BGF KKFK Elektronikus Könyvtár Az elektronikus könyvtár teljes szövegű dokumentumokat tartalmaz biztosítva a szabad információhozzáférést. A szerzői és egyéb jogok a dokumentum szerzőjét/tulajdonosát illeti. Az elektronikus könyvtár dokumentumai szabadon felhasználhatók változtatások nélkül a forrásra való megfelelő hivatkozással, de csak saját célra nem kereskedelmi jellegű alkalmazásokhoz.
Budapesti Gazdasági Főiskola KÜLKERESKEDELMI FŐISKOLAI KAR NEMZETKÖZI KOMMUNIKÁCIÓ SZAK Nappali Tagozat EU-kapcsolatok szakirány
Regionális és globális problémakezelés a kábítószerügy területén
Budapest 2004. Készítette: Borbély Eszter
Tartalomjegyzék
I. Bevezetés ________________________________________________________________4 II. Az Európai Unió kábítószer elleni küzdelme ___________________________________7 1. A globális problémák megoldásának regionális és univerzális szintjei .....................................7 2. Az Európai Unió kábítószer elleni fellépésének történeti áttekintése........................................9 3. Az Európai Unió drogstratégiájáról és cselekvési tervéről.......................................................11 4. Az Európai Unió kábítószer elleni küzdelmének intézményi keretei.......................................13 4. 1. A kábítószerügy a bel- és igazságügyi együttműködés keretein belül ______________________ 13 4. 2. Az európai uniós intézmények szerepe a kábítószerügyben______________________________ 15 4. 3. A kábítószer elleni küzdelem különböző aspektusai____________________________________ 17 4. 4. Az Európai Unió tevékenységének értékelése _________________________________________ 24
III. Az ENSZ kábítószer ellenes tevékenysége ____________________________________26 1. Az ENSZ és a globális problémák ...............................................................................................26 2. Az ENSZ kábítószer elleni küzdelmének története ...................................................................27 3. Az ENSZ nemzetközi egyezményrendszere a kábítószerek területén......................................29 4. Az ENSZ küzdelme a kábítószer, mint globális probléma ellen ..............................................30 5. Az ENSZ tevékenységének értékelése a kábítószerügy területén.............................................36
IV Az ENSZ és az EU együttműködése, közös erőfeszítések egy globális probléma leküzdésére _______________________________________________________________37 1. Az ENSZ és az Európai Unió együttműködésének értékelése a kábítószerügyek területén.............................................................................................................................................43
V. Befejezés _______________________________________________________________44 Bibliográfia _______________________________________________________________47 Mellékletek _______________________________________________________________51
3
I. Bevezetés „A kábítószerek okozta egyre súlyosbodó problémák a nemzetközi nyugtalanság egyik fő forrásává váltak, nem kis mértékben a gyermekek és a fiatalok jövőjére gyakorolt hatásuk miatt. Egyre nyilvánvalóbbá vált, hogy a nemzetközi és a többoldalú erőfeszítések nyújtják a legtöbb reményt a kábítószerek forgalmának és élvezetének feltartóztatására és csökkentésére…” Javier Pérez de Cuéllar A globalizációs folyamat központi fogalommá vált a 21. századi ember életében. A jelenség rendkívül sokrétű és az élet szinte minden területére kiterjed. Jelenti a javak, szolgáltatások, tőke, technika, információ és a munkaerő nemzetközi áramlásának bővülését, transznacionalizálódást a kereskedelemben, egyre általánosabban elfogadott nemzetközi szabályok és normák kialakulását1és még folytathatnánk tovább a felsorolást. Kiss J. László megfogalmazásában „a globalizáció az idő-tér tágulását és egy „új földrajz” kialakulását érzékelteti, abban a mindennapi értelemben, hogy életünk egyre több területére vannak hatással a tőle térben és időben egyre távolabb történő események”.2 A globalizációs folyamattal kapcsolatban beszélhetünk gazdasági és politikai globalizációról, melyek szoros kölcsönhatásban vannak egymással. Ez azzal magyarázható, hogy a gazdasági globalizálódás függ az államok politikai hajlandóságától a liberalizálásra és a deregulációra. A globalizáció jelensége érdekes változást hozott magával a 21. század külpolitikájának területén is. A tradicionálisan szabályozott háború és béke kérdése mellett a külpolitikának ma már képesnek kell lennie arra, hogy az eddig államon belül szabályozott kapcsolatokat az államok közötti együttműködés útján szabályozza. Tehát a kül- és a belpolitika elkülönítése napjainkban nem minden esetben tartható, Kegley és Wittkopf elmélete szerint „az „internacionalizáló politika” elnevezésen kívül a „nemzetközi” („international”) és a „belpolitika” („domestic”) összevonásával az 1 2
Gömbös Ervin szerk. :Az ENSZ és az EU együttműködés, 2003, Magyar ENSZ Társaság, 9. old. Kiss J. László: Globalizálódás és külpolitika, 2003, Teleki László Alapítvány, 74. old.
4
„intermestic ügyek” („intermestic affairs”) fogalma is bekerült az irodalomba”.3Ma már a korábban szigorúan az állam belügyének tekintett kérdésekben is megfigyelhető együttműködés nemzetközi szinten. Ennek a jelenségnek az egyik példája lehet a kábítószer és kábítószer-kereskedelem ügyének egyre inkább közös ügyként, nemzetközi problémaként való kezelése. A kül- és belpolitika közötti éles határvonal elmosódása mellett a globalizáció fontos tényezője és egyben következménye az úgynevezett globális problémák, vagy más néven világproblémák megjelenése. Ide sorolhatóak például a természeti erőforrások és a természeti környezet gondjai, de az egyre nagyobb mértéket öltő szervezett bűnözés és a kábítószer-kereskedelem is. Az illegális drogkereskedelem főként a 20. század második felétől vált központi problémává, mert a globalizáció teremtette helyzet miatt - kereskedelem liberalizálása, határok megszűnése - szinte átfolyik a határokon a drog. Tehát mindezeknek a folyamatoknak az ismeretében kijelenthetjük, hogy „a kábítószerélvezet egy bizonyos transznacionális fertőzés.”4Bár a század elejétől történtek intézkedések a kábítószer terjedésének megfékezésére - 1912-es hágai ópiumegyezmény, a Népszövetség nemzetközi egyezményei, az ENSZ tevékenysége - a drogfogyasztás és kereskedelem mégis egyre aggasztóbb méreteket öltött. A problémakör ma már túl bonyolult ahhoz, hogy az országok meg tudják oldani egyedül, ezért szükség van a helyi közösségek tevékenysége és a nemzeti fellépés mellett regionális és univerzális együttműködésre is. Annak ellenére, hogy a kábítószer-élvezetet és kereskedelmet globális problémaként tartják számon, és hogy egyre több intézmény egyre nagyobb anyagi hozzájárulással küzd ellene, a megoldás még mindig nem ismert. A nemzetek külön utakon járnak, különböző drogpolitikákat, törvényeket alkalmaznak (még az Európai Unión belül is jelentős felfogásbeli különbségek vannak ezen a téren a tagállamok között, pl. Hollandia, aki a liberális felfogást, és Svédország, aki a konzervatív hozzáállást képviseli), de azt szinte minden ország felismerte, hogy összehangolt együttműködésre van szükség. Azonban arra, hogy a nemzetállamok nézeteit összhangba lehessen hozni egymással, és egységes törvényeket alkalmazzanak ezen a területen, talán még évtizedeket kell várni. Tekintve, 3
Kiss J. László: Globalizálódás és külpolitika, 2003, Teleki László Alapítvány, 109. old. Birta Zsuzsa szerk. : Az ENSZ tevékenységének fókuszában, Jegyzetek előadóknak, 1990, Egyesült Nemzetek, New York, Kiadta a Tájékoztatási Főosztály együttműködésében a Magyar ENSZ Társasággal, 18. old.
4
5
hogy a probléma megoldása nem várathat eddig magára, különösen fontos szerepe van a regionális és univerzális együttműködéseknek a kábítószerügyek területén, amelyek keretében az intézmények kijelölhetnek egy közös utat, amely az együttműködés folyamán elvezet a végső megoldáshoz. Egy globális problémát csak az országok összefogásával, univerzális együttműködéssel lehet legyőzni. A multilaterális szervezetek közösen kialakított szabályok, normák segítségével előmozdíthatják az olyan globális problémák közös kezelését, mint a kábítószer-fogyasztás és kereskedelem. Vajon milyen módon lehet megoldást találni a regionális és univerzális szervezetek szintjén a kábítószer-problémára, és vajon a multilaterális szervezetek jó úton haladnak-e ennek megvalósításában? Ebben a küzdelemben különösen nagy szerepet tölt be az Európai Unió és az Egyesült Nemzetek Szervezete, hiszen fontos, hogy a fejlett országok felismerjék, hogy a problémából adódó feladatok nagy részét nekik kell megvalósítaniuk, mert ők rendelkeznek a megfelelő anyagi forrással és szaktudással. Szakdolgozatom központi kérdése, hogy az EU, mint a Föld legerősebb regionális szervezete és az ENSZ, mint „világállam” a rendelkezésére álló eszközökkel milyen hatékonysággal tud a kábítószerek ellen fellépni? A két szervezet milyen szinten tesz közös erőfeszítéseket az együttműködésük fejlesztésére ezen a kihívásokkal teli területen?
6
II. Az Európai Unió kábítószer elleni küzdelme 1. A globális problémák megoldásának regionális és univerzális szintjei
A globális problémák elleni küzdelem párhuzamosan több szinten zajlik. A helyi közösségeknek
és
világproblémákkal,
az majd
egyes
államoknak
főként
a
II.
kellett
először
világháború
szembenézniük
után
a
a
külpolitika
„társadalmasodásával”5 a regionális és globális intézmények magukra vállalták ezen feladatok nagy részét. A világproblémák elleni küzdelem egyes szintjeinek tevékenységét és feladatát a kábítószer kérdéskörén keresztül vizsgálom meg. Az országok többsége ma már saját drogpolitikával, saját törvényekkel rendelkezik, kialakították
a
kérdéskörrel
foglalkozó
állami
intézményeiket,
szerveiket.
A
nemzetállamok nagy része már felismerte, hogy a helyi közösségeknek is fel kell vennie a küzdelmet a kábítószer terjedése ellen. (A magyar nemzeti stratégia megvalósulásában kulcsszerepet játszik a helyi közösségek együttműködése. A Kábítószerügyi Egyeztető Fórumok (KEF) olyan helyi szakmai csoportosulások, amelyeknek szerepe a helyi sajátosságok és szükségletek feltárása, értelmezése és a megvalósítási formák kimunkálása. 6) A kábítószer elleni küzdelem bilaterális szinten régóta zajlik, hiszen két szomszédos ország a kábítószer-probléma hasonló aspektusaiban lehet érintett. Az ilyen kapcsolatok fő célja a kölcsönös tapasztalatcsere és segítségnyújtás, közös programok kialakítása és fejlesztése. (Pl. Magyarország kapcsolatban van többek között Szlovákia, Románia, az Egyesült Királyság, és Kanada kábítószerügyi szerveivel.) Rendkívül fontos, hogy a kábítószer elleni küzdelem regionális szinten is működjön, mert ma már szinte minden régió szembesül a drogproblémával. Dél- és KözépAmerikában a kokain illegális előállítása és termelése jelenti a legnagyobb veszélyt a lakosok számára, a Délkelet-Ázsiában lévő „Arany Háromszögben”(Burma, Laosz és
5 6
Kiss J. László: Globalizálódás és külpolitika, 2003, Teleki László Alapítvány, 107. old. Jelentés a magyarországi kábítószerhelyzetről 2003, GYISM, Budapest, 17. old.
7
Thaiföld határán elhelyezkedő terület)7az ópiumtermelés még mindig nagyon elterjedt. A délről érkező kábítószereknek Nyugat-Európa és az Egyesült Államok a fő felvevőpiaca, és ezekben a térségekben főként az intravénás kábítószer-használattal egyre gyorsabban terjedő AIDS jelent nagy veszélyt. A régiók országai közös összefogással igyekeznek megoldást találni a problémára. Európában az Európai Unió keretein belül zajlik együttműködés a kábítószer visszaszorítása érdekében, Délkelet-Ázsiában az ASEAN szervezet igyekszik leküzdeni a problémát főként a fejlett országok segítségével, az amerikai államok pedig egy drogfogyasztást ellenörző bizottság (CICAD)8 keretein belül működnek együtt regionális szinten. Annak ellenére, hogy az egyes régiók a kábítószerkérdés más-más területén érintettek, szükség van globális összefogásra is, mert a világproblémák nem szoríthatók országhatárok közé. Az ENSZ úgy gondolja, hogy kábítószerügyek területén „az egyetlen hatékony megközelítés a közösségi megközelítés: a helyi közösség, a nemzeti közösség és a nemzetközi közösség összehangolt tevékenységével.”9Az ENSZ, mint nemzetközi szervezet univerzális szinten próbál támadást intézni a kábítószer kereslet és kínálat ellen, igyekszik alternatívákat nyújtani a termelő országoknak, és ezzel párhuzamosan erősíti a nemzetközi összefogást. A multilaterális szervezetek jelentős szerepet játszottak és játszanak a globalizáció folyamatában, igyekeznek azt áttekinthetőbbé, szervezettebbé tenni. A globalizáció azonban feladatokat is hárított ezekre a szervezetekre, ma már szerepük,
hogy
a
közös
gondok
„közös
menedzselését”
(„global
governance”)10megvalósítsák, hiszen az államok tagságukkal jelképesen a közösen fenntartott intézményekre bízták a globális problémák megoldását. Tehát mind az ENSZ, mind az Európai Unió tagállamai ezt a tevékenységet várják el az intézményektől. Szakdolgozatom következő részében azt kívánom bemutatni, hogy az Európai Unió, mint regionális szervezet milyen eszközökkel és milyen módon veszi fel a harcot a drogkereskedelemmel és fogyasztással szemben, az európai államok összefogása milyen eredményeket ért el és melyek a még megoldásra váró kérdések ezen a területen. 7
Birta Zsuzsa szerk. : Az ENSZ tevékenységének fókuszában, Jegyzetek előadóknak, 1990, Egyesült Nemzetek, New York, Kiadta a Tájékoztatási Főosztály együttműködésében a Magyar ENSZ Társasággal, 19. old 8 Comision Interamericana para el Control del Abuso de Drogas, Inter-American Drugabuse Control Commission 9 Birta Zsuzsa szerk. : Az ENSZ tevékenységének fókuszában, Jegyzetek előadóknak, 1990, Egyesült Nemeztek, New York, Kiadta a Tájékoztatási Főosztály együttműködésében a Magyar ENSZ Társasággal, 18. old. 10 Gömbös Ervin szerk. :Az ENSZ és az EU együttműködés, 2003, Magyar ENSZ Társaság, 11. old.
