Zitting 1970-1971 - 11 2 5 9 Rapport van de Commissie-Van Soest inzake belastingheffing van zelfstandigen in vergelijking met loontrekkenden en Rapport van de CommissieVan Franeker inzake de bevordering van spaarloon en andere vormen van besparingen Nr. 3
Rapport van de interdepartementale werkgroep besparing
11259
3
2 INHOUD Inleiding
HOOFDSTUK V
- Instelling werkgroep — Samenstelling werkgroep — Taakopdracht werkgroep - Opbouw rapport HOOFDSTUK I Enige beschouwingen omtrent de motieven voor spaarbevordering 3 - Drie motieven voor spaarbevordering - Conjuncturele beperking van de consumptieve vraag - Nationale besparingen-motief - Bezitsvormingsmotief
Verhouding van de nieuwe maatregel tot de reeds bestaande be/its vormi ngsmaatregelen 11 - Winstdelingsspaarregelingen voor werknemers - Premiespaarregelingen voor werknemers - De Algemene premiespaarwet - De Jeugdspaarwet - De Wet Bezitsvormingsfonds (ontwerp) HOOFDSTUK VI Bezitsvormingsmaatregelen in de belastingwetgeving
12
HOOFDSTUK VII HOOFDSTUK II Enige beschouwingen omtrent de opdracht 5 - Bepeiking van de opdracht tot het Untin van de belasting- en premieheffing - Maatregelen voor zelfstandigen en loontrekkenden - Vereenvoudiging - S.E.R.-advies HOOFDSTUK III Voorstellen tot spaarbevordering 6 - Verschillende wijzen van spaarbevordering - Aansluiting bij de winstdelingsspaarregelingen - Spaartermijnen en grootte van de tegemoetkoming - Een regeling voor alle groepen - Maximum ~ Bestedingsmogelijkheden - Aanhouden van besparingen in effecten - Inhouding van belasting en premie over geblokkeerd loon op dat geblokkeerde loon zelf? - Bejaarden ~ Bestaand bezit HOOFDSTUK IV Rentevrijstelling 10 - Algemene vrijstelling voor een bedrag van vermogensinkomsten - Bijzondere vrijstelling voor inkomsten uit geblokkeerd vermogen
Slotbeschouwing -
13
Adviesaanvrage aan de S.E.R. Overleg met de instellingen Budgettaire gevolgen Samenvatting
Bijlagen
15
1. Brief van de Minister van Sociale Zaken en Volksgezondheid, Directie Bedrijfsorganisatie, Ondernemingsraden en Bezitsvorming, Afd. Bezitsvorming, van 11 februari 1969, nr. 112 581. Brief van de Staatssecretaris van Financiën, Directie Wetgeving Directe Belastingen, van 27 mei 1969, nr. 69/7005. Brief van de Minister van Sociale Zaken en Volksgezondheid, Directie Bedrijfsorganisatie, Ondernemingsraden en Bezitsvorming, Afd. Bezitsvorming, van 13 juni 1969, nr. 112 849. 2. Enig cijfermateriaal omtrent de bestaande bezitsvormingsmaatregelen en de nationale besparingen. 3. Grootte van het belasting" en premievoordeel bij een spaaraftrek op het inkomen. 4. Hoofdstuk III, paragraaf 6, van het Advies van de Sociaal-Economische Raad inzake vermogensaanwasdeling en andere instrumenten van bezitsvormingsbeleid van 17 mei 1968. 5. Adviesaanvrage aan de Sociaal-Economische Raad over de gevolgen van spaarloon voor sociaal-verzekeringsuitkeringen.
3 INLEIDING Instelling werkgroep In een briefwisseling1) tussen de Minister van Sociale Zaken en Volksgezondheid en de Minister en de Staatssecretaris van Financiën vond in het midden van 1969 de instelling plaats van een interdepartementale werkgroep. De instelling van deze werkgroep was eerder aangekondigd en onderwerp van bespreking geweest bij de behandeling van de Rijksbegroting 1969, t.w. bij Hoofdstuk XV, Sociale Zaken en Volksgezondheid, in de Tweede Kamer der Staten-Generaal en bij Hoofdstuk IX B, Financiën, in de Vaste Commissie voor Financiën van de Tweede Kamer (Handelingen Tweede Kamer 28 januari 1969, blz. 1376 en 20 februari 1969, blz. J 32 e.v.) Samenstelling werkgroep De werkgroep is gevormd door: - voor Financiën: Mr. J. P. van Franeker, plv. Hoofd van de Directie Wetgeving Directe Belastingen, voorzitter; J. A. Rouwenhorst, inspecteur van 's Rijks belastingen bij de Directie Wetgeving Directe Belastingen, secretaris; Mej. drs. R. G Singer, administrateur bij de Directie Binnenlands Geldwezen; Mr. W. Buis, inspecteur van 's Rijks belastingen bij de Directie Wetgeving Directe Belastingen; - voor Sociale Zaken en Volksgezondheid: Dr. J. Groenendaal, Hoofd van de Directie Bedrijf sorganisatie, Ondernemingsraden en Bezitsvorming; Mr. T. E. F. van Koetsveld, Hoofd van de Afdeling Bezitsvorming; B. Mulder, Hoofd van de Afdeling Werknemersverzekeringen van de Directie Sociale Verzekering; Drs. K. Kelder, plv. Hoofd van de Afdeling Bezitsvorming; - voor Binnenlandse Zaken: Mr. H. Bekker, administrateur bij de Hoofdafdeling Overheidspersoneelszaken; Drs. M. A. van den Hout, administrateur bij de Hoofdafdeling Overheidspersoneelszaken; - voor Economische Zaken: Drs. W. Q. J. Willemsen, administrateur bij de Directie Algemene Economische Politiek; - voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening: Dr. F. L. G. Slooff, Hoofd van de Afdeling Economische Zaken; - voor Landbouw en Visserij: Mr. M. van der Heijde, belastingdeskundige bij het Stafbureau. De heer Buis (Financiën) is niet onmiddellijk bij de instelling van de werkgroep als lid aangewezen, doch heeft met instemming van de betrokken bewindsman aan de werkzaamheden deelgenomen. Taakopdracht werkgroep De opdracht van de werkgroep is in genoemde briefwisseling als volgt omschreven: „Aan de werkgroep wordt opgedragen te onderzoeken of door middel van wijzigingen in de wetgeving inzake de heffing van belastingen en sociale verzekeringspremies het vormen van besparingen kan worden bevorderd, zowel bij werknemers als bij zelfstandigen. Wat de besparing bij werknemers betreft valt daarbij met name te denken aan de bevordering van spaarloon en andere vormen van loon die niet voor onmiddellijke besteding beschikbaar zijn. De werkgroep gaat tevens na of het aanbeveling verdient en mogelijk is de tot nu toe op het gebied van de belasting1) Brief van de Minister van Sociale Zaken en Volksgezondheid, van 11 februari 1969, brief van de Minister en de Staatssecretaris van Financiën, van 27 mei 1969, en brief van de Minister van Sociale Zaken en Volksgezondheid, van 13 juni 1969 (bijlage 1).
en premieheffing telkens per groep belanghebbenden getroffen maatregelen ter bevordering van de bezitsvorming, te zamen met de nader voor te stellen maatregelen, op te nemen in een zo klein mogelijk aantal, doch zo breed mogelijk werkende voorzieningen. Binnen het kader van de opdracht dient de werkgroep in de overwegingen te betrekken het advies van de SoJaal-Economische Raad inzake vermogensaanwasdeling en andere instrumenten van bezitsvormingsbeleid van 17 mei 1968. Opbouw rapport In hoofdstuk I van dit rapport is aandacht besteed aan de motieven welke voor het eerste deel van de opdracht, het bevorderen van het vormen van besparingen kunnen worden aangevoerd. Voorts is in dit hoofdstuk ingegaan op de vraag in hoeverre deze motieven kunnen worden verwezenlijkt. In hoofdstuk II heeft de werkgroep het terrein van onderzoek aan de hand van de opdracht nader afgebakend. De hoofdstukken III en IV bevatten de voorstellen van de werkgroep. In hoofdstuk V wordt uiteengezet hoe de voorstellen van de werkgroep zich verhouden tot bestaande bezitsvormingsmaatregelen. Hoofdstuk VI bevat een beschouwing over de plaats van de bezitsvormende maatregelen in de belastingwetgeving. Hoofdstuk VII bevat een samenvattende slotbeschouwing. HOOFDSTUK I ENIGE BESCHOUWINGEN OMTRENT DE MOTIEVEN VOOR SPAARBEVORDERING Drie motieven voor spaarbevordering De werkgroep is van oordeel dat het voor het karakter van de voor te stellen maatregelen van belang is de overwegingen te onderkennen op grond waarvan het bevorderen van besparingen wenselijk wordt geoordeeld. Zij ziet te dezen met name een drietal motieven, t.w. a. groei van de nationale besparingen: op grond van verwachtingen omtrent de economische ontwikkeling in de komende jaren zullen de investeringen bij overheid en bedrijfsleven een belangrijk beslag op de nationale middelen blijven leggen; ten behoeve van een evenwichtige economische ontwikkeling dienen de nationale besparingen daarbij een verdergaande groei te vertonen. b. verdergaande bevordering van de bezitsvorming: het streven bestaat om ook diegenen tot het vormen van besparingen te brengen die zulks thans nog niet of nog slechts in zeer bescheiden mate doen en om hen door het stimuleren van bepaalde spaarvormen in meerdere mate te laten delen in de groei van het nationale vermogen; nieuwe maatregelen kunnen de verwezenlijking van dit streven naderbij brengen. c. conjuncturele beperking van de consumptieve vraag: in bepaalde conjuncturele situaties kan de wens bestaan een beperking van de consumptieve bestedingen ten gunste van de besparingen te verkrijgen. Het zal uiteraard niet altijd mogelijk zijn, maatregelen te treffen, waarbij alle genoemde motieven gelijkelijk tot hun recht komen. Men dient er namelijk rekening mee te houden, dat maatregelen, die uitsluitend het oog hebben op één motief, niet steeds gunstig zullen werken ten opzichte van de andere motieven. Zo kunnen bijv. spaarbevorderende maatregelen op grond van motieven met een structureel karakter (a of b) in strijd komen met de wens tot opvoering van de consumptie in tijden van „onderbesteding", hetgeen zou moeten leiden tot beperking van die maatregelen. Voorts kunnen louter op bezitsvorming gerichte maatregelen (b) tengevolge hebben dat op den duur binnen het totaal van de nationale besparingen (a) slechts verschuivingen optreden of dat het totaal van de nationale besparingen uiteindelijk zelfs afneemt.
4 De werkgroep is op grond van het vorenstaande van oordeel dat de voor te stellen maatregelen met name zullen moeten worden gedragen door en afgestemd op één der genoemde motieven waarbij echter aan de beide andere toch zo veel mogelijk recht zal moeten worden gedaan. Met betrekking tot dit uitgangspunt leven in de werkgroep de volgende gedachten. Conjuncturele beperking van de consumptieve vraag Ten aanzien van het onder c genoemde, aan de wens tot conjunctuurbeïnvloeding ontleende motief zij opgemerkt, dat dit motief om een maatregel vraagt, die een om conjuncturele redenen wenselijk geachte verschuiving van consumptieve bestedingen naar besparingen voor de betrokkenen aantrekkelijk maakt. De werkgroep heeft hierbij met name voor ogen een situatie, waarin bij loononderhandelingen in verband met de conjuncturele omstandigheden een deel van de overeengekomen loonstijging niet contant ter beschikking wordt gesteld, do. h geblokkeerd, bijv. in de vorm van spaarloon. Het afzien van een op korte termijn te verwezenlijken extra vergroting van de ruimte voor consumptieve bestedingen ten gunste van een vergroting der besparingen wordt in een dergelijk geval voor betrokkenen - evenals trouwens bij spaarbevordering op grond van de andere motieven - een meer aanvaardbare zaak, indien voor het spaarloonbestanddeel bepaalde tegemoetkomingen in de sfeer van de belastingheffing en de heffing van sociale verzekeringspremies beschikbaar zijn. Een in hoofdzaak op het onder c genoemde motief gerichte tegemoetkoming, welke hierin zou kunnen bestaan dat al naargelang de conjuncturele situatie een grotere, een kleinere of zelfs in het geheel geen tegemoetkoming op het terrein van de belasting" en premieheffing zou worden verleend, is volgens de werkgroep moeilijk te verwezenlijken. Zeker indien men zover zou willen gaan, dat ook het tijdstip van ontsparing afhankelijk zou worden gesteld van de conjuncturele situatie, zou men te zeer in strijd komen met beide andere, structurele motieven. Overigens blijft er de mogelijkheid, ook indien de spaarbevorderende maatregelen niet in het bijzonder worden gericht op het conjuncturele motief, conjuncturele overwegingen mee te laten spelen bij het besluit tot blokkering van bepaalde loonbesta"ddelen, zodat dit loon deelt in de voordelen van de structureel gemotiveerde spaarbevorderende maatregelen. Nationale besparingen-motief Zoals in bijlage 2 is uiteengezet is de - aldaar zeer globaal geshetste - omvang van de besparingen die door de tot nu toe getroffen bezitsvormingsmaatregelen worden bestreken, zodanig dat de betekenis daarvan voor het totaal van de nationale besparingen slechts zeer bescheiden is. Deze maatregelen dienen trouwens niet in de eerste plaats te worden bezien vanuit hun betekenis voor het totaal van de nationale besparingen, maar tegen de achtergrond van het motief met het oog waarop ze werden ingevoerd, de bezitsvormingsgedachte. En als zodanig kan van een positief effect worden gesproken, ook al is dit moeilijk te kwantificeren. In welke mate de voor te stellen maatregelen eventueel zullen bijdragen tot een vergroting van de nationale besparingen, is bijzonder moeilijk te bepalen. Van belang hierbij is onder meer de vraag in welke vorm de te begunstigen besparingen tot stand zullen komen. Zo heeft b.v. vermogensaanwasdeling een ander effect op de nationale besparingen dan spaarloon. Bij vermogensaanwasdeling is immers voornamelijk sprake van een verschuiving van besparingen. Bij het spaarloon is weliswaar een vergroting van de nationale besparingen mogelijk, doch de mate waarin dit het geval zal zijn wordt sterk bepaald door de omstandigheden waaro"der dergelijke regelingen worden ingevoerd. Zo zal de invloed van spaarloon op het totaal der nationale besparingen in beginsel positief zijn, voor zover het spaarloon in de plaats komt van contant loon, dan wel een normaal te verwachten
stijging daarvan. Voor zover echter het spaarloon niet gepaard gaat met een beperking van het contante loon is de positieve invloed op de nationale besparingen zeer gering. Voorts zouden in dit laatste geval ongunstige nevenverschijnselen kunnen optreden: voor zover het spaarloon wordt doorberekend betekent zulks een verhoging van het prijspeil, voor zover het komt ten laste van de winst kan zulks een daling van het groeitempo betekenen. De werkgroep meent met bovenstaande globale aanduidingen omtrent het effect op de nationale besparingen van bij werknemers te stimuleren spaarvormen te mogen volstaan, te meer daar in andere publikaties over deze aangelegenheid uitvoerig op de verschillende aspecten is ingegaan *). Het geven van een kwantitatieve aanduiding van het effect op de nationale besparingen dat zou kunnen uitgaan van door zelfstandigen onder invloed van de voor te stellen maatregelen te verrichten besparingen is nog moeilijker. Vooralsnog lijkt het meest aannemelijk dat deze besparingen voor een belangrijk deel ook zonder de voor te stellen maatregelen zouden zijn gevormd, zodat uit dien hoofde slechts een bescheiden bijdrage aan de verhoging van het nationale spaarniveau kan worden verwacht. Het vorenstaande leidt tot de conclusie dat maatregelen ter stimulering van het spaarloon en andere beloningsvormen die niet voor onmiddellijke besteding beschikbaar zijn, alsmede de daarmee samenhangende maatregelen voor zelfstandigen, voor een groot deel hun betekenis zullen moeten ontlenen aan het bezitsvormingsmotief. Het effect van een dergelijke maatregel op de spreiding van de besparingen is naar alle waarschijnlijkheid groter dan de invloed op de omvang der besparingen. Bezitsvormingsmotief Evenmin als het mogelijk is de betekenis van de nieuw voor te stellen maatregelen voor de omvang van de nationale besparingen met enige zekerheid te voorspellen, is het mogelijk hun betekenis voor de individuele bezitsvorming te schatten. Wel kan worden opgemerkt dat de bestaande maatregelen voornamelijk gericht zijn op individuele besparingen op vrijwillige basis. De nieuwe maatregelen zullen echter, gezien de opdracht, mede gericht moeten zijn op besparingen die betrekking hebben op collectieve spaarvormen — spaarloon, vermogensaanwasdeling, investeringsloon - waarbij niet individueel beslissingen behoeven te worden genomen om tot sparen over te gaan. Derhalve ligt, indien de nieuwe collectieve regelingen op grote schaal tot stand komen, een omvangrijk bezitsvormend effect in de lijn der verwachtingen. Bezien uit een oogpunt van bezitsvorming vereist het weislagen van die maatregelen dat zij — evenals de bestaande — niet alleen leiden tot de vorming van bezit, doch op langere termijn ook tot ontwikkeling van de spaarzin. Bij het ontwerpen van nieuwe maatregelen dient daarom in het bijzonder aandacht te worden geschonken aan de bevordering van het in stand houden van spaarbedragen. Hierbij kan worden aangetekend dat lange spaartermijnen — die uiteindelijk tot een naar verhouding groot spaarbedrag kunnen leiden, o.a. door rente-aanwas - de voorkeur verdienen, omdat naarmate een spaarbedrag groter is de neiging om dit bedrag consumptief aan te wenden, waarschijnlijk geringer is. De vertegenwoordiger van het Ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening wil nog onder de aandacht brengen, dat hij - de vertegenwoordigers van Binnenlandse Zaken zouden in beginsel deze zienswijze willen onderschrijven - het niet raadzaam acht voor spaarloon, indien dit als 1) - C.P.B.-publikatie „Vermogensaanwasdeling, institutionele en kwantitatieve aspecten". Bijlage I bij de memorie van antwoord op het ontwerp Algemene premiespaarwet (Zitting 1964-1965 - 7024, nr. 8).
