyos fokig kapcsolódott a területi fejlesztéspolitika alapdokumentumaként tekintett 1007/1971. számú kormányhatározat, az úgynevezett Országos településhálózat-fejlesztési koncepció (a továbbiakban OTK). Tárgyunkat illető legfontosabb vonatkozása az, hogy megszüntette a járási tanácsokat, helyettük létrehozta a megye alárendeltségében működő járási hivatalt, valamint új kategóriaként a városkörnyéki igazgatás fogalmát (1971. évi I. törvény 66.§.). Ezek az intézmények vették át az államigazgatási feladatokat. A járási hivatal vezetője az elnök, a városkörnyék vezetője pedig a városi VB-titkár lett. A törvény által megteremtett lehetőség alapján azután fogyatkozni kezdtek a járások. Először, mintegy kísérleti jelleggel, két helyen szerveződött meg a városkörnyéki közigazgatás (Kapuváron és Hatvanban), de 1984-re, az újabb reform beköszönte előtt, a 83 járás mellett már 61 városkörnyéki igazgatási egység volt. A változás megértéséhez még megjegyzem azt is, hogy a törvény a megyei városokat is a megyei igazgatás alá rendelte. Ha az 1954-es reform kiindulási pontja a szakszerűség volt, akkor erről azt kell mondanunk, hogy inkább politikai indíttatása volt, mégpedig a kialakult megyei apparátusok hatalmának megerősítése. Ettől kezdve közvetlenül irányíthatták megyéjüket, aminek főleg a tervezési rendszerben és a fejlesztéspolitikában lett nagy jelentősége. Az új területi egységek gyakorolták az első- és másodfokú hatósági jogköröket, a törvényességi felügyeletet a községek fölött, irányították azok szakigazgatási szerveit, és


109

„segítették a községfejlesztést.” Ismerős helyzetet látunk, némiképpen a hajdani főszolgabírói hatáskör éledt újjá. Bibó nem oktalanul ironizált efölött: „helyre állt az úri-nemesi megye konstrukciója, amely magasan az emberek felett trónolt” (Bibó 1986b, 209. o.). 6. ábra

Az 1954-es reform közigazgatási struktúrája Magyarország Főváros Kerület

Megye Megyei város

Város

Járási hivatal

Városkörnyéki község

Község


Eközben folyamatos volt a közös tanácsú községek szervezése is. 1965-ben még csak 339 volt, 1985-re azonban 1556-ra szaporodott a számuk (Miklóssy 2004, 115. o.). A központosított újraelosztási rendszerben ez igen nagy hátrányt jelent, mivel így a fejlesztési tervek és azok alapján a forráselosztás másutt történik, más települések részesednek belőle. Ezzel egyidejűleg folyt egyes községek önállóságának felszámolása is, elsősorban – bár nem kizárólag – a városokba olvasztással, hogy azok területe és népességszáma megnövekedjék. 1984-ben a járást teljesen felszámolták és a területigazgatás alapja a városkörzet lett. Ekkortájt egy sor különféle egyéb reformintézkedést is hoztak, amelyekről utólag sem könnyű megmondani, hogy volt-e valami határozott céljuk, vagy csupán a rendszer széthullását kísérő pótcselekvések voltak. Annyi tény, hogy a területfejlesztési források vészesen megfogyatkoztak, s ezzel együtt a községfejlesztési lehetőségek gyakorlatilag megszűntek. Úgy tűnik, szabad utat kapott a térségi redisztribúció bírálata, amelyet tulajdonképpen a gazdasági problémák bűnbakjának tekintettek (Vági 1982). Területi besorolás tekintetében ez a rendszer nagyjából követte a régi járásbeosztást. Maga a városkörnyéki igazgatás a községeket lényegében magukra hagyta. Ugyan létszámarányosan delegáltak tanácstagokat a városi tanácsba, ezeknek érdemi beleszólásuk nemigen volt a folyamatokba. Az is igaz, hogy az egész tanácsrendszer szétesőben volt az 1980-as évek második felére. Bevezetésének indoka az volt, hogy növelje a települési önállóságot és megye– település viszonyra egyszerűsítse a hierarchikus kapcsolatokat. Ebből lett is valami, jól mutatván, hogy ha elveszik a mankót, akkor az ember kénytelen lesz a saját lábát használni. A kistelepülések eme elhagyatottsága, az ebből adódó és csak saját eszközökkel megoldható problémák azonban nem jelentettek rossz alapozást a bekövetkező rendszerváltás közigazgatási reformjához.

110


Az 1984-es városkörzetek

Forrás: KSH.


111

Az új demokrácia területigazgatása Az első feladatok egyikének a közigazgatási reformot tekintette az új kormány, a tanácsi rendszer felváltását az önkormányzati rendszerrel. Ennek alapja az 1990. évi LXV. törvény volt a helyi önkormányzatokról. A törvény az új parlamenti szabályok szerint 2/3-os többséget igényelt, az átalakításhoz szükséges további jó fél tucat törvényt pedig folyamatosan hozták meg a következő három évben, amelyek általában egyszerű többséget igényelő törvények voltak. A törvény kiindulópontja az, hogy „a község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye önkormányzata a feladat- és hatáskörébe tartozó helyi érdekű közügyekben önállóan jár el” (1990. évi LXV. törvény 1.§.1.). A helyi ügy a közszolgáltatásokkal való ellátást, az önkormányzati közhatalom gyakorlását, valamint mindezek szervezeti, személyi és anyagi feltételeinek a helyi megteremtését jelenti. Ugrás az ismeretlenbe. Olyan előkészítő tényfeltáró vizsgálat ugyanis, amit Magyary Zoltán vagy tanítványa, Kiss István nélkülözhetetlennek tartott, nem készült.6 Az egyetlen anyag, amire támaszkodni lehetett, a negyedik tanácstörvénynek az 1980-as években kidolgozott tervezete volt, amely ugyan valóban a központi adminisztrációtól független helyi hatalom megalapozását célozta meg a választási rendtől kezdve a rendeletalkotási jogkörön keresztül a helyi önkormányzati vagyon megteremtéséig és a törvényességi felügyelet rögzítéséig, de számos alapkérdést megoldatlanul hagyott mindmáig (Magyar Közigazgatás 1990). A törvényességi felügyelethez például a bírósági fellebbezés lehetőségét írta elő anélkül, hogy a közigazgatási bíróság megszerveződött volna.7 Az önkormányzatok vagyona és bevétele messze nem bizonyult elegendőnek a törvény 1. §-ában foglalt igénynek, az anyagi feltételek helyi megteremtésének. Mind a mai napig a települési önkormányzat működésének anyagi kerete döntően a parlament által meghatározott éves költségvetési törvénytől függ. S ami számunkra a legfontosabb, kétes módon szabályozta a települési és a térségi önkormányzat viszonyát.8 A térségi önkormányzat alanya hagyományainknak megfelelően a megye lett. Csakhogy anélkül, hogy bármiféle rendelkezési jogot kapott volna a települési önkormányzatok fölött. Titulusa a „szolgáltató megye”, ami azt jelenti, hogy mellérendelt viszonyba került a települési önkormányzattal, szabályozási-intézkedési jogosítványok nélkül.9 Leginkább a térségi intézmény-működtetés lett a feladata, megtűzdelve azzal, hogy adott esetben át kell vállalnia közellátási funkciókat a városoktól.