8
2. Az Európai Unió kábítószer elleni fellépésének történeti áttekintése
Az Európai Közösség első néhány évtizedében az együttműködés területei főként gazdasági kérdéseket foglaltak magukban. A Római Szerződések11célkitűzése a vámunió és a közös piac létrehozása volt, az Egységes Európai Okmány12pedig az egységes piac megvalósítását tűzte ki célul. Azonban az Európát is nagymértékben érintő gazdasági és társadalmi változások szükségessé tették, hogy a közösség nagyobb figyelmet szenteljen a globális problémák elleni küzdelemnek. A kábítószer problémájáról és az ellene folytatott küzdelemről sem az Alapító Szerződés, sem az Egységes Európai Okmány nem rendelkezett. Az első igény a drogok elleni fellépésre a Közösség szintjén –az Európában is egyre népszerűbbé váló új szintetikus drogok megjelenésével párhuzamosan- az 1980-as évek végén fogalmazódott meg. 1988ban az Európai Parlament javaslatára a költségvetésben elkülönítettek egy fejezetet, amit a kábítószerek elleni küzdelemre kívántak fordítani. 1988 októberében a volt francia miniszterelnök, François Mitterand javaslatot tett az Európai Közösség állam- és kormányfőinek és az Európai Bizottság elnökének arról, hogy az Európai Közösség tagországai kezdeményezzenek egy hét lépcsős akcióprogramot az egyre inkább növekvő drogprobléma kezelésére. Mitterand javaslatának eredményeként 1989-ben létrejött egy ad hoc bizottság Európai Kábítószerek Elleni Bizottság13néven, amely a Közösség tagországainak drogkoordinátorait foglalta magában. 1990 decemberében Rómában elfogadták az első Európai Kábítószer Elleni Fellépés Programját, amely az első következetes drogok elleni akció volt nemzeti és közösségi szinten. A Maastrichti Szerződés14meghatározó állomás volt a Közösség drogpolitikájának kialakulásában, hiszen ez volt az első szerződés, amely utalt a kábítószer-problémára. A Szerződés hangsúlyozta a közegészségügy területén a drogok elleni fellépés szükségességére (XIII. Cím, Közegészségügy, 152. cikk, 1. bekezdés).
11
Aláírás: 1957. március 25. , hatályba lépés: 1958. január 1. Aláírás: 1986. Február 18., hatályba lépés: 1987. január 1. 13 European Committee to Combat Drugs, (CELAD) 14 Aláírás: 1992. február 7. , hatályba lépés: 1993. november 2. 12
9
Még 1991 júniusában az Európai Tanács luxemburgi találkozóján jóváhagyta azt a javaslatot, amelyben egy európai drogmonitorozó központ felállításáról rendelkezett. 1993. február 8-án megszületett a Kábítószerek és Kábítószer-függőség Európai Megfigyelő Központjának (European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction, EMCDDA) felállításáról szóló Tanács Rendelet (EEC) No, 302/03). A Központ Igazgató Tanácsa 1994-ben tartotta első találkozóját, és 1995-ben kezdte meg teljes működését. Szintén a Maastrichti Szerződésben kezdeményezték a hágai székhelyű Europol (European Police Office) létrehozását, amelynek elődjeként 1994-ben felállították az Europol Kábítószer Egységet. Az Europol egyezményt végül 1995-ben írta alá a 15 tagállam, de az csak 1998-ban lépett életbe. 1995-ben elfogadásra került az 1995-99 közötti évekre szóló EU Drogstratégia, majd 1996-ban jóváhagyták a kábítószer-függőséget megelőző közösségi akciótervet is. Kiemelkedő jelentőségű volt az egy évvel később elfogadott Közös Cselekvési Terv, amely a szintetikus kábítószerek használata ellen irányult. 1999-ben az Amszterdami Szerződés15megerősítette a Maastrichti Szerződésben foglaltakat. 1999 decemberében az Európai Tanács elfogadta a 2000-2004 közötti időszakra szóló drogstratégiát, és 2000 elején jóváhagyták a stratégiát kiegészítő akciótervet is. 2001-ben, Brüsszelben az Europol és az EMCDDA egyezményt írt alá az információk közös cseréjéről. 2004 májusában a Dublinban megrendezésre került az EU Drogstratégia Konferencia, amelynek keretében hivatalosan is megkezdődött az Unió új kábítószerügyi stratégiájának kidolgozási folyamata. Az új Stratégia – amely előreláthatólag 2004 decemberében kerül elfogadásra- a 2005-2012 közötti éveket, míg a hozzá tartozó Akcióterv első része a 2005-2008 közötti időszakot foglalja magában. Az új Stratégiát az Európai Tanács hagyja jóvá, majd előreláthatólag 2005 elején kerül elfogadásra az Akcióprogram az Európai Bizottság kezdeményezése alapján.16
15 16
Aláírás: 1997. október 2. , hatályba lépés: 1999. május 1. EU Strategy on Drugs, The Way Forward, Discussion Paper, 10&11 May, Dublin, 3. old.
10
3. Az Európai Unió drogstratégiájáról és cselekvési tervéről
Az Európai Unió 1995. óta rendelkezik saját drogstratégiával, amely a Közösség által követendő fontosabb irányvonalakat és elveket szabja meg. Az Unió cselekvési terve (az elsőt 1996-ban fogadták el) a stratégiát kiegészítve határoz meg konkrétabb célokat és akcióprogramokat a kábítószerügy területén. A kábítószerügy az EU bel- és külpolitikájában kiemelt jelentőségű, a drogok elleni fellépését egy globális, multidiszciplináris, integrált és kiegyenlített stratégiára alapozza a Közösség (összhangban az ENSZ Közgyűlés 1998-as határozatával), amelyben a kínálatés keresletcsökkentés egymást kiegészítő és erősítő eszközök. 17 A jelenleg érvényben lévő 2000-2004-es évre szóló Drogstratégia legfontosabb elvei, hogy nagyobb figyelmet kell fordítani a prevencióra, fokozni kell a civil szervezetek bevonását, és erősíteni kell a nemzetközi együttműködést az országok között. A 20002004
közötti
évekre
szóló
akcióterv
legfontosabb
célkitűzései
a
kábítószer
keresletcsökkentés oldalon a közegészségügy, az oktatás és a kutatás fejlesztése. Kínálatcsökkentés oldalon fontos célként jelölték meg a drogok illegális előállításának és kereskedelmének fokozottabb ellenőrzését, a pénzmosás elleni fellépést, a rendőri együttműködés fejlesztését és a szintetikus drogok terjesztésének visszaszorítását. 2004 első félévében, az Európai Unió Ír Elnökségének felügyeletével elkezdődött, majd a Holland Elnökség alatt fejeződik be a 2005-2012 évekre kialakítandó uniós Drogstratégia megfogalmazása. A Stratégia nem kötelező érvényű jogszabály, ugyanakkor a benne foglaltak iránymutatást adnak a tagállamok számára drogpolitikájuk alakítására nézve. Az új Stratégiának is a jelenleg érvényben lévő megközelítés képezi majd az alapját. A Stratégiában öt prioritási terület kerül kihangsúlyozásra: koordináció, keresletcsökkentés, kínálatcsökkentés, nemzetközi együttműködés, valamint információ és értékelés. A fentiek mellett kiemelendő stratégiai cél - mely minden prioritást áthat, mint az Unión belüli és nemzetközi területen is súlyos probléma - a pszichoaktív anyagok és ezen belül a szintetikus kábítószerek elterjedése elleni küzdelem.18 A Stratégia kialakításában Magyarország is aktívan részt vett, a Gyermek-, Ifjúsági és Sportminisztérium 17
Kábítószer: Közösségi probléma és az Európai közösség, 2003, GYISM, 7. old.
11
koordinációjával kialakított egységes magyar álláspont képviselete révén. Az magyar álláspontot a Kábítószerügyi Koordinációs Bizottság 2004. szeptember 23-án jóváhagyta. Az álláspont többek között kiemelte a közösségi alapú beavatkozások szerepének előremozdítását,
javasolta
az
ártalomcsökkentés
szerepének
hangsúlyozását.
A
Stratégiáról a Horizontális Kábítószerügyi Munkacsoport (HDG) szintjén folytak egyeztetések, ahol a magyar álláspontban megfogalmazottak többségét sikerült átvetetni a készülő
dokumentumba.
Kivételt
jelent
az
ártalomcsökkentés
új
prioritásként
megjelentetése, amely terület csak a keresletcsökkentés részeként kapott nagyobb hangsúlyt. A Stratégia végleges szövegét a HDG októberi ülése elfogadta, azt 2004 decemberében terjesztik a Tanács elé, így előre láthatólag 2004 decemberében kerül sor az elfogadására, az új cselekvési tervet pedig 2005 első felében hagyják jóvá.
18
EU Strategy on Drugs, The Way Forward, Discussion Paper, 10&11 May, Dublin, 6-7. old.
12
4. Az Európai Unió kábítószer elleni küzdelmének intézményi keretei
4. 1. A kábítószerügy a bel- és igazságügyi együttműködés keretein belül A bel- és igazságügyi együttműködésről az Európai Közösség alapító szerződései nem rendelkeztek és az ezekhez szükséges jogi alapot sem tartalmazták. A terrorizmus és a szervezett bűnözés ellen a 70-es évek közepén létrejött az Európai Közösség keretein kívül egy kormányközi együttműködés a bel- és igazságügyek területén. A TREVI (nemzetközi terrorizmus, radikalizmus, extrémizmus és erőszak) csoporton belül lehetőség nyílt a tapasztalatcserére és az egyeztetésre.19 A 20. században bekövetkező változások – a nemzetközi terrorizmus, a szervezett bűnözés, az illegális migráció – olyan kihívásokat jelentettek a nyugat-európai államoknak, melyeknek a nemzeti hatóságok nem tudtak megfelelni. Így az 1980-as évek végén felmerült az igény –az egységes piac kialakításával párhuzamosan- arra, hogy a tagállamok intézményesítsék együttműködésüket a bel- és igazságügyek területén. Ennek eredményeként az 1992. február 7-én aláírt Maastrichti szerződés rendelkezett az Európai Unió harmadik pillérének, a bel- és igazságügyi együttműködésnek (Justice and Home Affairs) a létrehozásáról. A kül- és biztonságpolitikai együttműködéshez hasonlóan a harmadik. pillér is csak kormányközi alapon szerveződött. Az Európai Unió K. cikke rendelkezett a bel- és igazságügyi együttműködésről, ezen belül a K 1. cikkben felsorolásra került az a kilenc terület, amelyeket a harmadik pillérben megvalósuló kormányközi együttműködés körébe utaltak.20Ezek között említésre került a kábítószer elleni küzdelem és a rendőrségi együttműködés a terrorizmus, a kábítószer-kereskedelem és a nemzetközi bűnözés egyéb formái ellen, illetve ezek megelőzése céljából. A kormányköziségből fakadóan a harmadik pillér legfőbb szerve a Maastrichti Szerződés értelmében a Tanács lett, ahol a tagállamok bel- és igazságügyi miniszterei az ide tartozó kérdésekről konzultálva közös álláspontot (common position) alakíthattak ki és közös intézkedésekről (joint action) hozhattak határozatokat.21 A harmadik pilléren belül a Tanács munkáját nem a COREPER, hanem az úgynevezett K4-es Bizottság segítette, 19
Horváth Szabolcs: Bel- és Igazságügyi Együttműködés az Európai Unióban, 2004, Miniszterelnöki Hivatal, Kormányzati Kommunikációs Központ, 3. old. 20 Horváth Zoltán: Kézikönyv az Európai Unióról, 2002, Magyar Országgyűlés, 372. old 21 Horváth Zoltán: Kézikönyv az Európai Unióról, 2002, Magyar Országgyűlés, 372. old
13
amelyen belül külön munkacsoportok foglalkoztak az egyes szakkérdésekkel. A Maastrichti Szerződés a harmadik pilléres ügyeket illetően a többi közösségi szervnek csökkentett szerepet szánt. A Bizottság a felsorolt területek közül az első hatban élhetett javaslattevő szerepével. A Parlamentet tájékoztatni kellett a döntéseiről és szűk konzultációs szereppel rendelkezett, a Bíróság pedig nem bírt kötelező joghatósággal. Az 1997. október 2-án aláírt Amszterdami Szerződés a bel- és igazságügyi kérdések egy részét átemelte az első pillérbe. Ezek voltak: a menekültügyi és bevándorlási politika, külső- belső határellenőrzés és igazságügyi együttműködés polgári jogi ügyekben. Ennek következtében az Amszterdami Szerződés életbelépésével, mely célul tűzte ki a „szabadság, biztonság, igazság” övezetének megteremtését, 1999. május 1-én a harmadik pillér átalakult rendőrségi és bűnügyi együttműködéssé. Az átalakított harmadik pillér a következő területeket foglalja magában: kábítószer elleni küzdelem, rendőrségi együttműködés a terrorizmus, a kábítószer-kereskedelem illetve a nemzetközi bűnözés egyéb formái ellen, rendőrségi és büntetőjogi igazságügyi együttműködés. A Nizzai szerződés két fontosabb változást hozott a harmadik pilléren belül. Elhatározták az Eurojust egység (European Judical Cooperation Unit) felállítását, melyet beleillesztettek a harmadik pillér tevékenységi területeit lefektető cikkekbe. Emellett „az első pillérhez hasonlóan a harmadik pillérben is eltörölték a vétó lehetőségét, így legalább 8 tagállam, a tagállamok minősített többségének támogatásával kezdhet megerősített együttműködést.” 22
22
Horváth Zoltán: Kézikönyv az Európai Unióról, 2002, Magyar Országgyűlés, 385. old
14
