Rozpočtový proces obcí a dobrovolných svazků obcí v Jihomoravském kraji Obsah: 1 Rozpočtové zásady ........................................................................................................... 2 2 Rozpočtový proces ............................................................................................................ 2 2.1 Rozpočtový výhled ............................................................................................................... 4 2.2 Rozpočet ............................................................................................................................. 5 2.3 Rozpočtové provizorium ....................................................................................................... 9 2.4 Změny rozpočtu..................................................................................................................10 2.5 Závěrečný účet ...................................................................................................................12 3 Vybrané dotazy ÚSC a odpovědi Ministerstva financí k novele zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech zveřejněné ve Zprávách Ministerstva financí č. 3/2009 a č. 4/2009 ............................................................................................................................ 14 4 Vybraná stanoviska Ministerstva vnitra a Ministerstva financí k problematice provádění rozpočtových opatření .................................................................................................... 22 4.1 Provádění rozpočtových opatření – stanovisko odboru dozoru a kontroly veřejné správy Ministerstva vnitra ....................................................................................................................22 4.2 Změny rozpočtu obce ..........................................................................................................23 4.3 Vázání rozpočtových výdajů ................................................................................................23
Brno, Krajský úřad JMK Odbor ekonomický, odd. financování obcí Červen 2012
1 Rozpočtové zásady Obecně mají všechny veřejné rozpočty řadu společných rysů, a má-li rozpočet splnit daný účel, musí vykazovat určité vlastnosti. Tyto společné rysy jsou v praxi označovány jako rozpočtové zásady. Rozpočtové zásady mají teoreticky představovat systém poznatků, zevšeobecněných zkušeností, které se nahromadily v průběhu historického vývoje státního rozpočtu a rozpočtového procesu. Mezi rozpočtové zásady řadíme například následující principy:
zásada každoročního sestavování a schvalování rozpočtu – vyjadřuje, že rozpočet je schvalován na jeden kalendářní rok, v němž mohou být použity rozpočtové prostředky obsažené v rozpočtu (s touto zásadou úzce souvisí zásada stanovení pravidel pro období případného rozpočtového provizoria). zásada reálnosti a pravdivosti rozpočtu – vyjadřuje požadavek na schválení takového rozpočtu, který bude reálný. Klade důraz na opatrnost při stanovování rozpočtových příjmů, které jsou v daném rozpočtovém roce určeny k úhradě rozpočtových výdajů. Tato zásada souvisí s požadavkem na zamezení zkreslování údajů v rozpočtu a zamezení rozsáhlých rozpočtových přesunů. zásada dlouhodobé vyrovnanosti – představovala původně jednoznačný požadavek, aby rozpočet byl sestaven jako vyrovnaný, ale s postupným vývojem tato zásada připouští krátkodobou nevyrovnanost rozpočtu a klade důraz na vyrovnanost rozpočtu v dlouhodobém časovém horizontu. zásada účelovosti rozpočtu – vyjadřuje, že rozpočtové prostředky mají být použity pouze na ty účely, ke kterým byly v rozpočtu schváleny ve smyslu závazných ukazatelů schváleného rozpočtu. zásada úplnosti a jednotnosti rozpočtu – se zaměřuje na skutečnost, aby byly v rozpočtu zachyceny veškeré příjmy a výdaje a aby byl konkrétní, jasný a přehledný. zásada transparentnosti a publicity rozpočtu – klade důraz jednak na přehlednost rozpočtu, k čemuž se využívá třídění podle tzv. rozpočtové skladby, což umožňuje vzájemnou srovnatelnost rozpočtů. Dále tato zásada obsahuje i nutnost zveřejnění a veřejné projednávání rozpočtu. zásada efektivnosti a hospodárnosti rozpočtu – stanovuje požadavek co nejekonomičtějšího použití rozpočtových prostředků.
Počet rozpočtových zásad i jejich přesné názvy se v odborné literatuře často liší, ale jejich podstata je shodná. Výklad i aplikace rozpočtových zásad se neustále vyvíjí, neustále dochází k jejich vývoji, proto je nelze chápat jako dogma.
2 Rozpočtový proces Rozpočtový proces můžeme označit za zvláštní druh řízení, který má svoje specifické etapy (např. ve srovnání s daňovým řízením), a sice:
2
sestavování (vypracování návrhu rozpočtu) publikaci (zveřejnění návrhu rozpočtu) schvalování rozpočtu hospodaření s rozpočtovými prostředky kontrolu hodnocení
Rozpočtový proces obcí
Rozpočtový výhled
Zásady a harmonogram tvorby rozpočtu
Finanční odbor obce (rozpočtář, starosta, místostarosta obce)
Návrh rozpočtu Rada obce
Projednání rozpočtu
Schválení rozpočtu
Finanční výbor
Realizace a kontrola rozpočtu
Zastupitelstvo obce
Závěrečný účet
Pramen: Šelešovský J., Jahoda R., Veřejné finance v ČR a EU, 1.vydání ESF MU, Brno 2003, upraveno autory
3
2.1 Rozpočtový výhled Při hospodaření s veřejnými prostředky se stále častěji setkáváme s pojmy efektivnost, programovost a koncepčnost. Jedním z nástrojů řízení, který na úrovni municipálních rozpočtů umožňuje zvýšit efektivnost hospodaření s veřejnými prostředky, je rozpočtový výhled, který plní funkci pomocného nástroje. Podle § 2 odst. 1 a § 4 odst. 3 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, v platném znění je územní samosprávný celek, tedy i obec a dobrovolný svazek obcí, povinen rozpočtový výhled vypracovat. Rozpočtový výhled slouží pro střednědobé finanční plánování územního samosprávného celku a dobrovolného svazku obcí. Sestavuje se na základě uzavřených smluvních vztahů a přijatých závazků zpravidla na období 2 až 5 let následujících po roce, na který se sestavuje roční rozpočet. S ohledem na skutečnost, že se jedná o nástroj střednědobého finančního plánování, je zpravidla období, na které se rozpočtový výhled sestavuje, alespoň dvouleté. Pomocí rozpočtového výhledu územní samosprávný celek a dobrovolný svazek obcí zvažují své potřeby a možnosti finančního zabezpečení. Jinak řečeno, zvažují své výdaje a pro ně použitelné příjmy pro delší časové období, než je daný rozpočtový (kalendářní) rok. Podrobnost členění rozpočtového výhledu zákon neupravuje, dává územním samosprávným celkům a dobrovolným svazkům obcí možnost zvolit si míru jeho podrobnosti samostatně. Každá obec i dobrovolný svazek obcí jsou povinny prognózovat své hospodaření, a to alespoň ve zjednodušené formě. V podstatě lze říci, že rozpočtový výhled obsahuje základní souhrnné ukazatele, kterými jsou:
celkové celkové celkové celkové
příjmy výdaje pohledávky závazky
Rozpočtový výhled by tedy měl obsahovat souhrnné základní údaje o příjmech a výdajích, zejména o dlouhodobých závazcích a pohledávkách, o finančních zdrojích a potřebách dlouhodobě realizovaných záměrů. U dlouhodobých závazků se uvedou jejich dopady na hospodaření obce nebo dobrovolného svazku obcí po celou dobu trvání závazku. V praxi to znamená, že v rozpočtovém výhledu, který je zpracován na určité období (zpravidla 2 až 5 let), je samostatná část věnována právě těmto dlouhodobým závazkům (např. dlouhodobým úvěrům), které budou ovlivňovat hospodaření obce nebo dobrovolného svazku obcí po dobu delší než je doba, na níž je zpracován rozpočtový výhled. Zákon nestanovuje, který orgán obce nebo dobrovolného svazku obcí rozpočtový výhled projednává. Je tedy na zastupitelstvu obce, aby stanovilo, který orgán bude rozpočtový výhled obce projednávat. U dobrovolného svazku obcí je vhodné stanovit orgán, který bude projednávat rozpočtový výhled svazku, ve stanovách, které tvoří přílohu smlouvy o vytvoření svazku obcí. Současně by v obou případech mělo být předem stanoveno, jakým způsobem bude rozpočtový výhled projednán a zda bude
4
přijato usnesení o jeho schválení nebo usnesení o jeho vzetí na vědomí. Povinnost rozpočtový výhled zveřejnit právní předpisy neukládají. Rozpočtový výhled, stejně jako rozpočet, je nástrojem sloužícím k plánování, dá se tedy očekávat, že bude docházet ke změnám a zpřesňování údajů v něm obsažených a to i s ohledem na to, že je tento dokument zpracováván na delší časové období. Aby tedy rozpočtový výhled plnil svou roli při řízení obce či svazku obcí je třeba, aby byla prováděna průběžná kontrola a monitoring naplňování v něm obsažených ukazatelů. K vyhodnocování plnění rozpočtového výhledu by mělo docházet alespoň jednou ročně a na jeho základě by měl být rozpočtový výhled aktualizován. Při aktualizaci je rozpočtový výhled obvykle „posunut“ o rok dopředu. Např. obec zpracovává rozpočtový výhled na 5 let a nyní má zpracován rozpočtový výhled na léta 2013 – 2017. Po schválení rozpočtu na rok 2013 provede aktualizaci rozpočtového výhledu tak, že z rozpočtového výhledu vypustí rok 2013 a přidá rok 2018 a všechna obsažená data aktualizuje podle současné situace.