6 Véleményem szerint a „helyi közügy” fogalmának árnyalt meghatározása hiányzott elsősorban. 7 A jelenlegi helyzetet, amikor a kormányzati szerv végzi a törvényességi felügyeletet, közjogilag problematikusnak tartom. 8 Itt a képviseleti demokrácia rossz megértése játszott szerepet. Hiszen „engem” képviselne nemcsak a településen, hanem a megyében is, tehát a megye bizonyos település-fölötti rendelkezései nem csorbítják az autonómia elvét. De lehet, hogy politikai mérlegelés is szerepet játszott, féltek a megyétől, mint a minapi kommunista hatalom egyik fő támaszától. 9 Az 1996. évi XXI. törvény – a területfejlesztési törvény – például előírta a megyei területrendezési tervek készítését, ami nélkülözhetetlen jogintézmény, hiszen e nélkül a településközi koordinációt csak a parlament biztosíthatja törvényben. Alkotmánysértés címen az Alkotmánybírósághoz fordultak, amely hosszas mérlegelés után végül a 3/1997. számú határozatában kimondta, hogy bizonyos feltételek mellett ez a terv kötelező érvényűvé tehető. A legitimitása azonban ettől még nem lett teljes körű, mind a mai napig.

112


A rendszerváltás utáni térségi közigazgatási struktúra Magyarország Főváros

Fővárosi kerület

Megyei város

Város

Megye

Község


Nincsen tehát alárendeltség, „Magyarország” helyett pedig bízvást írhatjuk azt, hogy „Országgyűlés”, mivel a helyi önkormányzatok fölött kizárólag ő rendelkezhet, mégpedig csak törvényben. Erre a helyzetre mondták azt, hogy „3200 köztársaság”. A legfőbb probléma az operatív együttműködés gyakorlatilag teljes körű megszűnése volt, amit a települések ugyan jórészt „szabadságnak” éltek meg, aztán kiderült, hogy sok tekintetben inkább fejlesztést gátló kaloda mind a helyi, mind pedig az országos politika számára, például azért, mert a forrásallokáció kizárólag „0 összegű játszma” formájában lehetséges. 9. ábra

A közigazgatás ellenőrzési hierarchiája rendszerváltás után Belügyminisztériuma) │ Megyei Közigazgatási Hivatal │ │ Körjegyző Jegyző (főjegyző) Forrás: saját szerkesztés. a) Az első kormány idején ez a feladat a Köztársasági Megbízotti Hivatal alá tartozott, a köztársasági elnök alárendeltségébe, de ezt 1994-ben megváltoztatták.

Ennek a különös struktúrának a működőképességét több dolog tette mégis lehetővé. Az alapfeladatok finanszírozását normatív alapon az Országgyűlés folyamatosan biztosította, a fejlesztésekre pedig pályázati rendszert építettek ki, ami csakhamar burjánzásnak indult, kétséges hatékonysággal. Számuk közel harmincra nőtt, amikor a kormányzat nekilátott valamelyest eurokonformmá alakítani.10 Azt hiszem, az 1980-as évekbeli helyzetnek az volt az előnye, hogy a falusi vezetőknek némileg hozzá kellett szokniuk az önálló problémamegoldáshoz. Jellemző egyébként, hogy ez – legalábbis statisztikai átlagban – jobban ment a kisebbeknél, a gazdálkodás, a problémaérzékenység és a jogszerűség szempontjából is. 11 A struktúra viszont úgyszólván lehetetlenné tette a szakszerű kormányzati működést. Nem működött a kormányzati szándékok, illetve a tényleges helyi igények továbbítása, az információk átadása és az ellenőrzés. Ez a tény logikusan vezetett a kormányzati munka széthullásához is. Miután azonban az új rendszerben a fejlesztések jó része nem központi tervezés alapján, hanem helyi elhatározásokon alapult, amit a kormány legfeljebb támogatott, a térségi fejlesztésért felelős új minisztérium (Környezetvédelmi és Területfejlesztési Minisztérium, KTM) szükségét látta valamilyen, a megyénél kisebb területi 10 Az előző rendszer központi redisztribúciójának volt egy térségi érdekeket tartalmazó alrendszere, a megye, még ha ezt az apparátus dominálta is. Az új és alig kisebb arányú redisztribúció viszont teljességgel centralizált lett, a térségi viszonyokat jórészt még észlelni sem tudta. 11 Egyrészt jobban rá voltak szorítva kevesebb lehetőségük miatt, másrészt az is számít, hogy a városok működését összezavarta a bevonuló pártpolitika. A legnagyobbat, Budapestet úgyszólván működésképtelenné tette.


113

áttekintő egység megszervezésének, ami fölött hatalma ugyan nem volt, de ösztönzésére a KSH 1993-ban lehatárolta a kistérségeket. Eredetileg ezek csupán statisztikai nyilvántartási egységek voltak, a megszervezésüknél hivatkozni lehetett az Európai Unió követelményeire is, mivel ez megfelelt az akkor NUTS 4-es, jelenleg LAU 1-es egységnek.12 Nagyobb figyelmet csak akkor keltett a dolog, amikor ez az egység a területi adatok nyilvántartásán keresztül a támogatásoknak is az alapegységévé vált. Nagyságát tekintve a kistérségi rendszer hozzávetőleg a járáshoz hasonlítható, de jó ideig nem volt semmiféle közigazgatási tartalma. Uniós tagságunkkal azonban nélkülözhetetlenné vált a területi szint, mert a térségi támogatásoknak ez lett a címzettje. A külső források felvételére alkalmas területfejlesztés igénye lett tehát a kistérség meghatározó szakmai tartalma, ezt a területfejlesztési törvénynek a 2004. évi LXXV. törvényben megtestesült módosítása rendezte. Megerősítette az országos konzultációs szervként működő Országos Területfejlesztési Tanácsnak az 1996. évi XXI. törvényben rögzített szerepét, intézkedett a régiókról (NUTS 2), a megyék (NUTS 3) és a kistérségek szerepéről (NUTS 4). A területbeosztás nagyjából a városkörzetekének felelt meg, azonban a Dunántúlon több, az Alföldön pedig kevesebb egységet szervezett. A fővárosi agglomeráció térségét is az eddiginél több egységre bontotta. A besorolás időnként változott is, a KSH szemlátomást megpróbálta figyelembe venni a népességarányosság elvét, elsősorban a fővárosi agglomerációra vonatkozóan.13 10. ábra

Kistérségek rendszere, 2007

Forrás: KSH.

