Rapport De aanpak van gedragsoverlast

Rapport De aanpak van gedragsoverlast

“Heeft de politie een concurrent of een partner?”

Opgesteld door:

D.P. van Genderen

Versie:

1.0

Datum:

7 oktober 2010

Referentie: Contactgegevens:

20101007DG/SH In-Pact BV Groenekanseweg 2, 3732 AG De Bilt T: 030 - 215 50 70 E: [email protected] W: www.in-pact.nl


Inhoudsopgave 1

INLEIDING ___________________________________________________________ 2 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5

2

Overlast _______________________________________________________ Overlastgevend gedrag van jongeren ________________________________ Beleidsinitiatieven om overlast aan te pakken __________________________ Persoonsgeboden aanpak__________________________________________

3 4 5 7

TOEZICHT EN HANDHAVEN ______________________________________________ 8 3.1 3.2 3.3 3.4

4

2 2 2 2 2

OVERLASTGEVEND GEDRAG ALS SAMENLEVINGSPROBLEEM ____________________ 3 2.1 2.2 2.3 2.4

3

Achtergrond ____________________________________________________ Aanleiding _____________________________________________________ Doel van het onderzoek ___________________________________________ Werkwijze _____________________________________________________ Leeswijzer _____________________________________________________

Recente ontwikkelingen ___________________________________________ 8 Taken _________________________________________________________ 9 Knelpunten _____________________________________________________ 9 Verschillen tussen gemeenten en regio’s _____________________________ 10

INTERVIEW RESULTATEN _______________________________________________ 11 4.1 4.2 4.3 4.4

Taak invulling __________________________________________________ Samenwerking tussen gemeente en politie ___________________________ Samenwerking publiek private organisaties ___________________________ Samenwerking met de burger _____________________________________

11 11 12 12

5

CONCLUSIES ________________________________________________________ 13

6

AANBEVELINGEN _____________________________________________________ 15 6.1 6.2 6.3 6.4

In-Pact

Informatie gestuurde Toezicht en Handhaving ________________________ Wie doet wat __________________________________________________ Kwaliteit en resultaatgericht ______________________________________ Publiek-private samenwerking _____________________________________

15 15 15 15

Versie 1.0 Pagina 1 van 15


1 1.1

Inleiding Achtergrond

In-pact is een adviesorganisatie die zich richt op de (in)richting van organisaties in de sector Openbare Orde en Veiligheid. In-Pact houdt zich bezig met diverse veiligheidsonderwerpen zoals: Veiligheidsregio’s, Burgerparticipatie, Wijkveiligheid, Stadswachten, Jeugdzorg, Ketensamenwerking, Rampenbestrijding en crisisbeheersing. Een van onze bekende landelijke projecten is Burgernet (met SMS-Alert). In-Pact doet continu onderzoek op actuele ontwikkelingen. Doelstelling van de onderzoeken is om inzicht verkrijgen in de effecten van onze projecten, politieke keuzes en maatschappelijke ontwikkelingen.

1.2

Aanleiding

Aanleiding voor dit onderzoek is de zorg om de ontwikkelingen rond de afbakening van politie- en gemeentetaken omtrent overlast en veiligheid. Gedreven door een sterke sturing op kosten, wordt de politie steeds gedwongen om keuzes te maken over haar inzet. De capaciteit is niet altijd voldoende om alle vragen uit de samenleving te beantwoorden. Bij het maken van de keuzes over inzet zal de politie voorrang geven aan incidenten met een hoge maatschappelijke impact. In de praktijk betekent dat vaak dat, waar capaciteit een probleem is, bezuinigd wordt op incidenten met een lage maatschappelijke impact. Dat de politie niet alle vragen uit de samenleving kan beantwoorden, wil niet zeggen dat deze vragen en behoeften uit de samenleving wegvallen. De gemeente zal, als verantwoordelijke voor leefbaarheid en veiligheid in de gemeente, deze taak moeten invullen.

1.3

Doel van het onderzoek

Het doel van het onderzoek is het in kaart brengen van de ontwikkelingen in het domein Toezicht en Handhaving rond (gedrags)overlast. Daarbij wordt ingegaan op de effecten van deze ontwikkelingen en mogelijke verbeterpunten.