2.2 Rozpočet Rozpočet obce a dobrovolného svazku obcí je finančním plánem, který slouží k řízení financování jejich činnosti. Rozpočtový rok je shodný s rokem kalendářním. Je to zásada shodná s rozpočtovým rokem stanoveným v zákoně č. 218/2000 Sb., rozpočtová pravidla, ve znění pozdějších předpisů, pro státní rozpočet. Roční rozpočet vychází z rozpočtového výhledu, ale není výslovně vázán jeho údaji. Vychází z údajů, které se v rozpočtovém výhledu týkají rozpočtu přijímaného pro konkrétní rozpočtový rok. Z rozpočtového výhledu se při sestavování rozpočtu podle zákona pouze vychází, nejsou jím tedy zastupitelstvo obce nebo orgán dobrovolného svazku obcí přímo vázány, a mohou přijmout roční rozpočet i odlišný od údajů obsažených v rozpočtovém výhledu. V takovém případě by odlišnosti oproti rozpočtovému výhledu měly být odůvodněné a opodstatněné. Roční rozpočet vypracovává obec a dobrovolný svazek obcí v návaznosti na svůj rozpočtový výhled a na základě rozpisu platného státního rozpočtu nebo rozpočtového provizoria, kterým státní rozpočet určuje své vztahy k rozpočtům krajů nebo jednotlivých obcí nebo kterým rozpočet kraje určuje vztahy k rozpočtům obcí a dobrovolných svazků obcí v kraji. Zákon neobsahuje povinnost územního samosprávného celku či dobrovolného svazku obcí schvalovat rozpočet až po schválení rozpočtu vyššího stupně. Může jej schválit i před schválením rozpočtu vyššího stupně. Bude však muset po schválení rozpočtu vyššího stupně neprodleně odstranit rozdíly v dotačních příjmech, a to rozpočtovým opatřením. Při sestavování rozpočtu obecně platí jednoduchá rovnice: Příjmy ± Financování = Výdaje
5
Zákon o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů stanoví, že rozpočet se sestavuje zpravidla jako vyrovnaný. Může však být schválen i jako přebytkový v případě, že některé příjmy daného roku jsou určeny k využití až v následujících letech nebo jsou určeny ke splácení jistiny úvěrů z předchozích let. Obce a dobrovolné svazky obcí převážně schvalují rozpočet, jehož příjmy se nerovnají výdajům kalendářního roku. Je to způsobeno zejména tím, že používají své finanční prostředky přijaté v minulých letech k úhradě výdajů běžného roku. Z pohledu rozpočtové skladby se jedná o schodek rozpočtu, ale tento schodkový rozpočet je přijatelný, protože je kryt finančními přebytky z minulých let. Nebo si územní samosprávné celky a dobrovolné svazky obcí chtějí finanční prostředky rozpočtované v příjmech běžného roku šetřit k použití v dalších letech a v tom případě se jedná o rozpočet přebytkový. Zákon o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů taxativně stanoví, v jakých případech může být rozpočet schválen jako schodkový. Schodkový rozpočet může být schválen, jen pokud bude schodek uhrazen finančními prostředky z minulých let nebo uhrazen z peněz získaných z návratných zdrojů, jimiž jsou úvěry, půjčky, návratné finanční výpomoci a u obcí také např. výnosy z prodeje vlastních komunálních dluhopisů. Schopnost hradit rozpočtové výdaje nikoliv rozpočtovými příjmy, ale návratnými zdroji, musí být zabezpečena před schválením rozpočtu. To znamená, že úhrada rozpočtových výdajů půjčenými prostředky musí být již v době schvalování rozpočtu zabezpečena smluvně, např. smlouvou o půjčce nebo úvěru či alespoň smlouvou o smlouvě budoucí o poskytnutí půjčky či úvěru. Přebytek hospodaření minulých let nemusí být do rozpočtu zapojen v plné výši, obec i svazek obcí mohou použít jen jeho část, kterou potřebují ke krytí rozpočtových výdajů v daném roce, nebo jej nemusí zapojit vůbec. Stejně tak je možné jej zapojit v průběhu příslušného roku do rozpočtu rozpočtovým opatřením. Obsahem rozpočtu jsou jeho příjmy a výdaje a ostatní peněžní operace, včetně tvorby a použití peněžních fondů, pokud není v zákoně uvedeno, že probíhají mimo rozpočet. Nedílnou součástí návrhu rozpočtu by pak měla být i část věnovaná rozpočtům jednotlivých účelových fondů, které obec či svazek obcí zřizuje. Pokud se obec nebo dobrovolný svazek obcí podílí na realizaci programu nebo projektu spolufinancovaného z rozpočtu Evropské unie, musí jeho rozpočet na příslušný kalendářní rok obsahovat stanovený objem finančních prostředků účelově určených na spolufinancování programu nebo projektu Evropské unie. Pro názornost níže uvádíme schéma jednotlivých typů schvalovaných rozpočtů, tedy rozpočtu vyrovnaného, přebytkového a schodkového a to na příkladech včetně číselných hodnot a zapojení odpovídajících položek financování.
6
Typy schvalovaných rozpočtů Rozpočet vyrovnaný PŘÍJMY = VÝDAJE
FINANCOVÁNÍ je nulové
Příklad vyrovnaného rozpočtu: Příjmy = 5 854 000,- Kč Výdaje = 5 854 000,- Kč Financování = 0,- Kč
Rozpočet přebytkový FINANCOVÁNÍ je mínusové, tj. na straně DAL (např. položky 8114, 8124, 8118, 8115…)
PŘÍJMY > VÝDAJE Příklad přebytkového rozpočtu: Příjmy = 5 854 000,- Kč Výdaje = 4 854 000,- Kč Financování = 1 000 000,- Kč na pol. 8124 – jedná se o splátku dlouhodobého úvěru (půjčky)
Rozpočet schodkový FINANCOVÁNÍ je plusové, tj. na straně MD (např. položky 8113, 8123, 8117, 8115…)
PŘÍJMY < VÝDAJE Příklad schodkového rozpočtu: Příjmy = 4 854 000,- Kč Výdaje = 5 854 000,- Kč Financování = 1 000 000,- Kč, z toho 500 000,- Kč na pol. 8115 – jedná se o použití přebytku hospodaření z minulých let, 500 000,- Kč na pol. 8113 – jedná se o dokrytí rozpočtového schodku přijetím krátkodobé půjčky (úvěru)
Územní samosprávný celek má ze zákona povinnost zveřejnit návrh rozpočtu před jeho projednáváním zastupitelstvem územního samosprávného celku, a to nejpozději 15 dnů před tímto projednáváním, aby se k němu mohli vyjádřit občané. Návrh zveřejní na své úřední desce a způsobem umožňujícím dálkový přístup. Na úřední desce může být návrh rozpočtu zveřejněn v užším rozsahu, který obsahuje alespoň údaje o příjmech a výdajích rozpočtu v třídění podle nejvyšších jednotek druhového třídění rozpočtové skladby. Způsobem umožňujícím dálkový přístup se zveřejňuje úplné znění návrhu rozpočtu. Dobrovolný svazek obcí obdobně zveřejní návrh svého rozpočtu po dobu nejméně 15 dnů přede dnem jeho projednávání na zasedání příslušného orgánu svazku obcí na úředních deskách členských obcí a způsobem umožňujícím dálkový přístup, aby se s návrhem rozpočtu mohli seznámit občané všech členských obcí. Na úředních deskách může být opět návrh rozpočtu zveřejněn v užším rozsahu, který obsahuje alespoň údaje o příjmech a výdajích rozpočtu v třídění podle nejvyšších jednotek druhového třídění rozpočtové skladby. Způsobem umožňujícím dálkový přístup se zveřejňuje úplné znění návrhu rozpočtu.