12 A hivatkozás ugyan kissé sanda, mert az EU ilyen egységben már nem követeli meg a statisztikai nyilvántartást, de szükséges volt az államigazgatási ellenállások leküzdéséhez, amelyek ösztönszerűen elleneznek mindenfajta koordinációt. 13 Meg kell jegyezzem, ez az elv jóval kisebb jelentőségű, mint a területbeosztás stabilitásának az elve.

114

MIKLÓSSY ENDRE

A törvénymódosítás ezen a szinten egy jellegzetes kettős rendszert alakított ki. Jogi személyiségként létrejött a kistérségi fejlesztési tanács, a megyei közigazgatási hivatal alárendeltségében (2004. évi LXXV. törvény 10.§.). Ez a szervezet a települési önkormányzatokkal szerződéses alapon működik együtt, elsősorban a közös fejlesztési programok készítése céljából. Ez tehát a központi kormányzatnak a kistérségi szintig előre nyújtott karja. Idáig még a centralizált kommunista kormányzat sem ment el,14 ez a rendszer a fejlesztéspolitikában, tehát a helyi közügyek egyik legfontosabbikában gyámság alá helyezte a településeket.15 Minden egyébtől függetlenül ez igencsak kontraproduktív szisztémának ígérkezett. Másrészt viszont lehetővé tette ehelyett a többcélú kistérségi társulások szervezését (2004. évi LXXV. törvény 10G.§.) – ha valamennyi érintett meg tud benne állapodni. Ez viszont, szintén jogi személyként, az érintett önkormányzatok szövetsége által működtetett intézmény, azzal a kikötéssel, hogy a feladatokat valamennyi érintett önkormányzat területén el kell látnia. Csak részben tisztázódott azonban, hogy miféle feladatokról is van szó, és ezzel kapcsolatos tényleges szervezések sem történtek – az is igaz, hogy az önkormányzati törvény értelmében ehhez 2/3-os parlamenti többség kellett volna, ami az adott esetben hiányzott. Meglehetősen zavarosan meghatározott a további szintek intézményeinek feladatköre, és mindenekelőtt az együttműködési rend is. További probléma, hogy a kistérségi lehatárolás nem az érintettek egyetértésén nyugodott. A rendszer „billegése” az elmúlt években szorosan összefügghet ezzel a ténnyel. Az új önkormányzati törvény járás-koncepciójáról16 Az országgyűlés 2011-ben alkotmányreformot hajtott végre, és ehhez kapcsolódva reformálja meg az önkormányzati joganyagot is, amely továbbra is 2/3-os minősítésű. 11. ábra

Magyarország területigazgatási struktúrája 2011-től Magyarország Főváros

Megyei város

Megye

Fővárosi kerület Város

Község (3000 fő fölött) Egyéb község


14 Nem politikai döntés eredménye volt, hanem a bürokrácia belső logikájáé. Ámbár eszünkbe juthat itt Magyary egykori megjegyzése: „A kormány tűrte azt, ha az önkormányzati közigazgatás valamely téren elmaradt, mert ez érvül szolgálhatott az államosítás mellett” (Saád 2000, 113. o.). 15 Mint említettem, igen nagy fogyatékossága a magyar önkormányzati rendszer joganyagának, hogy hiányzik belőle a közügyek egzakt meghatározása és egyes szintek szerinti elkülönítése. 16 A 2011. évi CLXXXIX. törvény alapján.


115

Az összefüggési rendben vannak bizonytalanságok, ezeket jellel tüntettem fel. Ezek tulajdonképpen az előző önkormányzati törvény leszármazottai, amennyiben a különböző szintű önkormányzatok egyenjogúságának az elvéből indulnak ki, megkísérelve egyúttal az ebből adódó problémák kiküszöbölését, amelyek lényegét az előző fejezetben láthattuk. A főváros és kerületei között funkcionális hatáskörmegosztás van, részben még tisztázatlan módon, de alárendeltségi viszony nincs. Ugyanez a helyzet a megye és a közigazgatási tartalommal megtöltött járás között, itt a törvény a megyék területfejlesztési és rendezési szerepkörét rögzíti, és megszünteti, illetve állami kézbe veszi az eddig a megye által működtetett közszolgáltató intézményeket. Nincs szó a törvényben a minisztériumok dekoncentrált hivatalainak térségi megszervezéséről, ezt kormányrendeleti körbe utalja. Talán logikus lenne bázisként a megyei kormányhivatalokba szervezni őket, ámbár vannak olyan szakágazatok, amelyek ezt a területbesorolást át kell, hogy lépjék, ilyen például a vízügyi igazgatás.17 Magát a törvényességi felügyeletet a megyei kormányhivatalok látják el, végre kiküszöbölve az említett alkotmányos ellentmondást, mivel jogorvoslatot többé nem gyakorolhatnak közvetlenül, hanem csak bíróságon keresztül.18 A legfontosabb, és tárgyunkat közvetlenül érintő módosítás a járásokra vonatkozik. Mivel 168 járás szerveződik (továbbá 7 körzet Budapesten), és több mint 300 várossá minősített településünk van, differenciálni kellett a kategóriát. A problémák megértéséhez itt vissza kell nyúlnunk az 1971-es szabályozáshoz, az Országos településhálózat-fejlesztési koncepcióhoz (Miklóssy 2004, 95–101. o.). Ez egy 10 lépcsős településhierarchiát épített fel, elsődlegesen városfejlesztési céllal. A várossá minősítés az 1980-as évek elejéig ennek a beosztásnak megfelelően történt, mint ahogyan a fejlesztési források elosztása is. Ekkor azonban a források fogyatkozásával – mintegy kompenzációképpen – liberalizálták a várossá minősítést. 1980-ban még csak 96 városunk volt, tíz évre rá már 166, ma 300-nál is több (Miklóssy 2011c). Az OTK 88 felső- és középfokú és 39 „részleges középfokú” települést tartalmazott, ezek fejlődtek volna pontosabb funkcionális körülírás nélkül a községeket szervező városokká, azonban az új várossá minősítési szisztéma ezt a rendet összekuszálta. A lista alján az úgynevezett „egyéb települések” voltak, ahonnan a többlépcsős központosítás érdekében fokozatosan elvonták a funkciókat, mindenekelőtt az önálló tanácsot. Az 1990-es új önkormányzati rendszer mintegy ennek kárpótlására teremtette meg – nagyságtól függetlenül – minden település számára az önigazgatást.19 A mostani reform úgy tűnik – véleményem szerint elvi alapok nélkül – a tényhelyzetre hagyatkozva próbálja meg tisztázni ezt a kétségkívül problematikus helyzetet a váro17 Megítélésem szerint a „természetre” vonatkozó szabályozás számára ez a lépés a Prokrusztész-ágy lenne, viszont a „társadalomra” vonatkozó kérdésekben nagyrészt lehetséges. (Prokrusztész a görög mitológiában Poszeidón fia, híres rabló az Athénből Elefszinába vezető úton. Áldozatait az ágyába fektette és megkínozta: ha áldozata nagy termetű volt és kilógott az ágyból, akkor levágott belőle, hogy éppen beleférjen. Ha alacsony volt, akkor addig nyújtotta, míg az ággyal azonos hosszúságú nem lett. Soha senki nem fért be pontosan, mivel titokban két ágya volt. Thészeusz győzte le, és ölte meg a saját módszerével: levágott belőle, hogy beférjen az ágyába.) 18 Meg kell jegyeznem, hogy ehhez sürgősen szükség lenne a húsz éve folyamatosan elmulasztott közigazgatási bíróságok megszervezésére is. 19 Azt hiszem, a kialakult gondolkodásmód mellett valóban végzetes lett volna településközi alárendeltséget hagyni a hierarchiában.