1.4

Werkwijze

De werkwijze heeft bestaat uit:  Een literatuurstudie om te komen tot een definiëring en afbakening van het onderwerp.  Het houden interviews met functionarissen van gemeenten, politie en OM.

1.5

Leeswijzer

Hoofdstuk 2 en 3: Hoofdstuk 4: Hoofdstuk 5 en 6:

In-Pact

Resultaten literatuurstudie Resultaten interviews Conclusies en aanbevelingen



2

Overlastgevend gedrag als samenlevingsprobleem

De leefomgeving is een plek waar je woont en leeft. Een plek waar je rust vindt en je kunt ontspannen en ontplooien. Sporten, musiceren, afspreken met vrienden, klussen aan huis of aan de auto. Maar wat voor de één ontspanning is, kan de ander als overlast ervaren.

2.1

Overlast

Overlast wordt in de Van Dale gedefinieerd als “Geweld, of in verzwakte betekenis, moeite, hinder, schade die iemand te leiden heeft.” Overlast is voor iedereen iets anders en hiermee subjectief. Het gaat immers om een perceptie van de werkelijkheid. Het is de individuele burger die definieert wat overlastgevend is; wanneer hij iets ervaart als een inbreuk op zijn welbevinden. In essentie is het overlastprobleem verwoord in het spanningsveld tussen de vrijheid van het individu en de leefbaarheid van de samenleving. De individuele burger heeft het recht zijn tijd in te vullen zoals hij dat wil, mits de vrijheden van de andere en de leefbaarheid van de brede samenleving niet in het gedrang komen. Problemen van overlast zijn vooral een stedelijk fenomeen. Daarvoor zijn verschillende verklaringen. Er is de beperkte fysieke en sociale infrastructuur van de stad: de kleine behuizing, het dicht op elkaar wonen, soms in slecht geïsoleerde appartementen. Bovendien is er een gebrek aan groen- en speelvoorzieningen. Dat leidt tot uitsluiting van sommige groepen. In andere gevallen zijn groen- en speelvoorzieningen weinig toegankelijk of kwaliteitsvol. Bepaalde groepen zoals ouderen of kansarme gezinnen zijn beperkt mobiel. Ze zijn daarom sterker aangewezen op de onmiddellijke leefomgeving. Ze brengen er meer tijd door en hebben zo de meeste kans om hinder te ondervinden. Ook sociale cohesie speelt een rol: in de stad kennen mensen elkaar minder goed. Door de beperkte herkenbaarheid durven mensen elkaar niet aan te spreken op storend gedrag. De stad herbergt ook groepen met verschillende levensstijlen, dat botst wel eens. Er zijn         

1

verschillende vormen van overlast gedefinieerd1: Overlast door dieren Drugsoverlast Geluidsoverlast Graffiti Horecaoverlast Omgevallen bomen Wildplassen Zwerfafval Gedragsoverlast o Agressief gedrag o Pesterijen, Intimidatie o (winkel) diefstal o Vandalisme en vernieling

www.politie.nl

In-Pact



In de grote steden is grofweg 40% van de totale inzet van de gemeentelijke eenheden Toezicht en Handhaving gerelateerd aan vormen van gedragsoverlast in de openbare ruimte. Het betreft hier gedragsoverlast die met name veroorzaakt wordt door jongeren. Het overlastgevend gedrag van jongeren drukt een zware stempel op de veiligheid en leefbaarheid van een gemeenschap en de inzet van de betrokken instanties. De verwachting is dat in de nabije toekomst het probleem van jeugdoverlast nog groter zal worden.

2.2

Overlastgevend gedrag van jongeren

Trees Pels2 schreef in haar studie over overlastgevend gedrag van Marokkaanse jongens: “Tussen harde criminaliteit en het normale gedrag van jongeren bevindt zich een belangrijk overgangsgebied. Het gaat om gedragingen die niet altijd strafbaar hoeven te zijn, maar wel veel overlast veroorzaken, angst of boosheid kunnen oproepen. Het gaat met andere woorden om het overgangsgebied op een glijdende schaal van sociaal gedrag via asociaal gedrag naar agressief gedrag en het plegen van (geweld)delicten. Veelal wordt gedrag als overlastgevend gezien wanneer het dermate hinderlijk of schadelijk is voor anderen, dat normen overtreden worden waarover maatschappelijke consensus is.” In de literatuur over jongeren vinden we dus een omschrijving van overlast als gedrag dat zich bevindt in een zone tussen strafbaar gedrag en normaal gedrag.