7
Zákon nově stanoví minimální rozsah zveřejněného návrhu rozpočtu na úřední desce, a to nejvyšší jednotky druhového třídění rozpočtové skladby tj. daňové, nedaňové, kapitálové příjmy, přijaté transfery, běžné a kapitálové výdaje a financování. Návrh rozpočtu však může být zveřejněn i v podrobnějším členění např. ve výdajích dle závazných ukazatelů, kterým mohou být jednotlivé paragrafy rozpočtové skladby apod., vždy je však zapotřebí dodržet alespoň zákonem stanovený minimální rozsah zveřejněného návrhu. Způsobem umožňujícím dálkový přístup musí být zveřejněn celý návrh rozpočtu v takové podobě, v jaké jej bude projednávat zastupitelstvo resp. příslušný orgán svazku. Ve Zprávách Ministerstva financí ČR č. 3/2009 byla zveřejněna odpověď ohledně počítání lhůty pro zveřejnění návrhu rozpočtu. Dle této odpovědi se počítá do lhůty pro zveřejnění návrhu rozpočtu a závěrečného účtu i den vyvěšení a den sejmutí návrhu, i když návrh nebyl v tyto dny zveřejněn po celých 24 hodin. Do lhůty pro zveřejnění návrhu se započítávají všechny kalendářní dny včetně sobot a nedělí či státních svátků. Připomínky k návrhu rozpočtu mohou občané uplatnit buď písemně ve lhůtě stanovené při jeho zveřejnění nebo ústně na zasedání zastupitelstva nebo na zasedání orgánu svazku obcí. Zákon neobsahuje žádné ustanovení, podle kterého by bylo třeba znovu a znovu zveřejňovat pozměněné návrhy rozpočtu, pokud v průběhu jeho zveřejnění dojde k nějaké jeho změně. O návrzích podaných v průběhu zveřejnění rozpočtu se jedná při jeho schvalování na zasedání zastupitelstva obce nebo orgánu dobrovolného svazku obcí. V usnesení zastupitelstva či příslušného orgánu svazku ke schválení rozpočtu je zapotřebí uvést rozdíly (pozměňovací návrhy) přijaté oproti původně zveřejněnému (vyvěšenému) návrhu rozpočtu. Rozpočet se zpracovává v třídění podle rozpočtové skladby stanovené vyhláškou Ministerstva financí č. 323/2002 Sb., o rozpočtové skladbě, ve znění pozdějších předpisů. Ze zákona přímo nevyplývá, v jakých podrobnostech třídění podle rozpočtové skladby má být rozpočet schválen zastupitelstvem obce nebo orgánem dobrovolného svazku, zákon stanovuje pouze minimální rozsah zveřejněného návrhu (viz výše). Toto třídění nemusí být co nejpodrobnější. Zastupitelstvo či orgán svazku by se měly při schvalování rozpočtu zabývat jen zásadními číselnými hodnotami schvalovaného rozpočtu, které mají sloužit jako závazné ukazatele pro subjekty, jimž jsou určeny. Rozpočet by tedy měl být projednáván v takovém členění, aby vyjadřoval závazné ukazatele, jimiž se mají povinně řídit výkonné orgány obce nebo dobrovolného svazku obcí při hospodaření podle rozpočtu, právnické osoby zřízené nebo založené v působnosti obce nebo dobrovolného svazku při svém hospodaření a další osoby, které mají být příjemci dotací nebo příspěvků z rozpočtu. Jak již bylo uvedeno, předmětem jednání zastupitelstva či orgánu svazku při schvalování rozpočtu není rozpočet v plném podrobném třídění. Po jeho schválení tedy musí neprodleně dojít k jeho podrobnému rozpisu, kdy musí být rozpracovány ukazatele uvedené v materiálu schváleném zastupitelstvem, a to podle platné rozpočtové skladby. Rozpracování probíhá na všech úrovních orgánů obce a jejích organizačních složek a také u příspěvkových organizací. K tomu je však nezbytné, 8
aby jim byly sděleny ty ukazatele, které pro ně mají závaznou podobu. Součástí rozpisu rozpočtu je tedy i sdělení závazných ukazatelů rozpočtu těm subjektům, které jsou povinny se jimi řídit. Stejným způsobem probíhá rozpracování rozpočtu po jeho schválení i u dobrovolného svazku obcí. Své finanční hospodaření obce a dobrovolné svazky obcí uskutečňují v souladu se schváleným rozpočtem, provádějí pravidelnou kontrolu svého hospodaření a hospodaření jimi zřizovaných a založených právnických osob po celý rok. Finanční kontrolu ve veřejné správě upravuje s účinností od 1. 1. 2002 zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), v platném znění a prováděcí vyhláška k tomuto zákonu č. 416/2004 Sb.
2.3 Rozpočtové provizorium Nebude-li rozpočet obce nebo dobrovolného svazku obcí schválen před 1. lednem rozpočtového roku, řídí se jejich rozpočtové hospodaření v době do schválení rozpočtu pravidly rozpočtového provizoria. Pravidla rozpočtového provizoria by měla být stanovena tak, aby nedošlo k narušení plynulosti hospodaření, a to nejen na úrovni vlastních orgánů obce nebo dobrovolného svazku obcí, ale i příspěvkových organizací a dalších subjektů závislých na jejich rozpočtu, což znamená, že musí být stanovena konkrétně, aby bylo zcela jasně zabezpečeno vynakládání finančních prostředků obce nebo dobrovolného svazku obcí jak v oblasti běžných výdajů, tak v oblasti výdajů kapitálových. Pravidla rozpočtového provizoria potřebná k zajištění plynulosti hospodaření na vlastní úrovni i na úrovni nižších stupňů rozpočtové soustavy a u právnických osob financovaných z územních rozpočtů stanoví: a) zastupitelstvo obce pro hospodaření obce, b) stanovami určený orgán dobrovolného svazku obcí pro hospodaření dobrovolného svazku obcí. Rozpočtové příjmy a výdaje uskutečněné v období rozpočtového provizoria se stávají příjmy a výdaji rozpočtu územního samosprávného celku nebo dobrovolného svazku obcí po jeho schválení. Při tvorbě pravidel rozpočtového provizoria by nemělo být opomenuto např.: zajištění výkonu státní správy, chodu obce a svazku obce jako takového, zajištění plnění na základě uzavřených smluvních vztahů vzniklých v minulých letech, např. splátky úvěrů a finančních výpomocí … atd. povinnosti vyplývající z pracovněprávních vztahů, např. výplata mezd, úhrada povinného pojištění … atd. povinnosti obce vyplývající pro obec z obecně závazných právních předpisů, např. platby daní, odvod vratek v rámci finančního vypořádání … atd. odvrácení vzniku škody na majetku obce, např. řešení situací po živelné pohromě, řešení náhlých havarijních stavů … atd.
9
pokračování realizovaných investičních akcí z minulých let či zahájení nových investičních akcí dle rozhodnutí zastupitelstva do doby schválení rozpočtu, čerpání dotací přijatých před schválením nového rozpočtu, s uvedením, že jejich čerpání se řídí příslušnými dotačními pravidly, uzavřenou smlouvou apod. např. dotace na konání voleb apod. transfery (příspěvky) zřízeným příspěvkových organizacím, obcím, svazkům obcí apod., které mají být realizovány do doby schválení rozpočtu, případné další záležitosti dle místních podmínek.
Pro stanovení pravidel rozpočtového provizoria u obcí a svazků obcí příliš nedoporučujeme používat pravidlo „jedné dvanáctiny“ používané pro státní rozpočet tj. realizovat měsíčně výdaje maximálně ve výši 1/12 rozpočtu či závazných ukazatelů rozpočtu minulého roku, neboť do doby schválení rozpočtu mohou nastat situace, kdy potřeba finančních prostředků může být vyšší než takto stanovený limit. Dále je možné zvolit přístup schválení pravidel rozpočtového provizoria stanovením maximálních objemů finančních prostředků v rámci jednotlivých oblastí (např. paragrafů), které mohou být realizovány (utraceny) do doby schválení rozpočtu obce či svazku obcí. Schválení pravidel je plně v kompetenci zastupitelstva resp. příslušného orgánu svazku, vždy však platí, že tato pravidla musí být dodržována, tj. není možné hradit žádné další výdaje nad jejich rámec.