- Centraal Economische Plan voor 1968, Hoofdstuk 5, par. 4 (Beleidsvarianten ter opvoering van de besparingen). - C.P.B.-publikatie „De Nederlandse economie in 1973", Hoofdstuk III, par. 4.1. (Varianten ten aanzien van loonontwikkeling, spaarloon en stijging van overheidsuitgaven).
5 conjunctiiurin.strument wordt ingevoerd, dezelfde voorwaarden en tegemoetkomingen te laten gelden als voor instrumenten, die speciaal op een bredere vermogensspreiding zijn gericht, zoals vermogensaanwasdeling en investeringsloon. Terwijl het bijvoorbeeld in het belang van de bredere vermogensspreiding is, dat vermogensaanwas en investeringsloon door de gerechtigden zo lang mogelijk worden aangehouden, dient, zijns inziens, bij de blokkering van spaarloon mede de conjunctuurfase in ogenschouw te worden genomen. Ook overigens worden naar het oordeel van deze vertegenwoordiger door de werkgroep met betrekking tot een aantal punten meningen uitgesproken die niet altijd in dezelfde mate gelden voor de onderscheiden vormen van geblokkeerde beloning.
H O O F D S T U K II ENIGE BESCHOUWINGEN OMTRENT D E OPDRACHT Beperking van de opdracht tot het terrein van de belasting- en premieheffing De bestaande bezitsvormende maatregelen houden veelal mede tegemoetkomingen in op het terrein van de heffing van belastingen en premies sociale verzekeringen. Deze tegemoetkomingen hebben echter in de meeste gevallen een aanvullend karakter, in die zin dat zij bestaan uit een vrijstelling van de door de overheid of de werkgever verleende toeslagen (spaarpremies) op het gespaarde bedrag, waarbij deze toeslagen de belangrijkste stimulans tot sparen vormen. Het gespaarde bedrag zelf is in deze gevallen aan de normale regels van belasting- en premieheffing onderworpen. In de nieuw voor te stellen maatregelen zal ingevolge de opdracht het zwaartepunt van de spaarprikkel moeten worden gevonden op het terrein van de belasting" en premieheffing. Dit houdt in dat de werkgroep zich met name zal moeten bezig houden met tegemoetkomingen die worden verbonden aan de bespaarde bedragen zelf, waarbij naar de mening van de werkgroep met de tegemoetkomingen op het terrein van de loonbelasting en de inkomstenbelasting parallel zullen moeten lopen die op het terrein van de daarmede gecoördineerde premieheffingen ingevolge de sociale Verzekeringswetten. In een tweetal opzichten zal evenwel aandacht worden geschonken aan spaarbevordering door middel van vorenbedoelde premiestelsels. In de eerste plaats kunnen nieuwe maatregelen op het terrein van de belasting" en premieheffing de bestaande premieregelingen beïnvloeden. Hierbij kan worden gedacht aan verschuiving van een gedeelte van het spaardersbestand van een premieregeling naar een regeling die een tegemoetkoming voor het bespaarde bedrag inhoudt bij de heffing van belasting en sociale verzekeringspremies. Ook zal bij het scheppen van een nieuw voor te stellen tegemoetkoming op het terrein van de belasting" en premieheffing de vraag rijzen of de thans bestaande dubbele spaarbegunstiging van eenzelfde besparing, nl. zowel ingevolge de Algemene premiespaarwet als ingevolge een bedrijfsspaarregeling, moet worden bestendigd. Hoewel de werkgroep meent dat de voor te stellen maatregelen in eerste instantie zullen moeten dienen ter aanvulling van de reeds aanwezige spaarbevorderende maatregelen die werken met premies, geeft het vorenstaande niettemin aanleiding een wijziging of beperking van bestaande premieregelingen te overwegen. Hiervoor is mede aanleiding omdat voorafgaande aan de instelling van de werkgroep de doelmatigheid van de Algemene premiespaarwet in discussie is geweest. Op deze problematiek wordt ingegaan in hoofdstuk V. In de tweede plaats wil de werkgroep er op wijzen dat rechtstreekse subsidies - zowel voor de spaarder als voor de overheid - duidelijker zijn dan tegemoetkomingen bij de belasting- en premieheffing. Datgene wat niet wordt geheven, is immers moeilijk zichtbaar te maken. Voorts zijn aan bedoelde tegemoetkomingen de beperkingen eigen die voortvloeien uit het karakter van de belasting" en premieheffing.
Hierbij valt o.m. te denken aan de verdeling van de tegemoetkomingen over de spaarders, welke verdeling uit bezitsvormingsoogpunt bezien zekere oneffenheden vertoont, die het gevolg zijn van de opbouw van het belastingtarief, van de inkomensgrenzen der sociale verzekering en van de beperking van de spaarprikkel tot het bedrag dat aan belasting en premie is verschuldigd *). In dit verband zij gewezen op de ontwikkelingen op het terrein van de bezitsvorming in Duitsland. Op 3 april 1970 heeft de Bondsregering een wetsontwerp ingediend, om de bestaande wet op de vermogensvorming voor werknemers te wijzigen. Dit wetsontwerp heeft vervolgens als Gesetz zur Anderung des Zweiten Gesetzes zur Förderung der Vermögensbildung der Arbeitnehmer van 27 juni 1970 het Bundesgesetzblatt bereikt. Een der wijzigingen is dat de vrijstelling van de gespaarde bedragen van fiscale en sociale lasten wordt ingetrokken en vervangen door een premie ten bedrage van 30 of 40 pet. van het gespaarde bedrag. Als argument voor deze wijziging is mede aangevoerd dat de nieuwe regeling sociaal rechtvaardiger is dan de oude. Van de vrijstelling van loonbelasting kon een groot aantal werknemers niet profiteren, omdat zij wegens hun lage inkomen of hoge kindertal toch al geen loonbelasting betalen. Ook wordt met deze regeling voorkomen dat de voordelen van de regeling groter zijn, naarmate het inkomen hoger is. Op grond van het vorenstaande zou men tot de conclusie kunnen komen dat van rechtstreekse subsidiëring door middel van overheidspremies betere resultaten kunnen worden verwacht dan van spaarbevorderende maatregelen op het terrein van de belasting" en premieheffing. De werkgroep zou er evenwel op willen wijzen dat, zeker voor hen wier inkomen de belastingvrije voet te boven gaat (hetgeen reeds zeer spoedig het geval is), een tegemoetkoming in de belasting" en premieheffing toch al gauw een waarde heeft die niet achterblijft bij de premie waarin de nieuwe Duitse regeling voorziet. Wat betreft het bezwaar dat bij tegemoetkomingen in de belasting- en premieheffing de voordelen groter worden naarmate het inkomen hoger is, moet men zich in de Nederlandse verhoudingen naar de mening van de werkgroep niet te zeer laten leiden door de toeneming van het marginale belastingtarief. De premieheffing ingevolge de Sociale Verzekeringswetten geeft hieraan immers in belangrijke mate tegenwicht doordat boven het voor elke verzekering geldende bedrag aan premie-inkomen waarboven geen premie meer wordt geheven de tegemoetkoming niet meer leidt tot vermindering van premie -). Ook de omstandigheid dat de belasting" en premiedruk hier te lande in het algemeen als hoog wordt ervaren - hetgeen met name ook het geval zal zijn met betrekking tot inkomsten die men verplicht is te besparen, en waarover men dus voorlopig niet kan beschikken - , maakt het begrijpelijk dat er een zekere voorkeur voor spaarbevorderende maatregelen op het terrein van de belasting" en premieheffing bestaat. Tenslotte meent de werkgroep dat te dezen ook van belang is dat via belasting" en premieheffing een schaalvergroting met betrekking tot het sparen kan worden bereikt, zonder dat dit gepaard gaat met de hogere administratiekosten, die aan een premiestelsel verbonden zijn. De hoogte van deze kosten kan ook een reden zijn een voorziening te aanvaarden die uit bezitsvormingsoogpunt bezien bepaalde oneffenheden bevat. Maatregelen
voor zelfstandigen
en
loontrekkenden
Ingevolge de opdracht dient de werkgroep zich te beraden over spaarbevorderende maatregelen zowel voor loontreki) Grootte van het belasting" en premievoordeel bij een spaaraftrek op het inkomen (bijlage 3). 2) Vergelijk de grafiek „Marginale belasting" en premiedruk voor werknemers", opgenomen in bijlage 3. 11 259
3
6 kenden als voor zelfstandigen. In dit verband is van bclang dat de Adviescommissie voor de bestudering van de belastingheffing van zelfstandigen in vergelijking met die van loontrekkenden, onder voorzitterschap van Prof. Mr. J. van Soest, de onderlinge verhouding bestudeert tussen de belastingdruk voor zelfstandigen en die voor loontrekkenden, en bij bevinding van een onevenwichtige situatie voorstellen zal doen tot herstel van het evenwicht. Op grond van deze overweging streeft de werkgroep naar een voorziening die materieel bezien dezelfde tegemoetkoming inhoudt voor loontrekkenden en voor zelfstandigen. Een overeenkomstig standpunt neemt de werkgroep in met betrekking tot de premiedruk ingevolge de sociale verzekering, een onderwerp waaromtrent advies is uitgebracht door de Staatscommissie-Vos. Vereenvoudiging De opdracht de telkens per groep belanghebbenden getroffen maatregelen ter bevordering van de bezitsvorming tezamen met de nader voor te stellen regelingen - indien dit aanbeveling verdient en mogelijk is - op te nemen in een zo klein mogelijk aantal, doch zo breed mogelijk werkende voorzieningen heeft de werkgroep niet verstaan als een opdracht tot algehele wijziging van de structuur van de op het terrein van de bezitsvorming bestaande regelingen. Zij ziet in de opdracht dienaangaande vooral een aanwijzing om aan de bestaande regelingen niet zonder meer nieuwe toe te voegen, doch de voor te stellen maatregelen zoveel mogelijk met de bestaande te versmelten. Hierbij kan, behalve aanwijzing van bestaande tege:noetkomingen bij belasting" en premieheffing ook worden gedacht aan wijziging van bestaande premieregelingen, voorzover dit noodzakelijk is om te komen tot een betere structuur van het geheel van de bezitsvormende maatregelen.
vonden op het terrein van de heffing van belastingen en sociale verzekeringspremies, en ook dit brengt mede dat de maatregelen een zo algemeen mogelijke werking moeten hebben. Aan het in de sfeer van de belasting" en premieheffing geldende gelijkheidsbeginsel dient namelijk zoveel mogelijk recht te worden gedaan, ook in zoverre in die heffingen ingebouwde bijzondere voorzieningen andere doeleinden beogen dan budgettaire. Hoezeer de opdracht - naar het gevoelen van de werkgroep terecht - algemeen is geformuleerd, historisch gezien is de aanleiding voor het instellen van de werkgroep in het bijzonder geweest de behoefte aan maatregelen die voor werknemers de totstandkoming bevorderen van spaarloon en andere vormen van niet voor onmiddellijke besteding beschikbaar loon, bij welke laatste met name valt te denken aan investeringsloon en vermogensaanwasdeling. Deze nieuwe spaarvormen onderscheiden zich hierin van de reeds langer bekende vormen, dat de individuele werknemer voor een deel van zijn loon niet de keuze heeft tussen vrij beschikken en sparen, doch dat ingevolge een collectief genomen besluit tot het blokkeren van een deel van het loon het sparen voor hem een verplicht karakter heeft. De werkgroep meent dan ook dat bij het ontwerpen van nieuwe maatregelen in de eerste plaats moet worden gestreefd naar maatregelen die toepassing kunnen vinden op alle vorenbedoelde vormen van geblokkeerde beloning. Op deze wijze wordt ook de beste aansluiting verkregen bij het Nederlandse loonsysteem, waarin werkgevers en werknemers een grote mate van vrijheid hebben, ook bij het inrichten van spaarsystemen voor de werknemers. Het behoeft nauwelijks betoog dat het scheppen van één algemene regeling voor verschillende, op het blokkeren van een stuk loon gerichte spaarsystemen, in plaats van verschillende op bijzondere spaarsystemen gerichte maatregelen, ook past in het streven naar een zo groot mogelijke eenvoud. Aansluiting bij de winstdelingsspaarregelingen
S.E.R.-advies De in de opdracht vervatte wens om te komen tot zo breed mogelijk werkende voorzieningen is voor de werkgroep een bevestigng van de reeds in hoofdstuk I gemaakte gevolgtrekking dat de te ontwerpen maatregelen vooral moeten worden afgestemd op het bezitsvormingsmotief; zij dienen te passen in het bezitsvormingsbeleid van de Regering, dat beoogt voor brede lagen van de bevolking de gelegenheid te scheppen om te komen tot de vorming van duurzaam bezit. In dit kader dient ook het advies van de Sociaal-Economische Raad inzake de vermogensaanwasdeling in de beschouwingen te worden betrokken. In het bijzonder zijn hierbij van belang de aanbevelingen waartoe de Sociaal-Economische Raad ten aanzien van de fiscale maatregelen met betrekking tot premie- en winstdelingsspaarregelingen k o m t ] ) .
HOOFDSTUK III VOORSTELLEN TOT SPAARBEVORDERING Verschillende wijzen van spaarbevordering De voor te stellen maatregelen dienen ingevolge de opdracht betrekking te hebben op werknemers en zelfstandigen. De werkgroep is er van uitgegaan dat met het noemen van deze twee groepen niet is beoogd spaarders die strikt genomen noch tot de ene, noch tot de andere categorie behoren, bijv. sociale rentetrekkers en andere genieters van periodieke uitkeringen, van de maatregel uit te sluiten. De maatregelen dienen trouwens, eveneens ingevolge de opdracht, te worden ge1) Hoofdstuk III, paragraaf 6, van het advies van de Sociaal-Economische Raad (bijlage 4).