4. 2. Az európai uniós intézmények szerepe a kábítószerügyben Az Európai Parlamentnek állandó szerepe a kábítószerügy területén nincsen, a feladata, hogy képviselje a tagállamokat. A Maastrichti Szerződés alapján a Parlamentnek csak véleményalkotási jogosítványa volt a harmadik pilléres ügyekben, de az Amszterdami Szerződés a Parlament szerepét is megerősítette ezen a területen, a Nizzai Szerződés óta pedig a megerősített együttműködés esetén kötelező kikérni a Parlament véleményét is. A Tanáccsal együtt részt vesz a jogalkotási folyamatban, közösen döntenek költségvetési kérdésekben is.23A jelenlegi parlamenti ciklusban az Európai Parlament XVII. állandó bizottságának, az Állampolgári Jogi, Bel- és Igazságügyi Bizottságnak a hatásköre kiterjed különböző szervezetek felügyeletére, ezek közé tartozik az EMCDDA, Europol és az Eurojust is.24 Az Európai Bizottság képviseli az Európai Unió tagállamainak közös érdekeit, mely javaslatokat nyújt be az Európai Tanács és a Parlament felé. A Bizottság felelős a bel- és igazságügyi politika végrehajtásáért, melybe beletartozik a kábítószerügy számos vetülete. A Maastrichti Szerződés szerint a Bizottság javaslattevő szerepe a harmadik pilléres együttműködésben nem volt kizárólagos, a tagállamokkal osztozott a döntéskezdeményezés terén. Az Amszterdami Szerződést követően azonban az első pillérbe átkerült ügyekben a Bizottság válik a kizárólagos kezdeményező szervvé, az átalakított harmadik pillér ügyeiben pedig megosztja javaslattevő szerepét a tagállamokkal. A Bizottság hatáskörének bővülését követően 1999 végén külön Bel- és Igazságügyi Főigazgatóságot állítottak fel.25A főigazgatóság 17 politikai egységből áll, melyek közül az egyik a kábítószer-ellenes politika koordinálásáért felelős. Az Egészségügyi és Fogyasztóvédelmi Főigazgatóság26foglalkozik az illegális és legális droghasználat közegészségügyi aspektusaival, különösen a prevenció, az oktatás és az ártalomcsökkentés területén. Az Európai Tanács a Parlamenttel együtt jogalkotói és költségvetési szerepet lát el, ezért befolyásolhatja a kábítószerügyi politika alakulását. A Európai Unió Bel- és Igazságügyi Minisztereinek Tanácsában, a tagállamok bel- és igazságügyi miniszterei vesznek részt, 23
Kábítószer: Közösségi probléma és az Európai közösség, 2003, GYISM, 9. old. http://www.europarl.eu.int/committees/libe_home.htm 25 Directorate-General for Justice and Home Affairs 24
15
ahol a közösségi keretbe emelt területeken közösségi jogszabályokat hozhatnak, a döntéshozatal során többnyire a minősített többség elve érvényesül. A Tanács különböző munkacsoportjaiban érinti a rendőrségi, vámügyi és egészségügyi területeket, melyek szintén kapcsolódnak a kábítószerügyi kérdésekhez. A Maastrichti Szerződés a harmadik pilléres együttműködés keretében hozott intézkedések ellenőrzését nem szabályozta, így az Európai Bíróság szerepe korlátozott maradt. „A bel- és igazságügyi együttműködés kapcsán az Amszterdami Szerződés sem biztosította teljes egészében az Európai Bíróságnak a közösségi első pilléres együttműködés területén érvényes jogosítványait, de szerepét lényegesen erősítette. Az ötéves átmeneti időszak után a Bíróság szerepét újratárgyalják.” 27
26
Directorate-General for Health and Consumer Protection Horváth Szabolcs: Bel- és Igazságügyi Együttműködés az Európai Unióban, 2004, Miniszterelnöki Hivatal, Kormányzati Kommunikációs Központ, 9. old.
27
16
4. 3. A kábítószer elleni küzdelem különböző aspektusai A drogprobléma kezelése egy sokdimenziós, kiegyensúlyozott és jól tagolt megközelítést igényel, ahol fontos szerepe van a különböző szakmai területeknek. A probléma hatékony kezelése csak ezeknek a szakértői tevékenységeknek az összehangolt, együttes cselekvésével valósulhat meg. Ez azonban azért is különösen nehéz, mert ma már szinte minden szakterület érintett a kábítószerügy egy-egy vetületében. Ide sorolható többek között az egészségügy, bűnüldözés, kereskedelem, igazságszolgáltatás, oktatás, mezőgazdaság és még számos más terület. Ebből a felsorolásból is látszik, hogy a kábítószer problémakörében – ami eredetileg főként belpolitikai kérdés volt – ma már az Unió mindhárom pillére érintett. Ez a tény kissé nehézkessé teszi a közösség tevékenységének bemutatását ezen a területen. A kábítószer különböző aspektusaiban a Közösség más-más intézményei érintettek. A kínálatcsökkentés területén a rendőrségi feladatokat az Europol és a Tanács egyes munkacsoportjai látják el. A kínálatcsökkentés magában foglalja még az illegális előállítás és termesztés elleni küzdelmet, amely területen az Unió Bizottsága végez jelentős munkát. A keresletcsökkentés feladatainak megvalósításában
fontos
szerepe
van
az
Európai
Unió
kábítószer
elleni
akcióprogramjának, a 2003-2008 közötti közegészségügyi programnak, valamint a Tanács egyes munkacsoportjainak. A következőkben az EU kábítószerügyekben felelős intézményeinek tevékenységét, munkájuk eredményességét és esetleges hiányosságait vizsgálom meg. Az Európai Uniónak ma három különböző jogi alapja van a drogprobléma kezelésével kapcsolatban. A kábítószer-függőség megelőzéséről az Európai Közösség szerződésének közegészségügyről szóló részében a 152. cikk rendelkezik.28 Az Európai Unióról Szóló Szerződés VI. Cím 29. cikkének29célkitűzései közt szerepel az illegális drogkereskedelem megelőzése és üldözése, a 31. cikk30pedig rendelkezik minimális szabályok rögzítését biztosító intézkedések fokozatos megtételéről az illegális kábítószer-kereskedelem tárgykörében. A harmadik jogi alapot ezen a területen az Európai Unióról Szóló Szerződés közös kül- és biztonságpolitikáról szóló V. Címe biztosítja, mely rendelkezik a nemzetközi együttműködésről. 28
Fazekas Judit szerk.: Az Európai Integráció Alapszerződései 2., 2002, KJK-KERSZÖV, 84. old. Fazekas Judit szerk.: Az Európai Integráció Alapszerződései 2., 2002, KJK-KERSZÖV, 166. old 30 Fazekas Judit szerk.: Az Európai Integráció Alapszerződései 2., 2002, KJK-KERSZÖV, 168. old 29
17
Az Unió kábítószer kínálat ellen intézett támadásának egyik legfontosabb összetevőjét az illegális drogkereskedelem elleni küzdelem képezi. Ennek érdekében a Közösség igyekszik előmozdítani a tagállamok jogalkalmazásának harmonizációját, és figyelemmel kíséri a prekurzorok nemzetközi kereskedelmét. A prekurzorok ellenőrzése érdekében az EU több bilaterális egyezményt kötött harmadik országokkal, köztük Kolumbiával, Peruval és Bolíviával. Az illegális kábítószer kereskedelem illetékesei közé az Unió és a tagállamok bűnüldöző, vámhatósági és kereskedelmi szervei taroznak. A terület fő felelőse a Közösségen belül a hágai székhelyű Európai Rendőrség (European Police Office – Europol). A szervezetet a Maastrichti Szerződés hozta létre az Európai Unió egyik függetlenített ügynökségeként abból a célból, hogy fejlessze a tagállamok közötti rendőrségi együttműködést és tapasztalatcserét a terrorizmus, kábítószer-kereskedelem és a nemzetközi szervezett bűnözés egyéb területein. A szervezet elődje az 1994-ben létrehozott Europol Kábítószer Egység31volt, amely azonban még nem végzett operatív munkát. Az Europol egyezményt végül 1995-ben írták alá a tagállamok, de csak 1998ben lépett életbe és az ügynökség 1999-ben kezdte meg teljes körű működését. Az Europol a tagállamok közötti jogi együttműködést a következő területeken támogatja: ♦ illegális drogkereskedelem, ♦ illegális bevándorlási hálózatok, ♦ terrorizmus, ♦ illegális járműcsempészet, ♦ emberkereskedelem és gyermekpornográfia, ♦ pénzhamisítás, ♦ pénzmosás.32 A szervezet a tagállamok és tagjelölt országok által hozzá delegált ún. Europol Összekötő Tisztviselők33révén tartja a kapcsolatot a tagjelöltekkel és a tagországokkal. Az Europol munkája során előmozdítja a bűnügyi elemzések alkalmazását és a nyomozási módszerek harmonizációját a tagországokon belül.
31
Europol Drugs Unit (EDU) www.europol.eu.int 33 Europol Liaison Officers (ELO) 32
18
Az Europol mellett a tagállamok közötti rendőrségi együttműködés elősegítésében fontos szerepet töltenek be a Tanács egyes munkacsoportjai, többek között a Szervezett Bűnözés Elleni
Multidiszciplináris
Munkacsoport34
és
a
Rendőrségi
Együttműködési
Munkacsoport35. Az illegális kábítószer-kereskedelem elleni küzdelemben fontos szerepet játszanak a rendőrségek mellett a tagállamok vámhatóságai is, melyeknek uniós szintű együttműködése a harmadik pilléres Vámügyi Együttműködési Munkacsoport36keretein belül zajlik. Az Európai Unió különböző programok finanszírozásával is küzd a szervezett bűnözés és a kábítószer-kereskedelem ellen. Ide tartoznak az OISIN, FALCONE és a GROTIUS keretein belül finanszírozott projektek. A kínálat csökkentési stratégia másik fontos részét képezi még a drogok illegális előállítása és termesztése elleni küzdelem. Ez a terület akkor vált különösen fontossá, amikor Európában is rohamosan elkezdtek terjedni az új szintetikus drogok. Napjainkban egyre súlyosabb gondot jelent, hogy a gyógyszerkészítmények előállításához használt kémiai anyagokat egyre nagyobb számban használják fel illegális drogok előállításához. Ennek megakadályozására írták alá 1988-ban az ENSZ keretében a kábítószerek és pszichotróp anyagok tiltott forgalmazása elleni bécsi egyezményt. Közösségi szinten a 3677/90 számú Tanács Rendelet és a 92/109/EEC direktíva biztosítja az egyezmény végrehajtását.37Fontos szerepet játszik ezen a területen az 1997-ben elfogadott Közös Cselekvési Terv, melyet a szintetikus kábítószerek növekvő használata ellen hoztak meg azzal
a
céllal,
hogy
elősegítse
ezeknek
az
új
drogoknak
az
ellenőrzését,
kockázatfelmérését és a velük kapcsolatos információcserét. A Közösség intézményein belül az illegális kábítószerek előállításával kapcsolatos ügyekben illetékes az Európai Bizottság Komitológiai Szakbizottsága38. A bizottság a TAXUD Főigazgatóság irányítása alatt működik, de a Vállalkozási Főigazgatóság szintén tagja a Bizottság elnökségének. A Közösség függetlenített ügynökségei közül a Gyógyszerkészítményeket Értékelő Európai Ügynökség39is közvetve érintett ebben a
34
Multidisciplinary Group on Organised Crime Police Co-operation Working Party 36 Custums Co-operation Working Party 37 http://europa.eu.int/scadaplus 38 Committee for monitoring trade in substances used for the illicit manufacture of narcotic drugs or psychotropic substances, röviden Drugs Precursors Committee 39 European Agency for the Evaluation of Medicinal Products, EMEA 35
19
kérdéskörben. Újabban az EMCDDA és az Europol bevonja az EMEA képviselőjét az illegális piacon megjelenő új szintetikus kábítószerekkel kapcsolatos egyeztetésbe. Bár az Európai Unió tagállamai nem tartoznak a tradicionálisan kábítószer termelő országok közé, mégis az Uniónak, mint az illegális kábítószer-kereskedelem fő célpontjának, küzdenie kell az illegális ültetvények felszámolása érdekében. Ezen a területen az EU Bizottsága végez rendkívül fontos munkát különböző nemzetközi együttműködési projektek keretében. 2002-ben 40 millió eurós programot finanszírozott Afganisztánban az ópium termesztés és a heroin előállítás megfékezésére. Közép-Ázsia országaiban, és a Kaukázus déli részén fekvő országokban is sor került hasonló projektek finanszírozására. A Bizottság prioritási területe maradt Kolumbia támogatása, az illegális kokain ültetvények felszámolására 2003-ban 35 millió eurós programot finanszírozott az országban. Az Andok térségében, Bolíviában és Peruban is sor került hasonló termékhelyettesítési projektek finanszírozására. A drogprobléma megoldásának másik fontos összetevője a keresletcsökkentés, melynek főbb elemei a prevenció, fogyasztás és a függőség elleni küzdelem. Ez azért is kap napjainkban különösen nagy hangsúlyt, mert nem csak a fogyasztás terjed egyre rohamosabban, hanem a vele összefüggő egyéb fertőző betegségek is. Erre a jelenségre hívja fel a figyelmet az EMCDDA által készített az Unió tagállamainak droghelyzetéről szóló 2003-as éves jelentés. A tanulmány szerint a marihuána mellett egyre rohamosabb mértékben terjed a szintetikus drogok fogyasztása, és különösen nagy veszélyt jelent az intravénás droghasználat, főként Délnyugat-Európa országaiban, a HIV és a Hepatitis fertőzések terjedésének elősegítése miatt. (1. számú melléklet, 2. számú melléklet) A drogfogyasztás és függőség elleni küzdelem a problémakör legösszetettebb és egyben legvitatottabb kérdése, ahol az együttműködés minden formájára és szintjére szükség van Az Európai Unió - mint regionális szervezet - keretein belül a fogyasztás és függőség kezelésére egyre inkább biztosítottak a stratégiai keretek. Ennek alapját a Maastrichti Szerződés már fentebb említett 152. cikke adja, mely kimondja, hogy „a közösség kiegészíti a tagállamok tevékenységét, amelyet a kábítószernek az egészségre gyakorolt káros hatása csökkentése érdekében folytatnak, többek között a felvilágosítás és
20
megelőzés által.”40A közösségi együttműködés irányvonalainak egy részét az 1996-2000 közötti éveket magában foglaló Közösségi Akcióprogram a Drogfüggőség Megelőzésére adja meg. A program céljai kettősek, egyrészt hozzájárulni a drogfüggőség leküzdéséhez a tagállamok közötti együttműködés elősegítésével, a rendőrségek közötti koordinációval, másrészt az oktatás és képzések támogatásával.41 A 2000-2004-es évekre szóló drogstratégiát kiegészítő akcióterv és a 2005-ben elfogadásra kerülő új akcióterv is a drogkereslet csökkentését jelöli meg prioritásként, amelyen belül fontos eszközök a prevenciós stratégiák fejlesztése, a rehabilitációs programok javítása, ártalomcsökkentés a problémás droghasználóknál, valamint a HIV/AIDS és Hepatitis terjedésének megállítása. A
kábítószer
kereslet
ellni
küzdelemben
az
Unió
fontos
szerepet
szán
a
közegészségügynek, melynek a kábítószerügy területén a következő fő problémákkal kell szembenéznie:
főként a fiatalok körében növekszik a drogkereslet, (3. számú melléklet)
növekszik az új szintetikus drogok használata,
az egészségügyi kockázatok állandó alábecslése,
a HIV/AIDS és a Hepatitis C terjedése az intravénás droghasználók között.