2.4 Změny rozpočtu Základním dokumentem, kterým se řídí finanční hospodaření obce i dobrovolného svazku obcí, je roční rozpočet. Měl by tedy být stabilní a všestranně závazný. Nemůže však být nedotknutelný, neboť může dojít ke změně podmínek a předpokladů, z nichž bylo při jeho sestavování vycházeno. Zákon obsahuje taxativní výčet příčin, pro které může docházet ke změnám schváleného rozpočtu. Jedná se o změny:
organizační metodické (včetně cenových) věcné
Organizační změny jsou natolik závažné, že se mění objem příjmů rozpočtových prostředků, popř. počet subjektů, kterým jsou určeny závazné ukazatele (dotace, příspěvek nebo limity výdajů) – např. vznik nové organizace, zánik organizace. Metodické změny jsou vyvolány změnou právních předpisů, kterou dochází k ovlivnění finančního hospodaření územního samosprávného celku či dobrovolného svazku obcí a jejich organizací. Mohou to být např. změny vyvolané cenovou regulací. Věcné změny jsou vyvolány různými vlivy objektivně působícími na skutečnosti, ze kterých byly propočteny rozpočtové ukazatele (neočekávané snížení příjmu z daní, s nímž územní samosprávný celek při schválení rozpočtu nepočítal atd.). Všechny změny v rozpočtu se provádějí rozpočtovými opatřeními, která se evidují podle časové posloupnosti. Rozpočtová opatření se provádějí před použitím finančních prostředků pro stanovený účel, jinak dochází k porušení zákona 10
č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole, v platném znění a prováděcí vyhlášky k tomuto zákonu č. 416/2006 Sb. V případě, že je však třeba finanční prostředky použít neprodleně z důvodu živelních nebo jiných pohrom, lze rozpočtové opatření provést i následně, ale mezi použitím finančních prostředků a provedením rozpočtového opatření by měla být pouze nezbytně nutná prodleva. Rozpočtové opatření představuje: a) přesun rozpočtových prostředků, při němž se příjmy a výdaje vzájemně ovlivňují, aniž by se změnil celkový objem příjmů a výdajů (jedná se např. o přesuny z položky na položku mezi jednotlivými závaznými ukazateli u příjmů nebo výdajů) b) použití nových příjmů k úhradě nových rozpočtových výdajů (přijetí účelové dotace – zvětšuje se objem příjmů i výdajů) c) vázání rozpočtových výdajů, jestliže jejich krytí je ohroženo neplněním rozpočtových příjmů (snižuje se objem příjmů i výdajů) d) přijetí úvěru nebo půjčky k financování nových výdajů (zvyšuje se objem výdajů a mění se financování). Při provádění rozpočtových opatření vždy platí základní rovnice pro sestavování rozpočtu, tj. Příjmy ± Financování = Výdaje. Rozpočtová opatření se uskutečňují povinně, jde-li o změny ve finančních vztazích k jinému rozpočtu (přijetí dotace např. ze st. rozpočtu), jde-li o změny závazných ukazatelů vůči jiným osobám (např. poskytnutí dotace ze svého rozpočtu jinému subjektu) nebo jestliže hrozí nebezpečí vzniku rozpočtového schodku. Podle § 102 odst. 2 písm. a) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, v platném znění, je radě obce mimo jiné vyhrazeno zabezpečovat hospodaření obce podle schváleného rozpočtu a provádět rozpočtová opatření v rozsahu stanoveném zastupitelstvem obce. V obci, kde není rada obce volena, vykonává její pravomoci starosta obce, pokud zákon nestanoví jinak. Zákon o obcích však nestanoví zastupitelstvu obce povinnost zmocnit radu obce k provádění změn schváleného rozpočtu, ale pouze otevírá prostor, aby na základě místních podmínek zastupitelstvo samo rozhodlo, zda k tomuto úkonu radu obce zmocní či nikoliv. Pokud zastupitelstvo obce nezmocní radu obce k provádění rozpočtových opatření, potom zůstává provádění rozpočtových opatření v pravomoci zastupitelstva obce. Záleží tedy pouze na zastupitelstvu obce, jak se samo v samostatné působnosti rozhodne, neboť do jeho rozhodování nemůže nikdo zasahovat. Pokud tedy zastupitelstvo obce na základě místních podmínek zmocní radu obce k provádění rozpočtových opatření v plném rozsahu, jedná se o rozhodnutí zastupitelstva obce v samostatné působnosti. V takovém případě je na zastupitelstvu obce, jakým způsobem si nastaví kontrolu při provádění změn rozpočtu radou obce. Rozpočtová opatření dobrovolného svazku obcí provádí stanovami určený orgán dobrovolného svazku obcí. Pokud jde o přesouvání finančních prostředků v rámci závazných ukazatelů, tj. jedná se o případ, kdy zastupitelstvo obce schválí určitý závazný ukazatel, kdy je stanoven objem finančních prostředků např. na konkrétním paragrafu rozpočtové skladby bez konkrétních objemů na položkách, pak v takovém případě se mohou provádět změny na položkách, aniž by došlo ke změně celkového objemu rozpočtu schváleného 11
zastupitelstvem. Při změně rozpisu rozpočtu se nejedná o změnu rozpočtu a neprovádí se rozpočtové opatření. Z výše uvedeného sdělení vyplývá, že změny v rámci závazných ukazatelů není nutné předkládat ke schválení orgánům určeným k provádění rozpočtových opatření (cele sdělení viz níže bod 4.2). Problematickou záležitostí je provádění rozpočtových opatření koncem kalendářního roku, kdy již orgán, v jehož pravomoci je provádění rozpočtových opatření, nezasedá, avšak situace vyžaduje, aby do konce kalendářního roku bylo rozpočtové opatření ještě provedeno. Zde je třeba zdůraznit, že se může jednat maximálně o několik málo dnů v závěru roku, nejčastěji jde o období mezi 20. a 31. prosincem. V takovém případě je třeba, aby zastupitelstvo obce na svém posledním zasedání v roce stanovilo, jakým způsobem bude tato situace řešena. Je vhodné, aby zastupitelstvo obce z operativních důvodů vyslovilo předběžný souhlas s předpokládanými změnami rozpočtu s tím, že na nejbližším zasedání orgánu, v jehož kompetenci je provádění rozpočtových opatření, budou tato rozpočtová opatření předložena k projednání. Současně stanoví, kdo je za provedení nezbytných změn rozpočtu odpovědný. V tomto případě se tedy nejedná o delegování pravomoci provádět změny rozpočtu, ale pouze o operativní zabezpečení závěru roku. Takovou nezbytnou změnou rozpočtu může být např. zapojení dotace do rozpočtu obce, kterou obec obdrží v samém závěru roku. Někdy může dojít k situaci, kdy je třeba provést opravu nějaké technické chyby v rozpočtu nebo v rozpočtovém opatření. Opravu takové chyby lze provést na základě technické opravy rozpočtu nebo rozpočtového opatření. Nejčastěji může jít například o chybu v textu nebo použití již neplatného paragrafu či položky rozpočtové skladby. V žádném případě nelze formou technické opravy rozpočtu nebo rozpočtového opatření provést úkon, který by měnil podstatu původního rozhodnutí příslušného orgánu obce nebo dobrovolného svazku obcí. Např. nelze technickou opravou měnit účel, na který mají být finanční prostředky použity, nebo příjemce finančních prostředků z rozpočtu apod. Technickou opravu lze provést pouze v takovém případě, že je naprosto zřejmé, že při zpracování došlo k neúmyslné chybě.
2.5 Závěrečný účet Dle zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, v platném znění, je obcím a dobrovolným svazkům obcí uložena povinnost nechat si přezkoumat své hospodaření za uplynulý kalendářní rok. Předmětem přezkoumání hospodaření za uplynulý kalendářní rok je např. kontrola hospodaření dle schváleného rozpočtu, hospodaření s ostatními finančními prostředky, nakládání s majetkem obce nebo dobrovolného svazku obce a vedení účetnictví. Obsah, způsob a podmínky přezkoumání hospodaření jsou stanoveny zákonem č. 420/2004 Sb., o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí, v platném znění. Každé obci a dobrovolnému svazku obcí je dána možnost zvolit si, zda si nechá provést přezkoumání svého hospodaření soukromým auditorem za úplatu, nebo zda si nechá přezkoumat hospodaření ze strany krajského úřadu bezplatně. Obce a dobrovolné svazky obcí, které jsou oprávněny požádat o přezkoumání hospodaření krajský úřad, 12
tak učiní do 30. 6. každého kalendářního roku, anebo v téže lhůtě oznámí příslušnému úřadu, že se rozhodly požádat o provedení přezkoumání hospodaření soukromého auditora. Rozhodne-li se obec nebo dobrovolný svazek obcí zadat přezkoumání soukromému auditorovi, uzavře s ním písemnou smlouvu a o uzavření smlouvy informuje krajský úřad. Tato informace se podává bez zbytečného odkladu, nejpozději však do 31. 1. následujícího kalendářního roku. Určitou formou konečné kontroly hospodaření za uplynulý rozpočtový rok je sestavení závěrečného účtu obce a závěrečného účtu dobrovolného svazku obcí. Závěrečný účet obsahuje:
údaje o plnění příjmů a výdajů rozpočtu v plném členění podle rozpočtové skladby, údaje o dalších finančních operacích, hospodaření s peněžními fondy, hospodaření zřízených nebo založených organizací, hospodaření s majetkem, vyúčtování finančních vztahů ke státnímu rozpočtu a ke státním fondům a finanční vypořádání k jiným rozpočtům a k hospodaření ostatních osob, zprávu o výsledku přezkoumání hospodaření.