De werkgroep heeft voor de begunstiging van de verschillende vormen van geblokkeerd loon gezocht naar een tegemoetkoming die aansluit bij die, welke reeds voor werknemers op het terrein van de belasting- en premieheffing bestaan, bij de tegemoetkomingen dus die worden verleend bij premiespaarregelingen en winstdelingsspaarregelingen. In de premie- en winstdelingsspaarregelingen wordt het sparen op verschillende wijzen bevorderd. De deelnemer aan een premiespaarregeling moet een door de werkgever ingehouden spaarbedrag gedurende een aantal jaren aanhouden en ontvangt achteraf van zijn werkgever een spaarpremie, welke toeslag bovendien belasting" en premievrij is. Het aldus bespaarde is niet geblokkeerd; gedurende de spaarperiode mag de deelnemer vrijelijk over zijn spaartegoed beschikken, zij het dat hij daardoor zijn recht op de spaarpremie verspeelt. Dit vrijelijk kunnen beschikken over zijn spaartegoed is uit een oogpunt van belasting" en premieheffing niet bezwaarlijk, omdat indien er geen spaarpremie wordt verleend de vrijstelling van belasting" en premieheffing niet aan de orde komt. Bij de winstdelingsspaarregelingen daarentegen wordt de te gemoetkoming onmiddellijk genoten. Daarbij zijn de bespaarde winstaandelen zelf namelijk belasting" en premievrij en moet de spaarprestatie nog worden vervuld na het genoten zijn van de belasting" en premievrijdom. Dit brengt met zich mee dat de werknemer in een dergelijke regeling niet vrijelijk over zijn spaartegoed mag beschikken: het wordt gedurende een aantal jaren geblokkeerd. De vormen van geblokkeerd loon, zoals spaarloon e.a., waarvoor thans een tegemoetkoming moet worden overwogen, zijn het meest vergelijkbaar met de spaarvorm van de winstdelingsspaarregelingen. De werkgroep stelt dan ook voor, in aansluiting bij die regelingen, een tegemoetkoming voor spaarloon en andere vormen van geblokkeerd loon te scheppen in deze zin dat geblokkeerde loonbestanddelen voor de belasting" en premieheffing geheel of gedeeltelijk - daarop zal
7 nog nader worden ingegaan - worden vrijgesteld bij de aanvang van de spaartermijn. Spaartermijnen en grootte van de tegemoetkoming Hoewel uit bezitsvormingsoogpunt bezien lange spaartermijnen in beginsel aantrekkelijk zijn, is de werkgroep van oordeel dat voor het verkrijgen van de tegemoetkoming niet zeer lange spaartermijnen mogen worden geëist; lange termijnen zullen immers spaarders weinig aanspreken, en het gevaar oproepen dat zij, de goede bedoelingen ten spijt, in feite afbreuk doen aan de verwezenlijking van het bezitsvormingsbeleid. Wel zullen bij langere spaartermijnen in het algemeen grotere tegemoetkomingen verantwoord zijn dan bij kortere. Bij zeer korte spaartermijnen van één a twee jaren, is de spaarprestatie zo klein, dat een verminderde belastingen premieheffing over het bespaarde bedrag nauwelijks verantwoord kan worden geacht. Hoewel aan elke keuze van spaartermijnen een zekere mate van willekeur kleeft, is de werkgroep tot de slotsom gekomen dat het hanteren van twee spaartermijnen, één van 5 jaar en één van 10 jaar, te dezen passend is. De lengte van deze termijnen verschilt niet belangrijk van de lengte van de termijnen van 4, 7 en 10 jaar welke bij de premiespaarregelingen voor werknemers zijn gesteld in verband met de toelaatbare hoogte van de werkgeversbijdrage. Voorts verdient uit een oogpunt van eenvoud voor de voorgestelde regeling het hanteren van twee termijnen de voorkeur. Voor de spaartermijn van 10 jaar dient de vrijstelling naar het oordeel van de werkgroep, wil zij voldoende aantrekkelijk zijn, een volledige te zijn. Voor de termijn van 5 jaar zou 50 pet. van het spaarbedrag moeten worden vrijgesteld. Uit een oogpunt van bezitsvormingsbeleid zou er reden zijn de bovenbedoelde tegemoetkoming op zodanige wijze op te zetten dat zij bij een spaartermijn van 10 jaar nog iets groter is dan twee maal de tegemoetkoming bij een half zo lange spaartermijn. Een dergelijk effect wordt echter reeds bereikt door de hierna nog te bespreken rentevrijstelling. Om deze reden en mede uit een oogpunt van eenvoud is daarom de voorkeur gegeven aan spaartermijnen van 5 en 10 jaar met een vrijstelling van 50 pet. onderscheidenlijk 100 pet. Een regeling voor alle groepen De hiervoren voor loontrekkenden in hoofdlijnen beschreven opzet zal in beginsel ook voor zelfstandigen en andere groepen kunnen worden gevolgd, zij het dat de grondslag voor de blokkering verschillen kan vertonen. Voor werknemers voor wie de arbeidsvoorwaarden groepsgewijs zijn geregeld — omdat zij onder een collectieve arbeidsovereenkomst of onder een publiekrechtelijke bezoldigingsregeling vallen - zullen spaarloon en andere vormen van geblokkeerd loon wel vervat zijn in die groepsgewijs geldende regeling, zodat de blokkering van een deel van het loon voor de individuele werknemer een verplicht karakter draagt. Bij individueel bepaalde arbeidsvoorwaarden daarentegen, kan men van een verplicht karakter moeilijk spreken. Voor beide situaties zal het echter mogelijk moeten worden gemaakt dat de tegemoetkoming wordt genoten ter zake van het door de werkgever ingehouden deel van het loon, dat vervolgens op een geblokkeerde rekening bij een spaarinstelling wordt bijgeschreven. Werknemers die ingevolge de voor hen geldende arbeidsvoorwaarden geen spaarloon enz. ontvangen, of bij wie de besparingen uit dien hoofde blijven beneden het bedrag waarover de tegemoetkoming in de inhoudingssfeer maximaal zou kunnen worden genoten, moeten in de gelegenheid worden gesteld op basis van vrijwilligheid een (groter) deel van het loon te doen inhouden en blokkeren. Verondersteld mag worden dat de werkgever in het algemeen tot medewerking hieraan bereid zal zijn, temeer daar deze medewerking voor de werkgever gepaard gaat met een tegemoetkoming voor wat betreft de te zijnen laste komende premies sociale verzekeringen.
Voor zelfstandige ondernemers zal de te treffen maatregel moeten voorzien in de mogelijkheid dat zij zelf, vrijwillig, spaarbedragen op een geblokkeerde rekening bij een spaarinstelling storten. De werkgroep is zich ervan bewust dat het aanhouden van gelden buiten de onderneming door zelfstandigen als een bezwaar zou kunnen worden gevoeld. Dit is echter een uitvloeisel van de gekozen opzet, waarin het voor de spaarder onmogelijk is binnen de blokkeringstermijn over de spaargelden te beschikken. De werkgroep wijst er in dit verband overigens op dat voor bedragen, die een zelfstandige in zijn onderneming investeert, andere tegemoetkomingen bestaan. Dezelfde voorziening als voor zelfstandige ondernemers - oen tegemoetkoming voor vrijwillig bij een spaarinstelling geblokkeerde bedragen - zal ten slotte moeten gelden voor alle overige groepen die niet onder een inhoudingsregime vallen, zoals degenen die periodieke uitkeringen genieten alsmede loontrekkenden bij wie geen inhouding van te blokkeren spaarbedragen plaatsvindt. Het vorenstaande samenvattende is de werkgroep van oordeel dat een algemene, voor een ieder openstaande mogelijkheid moet worden geschapen, spaarbedragen op een geblokkeerde rekening bij een spaarinstelling te doen plaatsen, en ter zake daarvan de voorgestelde tegemoetkoming deelachtig te worden. Langs deze weg wordt de maatregel in opzet eenvoudig gehouden, hetgeen de werkgroep als voorwaarde ziet - ook om drempelvrees bij de spaarder te voorkomen - voor het tot zijn recht komen van de voorgestelde maatregel. Volledigheidshalve wijst de werkgroep er op dat, indien rechtstreeks bedragen bij een spaarinstelling worden geblokkeerd - spaarbedragen dus die niet zijn ingehouden —, er geen voordeel ontstaat op het gebied van de werknemersverzekeringen. Maximum De hiervoren voorgestelde gehele of gedeeltelijke vrijstelling van spaarbedragen kan geen onbeperkte zijn. De beginselen van de belasting" en premieheffing stellen - zoals nader wordt uiteengezet in hoofdstuk VI - grenzen aan de tegemoetkomingen die men op dat gebied ten behoeve van de bezitsvorming kan verlenen. Het beste met die beginselen verenigbaar zou zijn een tegemoetkoming die beperkt blijft tot een bepaald percentage van het inkomen of loon. In het licht van de aan de regeling ten grondslag liggende gedachte de bezitsvorming voor brede lagen van de bevolking te bevorderen, zou echter een andere beperking wenselijk zijn. nl. in die zin dat de hogere inkomenstrekkers of vermogenden van de tegemoetkoming zouden worden uitgesloten. Hierbij dient evenwel te worden bedacht dat het zonder meer stellen van een inkomens- of vermogensgrens waarbeneden de tegemoetkoming wel, doch waarboven zij niet kan worden genoten, tot een zowel uit belasting" en premieheffingsoogpunt als uit bezitsvormingsoogpunt te scherpe scheiding zou leiden. Trouwens ook nog uit anderen hooide komt een beperking van de regeling door het stellen van een „klassieke" inkomensgrens, zoals die voorkomt in de Algemene premiespaarwet en in de spaarregeling voor het overheidspersoneel, in dit geval niet wenselijk voor. Voor grote groepen zal immers een regeling tot blokkering van een deel van het loon een verplicht karakter dragen. Het stellen van een inkomensgrens zou ertoe kunnen leiden óf dat in een aantal gevallen een verplichte blokkering bestaat zonder dat enige tegemoetkoming wordt genoten, óf dat in de praktijk dergelijke verplichtingen geen algemeen karakter krijgen, maar worden beperkt tot hen die van de tegemoetkoming kunnen profiteren. Beide ontwikkelingen acht de werkgroep minder wenselijk; zij is dan ook van mening dat de voor te stellen tegemoetkoming geen elementen mag bevatten die hiertoe zouden leiden. Hierbij blijven nog buiten beschouwing de technische verwikkelingen die in de uitvoeringssfeer aan het stellen van een loon- of inkomensgrens zijn verbonden. De hiervoren bedoelde, aan de beginselen van belastingen premieheffing en aan het bezitsvormingsbeleid ontleende motieven voor een beperking van de tegemoetkoming te za-
8 men in ogenschouw nemende, is de werkgroep van oordeel dat een aan die beide motieven zoveel mogelijk recht doende en toch eenvoudige beperking het beste kan worden bereikt door het spaarbedrag waarvoor de tegemoetkoming kan worden genoten, aan een vast maximum te binden. Een dergelijke grens bewerkstelligt dat de maximale tegemoetkoming voor degenen met een laag inkomen relatief hoog is. Naarmate het inkomen groter is, wordt de maximale tegemoetkoming kleiner in verhouding tot het inkomen. Wat de hoogte van het aan het spaarbedrag te stellen maximum betreft, spreekt de werkgroep zich uit voor een bedrag van f 500. De keuze van dit maximum is uiteraard - evenals de vorengedane keuze van de spaartermijnen van 10 en 5 jaar - min of meer arbitrair. Met het bedrag van f 500 wordt aansluiting verkregen bij het tot nu toe geldende maximum van de in het vervolg onder het nieuwe regime vallende winstdelingsspaarregelingen. Het gekozen bedrag is mede ingegeven door de overweging dat - zoals wordt voorgesteld in Hoofdstuk V - boven de in de nieuwe maatregel voorziene tegemoetkoming ook nog tot een bedrag van f 500 belastingvrije werkgeverspremies ingevolge premiespaarregelingen kunnen worden genoten. Voorts heeft de werkgroep zich voor ogen gesteld dat bij een spaarloon van bijv. 2 pet. de voorgestelde tegemoetkoming volledig van toepassing is tot een inkomen uit dienstbetrekking van maximaal f 25 000. Eerst bij hogere inkomens zal bedoelde tegemoetkoming van minder betekenis zijn, hetgeen de werkgroep redelijk voorkomt. Naar de mening van de werkgroep dient dit maximum van f 500 ter wille van een gelijke behandeling ook te worden aangehouden in die gevallen waarin het inkomen wordt verkregen uit meer dan één dienstbetrekking. Voor de heffing van de loonbelasting zal daarentegen - in overeenstemming met de structuur van die belasting - het aan het spaarbedrag gestelde maximum per dienstbetrekking moeten worden toegepast, zodat iedere werkgever, ongeacht hetgeen een andere werkgever doet, zelfstandig een vrijstelling kan toepassen tot ten hoogste over een spaarbedrag van f 500. Ingeval het inkomen uit meer dan één dienstbetrekking is verkregen, zal echter veelal een aanslag in de inkomstenbelasting worden opgelegd, waarbij dan voor zover in de loonbelasting meer dan f 500 zou zijn vrijgesteld, een correctie plaats vindt. Een overeenkomstige correctie wordt dan automatisch toegepast voor de premieheffing ingevolge de Algemene Ouderdomswet en de Algemene Weduwen- en Wezenwet. Voor de overige sociale verzekeringen - waarvoor de premieheffing steeds per dienstbetrekking geschiedt — vindt een dergelijke correctie niet plaats. Bestedingsmogelijkheden Met betrekking tot de mogelijkheid om in het kader van een bezitsvormingsregeling gespaarde gelden vóór beëindiging van de spaartermijn op te nemen - met behoud van de premie of de vrijstelling - heeft zich een zekere ontwikkeling voorgedaan. Bij de totstandkoming van de wettelijke regeling van premiespaarregeling en winstdelingsspaarregelingen heeft de reeds voordien in het leven geroepen spaarregeling voor het overheidspersoneel min of meer model gestaan. Deze overheidsregeling kende toendertijd een veelheid van bestedingsmogelijkheden. In die situatie kon de overheid zodanige mogelijkheden moeilijk onthouden aan bedrijfsspaarregelingen. De inmiddels opgedane ervaringen hebben echter het vermoeden doen rijzen dat verschillende in de premiespaarregelingen voor premiëring aangemelde bestedingen ook zonder premietoekenning zouden zijn gedaan, terwijl enige van die bestedingen zelfs ternauwernood een band met de bezitsvorming vertonen. De werkgroep acht het dan ook verantwoord thans scherpere eisen ten aanzien van bestedingsmogelijkheden te stellen dan aanvankelijk en zich zo veel mogelijk te beperken tot het sparen op een rekening. De werkgroep wijst er te dezen nog op dat dit - door de wijziging van 1968 - ook is geschied in de rijksambtenarenspaarregeling. Gezien de doelstellingen die met blokkering van een deel van het loon worden nagestreefd, namelijk te komen tot de vor-
ming van duurzaam bezit door middel van besparingen, dient de mogelijkheid van tussentijdse bestedingen in beginsel te worden uitgesloten. Ook ter wille van de eenvoud en de uitvoerbaarheid van de orderwerpelijke regelingen dienen bestedingsmogelijkheden tijdens de biokkeringstermijn zoveel mogelijk te worden beperkt. Een uitzondering die de werkgroep zou willen maken is voor de verwerving van een eigen woning. Zij meent daarmcde recht te doen aan de belangrijke plaats die de woningbouw in het algemeen en het eigen-woningbezit in het bijzonder in het regeringsbeleid inneemt. Het geblokkeerd zijn van het spaartegoed mag dan ook geen belemmering vormen wanneer het gaat om de aankoop van een eigen woning. De werkgroep is echter van oordeel dat niet verder moet worden gegaan en dat het - in overeenstemming met de in 1968 in de spaarregeling voor overheidspersoneel gebrachte wijziging niet mogelijk moet worden gemaakt hypotheekaflossingen te verrichten met gelden van de spaarrekening. De vertegenwoordigers van de Ministeries van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening en van Landbouw en Visserij zouden de mogelijkheid om binnen de blokkeringsperiode winsttoekenningen aan werknemers en andere overeenkomstige toekenningen te mogen besteden voor aflossing op hypothecaire leningen gehandhaard willen zien, indien die leningen zijn aangegaan voor de verwerving van een eigen woning. De geldende regeling van het Besluit premiespaarregelingen en winstdelingsspaarregelingen 1965 staat daarenboven nog het besteden voor de aankoop van of verbetering aan ander onroerend goed toe, alsmede het besteden voor aflossing op hypothecaire leningen op elke vorm van onroerend goed. Hierbij moet voorts worden bedacht dat de werkgroep voorstelt de vereiste blokkeringsperiode voor een volledige vrijstelling van fiscale en sociale lasten te verlengen en dat het sparen voor een eigen woning verhoudingsgewijs in een ongunstiger positie zal komen te verkeren door het in het volgende hoofdstuk te bespreken voorstel van de werkgroep de inkomsten uit de te blokkeren andere beleggingsvormen, zonder enige inkomensgrens, vrij te stellen van belasting. Het sparen door middel van hypotheekaflossing komt voor deze faciliteit immers eveneens niet in aanmerking. Het voorgaande dient, volgens vorenbedoelde leden van de werkgroep, beschouwd te worden in het licht van de opdracht aan de werkgroep, het tot stand komen van besparingen te bevorderen en zulks uiteraard in vormen, die niet voor onmiddellijke besteding beschikbaar zijn. Nu leidt het eigenwoningbezit en het daarvoor vooraf of achteraf (via hypotheekaflossing) sparen niet alleen tot een van de meest duurzame vormen van bezit, doch het leidt tevens automatisch tot zeer langdurige en veelal in verhouding tot het inkomen relatief omvangrijke besparingen. Zo is gebleken uit het spaaronderzoek van het C.B.S. over 1960 dat in dat jaar de loontrekkenden met een inkomen tussen f8000 en f 10 000 per jaar, die een eigen woning bezaten, 13 pet. van hun beschikbaar inkomen vrijwillig spaarden en degenen uit deze categorie, die in een huurwoning woonden, slechts 2 pet. Indien in de toekomst in een bepaalde periode, b.v. uit hoofde van te hoge consumptieve bestedingen, spaarloon wordt verplicht gesteld, zouden de eigen-woningbezitters, die vrijwillig al tot zo ver gaande bestedingsbeperkingen zijn overgegaan, dubbel worden getroffen, indien zij spaarloon niet mogen bestemmen voor hypotheekaflossing. Met het oog op het bevorderen van echte extra besparingen dient nog te worden bedacht, dat hypotheekaflossing zich niet, zoals andere beleggingsvormen, leent voor revolverende vrijwillige besparingen. Het handhaven van de hypothecaire aflossingen als bestedingsmogelijkheid zal voorts in een aantal gevallen kunnen leiden tot een extra opvoering van de besparingen doordat het vervroegd aflossen aantrekkelijk kan maken. Concluderend achten de vorenbedoelde leden van de werkgroep het in strijd met het regeringsbeleid en uit sociaal en economisch oogpunt niet verantwoord de bestaande mogelijkheid voor werknemers om binnen de blokkeringsperiode winstuitkeringen en overeenkomstige toekenningen te besteden