Fontos szerepe van a Bizottság főigazgatóságai közül ezen a területen az Egészségügyi és Fogyasztóvédelmi Főigazgatóságnak.42Ezen a főigazgatóságon belül a Közegészségügyi Igazgatóság43foglalkozik
az
illegális
droghasználat
egészségügyi
aspektusaival.
Feladatkörének fő területei: a prevenció, oktatás, kockázat- és ártalomcsökkentés, a tudatosság növelése.44A Közegészségügyi Igazgatóság munkája során együttműködik a Bel- és Igazságügyi Főigazgatósággal, az EMCDDA-vel, és olyan nemzetközi szervezetekkel, mint a WHO és a Pompidou Csoport. Jelentős eredményt hozott a Közegészségügyi Igazgatóság munkájában, hogy a 2003-2008 közötti évekre szóló Közegészségügyi Program a drogprevenció fontosságára is felhívja a figyelmet. Az Európai Unió számára nem csak az a lényeges, hogy a kábítószerügy fent említett területein összehangolt együttműködésre ösztönözzék a tagállamokat, hanem az is, hogy mindezen területekkel kapcsolatban pontos és részletes információval rendelkezzenek a 40
Fazekas Judit szerk.: Az Európai Integráció Alapszerződései 2., 2002, KJK-KERSZÖV, 84. old. http://europa.eu.int/scadaplus 42 Health and Consumer Protection Directorate General 43 Directorate for Public Health 44 http://www.europa.eu.int/comm/health 41
21
megfelelő intézkedések kialakítása érdekében. François Mitterand, volt francia miniszterelnök tett először javaslatot egy drogmonitorozó központ létrehozására, amely nem csak a szociális és egészségügyi aspektusait vizsgálja a drogproblémának, hanem olyan területeket is, mint a drogkereskedelem és a jogi szankciók.45 1991-ben az Európai Tanács luxembourgi ülésén jóváhagyta az egy drogmonitorozó központ felállításáról szóló javaslatot, és az 1993. februári tanácsi rendeletet követően felállították a Kábítószer és Kábítószer-függőség Európai Megfigyelő Központját (EMCDDA). Az ügynökség központjául Lisszabont jelölték ki, ahol az EMCDDA 1995-ben kezdte meg teljes körű működését. A Központ fő feladata, hogy objektív, megbízható és összehasonlítható adatokat biztosítson a Közösség és a tagországok számára a kábítószerek, a kábítószerfüggőség és a kábítószerek negatív hatásai vonatkozásában. Az EMCDDA információk feldolgozásával és előállításával kapcsolatban segíti a tagországokat abban, hogy átfogó képet kapjanak az Európai Unió kábítószerügyi helyzetéről. A Központ kizárólag információkkal kapcsolatos tevékenységet végez. Az ügynökség fő feladatai közé tartoznak: ♦ a létező adatok gyűjtése és elemzése, ♦ az adatokat összehasonlító módszerek fejlesztése, ♦ adatok és információk hozzáférhetőségének biztosítása és azok szolgáltatása, ♦ együttműködés kialakítása és működtetése európai uniós intézményekkel, nemzetközi partnerekkel, és EU-n kívüli országokkal. 46 Az EMCDDA legfőbb döntéshozó szerve az Igazgatóság, melynek tagságát valamennyi EU-tagállam egy-egy képviselője, az Európai Bizottság két képviselője, az Európai Parlament által kijelölt két, a témában magasan képzett szakértő és a megfigyelő tagok alkotják. Az Igazgatóság elnökének és alelnökének a mandátuma három évre szól. Az EMCDDA tudományos integritását a Tudományos Bizottság (Scientific Council) garantálja. A testület feladata a hivatalos segítségnyújtás bármely, az igazgató vagy az Igazgatóság által előterjesztett tudományos témával kapcsolatban. A Bizottság elnökének és alelnökének mandátuma három év után jár le.
45
http:// www.emcdda.eu.int http:// www.emcdda.eu.int
46
22
Mivel a kábítószerügy az Unió minden pillérét érinti, szükség van arra, hogy különböző területeken tevékenykedő szervezetek munkáját összehangolják. Az Európai Unió kábítószer ellenes tevékenységének koordinálása egy pillérek feletti munkacsoportban történik, a Horizontális Kábítószerügyi Munkacsoportban.47, melyet 1997 februárjában hozott létre a COREPER. A munkacsoport felelős a kábítószerügyekkel kapcsolatos kezdeményezésekért,
vizsgálatokért,
és
a
programok
és
az
egyes
pillérek
tevékenységének koordinációjáért. A munkacsoport tevékenysége során összehangolja a Közösség által finanszírozott és a tagállamok bilaterális kábítószer ellenőrzési projekteit. A HDG közvetlenül a COREPER felé tartozik jelentési kötelezettséggel. A munkacsoport ülésein a kábítószer kérdés számos területének képviselői részt vesznek, a tagállamok mellett a Bizottság, az Europol és az EMCDDA is delegál képviselőket. A HDG mellett jelentős szerepet játszik az Unió tevékenységének és a tagállamok nézeteinek összehangolásában, az évente kétszer megrendezett nemzeti kábítószer-koordinátorok találkozója.
47
Horizontal Working Party on Drugs-HDG
23
4. 4. Az Európai Unió tevékenységének értékelése Az 1980-as évek óta jelentős változások történtek az Európai Unió kábítószer elleni tevékenységének területén. Bár jelentős előrelépés történt ezen a téren, mégis számtalan megoldatlan kérdés vár a jövőben az Unióra. Az egyik fő problémát az jelenti, hogy a kábítószerügy területének a helye a Közösség pillérekre épülő szerkezetében még mindig nem teljesen tisztázott. Az eleinte a harmadik pillér területébe tartozó ügy ma már az Unió mindhárom pillérében jelen van, ami megnehezíti a területen zajló koordinációt és együttműködést. A Horizontális Kábítószerügyi Munkacsoport felállításával kísérlet történt a pillérek közötti összehangolás javítására, de még ma sincs egyértelmű felelősség-megoszlás a kábítószerrel foglalkozó tanácsi munkacsoportok között. A Bizottságnak erősítenie és ésszerűsítenie kell a belső koordinációs mechanizmusait: a kábítószer területén működő összes program láthatóbb és operatív összehangolására van szükség.48 Mindenképpen eredményesnek tekinthető az EMCDDA és a Nemzeti Fókuszpontok munkája az adatok és információk szolgáltatása terén, azonban közösségi szinten ezen a területen is vannak még hiányosságok. A legfőbb gondot az jelenti, hogy nincsen elegendő információ a kábítószerekkel kapcsolatos bűnözésről. A Drogmonitorozó Központ költségvetése is vitatott kérdés, a munka eredményességének javításához mindenképpen növelni kellene az intézmény éves büdzséjét. Az elmúlt években a keresletcsökkentés területén is jelentős eredményeket ért el az Unió, a Tanács számos állásfoglalást fogadott el a kábítószer-fogyasztás megelőzésével kapcsolatban. A Közösség további feladata, hogy előmozdítsa a kábítószer-fogyasztás és függőség mögötti biomedikai, pszichológiai és más tényezőkkel kapcsolatos kutatásokat. Fontos cél a jövőre nézve a keresletcsökkentés területén a megbízható és jó minőségű információk és a legjobb gyakorlatok terjesztése. Kínálatcsökkentés területén az Unió fő vívmánya, hogy javult a bűnüldözési szervek uniós szintű együttműködése az Europol és az Eurojust tevékenysége által. Számos uniós projekt valósult meg a szintetikus kábítószerek előállítása és kereskedelme ellen (pl.: CASE, EELS, EILCS). A kínálatcsökkentés területén jelentős feladata a tagállamoknak, hogy közös nyomozói csoportokat hozzanak létre a kábítószer-kereskedelemmel kapcsolatosan. Az Európai Parlamentnek és a 48
Cordrogue 70, 2004. november 8.
24
Tanácsnak a lehető leghamarabb el kell fogadnia a pénzmosásról szóló harmadik irányelvet. A kábítószer elleni küzdelem területén zajló nemzetközi együttműködés még jelentős kihívásokat tartogat az Európai Unió számára. Az Európai Bizottság munkájának köszönhetően számos projekt valósult meg harmadik országokban illetve régiókban. A jövőre nézve ki kell emelni, hogy a tagállamoknak és a Bizottságnak továbbra is biztosítaniuk kell az EU összehangolt álláspontját a kábítószerekkel foglalkozó nemzetközi fórumokon, különösen az ENSZ Kábítószer Bizottságában. Ezeknek a fent említett céloknak és feladatoknak a megvalósulását az Európai Unió új 2005-2012 közötti évekre szóló Drogstratégiája és Akcióterve hivatott elősegíteni.
25
III. Az ENSZ kábítószer ellenes tevékenysége 1. Az ENSZ és a globális problémák
Az ENSZ-nek, mint a világ legjelentősebb nemzetközi intézményének a globális problémák területén betöltött szerepe ma már nem vitatható. A kérdés csupán az, hogy a világszervezet hogyan tud megfelelni ennek a kihívásnak a nemzetközi rendben bekövetkező változásokkal párhuzamosan. A „világállam” elmélet képviselői a nemzetközi szervezetekben, és annak középpontjában, az ENSZ-ben, a világállam előhírnökét látják. A kritikusok ezzel szemben az ENSZ-nek legtöbbször egy olyan kvázi világkormány szerepet tulajdonítanak, amelyet nem képes betölteni, s így szemükben inkább csak a politikai retorika és deklaráció színhelye.49 Azonban tény az, hogy a globális problémák – köztük a kábítószerkérdés – elég súlyosak ahhoz, hogy egy ilyen szervezet létjogosultsága egy pillanatra se legyen kérdéses. De ahhoz, hogy az ENSZ hatékonyan tudja kezelni a kábítószer-fogyasztás, kereskedelem és előállítás problémáját, a tagállamoknak is készen kell állniuk arra, hogy lemondjanak szuverenitásuk egy részéről a „világállam” javára. Szakdolgozatom ebben a részében azt a kérdéskört vizsgálom, hogy az ENSZ milyen szerepet tölt be, és milyen megoldási kísérleteket tesz a drogprobléma területén? Képes-e valóban betölteni a „globális problémamegoldó” szerepét?
49
Kiss J. László: Globalizálódás és külpolitika, 2003, Teleki László Alapítvány, 192. old.
26
2. Az ENSZ kábítószer elleni küzdelmének története
A kábítószer ellenőrzés természeténél fogva nemzetközi szabályozást igénylő téma. A kábítószerek forgalmának ellenőrzése az első világháború előtti időkre nyúlik vissza, az 1909-es hágai nemzetközi konferenciára, melynek eredményeként létrejött 1912-ben a hágai nemzetközi ópiumegyezmény. A két világháború között a Népszövetség vállalta magára a nemzetközi ellenőrzési rendszer kiépítésének feladatait. Két új ügynökséget állított fel, az Állandó Központi Ópium Tanácsot50 és a Kábítószer Felügyeleti Testületet51, mindkettőt korlátozott jogkörökkel.