Zpracovaný návrh závěrečného účtu územního samosprávného celku či svazku obcí musí být obdobně jako návrh schváleného rozpočtu zveřejněn po dobu nejméně 15 dnů přede dnem jeho projednání v zastupitelstvu obce nebo v orgánu dobrovolného svazku obcí na úřední desce a způsobem umožňujícím dálkový přístup a to včetně zprávy o výsledku přezkoumání hospodaření. Na úřední desce může být návrh závěrečného účtu zveřejněn v užším rozsahu, který obsahuje opět alespoň údaje o plnění příjmů a výdajů rozpočtu v třídění podle nejvyšších jednotek druhového třídění rozpočtové skladby a závěr zprávy o výsledku přezkoumání hospodaření. Způsobem umožňujícím dálkový přístup se zveřejňuje úplné znění návrhu závěrečného účtu včetně celé zprávy o výsledku přezkoumání hospodaření. Dobrovolný svazek obcí je povinen zveřejnit návrh závěrečného účtu na úředních deskách všech členských obcí svazku a také způsobem umožňujícím dálkový přístup. Občané se k návrhu závěrečného účtu mohou vyjádřit buď písemně při jeho zveřejnění nebo ústně na veřejném zasedání zastupitelstva obce nebo orgánu dobrovolného svazku obcí, na kterém je návrh závěrečného účtu projednáván. Zastupitelstvo obce nebo orgán dobrovolného svazku obcí projedná závěrečný účet za uplynulý kalendářní rok nejpozději do 30. 6. roku následujícího. Zákon stanoví povinnost předložit závěrečný účet dobrovolného svazku obcí zastupitelstvům členských obcí neprodleně po jeho schválení v orgánu svazku obcí. Občané obce i občané členských obcí sdružených do dobrovolného svazku obcí mají právo vyjadřovat se k závěrečnému účtu obce a k závěrečnému účtu svazku obcí, proto musí být seznámeni s celým závěrečným účtem, který bude předmětem 13
projednávání v orgánech územního samosprávného celku nebo svazku obcí. Předmětem projednávání je závěrečný účet, jehož nedílnou součástí je i zpráva o výsledku přezkoumání hospodaření. Způsobem umožňujícím dálkový přístup musí tedy být zveřejněn celý návrh závěrečného účtu v takové podobě, v jaké jej bude projednávat zastupitelstvo resp. příslušný orgán svazku. Projednávání závěrečného účtu se uzavírá vyjádřením:
souhlasu s celoročním hospodařením, a to bez výhrad souhlasu s výhradami, na základě kterých musí být přijata nápravná opatření potřebná k nápravě zjištěných nedostatků
Vzhledem k tomu, že součástí závěrečného účtu je zpráva o výsledku přezkoumání hospodaření, vychází při jeho projednávání zastupitelstvo obce či orgán svazku z povinností stanovených pro přijetí opatření k nápravě zjištěných chyb a nedostatků stanovených zákonem č. 420/2004 Sb., o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí, v platném znění. Podle ust. § 13 odst. 1 písm. b) tohoto zákona je obec i dobrovolný svazek obcí povinen přijmout opatření k nápravě chyb a nedostatků uvedených ve zprávě a do 15 dnů od projednání zprávy spolu se závěrečným účtem v zastupitelstvu obce nebo v orgánu svazku obcí a podat o tom písemnou informaci příslušnému přezkoumávajícímu orgánu. Stejná povinnost se týká i obcí a dobrovolných svazků obcí, které si nechaly přezkoumat své hospodaření soukromým auditorem. Pokud tedy závěr zprávy o výsledku přezkoumání hospodaření obsahuje vyjádření, že nebyly zjištěny chyby a nedostatky, může zastupitelstvo obce nebo orgán svazku obcí projednávání závěrečného účtu uzavřít vyjádřením souhlasu s celoročním hospodařením bez výhrad. Pokud však zpráva o výsledku přezkoumání hospodaření ve svém závěru obsahuje, že byly zjištěny chyby a nedostatky, uzavře zastupitelstvo obce nebo orgán svazku obcí projednávání závěrečného účtu souhlasem s výhradami a současně přijme opatření potřebná k nápravě zjištěných chyb a nedostatků a vyvodí závěry vůči osobám, které svým jednáním způsobily obci nebo dobrovolnému svazku obcí škodu.
3
Vybrané dotazy ÚSC a odpovědi Ministerstva financí k novele zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech zveřejněné ve Zprávách Ministerstva financí č. 3/2009 a č. 4/2009
Dotaz: Dopad dlouhodobých závazků, např. úvěr na 20 let, musí být promítnut do
rozpočtového výhledu. Rozpočet vychází z výhledu. Obce však rozpočty sestavují na základě svého předchozího hospodaření a hlavně daňových příjmů. Jak posuzovat návaznost rozpočtu na výhled, který je sestaven na 20 let dopředu? Má se výhled stále průběžně měnit?
Odpověď: Rozpočtový výhled se nesestavuje na celou dobu splatnosti dlouhodobého
závazku, ale zpravidla na období 2 až 5 let. Jednotlivé splátky dlouhodobých závazků musí být v rozpočtovém výhledu vždy uvedeny. V rozpočtovém výhledu mohou být uvedeny např.
14
tyto údaje: dlouhodobý úvěr – splatnost do – předpokládaná výše splátky v konkrétním roce.
dosud
splaceno –
zbývá
splatit –
Dotaz: Do rozpočtu kterého roku a kterého závěrečného účtu se promítne výsledek podnikatelské činnosti (např. za rok 2008), a jakým způsobem?
Odpověď: Výsledek podnikatelské činnosti se promítne do rozpočtu běžného roku, je-li potřeba posílit rozpočet, a to rozpočtovým opatřením. Do závěrečného účtu se promítne za skončený kalendářní rok.
Dotaz: Jakým způsobem bude ověřováno a kontrolováno zveřejnění návrhu rozpočtu a závěrečného účtu v elektronické podobě po dobu 15 dnů přede dnem jejich projednání v zastupitelstvu obce?
Odpověď: Měl by být doklad o zveřejnění jako je tomu u zveřejnění na úřední desce. To znamená, že by mělo být, třeba i na samotném návrhu, který byl zveřejněn na úřední desce, kromě uvedení data zveřejnění a sejmutí uvedeno i datum zveřejnění a sejmutí v elektronické podobě.
Dotaz: Jak postupovat v případě nesouladu dat zveřejnění na úřední desce a zveřejnění elektronicky?
Odpověď: Zákon ukládá zveřejnění návrhu rozpočtu na úřední desce a v elektronické podobě
po dobu 15 dnů před jeho projednáním v zastupitelstvu územního samosprávného celku. Pokud data zveřejnění nebudou souhlasit, ale návrh rozpočtu bude v obou případech zveřejněn po dobu 15 dnů před projednáním, je vše v pořádku. Pokud doba zveřejnění jedním ze zákonem stanovených způsobů bude kratší než 15 dnů, jedná se o správní delikt.
Dotaz: Jak bude možno zkontrolovat dodržení § 11 odst. 3 a § 17 odst. 6 zejména v malých obcích, kde nemají připojení k internetu?
Odpověď: Každá obec je správním orgánem (§ 1 odst. 1 správního řádu), je povinna zřídit
úřední desku, a její obsah zveřejnit i způsobem umožňujícím dálkový přístup (§ 26 odst. 1 správního řádu). Podle § 26 odst. 3 správního řádu není-li správní orgán schopen zajistit zveřejnění obsahu úřední desky způsobem umožňujícím dálkový přístup podle odstavce 1, uzavře osoba uvedená v § 160 odst. 1, jejíž je tento správní orgán součástí, s obcí s rozšířenou působností, v jejímž správním obvodu má sídlo, veřejnoprávní smlouvu (§ 160) o zveřejňování obsahu úřední desky způsobem umožňujícím dálkový přístup. Krajský úřad má přehled o uzavřených veřejnoprávních smlouvách nebo o tom, jak tyto obce zveřejňují obsah úřední desky dálkovým přístupem.
Dotaz: Musí územní samosprávní celek zveřejnit návrh rozpočtu a závěrečného
účtu oběma způsoby, na úřední desce i v elektronické podobě? Některé obce, přestože mají webové stránky, je nepoužívají, neumí s nimi pracovat, nebo je nemají zřízené.
Odpověď: Musí. Jinak se jedná o správní delikt. Dotaz: Jak počítat lhůtu pro zveřejnění návrhu rozpočtu a závěrečného účtu. Lze
do lhůty započítat i den vyvěšení a den sejmutí? Je nutné sledovat, zda se nejedná o sobotu, neděli nebo svátek?
15
Odpověď: Do 15ti denní lhůty pro zveřejnění návrhu rozpočtu a závěrečného účtu se
započítává den vyvěšení i den sejmutí návrhu, i když návrh nebyl v tyto dny zveřejněn po celých 24 hodin. Do lhůty pro zveřejnění návrhu se započítávají všechny kalendářní dny včetně sobot a nedělí (viz rozhodnutí Nejvyššího správního soudu sp. zn. Ao 2/2007-73).
Dotaz: V případě, že ÚSC zveřejní návrh rozpočtu nebo závěrečného účtu po dobu kratší než uvádí zákon (např. jen 14 dnů), bude toto považováno za správní delikt?