9 voor aflossing op hypothecaire leningen, indien deze leningen zijn aangegaan voor de verwerving van een eigen woning, te schrappen. De overige leden van de werkgroep zijn van oordeel dat er te dezen geen onderscheid moet worden gemaakt tussen werknemers en anderen, en voorts dat in zo veel gevallen hypotheekaflossing ook zonder tegemoetkoming plaats zou vinden, dat het verlenen van een tegemoetkoming niet verantwoord is, zeker niet nu verwacht moet worden dat de voordelen daarvan voornamelijk ten goede zouden komen aan de hogere inkomenstrekkers. Ten slotte wijzen zij er op dat, wanneer bij loontrekkenden ten gevolge van een groepsgewijs getroffen loonregeling een extra spaarverplichting in het leven wordt geroepen, dit vrijwel steeds gepaard zal gaan met de toekenning van een daarvoor bestemd loonbedrag. De werkgroep is voorts van mening dat — in overeenstemming met het wettelijke kader van de premiespaarregelingen en winstdelingsspaarregelingen voor loontrekkenden - deblokkering van het spaartegoed vóór het einde van de spaartermijn moet zijn toegelaten bij overlijden of emigratie van de spaarder. Voor een mogelijkheid tot voortijdige deblokkering bij beëindiging van de dienstbetrekking door of in verband met het reorganiseren of staken van de onderneming door de werkgever ziet de werkgroep geen aanleiding, aangezien aanvaarding van haar voorstel ertoe zal leiden dat de spaargelden zullen worden ondergebracht op een niet aan de werkgever gebonden spaarrekening. Aanhouden van besparingen in effecten De werkgroep acht het wenselijk - mede met het oog op regelingen voor vermogensaanwasdeling, die immers beogen de werknemers door middel van effectenbezit te laten delen in de groei van het ondernemingsvermogen - dat de besparingen ook kunnen worden aangehouden in de vorm van effecten. Deze effecten treden dan in de plaats, ook wat de blokkeringsverplichting betreft, van het tegoed op de spaarrekening. De te treffen maatregel dient de mogelijkheid open te laten dat de effecten gedurende de blokkeringsduur worden verkocht, mits de verkoopopbrengst wordt gestort op de geblokkeerde spaarrekening, en wel, zo meent de werkgroep, ongeacht koerswinsten of koersverliezen. De werkgroep wijst er in dit verband op dat, hoezeer de maatregel de verkoop van geblokkeerde effecten dient toe te staan, het zeer wel mogelijk is dat de regeling krachtens welke de effecten worden verkregen - bijv. een regeling die voorziet in het toekennen van een bedrag dat in bepaalde effecten moet worden belegd -, tussentijdse verkoop kan verbieden. Volledigheidshalve wijst de werkgroep er nog op dat het verloop van het tegoed op de geblokkeerde spaarrekening evenals thans reeds geldt voor winstdelingsspaarregelingen voor iedere werknemer per kalenderjaar afzonderlijk zal moeten worden geadministreerd. Inhouding van belasting en premie over geblokkeerd loon op dat geblokkeerde loon zelf? Ingeval met betrekking tot spaarloon of andere vormen van geblokkeerd loon een spaartermijn van vijf jaar geldt en dus het geblokkeerde bedrag niet ten volle, doch voor 50 pet. is vrijgesteld, rijst de vraag of de terzake van de andere 50 pet. verschuldigde belasting en premie moet worden ingehouden op het te blokkeren bedrag zelf of op het overige loon. In veel gevallen zal de spaarder er de voorkeur aan geven dat de hem bij een groepsgewijs vastgestelde regeling opgelegde blokkeringsverplichting ruimte laat om een deel van het toegekende bijzondere loon te gebruiken voor de over dat loon in te houden loonbelasting en premie. De werkgroep zou het evenwel juist achten de inhouding te doen komen ten laste van het overige loon. In dit verband dient onder meer te worden bedacht dat bij zelfstandigen de belasting en premie over het niet vrijgestelde deel altijd ten laste van het overige inkomen komen. Ook administratief is inhouding van belasting en premie op het overige loon veelal de meest aantrekkelijke werk-
wijze. Het belaste deel van het spaarloon wordt immers gevoegd bij het overige loon en de over het totaal verschuldigde loonbelasting en premie kan zonder meer uit de tabel worden afgelezen. Men zou inhouding op het overige loon bezwaarlijk kunnen achten, omdat zulks zou leiden tot een vermindering van het contant uitbetaalde loon. Daartegenover moet echter worden opgemerkt dat inhouding van de belasting en premie op overige loon - althans voor zoveel het te blokkeren bedrag, bv. spaarloon, onderdeel uitmaakt van de periodieke week- of maandbeloning - door de werknemer alleen wordt „gevoeld" op het moment van invoering van het spaarloon e.d. en bovendien dat de vermindering van het contante loon uit dien hoofde veelal zal kunnen worden opgevangen door gelijktijdige loonsverhoging buiten de geblokkeerde sfeer. Ingeval spaarloon niet periodiek, doch bijv. eens per jaar wordt toegekend, zou inhouding van de belasting en premie op het normale loon van de week of maand waarin het spaarloon wordt toegekend, tot een belangrijke vermindering van het contant uitbetaalde loon leiden. Alsdan zal het veelal onvermijdelijk zijn dat de belasting en premie ten laste van het te blokkeren bedrag worden gebracht. De berekening van belasting en premie brengt dan technische verwikkelingen met zich mee. De werkgroep heeft echter nagegaan dat - met enige ruwheden - hiervoor een aanvaardbare oplossing kan worden gevonden. Bejaarden De vraag doet zich voor of bejaarden ook moeten worden betrokken in de nieuwe maatregel. Terwijl aan de ene kant erkend moet worden dat het kunnen beschikken over een bescheiden vermogen ook voor bejaarden van groot belang is, is anderzijds toch wel twijfel mogelijk aan het nut van doelbewuste bevordering van het vormen van bezit bij deze bevolkingsgroep. In dit verband kan er op worden gewezen dat de Algemene premiespaarwet, bijv. een leeftijdsgrens van 60 jaar kent. Bij het treffen van een maatregel op het terrein van de belastingheffing pleit het beginsel van de algemeenheid en gelijkheid er echter voor geen leeftijdsgrens te stellen. Ook zal men bij de totstandkoming van groepsgewijs vastgestelde regelingen, waarbij in spaarloon e.d. wordt voorzien, er weilicht de voorkeur aan geven om alle werknemers zonder uitzondering voor de oudere werknemers dus, geblokkeerd loon toe te kennen. Het onthouden van de tegemoetkoming aan oudere werknemers zou hiervoor een belemmering kunnen vormen. Vanuit de gewenste „additionaliteit" der besparingen gezien zou men als overwegingen vóór het stellen van een leeftijdsgrens nog kunnen aanvoeren, dat boven die grens vermoedelijk toch niet veel zal worden gespaard en dat bovendien de kans dat bestaand bezit in het nieuwe begunstigde „spaarkanaal" wordt ingebracht, vrij groot is. Tegenover dit laatste staat echter dat het voordeel dat de nieuwe maatregel 65jarigen en ouderen biedt, geringer is dan dat voor jongeren, omdat de premieheffing sociale verzekeringen nauwelijks enige rol meer speelt. Eén en ander overwegend komt de werkgroep tot de slotsom dat er onvoldoende gronden zijn een leeftijdsgrens te stellen. Bestaand bezit De werkgroep onderkent dat in de hiervoren voorgestelde maatregel de mogelijkheid aanwezig is dat een tegemoetkoming wordt verleend ter zake van een „spaarbedrag" dat in feite wordt onttrokken aan reeds bestaand - al dan niet in het kader van de voorgestelde regeling bijeengebracht - vermogen. In een regeling die in opzet en uitvoering eenvoudig moet zijn, is zulks echter niet te voorkomen. Slechts in een regeling die bij wijze van spreken een vermogensvergelijking „tot in de linnenkast" voorschrijft, is dit bezwaar te ondervangen. De voorgestelde maatregel schept echter, door de tegemoetkoming in hoofdzaak te beperken tot het sparen op rekening, zo goed mogelijke waarborgen dat de begunstigde besparingen inderdaad „additioneel" zijn. Dit neemt uiteraard
10 niet weg dat na verloop van tijd gepoogd zal moeten worden inzicht te krijgen in de mate waarin met bestaand bezit van de tegemoetkoming wordt geprofiteerd, en mede aan de hand daarvan de doelmatigheid van de thans voorgestelde regeling opnieuw zal moeten worden overwogen. HOOFDSTUK IV RENTEVRIJSTELLING Algemene vrijstelling voor een bedrag aan vermogensinkomsten In het verleden is herhaalde malen gepleit voor een vrijstelling in de inkomstenbelasting van een zeker bedrag aan vermogensinkomsten. Ook de Sociaal-Economische Raad komt in zijn advies inzake vermogensaanwasdeling en andere instrumenten van bezitsvormingsbeleid tot het voorstel een bedrag uit opbrengst van vermogen - f 200 per jaar - voor een ieder vrij te stellen. Uit een oogpunt van bevordering van bezitsvorming - de werkgroep gaat in het kader van deze beschouwing niet in op de bezwaren die uit een oogpunt van belastingheffing zouden kunnen worden aangevoerd — heeft een dergelijke, beperke vrijstelling van vermogensinkomsten ongetwijfeld aantrekkelijke kanten zoals een verbetering van het „spaarklimaat" ingeval een gering bedrag aan vermogensinkomsten wordt genoten. Een vrijstelling van inkomstenbelasting — en de hieraan verbonden vrijstelling van premies ingevolge de volksverzekeringen — heeft echter geen betekenis in de gevallen, waarin hoewel een zeker bedrag aan vermogensinkomsten wordt genoten, geen aanslag in die belasting wordt opgelegd. Hierbij valt te denken aan werknemers ten aanzien van wie met het heffen van loonbelasting wordt volstaan omdat hun loon de aanslaggrens van f 1 8 000 niet overschrijdt en zij daarnaast niet meer dan f400 aan inkomen uit vermogen of andere bronnen genieten. Voor spaarders die tot deze categorie behoren, kan een vrijstelling van inkomsten uit vermogen derhalve geen dienst doen als spaarprikkel. Het doel van het bezitsvormingsbeleid, brede lagen van de bevolking bij de bezitsvorming te betrekken, wordt door middel van een algemene vrijstelling van vermogensinkomsten, derhalve slechts ten dele bereikt. Anderzijds zou een algemene vrijstelling van f 200 inkomsten uit vermogen aan diegenen, die thans reeds in het bezit van een groter of kleiner vermogen zijn, een tegemoetkoming verschaffen zonder dat zij een spaarprestatie verrichten die dit rechtvaardigt. Bijzondere vrijstelling voor inkomsten uit geblokkeerd vermOgen Indien men op grond van de voorgaande beschouwing een algemene vrijstelling van een bepaald bedrag aan vermogensinkomsten als spaarprikkel verwerpt, behoeft dit nog niet mee te brengen, dat het vrijstellen van rentebaten uit besparingen verricht in het kader van de nieuwe voorziening, eveneens moet worden afgewezen. Alvorens hierop nader in te gaan, kan worden gewezen op het bijzondere belang van inkomsten uit vermogen uit een oogpunt van aangroei en instandhouding van bezit. In dit verband zij herinnerd aan het verschijnsel dat, naarmate spaartegoeden meer in omvang toenemen, de neiging tot besteding van deze bedragen geringer wordt. De werkgroep heeft daarom overwogen de aanwas van de gespaarde bedragen eveneens in de vorming van het bezit te betrekken ten einde het uiteindelijke resultaat van de activiteiten van de spaarder zo groot mogelijk te doen zijn. Dit kan worden bereikt indien de spaarder gedurende de blokkeringstijd eveneens afziet van de beschikkingsbevoegdheid over de rente op zijn tegoed op de geblokkeerde rekening (c.q. inkomsten uit zijn geblokkeerde effecten), indien de spaarder de rente dus mede laat blokkeren. Hieraan zou dan uiteraard een zelfstandige tegemoetkoming moeten worden verbonden, die naar de mening van de werkgroep zou moeten bestaan uit een voor de belasting" en premieheffing geheel buiten aanmerking laten van die rente, onverschillig of voor het
eigenlijke spaarbedrag een blokkeringstermijn van 5 of van 10 jaar geldt. Door de tegemoetkoming uitsluitend te richten op de in het kader van de voorgestelde maatregelen te vormen besparingen, zou zich duidelijk in mindere mate dan bij een algemene vrijstelling het bezwaar voordoen, dat met reeds aanwezig vermogen een ongemotiveerd voordeel kan worden genoten. Voor een dergelijke vrijstelling zou ook kunnen pleiten dat belastbaarheid van de rente-baten een rem kan vormen voor het tot stand komen van en het deelnemen aan de nieuwe spaarvormen. In een groot aantal gevallen zullen de rentebaten immers worden verkregen uit besparingen, waarvan de blokkering - zoals bij spaarloon e.d. - berust op een beslissing waaraan de individuele spaarder zich niet kan onttrekken. Met name in deze gevallen kan het wegnemen van een rem door invoering van een rentevrijstelling juist de doorslag geven voor het op ruimere schaal tot stand komen van besparingen in de vorm van geblokkeerd loon. De werkgroep heeft zich in dit verband afgevraagd of het vorenbesproken mede-blokkeren van de rente verplicht zou moeten zijn of dat de keuze tussen mede-geblokkeerde, belasting- en premievrije rente en vrij beschikbare, doch te belasten rente aan de spaarder zou moeten worden overgelaten. Voor een verplicht mede-blokkeren pleit niet alleen de overweging dat op die wijze de bezitsvormingsgedachte het beste wordt gediend, doch ook dat anders een aantal spaarders loontrekkenden met een loon van niet meer dan f 18 000 en niet meer dan f 400 neveninkomsten, dit laatste bedrag inclusief de rente op het geblokkeerde spaarbedrag - zonder mede-blokkeren toch feitelijk een vrijstelling zouden genieten die anderen slechts door mede-blokkering deelachtig zouden kunnen worden. Ook technisch is verplicht mede-blokkeren aantrekkelijker; zowel voor de spaarders als voor de insteliingen waarbij wordt gespaard en voor de belastingdienst is het verreweg het eenvoudigst indien er zonder meer van kan worden uitgegaan dat de inkomsten uit het spaartegoed op de rekening onbelast zijn. Het verplicht mede-blokkeren van de rente zal door de spaarder in de regel niet als bezwaarlijk worden ervaren, omdat hij hiervoor geen echte spaardaad behoeft te verrichten, terwijl bovendien de gemiddelde blokkeringstijd voor de tijdens de spaartermijn genoten rente in feite slechts de helft is van de spaartermijn. Een duidelijk bezwaar tegen een rente vrijstelling in de vorenbesproken zin is dat die vrijstelling voor een belangrijk aantal loontrekkenden voor wie de loonbelasting thans eindheffing is, geen betekenis heeft, tenzij de rente op het geblokkeerde tegoed leidt tot overschrijding van de f 400-grens. Voorts moet worden bedacht dat de hogere inkomens bij een rentevrijstelling, in samenhang met de tegemoetkoming voor de geblokkeerde bedragen zelf, tot een vrij groot vrijgesteld bedrag kan leiden, en wel zonder dat de zekerheid bestaat dat er additioneel wordt gespaard. Staande voor de keuze hetzij een rentevrij stelling voor verplicht mede te blokkeren rente voor te stellen hetzij in het geheel geen rentevrij stelling voor te stellen is de werkgroep niet tot een eensluidend standpunt kunnen komen. Een belangrijke meerderheid van de werkgroep is van oordeel dat het per saldo aanbeveling verdient de tegemoetkomingen van het vorige hoofdstuk uit te breiden met een vrijstelling voor de - verplicht mede te blokkeren - renteinkomsten. Met het niet als inkomen aanmerken van deze inkomsten kan niet alleen worden bereikt dat de rente e.d. buiten de inkomstenbelasting - en dus buiten de premieheffing ingevolge de volksverzekeringen - blijven, doch ook dat zij niet in aanmerking worden genomen bij het hanteren van de f 400-grens voor de vraag of iemand na de heffing van loonbelasting al dan niet nog in de inkomstenbelasting wordt betrokken. Deze vrijstelling ware voorshands niet aan een afzonderlijk maximum te binden. Aangezien het eigenlijke spaarbedrag een maximum kent, is immers ook de rentevrijstclling gelimiteerd. In dit verband kan nog worden gewezen op het punt, waarop de werkgroep het oog had toen zij in hoofdstuk
11 III bij de bespreking van de spaartermijnen opmerkte dat er eigenlijk aanleiding was om bij een spaartermijn van 10 jaar een tegemoetkoming te geven die uitging boven het dubbele van de tegemoetkoming bij een termijn van vijf jaar. De rentevrijstelling voorziet namelijk wel in een voor de lange spaartermijn verhoudingsgewijs grotere tegemoetkoming, omdat een vrijstelling voor samengestelde rente elk volgend jaar in omvang toeneemt terwijl de nog te vervullen blokkeringstijd korter wordt. De omvang van deze rentevrijstelling, en daarmee het belang van deze vrijstelling voor de bezitsvorming, mag niet worden onderschat. Met name bij degene, die niet af en toe, doch gedurende een reeks van jaren spaart, kan de rentevrijstelling betrekking hebben op een belangrijk bedrag. Zo kan bijvoorbeeld na verloop van een tiental jaren, waarin regelmatig het vrijgestelde bedrag van f 500 is gespaard, de - cveneens vrijgestelde — rente over het gezamenlijke spaarsaldo van die jaren zijn opgelopen tot meer dan f 500. Dit betekent dat degene die de mogelijkheden van de nieuwe regeling ten volle benut, na tien jaar elk jaar meer dan f 1000 belastingvrij aan zijn bezit kan toevoegen waarvoor hij zich slechts een geringe opoffering heeft moeten getroosten, namelijk het telken jare afzien van het consumptief aanwenden van ongeveer f 325 (dat deel van het eerstbedoelde bedrag van f 500 dat hij anders na aftrek van belasting en premie vrij ter beschikking zou hebben gehad). Een minderheid van de werkgroep meent, dat eerdergenoemde bezwaren tegen de bedoelde rentevrijstelling zwaarder wegen dan de voordelen, en zijn derhalve van oordeel dat deze rentevrijstelling geen aanbeveling Verdient.