2.2.1

Rondhangen

Rondhangen van jongeren wordt al snel geproblematiseerd en geassocieerd met overlast, vandalisme en druggebruik. Of het roept bij omwonenden of passanten onveiligheidsgevoelens op. Met rondhangen is op zich niets mis. Problematisch wordt het pas als er grenzen overschreden worden, als rondhangen wordt gecombineerd met lawaai, slingervuil, vandalisme of geweld. Breeuwsma3 heeft een andere verklaring voor de beleving van overlast; rondhangende jongeren stellen het heersende onderscheid tussen private en publieke ruimte ter discussie. Ze gedragen zich alsof de straathoek hun thuis is, hun eigen plek. Veel burgers ergeren zich daaraan. Ze wensen een naakte, neutrale openbare ruimte, terwijl de jongeren de ruimte als groep willen gebruiken en invullen. De overlast ligt buiten de privésfeer van mensen maar wordt toch ervaren als een inbreuk op de privésfeer. Tenslotte is het goed om te weten dat overlastgevend groepsgedrag van jongeren iets van alle tijden is. In zekere zin is er niets nieuws onder de zon, al kunnen de verschijningsvorm en de oorzaken variëren. Het gaat om normafwijkend gedrag dat typisch is voor de adolescentiefase, en wat met het volwassen worden meestal verdwijnt. Maar helaas niet altijd.

2

Trees Pels “Respect van twee kanten”

3

Breeuwsma (2001) “Verlos mij van des menschen overlast”

In-Pact



2.2.2

Zicht op problemen

Het gedrag van de meeste jongeren ontaardt niet in crimineel gedrag. Over het algemeen is het een probleem dat zich doorgaand vanzelf oplost. Toch bestaat bij groepsgedrag altijd het risico van de glijdende schaal. De glijdende schaal is het risico dat sociaalgedrag, via asociaal gedrag, ontaard in agressief gedrag en uiteindelijk leidt tot het plegen van (geweld)delicten. Als de afdalende trend is ingezet, dan is deze ontwikkeling moeilijk te stoppen. De onderstaande matrix schetst hoe 1) de schaal van de groep en 2) de ernst van het gedrag de complexiteit maakt.

Ernst

Schaal Kleine ergernissen Blikjes, stoeien in het openbaar

 

Grote ergernissen Schelden, intimideren (bang maken)

 

Enkelen Eenvoudig Consequent toezicht en soms handhaving is voldoende Relatief eenvoudig Het gaat om enkelen met ongewenst gedrag. Optreden is noodzakelijk



 

velen Moeilijk De schaal maakt dat het gedrag een kenmerk is van de hele buurt Zeer moeilijk Het gedrag lijkt diep geworteld in de groep

Detectie van conflicten en kleine oplopende ergernissen is om verschillende redenen van belang:  Oplopende en opstapelende kleine conflicten zijn een indicator dat met een groep (en groepsleden) meer aan de hand is.  Vroegtijdige detectie voorkomt dat het conflict escaleert. Een goed zicht op kleine conflicten levert belangrijke informatie op over de kwaliteit van het samenleven.

2.3

Beleidsinitiatieven om overlast aan te pakken

Als het gaat om leefbaarheid en veiligheid op straat dan is dit volgens de gemeentewet4 een verantwoordelijkheid van de gemeenten. De gemeenten hebben een palet aan middelen en voorzieningen om de leefbaarheid en veiligheid te sturen. Grofweg kunnen 3 typen van interventies worden onderscheiden. 1. Voorkomen Interventies die problemen omtrent leefbaarheid voorkomen. 2. Repressie Interventies (optreden) indien regels worden overtreden. 3. Nazorg Interventies die voorkomen dat problemen opnieuw ontstaan.