Odpověď: Ano. Dotaz: Může jít obec na kontrolu svých zřízených i založených společností na
základě ustanovení § 15? U založených obchodních společností i tam, kde nemá 100% majetkovou účast? Případně, jak často musí vykonávat kontrolu hospodaření těchto právnických osob?
Odpověď: Kontrolu hospodaření zřízených nebo založených právnických osob provádí územní
samosprávný celek na základě vlastního plánu kontrol a v souladu s právním předpisem, podle kterého byly právnické osoby zřízeny nebo založeny.
Kontrolu hospodaření příspěvkové organizace provádí její zřizovatel podle zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole (§ 9 odst. 1).
Kontrolu hospodaření právnických osob, které územní samosprávný celek zřídil nebo založil,
provádí podle právního předpisu, podle něhož byly právnické osoby zřízeny nebo založeny. Kontrolní činnost u právnických osob může zakladatel (zřizovatel) uskutečňovat prostřednictvím svých zástupců v orgánech těchto právnických osob, nebo z titulu zřizovatele nebo zakladatele, pokud tak zákon, na základě kterého byly zřízeny či založeny, stanoví. U založených nebo zřízených právnických osob provádí jejich zřizovatel (zakladatel) kontrolu podle zákona č. 320/2001 Sb. pouze v případě, že jsou žadateli nebo příjemci veřejné podpory, která jim má být nebo byla poskytnuta z jeho rozpočtu, nebo pokud tak stanoví zákon, podle kterého byly zřízeny či založeny.
Školská právnická osoba – zákon č. 561/2004 Sb. – zřizovatel jmenuje a odvolává ředitele, ředitel odpovídá za finanční kontrolu a mimo jiné každoročně zpracovává výroční zprávu o činnosti školy za školní rok a zasílá ji zřizovateli.
Společnost s ručením omezeným – zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění
pozdějších předpisů – společníci vykonávají svá práva týkající se řízení společnosti a kontroly její činnosti na valné hromadě v rozsahu a způsobem uvedeným ve společenské smlouvě, popřípadě ve stanovách. Mají zejména právo požadovat od jednatelů informace o záležitostech společnosti a nahlížet do dokladů společnosti a kontrolovat tam obsažené údaje nebo k tomu zmocnit auditora nebo daňového poradce. Dozorčí rada nahlíží do obchodních a účetních knih a jiných dokladů a kontroluje tam obsažené údaje, přezkoumává řádnou, mimořádnou a konsolidovanou, popřípadě i mezitímní účetní závěrku a návrh na rozdělení zisku nebo úhradu ztráty a předkládá své vyjádření valné hromadě.
Akciová společnost – zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník – dozorčí rada, valná hromada, představenstvo.
16
Valná hromada – do působnosti valné hromady mimo jiné náleží schválení řádné nebo
mimořádné účetní závěrky a konsolidované účetní závěrky a v zákonem stanovených případech i mezitímní účetní závěrky, rozhodnutí o rozdělení zisku nebo o úhradě ztráty a stanovení tantiém.
Představenstvo – zabezpečuje obchodní vedení včetně řádného vedení účetnictví společnosti
a předkládá valné hromadě ke schválení řádnou, mimořádnou a konsolidovanou, popřípadě i mezitímní účetní závěrku a návrh na rozdělení zisku nebo úhradu ztráty v souladu se stanovami společnosti. Ve lhůtách určených stanovami, nejméně však jednou za účetní období, předkládá valné hromadě zprávu o podnikatelské činnosti společnosti a o stavu jejího majetku. Tato zpráva je vždy součástí výroční zprávy zpracovávané podle zvláštního právního předpisu.
Dozorčí rada – dohlíží na výkon působnosti představenstva a uskutečňování podnikatelské
činnosti společnosti. Její členové jsou oprávněni nahlížet do všech dokladů a záznamů týkajících se činnosti společnosti a kontrolují, zda účetní zápisy jsou řádně vedeny v souladu se skutečností a zda podnikatelská činnost společnosti se uskutečňuje v souladu s právními předpisy, stanovami a pokyny valné hromady. Členové dozorčí rady se účastní valné hromady společnosti a jsou povinni seznámit valnou hromadu s výsledky své kontrolní činnosti.
Obecně
prospěšná
společnost –
zákon č. 248/1995 Sb., o obecně prospěšných společnostech a o změně a doplnění některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů – správní radu jmenuje zakladatel, dozorčí rada je kontrolním orgánem – 1. dozorčí radu jmenuje zakladatel.
Veřejná
výzkumná instituce – zákon č. 341/2005 Sb., o veřejných výzkumných institucích, ve znění pozdějších předpisů – zřizovatel jmenuje a odvolává ředitele veřejné výzkumné instituce, jmenuje a odvolává členy dozorčí rady veřejné výzkumné instituce; dozorčí rada vykonává dohled nad činností a hospodařením veřejné výzkumné instituce. Veřejné neziskové ústavní zdravotnické zařízení – zákon č. 245/2006 Sb., o veřejných neziskových ústavních zdravotnických zařízeních a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů – zřizovatel jmenuje, odvolává ředitele a členy dozorčí rady a pravidelně provádí kontrolu hospodaření veřejného zdravotnického zařízení přiměřeně podle zákona č. 320/2001 Sb.
Dotaz: Obec má nedostatečně zpracovaný rozpočtový výhled (např. pouze
na 1 rok následující po roce, na který se sestavuje rozpočet), jedná se o správní delikt?
Odpověď: Ne. Zákon uvádí, že rozpočtový výhled se zpracovává zpravidla na období 2–5 let,
to znamená, že rozpočtový výhled může být zpracován i na dobu kratší nebo delší. Správním deliktem je, když územní samosprávný celek nemá zpracován žádný rozpočtový výhled.
Dotaz: Dle § 22a odst. 1 písm. e) se ÚSC dopustí správního deliktu tím, že
v rozporu s § 14 neprovede rozpis schváleného rozpočtu. Co v tomto případě znamená „neprodleně“?
Odpověď: Zákon nestanoví lhůtu, v níž má být schválený rozpočet rozepsán. Termín
„neprodleně“ vyjadřuje, že se tak má stát bez zbytečného odkladu. Posouzení, zda byl rozpis schváleného rozpočtu proveden neprodleně, bude na správním orgánu. Bude třeba zvážit
17
všechny okolnosti, které předcházely rozpisu, a zvážit, zda bylo prodlení odůvodněné a rozpis nebylo možné provést dříve, nebo zda se jednalo pouze o liknavost.
Dotaz: Pokud ÚSC překročí v průběhu roku závazné ukazatele rozpočtu, jedná se
o správní delikt podle § 22a odst. 1 písm. f) (...v rozporu s § 15 nevykonává kontrolu svého hospodaření) nebo se jedná o správní delikt, dojde-li k tomuto zjištění až při konečném přezkoumání.
Odpověď: Správním deliktem je, pokud není prováděna kontrola vlastního hospodaření ve
smyslu zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě. Pokud ÚSC neplní povinnost provádět kontrolu svého hospodaření, kterou má uloženu v § 15 zákona č. 250/2000 Sb., ve znění pozdějších předpisů, dopustí se správního deliktu podle § 22a odst. 1 písm. f). Jakákoliv změna v průběhu roku, která má vliv na závazné ukazatele schváleného rozpočtu, vyžaduje přijetí rozpočtového opatření. Neprovedení změny schváleného rozpočtu rozpočtovým opatřením podle § 16 odst. 2 je správním deliktem podle § 22a odst. 1 písm. c).
Dotaz: Byl by správním deliktem i chybný obsah rozpočtového výhledu? Co je považováno za chybný obsah rozpočtového výhledu (§ 3 odst. 2)?
Odpověď: Rozpočtový výhled obsahuje předpokládané příjmy a výdaje. Zákon nestanoví
povinný obsah rozpočtového výhledu. Minimálním obsahem je stanovení výše předpokládaných příjmů, výdajů, pohledávek a závazků, zejména dlouhodobých, v období, pro které je výhled sestavován. Správním deliktem je pouze to, není-li rozpočtový výhled vůbec vypracován.
Dotaz: Dle § 22a odst. 1 písm. g) se ÚSC dopustí správního deliktu tím, že
v rozporu s § 17 odst. 4 nezajistí přezkoumání svého hospodaření za uplynulý kalendářní rok. K jakému datu by vznikl správní delikt za nesplnění této povinnosti?