HOOFDSTUK V VERHOUDING VAN DE NIEUWE MAATREGEL TOT DE REEDS BESTAANDE BEZITSVORMINGSMAATREGELEN Zoals in het hiervoorgaande reeds is besproken dient de werkgroep zich mede bezig te houden met de verhouding van de nieuwe maatregel tot de reeds bestaande bezitsvormingsmaatregelen. Winstdelingsspaarregelingen voor werknemers Aangezien de door de werkgroep voorgestelde maatregel aansluit bij de bestaande vorm van begunstiging van de winstdelingsspaarregelingen, zullen de toekomstige besparingen in geld ingevolge deze regelingen gemakkelijk kunnen voldoen aan de eisen van de nieuwe maatregel. Wellicht zal het als een nadeel worden ondervonden, dat langer moet worden gespaard om aan de volledige belastingvrijstelling te komen en dat er geen andere bestedingsmogelijkheid zal zijn dan de verwerving van een eigen woning. De werkgroep, met uitzondering van de vertegenwoordiger van het Ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening is echter van oordeel, dat zulks wordt goed gemaakt door de afschaffing van de eis, dat men zich vooraf moet verbinden tenjninste 5 jaar aan de regeling deel te nemen, alsmede door de rentevrijstelling, welke laatste vooral bij langdurig sparen een aanzienlijk voordeel oplevert. De inpassing van de bestaande winstdelingsspaarregelingen in de nieuwe maatregel kan geschieden door wijziging van deze regelingen overeenkomstig de nieuwe spaarvorm. Ten aanzien van de afwikkeling van het sparen ingevolge de huidige winstdelingsspaarregelingen stelt de werkgroep voor degenen die zich krachtens een lopende regeling reeds voor 5 jaar hebben verbonden, of die zelfs zonder meer in een lopende regeling zijn aangewezen, de gelegenheid te geven nog gedurende ten hoogste 5 jaren op de voet van de huidige bepalingen spaarwinstaandelen voor 4 jaar te blokkeren. Een nieuwe, voor 5 jaar bindende, keuze om voor 4 jaar te sparen zal niet meer kunnen leiden tot vrijstelling van belasting" en premieheffing.
Premiespaarregelingen voor werknemers De werkgroep is van oordeel dat naast de nieuwe maatregel de premiespaarregelingen voor werknemers, althans voorlopig, zouden kunnen worden gehandhaafd. Deze premiespaarregelingen hebben immers een van de nieuwe maatregel afwijkend karakter, in zoverre de spaarder te allen tijde vrij over het gespaarde kan beschikken, terwijl voorts ruime bestedingsmogelijkheden zijn toegelaten. Bij een dergelijke vrijheid past geen vrijstelling van belasting en sociale verzekeringspremies over het gespaarde bedrag en ook geen vrijstelling ter zake van de rente daarvan. De beloning van de spaarzin vindt daarom in dit geval achteraf plaats en wel door middel van een werkgeverspremie (welke belastingvrij blijft), alsmede - voorzover dat mogelijk is - door middel van de premie krachtens de Algemene premiespaarwet. De werkgroep erkent dat het laten voortbestaan van het instituut van de premiespaarregelingen weliswaar minder in overeenstemming is met het aan de opdracht ontleende streven te komen tot een zo klein mogelijk aantal maatregelen, doch meent dat voor dit voortbestaan voldoende aanleiding is, omdat aldus aan het bedrijfsleven meer dan één mogelijkheid wordt geboden. Men zal immers na invoering van de nieuwe maatregel in het bedrijfsleven de keuze hebben tussen het geblokkeerde sparen met een belasting" en premievrijstelling voor het gespaarde bedrag en meegeblokkeerde rente daarop, en het meer vrije sparen beloond met een vrijgestelde werkgeverspremie. Eventueel kan van beide spaarmogelijkheden naast elkaar worden gebruik gemaakt. De werkgroep wijst er in dit verband nog op, dat de premiespaarregelingen in Nederland een vrij grote vlucht hebben genomen. Er bestaan thans reeds plm. 1600 van deze regelingen, welke niet zonder ingrijpende overgangsmaatregelen afgeschaft zouden kunnen worden. Mocht na enige jaren blijken, dat het bedrijfsleven zelf in meerderheid de voorkeur geeft aan de nieuwe spaarvorm, dan kan alsnog worden bezien, of het voortbestaan van het instituut van de premiespaarregelingen nog zinvol is. Indien de premiespaarregelingen blijven bestaan, ware volgens de werkgroep - mede gelet op de omvang van de in de nieuwe maatregel voorziene tegemoetkomingen - overigens wel gevolg te geven aan de suggestie, die de Sociaal-Economische Raad in zijn reeds eerder genoemde rapport heeft gedaan ter verbetering van de regeling betreffende de premiespaarregelingen. Deze suggestie komt er op neer, dat de werkgever de mogelijkheid moet worden gegeven bij een spaartermijn van 4 jaar voor de eerste f 250 besparing van de werknemer een premie van 80 pet. te verlenen, in plaats van 50 pet., het thans toegelaten percentage. De Sociaal-Economische Raad heeft met dit voorstel met name de laagst betaalden met een geringe spaarcapaciteit op het oog, zij het dat de Sociaal-Economische Raad deze 80 pet. algemeen zou willen toelaten. Werknemers met een inkomen beneden de grens van de Algemene premiespaarwet kunnen boven de werkgeverspremie nog 20 pet. A.P.S.-premie krijgen, waardoor zij op de eerste f 250 besparing in totaal 100 pet. aan belastingvrije premies zouden kunnen ontvangen. Een nadeel van het volgen van de bovenbedoelde S.E.R.voorstcllen is naar het oordeel van de werkgroep wel, dat de regeling voor het sparen ingevolge de premiespaarregelingen er niet eenvoudiger op wordt. Wanneer men ook aan dat punt aandacht wil besteden, zou kunnen worden overwogen om ook ten aanzien van de premiespaarregelingen niet meer met drie spaartermijnen te werken (4, 7 en 10 jaar), maar met twee, nl. 5 en 10 jaar, zoals ten aanzien van de nieuwe maatregel is voorgesteld. Wanneer dan bij 5 jaar een werkgeverspremie van 100 pet. en bij 10 jaar een premie van 200 pet, mogelijk is, kan materieel ten minste hetzelfde resultaat worden bereikt als met het S.E.R.-advies is beoogd. In dit verband is het zinvol er aan te herinneren dat ook in het S.E.R.-advies wordt gepleit voor een betere onderlinge afstemming van de wettelijke regelingen zulks ter bevordering van de eenvoud en doorzichtigheid. Een moeilijkheid hierbij is echter, dat de termijn van 5 jaar niet in de pas loopt met de Algemene premiespaarwet, welke
12 wet een vierjaarstermijn op ten aanzien van de spaarregelingen waarbij gesteld van het verkrijgen
kent. Dit levert met name bezwaar zgn. suppletieregelingen, de premiede werkgeverspremie afhankelijk is van de A.P.S.-premie.
De Algemene premicspaarwet Hoewel deze wet werkt met een premiestelsel en - behoudens de vrijstelling van de door de overheid verleende premie - niet met tegemoetkomingen op het terrein van de belastingen premieheffing heeft zij toch enige raakpunten met de nieuwe maatregel. Aangezien deze maatregel - zowel voor loontrekkenden als voor zelfstandigen - het geldsparen begunstigt, en tevens omzetting van gcldsparen in effectensparen mogelijk maakt, betreedt zij daarmee in beginsel het terrein van de Algemene premiespaarwet, welke wet immers ook het geldsparen en het effectensparen als spaarvormen kent. Wel kan worden opgemerkt dat, omdat de Algemene premiespaarwet voor het geldsparen en effectensparen primair de methode van het kopen van spaarbewijzen, onderscheidenlijk effectenbewijzen voor_ schrijft, terwijl de nieuwe maatregel werkt met geblokkeerde spaarrekeningen, beide maatregelen in de praktijk naast elkaar kunnen bestaan, zonder dat dubbele begunstiging van hetzelfde spaarbedrag optreedt. De spaar- en effectenbewijzen moeten namelijk worden gekocht met andere middelen dan die van de geblokkeerde spaarrekeningen. Overigens meent de werkgroep, dat er veel voor te zeggen zou zijn, de Algemene premiespaarwet voor geld- en effectensparen buiten werking te stellen, enerzijds uit hoofde van het streven naar vereenvoudiging en anderzijds omdat men toch niet eenzelfde soort besparingen langs twee verschillende wegen behoeft te bevorderen. De Algemene premiespaarwet zou dan alleen in stand kunnen blijven voor de overige spaarvormen - levensverzekeringspremies, hypothecaire aflossingen e.d. — welke door de nieuwe maatregel niet worden bestreken. De werkgroep is echter van oordeel thans nog niet een dergelijk voorstel te moeten doen. Zij heeft daarbij overwogen, dat het gedeeltelijk buiten werking stellen van de Algemene premiespaarwet, welke nog slechts kort in werking is, op zichzelf ook weer bepaalde bezwaren heeft. Haar voornaamste argument is echter, dat het weinig zin heeft bestaande spaarmogelijkheden op te ruimen (zelfs al zijn deze niet zo succesvol gebleken), zolang nog niet vaststaat of op grond van de nieuwe maatregel wel in enigszins betekenende mate besparingen tot stand zullen komen. De werkgroep stelt dan ook voor deze zaak opnieuw te bezien wanneer de nieuwe maatregel enige jaren heeft gewerkt. De overheid beschikt dan ook over een beter beeld van de kosten die uit de nieuwe maatregel voortvloeien. Het zal aanbeveling verdienen alsdan juist gezien het kostenaspect, de Algemene premiespaarwet ten principale te bezien, dus niet enkele onderdelen daarvan. De werkgroep heeft er echter wel bezwaar tegen dat de Algemene premiespaarwet besparingen zou premieren die onder de nieuwe maatregel voor belastingtegemoetkomingen in aanmerking komen. Dubbele spaarbegunstiging — en nog wel door twee instanties - moet in ieder geval worden voorkomen. Dit betekent dat de Algemene premiespaarwet buiten werking dient te worden gesteld voorzover zij van toepassing zou kunnen zijn op besparingen op geblokkeerde spaarrekeningen en de met die besparingen gekochte effecten. Hiervoor is echter geen wijziging van de Algemene premiespaarwet vereist, doch slechts wijziging van een uitvoeringsmaatregel. De Jeugdspaarwet Hoewel de groep van jongeren waartoe de Jeugdspaarwet zich richt, in het kader van de voorgestelde maatregel kan deelncmen aan het geldsparen op een bijzondere spaarrekening, is de werkgroep van mening dat er alle reden is om de Jeugdspaarwet - die ook voorziet in geldsparen op een bijzondere
spaarrekening - naast de nieuwe maatregel te laten bestaan. Een belangrijk - en in de toekomst waarschijnlijk in omvang toenemend - deel van de potentiële spaarders uit de leeftijdsgrocp waarop de Jeugdspaarwet zich richt, heeft geen of slechts een gering inkomen, zodat de voorgestelde spaarprikkel op het gebied van de vrijstelling van belasting" en premieheffing voor deze categorie geen wezenlijke betekenis kan hebben. Bovendien is het jeugdsparen, waarbij geen blokkering plaatsvindt, doch te allen tijde over het gespaarde kan worden beschikt voor jongeren wellicht een aantrekkelijker wijze van sparen dan die, welke in de nieuwe maatregel is voorzien. Een samengaan van de Jeugdspaarwet en de nieuw voorgestelde maatregel is niet mogelijk, omdat de jeugdspaarrekening geen geblokkeerde rekening is. Een dergelijk samengaan dat zou neerkomen op een dubbele spaarbegunstiging, zou de werkgroep overigens ook niet wenselijk achten. De Wet Bezitsvormingsfonds (ontwerp) De wijze waarop de Wet Bezitsvormingsfonds het eigenwoningbezit door middel van bescheiden renteloze leningen bevordert, is een voorziening van andere aard, dan de mogelijkheid van deblokkering bij aankoop van een eigen woning in de nieuwe maatregel. Gezien het aanvullende karakter van beide maatregelen kunnen zij naar de mening van de werkgroep naast elkaar bestaan. Wat de bevordering van het sparen in de vorm van spaareffecten betreft — de andere doelstelling van de Wet Bezitsvormingsfonds — zal het mogelijk zijn dat boven de tegemoctkoming van de nieuwe maatregel, premie ingevolge genoemde wet wordt gegeven. Aangezien de Wet Bezitsvormingsfonds beoogt een extra stimulans te geven voor het sparen juist in de vorm van spaareffecten, kan de werkgroep zich met deze dubbele spaarbegunstiging verenigen.