116

MIKLÓSSY ENDRE

sok, valamint a községek két-két csoportra osztásával. A járás átveszi a közigazgatási feladatokat.20 A városok egy része járásközpont lesz, más részük nem. A községek 2000 fő fölött önálló polgármesteri hivatalt működtetnek, alatta pedig megállapodással létrehozott közös hivatalt (ennek további kritériuma a legalább 7 település) (2011. évi CLXXXIX. törvény 85.§). Viszont minden községben biztosítani kell az igazgatás feltételeit. A dolog némileg emlékeztet a kantonális berendezkedésre, azzal a nem lényegtelen különbséggel, hogy a települések önállóan választott képviselő-testületei és polgármesterei megmaradnak, és bizonyos tárgykörökben – mint például a települési tervek – a helyhatósági szerep is. A társulások döntéshozatala társult képviselő-testületen keresztül történik, amelybe az érintett települések képviselőt delegálnak, a szavazás a „kettős többség” elve alapján történik. (Mind a résztvevők, mind az általuk képviseltek tekintetében többséget kell felmutatni.) A társulás alapíthat költségvetési, gazdálkodó, nonprofit és egyéb szervezetet is, és saját vagyonnal rendelkezhet (2011. évi CLXXXIX. törvény 87.§). A további jogalkotási folyamatban, amikor az önkormányzati szervezetrendszert tényleges tartalommal töltik fel, ennek a rendelkezésnek nagy jelentősége lehet. Észre kell vennünk a 2004-es szabályozás kettősségének rendbetételére irányuló igyekezetet. (A kormányzat által működtetett „kistérségi fejlesztési tanács” és a községi önkormányzatok által szervezett „többcélú kistérségi társulás” kettősségére gondolva.) A fő különbség abban látszik, hogy a mostani szabályozás az elődjétől eltérően, de helyénvalóbban, a fejlesztési kérdéseket helyi közügynek, a közigazgatásiakat államinak tekinti. Nagyrészt nyitva hagyja a törvény azt, hogy a 13. §-ában felsorolt, húsz fő témakörben összefoglalt funkciókat milyen megoszlásban kell települési vagy járási/településközi szinten ellátni. Ezek a funkciók az eddigi önkormányzati törvényben foglaltaktól eltérően nem differenciálódnak kötelező és választható feladatok szerint. A feladatok szélesebb körűek az eddigieknél, a legfeltűnőbb viszont a közoktatási feladat hiánya.21 (Mivel a közművelődés szerepel a feladatok közt, ez a hiány eléggé problematikusnak látszik még akkor is, ha az állami felügyeletbe vont alapfokú oktatás nem eredményez iskolamegszüntetéseket.) A számos feladat azonban szükségessé teszi az ellátás településnagyság szerint differenciálását. Ezek többnyire későbbi, szakpolitikai törvényekben tisztázhatók. Ez így akár működőképes is lehet, ha e várható törvények kellő körültekintés és szakmai egyeztetés alapján születnek meg. Előnyére válhat az is, hogy a ténylegesen szükségessé váló új funkciókat folyamatosan lehet a rendszerbe illeszteni. A járás egységre vonatkozó igénye ennek az, hogy a szükségessé váló intézményeket ésszerűen kell a közigazgatási járás, a településszövetség és az egyes települések között kialakítani. 20 Például közismert a szakmában, hogy Magyarországon kétféle, igen különböző településhálózati forma van, a dunántúli „kisfalvas” és az Alföldön a török uralom után kialakult óriásfalvas rendszer. Ez a kettő csak eltérő módon kezelhető, eddig még minden homogenizáló kísérlet csődöt mondott. A jelenlegi tervezet igen kedvezőtlen lesz Dunántúl tekintélyes részein. A járások megszervezésénél figyelembe vett legfeljebb 30 km-es távolság szabályozó elvként igen kevésnek ígérkezik. 21 A 2011. évi CLXXXIX. törvény alapján a helyi közügyek, valamint a helyben biztosítható feladatok a következők: településfejlesztés és -rendezés, településüzemeltetés (temető, közvilágítás, közutak, közparkok, gépkocsi-parkolás), közterületek és közintézmények elnevezése, egészségügyi alapellátás, környezet-egészségügy, óvoda, kulturális szolgáltatás, szociális intézmények, lakás- és helyiséggazdálkodás, hajléktalanság, helyi környezet- és természetvédelem, vízgazdálkodás, honvédelem, polgári védelem-közfoglalkoztatás, helyi adók, gazdaságszervezés, kistermelők értékesítés-szervezése, sport-ifjúság, nemzetiségek, közbiztonság, helyi közösségi közlekedés, hulladékgazdálkodás, távhőellátás.


117 12. ábra

Magyarország tervezett járásbeosztása, 2011

Forrás: www.jarasok.com alapján saját szerkesztés.

A beosztás elvi kiindulási pontja a megközelíthetőség, ennek a szélső határát a tervezet 30 kilométerben maximálta. Nagyrészt lemond viszont a közel egyenlő népességszám szervező elvéről, ami az igen egyenlőtlen népességkoncentráció miatt nyilvánvalóan irreális lenne. Ez az elv csak a községi önkormányzati hivatalok esetében bukkan föl, amiket 2000 fős népességszám fölött lehet megszervezni, ez alatt közös hivatal szükséges. Többféle problémát látok ebben az alapelvben, a dunántúli aprófalvas településeken, de az Alföld tanyaközpontokból szerveződött kisebb községeiben is. Ezek elemzése azonban nem tartozik jelen vizsgálat körébe. Újdonság a magyar közigazgatásban, hogy a járás mint államigazgatási egység, felbukkan a fővárosban is, itt 2 budai és 5 pesti körzet szerveződik, hozzávetőleg 200–250 ezer közötti népességszámmal. Ez a séma rendkívül élesen szembesít azzal a kérdéssel, ami már Magyarynak is oly sok gondot okozott: miképpen választható szét a közigazgatás és az önkormányzat. Körbe kell tehát járnunk ezt a problémát mind a funkciók, mind pedig a kapcsolatok oldaláról. A funkciók változása és a térségi összefüggések „Az előző évszázadok alatt a közigazgatás csak a népesség lélekszámával párhuzamosan mennyiségileg fejlődött, most új feladatokkal minőségileg is rendkívüli mértékben megnövekedett” (Magyary 1942, 50. o.). Ez az ipari forradalom által okozott differenciálódás következménye. „Az emberek nagy részének az életfeltételei a közigazgatástól függésbe kerültek.” Ez a tény pedig a közigazgatás cselekvő aktivitását teszi szükségessé az addigi, pusztán ellenőrző-szabályozó tevékenység helyett. A funkciók sokasodására példaképpen összeveti az 1848 előtti kormányzat 22 feladatkörét az 1940-es 650-nel