52
A Népszövetség sem a kábítószer-
kereskedelem és fogyasztás megfékezésében, sem a nemzetközi együttműködés előmozdításában nem ért el jelentős eredményeket, főként az országok nem megfelelő hozzáállása miatt. A Népszövetség tevékenységének folytatására létesült 1946-ben az ENSZ Gazdasági és Szociális Tanácsának (Economic and Social Council – ECOSOC) funkcionális bizottságaként a Kábítószer Bizottság (Comission on Narcotic Drugs - CND). A CND mellett 1961-ig technikai szervként a nyolc tagú Állandó Központi Kábítószer Tanács, és a Népszövetségből átvett négy szakértőből álló Kábítószer Ellenőrző Testület működött.53A Kábítószer Bizottság tevékenységének főbb eredményei közé tartozik az 1949-ben életbe lépett szintetikus kábítószerekre vonatkozó jegyzőkönyv, és az 1953-ban létrejött és 1963-ban életbe lépett ópium jegyzőkönyv. Fontos eredmény volt a nemzetközi kábítószer elleni küzdelem történetében az 1961. március 30-án New Yorkban elfogadott Egységes Kábítószer Egyezmény54, mely egyetlen szerződésben foglalta össze az eddig érvényben lévő nyolc különböző egyezményt.55 Az 1961-es egyezménynek megfelelően 1968-ban genfi székhellyel létrejött a Nemzetközi Kábítószer Ellenőrző Testület (International Narcotics Control Board – INCB)
50
Permanent Central Opium Board Drug Supervisory Body 52 Blahó András - Prandler Árpád: Nemzetközi szervezetek és intézmények, 2001, Aula, 386. old. 53 Hárs Ernő: A nemzetközi szervezetek világa, 1982, Gondolat, 204. old. 54 Single Convention on Narcotic Drugs 55 Hárs Ernő: A nemzetközi szervezetek világa, 1982, Gondolat, 204. old. 51
27
Az 1960-as és 70-es években megjelenő új szintetikus kábítószerek miatt szükségessé vált egy új nemzetközi egyezmény létrehozása. A Pszichotróp Anyagokról Szóló Egyezményt561971. Február 21-én írták alá Bécsben. Szintén 1971-ben a CND javaslatára az ENSZ főtitkára létrehozta az ENSZ Kábítószerrel való Visszaélés Ellenőrzésére szolgáló
Alapot57,
mely
kormányok
és
különböző
magáncsoportok
önkéntes
hozzájárulásaiból finanszírozott kábítószerrel kapcsolatos programokat. 1988. december 20-án Bécsben sor került egy újabb nemzetközi egyezmény aláírására, a Kábítószerek és Pszichotróp Anyagok Tiltott Forgalmazása ellen.58 Az ECOSOC 1991ben létrehozta az ENSZ Kábítószer Ellenőrző Programját (United Nations Drug Control Program – UNDCP) és a CND-t felruházták a Program vezető testületi jogaival. 1997-ben megalapították az ENSZ illegális kábítószerek és nemzetközi bűnözés elleni fellépésének fő szervét, a Kábítószer-ellenőrzési és Bűnmegelőzési Hivatalt (United Nations Office on Drugs and Crime). Jelentős állomása volt a kábítószerügy történetében az ENSZ Közgyűlésének 20. Rendkívüli Ülésszaka591998. június 8-10. között, melyen számos elérendő célkitűzést fogadtak el a tagállamok a világméretű drogprobléma megoldása érdekében.
56
Convention on Psychotropic Substances United Nations Fund for Drug Abuse Control – UNFDAC) 58 Convention against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances 59 1998 General Assembly Special Session on countering the world drug problem. 57
28
3. Az ENSZ nemzetközi egyezményrendszere a kábítószerek területén
Az ENSZ kábítószerekről szóló nemzetközi egyezményrendszere a 20. század elején tett erőfeszítésekre épül és meghatározott drogok termelését és kereskedelmét szabályozza. Az 1961-es Egységes kábítószer egyezmény egyesítette a korábbi kábítószer ellenőrzési nemzetközi egyezményeket, ezzel megkönnyítve a tagállamok szerződéshez való csatlakozását. „Az egyezmény felsorolja az ellenőrizendő anyagokat és megköveteli az aláíró tagállamoktól, hogy a kábítószerek termesztésére, előállítására, gyártására, kereskedelmére és elosztására vonatkozó ellenőrzési előírásoknak minden fajta szándékos megsértését minősítsék büntetendő cselekménynek.”601972-ben, Genfben sor került az egyezmény módosítására, tovább erősítették a Kábítószer Bizottság hatáskörét és kiemelték a kábítószerfüggők kezelésének és rehabilitációjának szükségességét. Az 1971-es Pszichotróp Anyagokról szóló Egyezmény azoknak az anyagoknak a szabályozását tartalmazza, amelyek nem szerepelnek az 1961-es egyezményben. A nagyon veszélyesnek ítélt drogok esetében (pl.: LSD) az egyezmény egy olyan ellenőrzési rendszert állít fel, mely sokkal szigorúbb, mint a „hagyományos” kábítószerekre vonatkozó. Az 1988-ban létrejött Kábítószerek és Pszichotróp Anyagok Tiltott Forgalmazása elleni Egyezmény, változást hozott az előző kettőhöz képest, mert nem meghatározott anyagok ellenőrzésére összpontosít, hanem a kábítószer kereskedelem eljárásait és módszereit veszi célba. Az egyezmény rendelkezik a prekurzorok nemzetközi kereskedelmi rendszerének létrehozásáról, megkönnyíti az illegális kábítószer szállítmányok nyomon követését és elfogását, kötelezi a kormányokat, hogy vessenek véget a kábítószer ültetvények illegális művelésének.
60
Birta Zsuzsa szerk. : Az ENSZ tevékenységének fókuszában, Jegyzetek előadóknak, 1990, Egyesült Nemzetek, New York, Kiadta a Tájékoztatási Főosztály együttműködésében a Magyar ENSZ-Társasággal, 22. old.
29
4. Az ENSZ küzdelme a kábítószer, mint globális probléma ellen
Az ENSZ fennállása óta foglalkozik a kábítószer problémakörével és igyekszik egyidejűleg több oldalról támadást intézni ellene. Többek között küzd a kábítószer kereslet és kínálat ellen, ösztönzi a nemzetközi együttműködést ezen a területen, valamint alternatívákat nyújt azoknak, „akik a kábítószer-kereskedelem labirintusának csapdájába estek.”61A szervezet erőfeszítései ezen a területen három fő testületben összpontosulnak, melyek: a Kábítószer Bizottság (CND), a Kábítószer-ellenőrzési és Bűnmegelőzési Hivatal (UNODC), és a Nemzetközi Kábítószer Ellenőrző Testület (INCB). Ezen intézmények mellett az ENSZ egyik szakosított szervezete az Egészségügyi Világszervezet (WHO) és az 1996-ban beindított AIDS elleni program, a UNAIDS is fontos szereplője a globális kábítószer elleni küzdelemnek. Szakdolgozatom következő részben az ENSZ kábítószerügyekben érintett intézményeinek a drogprobléma leküzdése érdekében végzett tevékenységét foglalom össze. ( 4. számú melléklet) Az ENSZ a kábítószerek nemzetközi ellenőrzésére 1946-ban tett először erőfeszítéseket, amikor a Gazdasági és Szociális Tanács felállította a Kábítószer Bizottságot. A Bizottság az ENSZ kilenc funkcionális bizottsága közé tartozik, eleinte 40 tagja volt, majd számuk 1991-ben 53-ra változott. A CND fő feladata, hogy a kábítószerekkel kapcsolatos ügyekben meghatározza a követendő irányelveket, a globális kábítószer politikát, és ellenőrizze annak végrehajtását. A Kábítószer Bizottság az a központi döntéshozó szerv, mely minden kábítószerrel kapcsolatos kérdésben szerepet játszik. A CND évente üléseket tart, ahol elemzi a világban kialakult kábítószer helyzetet, javaslatokat dolgoz ki a nemzetközi kábítószer ellenőrzési rendszer erősítése és a világméretű drogprobléma kezelése érdekében. A 2004-es 47. ülésszakán az ülés tematikus vitája a szintetikus kábítószerek és prekurzorok illegális kereskedelmének leküzdéséről szólt. Az 1991-es ENSZ Közgyűlést követően a Kábítószer Bizottság hatásköre bővült, mert felruházták az ENSZ Kábítószer Ellenőrző Programjának vezető testületi jogaival. Az 1998-as Rendkívüli Közgyűlés, melyet a kábítószer-problémának szenteltek, tovább bővítette a Bizottság hatáskörét. Ezen a Közgyűlésen felkérték a tagállamokat arra, hogy kétévente
61
Birta Zsuzsa szerk.: Az ENSZ tevékenységének fókuszában, Jegyzetek előadóknak, 1990, Egyesült Nemzetek, New York, Kiadta a Tájékoztatási Főosztály együttműködésében a Magyar ENSZ Társasággal, 19. old.
30
készítsenek jelentést a CND-nek arról, hogy az 1998-as Politikai Deklarációban vállalt célkitűzések megvalósítása érdekében milyen erőfeszítéseket tettek.62 Az ENSZ illegális kábítószerek és nemzetközi bűnözés elleni fellépésének 1997-ben alapított fő szerve az ENSZ Kábítószer-ellenőrzési és Bűnmegelőzési Hivatala (UNODC), melynek központja Bécsben van, de emellett még 21 területi hivatallal és egy New York-i összekötő hivatallal rendelkezik. A szervezet költségvetésének 90%-a önkéntes hozzájárulásokból származik, többnyire a gazdagabb országok kormányaitól. A UNODC egy ernyőszervezet, mely két szervezeti egységet foglal magában, az 1991-ben létrehozott UNDCP-t63 és a Nemzetközi Bűnmegelőzési Központot 64 A szervezetet 2003 augusztusában átalakították és azóta új struktúrában működik. Az új felépítést funkcionális szempontok alapján alakították ki, így küszöbölve ki a szervezet eddigi működésében fellelhető párhuzamosságokat, az egyes szervezeti egységek közötti átfedéseket. A Hivatal munkaprogramja három fő pillérre épül:
kutatói és elemző munka a kábítószer és bűnüldözés problémakörének alaposabb feltárása érdekében
normatív, irányadó munka a tagállamok segítése a nemzetközi szerződésekben vállaltak ratifikálása és végrehajtása érdekében, a belföldi törvényhozás fejlesztése a kábítószerekkel és a bűnüldözéssel kapcsolatban
technikai együttműködési projektek a tagállamokkal.65
A UNODC tevékenysége a kábítószerügy területén rendkívül sokrétű. A Hivatal működtet prevenciós és rehabilitációs programokat, igyekszik gazdasági alternatívát kínálni a kábítószer-termelés helyett, segíti a törvények végrehajtását. A szervezet együttműködik
az
Interpollal
és
a
Vámügyi
Világszervezettel
az
illegális
drogkereskedelem megfékezése érdekében. A szervezet fő tevékenységi körei közé tartozik a droghasználat és drogkereslet csökkentése érdekében tett intézkedések. A UNODC keresletcsökkentési stratégiájának fő célja a prevenció mellett, hogy megfelelő kezelést, rehabilitációt és szociális integrációt nyújtson a droghasználóknak. A kábítószerhasználat csökkentése érdekében a hivatalnak szüksége van arra, hogy naprakész 62
http://www.unodc.org/unodc/en/cnd_mandate.html a programot 2002-ben átnevezték UNODC névre 64 Centre for International Crime Prevention (CICP) 65 forrás: http://www.unodc.org/unodc/en/about.html 63
31
információval rendelkezzen arról, kik és miért használnak drogot. Ezt a feladatkört látja el az 1998-ban beindított Global Assesment Program on Drug Abuse (GAP). A program egy globális és kilenc regionális hálózatot hozott létre megbízható és nemzetközileg összehasonlítható adatok gyűjtésére. A kábítószer kereslet ellen intézett támadás egyik eszköze a Hivatal prevenciós tevékenysége. Ezen a területen számtalan programot támogat, melyeket a UNODC a kormányok, közösségi intézmények és a privát szektor bevonásával valósít meg. A megelőzés területén a fiatalok drogfogyasztása elleni küzdelem különösen nagy hangsúlyt kap. Az ifjúsági és közösségi szervezetek ezen a téren végzett munkáját a Hivatal két nagy projekt keretében segít, ezek a Global Youth Network és a Global Initiative on Primary Prevention of Substance Abuse. A UNODC a drogfüggők kezelése és rehabilitációja területén is fontos tevékenységet végez. A szervezet felismerte, hogy a drogfüggők a társadalom különböző csoportjaiból kerülnek ki, ezért nem lehet őket teljesen egységesen kezelni. A kezelés és a rehabilitáció során különösen nagy hangsúlyt fektet a szervezet a korai felismerésre, törekednek segítséget nyújtani azoknak a droghasználóknak, akik semmilyen orvosi szervezettel nem állnak kapcsolatban. A Hivatal szerint az országoknak lépéseket kell tenniük annak érdekében, hogy a rehabilitációs szolgáltatásokat beépítsék az egészségügyi intézményekbe, és hogy a drogfüggők kezelésének fontos része legyen a pszichoszociális intervenció, a tanácsadás, helyettesítő anyagokkal való kezelés, a szociális reintegráció. A UNODC prioritási területnek tekinti a drogfogyasztás elleni küzdelem területén a HIV/AIDS terjedése elleni fellépést. Becslések szerint az intravénás droghasználat a világ éves HIV fertőzések számának körülbelül 5%-át teszi ki66, ezért is fontos hogy a HIV/AIDS terjedése elleni küzdelem a kábítószerügy területén is kiemelt figyelmet kapjon. A UNODC 1999 óta társ-szponzora a UNAIDS-nek, az ENSZ HIV/AIDS elleni programjának.67A HIV/AIDS egyre nagyobb méreteket öltő terjedésének megfékezése érdekében az ENSZ hat ügynöksége 1996-ban összefogott – az ENSZ Gyermekalapja68, az ENSZ Fejlesztési Programja69, a Népesedési Alap70, a Nevelésügyi, Tudományos és 66