HOOFDSTUK VI BEZITSVORMINGSMAATREGELEN IN DE BELASTINGWETGEVING Hoewel in de voorgaande hoofdstukken reeds op een aantal plaatsen aandacht is besteed aan knelpunten, die ontstaan door het inbouwen in de belastingwetgeving van maatregelen die gericht zijn op een bevordering van duurzaam bezit, dient nog meer ten principale te worden ingegaan op de vermenging van belastingheffing en bezitsvorming. Aan de belastingheffing moet de eis worden gesteld dat zij leidt tot een rechtvaardige verdeling van lasten. Voor zoveel de inkomstenbelasting (en de loonbelasting) betreft, wordt dit bereikt door in beginsel het gehele inkomen in aanmerking te nemen en daarop een op de draagkracht afgestemd — progressief - tarief toe te passen. Het is duidelijk dat indien in deze belasting maatregelen worden ingebouwd die gericht zijn op bevordering van de bezitsvorming — maatregelen die niet anders kunnen inhouden dan het bij grotere of kleinere groepen belastingplichtigen buiten aanmerking laten van een deel van het inkomen - afbreuk wordt gedaan aan de grondslagen van deze belasting. Met het voorgaande heeft de werkgroep uiteraard niet willen zeggen dat overheidsactiviteiten ten gunste van de bezitsvorming als zodanig niet gerechtvaardigd zouden zijn. Integendeel, zij is van oordeel dat de met de bezitsvorming nagestreefde doeleinden zo belangrijk zijn, dat het alleszins verantwoord is daarvoor een deel van de belastingopbrengst te bestemmen. Deze bestemming kan langs twee wegen worden bereikt, nl. of in de vorm van een uit de belastingopbrengst gefinancierde premie, öf door het - middels inbouw van een bezitsvormingsmaatregel in de belastingheffing - verlenen van een vermindering op de te heffen belasting, waarbij belastingheffing en premietoekenning als het ware in elkaar worden ge-
13 schoven. Hoewel erkend kan worden dat langs beide wegen tot op zekere hoogte een zelfde resultaat kan worden bereikt, moet men zich er rekenschap van geven dat aan inbouw van een bezitsvormingsmaatregel in de belastingheffing zowel uit een oogpunt van bezitsvormingsbeleid als uit een oogpunt van belastingbeleid een aantal bezwaren zijn verbonden. Het is nu éénmaal moeilijk twee heren tegelijk te dienen: de bezitsvormingsmaatregel gaat dan immers mede bepaald worden door de eigen aard van de belastingheffing, en omgekeerd. Vanuit het bezitsvormingsbeleid gezien is een eerste nadeel dat de bezitsvorming niet anders dan met een zekere globaliteit kan worden nagestreefd. Omdat de algemeenheid en de gelijkheid voor de belastingheffing zoveel mogelijk in stand moet worden gelaten, zal men in beginsel geen onderscheid kunnen maken tussen verschillende groepen belastingplichtigen (bijv. loontrekkenden en zelfstandigen; lagere en hogere inkomens) en tussen uit een oogpunt van belastingheffing wel, doch uit een oogpunt van spaarbevordering niet dicht bij elkaar liggende spaarvormen (bijv. spaarloon en vermogensaanwasdeling). Voorts zal de tegemoetkoming afhankelijk zijn van de marginaal verschuldigde belasting en uit bezitsvormingsoogpunt bezien - herinnerd zij aan de in hoofdstuk II beschreven ontwikkelingen in Duitsland — minder bevredigend werken. Voorts dient er op te worden gewezen dat de belastingwetgeving slechts een beperkte mogelijkheid heeft om aan haar wezen vreemde elementen op te nemen. Naarmate aantal of omvang van de met de belastingheffing nagestreefde nevendoeleinden groter wordt, wordt het eigenlijke doel van de belastingheffing — het verkrijgen van middelen om uitgaven te dekken — minder bereikt. Bovendien geschiedt het bijeenbrengen van die middelen dan volgens regels die niet langer optimaal zijn gericht op een rechtvaardige lastenverdeling. Uit de gezichtshoek van het algemene financiële beleid van de overheid moet als bezwaar van inbouw in de belastingwetgeving worden genoemd dat het voor de bezitsvorming gebrachte offer uit de schatkist niet meer als afzonderlijke grootheid naar voren komt, hetgeen het steeds opnieuw afwegen van het bezitsvormingsbelang tegenover andere belangen bemoeilijkt. Daarenboven moet worden bedacht dat een maatregel in de sfeer van de belastingheffing door haar globale werking vermoedelijk een groter beslag op de overheidsmiddelen legt dan ter bereiking van hetzelfde resultaat nodig zou zijn geweest bij gerichte bezitsvormingsmaatregelen. Hoewel er vanuit beide gezichtshoeken bezien bezwaren bestaan, mag een duidelijk voordeel van een in elkaar schuiven van belastingheffing en belastingbesteding niet onvermeld blijven, in het bijzonder nu dit bij bezitsvormingsmaatregelen een belangrijke rol speelt. Een inbouw in de belastingwetgeving maakt het mogelijk op betrekkelijk eenvoudige wijze de brede lagen van de bevolking, waarop het bezitsvormingsbeleid zich richt, te bereiken. Het is dan niet nodig daarvoor een zelfstandig administratief apparaat in het leven te roepen, hetgeen niet alleen een besparing op de apparaatskosten betekent, maar ook de overheidsbemoeienis op dit punt meer aanvaardbaar maakt. V001- en nadelen tegen elkaar afwegende en mede in aanmerking nemende de hoogte van de belastingdruk met name in de sfeer van de inkomstenbelasting (en de loonbelasting), acht de werkgroep een tegemoetkoming bij de belastingheffing te verdedigen. In dit verband zij er aan herinnerd dat in het verleden ten behoeve van de bezitsvorming reeds maatregelen in de sfeer van de belastingheffing zijn getroffen, zoals bijv. de vrijstelling voor door de overheid of het bedrijfsleven toegekende spaarpremies en voor geblokkeerde winstaandelen. Overigens is het duidelijk dat indien een bezitsvormingsmaatregel onderdeel uitmaakt van de belastingwetgeving, de verantwoordelijkheid daarvoor mede ligt bij de bewindsman die in het bijzonder is belast met het bezitsvormingsbeleid. Volledigheidshalve zij met betrekking tot de premieheffing ingevolge de sociale verzekeringswetgeving nog het volgende opgemerkt. Voor zover de premieheffing stoelt op de solidariteitsgedachte, heeft inbouw van bezitsvormingsmaatregelen in beginsel dezelfde voor- en nadelen als bij de belastingheffing.
Voor zover de premieheffing uitgaat van het bclangenbeginsel, past het inbouwen van aan de verzekering wezensvreemde spaarbevorderende maatregelen eigenlijk niet. Uit een oogpunt van coördinatie tussen belasting" en premieheffing ten slotte zal het evenwel noodzakelijk zijn te dezen één beleid te voeren.
H O O F D S T U K VII SLOTBESCHOUWING In dit hoofdstuk wordt een samenvatting gegeven van het voorstel van de werkgroep. Alvorens daartoe over te gaan dient nog aandacht te worden besteed aan enkele onderwerpen die in de voorgaande hoofdstukken van het rapport niet aan de orde konden komen. Adviesaanvrage aan de S.E.R. Overeenkomstig de opdracht heeft de werkgroep zich bij haar onderzoek voor zoveel dit ligt op het terrein van de sociale verzekeringen beperkt tot de premieheffing. De gevolgen van spaarloon en andere vormen van geblokkeerd sparen voor het niveau van de uitkeringen ingevolge de sociale verzekeringen zijn het kernpunt van de adviesaanvrage aan de SociaalEconomische Raad van de Minister van Sociale Zaken en Volksgezondheid en de Staatssecretaris van F i n a n c i ë n 1 ) . De Minister van Sociale Zaken en Volksgezondheid heeft voorts een afschrift van deze adviesaanvrage doen toekomen aan de Ziekenfondsraad en de Sociale Verzekerings Raad met het verzoek hunnerzijds een oordcel te geven over de in de aanvrage ter sprake gebrachte problematiek voor zover deze op hun terrein ligt. Overleg met de instellingen De werkgroep heeft zich voor ogen gesteld dat voor de uitvoering van de spaarvoorziening contact zal moeten worden gezocht met spaarinstellingen; zij denkt hierbij met name aan spaarbanken, handelsbanken en landbouwkredietbanken. Gezien het feit dat zij slechts een adviserende taak heeft, heeft zij gemeend in dezen geen overleg te moeten voeren. Budgettaire gevolgen De omvang van de belastingderving die aan het hiervoor geschetste voorstel is verbonden kan slechts zeer ruw worden benaderd. Er doet zich immers te dezen een groot aantal onzekere factoren voor. Bovendien zal onderscheid moeten worden gemaakt tussen de eerste jaren na de invoering van de regeling, waarin zij nog niet volledig is ingeburgerd, en de jaren waarin het spaardersbestand, dat pebruik maakt van de tegemoetkoming. niet meer groeit. Met inachtneming van vorenbedoeld voorbehoud in verband met de grote onzekerheden zou wellicht voor het jaar van invoering van de maatregel kunnen worden gedacht aan een vermindering van de belastingopbrengst met ongeveer 15 min. (b.v. i min. belastingplichtigen, die gemiddeld f 1 2 5 sparen). Neemt het sparen op de bijzondere spaarrekeningen een grote vlucht (b.v. 4 min. belastingplichtigen, die jaarlijks gemiddeld f 2 5 0 sparen), dan zullen de budgettaire gevolgen wellicht in een orde van grootte van 200 a 300 min. liggen. Tegenover deze belastingderving staat dan waarschijnlijk wel een vermindering van de overheidsuitgaven ten behoeve van de huidige bezitsvormingsmaatregelen van stel 50 min. Het is overigens duidelijk dat deze ramingen in belangrijke mate afhangen van de omvang waarin collectieve regelingen, die voorzien in toekenning van spaarloon e.d., tot stand komen. Zouden b.v. bijna alle werknemers 2 pet. spaarloon ontvangen en ook de zelfstandigen de tegemoetkoming op grote schaal gaan benutten, dan zou de belastingderving wel een half mld. kunnen bedragen. i) Adviesaanvrage over de gevolgen van spaarloon voor sociale ver zekeringsuitkeringen (bijlage 5).
14 In de sfeer van de premieheffing ingevolge de sociale verzekeringswetten zal er met de maatregel een gezamenlijk bedrag aan premies gemoeid zijn, dat vermoedelijk in een zelfde orde zal liggen als de vermindering van de belastingopbrengst. In hoeven e zulks zal leiden tot verhoging van de premiepercentages, hangt onder meer af van de vraag in welke mate de te besparen bedragen zullen leiden tot hogere uitkeringen ingevolge de sociale verzekeringswetten, een problematiek die begrepen is in vorenbedoelde adviesaanvrage aan de Sociaal-Economische Raad.
aangewezen instelling een aanvullende spaaraftrek tot dit bedrag verleend.
Samenvatting De werkgroep geeft tenslotte van de door haar in de hoofdstukken III en IV gegeven voorstellen de volgende samenvatting.
Aanhouden van geblokkeerde besparingen in effecten — Het tegoed op een geblokkeerde (jaar)spaarrekening mag worden aangehouden in effecten, met dien verstande dat bij verkoop de opbrengst - ongeacht koerswinsten of koersverliezen - wederom op spaarrekening moet worden gestort.
Vrijstelling voor geblokkeerde spaarbedragen - Aan iedere belasting" en premieplichtige wordt ten hoogste over een bepaald bedrag een vrijstelling verleend van loonen inkomstenbelasting en premies sociale verzekeringen voor besparingen op een geblokkeerde spaarrekening. - Bij een spaartermijn van 5 jaar is de helft van het bespaarde bedrag vrijgesteld, bij een spaartermijn van 10 jaar het gehele bedrag. - De vrijstelling geldt voor verplichte inhoudingen ingevolge de - in sommige gevallen groepsgewijs vastgestelde — arbeidsvoorwaarden, voor vrijwillige inhoudingen op verzoek van de werknemer en voor rechtstreekse stortingen door de spaarder op een geblokkeerde spaarrekening bij een aangewezen instelling. - Het bedrag waarover ten hoogste vrijstelling wordt gegeven is: f 500 per dienstbetrekking voor de loonbelasting, de inhouding van premies sociale verzekeringen en de door werkgevers verschuldigde premies sociale verzekeringen; f 5 0 0 zonder meer voor de inkomstenbelasting en de bij wege van aanslag geheven premies volksverzekeringen. - Voor zover in twee of meer dienstbetrekkingen reeds voor meer dan f 500 aan ingehouden besparingen is vrijgesteld, wordt op deze vrijstelling in de aanslagsfeer in zoverre teruggekomen. Voor zover in de inhoudingsfeer voor minder dan f 500 ingehouden besparingen zijn vrijgesteld, wordt voor vrijwillige besparing op een geblokkeerde rekening bij een
Vrijstelling voor rente op geblokkeerde spaarbedragen (meerderheidsstandpunt) — De rente over het tegoed op een geblokkeerde spaarrekening wordt verplicht meegeblokkeerd. — Deze rente is vrijgesteld van inkomstenbelasting en premies volksverzekeringen tot het einde van de termijn gedurende welke het tegoed is geblokkeerd.
Voortijdige deblokkeringsmogelijkheden — Deblokkering van het tegoed op een geblokkeerde spaarrekening is toegelaten; — bij overlijden of emigratie van de spaarders; — bij verwerving van een eigen woning; — (alleen de vertegenwoordigers van de Ministeries van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening en Landbouw en Visserij) bij aflossing van hypothecaire schulden aangegaan voor de verwerving van een eigen woning. Berekening en inhouding van loonbelasting en premie — Voorzover over ingehouden besparingen belasting en premie moet worden ingehouden (bij een spaartermijn van 5 jaar en een vrijstelling van 50 pet.), geeft de werkgroep de voorkeur aan inhouding o p het overige loon.
De
Voorzitter,
MR J. P. V A N FRANEKER. De
Secretaris,
J. A. ROUWENHORST.
15 MINISTERIE VAN SOCIALE ZAKEN EN VOLKSGEZONDHEID DIRECTORAAT-GENERAAL VOOR ALGEMENE BELEIDSAANGELEGENHEDEN
Uw kenmerk
Uw brief van
Ons kenmerk Nr. 112581 Directie Bedrijfsorganisatie, Ondernemingsraden en Bezitsvorming, Afdeling Bv.
Onderwerp: werkgroep faciliëring spaarloon
Datum 11 februari 1969
Als vertegenwoordigers van mijn departement in deze werkGaarne vraag ik hierbij uw aandacht voor de volgende groep heb ik aangewezen de heren dr. J. Groenendaal, Hoofd aangelegenheid. Tijdens onze op 21 januari j.1. te uwent gehouden bespre- van de Directie Bedrijfsorganisatie, Ondernemingsraden en Bezitsvorming en mr. T. E. F. van Koetsveld, Hoofd van de king met onze ambtgenoten van Economische Zaken en van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, alsmede met de ~ Afdeling Bezitsvorming, met als plaatsvervanger drs. K. Keistaatssecretarissen van Financiën en van Binnenlandse Zaken der, plv. Hoofd van vorengenoemde afdeling, alsmede de heer B. Mulder, Hoofd van de Afdeling Werknemersverzekeringen over het rapport van de werkgroep Onderzoek Spaarregelingen kwamen wij overeen op korte termijn een ambtelijke van de Directie Sociale Verzekering. werkgroep in te stellen die zou dienen na te gaan of de bezitsVoor zoveel in de Werkgroep de aanvullende pensioenvorming van overheidswege eventueel verder zou kunnen wor- voorziening voor de Sociale Werkvoorziening aan de orde den gestimuleerd door het verlenen van bepaalde additionele komt zal van mijnentwege de heer J. Mos, Hoofd van de affaciliteiten in de sfeer van de fiscale en sociale lasten. deling Sociale Werkvoorziening van de Directie ComplemenTen einde zo mogelijk de eventueel te creëren stimulansen taire Sociale Voorzieningen, aan de besprekingen deelnemen. met ingang van de eerstvolgende periode van loononderhandeIk neem aan dat een vertegenwoordiger van uw departelingen In het vooruitzicht te kunnen stellen, komt het mij ment het voorzitterschap van de werkgroep op zich zal negewenst voor dat wij deze werkgroep thans op korte termijn men. formeren. Een afschrift van dit schrijven zond ik aan onze ambtgenoDe taakopdracht van de werkgroep zouden wij mijns inziens ten van Economische Zaken, va» Volkshuisvesting en Ruimzodanig dienen te formuleren, dat hieronder met name óók telijke Ordening en van Binnenlandse Zaken. de stimulering van spaarloonregelingen valt, alsmede die van andere regelingen in het bedrijfsleven waarbij aan werknemers geblokkeerde aanspraken op bijv. de vermogensaanwas van bedrijven worden toegekend. Uiteraard zou de werkgroep daarbij tevens het S.E.R.-advies over deze materie dienen te betrekken. De Minister van Sociale Zaken en Volksgezondheid,
Aan de Minister van Financiën, Kneuterdijk 22, 's-GRAVENHAGE
16 MINISTERIE VAN FINANCIËN 162 Directie Wetgeving Directe Belastingen Onderwerp:
ons kenmerk:
's-Gravenhage
Werkgroep besparingen
B 69/7005
27 mei 1969
Tot onze spijt is het ons in verband met vele andere werkzaamheden niet eerder mogelijk geweest uw brief van 11 februari 1969. nr. 112 581, Directie Bedrijfsorganisatie, Ondernemingsraden en Bezitsvorming, eerder te beantwoorden. Wij stellen u voor de werkgroep aan te duiden als ,,Werkgroep besparingen" zulks mede teneinde niet de indruk te wekken als zou het Kabinet bereid zijn tegemoetkomingen te treffen die uitsluitend ten gunste van de loontrekkenden zouden strekken. Met name in het fiscale vlak zouden dergelijke beperkt gerichte voorzieningen de bezwaren versterken die gegrond zijn op de zo noodzakelijke gelijkheid van behandeling op het stuk van de belastingen. Wij brengen u in dit verband in herinnering dat bij beschikking van de tweede ondergetekende van 24 januari 1969, nr. 135, (Stcrt. 19) een adviescommissie is ingesteld voor de bestudering van de belastingheffing van zelfstandigen in vergelijking met die van loontrekkenden. Deze commissie zal onderzoeken of tussen de belastingheffing van zelfstandigen en die van loontrekkenden verschillen bestaan die leiden tot ongelijkheden bij de verdeling van de belastingdruk ten nadele van de zelfstandigen, en zal, indien de uitkomsten van haar onderzoek daartoe aanleiding geven, mede voorstellen moeten doen tot wijziging van de belastingwetgeving, zodanig dat een evenwichtiger verhouding ontstaat tussen de fiscale positie van de beide categorieën. Op het terrein van de sociale werknemersverzekeringen, een terrein dat in de eerste plaats tot uw bevoegdheid behoort, speelt deze problematiek in veel mindere mate. Wij stellen u voorts voor de opdracht van de werkgroep als volgt te omschrijven. „Aan de werkgroep wordt opgedragen te onderzoeken of door middel van wijzigingen in de wetgeving inzake de heffing van belastingen en sociale verzekeringspremies het vormen van besparingen kan worden bevorderd, zowel bij werknemers als bij zelfstandigen. Wat de besparing bij werknemers betreft valt daarbij met name te denken aan de bevordering van spaarloon en andere vormen van loon die niet voor onmiddellijke besteding beschikbaar zijn. De werkgroep gaat tevens na of het aanbeveling verdient en mogelijk is de tot nu toe op het gebied van de belasting" en premieheffing telkens per groep belanghebbenden getroffen maatregelen ter bevordering van de bezitsvorming, tezamen met de nader voor te stellen maatregelen, op te nemen in een zo klein mogelijk aantal, doch zo breed mogelijk werkende voorzieningen. Binnen het kader van de opdracht dient de werkgroep in de overwegingen te betrekken het advies van de Sociaal-Economische Raad inzake vermogensaanwasdeling en andere instrumenten van bezitsvormingsbeleid van 17 mei 1968".