4

Artikelen 172 en 180 van de gemeentewet.

In-Pact



2.3.1

Voorkomen (Preventie en Toezicht)

In het voorkomen van overlast is de gemeente de centrale speler. De gemeenten kunnen een scala aan maatregelen (interventies) treffen om overlast te voorkomen. Daarbij is te denken aan de inrichting van stedelijk gebied, de samenstelling en diversiviteit van wijken, voorzieningen, scholing, sport, recreatie en burgerparticipatie. Ook kunnen locaal bijzondere afspraken gemaakt worden met de buurt om de leefbaarheid te bevorderen. Bij het voorkomen van overlast zijn o.a. burgers, gemeentelijke partners als woningbouwverenigingen, sportverenigingen en projectontwikkelaars betrokken. Regisseren van ( sociale) ontwikkeling van stedelijk gebied

Actief strategisch beleid op het leefbaar maken van het stedelijk gebied middels scholing, sport, cultuur en stedelijke vernieuwing.

Burgerparticipatie

Stimuleren van sociale cohesie. Gebruik maken van ogen en oren van burgers. Actieve rol burgers; burgers stimuleren om zelf conflicten op te lossen5.

Afspraken

Afspraken tussen burgers onderling en de betreffende instanties.

2.3.2

Repressie (Toezicht en Handhaving)

Repressie is het terugdringen van overlast door optreden, als de regels die we met elkaar hebben afgesproken niet gerespecteerd worden. Het belangrijkste middel dat politie en gemeenten hebben is het actief toezicht houden dat regels nageleefd worden en het optreden als dit niet zo is (Handhaven). De drie speerpunten ten aanzien van de bestrijding van overlast zijn hinder, verloedering en criminaliteit. De belangrijkste actoren zijn de dienst Toezicht en Handhaving van de gemeente, de politie, jeugdzorg, woningbouwcoöperaties en Justitie. Hinder

Brommeren op de stoep, ongewenst gedrag, geluidhinder, pesten, vechten

Verloedering

Graffiti, wildplassen, zwervers, stank, vuil

Criminaliteit

Intimidatie, diefstal, vernieling, geweld

2.3.3

Nazorg

Nazorg heeft als functie te controleren of de interventie het juiste effect gehad heeft. Nazorg richt zich enerzijds op de plegers met als doel om herhaling te voorkomen. Anderzijds richt nazorg zich op de eventuele slachtoffers van het conflict waarvoor de interventie is ingezet; is de rust teruggekeerd? 5

Rapport: Actieve wederkerigheid - 2005

In-Pact



2.4

Persoonsgeboden aanpak

Voor de optimale aanpak van de veiligheid en leefbaarheid moet de overheid kunnen inspelen op de ontwikkelingen en ook vooruit kunnen kijken. Hiervoor behoort er continue bekend te zijn wat er in de samenleving speelt en wat deze van haar verlangt. Voor dit inzicht is informatie nodig. Daarmee wordt het mogelijk om tijdig en adequaat te reageren op de signalen uit deze omgeving. Het zijn de toezichthouders van politie en gemeente die het leeuwendeel van deze informatie verschaffen. Zij zijn dagelijks op straat en worden met de dagdagelijkse problemen geconfronteerd. Zij spelen en zeer belangrijke rol in het waarnemen van ontwikkelingen en het identificeren van potentiële brandhaarden. Zij kennen de historie en context van groepen en individuen. Zij kunnen vaak direct reageren en deze aanpak is de klassieke vorm van Toezicht en Handhaving. In de grote steden is de overlastproblematiek vaak complex. Het gedrag is vaak ernstig en de groepen zijn groot. Men is vaak weinig onder de indruk van de toezichthouders en laat zich daardoor minder snel sturen. Groepsleden wanen zich vaak anoniem en beschermd door de groep. Reageren op individuele klachten en kleine incidenten leidt vaak tot zoveel ophef en weerstand in de groep dat de effectiviteit twijfelachtig is. Een optreden is derhalve niet zonder risico en de groep weet dat het gezag hier mee worstelt. Groepsleden lijken ongrijpbaar voor politie en justitie, en genieten veel status in hun omgeving. Bovendien stimuleert het anderen niet om zich wél aan de regels te houden, als binnen een maatschappij een groep mensen zich kan onttrekken aan de geldende samenlevingsregels (vrijplaatsen). Voor een succesvolle aanpak is het nodig de achtergrondkenmerken van groepsleden en het overlastgevende of criminele gedrag zorgvuldig in kaart te brengen en vervolgens per individu of jeugdgroep een plan van aanpak op te stellen. Slimme groepen vergen immers een slimme aanpak. Deze systematische aanpak waarin voorkomen en repressie wordt gecombineerd, wordt ook wel de persoonsgebonden aanpak genoemd. De aanpak richt zich hierbij op identificatie, dossier vorming, analyse en multidisciplinaire aanpak van de veroorzakers van deze overlast. Bij de aanpak wordt samengewerkt door politie, Openbaar Ministerie, de Raad voor de Kinderbescherming, Jeugdreclassering en de reclassering. De medewerkers van Toezicht en Handhaving spelen een zeer belangrijke rol bij het identificeren van de problemen en het continue verschaffen van informatie ten behoeve van de dossiers. Daarnaast zijn er nog vele andere informatie bronnen zoals scholen, burgers, ondernemers en sportverenigingen.