http://www.unodc.org/unodc/en/drug_demand_hiv_aids.html Joint United Nations Programme on HIV/AIDS 68 United Nations Children’s fund (UNICEF) 69 United Nations Development Programme (UNDP), 70 United Nations Population Fund (UNFPA) 67
32
Kulturális Szervezet71, az Egészségügyi Világszervezet valamint a Világbank – és létrehozta az ENSZ HIV/AIDS programját. Később a UNODC mellett társszponzorként a Nemzetközi Munkaügyi Szervezet72, és az Élelmezési Világprogram73 is csatlakozott a HIV/AIDS elleni programhoz. A UNAIDS, mint a HIV/AIDS elleni akciók fő támogató szervezete, a HIV-fertőzés terjedését megelőző, felvilágosító és szűrő programokat szervez, és az alulfejlett régiókban támogatja az AIDS betegek egészségügyi ellátását. Az intravénás kábítószer-használat a HIV terjedésének prominens kockázati tényezője, ezért a UNAIDS szorgalmazza a drogfogyasztók körében a felvilágosítást, szűrést és ártalomcsökkentő programok bevezetését. A UNODC és a UNAIDS munkájának köszönhetően Dél-Amerika egyes országaiban, többek között Brazíliában, sikerült visszaszorítani az AIDS terjedését az intravénás kábítószer-használók körében. (5. számú melléklet) A drogprobléma kezelésének másik prioritási területe a kínálat és az elérhetőség csökkentése. A UNODC projektek célja ezen a területen a drogok termesztésének, előállításának, kereskedelmének és elosztásának megakadályozása. Az ENSZ már a 70-es években felismerte hogy a kábítószer probléma megoldása nem lehetséges addig, amíg a tradicionálisan termelő országok virágzó ópium, kokain és kannabisz-ültetvényeit fel nem számolják. A UNODC alternatív földhasznosítási projekteinek a célja, hogy javítsák a vidéki életfeltételeket és más jövedelmező növényi kultúrák termesztését támogassák olyan területeken, ahol a kokacserje, az ópium és a kender termesztése széles körben elterjedt. A termékhelyettesítési projektek fontosságának felismerése következtében az ENSZ Közgyűlésének 20. ülésszakán kidolgozásra került egy akcióterv a kábítószerek illegális termesztésének felszámolása érdekében: Action Plan on International Cooperation on the Eradication of Illicit Drug Crops and Alternative Developement. A Hivatal globális munkájának magját képezik a termékhelyettesítési projektek, regionális, nemzeti és szubregionális szinten is támogatnak alternatív földhasznosítási programokat. Ezek a projektek főként Latin-Amerika, Délkelet- és Délnyugat-Ázsia országainak nyújtanak segítséget a területi UNODC irodák bevonásával. A kábítószerek termelésének területén az elmúlt néhány évtized munkájának köszönhetően sikerült 71
United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (UNESCO) International Labour Organization (ILO) 73 World Food Programme (WFP) 72
33
komoly eredményeket elérni, számos Ázsiai országban, köztük Pakisztánban, Thaiföldön és Laoszban nagymértékben csökkent az ópiumültetvények száma. Számos UNODC projekt valósult meg Bolíviában és Peruban az illegális kokacserje ültetvények felszámolása érdekében. Az elért eredmények azonban még közel sem mondahatók kielégítőnek, hiszen számos projekt nem valósulhatott meg, többek között Kolumbiában, Mianmarban és Afganisztánban sem. Ennek különböző okai vannak, a pénzhiány, a helyi kormányok nem megfelelő együttműködése és a politikai és jogi akadályok mind-mind nehezítik a UNODC tevékenységét. Az ENSZ kábítószer elleni küzdelmének harmadik fontos szerve a Nemzetközi Kábítószer Ellenőrző Testület (International Narcotics Control Board – INCB). A Testület egy mind a kormányoktól, mind az ENSZ-től független, az ENSZ kábítószerügyi konvenciók végrehajtását ellenőrző szervezet. Az INCB 13 független tagból áll, akiket a WHO ajánlására a Gazdasági és Szociális Tanács választ meg. A Testületet 1968-ban hozták létre az 1961-es ENSZ Egységes Kábítószer Egyezményben foglaltaknak megfelelően. A szervezet titkársága szerkezetileg a UNODC Division for Treaty Affairs keretei közt működik Bécsben. A Testület egyik fő feladata az orvosi és tudományos célokra felhasznált legális kábítószerek, pszichotróp anyagok és prekurzorok gyártásáról, forgalmazásáról és kereskedelméről szóló hatósági jelentések felülvizsgálata. Az INCB hatáskörébe tartozik a globális ópiát egyensúly betartásának szabályozása. A szervezet javaslatokat tehet a kábítószer egyezmények mellékleteiben szereplő anyagokat illetően azok ellenőrzés alá vonásáról, törléséről és másik listára való áthelyezéséről. A testület feladatkörébe tartozik ezen kívül még, hogy segítséget nyújtson a világ országainak a kábítószer-ellenőrző rendszerek gyenge pontjainak felderítésében. Az INCB, a UNODC és az Egészségügyi Világszervezet74az INTERPOL együttműködésével regionális továbbképző programokat szervez a fejlődő országok kábítószer ellenőrzésében dolgozók számára. Ezek a programok nem csak a részt vevő országok közötti együttműködést javították, hanem hozzájárultak ahhoz is, hogy a régiók összefogását ösztönözzék. Az INCB minden évben jelentést készít a tevékenységéről, melyet az ENSZ Gazdasági és Szociális Tanácsának nyújt be, melyben felvázolja a kábítószer-ellenőrzés helyzetét a világ különböző részein.
74
World Health Organisation- WHO
34
Az ENSZ ezen három kábítószerügyekben érintett szerve mellett a szervezet egyéb intézményei is érintettek a kábítószer probléma kezelésében. Az Egészségügyi Világszervezet (WHO) az ENSZ szakosított intézményei közé tartozik, 1948. április 7-én állították fel. A szervezetet a World Health Assembly kereteiben a 192 tagország kormányozza. A WHO célja, hogy minden ember az egészség legmagasabb fokát érje el. Alkotmánya kimondja, hogy az egészség a teljes fizikai, szociális és mentális jól-lét állapota, nem csupán a betegség hiánya. Az Egészségügyi Világszervezet a drogfüggőséggel foglalkozó bizottságán keresztül75 1949 óta érintett a nemzetközi kábítószerellenőrzési-rendszerben. A mentális egyészséggel és a szerhasználattal foglalkozó részleg
76
keretein belül a Management on of Substance Abuse fő
tevékenységi köre a megelőzés, a szerhasználat negatív egészségügyi és szociális következményeinek csökkentése, illetve javaslattétel az ENSZ-nek a pszichoaktív szerek szabályozásával kapcsolatban. A WHO a globális drogprobléma leküzdése érdekében különböző programok és projektek kereteiben együttműködik az ENSZ egyéb szerveivel. A Global Initiative elnevezésű projektet a UNODC-vel összefogva valósította meg 1998 és 2003 között. A program kiemelt célja az volt, hogy számos helyi szervezet bevonásával csökkentse a droghasználatot Közép- és Kelet-Európában, Délkelet-Ázsiában és DélAfrikában. A világszervezet tevékenységének fontos részét képezi a HIV/AIDS terjedését megelőzni szándékozó kollaboratív kutatási projekt a drogfüggőség kezelésére77, melynek résztvevő országai többek között Kína, Thaiföld és Ukrajna.
75
WHO Expert Committee on Drug Dependence Department of Mental Health and Substance Abuse 77 WHO collaborative research projekt on drug dependence treatment and HIV/AIDS 76
35
5. Az ENSZ tevékenységének értékelése a kábítószerügy területén
A globális problémák súlyosságának ismeretében kijelenthetjük, hogy az ENSZ-re ma sokkal inkább szükség van, mint eddig bármikor, az államok közötti hatalmi, kulturális, nagyságbeli és érdekkülönbségek közvetítésére. Az elmúlt évtizedek azonban jelentős változást hoztak a világ politikai térképén, melyek az ENSZ-szel szemben új elvárásokat támasztottak. A három kábítószerügyi nemzetközi egyezmény aláírása óta évtizedek teltek el, és ez idő alatt a kábítószer-kereskedelem és fogyasztás területén is új problémák jelentek meg. Komoly kihívást jelent a világszervezet számára, hogy az egyre nagyobb mértéket öltő terrorizmus szoros kapcsolatban van az illegális kábítószer-termesztéssel és kereskedelemmel, például olyan országokban, mint Törökország vagy Afganisztán. Bár az ENSZ, a UNODC keretében évtizedek óta küzd a hagyományosan termelő országok illegális kábítószer-ültetvényeinek felszámolásáért. A UNODC projektei számos országban sikeresnek bizonyultak. Pakisztánban, 1970-ben még 800 metrikus tonnára rúgott az évente termesztett ópium mennyisége, mely 2003-ra 10-20 metrikus tonnára csökkent
le.
Thaiföldön
is
hasonlóan
eredményesek
voltak
a
UNODC
termékhelyettesítési projektei, az évente termelt mennyiség lecsökkent kevesebb mint 10 metrikus tonnára. Mindezen eredmények ellenére a közelmúltban bekövetkezett terrortámadások és a HIV/AIDS rohamos terjedése miatt egyes liberálisabb gondolkodású kábítószerügyi szervezetek megkérdőjelezik az ENSZ „tiltásra épülő” drogpolitikájának hatékonyságát. A megoldatlan kérdések - mint például Afganisztán és Kolumbia illegális ültetvényeinek felszámolása – finanszírozása mindenképpen megkövetelné a szervezet költségvetésének növelését, melynek 90 százaléka még ma is a világ fejlett államainak önkéntes hozzájárulásából származik. (6. számú melléklet) Úgy gondolom, az ENSZ-nek vezető szerepet kell betöltenie a 21. század globális kábítószer-problémájának leküzdésében. Azonban ahhoz, hogy ennek a kihívásnak megfeleljen, szükség lehet a világszervezet struktúrájának és egyes alapelveinek újragondolására, valamint arra is, hogy közös nevezőre jusson más nemzetközi és regionális szervezetekkel, az egyes államokkal illetve a nem kormányzati szereplőkkel a drogpolitika területén.
36
IV Az ENSZ és az EU együttműködése, közös erőfeszítések egy globális probléma leküzdésére
A globális problémák - mint például a kábítószer kérdésköre - nemzetközi dimenziója intenzív együttműködést kíván a nemzetközi szervezetek részéről. Az univerzális és regionális intézmények amellett, hogy az egyes államokkal megállapodásokat kötnek és igyekeznek velük szorosabbra fűzni a kapcsolataikat, az elmúlt néhány évtizedben felismerték, hogy szükség van a szervezetek közötti együttműködések fejlesztésére is. Ennek szükségességét az Európai Unió és az Egyesült Nemzetek Szervezete is felismerte, és közöttük, az elmúlt évek folyamán a két szervezet szinte valamennyi tevékenységét felölelő szoros kapcsolat alakult ki. A következőkben azt szeretném feltárni, hogy az ENSZ és az EU közötti együttműködés mennyire működik hatékonyan ezen a területen, milyen keretek között zajlik az együttműködés, melyek a jövőre néző célok és feladatok. Az Európai Unió prioritási ügynek tekinti az ENSZ-szel való együttműködést a Közösség minden tevékenységi területével kapcsolatban. Az Unióban ma már külön főosztály foglalkozik az ENSZ ügyekkel.78Az Európai Közösség multilaterális kapcsolataival a Római Szerződésben mindössze három egymást követő cikk foglalkozott. Az ENSZ-hez és annak szakosított szerveihez fűződő viszony jogi alapját az Európai Közösség Alapító Szerződésének 302. cikke képzi: „A Bizottság feladata, hogy megfelelő kapcsolatokat tartson
fenn
az
Egyesült
Nemzetek
Szervezetével
és
annak
szakosított
intézményeivel.”79Az Európai Unióról Szóló Szerződés V. Címe, a közös kül- és biztonságpolitikáról szóló rendelkezés adja meg a nemzetközi együttműködés főbb irányvonalait. Az V. Címen belül a 19. cikk hangsúlyozza, hogy a tagállamok cselekedeteiket a nemzetközi szervezetekben és a nemzetközi konferenciákon összehangolják, és védelmezzék a közös álláspontot. Ez az elv a kábítószerügy területén is érvényesül, és hangsúlyozásra kerül a Közösség drogstratégiájában is. Már a 2000-2004 közötti éveket felölelő uniós Drogstratégiának cselekvési tervében is különleges célkitűzésként szerepel az Európai Unió nemzetközi kapcsolatrendszerének fejlesztése a kábítószerügyek területén. A cselekvési tervben a bilaterális és regionális 78
Gömbös Ervin szerk. :Az ENSZ és az EU együttműködés, 2003, Magyar ENSZ Társaság, 7. old.