118

MIKLÓSSY ENDRE

(Magyary 1942, 68. o.).22 A hatékonyság alapkérdése azonban az, hogy ez az intézményrendszer miképpen hangolható össze. Tárgyunkat illetően pedig az, hogy ennek a területi vetülete hogyan alakítandó ki. A funkcióbővülések elsősorban a mind erősebben szervezett gazdasággal függenek össze. Az állam az Adam Smith által jegyzett éjjeliőr szerepen már messze túljutott, nagyszámú szabályozási, szervezési vagy akár termelési feladatot is el kell látnia, és ehhez megfelelő szervezetrendszerre van szüksége. E gazdasági szervezetrendszer legtöbbet emlegetett egysége a „rayon” szokott lenni. Az 1960-as évek térségi reformtervei, mindenekelőtt az 1963-as településhálózatfejlesztési keretterv, ilyen gazdasági egységekre próbálták felosztani Magyarországot a központi tervgazdaság számára, a térségi komparatív előnyök egyidejű kimutatásával.23 A gazdaságfejlesztés viszont más úton járt. Az iparfejlesztés a fővárosi trösztök hatáskörében és a megyei apparátusokkal folytatott megállapodások formájában történt, a valóságos gazdasági területegységnek ezért a megyét kell tekintenünk, mint ahogyan a redisztribúciós elvű térségfejlesztő forráselosztásnak is a helyi egysége lett, a fő erőforrás pedig a még ki nem használt munkaerő. Végeredményben tehát a munkaerőpiac volt a tényleges területi egység, ez pedig a több mint egymillió napi ingázóval, elég markáns területi szerkezetet alakított ki. A fejlesztéspolitikai preferenciáknak megfelelően alakult így. Budapest napi vonzáskörzete kiterjedt az ország egyharmadára, jelentős volt a megyeszékhelyeké, meg a néhány régebben kialakult, vagy az e rendszerben szerveződött iparvárosoké. Mindazonáltal a kisebb városok körül is kialakult ingázási gyűrű – ez a szint megfelel annak a területi egységnek, amit járásnak, kistájnak stb. mondunk, azaz erősítette a kistérségi kapcsolatrendszert. A rendszerváltás után a vidéki telephelyi rendszer ugyan öszszeomlott (Miklóssy 2004, 119–131. o.), a kapcsolatok meglazultak, de nyomokban még megvannak, erre a vázra épült fel a helyi ellátás és közigazgatás néhány eleme is.24 A járási szintre telepített engedélyezési, szabályozási, ellenőrzési feladatok a gazdasággal és a társadalommal kapcsolatban ezért megfelelőek lehetnek – ha megyei szinten létezik fölöttük az áttekintés. De ettől még nem várhatunk gazdaságszervező közigazgatási feladatokat. Lehet a kistérségnek sajátos gazdasági szerepe, sőt kell is hogy legyen, de ezt csak a helyi erők teremthetik meg saját szerveződéssel (piacok, szolgáltatások stb.). Fontos szerepet kell ebben játszaniuk a községi önkormányzatoknak, azok társulásainak és egyéb szervezeteinek. A komparatív gazdasági előnyök térségi összevetésére mégis van egy olyan sikeres példa, amelynek a tanulságai ma is használhatók lennének, ez a MÉM-STAGEK körzetek rendszere a hetvenes évekből. Abból indult ki, hogy ámbár az országunk meglehetősen kicsi, mégis igen nagyok a táji termelési különbségek. Ezért ha használható agrárstatisztikára van szükségünk, úgy ezen térségeket érdemes összefüggő egységként tekin-

22 Dr. Kiss István szerint ez ma már több mint 3000. 23 Az 1970-es évek tervezési-gazdasági körzetei ennek az utódai, és mutatis mutandis a mai NUTS 2-es szintű régiók is. A mechanikus besorolás legsúlyosabb hátrányát Nógrád szenvedi el, amelyet „nehézipari térség” hivatkozásával Miskolc régiójához csatoltak, holott szinte a teljes munkaerőpiaca a fővároshoz köti. Ez a megye így tervezhetetlen, meg is látszik rajta, ő az örökös sereghajtó. 24 Efféle egysége lett a munkaerő-piaci nyilvántartási rendszernek, ámbár anélkül, hogy egybehangolták volna más hasonló egységekkel, például a kistérségekkel.


119

teni. A statisztikai feldolgozás igényeit is figyelembe véve 65 ilyen egységet határoltak le úgy, hogy mindegyik egyértelműen egy adott megyéhez tartozzék (Miklóssy 2004, 156– 158. o.). A statisztikán túlmenően szelektív agrártámogatási politikát is kívántak ráépíteni, ez végül a dömpingtermelés prioritása miatt nem sikerült.25 A természeti környezet és az ehhez kapcsolódó intézményi rend – mint említettem –, nehezen hozható össze az általános közigazgatás lehatárolásával. A természetföldrajz kistájkatasztere (Dövényi 2010), a maga 230 szakmailag jól megalapozott egységével elég közel áll a járási szinthez, de azzal mégsem homogenizálható, ámbár lehetséges olyan intézmény, ami az eltérést kezelni tudja.26 Az urbanoszféra, azaz az épített környezet a térségi szabályozás számára elsősorban a településközi műszaki infrastruktúrát jelenti. Ennek természetes tervezési szintje a magisztrális vonalak esetében az ország egésze, az alacsonyabb rendűek esetében pedig a megye.27 Kiemelt fontosságú a közlekedés (közúti, vasúti), amely a megközelítési lehetőségek igényén túl a térszervezésnek mindig is döntő eleme volt (Erdősi 2000), és alapvető mérlegelési szempont a lehatárolásoknál. Mindazonáltal egy függőben lévő és döntő fontosságú kérdés ezen kapcsolati elemek tulajdonlása, mert ennek a tisztázatlanságai igen sok problémát vetettek fel mind az állaguk, mind a forgalmi igénybevétel tekintetében.28 A közműhálózat elég nagy hányada napjainkra olyan szerkezetűvé vált, hogy átlépi a településhatárokat. Ez is problémákat vethet föl a tulajdonlást (közös tulajdonlást) illetően. A járás mint egység némely tekintetben segíthet e probléma megoldásában. A közellátás és a közigazgatás térbeli összefüggéseit a rendelkezési jogok kérdéskörén át kell megközelítenünk. Közigazgatás és önkormányzat Magyary (1942, I. II.)a jogszerűség mellett a hatékonyságot is megkövetelte a modern kor „cselekvő államától”, és e hatékonyságot az üzemszervezés fayoli módszerével látta megvalósíthatónak. Itt találkozott az irányítható egységek problémájával, ugyanis ezek túlságosan nagy száma lehetetlenné tette az áttekintést. A hierarchikus területszervezés tehát ebből az igényből automatikusan következik. Maga a közigazgatás, a szigorú aláfölérendeltségével elvileg jól meg is szervezhető ezen a módon, viszont, mint láttuk, az önkormányzat-szervezésnek már problémája lehet a hierarchikus szintekkel, és előzetesen tisztázni kell néhány alapkérdést, hogy a probléma kezelhetővé váljon. (Ezt mulasztotta el például az 1990-es reform.) Fokozódik a nehézség, ha figyelembe vesszük azt, hogy az önkormányzatokat, illetve általában az autonóm szereplőket nem lehet a hivatal vagy az üzemvezetés utasításos módszere szerint irányítani. Ha az államot másodlagos entitásnak vesszük, vagyis az újkori államelméletektől eltérően csupán az emberi társadalom szerveződései egyikének, akkor a probléma elvileg