In-Pact



3

Toezicht en handhaven

De burgermeester is het bevoegde gezag6 ter zake van de handhaving van de openbare orde door de politie. Hij legt hierover verantwoording af aan de gemeenteraad. De taak van de politie is vastgesteld in de Politiewet 1993: “De politie heeft tot taak in ondergeschiktheid aan het bevoegde gezag en in overeenstemming met de geldende rechtsregels te zorgen voor de daadwerkelijke handhaving van de rechtsorde en het verlenen van hulp aan hen die deze behoeven”. Het is dus in eerste instantie de gemeente die het beleid bepaald en de politie die uitvoert. Voor de uitvoering van Toezicht en Handhaving maken gemeenten gebruik van de zogenaamde “buitengewoon opsporingsambtenaar, veelal afgekort "BOA" genoemd. “Een Boa is een functionaris die uit hoofde van zijn taak, in ondergeschiktheid aan het bevoegde gezag, in overeenstemming met de geldende rechtsregels en met behulp van de hem daartoe beschikbaar gestelde bevoegdheden en middelen, zorg draagt voor de opsporing van strafbare feiten alsmede met de voorbereiding van de eventuele vervolgingen van deze feiten”7. In het nieuwe beleid wordt een BOA ingedeeld in een domein. In totaal zijn er zes domeinen namelijk: Openbare Ruimte, Milieu & Welzijn, Onderwijs, Openbaar Vervoer, Werk & Bijstand en Generieke opsporing.

3.1

Recente ontwikkelingen

Een van deze ontwikkelingen is de steeds belangrijk wordende regierol van de gemeente ten aan zien van het lokale veiligheidsbeleid. Was de politie tot in het recente verleden de grote verantwoordelijke voor de lokale veiligheid, tegenwoordig zijn de rollen anders verdeeld en dient de gemeente deze regierol voor een belangrijk deel op zich te nemen. De gemeenteraad krijgt daarbij een prominentere rol door (minimaal) eens in de vier jaar een integraal veiligheidsplan op te stellen. Daarin staat wat de gemeente zelf doet en wat zij van andere organisaties en instellingen verwacht. Veiligheid is hiermee een kerntaak geworden voor de gemeenten; zij zijn regisseur van het lokale veiligheidsbeleid en vanuit die rol verantwoordelijk voor het veiligheidsbeleid. De afgelopen jaren is de tendens waarneembaar dat de politie zich meer gaat richten op de kerntaken en de gemeenten steeds meer de mogelijkheid krijgen om de taken die de politie niet langer als kerntaak ziet, op te pakken. Een van die taken is het aanpakken van de overlastfeiten. Bij de bovengenoemde ontwikkeling is een sleutelrol weggelegd voor BOA’s. De rol van BOA’s bij de (strafrechtelijke) handhaving wordt groter. Zij nemen steeds meer taken van de politie over, in zowel het stedelijke als het landelijke gebied. Hiervoor is de bestuurlijke strafbeschikking geïntroduceerd. Een BOA kan hiermee, voor bepaalde overlastfeiten, zonder tussen komst van een rechter, straf opleggen8.