Aan de Heer Minister van Sociale Zaken en Volksgezondheid Zeestraat 73,
's-Gravenhage
Wij gaan er van uit dat, nu inmiddels op andere wijze al overleg gaande is omtrent de aanvullende pensioenvoorziening voor de Sociale Werkvoorziening, de heer J. Mos, Hoofd van de afdeling Sociale Werkvoorziening van de Directie Complementaire Voorzieningen van uw departement, niet aan de besprekingen van de werkgroep zal deelnemen. Mede in aanmerking nemende de aanwijzingen van de Minister van Binnenlandse Zaken (diens brief van 12 maart 1969, Directie O.P., Hoofdafdeling O.P.Z., Afd. A.J.Z., nr. AB 69/399), de Minister van Economische Zaken (telefonische mededeling) de Minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening (diens brief van 25 februari 1969, Afdeling Economische Zaken, nr. 0225304) en de Minister van Landbouw en Visserij (telefonische mededeling) zal de werkgroep worden gevormd door: - voor Financiën: Mr. J. P. van Franeker, plv. Hoofd van de Directie Wetgeving Directe Belastingen, voorzitter; J. A. Rouwenhorst, inspecteur van 's Rijks belastingen bij de Directie Wetgeving Directe Belastingen, secretaris; Mejuffrouw Drs. R. C. Singer, referendaris bij de Directie Binnenlands Geldwezen en Financiën Publiekrechtelijke Lichamen: - voor Binnenlandse Zaken: Mr. H. Bekker, referendaris bij de Hoofdafdeling Overheidspersoneelszaken; Drs. M. A. van den Hout, administrateur bij de Hoofdafdeling Overheidspersoneelszaken; - voor Economische Zaken: Drs. W. Q. J. Willemsen, administrateur bij de Directie A1gemene Economische Politiek; - voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening: Drs. F. L. C. Slooff, hoofd van de Afdeling Economische Zaken; - voor Landbouw en Visserij: Mr. M. van der Heijde, belastingdeskundige bij het Stafbureau. Afschrift van deze brief zonden wij aan de Ministers van Binnenlandse Zaken, van Economische Zaken, van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening en van Landbouw en Visserij. De Minister van Financiën, (Get.) WITTEVEEN De Staatssecretaris van Financiën, (Get.) F. H. M. GRAPPERHAUS.
17 MINISTERIE VAN SOCIALE ZAKEN EN VOLKSGEZONDHEID DIRECTORAAT-GENERAAL VOOR ALGEMENE BELEIDSAANGELEGENHEDEN
Uw kenmerk B 69/7005
Uw brief van 27-5-1969
Onderwerp: werkgroep besparingen
Ons kenmerk Nr. 112849
Directie Bedrijfsorganisatie, Ondernemingsraden en Bezitsvorming
Datum 13 juni 1969.
In antwoord op uw bovenvermelde brief deel ik u mede, dat ik mij kan verenigen met de aanduiding van de werkgroep als „Werkgroep besparingen", alsmede met de omschrijving van haar opdracht. Naar aanleiding van hetgeen los van de taakomschrijving dienaangaande in uw brief wordt opgemerkt, deel ik u mede, dat verschillen tussen de belastingheffing van zelfstandigen en die van loontrekkenden, die tot een ongelijke belastingdruk zouden leiden, ook naar mijn mening in beginsel behoren te worden vermeden. Maar voor een goede beoordeling van de fiscale positie van beide categorieën dient eventueel mede met het specifieke karakter van ieders economische functie en positie rekening te worden gehouden. Ik moge u verzoeken te willen bevorderen dat de besprekingen in de werkgroep op korte termijn aanvangen. De Minister van Sociale Zaken en Volksgezondheid,
Aan de Minister van Financiën, Kneuterdijk 22, 's-Gravenhage.
18 Enig cijfermateriaal omtrent de bestaande bezitsvormingsmaatrcgclen en de nationale besparingen Hieronder worden tegenover elkaar gesteld (I) de besparingen in het kader van de bezitsvormingsmaatregelen en (II) de nationale besparingen, verbijzonderd naar sectoren. De gegeven cijfers - verkregen door herleiding - hebben betrekking op het jaar 1970. Wat de onder I bedoelde besparingen aangaat moet wegens het ontbreken van voldoende basisgegevens worden volstaan met een globale aanduiding van de orde van grootte. I. Besparingen bezitsvormingsmaatregelen Algemene premiespaarwet Uitgegaan is van het voor 1966 geraamde bespaarde bedrag van rond f 250 min. Hierbij moet worden bedacht dat met betrekking tot de besparingen in het kader van de Algemene premiespaarwet nog geen definitieve cijfers beschikbaar zijn.
ƒ250 min.
ƒ 4 920 min. 4 000 min.
Besparingen van gezinshuishoudingen: - via levensverzekeringsmaatschappijen ƒ 1 200 min. - via pensioenfondsen . . . . 3 530 min. - via spaarbanken 2 750 min. - overige 3 760 min.
Nationale besparingen
ƒ 11 240 min. ƒ 20 160 min.
Voor 1970 zou men de totale nationale besparingen kunnen stellen op rond f 22 mld. 175 min.
Bedrijfsspaarregelingen Uitgegaan is van 1800 regelingen in bedrijven met naar schatting gemiddeld 400 personeelsleden, een gemiddeld deelnemingspercentage van naar schatting 60 en een gemiddeld spaarbedrag per jaar van naar schatting f 300.
130 min.
Premiespaarregelingen overheid t.w.: a. Premiespaarregeling Rijksambtenaren 1968 f 60 min. Verondersteld is dat 60 pet. van een aantal van 250 000 potentiële deelnemers naar schatting gemiddeld f400 per jaar spaart. b. Vergelijkbare premiespaarregelingen bij onderwijs en lagere publiekrechtelijke lichamen f 60 min. Verondersteld zijn 60 000 feitelijke deelnemers bij het onderwijs en 90 000 bij de lagere publiekrechtelijke lichamen, alsmede een gemiddeld spaarbedrag per jaar van naar schatting f 400.
120 min.
Bij de optelling van van bovenstaande bedragen moet er rekening mee worden gehouden, dat een deel van de besparingen van de bedrijfsspaarregelingen en de premiespaarregelingen voor het overheidspersoneel niet alleen onder die regelingen zelf valt, doch bovendien wordt gepremieerd in het kader van de Agemene premiespaarwet. Neemt men aan, dat van de f 250 min., die in totaal in laatstgenoemde groepen regelingen wordt gespaard, b.v. f 75 min. ook in de Algemene premiespaarwet wordt gepremieerd dan resulteert een totaal aan besparingen in de orde van grootte van f250 min. + f 175 min. + f 175 min. = f 600 min. II. Nationale besparingen Volgens de laatst bekende gegevens over 1969 (Nationale Rekeningen 1969, blz. 87) kan de volgende opstelling van de nationale besparingen worden gemaakt.
totaal
Besparingen van bedrijven
totaal
Jeugdspaarwet Uitgegaan is van 700 000 deelnemers met een geraamde gemiddelde jaarlijkse besparing van naar schatting f 250.
Besparingen van de overheid: — rijk — overige pubiekrechtelijke lichamen — sociale verzekering
transport
ƒ 4 120 min. 110 min. 690 min. ƒ 4 920 min.
III. Betekenis bezitsvormingsmaatregelen voor de nationale besparingen Bij beschouwingen van vorengenoemde cijfers moet worden bedacht dat voor de vraag, in hoeverre de jaarlijks onder de bezitsvormingsmaatregelen gevormde besparingen - het onder I genoemde bedrag van f 600 min. - bijdraagt tot de nationale besparingen, dit bedrag moet worden verminderd met de na afloop van spaartermijnen ontspaarde bedragen. Voorts is te dezen van belang dat hetgeen onder de werking van de bezitsvormingsmaatregelen wordt bijeengebracht voor een deel omzetting kan zijn van reeds bestaand vermogen in begunstigde besparingen en dat een deel van de onder bezitsvormingsmaatregelen vallende besparingen ook zonder deze maatregelen zou zijn bespaard, zij het op een voor de spaarder minder aantrekkelijke wijze. Per saldo zou dan ook op wat langere termijn bezien de bijdrage van de thans bestaande bezitsvormingsmaatregelen aan het totaal van de nationale besparingen wel eens niet veel meer dan 1 pet. of misschien nog wel minder kunnen zijn. Grootte van het belasting- en premievoordeel bij een spaaraftrek op het inkomen Ten einde een indruk te geven van de betekenis van een tegemoetkoming op het terrein van de belasting" en premieheffing zijn hierna twee grafische voorstellingen - een voor werknemers en een voor zelfstandigen - opgenomen. Deze grafieken laten het effect van de in dit rapport voorgestelde vrijstelling op de verschuldigde belasting en premie zien. De door de vrijstelling niet geheven belasting en premie kan worden uitgedrukt in een percentage van de spaaraftrek. Dit percentage is vrijwel gelijk aan de in de grafieken uitgewerkte marginale belasting" en premiedruk. In de grafiek voor werknemers bedraagt de tegemoetkoming voor belastbare inkomens beneden de belastingvrije voet ongeveer 18 pet. Boven de belastingvrije voet is de tegemoetkoming al spoedig 40 pet. De dalingen die de lijn vervolgens te zien geeft, worden veroorzaakt door de premieloongrenzen voor de verschillende sociale verzekeringen. Tegenover deze dalingen staat echter een sterke stijging van het marginale belastingtarief, zodat de tegemoetkoming voor de lagere en midden-inkomens toch ongeveer 40 pet. blijft. In de grafiek is niet verwerkt het effect van het niet heffen van ten laste van de werkgevers komende premies. De vrijstelling voor deze premies, die ongeveer 20 pet. van het loon bedragen, vormt eveneens - zij het door middel van aandrang op de werkgevers - een prikkel om tot sparen over te gaan. De grafiek voor zelfstandigen is in beginsel dezelfde als die voor werknemers. Het verloop van de lijn is hier wat onregelmatiger door de premiereductie volksverzekeringen voor de laagste inkomens en door het ontbreken van de premieheffing werknemersverzekeringen.
MARGINALE BELASTING- EN PREMIEDRUK VOOR WERKNEMERS (= tegemoetkoming uitgedrukt in percentage van het bespaarde bedrag) in tariefgroep II bij inkomens tot f 50 000
3E HE
belasting belasting en premie belastingvrije voet premieloongrens Ziekenfondswet premieloongrens A.O.W./A.W.W. premieloongrens W.A.O., Z.W., W.W.
vo
ink x 1000
J_J io
i:
14
U_l L_J 16 18 20 22
24
J
I
I
I
I
I
I
I
I
26
28
30
32
34
36
38
40
42
44
46
48
50
MARGINALE BELASTING- EN PREMIEDRUK VOOR ZELFSTANDIGEN (= tegemoetkoming uitgedrukt in percentage van het bespaarde bedrag) in tariefgroep II bij inkomens tot f 50 000
70
65 60 55
~
A
50 45 40 — — ~T ~tT JC
35 30
belasting belasting en premie premiereduktie belastingvrije voet premie-inkomensgrens A.O.W./A.W.W./A.K.W./A.W.B.Z.
O
25 20 15 10 ink x 1000 5
I'
t
I i I
2 ^-^I—J 4 [_6
I
1
1 I
8
10
12
14
16
IE
18
I
I
I
I
I
I
20
22
24
26
28
30
32
34
36
I
I
I
I
I
I
I
38
40
42
44
46
48
50
21 Bijlage 4 Hoofdstuk III, paragraaf 6, van het Advies van de Sociaal-Economische Raad inzake vermogensaanwasdeling en andere instrumenten van bezitsvormingsbeleid van 17 mei 1968. Conclusies en aanbevelingen A. Algemeen De in de vorige paragrafen vermelde gegevens zijn voor de Raad mede aanleiding geweest voor een kritische beschouwing van de maatregelen welke door de overheid en het bedrijfsleven zijn getroffen ter stimulering van de bezitsvorming. In het algemeen kan gesteld worden dat deze maatregelen niet zonder resultaat zijn gebleven. Dit geldt speciaal het aantal getroffen regelingen en de daarbij betrokken deelnemers. Over het feitelijke aantal deelnemers is onvoldoende recent statistisch materiaal beschikbaar om reeds een definitieve conclusie te trekken. De Raad meent echter dat de resultaten, zowel wat aantal regelingen als wat de deelname betreft, nog verbeterd zouden kunnen worden indien een aantal belemmeringen in de voorschriften zou worden weggenomen. Suggesties ter zake zijn in de volgende onderdelen (B en C) van deze paragraaf opgenomen. Deze suggesties beogen een betere benutting van spaarneiging en spaarcapaciteit van de (potentiële) deelnemers. De Raad wil daar enige opmerkingen en voorstellen van meer algemene aard aan laten voorafgaan. 1. Het al dan niet deelnemen aan bezitsvormende maatregelen hangt, behalve van de spaarcapaciteit, evenzeer af van de motieven om deze capaciteit al dan niet te benutten. Daarop zullen maatregelen en regelingen moeten zijn afgestemd. Over de spaarmotieven is echter weinig met zekerheid te zeggen. Daarom bepleit de Raad een op korte termijn in te stellen (sociologisch) onderzoek naar de spaarmotieven. 2. Maatregelen ter stimulering van de bezitsvorming dienen te passen in, resp. aan te sluiten bij het beleid der onderneming op het gebied van lonen en arbeidsvoorwaarden, tegen welke achtergrond ook aan de aan die maatregelen verbonden kosten moeten worden bezien. 3. De Raad vestigt er de aandacht op dat het beslist niet noodzakelijk is om van de in de wet toegelaten bestedingsmogelijkheden volledig gebruik te maken. Hij kan zich indenken dat met het oog op een eenvoudige administratie en een meerdere doorzichtigheid voor de betrokkenen, in de concrete regelingen een beperkter aantal bestedingsmogelijkheden wordt toegelaten dan wettelijk is toegestaan. Hij acht het van groot belang dat de bezitsvormende maatregelen, zowel op fiscaal gebied als in de onderneming, administratief eenvoudig zijn uit te voeren en voor de deelnemers doorzichtig zijn. De indruk bestaat, en deze is in paragraaf 5 door uitvoerende instanties bevestigd, dat de huidige voorschriften van fiscale en andere aard de administratieve eenvoud en de doorzichtigheid van regelingen niet ten goede komen. Daarvoor lopen werkingssfeer, omvang der faciliteiten en blokkeringsmethoden te zeer uiteen. Een betere onderlinge afstemming van de wettelijke regelingen zou de eenvoud en doorzichtigheid kunnen bevorderen. Ten aanzien van een onderdeel is bij wijze van voorbeeld een concrete suggestie opgenomen in onderdeel B van deze paragraaf. 4. De Raad vindt de huidige maximale fiscale faciliteiten (over een werkgeversbijdrage van f500 per jaar per deelnemer) toereikend. Dit bedrag biedt voldoende mogelijkheden om op korte termijn de spaarcapaciteit van de (potentiële) deelnemers te activeren resp. te benutten. Hetzelfde kan gezegd worden van de Algemene Premiespaarwet (A.P.S.) die een overheidspremie kent van 20 pet. over een maximale besparing van f 250 per persoon, ofwel van f 500 per echtpaar bij een jaarinkomen beneden f 15 000. 5. De fiscale wetgeving is in het algemeen gericht op faciliëring van premie op besparingen. Het eigen spaarbedrag en
de opbrengst (rente) daarvan zijn onderworpen aan de (progressieve) loon- en inkomstenbelastingheffing. Dit leidt vooral bij de „kleine spaarder" tot teleurstellingen achteraf, voor zover zijn inkomen uit bezit een aanslag en heffing voor de inkomstenbelasting veroorzaakt. Om het „spaarklimaat" te verbeteren stelt de werkgroep voor een bedrag van f 200 per jaar uit opbrengst van vermogen voor een ieder vrij te stellen van inkomstenbelasting. Deze tegemoetkoming zou naar het oordeel van de Raad moeten bestaan naast de grens van f 400 per jaar, die bepalend is voor het al dan niet heffen van inkomstenbelasting naast loonbelasting. B. Premiespaarregelingen De gegevens uit de vorige paragrafen wijzen op een toeneming van het aantal ingevoerde premiespaarregelingen in het bedrijfsleven. Dit aantal bedroeg in 1967 het viervoudige van dat in 1960. Voor zover uit de cijfers enige vertraging in de groei van het aantal regelingen blijkt, kan dit verband houden met het feit dat de A.P.S. eerst bij besluit van 7 november 1967 is afgerond, waardoor cumulatie van bedrijfsspaarregelingen met de A.P.S. volledig mogelijk is geworden. Dit lange uitblijven van het besluit was op zichzelf een onzekerheidsfactor die wellicht de invoering van al dan niet met de A.P.S. cumulerende spaarregelingen kan hebben vertraagd. Daarnaast kan de conjuncturele verflauwing in 1966-1967 tot geringere mogelijkheden om nieuwe regelingen in te voeren hebben geleid. Nu genoemde onzekerheidsfactor is weggenomen, en indien er op vertrouwd mag worden dat de conjuncturele omstandigheden inmiddels een gunstige wending hebben genomen, is het te verwachten dat de groei van het aantal spaarregelingen eveneens voort zal gaan. Vooral kleine en middelgrote ondernemingen kunnen op basis van de geldende regelingen op betrekkelijk eenvoudige wijze suppletieregelingen op de A.P.S. in het leven roepen. De op pagina 6 vermelde tendens, dat de bedrijfsspaarregelingen vooral in „grote bedrijven" waren ingevoerd, zou daardoor naar evenwichtiger verhoudingen kunnen worden omgebogen. Op zichzelf zou de verbetering van het reële inkomen der werknemers en de daarmede gepaard gaande verbetering van de spaarcapaciteit een grotere interesse voor en deelname aan premiespaarregelingen doen verwachten. De Raad meent evenwel te mogen constateren dat deze deelname bij die verwachtingen enigszins ten achter is gebleven. Hij wil er in dit verband allereerst op wijzen dat de interesse voor een premiespaarregeling en het meedenken over deze materie zou kunnen worden bevorderd, indien deze regelingen in overleg tussen de werkgever en de werknemers tot stand komen. In de praktijk blijkt dit reeds veelal het geval, b.v. door raadpleging van de ondernemingsraad. Hieraan zij toegevoegd dat het in het algemeen mogelijk is dergelijke regelingen in een ca.o. op te nemen. De Raad wijst er op dat deze mogelijkheid de gelegenheid biedt het overleg over deze materie op een ruimere basis te stellen. Uiteraard dient aan partijen te worden overgelaten na te gaan, in hoeverre dit wenselijk zou zijn. In dit verband is ook van belang dat de maximale mogelijkheden van spaarregelingen niet te zeer afwijken van de spaarcapaciteit van de deelnemers. Aan het in acht nemen van deze wenselijke relatie moet wellicht mede worden toegeschreven het feit dat, zoals in paragraaf 3 in de tabel ad b is gebleken, in het bedrijfsleven niet steeds ten volle gebruik is gemaakt van de wettelijke faciliteiten (aanvankelijk 50 pet. werkgeverspremie over maximaal f 780 per jaar; later 50 pet. over maximaal f 10 000 per jaar). Bij een redelijke verhouding tussen eigen besparing van de deelnemer en de faciliteiten kan passen een maximering van die faciliteiten en enige degressie daarin, waarbij, afhankelijk van de samenstelling van het personeelsbestand en de inkomensopbouw in de onderneming ware na te gaan of inkomensgrenzen hanteerbaar zijn. Om aan deze uitgangspunten nog meer reliëf te geven wil de Raad de volgende suggesties doen.