25 A mezőgazdaságunk erősen leromlott nemzetgazdasági hatékonyságát jótékonyan lehetne növelni egy helyi adottságokra építő agrártámogatással. Ezeket az adottságokat kidolgozták az említett körzetrendszerre. 26 Ilyen lehet például a tájgondnokság, aminek kiforrott szakmai alapjai vannak. 27 A jelenlegi megyei tervek messze nem felelnek meg ennek az igénynek többféle okból, mindenekelőtt a hatáskörök tisztázatlanságai miatt, de ezen a helyzeten szükséges és lehetséges is javítani (Koszorú 2007). 28 Kézenfekvő megoldásnak látszik az alacsonyabb szintű elemeket a helyi önkormányzatok köztulajdonába adni.

120

MIKLÓSSY ENDRE

kezelhetővé válik. A Quadragesimo anno29 című 1931-es enciklika a társadalomszervezés helyes módjáról a következőket mondja (Magagnotti 1993, 34. o.): „A körülmények változása során sok olyan feladat merülhet fel, amelyet csak nagyobb szerveződések képesek ellátni akkor is, ha ezt korábban a kis közösségek tették. Viszont mindenképpen ragaszkodni kell ahhoz a fontos társadalomfilozófiai elvhez, amely szerint, ahogy jogtalan az egyénektől elvenni és a közösségre bízni azt, amit saját erejükkel és igyekezetükkel is el tudnak végezni, ugyanúgy jogtalan átadni egy nagyobb és magasabb szintű közösségnek azt, amit kisebb és alacsonyabb szintű közösségek is el tudnak látni. Mindez egyszersmind a társadalom helyes rendjének felforgatása és súlyos megkárosítása. A társadalom bármely közbeavatkozásának természetes célja ugyanis a társadalmi test tagjainak támogatása (’subsidium affere’), nem pedig azok elnyomása és beolvasztása. Az állam legfelső hatalmi szervei adják vissza a kisebb jelentőségű ügyek és feladatok intézését a kisebb és alacsonyabb szintűeknek, így ezek intézésétől megszabadulva hatékonyabban végezhetné azokat a feladatokat, amelyek csak rá tartoznak, mivel teljesítésükre egyedül az állam képes, vagyis az irányítást, a felügyeletet, az ösztönzést vagy tiltást a körülményeknek megfelelően.” Kiss István (1944, 147–167. o.) hasonlatával az emberi társadalom egy olyan organizmus, amelyben az államhatalom képviseli a központi idegrendszert, az egységes és tudatos akaratnyilvánítást, a társadalom más szerveződései pedig magukat a vegetatív idegrendszer szabályozta szerveket. Katasztrófa lenne, mondja, ha mindezeket magának a tudatnak kellene szabályoznia minden pillanatban odafigyeléssel. A szubszidiaritás azután az európai együttműködésnek a deklarált alapelvévé is vált, egyebek közt ez alapján működnek a támogatási rendszerek. Az enciklika meghatározásai mintegy definíciókat is tartalmaznak a következők szerint (Miklóssy 2000, 120–122. o.): – Léteznek alacsonyabb és magasabb szintű közösségek. – Célszerű, hogy mindenki azt csinálja, ami őrá tartozik. – A funkciók beosztása idővel megváltozhat, ezt követni kell a szabályozásnak. – Az állami feladatok nagyrészt nem operatív cselekvést, hanem mintegy egyetemes iránymutatást és felügyeletet jelentenek. A rendszer működéséhez tehát az kell, hogy pontosan rögzített hatáskörű intézmények legyenek, a lehető legnagyobb mértékű önrendelkezéssel, hogy a magasabb szint rendelkezéseit az alacsonyabb figyelembe vegye, s hogy legyen lehetősége a magasabb szinten érdekeinek a képviseletére, és hogy a magasabb szint hatékony ellenőrzést végezzen. 13. ábra

Az intézményi rendszer sematikus képe Magas szint ↕ Középső szint ↕ Alacsony szint Forrás: saját szerkesztés.

(A szintek csupán relációt jelentenek, Magyarország például magas szint a hazai területszervezésben, viszont középső az Európai Unióban.) 29 XI. Pius pápa 1931. május 15-én kiadott szociális enciklikája.