6

Gemeentewet Artikelen 172 en 180.

7

Circulatie Buitengewoon Opsporingsambtenaar: Ministerie van Justitie – 1 april 2010

8

Circulatie Buitengewoon Opsporingsambtenaar: Ministerie van Justitie – 1 april 2010

In-Pact



3.2

Taken

Stadswachten, stadcoaches, etc, zijn in feite BOA’s werkzaam in het domein “Openbare Ruimte”. De BOA openbare ruimte werkt in het binnen- en buitengebied ter bestrijding van overlast, kleine ergernissen en andere feiten die de leefbaarheid aantasten. De “Landelijke vereniging Belangengroep Stadstoezicht9” onderscheid de volgende taken binnen dit domein: 





3.3

Bevorderen van de objectieve en subjectieve veiligheid BOA’s surveilleren nadrukkelijk en in uniform op plaatsen en tijden dat toezicht gewenst is. Door hun aanwezigheid houden zij andere burgers af van sociaal hinderlijk gedrag: kleine criminaliteit en andere vormen van overlast die nog net buiten het bereik van de strafwetgeving liggen. BOA’s spreken andere burgers ook expliciet aan. Met behulp van informeren, uitleggen, waarschuwen en verbaliseren beogen BOA’s zowel de gevoelens van veiligheid als de veel voorkomende criminaliteit gunstig te beïnvloeden. Vervullen van de oog- en oorfunctie BOA’s vervullen een signaalfunctie ten behoeve van verschillende gemeentelijke diensten en instellingen: openbare werken, groenvoorziening, reiniging, etc. Onveilige situaties, het ontstaan van vuilconcentraties of gebreken aan de openbare verlichting worden gemeld aan de betrokken instanties. Ook vervullen BOA’s een signaalfunctie richting de politie en maken zij melding van incidenten. Vervullen van de rol van gastheer en gastvrouw BOA’s zijn een vraagbaak voor mensen met de meest uiteenlopende vragen. Vaak zijn zij uitgerust met stadsplattegrondjes. Kleine incidenten - schaafwondjes, verdwaalde kinderen, ongenoegen om een parkeerplaats - lossen ze ter plaatse op.

Knelpunten

Nu de gemeenten taken zelf gaan invullen, ontstaan jonge organisaties. Deze organisaties zijn relatief onbekend en onervaren met de operationele uitvoering van de taak en beschikken vaak (nog) niet over alle vaardigheden. Zij ondervinden daarom allerlei problemen: 

9

De opleidingen van de BOA’s zijn divers en schieten te kort. Op 7 mei 2007 heeft de minister van BZK een brief geschreven, mede namens haar collega van Justitie, aan de voorzitter van de VNG. De minister spreekt hierin haar zorg uit over het gebrek aan aandacht voor de opleidingseisen die aan de bestuurlijk toezichthouder gesteld gaan worden. Naast een aantal andere opmerkingen, onder andere over het tekortschieten van een BOA-certificaat, de ontwikkeling van het beroepscompetentieprofiel en de daarop gebaseerde opleiding, vraagt zij in het belang van de openbare orde en veiligheid de aandacht voor adequaat opgeleid en aantoonbaar gekwalificeerde toezichthouders en verzoekt zij de VNG daar binnen de organisatie in samenwerking met het regulier beroepsonderwijs eenduidige afspraken over te maken.

De landelijke vereniging Belangengroep Stadstoezicht is recentelijk overgegaan in de Branche

organisatie Publieke Veiligheid - http://www.bopv.nl/

In-Pact





Verwarring omtrent bevoegdheden en gezag bij de burger. De BOA krijgt steeds meer bevoegdheden. Hiervan is de burger vaak niet op de hoogte. Als hij overgaat tot het geven van een sanctie, krijgt hij geregeld te maken met onbegrip en agressieve reacties. De BOA’s zijn onvoldoende herkenbaar en stralen hierdoor onvoldoende gezag uit. Als maatregel worden zelfs insignes uitgereikt die de BOA’s meer herkenbaar moeten maken en gezag geven. Niet elke BOA heeft dezelfde bevoegdheden en dat maakt de uitvoering van de taak complex.