22 a. Wijziging in de fiscale regeling Hoewel van een groeiende spaarcapaciteit kan worden gesproken, zodat ook voor een groeiend aantal deelnemers het „verdienen" van een belastingvrije premie van f 500 over een besparing van f 1000 per jaar bereikbaar wordt, zullen in het bijzonder de laagstbetaalden daar moeilijk of niet aan toe komen, zodat zij van deze maatregel weinig gebruik kunnen maken. Hieraan zou tegemoet kunnen worden gekomen door een naast premiëring ook een deel van de eigen besparing vrij te stellen van sociale en fiscale lasten. Dit zou de spaarcapaciteit direct kunnen vergroten. Nu echter in het bezitsvormingsbeleid de keuze gevallen is op faciliëring van de premies, zou de Raad vooral ten behoeve van de bezitsvorming van de laagstbetaalden, die een zekere degressie in de faciliteiten gewenst maakt, een andere wijziging in de fiscale regeling willen bepleiten. b. Opmerkingen over onderlinge afstemming Jeugdspaarwet en Algemene Premiespaarwet In het voorgaande is gesteld dat een betere onderlinge afstemming van de wettelijke regelingen de eenvoud en doorzichtigheid in de bezitsvorming kan bevorderen. Een voorbeeld daarvan betreft de Jeugdspaarwet (J.S.W.) en de Algemene Premiespaarwet (A.P.S.) en deze beide in relatie tot ondernemingsspaarregelingen. De Jeugdspaarwet - Staat inleggen van spaargelden toe vanaf het 15e tot en met het jaar, waarin de 29-jarige leeftijd wordt bereikt. - Kent een overheidspremie van 10 pet. over maximaal f 300 per jaar en over de daarop gekweekte rente. - Gaat uit van het zgn. bloksysteem. De Algemene Premiespaarwet - Heeft een minimumleeftijd van 21 jaar. - Geeft een overheidspremie van 20 pet. over maximaal f 250 per jaar, niet over de rente. - Gaat uit van het zgn. opschuif systeem. Deze opsomming van de hoofdelementen van J.S.W. en A.P.S. geeft verschillen te zien, waarvan het overlappen der leeftijdscriteria en de uiteenlopende systematiek (blok- tegenover opschuifsysteem) het meest in het oog springen. Deze verschillen stellen potentiële deelnemers voor een keuze die bemoeilijkt wordt door ondoorzichtigheid van de regelingen. Daarin brengt het voorschrift dat deelnemers aan de J.S.W. niet tevens mogen deelnemen aan de A.P.S., nauwelijks verandering. De mogelijke problemen worden nog geaccentueerd indien bedrijfsspaarregelingen openstaan voor alle werknemers en cumulatie van premie met die van de J.S.W. en A.P.S. beogen. In de bedrijfsregelingen zijn dan extra voorzieningen noodzakelijk, die echter de doorzichtigheid noch de administratieve eenvoud dienen. De Raad zou willen aanbevelen, verbetering in de onderlinge afstemming van J.S.W. en A.P.S. te overwegen. In dit verband kan als voorbeeld worden genoemd het verwijderen van de overlapping in leeftijdscriteria. C. Winstdelingsspaarregelingen Het aantal winstdelingsregelingen is in de periode 1960-1967 gestegen van 98 tot 590. Het is de Raad opgevallen dat hiervan relatief weinig regelingen (ca. 20 pet) de vorm van een winstdelingsspaarregeling hebben. De Raad ziet als oorzaak van dit lage percentage het voorschrift uit de fiscale wetgeving, dat de deelnemer verplicht is zich vooraf voor 5 jaar onherroepelijk te verbinden. Gezien het hier voorgeschreven opschuifsysteem loopt deze binding uit tot een periode van 10 jaar. Om te bereiken dat winstdelingsregelingen meer dan tot nu toe worden omgezet in winstdelingsspaarregelingen en de deelname daaraan wordt gestimuleerd, beveelt de Raad aan, genoemd voorschrift zodanig te herzien dat de werknemer ieder jaar de vrijheid krijgt te bepalen of hij al dan niet aan de
regeling wil deelnemen en welk deel van de winstuitkering hij wil blokkeren. Tevens stelt de Raad voor deblokkering binnen 4 jaar mogelijk te maken, hetgeen uiteraard verlies van de faciliteiten ten gevolge heeft, d.w.z. alsnog heffing van belasting en sociale lasten. Een dergelijke mogelijkheid tot omzetting van winstdelingsregelingen in winstdelingsspaarregelingen wordt vergroot nu een cumulatie met de A.P.S. mogelijk is geworden. In dit verband zou de Raad ook aandacht willen vragen voor de zgn. „oneigenlijke" winstdelingsregelingen. Deze kcmen voor geen der faciliteiten in aanmerking en dus de bezitsvorming niet ten goede. De Raad wil in overweging geven hierin verandering te brengen door ook op deze regelingen enigerlei faciliteit van toepassing te verklaren. Adviesaanvrage over de gevolgen van spaarloon voor sociale verzekeringsuitkeringen (Brief aan de Sociaal-Economische Raad 1 september 1970). Het zal uw Raad bekend zijn, dat aan een interdepartemerir tale werkgroep, de Commissie-Van Franeker, is opgedragen te onderzoeken of de totstandkoming van besparingen — en met name ook van spaarloon — kan worden bevorderd door middel van wettelijke maatregelen op het terrein van de heffing van belastingen en van sociale verzekeringspremies. Deze Commissie streeft ernaar haar rapport op zo kort mogelijke termijn uit te brengen. Uiteraard zal de Regering haar standpunt ten aanzien van de voorstellen van bovengenoemde Commissie eerst kunnen bepalen nadat deze te harer kennis zullen zijn gebracht. Hoewel de Regering zich derhalve haar standpunt in dezen nog moet voorbehouden komt het de ondergetekenden gewenst voor reeds thans de vraag onder ogen te zien op welke wijze eventuele maatregelen, die op fiscaal gebied ter bevordering van spaarloon zouden worden getroffen, op passende en synchrone wijze op het terrein van de sociale verzekering zouden kunnen worden begeleid. Daarbij zal een aantal — deels principiële — vragen aan de orde komen waarvan de beantwoording de nodige tijd zal vergen alvorens tot een juiste oordeelsvorming te kunnen geraken. Coördinatie loonbelasting en premieheffing In dit verband mogen de ondergetekenden onder meer wijzen op de coördinatie van de loonbelasting" en premieheffing. Voor beide heffingen wordt zoveel mogelijk uitgegaan van eenzelfde Iconbegrip. Handhaving van deze coördinatie — welke met het oog op een zo eenvoudig mogelijke loonadministratie op zichzelf gewenst is — zou betekenen, dat een fiscale faciliteit ten aanzien van spaarloon ook zou moeten gelden voor de premieheffing en omgekeerd. Hoewel het verband tussen de heffing van de loonbelasting en die van de premie krachtens de volksverzekeringen, welke beide door de Belastingdienst geschieden, dwingender is dan tussen deze beide heffingen enerzijds en de premie krachtens de werknemersverzekeringen anderzijds lijkt het gewenst de toch ook met de werknemersverzekeringen bestaande coördinatie zoveel mogelijk in stand te houden, aangezien elke afwijking voor één bepaalde sector een complicatie oplevert voor de loonadministratie van de werkgevers. Zouden faciliteiten ten aanzien van spaarloon voor de heffing van de loonbelasting enerzijds en van de premieheffing krachtens de volksverzekeringen en de werknemersverzekeringen anderzijds, derhalve niet tot het maken van onderscheid behoeven te leiden, minder gemakkelijk zal de vraag zijn te beantwoorden, tot welke gevolgen zodanige faciliteiten voor het niveau van de uitkeringen zullen (mogen) leiden. Uitkeringen De uitkeringen krachtens de Algemene Ouderdomswet, de Algemene Weduwen- en Wezenwet, de Kinderbijslagwetten
23 en de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekeringen volgen - zoals bekend - de ontwikkeling van het indexcijfer der lonen. Hetzelfde is het geval met het minimumloon dat ingevolge de wet van 6 augustus 1970, Stb. 376, eveneens de ontwikkeling van het indexcijfer der lonen volgt. Het indexcijfer der lonen speelt voorts ook een belangrijke rol bij de vaststelling van de hoogte van de loongrens voor de verplichte ziekenfondsverzekering. Ofschoon het spaarloon op dit ogenblik nog slechts in een beperkt aantal sectoren van het bedrijfsleven ingang heeft gevonden, waardoor het effect op het indexcijfer der lonen nog weinig gewicht heeft, lijkt het gewenst toch reeds de vraag onder ogen te zien of het spaarloon al dan niet in het indexcijfer der lonen dient te worden opgenomen. Het opnemen van spaarloon in het indexcijfer der lonen, voor zover dit vrijgesteld is van premieheffing, heeft tot gevolg dat de uitkeringen stijgen als gevolg van een loonbestanddeel, waarover geen premie is betaald. De uitkeringen zouden aldus toenemen voor alle rechthebbenden. Voor wat de volksverzekeringen betreft, waarvoor alle ingezetenen premie betalen, is dit een effect dat op zekere hoogte inhaerent is aan het gevolgde systeem. Niettemin zullen ook in het kader van de volksverzekeringen bepaalde verschuivingen in de premiedruk optreden, niet alleen doordat bijv. het maximum premie-inkomen eveneens de ontwikkeling van het indexcijfer der lonen volgt doch ook omdat nu eenmaal elke externe factor, die tot verhoging van de uitkeringen leidt, eveneens tot premieverhoging aanleiding geeft. Met andere woorden: spaarloon, waarover geen premie wordt geheven, maar wel leidt tot verhoging van de uitkeringen, voert - zij het slechts fractioneel - eveneens tot verhoging van het premiepercentage en van het maximale premie-inkomen. Moeilijker nog liggen de uitkeringen, ingevolge de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering, die eveneens de ontwikkeling van het indexcijfer der lonen volgen. Hier rijst allereerst de vraag of spaarloon al dan niet in aanmerking dient te worden genomen bij de berekening van het uitkeringsdagloon, zulks los van de vraag of dit spaarloon geheel of gedeeltelijk aan het premieplichtige loon wordt onttrokken. Aan het verstrekken van een periodieke uitkering over spaarloon, zonder dat deze periodieke uitkering in de plaats van dat spaarloon ook metterdaad zou worden bespaard, kleeft het bezwaar dat bij werken niet en bij invaliditeit wèl over het spaarloon zou kunnen worden beschikt. Het zou daarom wellicht meer in overeenstemming zijn met het karakter van het spaarloon indien aan een eventuele uitkering daarover dezelfde bestemming zou worden gegeven als aan het spaarloon zelf. Het eventueel mede in aanmerking nemen van spaarloon bij de berekening van de uitkering vormt in zeker opzicht een beletsel voor gehele of gedeeltelijke vrijstelling van premiebetaling ingevolge de W.A.O. omdat alleen de werknemers voor wie een spaarloonregeling is getroffen daarover uitkering zouden ontvangen waarvoor alle werknemers — derhalve ook zij die geen spaarloon verwerven - de middelen zouden moeten opbrengen. Het voorgaande had betrekking op de vraag of spaarloon al dan niet rechtstreeks in de dagloonberekening voor W.A.O.-uitkeringen dient te worden betrokken. Daarnaast zullen ook de consequenties van het opnemen van het spaarloon in het indexcijfer der lonen dienen te worden bezien. Het opnemen van het spaarloon in het indexcijfer der lonen zal ook hier leiden tot verhoging van de uitkeringen, en derhalve ook van het premiepercentage alsmede van het
maximum premie- en uitkeringsdagloon. Wordt het spaarloon wèl in het indexcijfer der lonen opgenomen dan lijkt het niet logisch het spaarloon bij de berekening van het uitkeringsdagloon buiten beschouwing te laten. Daartoe zou in de dagloonregelen het spaarloon, voor zover dit geen loon is in de zin van de Coördinatiewet Sociale Verzekering, afzonderlijk tot loon moeten worden geduid voor de berekening van het dagloon. Het effect van een en ander zou zijn, dat een werknemer die spaarloon verwerft over dat spaarloon zelf geen premie betaalt, doch wel uitkering ontvangt; dat degene, die geen spaarloon verwerft, daarover ook geen uitkering ontvangt, doch nadat hem eenmaal uitkering is toegekend wèl deelt in de verhogingen die het gevolg zijn van een stijging van het indexcijfer der lonen, welke onder invloed van het spaarloon tot stand komen: ten slotte, dat allen meebetalen aan de fractionele premiestijging, die het doen van uitkeringen over het spaarloon zelf met zich brengt, alsmede aan de stijging van de uitkeringen, als gevolg van het medewegen van het spaarloon in het indexcijfer der lonen. Ziektewet en Werkloosheidswet Met betrekking tot de werknemersverzekeringen die voorzien in een betrekkelijk kort lopende uitkering, zoals de Ziektewet en de Werkloosheidswet, behoeven vrijstelling van premiebetaling enerzijds en het niet in aanmerking nemen van spaarloon bij de berekening van het uitkeringsdagloon anderzijds, naar het de ondergetekenden wil voorkomen, geen grote problemen op te leveren, al verdient het opmerking, dat ook voor deze wetten hetzelfde — aan de ontwikkeling van het indexcijfer der lonen gebonden - maximumpremie- en uitkeringsdagloon geldt voor de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering voor wat betreft de ziekenfondsverzekering behoeft de vraag beantwoording of spaarloon voor de toepassing van de loongrensbepaling expressis verbis ware uit te zonderen. De ondergetekenden zijn er zich van bewust, dat de aan het spaarloon verbonden problematiek met het voorgaande geenszins uitputtend is geschetst. Hoewel op dit ogenblik nog niet bij benadering kan worden getaxeerd hoe groot de bereidheid tot invoering van spaarloon zal zijn c.q. zal worden, komt het de ondergetekende gewenst voor tijdig de consequenties van een invoering daarvan op enigszins betekende schaal, onder ogen te zien. Gaarne zullen de ondergetekenden daarom, liefst zo spoedig mogelijk, het oordeel van uw Raad vernemen over de in het voorgaande besproken problematiek waarbij zij zich uiteraard gaarne aanbevolen houden voor alle opmerkingen en suggesties uwerzijds welke tot een beter inzicht in deze materie kunnen bijdragen. Voor de goede orde delen de ondergetekenden nog mede, dat zij van deze adviesaanvrage afschrift hebben gezonden aan de Sociale Verzekeringsraad en aan de Ziekenfondsraad met het verzoek ook hunnerzijds voor zover het hen aangaat van hun oordeel de doen blijken.
De Minister van Sociale Zaken en Volksgezondheid, B. ROOLVINK.
De Staatssecretaris van Financiën, F. H. M. GRAPPERHAUS.