37
kapcsolatok
fejlesztése
mellett
a
globális
együttműködések
előmozdítása
is
hangsúlyozásra kerül. Az ENSZ kábítószerügy területén tevékenykedő intézményeivel való kapcsolatok fejlesztése különösen fontos cél, a cselekvési terv legfőbb partnerként a UNODC-t jelöli meg.80 Az új, 2005-2012-ig tartó drogstratégiában a keresletcsökkentés, kínálatcsökkentés és az információ és értékelés mellett negyedik prioritási területként a nemzetközi együttműködés jelenik meg.81A nemzetközi drogpolitika alapjaként az ENSZ három kábítószerügyekkel kapcsolatos szerződését és az ENSZ Közgyűlésének 20. Rendkívüli Ülésszakán megjelölt alapelveket tekintik. Az új drogstratégiában szintén fontos célként jelenik meg az ENSZ kábítószerügyekben illetékes szerveivel való együttműködés, valamint a Tanács által meghatározott közös álláspont képviselete. A Közösség, annak ellenére, hogy a kábítószerekkel kapcsolatban megvalósuló nemzetközi programok finanszírozásához jelentős összeggel járul hozzá, nem rendelkezik ennek arányosan megfelelő politikai hatalommal. Az Unió célja, hogy a kábítószerügyek területén kiterjessze politikai befolyását a nemzetközi „színtéren”, ezen belül növelje befolyását az ENSZ szervezetében.82 A nemzetközi együttműködés fejlesztése érdekében az Egyesült Nemzetek Szervezete fokozottan
kooperál
regionális
szervezetekkel
az
Alapokmány
regionális
megállapodásokkal foglalkozó VIII. fejezete értelmében. Ez a fejezet elismeri a regionális megállapodások és szervezetek fennállását, feltéve, ha azok és tevékenységük az ENSZ céljaival és elveivel összhangban állnak.83A 21. Század elején az ENSZ regionális együttműködése az Európai Unióval a legfejlettebb. A kábítószerügyek területén az ENSZ és az EU közötti együttműködés alapját a már korábban említett három nemzetközi egyezmény (lásd 21. old.) képezi, melyeket az Unió összes tagországa aláírt és ratifikált. Nagy előrelépést jelentett a drogproblémát illető nemzetközi kooperáció fejlődésében az ENSZ Közgyűlésének 20., Rendkívüli Ülésszaka, ahol a résztvevők elfogadtak egy határozatot a nemzetközi együttműködésről a világ drogproblémája ellen. Az ülésen emellett még egyéb fontos alapelvek meghatározására is sor került, ezek voltak a kiegyensúlyozott megközelítés a keresletcsökkentés és a kínálatcsökkentés között, az emberi jogok tisztelete és a multilaterális megközelítés támogatása. A közgyűlés 79
Fazekas Judit szerk.: Az Európai Integráció Alapszerződései 2., 2002, KJK-KERSZÖV, 142. old. Communication from the Commission to the Council and the European Parliament on a European Union Action Plan to Combt Drugs 2000-2004, Brussels, 26.05.1999, COM(1999) 239 final 81 EU Strategy on Drugs, The Way Forward, Discussion Paper, 10&11 May, Dublin, 18. old. 82 EU Strategy on Drugs, The Way Forward, Discussion Paper, 10&11 May, Dublin, 20. old. 80
38
akciótervének és rendelkezéseinek elfogadásával kapcsolatban fontos lépések történtek a Kábítószer Bizottság 1999. március 30-án tartott ülésén, ahol az Unió, mint fő támogató volt jelen. Fontos előrelépést jelentett a két szervezet együttműködésének erősítésében az ENSZ Millenniumi nyilatkozata, mely a 21. század iránymutató dokumentuma, és 2000. szeptember 6-8. közötti New Yorkban tartott Millenniumi Csúcstalálkozón került elfogadásra. A nyilatkozat céljainak realizálódásában az ENSZ-nek valamint az EU-nak nagy szerepe van. Az elérendő célok között szerepelt a HIV/AIDS rohamos terjedésének megfékezése, melynek problémája Nyugat-Európa egyes államaiban valamint Észak- és Dél-Amerika országaiban szorosan összefügg az intravénás kábítószer-használattal. Az Európai Unió és az ENSZ amellett, hogy az elmúlt évtizedek során nyilatkozatokban és szerződésekben kifejezték a két intézmény közötti együttműködés fontosságát, gyakorlati munkát is végeznek különböző projektek és programok megvalósításával a kábítószerügy területén. Az Unió az ENSZ következő szerveivel működik együtt:
ENSZ Kábítószer Bizottság (CND)
ENSZ Kábítószer-ellenőrzési és Bűnmegelőzési Hivatala
Nemzetközi Kábítószer-ellenőrző Testület (INCB)
Egészségügyi Világszervezet (WHO)
A Kábítószer Bizottság 1991. óta maximum nyolc munkanapig tartó éves üléseket tart. Ezek az ülések a nemzetközi együttműködés szempontjából rendkívül fontosak, hiszen amellett, hogy elemzik a világon kialakult kábítószer helyzetet, itt határozzák meg a globális kábítószer-politika követendő irányvonalait. A résztvevők között az Unió minden országa jelen van, és az utóbbi években a tagállamok már egy közös uniós álláspontot képviselnek a megtárgyalandó kérdésekkel kapcsolatban. A CND ülésein az Európai Unió egyik függetlenített ügynökségének, a Kábítószer és Kábítószer-függőség Európai Megfigyelő Központjának (EMCDDA) képviselői megfigyelőként részt vesznek.84A CND 43. ülésszakán (2000. március 6-12. között) az EMCDDA és a Bizottság megállapodást írt alá a droginformációs rendszerüket és a jogi információs rendszerüket illetően. A Kábítószer Bizottság 46. miniszteri szintű ülésén a résztvevő államok az ENSZ 20. Rendkívüli Közgyűlésén elfogadott politikai deklaráció eredményeit, és az
83 84
Gömbös Ervin szerk. :Az ENSZ és az EU együttműködés, 2003, Magyar ENSZ Társaság, 7. old. www.emcdda.eu.int
39
ezzel kapcsolatos felmerülő nehézségeket vitatták meg. Az ülésen az Európai Unió aktív szereplőként vett rész. Az Európai Uniónak az ENSZ kábítószerügyekkel foglalkozó szervei közül a UNODC a legfontosabb partnere, főként azért is, mert a szervezet költségvetésének közel háromnegyedét az Unió tagállamai finanszírozzák. A két szervezet közötti együttműködés főként az illegális kábítószer-ültetvények felszámolására és a helyettesítő gazdálkodás fejlesztésére terjed ki. Mind a Közösség, mind az ENSZ felismerte, hogy a latin-amerikai és a délkelet-ázsiai ültetvények megszűntetése prioritási terület kell hogy legyen a kábítószer elleni küzdelemben. A két szervezet több programot is finanszírozott, többek között az Andok Országaiban, a Karib-tenger térségében és Közép-Ázsiában is. Az intézmények felismerték, hogy az afganisztáni ültetvények rendkívül nagy veszélyt jelentenek, ezért az országban tett erőfeszítéseket növelni kell. Az alternatív termékhelyettesítési projektek mellett 2003-ban beindítottak egy programot az iráni-afgán határvonal ellenőrzésének erősítésére, melynek fő társfinanszírozója Ausztria volt, a projekt végrehajtója pedig a UNODC. Jelentős előrelépést jelentett a nemzetközi együttműködés terén az Európai Unió, a UNODC és európai NGO-k összefogásával a Mianmarban beindított ártalomcsökkentési program. A projekt egy humanitárius akcióprogram része az országban egyre inkább terjedő HIV/AIDS megfékezésére.
85
A
UNODC és a Közösség közös erőfeszítéseinek köszönhetően jelentős eredményeket hozott a SAARC régióban végrehajtott program. A UNODC és az Európai Unió is finanszírozott projekteket a középkelet-európai régióban, azonban közös program kidolgozására ebben a térségben még nem került sor. Az ENSZ nem tevékenykedett Magyarországon a kábítószerügy területén, de az Unió Phare programjának keretében országunk támogatásban részesült. A Phare programok alapvető célkitűzése a csatlakozásra váró országok felkészítése az európai uniós tagságra. Ennek érdekében jöttek létre azok a programok, amelyekben EU tagállamok neves intézményei küldenek képviselőket, például Magyarországra, akik egyéves itt tartózkodásuk alatt tapasztalataikkal, szakértelmükkel segítséget nyújtanak magyar kollégáknak. Ennek értelmében, 2002-ben kezdetét vette a Magyarország, Hollandia és az Egyesült Királyság együttműködésével megvalósuló Phare Twinning projekt. A projekt alapvető célja, hogy támogassa a Gyermek Ifjúsági és Sportminisztérium (ma ICSSZEM) illetve a Nemzeti Drogmegelőzési Intézet (NDI) munkáját a Nemzeti stratégia a
40
kábítószer-probléma visszaszorítására című program megvalósításában, összhangban az EU drogstratégiájával és akciótervével a kábítószer elleni küzdelemben és az Amszterdami Szerződés 152. cikkelyével.86A projekt megvalósításában konzorciumi partnerként a hollandiai Trimbos Mentálhigiénés és Addiktológiai Intézet és az Egyesült Királyságbeli DrugScope vett részt. A Twinning assistance projekt célja egyrészt az NDI szakmai kapacitásának erősítése, fejlesztése, másrészt pedig a Kábítószerügyi Egyeztető Fórumok (KEF) szakmai működésének támogatása és hatékonyabbá tétele volt. A program során külföldi szakértők tartottak előadásokat, képzéseket az NDI és a KEF-ek munkatársai számára, a menedzsment, információgyűjtés, hálózatépítés, prevenciós stratégiák és politikák témakörben. A projekt teljes költségvetése 500 ezer euró volt, mely fedezte egy fő vezető szakértő 12 hónapon át tartó magyarországi tartózkodásának költségeit. A projekt további része volt két rövidebb időtartamú tanulmányút Hollandiába és az Egyesült Királyságba. A program eredményeképpen a Nemzeti Drogmegelőzési Intézet megfelelő szinten lett képes eleget tenni koordinációs és szakmai támogató feladatainak a Kábítószerügyi Egyeztető Fórumok vonatkozásában. Mind az Európai Unió, mind UNODC értékesnek és fontosnak véli a közösen tett intézkedéseket és az elért eredményeket, és közösen megállapodtak arról, hogy a jövőben igyekeznek még inkább hatékonnyá tenni a közöttük lévő együttműködést. Ehhez azonban az Unió véleménye szerint mindenképp szükséges a Hivatal költségvetésének átalakítása. A Közösség felhívja a figyelmet arra, hogy az ENSZ központi költségvetéséből
nagyobb
összeget
kellene
fordítani
a
UNODC
munkájának
támogatására. A Kábítószer Bizottság mellet a UNODC is kapcsolatban van az Unió Drogmonitorozó Központjával, 1998-ban egy memorandum aláírásával formálisan is kapcsolatot létesített a két szervezet. Az egyezmény a következő területeket érintette: az adatgyűjtés és az adatelemzés javítása, az adatok összehasonlíthatóságának fejlesztése, a kábítószerekkel kapcsolatos információk terjedésének javítása.87 1999-ben megállapodás született a két intézmény között arról, hogy az ENSZ-nek és az EMCDDA-nek az Unió tagállamai által
85
http://www.europa.eu.int/comm/external_relations/drugs/ec_2003.htm Jelentés a magyarországi kábítószerhelyzetről, Gyermek Ifjúsági és Sportminisztérium, 2003, Budapest, 24. old 87 www.emcdda.eu.int 86
41
készített éves jelentések struktúráját harmonizálják annak érdekében, hogy elkerüljék az esetleges duplikációkat. Az Egészségügyi Világszervezet (WHO) az ENSZ azon szakosított intézménye, amely az egészségügy szinte minden területén jelentős nemzetközi tevékenységet végez. A szervezet tevékenysége kiterjed a kábítószerügy területére is, részt vesz fontos programok megvalósításában. Az Európai Unió többek között az EMCDDA-n keresztül kapcsolatban van a WHO-val, a Központ közreműködik a WHO kábítószer-fogyasztás elleni programjában.88, melyet részben a UNODC finanszíroz. A WHO Regionális Európai Irodájának képviselője megfigyelőként jelen van az EMCDDA Igazgató Tanácsának ülésein. A két szervezet közötti kapcsolatot erősítette a 2000 márciusában aláírt „egyetértési memorandum” (Memorandum of Understanding).
88
WHO Programme on Substance Abuse
42
1. Az ENSZ és az Európai Unió együttműködésének értékelése a kábítószerügyek területén
Mind az Európai Unió, mind az Egyesült Nemzetek Szervezete felismerte, hogy felelősségük a globális drogprobléma megoldásában jelentős. Az elmúlt évek során szoros együttműködés alakult ki a két szervezet intézményei között, azonban a további eredmények eléréséhez szükség van a kapcsolatok fejlesztésére, szélesebb területet lefedő közös projektek finanszírozására. Az Európai Unió a 2004-ben befejeződő és az új drogstratégiájában is hangsúlyozza az ENSZ-szel való kapcsolat erősítését. Az Unió szándéka ezen felül, hogy növelje hatását és politikai befolyását az ENSZ rendszerén belül, és hogy támogatást szerezzen a kereslet és kínálatcsökkentésének egyensúlyára épülő megközelítésének alkalmazására.89 A Közösség ezen szándéka érthető, hiszen befolyása és pénzügyi hozzájárulásának mértéke messze nem arányos egymással. Az ENSZ kábítószerügyekben érintett szerveivel az Unió egyes tagállamai és az Európai Unió mint regionális szervezet is kapcsolatot tart fenn. Fontos feladat a jövőre nézve, hogy a Közösség a drogügyek területén egy közös álláspontot tudjon képviselni az ENSZszel való együttműködés során. Az elmúlt években bebizonyosodott, hogy sem az Európai Unió, sem az ENSZ nem képes egyedül az afganisztáni és kolumbiai kábítószerhelyzet megoldására, így a jövőben ezt a két országot az együttműködés prioritási területeként kell kezelni. A drogprobléma és a vele kapcsolatos fertőző betegségek (HIV/AIDS, Hepatitis) megállítása érdekében szükség van a két nemzetközi szervezet anyagi és szellemi forrásainak egyesítésére.
89
EU Strategy on Drugs, The Way Forward, Discussion Paper, 10&11 May, Dublin, 20. old
43
V. Befejezés
Szakdolgozatom fő célja az volt, hogy bemutassa a kábítószer, mint egy globális probléma megoldásának különböző módjait egy univerzális és egy regionális intézmény keretében. Elemzésem rávilágított arra, hogy a probléma egy komplex kezelési folyamatot igényel. Ennek felismerése mind regionális, mind globális szinten megtörtént, de a nemzetközi szervezetek kitűzött céljaiknak megvalósításában még „félúton” járnak. Az Európai Unió kábítószerügyi tevékenységének kezdete a 80-as évek végére tehető. Ha megvizsgáljuk, hogy honnan indult a szervezet a drogok elleni küzdelem területén, és ma az együttműködés milyen fokán áll, úgy gondolom elmondhatjuk, hogy az elmúlt több mint másfél évtized erőfeszítései komoly eredményeket hoztak. Az évek során kábítószerügyekben tevékenykedő európai uniós intézmények és munkacsoportok sora jött létre (pl.: Europol, EMCDDA, Horizontális Kábítószerügyi Munkacsoport stb.). Számos kábítószerüggyel kapcsolatos határozatot, direktívát, irányelvet stb. fogadtak el a Közösség intézményei. Megvalósult az Unió 1995-1999, és 2000-2004 közötti Drogstratégiája és Akcióterve és hamarosan elfogadásra kerül az új Stratégia és Akcióterv, melyek jelentős előrehaladást mutatnak az előző dokumentumokhoz képest. Bár az Unió 25 tagállama közel sincs azonos állásponton a drogpolitika terén, de a Közösség mégis képes volt arra, hogy a tagállamok számára kijelöljön egy közös utat és megoldási lehetőséget kínáljon. A tagországoknak kiterjedt kapcsolati hálózata van az EU-val a kábítószerügy területén. Magyarország képviselői többek között jelen vannak az EMCDDDA Bürojának, Igazgató Tanácsának, a Tanács Horizontális Kábítószerügyi Munkacsoportjának ülésein, és az európai drogkoordinátorok találkozóján. A tagállamok szakemberei rendszeresen részt vesznek európai szintű kábítószerügyekkel foglalkozó konferenciákon, amelyek jelentősek az információ- és tapasztalatcsere valamint a vélemények összehangolása szempontjából. Az új drogstratégia kialakításában minden európai uniós ország aktívan részt vett, így mindegyikük érdeke és nézőpontja tükröződik az új dokumentumban. A Közösségnek, mint meghatározó gazdasági hatalomnak és a Föld legerősebb regionális szervezetének célja és feladata egyben, hogy befolyását növelni tudja a globális kábítószer-politika terén, ahol a meghatározó irányelvet az Egyesült Nemzetek Szervezete képviseli.