Informatievoorziening Veel gemeentelijke eenheden Toezicht en Handhaving beschikken nog niet over een volwassen informatievoorziening, waardoor veel waardevolle informatie verloren gaat. Trends en ontwikkelingen zit wel in de hoofden van de toezichthouders maar dat is onvoldoende voor een systematische aanpak van overlast (zie par 2.4). Bovendien vereisen ketenpartners, en met name justitie, gestructureerde informatie om een zaak op te bouwen.



Ketensamenwerking De komst van de gemeentelijke eenheden Toezicht en Handhaving maakt dat er een nieuwe prominente speler is in het veiligheidsdomein. De afbakening van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden is nog niet even duidelijk. Dat maakt dat afspraken over samenwerking en gemeenschappelijke processen complex. Sommige politiekorpsen bestrijken vele gemeenten die allen weer een andere invulling geven aan de taak. Opvallend is dat op operationeel niveau de samenwerking beter verloopt dan op bestuurlijk niveau. Er zijn vele voorbeelden waarin politie en gemeente samen surveilleren, of waar de stadswachten de politie helpen bij evenementen.

3.4

Verschillen tussen gemeenten en regio’s

Er zijn verschillen te herkennen in de ontwikkeling ten aanzien van deze uitdagingen tussen grote en kleine gemeenten. In 2009 hebben het dagblad Trouw, onderzoeksbureau UZ3 en Binnenlands Bestuur een onderzoek10 gedaan naar de toepassing van de wet BIBOB. In dit onderzoek wordt het toepassen van de wet als maatstaf gebruikt voor het meten van de kwaliteit van de gemeentelijke Toezicht- en Handhavingsorganisaties. Daarbij blijkt dat de grote gemeenten voorzien in de rol, maar moeite hebben met beleggen van de taak en verantwoordelijkheid binnen de eigen structuur. De kleine gemeenten hebben niet de kennis en (financiële) middelen om de taak in te vullen en geven aan dat de noodzaak er eigenlijk ook niet is. De randgemeenten en middengrote gemeenten hebben voldoende flexibiliteit en middelen om de rol in te richten. In deze gemeenten krijgt de gemeentelijke regierol daadwerkelijk gestalte.

10

Trouw - Kleine gemeenten laten wet Bibob links liggen -28 augustus 2009

In-Pact



4

Interview resultaten

In de periode April 2010 tot Juni 2010 heeft In-Pact interviews gehouden bij verschillende gemeenten, politiekorpsen en het OM, om te toetsen hoe in de praktijk wordt opgegaan met de recente ontwikkelingen en welke maatregelen (interventies) worden/zijn getroffen om de veiligheid in de wijk de verhogen. Voor de interviews is gekozen voor een brede diversiteit namelijk: leidinggevenden van grote gemeenten, randgemeenten en gemeenten in een buitengebied. Daarnaast hebben diverse gesprekken plaatsgevonden met beslissers en betrokkenen in de politiekorpsen alsmede beleidsmakers in de landelijke politiestructuren. Onderstaand een overzicht van de belangrijkste noties uit de interviews.

4.1 

 

4.2 





In-Pact

Taak invulling Tussen de gemeenten bestaat een groot verschil met betrekking tot de invulling van de Toezicht- en Handhavingstaak. Waar de taak in de ene gemeente simpelweg niet is ingevuld, is heeft de andere gemeente een volwassen organisatie met heldere doelstellingen, kwaliteitsmonitoring, HRM functie etc. Er is tussen de gemeenten onderling nauwelijks afstemming met betrekking tot de invulling van de taken. Er vindt geen uitwisseling van best practices plaats. Er zijn gemeenten die de taken uitbesteden aan commerciële beveiligingsbedrijven. In de gemeenten die de Toezicht en Handhavingstaak serieus hebben opgepakt bestaat toch zorg. Het betreft hier enthousiaste zelflerende organisaties, waar vastgestelde werkwijzen nog ontbreken en nog weinig structurele sturing en controle is. Een geweldsprotocol ontbreekt meestal en er is geen klachtenregeling etc.