Odpověď: Podle našeho právního názoru a právního názoru odboru kontroly Ministerstva
financí je rozhodným dnem 31. 1. roku následujícího po roce, za který má být provedeno přezkoumání hospodaření. Stanovení tohoto data vychází ze zákona č. 420/2004 Sb., o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí, ve znění pozdějších předpisů, podle kterého rozhodne-li se obec, včetně hlavního města Prahy, dobrovolný svazek obcí nebo městská část hlavního města Prahy zadat přezkoumání auditorovi, uzavře s ním písemnou smlouvu o poskytnutí auditorské služby podle zvláštního právního předpisu. O uzavření smlouvy s auditorem informuje obec a dobrovolný svazek obcí příslušný krajský úřad, městská část hlavního města Prahy, Magistrát hlavního města Prahy a hlavní město Praha Ministerstvo financí. Tato informace se podává nejpozději do 31. ledna roku následujícího po roce, za který má být přezkoumání hospodaření provedeno. Pokud se tak nejpozději tohoto dne nestalo, došlo ke správnímu deliktu. Lhůta pro zánik odpovědnosti začne běžet od 1. 2. roku následujícího po roce, za který má být provedeno přezkoumání hospodaření.
Dotaz: Dle § 22a odst. 2 písm. a) se ÚSC dopustí správního deliktu tím, že
v rozporu s § 11 odst. 2 zpracuje a schválí rozpočet. V případě, že se ÚSC podílí na realizaci programu nebo projektu spolufinancovaného z rozpočtu EU, musí jeho
18
rozpočet na příslušný kalendářní rok obsahovat stanovený objem prostředků. Kdy nastává „musí“?
Odpověď: Zákon stanoví, že pokud se územní samosprávný celek podílí na realizaci
programu nebo projektu spolufinancovaného z rozpočtu Evropské unie, musí jeho rozpočet na příslušný kalendářní rok obsahovat stanovený objem finančních prostředků účelově určených na spolufinancování programu nebo projektu Evropské unie. Pro posouzení, zda došlo ke správnímu deliktu, je rozhodující, zda jsou či nejsou tyto prostředky uvedeny ve schváleném rozpočtu. Pokud je smlouva uzavírána, resp. rozhodnutí o poskytnutí dotace vydáno v roce předcházejícím roku, v němž se má projekt realizovat, musí být příslušné prostředky obsaženy již v návrhu rozpočtu. Ke správnímu deliktu by došlo ke dni schválení rozpočtu, který by uvedené prostředky neobsahoval. Pokud by byla smlouva podepsána, resp. rozhodnutí o poskytnutí dotace vydáno v průběhu rozpočtového roku, schválený rozpočet by stanovené prostředky nezahrnoval. Proto by bylo nutné neprodleně upravit rozpočet rozpočtovým opatřením. V tomto případě by došlo ke správnímu deliktu neprovedením rozpočtového opatření. Posouzení, zda bylo rozpočtové opatření provedeno neprodleně, je na příslušném správním orgánu.
Dotaz: Je možné zahájit správní řízení za správní delikt zjištěný při dílčím přezkoumání nebo až po vyhotovení zprávy ze závěrečného přezkoumání?
Odpověď: Správní řízení je třeba zahájit, jakmile existuje dostatečný důvod pro jeho
zahájení, tj. důvodné podezření, že došlo ke správnímu deliktu. Závěr, že byl spáchán správní delikt, resp. důvodné podezření, že k němu došlo, může být učiněn již v průběhu kontroly. Podnětem pro zahájení řízení může být jak zjištění z dílčího přezkoumání, tak i ze závěrečné zprávy o výsledku přezkoumání hospodaření. Vzhledem k běhu subjektivní lhůty pro zahájení správního řízení (ode dne, kdy se správní orgán o správním deliktu dozvěděl), je třeba se zahájením správního řízení neotálet. Podle § 22b odst. 3 zákona č. 250/2000 Sb. ve znění zákona č. 477/2008 Sb. odpovědnost právnické osoby za správní delikt zaniká, jestliže správní orgán o něm nezahájil řízení do 2 let ode dne, kdy se o něm dozvěděl, nejpozději do 4 let ode dne, kdy byl spáchán.
Dotaz: Kdo jménem právnické osoby (obec, DSO) prokáže, že vynaložila veškeré úsilí, aby porušení povinnosti zabránila.
Odpověď: Výklad správního řádu a správního řízení spadá do působnosti Ministerstva vnitra, proto odpovědi na dále uvedené otázky jsou jen nezávaznou informací.
Podle § 30 odst. 1 správního řádu činí úkony ten, kdo je k tomu oprávněn v řízení před soudem podle zvláštního zákona (§ 21 o. s. ř.). Podle § 30 odst. 4 správního řádu činí za územní samosprávný celek úkony ten, kdo je podle zvláštního zákona oprávněn územní samosprávný celek navenek zastupovat, jeho zaměstnanec nebo člen zastupitelstva, který byl touto osobou pověřen. V § 30 je dále stanoveno, že za právnickou osobu může v téže věci činit úkony jen jedna osoba a každý, kdo činí úkony, musí prokázat své oprávnění.
Dotaz: Jak posoudit, zda právnická osoba vynaložila veškeré úsilí, aby zabránila porušení právní povinnosti a jak na to při výkonu přezkoumání nahlížet
19
Odpověď: Posouzení, zda bylo vynaloženo veškeré úsilí, které bylo možné požadovat, aby
bylo porušení právní povinnosti zabráněno, je na správním orgánu. Ten by se měl při posuzování věci řídit zásadami činnosti správních orgánů podle správního řádu, označovanými jako principy dobré správy. Obecně lze uvést, že správní orgán nesmí zneužívat svoji pravomoc, má vycházet ze skutečností významných pro daný případ, být objektivní, nestranný a posuzovat zvláštní okolnosti případu v souladu s obecnými pravidly.
Dotaz: Pokud by bylo prokázáno vynaložení veškerého úsilí .... a právnická osoba by za delikt neodpovídala, znamená to, že správní řízení se zahájí, ale pokuta se neuloží?
Odpověď: Dospěje-li správní orgán k závěru, že se účastník řízení nedopustil správního
deliktu, který je předmětem řízení, řízení usnesením podle § 66 odst. 2 správního řádu zastaví.
Dotaz: Co je míra závažnosti správního deliktu; co se stane v případě, že přezkoumávající orgán zjistí porušení povinnosti, a přesto nezahájí správní řízení. Podkladem pro správní řízení je zpráva o výsledku přezkoumání hospodaření?
Odpověď: Mírou závažnosti by měl být rozsah porušení zákona č. 250/2000 Sb. a následky porušení. Správní úřad je povinen projednat každý delikt, o němž se dozví. Pokud příslušný správní úřad řízení nezahájí, bude v případě jeho nečinnosti postupovat nadřízený správní orgán podle § 80 správního řádu.
Správní řízení je třeba zahájit, jakmile existuje znalost správního orgánu o tom, že došlo ke správnímu deliktu, tedy jakmile se správní orgán dozvěděl o jednání, které lze předběžně vyhodnotit jako správní delikt, nebo kdy mu došlo oznámení dostatečně určitého a věrohodného obsahu. Není proto třeba čekat na vypracování protokolu o kontrole.
Dotaz: Komu se doručuje rozhodnutí – starostovi? Odpověď: Problematiku doručování upravuje správní řád (§ 19 obecná ustanovení o doručování, § 21 doručování právnickým osobám a další ustanovení).
Pro informaci uvádíme, že právnické osobě se písemnost doručuje na adresu pro doručování (§ 19 odst. 3), na adresu jejího sídla nebo sídla její organizační složky, jíž se řízení týká. Písemnost, která se doručuje do vlastních rukou, jsou oprávněny převzít orgány a osoby uvedené v § 30 nebo jiné osoby, které byly pověřeny písemnosti přijímat. Podle § 30 odst. 4 správního řádu činí za územní samosprávný celek úkony ten, kdo je podle zvláštního zákona oprávněn územní samosprávný celek navenek zastupovat, jeho zaměstnanec nebo člen zastupitelstva, který byl touto osobou pověřen. Podle § 103 odst. 1 obecního zřízení zastupuje obec navenek starosta.
Dotaz: Ve zprávě o výsledku přezkoumání hospodaření, kterou vypracoval auditor, je popsán nedostatek, který je správním deliktem. Je krajský úřad povinen zahájit správní řízení?
Odpověď: Ano.
20
Dotaz: Zákon č. 250/2000 Sb. neuvádí v úvodu vymezení základních pojmů. Co se míní definicí "v elektronické podobě způsobem umožňujícím dálkový přístup"? Jedná se pouze o internet nebo i o zveřejňování prostřednictvím jiných elektronických prostředků (např. digitální pozemní televize, teletext). Odpověď: Jedná se o elektronickou úřední desku. Dotaz: Je nutno zveřejnění v elektronické podobě způsobem umožňujícím dálkový přístup prokázat smlouvou s provozovatelem nebo je dostačující uvedení data zveřejnění a sejmutí na návrhu zveřejněného dokumentu na elektronické či "kamenné" úřední desce? Odpověď: Dostačující je datum zveřejnění a sejmutí na dokumentu. Většinou ÚSC mají i elektronický archiv, kde jsou archivovány dokumenty zveřejněné na úřední desce.