44
Az ENSZ fennállása óta igyekszik aktívan részt venni a világ kábítószer-problémájának megoldásában, azonban a Föld országainak összefogása és a globális problémakezelés nem egyszerű feladat. Úgy gondolom, egy világszervezet a hatékonyság tekintetében hátrányosabb helyzetben van egy regionális szervezettel szemben. Bár az Európai Unióban is sok kultúra és nép nézeteit kell összehangolni, de például Szlovákia és Németország között lényegesen kisebb a gazdasági, politikai és kulturális szakadék, mint például az Egyesült Államok és Mianmar között. Az ENSZ tevékenységének elmúlt ötven évében fontos lépések történtek a kábítószer elleni küzdelem területén, létrejöttek olyan jelentős intézmények, mint a Kábítószer Bizottság, a Nemzetközi Kábítószer-ellenőrző Testület és a Kábítószer-ellenőrzési és Bűnmegelőzési Hivatala, valamint aláírásra került három nemzetközi egyezmény az illegális kábítószerek megfékezése érdekében. Az elért eredmények ellenér mégis úgy tűnik, nem sikerült megfékezni sem a kábítószerek, sem a velük kapcsolatos fertőző betegségek terjedését. Az ENSZ, mint univerzális szervezet egymaga nem tud elég hatékony lenni a globális kábítószer-probléma megoldásában. De ha a Föld legjelentősebb globális szervezete nem tud megfelelni a 21. század kihívásainak a világproblémák kezelésében, akkor vajon milyen módon lehetne megoldást találni erre a kérdésre? Egyes elméletalkotók (pl. David Held) az ENSZ modell helyére regionális parlamentek létrehozását és az olyan regionális szervezetek kibővítését ajánlják, mint az Európai Unió.90 Az elmélet szerint az ENSZ reformjára vagy helyére egy felelősségre vonható globális parlament felállítására lenne szükség. Azonban ez a „világkormány” elképzelés is kérdőre vonható, hiszen egy ilyen bürokratikus szervezet ellenőrzése komoly kérdéseket vet fel.91 Talán egy járhatóbb utat kínál az a szemlélet, amely összekapcsolja a helyi, állami, regionális és nemzetközi cselekvés szintjeit. A „globális kormányzásnak” ebben a rendszerében az államok meghatározó részei, mivel azok a globális és regionális intézményeken keresztül döntő szerepet vállalnak az egyes problémák megoldásában. A globalizálódás és a regionalizálódás egyidejűleg mennek végbe és alakítják a világtársadalom és világpolitika struktúráját. A globalizációra adott válaszként szinte minden régióban kialakultak integrációs formák, amelyek közül vitathatatlanul az EU a legelőrehaladottabb szervezet.
90 91
Kiss J. László: Globalizálódás és külpolitika, 2003, Teleki László Alapítvány, 145. old Kiss J. László: Globalizálódás és külpolitika, 2003, Teleki László Alapítvány, 145. old
45
Véleményem szerint a globális problémák, köztük a kábítószerkérdés megoldása nem várható önmagában sem a regionális, sem az univerzális intézményektől. A kábítószer kérdés hatékony kezeléséhez nem elegendő az ENSZ-ben és az Európai Unióban folyó együttműködés hatékonyabbá tétele, hanem a kormányok és nemzetközi szervezetek mellett az állami és nem kormányközi szereplőknek a lokálistól a globálisig terjedő együttműködésére van szükség. Ebben a rendszerben azonban kulcs szerepe van mind az Európai Uniónak, mind az Egyesült Nemzetek Szervezetének, akik a helyi és nemzeti szervezetek, valamint az állami és nem állami szereplők összefogásával, de főként együttműködésük fejlesztésével képesek lehetnek a globális kábítószer-probléma leküzdésére. Úgy gondolom, szakdolgozatom befejeződhetne Javier Perez de Cuéllar dolgozatom bevezetésében idézett gondolatával, miszerint: „a nemzetközi és a többoldalú erőfeszítések nyújtják a legtöbb reményt a kábítószerek forgalmának és élvezetének feltartóztatására és csökkentésére…”
46
Bibliográfia 1. A Bizottság közleménye a Tanácsnak az Európai Parlament részére az EU kábítószerekkel kapcsolatos stratégiájának és cselekvési tervének (2000-2004) végső értékelése, Brüsszel, 22.10.2004., COM (2004) 707 végleges 2. Annual Report 2003: the state of the drugs problem in the European Union and Norway, (Éves jelentés, 2003: A kábítószer-probléma az Európai Unióban és Norvégiában) EMCDDA, 2003, Luxembourg: Az Európai Közösség Hivatalos Kiadványainak Hivatala 3. Bhaló András, Prandler Árpád: Nemzetközi szervezetek és intézmények, Aula , 2001, Budapest 4. Birta Zsuzsa (szerk.): Az ENSZ tevékenységének fókuszában, Jegyzetek előadóknak, Egyesült Nemzetek, New York, kiadta a Tájékosztatási Főosztály együttműködésében a Magyar ENSZ Társasággal, 1990, 18-25. oldal 5. Communication from the Commission to the Council and the European Parliament on a European Union Action Plan to Combat Drugs, Brussels, 26., 05., 1999., COM (1999) 239 final 6. Eu Drug Strategy (2000-2004), (Az EU 2000-2004-es Drogstratégiája), Brussels, 1 decembre 1999, The Council of the European Union 7. EU Strategy on Drugs- The Way Forward, Discussion Paper, 10-11 may 2004, Dublin 8. Éves jelentés, 2004: A kábítószer-probléma az Európai Unióban és Norvégiában, EMCDDA, 2004, Luxembourg: Az Európai Közösség Hivatalos Kiadványainak Hivatala 9. Fazekas Judit (szerk.): Az európai integráció alapszerződései 2., KJK Kerszöv, 2002, Budapest
47
10. Gerevich József: Európai törekvések a drogfogyasztó páciensek kezelésének harmonizációjára, In: Gerevich József, Bácskai Erika, Rózsa Sándor: A drogambulanciák működése és hatékonysága, Animula kiadó, 2003, Budapest 11. Gömbös Ervin (szerk.): Az ENSZ család és Magyarország, ENSZ Akadémia, 1997, Budapest, 5-32. oldal 12. Gömbös Ervin (szerk.): Az ENSZ és az EU együttműködése, Magyar ENSZ Társaság, 2003, Budapest 13. Hárs Ernő: A nemzetközi szervezetek világa, Gondolat Kiadó, 1982, Budapest, 203-205. oldal 14. Horváth Szabolcs: Bel- és igazságügyi együttműködés az Európai Unióban, Miniszterelnöki Hivatal, Kormányzati Kommunikációs Központ, 2004, Budapest 15. Horváth Zoltán, Tar Gábor: Útmutató a nemzetközi szervezetek világához (fogalom gyűjtemény), Európai Tükör, 2001, 74. szám, 13-24. oldal 16. Horváth Zoltán: Kézikönyv az Európai Unióról, Magyar Országgyűlés, 2002, Budapest 17. Jelentés
a
magyarországi
kábítószerhelyzetről,
Gyermek
Ifjúsági
és
Sportminisztérium, 2003, Budapest 18. Kábítószer: Közösségi probléma és az Európai Közösség, GYISM, 2003, Budapest 19. Kiss J. László: Globalizálódás és Külpolitika, Teleki László Alapítvány, 2003, Budapest 20. Kofi Annan: „Mi a népek”, Az ENSZ szerepe a 21. században, Egyesült Nemzetek, kiadta a Tájékosztatási Főosztály együttműködésében a Magyar ENSZ Társasággal, 2000, New York 21. Rácz József (szerk.): Drog és társadalom, Az addikció mintázatai, Új Mandátum Kiadó, 2002, Budapest
48
22. Simai Mihály (szerk.): Az ENSZ napjainkban, Kossuth Tankönyvkiadó, 1985, Budapest 23. Az ENSZ keretében a kábítószerek és pszichotróp anyagok tiltott forgalmazása elleni, 1988. december 20-án, Bécsben kelt egyezmény kihirdetéséről szóló 1998. évi 2. törvény 24. Az ENSZ keretében, New Yorkban, 1961. március 30-án kelt Egységes Kábítószer Egyezmény kihirdetéséről szóló 1965. évi 4. törvényerejű rendelet 25. Az ENSZ keretében a pszichotróp anyagokról szóló Bécsben az 1971. évi február hó 21. napján aláírt Egyezmény kihirdetéséről szóló 1979. évi 25 törvényerejű rendelet
Internetes források
http://www.incb.org , 2004.10.04. http://www.incb.org./e/index.htm. , 2004. 10. 04. http://www.incb.org , 2004. 10. 04. http://www.unodc.org , http://www.unodc.org/unodc/cnd.html , 2004. 09. 28. http://www.unodc.org/unodc/cnd_mandate.html , 2004. 09. 28. http://www.unodc.org/unodc/cnd_membership.html , 2004. 09. 28. http://www.unodc.org/unodc/cnd_meetings.html , 2004. 09. 28. http://www.unodc.org/unodc/cnd_bodies.html, 2004. 09. 28. http://www.menszt.hu/magyar/ , 2004. 09 20. http://www.menszt.hu/magyar/szerv-bev.htm , 2004. 09. 20.
49
http://www.menszt.hu/magyar/szerv-felep.htm, 2004. 09. 20. http://www.menszt.hu/magyar/szerv-csal.htm , 2004. 09. 20. http://www.emcdda.eu.int/ , 2004.09. 28. http://www.emcdda.eu.int/index.cfm?fuseaction=public.Content&nNodeID=373&sLangu ageISO=EN , 2004.09. 28. http://www.emcdda.eu.int/?nnodeid=404 , 2004.09. 28. http://www.emcdda.eu.int/index.cfm?fuseaction=public.Content&nNodeID=376&sLangu ageISO=EN , 2004.09. 28 http://www.emcdda.eu.int/index.cfm?fuseaction=public.Content&nNodeID=375&sLangu ageISO=EN , 2004.09. 28 http://www.emcdda.eu.int/index.cfm?fuseaction=public.Content&nNodeID=1713&sLang uageISO=EN , 2004.09. 28 http://www.europa.eu.int/ , 2004.10.03. http://www.europa.eu.int/scadplus/leg/en/s22001.htm , 2004.10.03.
50
Mellékletek 1. számú melléklet A HIV fertőzés előfordulása az injekciós kábítószer-használók között tanulmányok országos és helyi lefedettséggel, 2001-2003
Forrás: Éves jelentés, 2004: A kábítószer-probléma az Európai Unióban és Norvégiában
51
2. számú melléklet A HCV előfordulása az injekciós kábítószer-használók között - tanulmányok országos és helyi lefedettséggel, 2001-2002
Forrás: Éves jelentés, 2004: A kábítószer-probléma az Európai Unióban és Norvégiában
52
3. számú melléklet A kannabisz kipróbálása és rendszeres használata a tagállamokban. Tagállamok Németország
Valaha próbálta
Az előző hónapban próbálta Kannabisz Egyéb drogok Kannabisz Egyéb drogok 25,6 8,6 8,3 2,4
Ausztria
17,9
4,6
4,6
1,3
Belgium
24,7
6,8
9,5
1,9
Dánia
47,7
11,4
12,2
2,5
Spanyolország
29,4
12,2
15
3,7
Finnország
19,2
9
5,6
3,1
Franciaország
44,9
8
19,8
2,9
Görögország
4,8
1,2
1,3
0,4
Írország
24,2
8,9
8,7
4,8
Olaszország
17,2
2,7
7,8
0,6
Luxemburg
27,3
6,6
4,5
2,3
Hollandia
35,3
10,6
12,2
3,2
Portugália
14,1
6,8
4,9
1,8
Egyesült Királyság
37,7
13,8
13,4
4,4
Svédország
16,5
9,9
3,9
1,6
Európai Unió
28,9
8,8
11,3
2,7
Forrás: Eurobarometer, Attitudes and opinions of young people in the European Union on drogs (A fiatalok drogokkal kapcsolatos attitűdjei és véleménye az Európai Unióban)
53
4. számú melléklet Az Egyesült Nemzetek Szervezetének kábítószer-ellenőrzési szervei és titkárságuk.
General Assembly – Közgyűlés ECOSOC – Gazdasági és Szociális Tanács INCB – Nemzetközi Kábítószer Ellenőrző Testület CND – Kábítószer Bizottság UNDCP/INCB Secretairat – ENSZ Kábítószer-ellenőrző Programjának és a Nemzetközi Kábítószer Ellenőrző Testület Titkársága Forrás: www.incb.org
54
5. számú melléklet Intravénás droghasználók aránya az összes brazíliai AIDS esetben
Forrás: www.unodc.org
6. számú melléklet A UNODC költségvetése A UNODC költségvetése (millió USA dollár) Összköltségvetés
Drog Program
2000-2001
214,3
202,5
2002-2003
198,8
183,1
2004-2005
224,9
205,9
Forrás: www.unodc.org
55