121

Az irányítás módját illetően Magyary meghatározásából indulunk ki. Az ő racionalizáló elgondolásai szerint az adminisztráció öt követelménye Fayol nyomán (Magyary 1942, 33. o.): az előrelátás, a szervezés, a vezetés, az összehangolás és az ellenőrzés. Mind üzemgazdasági, mind pedig államigazgatási szempontból eléggé világos ezek működési módja – a különbség annyi, hogy a hangsúly az üzemnél elsősorban az eredményességre, az államigazgatásnál pedig a jogszerűségre esik. Viszont felmerül a kérdés, hogyan működhet együtt az államigazgatás egy plurális, nem-hivatali elvű rendszer szereplőivel, vagyis autonóm gazdálkodó egységekkel és saját hatáskörű önkormányzatokkal. Mindenekelőtt vissza kell vonulnia a feladatok egy részéből – ez a hagyományos értelemben vett közigazgatás határa. Fennmarad, sőt megerősödik az ellenőrző funkció (jogszerűség és szakszerűség). A szervezés lényegében csak az intézmények és szabályok jogi keretű meghatározását jelenti. Az előrelátás a tervezésen alapul, itt a struktúra lényege részint a vertikális egyeztetések rendje (Kiss 1996, 17. o.). A járási/kistérségi szinten készített fejlesztési tervek és a megyei szintnek, a különféle ágazatirányítási kormányzati szinteknek és a fejlesztéspolitika támogatási preferenciáinak az összehangolása az egyik feladat, továbbá a horizontális egyeztetés, vagyis a helyi szereplők érdekeinek és szándékainak az egységes rendszerbe szervezése.30 A vezetés fő szabályként nem bízható köztestületre. Ahogyan Kiss István mondta Magyaryra hivatkozva: „Vezethet-e gépkocsit egy tíztagú testület?” Itt elkülönített szervezetre van szükség, amely felelős az őt megbízó köztestületnek (önkormányzatnak vagy azok szövetségének) (Miklóssy 2011b). A közellátás intézményei, amelyek nagy számban kerültek a rendszerváltáskor a települési önkormányzatok hatáskörébe és tulajdonába, a készülő törvény szerint differenciálódni fognak, állami, helyi önkormányzati és (gondolom) önkormányzati szövetségi tulajdonokká. Az ezzel kapcsolatos szabályozás későbbi szakágazati törvényekben történik. Jelen keretben tehát még nem tárgyalható. Annyi bizonyos, hogy a járási-szintű területegység (de nem feltétlenül a közigazgatási értelemben vett járás) ebben lényeges szerepet fog játszani. Befejező megjegyzések Lássunk egy összefoglaló áttekintést a járásszintű egységek számának az időbeli változásáról, függetlenül a tényleges funkcióiktól. A megyehatár-változások miatt a háború előtti helyzetet nem lehet belevonni az öszszehasonlításba. Mindenesetre a trianoni országban összesen 149 járásszintű egység volt, nem számítva a városokat. A Dunántúlon számuk 55, a Dunán innen pedig 94 volt. (Öszszevetve az 1984. évvel: 58+94=152, fölöttébb hasonló.) A besorolás tehát meglehetősen stabil, az 1954-es elsősorban a külön igazgatás alatt szereplő városok miatt kevesebb, de ha ezt az 54 várost hozzáadjuk, szinte ugyanazt a másfélszáz körüli értéket kapjuk. Ez a szám nagyjából megegyezik a háború előttivel is. Ennek a stabilitásnak településhálózati alapjai vannak, a közigazgatási rend ezektől nem nagyon szakadhat el. 30 Az EU-csatlakozásunkkor kialakított rendszer, amit a 2004. évi LXXV. törvény kodifikált, eleve elhibázott volt annyiban, hogy ezt a funkciót államigazgatási feladatként kívánta kezelni.

122

MIKLÓSSY ENDRE 1. táblázat

A járásszintű egységek számának időbeli változása, 1970–2011 Terület Bács-Kiskun Baranya Békés Borsod-Abaúj-Zemplén Csongrád Fejér Győr-Sopron-Moson Hajdú-Bihar Heves Jász-Nagykun-Szolnok Komárom-Esztergom Nógrád Pest Somogy Szabolcs-Szatmár-Bereg Tolna Vas Veszprém Zala Összesen

1970

1984

2007

2011

5 5 6 8 5 5 4 4 6 8 4 5 9 5 7 5 4 5 4 102

10 5 9 10 7 6 5 7 5 9 7 6 14 8 7 5 7 9 6 152

10 9 8 16 7 10 7 8 7 7 8 6 15 11 12 5 9 9 8 172

11 9 9 15 7 9 7 10 7 9 6 6 15 8 12 6 7 9 6 168a)

Forrás: saját szerkesztés. Megjegyzés: az összesítésbe a városokat nem számítjuk bele. a) Ehhez kapcsolódik még a 7 budapesti körzet.

A közigazgatás szakmának éppúgy megvannak a saját belső igényei és törvényszerűségei, mint bármely más szakterületnek. Azonban talán minden másnál szorosabb kapcsolatai vannak a politikával, amely mindig is erősen érvényesítette benne a maga szempontrendszerét. Ez önmagában véve nem elvetendő, hiszen a politikai akarat érvényesítése természetszerűleg jórészt rajta keresztül történhet. Az ésszerű elemzés mégis megköveteli a két terület elválasztását. Mindazonáltal a szakmai kontinuitás a radikális változtatási szándékokon át is láthatólag mindig is érvényesült. Így épült fel, illetve változott meg időnként a magyar közigazgatás járási szintje is, kivéve az 1950-es, valóban gyökeres reformot – bár az egy idegen minta átvétele volt. Már az 1954-es reform szerkezetében felismerhető a polgári közigazgatási tradíció, az 1971-esben pedig a „tekintetes vármegye” nyomai is, az 1984-es egyszerűen továbbvezette elődjének szabályozási koncepcióját, a járások felszámolását, az 1990-es pedig ezt a (járás nélküli) szerkezetet változatlanul átvette, kigyomlálta belőle az immár egyébként sem működő város–község alárendeltséget. A 2004-es területfejlesztési törvénymódosításban felfedezhető az OTK (1007/1971. kormányhatározat) öröksége, a mostani pedig némileg a 2004-es törvény szakmai átdolgozásának is tekinthető. A kontinuitás mindazonáltal nem feltétlenül előny. Sokkal inkább annak a jele, hogy bizonyos politikai követelmények és a meglévő rendszer összehangolási igénye szerint, de a Magyary által szükségesnek tartott tényfeltáró módszer mellőzésével készültek. Viszont a politikai elvárások mindig rövid távúak, míg a közigazgatási rendszer megbízható működésének a hosszú távú stabilitás a feltétele. Célszerű volna éppen ezért az átalakításánál lehetőség szerint továbbtekinteni a csupán rövid távú érdekeken.