Dotaz: Podle § 39 (4) a (6) zákona č. 250/2000 Sb. je svazek obcí povinen zveřejnit návrh svého rozpočtu a návrh závěrečného účtu "na úředních deskách obcí, které jsou jeho členy, a v elektronické podobě způsobem umožňujícím dálkový přístup." a) Je potřeba, aby měl DSO svoji elektronickou úřední desku, když mu tuto povinnost zákon neukládá? b) Z citovaného ustanovení zákona jednoznačně nevyplývá povinnost svazku obcí zveřejnit výše uvedené dokumenty na elektronických úředních deskách všech členských obcí. Je zveřejnění pouze na elektronické desce jedné z obcí naplněním skutkové podstaty správního deliktu? Pokud ano, z jakého titulu? Odpověď: a) Ne. Zveřejňuje se na elektronických úředních deskách členských obcí. b) "Svazek obcí je povinen návrh svého rozpočtu zveřejnit vhodným způsobem a ve vhodném rozsahu na úředních deskách obcí, které jsou jeho členy, a v elektronické podobě způsobem umožňujícím dálkový přístup, a to nejméně po dobu 15 dnů před jeho projednáním v orgánu svazku obcí, který jej podle stanov schvaluje". Podle našeho právního názoru je z daného textu zřejmé, že se zveřejňuje na "klasických" úředních deskách všech členských obcí a na elektronických úředních deskách všech členských obcí.
21
4 Vybraná stanoviska Ministerstva vnitra a Ministerstva financí k problematice provádění rozpočtových opatření 4.1 Provádění rozpočtových opatření – stanovisko odboru dozoru a kontroly veřejné správy Ministerstva vnitra Dotaz: Kdo schvaluje a provádí rozpočtová opatření obce?
a) Schvalování a provádění rozpočtových opatření v případě, kdy zastupitelstvo obce nevymezí rozsah rozpočtových opatření, jejichž provádění svěřuje radě obce: Rozpočtová opatření, která vycházejí z pojetí § 16 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů, tj. taková opatření, která v daném rozpočtovém období mění závazné ukazatele rozpočtu na základě možných úprav v rámci organizačních, metodických nebo věcných změn, podléhají vždy schválení zastupitelstva obce ve smyslu vyhrazené pravomoci dle § 84 odst. 2 písm. b) zákona o obcích. Rada obce je totiž dle § 102 odst. 2 písm. a) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o obcích“), oprávněna „samostatně“ hospodařit toliko v mezích zastupitelstvem schváleného rozpočtu, přičemž rozpočtová opatření ve smyslu § 16 odst. 3 zákona č. 250/2000 Sb., jimiž dochází ke změnám rozpočtu, je oprávněna provádět pouze v rozsahu svěřeném zastupitelstvem obce. Jestliže tedy zastupitelstvo obce příslušný rozsah nevymezí, může rada obce v rámci své kompetence hospodaření dle schváleného rozpočtu samostatně schvalovat a provádět pouze taková rozpočtová opatření, která nemění závazné ukazatele původně schváleného rozpočtu, tj. opatření, která nevycházejí z rozsahu změn dle § 16 zákona č. 250/2000 Sb. b) Schvalování a provádění rozpočtových opatření v případě, kdy zastupitelstvo obce vymezí rozsah rozpočtových opatření, jejichž provádění svěřuje radě obce: Pokud zastupitelstvo obce vymezí určitý rozsah rozpočtových opatření ve smyslu § 16 zákona č. 250/2000 Sb., jimiž dochází ke změnám závazných ukazatelů rozpočtu obce, který svěří k provádění radě obce, pak je s ohledem na dikci § 102 odst. 2 písm. a) zákona o obcích rada obce oprávněna samostatně schvalovat a provádět též rozpočtová opatření, která mění závazné ukazatele původně schváleného rozpočtu, avšak pouze v zastupitelstvem obce vymezeném rozsahu. Rozpočtová opatření, jimiž dochází ke změnám rozpočtu dle § 16 zákona č. 250/2000 Sb., která přesahují zastupitelstvem vymezený rozsah svěřený k rozhodování radě obce, však již podléhají schválení zastupitelstva obce. K problematice předchozího zveřejňování rozpočtových opatření lze doplnit, že dle § 11 odst. 3 a § 17 odst. 5 a 6 zákona č. 250/2000 Sb. se povinné patnáctidenní zveřejňování před projednáváním v orgánu obce týká výhradně jen návrhu rozpočtu obce a návrhu závěrečného účtu obce pro příslušný kalendářní rok. Kompetentním orgánem obce pro schválení obou dokumentů je pak zastupitelstvo obce (viz též § 84 odst. 2 písm. b/ zákona o obcích). Žádná zákonná úprava však neukládá povinnost, aby v patnáctidenní lhůtě bylo obdobně zveřejňováno i rozpočtové opatření, které je definováno ustanovením § 16 odst. 3 zákona č. 250/2000 Sb.
22
Výše uvedené platí obdobně i pro kraje [viz § 35 odst. 2 písm. i) a § 59 odst. 1 písm. a) zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů], pro hlavní město Prahu [viz § 59 odst. 2 písm. e) a § 68 odst. 2 písm. a) a b) zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze] a její městské části [viz § 89 odst. 1 písm. h) a § 94 odst. 2 písm. a) a h) zákona č. 131/2000 Sb.]. Metodický postup pro konkrétní naplňování jednotlivých fází rozpočtového procesu dle § 11 a násl. zákona č. 250/2000 Sb. přísluší do věcné kompetence Ministerstva financí (odbor 12), které pro danou oblast zpracovalo řadu metodických materiálů, jež průběžně zveřejňuje ve Zprávách MF pro finanční orgány obcí a krajů.
4.2 Změny rozpočtu obce čj.: 12/75 389/2011 – 124 – ref. Ing. R. Kotrba Podle ustanovení § 12 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů, se rozpočet zpracovává v třídění podle rozpočtové skladby a schválený rozpočet vyjadřuje závazné ukazatele. Rozpočet schvaluje zastupitelstvo obce. Podle ustanovení § 14 zákona č. 250/2000 Sb. se neprodleně po schválení rozpočtu provádí jeho rozpis. Rozpis rozpočtu provádějí odborné útvary obecního úřadu a nepodléhá schválení orgány obce. Změny schváleného rozpočtu se podle § 16 zákona č. 250/2000 Sb. provádějí rozpočtovými opatřeními, které se evidují podle časové posloupnosti. Rozpočtová opatření schvaluje zastupitelstvo obce nebo rada obce, pokud zastupitelstvo vymezilo rozsah rozpočtových opatření, jejichž provádění svěřilo radě (ustanovení § 102 odst. 2 písm. a) zákona č. 128/2000 Sb.). Pokud jde o přesouvání finančních prostředků „v rámci paragrafu“ jedná se o případ, kdy zastupitelstvo obce schválí závazný ukazatel, kdy je stanoven objem finančních prostředků na konkrétním paragrafu rozpočtové skladby bez konkrétních objemů na položkách. V takovém případě se mohou provádět změny na položkách bez toho, aby došlo ke změně celkového objemu rozpočtu schváleného zastupitelstvem na paragrafu. Při změně rozpisu rozpočtu se nejedná o změnu rozpočtu a neprovádí se rozpočtové opatření. Připomínáme, že k problematice schvalování a provádění rozpočtových opatření vydal Odbor dozoru a kontroly Ministerstva vnitra stanovisko č. 4/2011 (viz výše bod 4.1).
4.3 Vázání rozpočtových výdajů čj.: MF – 24 660/2012/12 – 124 – ref. Ing. R. Kotrba Ustanovení § 16 odst. 3 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů, obsahuje taxativní výčet, co je rozpočtovým opatřením. V písm. c) je uvedeno vázání rozpočtových výdajů.
23
V ustanovení § 16 odst. 3) písm. c) je dále uvedeno, že rozpočtovým opatřením je vázání rozpočtových výdajů, jestliže je jejich krytí ohroženo neplněním rozpočtových příjmů; tímto opatřením se objem rozpočtu snižuje. Znamená to, že i samotná hrozba si vyžaduje vázání rozpočtových výdajů a rozpočet příjmů a výdajů se sníží. Podle výše uvedených skutečností je i vázání rozpočtových výdajů rozpočtovým opatřením, které se eviduje podle časové posloupnosti.
Použité zdroje:
Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, v platném znění
Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, v platném znění
Zákon č. 420/2004 Sb., o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí, v platném znění
Obec & finance: Hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí (Mgr. Helena Peterová)
Zprávy MF ČR pro finanční orgány obcí a krajů
Stanoviska odboru dozoru a kontroly veřejné správy
Veřejné finance v ČR a EU, Šelešovský J., Jahoda R.
24