123

Az önkormányzati törvény jelenlegi állapotában csupán egy keretet ad az érdemi szabályozásnak. Megítélésem szerint ez a keret megtölthető a megfelelő tartalommal, és éppen ez a keret jelleg biztosíthatja a továbbfejlődés lehetőségét is azon szakmai igények szerint, amelyeket fel fog vetni, illetve már folyamatosan fel is vet az egyre gyorsabb ütemben változó világ. A stabil keret megkönnyítheti a megfelelő válaszok kialakítását. A járás mint területi egység csak a közigazgatási rendszer egészében értelmezhető, ezért az alábbi észrevételeim e rendszer igényeire vonatkoznak. Három fő pontban foglalnám össze őket: az állam területi közigazgatási szerepe, az önkormányzati funkciók és az élet kapcsolata, valamint az együttműködés kérdései. Valamennyi kérdéskört a szubszidiaritással kapcsolatban kifejtettek szerint vizsgálom meg. Az állam szerepe alapvetően szakhatósági, valamint ellenőrzési jellegű ebben a szubszidiáris rendszerben. A szakhatósági ügyekben a „természetre” és bizonyos fokig a műszaki infrastruktúrára vonatkozó feladatok saját szakmai térségi lehatárolást igényelnek, ebbe itt nem megyek bele. A társadalomra és a gazdaságra vonatkozók viszont beilleszthetők a megyei/járási szint hierarchikus kapcsolatrendszerébe. Alapvető fontosságú és a jelenlegi rendszerből tragikus mértékben hiányzik az információs kapcsolat. Ezt egyáltalán nem pótolhatja egy mégoly alapos statisztikainyilvántartási rendszer sem (ami egyébiránt nem is rossz minálunk). A hiány a szándékok és lehetőségek alul-felül kölcsönös nem ismerése, ez Magyarország elmúlt húsz éve területfejlesztési kudarcának a meghatározó oka. A szándékhoz ugyanis szükség van e szándék alanyára. A „3200 köztársaság” erre teljességgel alkalmatlan volt, hiányzott a koordinációs szint és a helyi gazdaságpolitika meghatározása is.31 Az országos és a megyei területrendezési tervek például problémamegoldás tekintetében súlyos fiaskót jelentenek.32 Itt tehát lényegesen meg kell erősíteni a megyék hatáskörét – akár bizonyos szakirányítási szintű elhatározások felülvizsgálatára is. Arra való tekintettel pedig, hogy az Európai Unió támogatási fő egysége a NUTS 2, aminek a mi területi rendszerünkben a régió felel meg, e régiókat megyeszövetség módján lehet működtetni oly módon, hogy ebbe a központi államhatalomnak legfeljebb egyetértési joga lehet. Másrészt a megye ezt a feladatát kizárólag a járásra mint egységre támaszkodva tudja hatékonyan ellátni. Azért kell magamat ilyen árnyaltan kifejeznem, mert egyáltalán nem a közigazgatási járásra gondolok itt – amelynek nem lehet feladata a helyi fejlesztéspolitika meghatározása – hanem a kistérségben élők, önkormányzatok és más szereplők partneri együttműködésére. Az együttműködés alapja a konszenzus. Hatalmi döntéseket nem lehetséges itt hozni, hiszen a szereplők nincsenek alárendelt helyzetben. De nem is érdemes, mert az efféle döntés blokkolja az aktivitást, tehát lerontja a fejlesztés hatékonyságát. Márpedig óriási feladatok előtt állunk, az energiaválságtól kezdve az éghajlatváltozáson át az egyre hektikusabbá váló világgazdaságig. Ezeknek különféle intézményi és funkcionális összefüggései vannak, amelyek csak helyben oldhatók meg – de mit tekintsünk „helynek”? A kistérségi együttműködésnek megítélésem szerint kulcsszerepe lehet e tekintetben. 31 A kialakult forma, egy-egy külföldi nagyvállalat összefüggések nélküli koncesszionálása, területfejlesztési szempontból kudarcnak tekinthető. A makrogazdaság pedig ezt a szempontot nem is érzékeli mind a mai napig. 32 A szakági elhatározásokat senki sem tudta összehangolni egymással vagy a térségi érdekekkel, így azok igen gyakran öncélú beruházó érdekcsoportok dominanciájába keveredtek. A megyei tervek például képtelenek voltak foglalkozni a legfontosabb feladatukkal, a térségi infrastruktúra azon „középső” elemeinek a szabályozásával, amelyekre az országos tervet ésszerűen nem lehet kiterjeszteni (Koszorú 2007).

124

MIKLÓSSY ENDRE

Ami a települési funkciók sokaságát illeti, nyilvánvalóan lényeges különbségek vannak, elsősorban a településnagyságtól függően, és az esetek nagy részében településközi együttműködést is igényelnek. Ennek azonban még a felvázolásába se mehetek itt bele. Mindössze felhívom a figyelmet Magyary „tényvizsgáló” módszerére, amit oly példamutatóan alkalmazott a tatai járás problémáinak a megvizsgálására és megoldásuk javaslatára (Magyar–Kiss 1939). Az új önkormányzati rendszer ilyen vagy olyan működése meghatározója lehet Magyarország további sorsának. IRODALOM A települési önkormányzatokról szóló törvény szabályozási koncepciója, 1990. Magyar közigazgatás, 3. Bibó István (1986a): Válogatott tanulmányok II. Budapest Bibó István (1986b): Válogatott tanulmányok III. Budapest Dövényi Zoltán (szerk.) (2010): Magyarország kistájainak katasztere. Budapest Erdei Ferenc (1971): Város és vidéke. Budapest Erdősi Ferenc (2000): A kommunikáció szerepe a terület- és településfejlődésben. Budapest Győrffy György (1977): István király és műve. Budapest Győrffy György (1963–1998): Az Árpád-kori Magyarország történeti földrajza I–IV. Budapest Hencz Aurél (1973): Területrendezési törekvések Magyarországon. Budapest Hóman Bálint – Szekfű Gyula (1936): Magyar történet V. Budapest Kiss István (1944): Az állam élete. In: Szárszó. Budapest Kiss István (1996): Településegyüttesek vizsgálata és egybevetésük módszertana. Budapest Kiss István (2006): A magyar tanyai közigazgatás. In: A cselekvés állama – Kiss István emlékkönyv. Budapest Koszorú Lajos (szerk.) (2007): Településhálózat és területi tervezés. Teampannon, Budapest Magagnotti, Paolo (1993): A szubszidiaritás elve az egyház társadalmi tanításaiban. Pécs Magyary Zoltán – Kiss István (1939): A közigazgatás és az emberek. Budapest Magyary Zoltán (1942): Magyar közigazgatás. Budapest Miklóssy Endre (2000): A regionális tervezés alapjai. Budapest Miklóssy Endre (2004): Területi tervezés az államalapítástól napjainkig. Budapest Miklóssy Endre (2009): Közigazgatásunk széthullása. Valóság, 12. Miklóssy Endre (2011a): Területigazgatásunk megoldásra váró kérdései. Valóság, 1. Miklóssy Endre (2011b): A települések feladata és intézményeinek korszerűsítése. Valóság, 8. Miklóssy Endre (2011c): „Város és vidéke”. Területi Statisztika, 9. Saád József (2000): Magyary Zoltán. Budapest Tóth József (2012): A járások múltjából. Területi Statisztika, 1. Vági Gábor (1982): Versengés a fejlesztési forrásokért. Budapest 1876 évi XXXIII. törvénycikk némely törvényhatóság területének szabályozásáról és az ezzel kapcsolatos intézkedésekről 1886. évi XXI. törvénycikk a törvényhatóságokról 1886. évi XXII. törvénycikk a községekről 1950. évi I. törvény a helyi tanácsokról 1954. évi X. törvény a tanácsokról 1971. évi I. törvény a tanácsokról 1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról 1996. évi XXI. törvény a területfejlesztésről és a területrendezésről 2004. évi LXXV. törvény a területfejlesztésről és a területrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvény és egyes kapcsolódó törvények módosításáról 2011. évi CLXXXIX. törvény Magyarország helyi önkormányzatairól 1007/1971. (III. 16.) Kormányhatározat az Országos településhálózat-fejlesztési koncepcióról 3/1997. (I. 22.) AB határozat A területfejlesztésről és a területrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvény 11. § (3) bekezdése és 27. § (2) bekezdésének a/ pontja alkotmánysértő voltáról

Kulcsszavak: járás, területszervezés, Magyary Zoltán, szubszidiaritás. Resume Townships are units within counties, that are the basic elements of Hungarian spatial structure. Their functions evolved in parallel with the changes of county roles, and from time to time they were ignored. The recent reform proclaimed townships the basic unit of central public administration, thus creating opportunity for solving settlements’s tasks in cooperation. Regulation grants a framework, structural build-up will occur gradually.

TANULMÁNYOK. A járás és viszontagságai MIKLÓSSY ENDRE. Történeti előzmények

Recommend Documents