Samenwerking tussen gemeente en politie Randgemeenten klagen dat de politie wegtrekt naar de grote stad van de regio. De opkomst van de gemeentelijke Handhavingseenheden in deze randgemeenten is een gevolg van dit fenomeen. De operationele verbinding (oog– en oorfunctie) tussen de gemeente en de politie is nog niet structureel ingevuld. Wel is er periodieke overleg, maar van structurele informatie uitwisseling waarin gemeente en politie intensief samenwerken is weinig sprake. De oorzaak is zeker geen onwil. De organisaties zijn in iedere gemeente (en soms deelgemeente) anders georganiseerd. Vanuit het perspectief van een politiekorps is het moeilijk om een keten te vormen als de Toezicht en Handhavings organisatie in iedere gemeente weer anders georganiseerd is. Sommige politiekorpsen bestrijken wel twintig gemeenten. Er zijn gemeenten waar de Toezicht en handhavings organisatie steeds meer als serieuze partner gezien wordt van de politie. Er wordt hier en daar zelfs samen gesurveilleerd.



4.3 



4.4 



In-Pact

Samenwerking publiek private organisaties Sommige politie- en gemeente ambtenaren twijfelen aan het niveau en de onderliggende overtuiging van de commerciële organisaties. Ze hebben vaak geen heldere opdracht, hebben geen bevoegdheden en de overtuiging om het beroep op te pakken is doorgaans “anders” dan van politiemedewerkers. Over het algemeen zijn de beoordelingen van de commerciële beveiligingsbureaus matig tot slecht. Tot ligt er ook een verantwoordelijkheid bij de opdrachtgever, de gemeente. Vaak worden de taken onderschat en is de opdrachtformulering te dun.

Samenwerking met de burger Het is voor de burger onduidelijk wie-welke taak heeft, wat de bevoegdheden zijn en hoe je daar terecht kunt. Waar de politie een landelijk telefoonnummer heeft, hebben de gemeenten vaak geen eigen telefoonnummer voor de Toezicht en Handhavings afdeling. Als er al een telefoonnummer is dan geldt dat natuurlijk alleen voor die ene gemeente. Volwassen Toezicht en Handhavings organisaties krijgen veel waardering van burgers en ondernemers. Zij zoeken actief contact met buurtbewoners en ondernemingsverenigingen. Het blijkt dat de drempel om contact te zoeken laag is.



5

Conclusies

Leefbaarheid is iets wat we met elkaar realiseren. Leefbaarheid maakt dat de omgevingsfactoren zijn ingevuld zodat burgers zich kunnen ontplooien en prettig voelen. Leefbaarheid is ook broos want er zijn talloze bedreigingen die het verstoren. Door de tijd hebben we met elkaar ontdekt wat die bedreigingen zijn en hebben we regels afgesproken om deze te voorkomen. De regels zijn o.a. vastgelegd in het Wetboek van Strafrecht. Regels zijn zinvol mits er toezicht wordt gehouden op de naleving ervan. Bovendien moet de mogelijkheid bestaan om te straffen (handhaven) om herhaling te voorkomen. 1. Voor het opsporen van problemen geldt het eenvoudige principe dat als meerdere incidenten veroorzaakt worden door de zelfde persoon (of groep), dit wijst op een mogelijk probleem. De sleutel voor de aanpak van (jeugd)overlast ligt in het “stapelen” en verbinden van incidenten zodat trends en ontwikkelende patronen tijdig worden herkend en overlast kan worden voorkomen. 2. Een voorwaarde voor het herkennen van problemen is dat er voldoende gegevens beschikbaar zijn, om een realistisch beeld te vormen van de werkelijkheid zodat vroeg en tijdig gereageerd kan worden op signalen vanuit de samenleving. o De kennis van burgers en toezichthouders blijft veelal tussen de oren en wordt onvoldoende geregistreerd. Als het mis gaat ligt er vaak alleen een mager dossier met daarin de strafbare feiten, zonder de klachten en waarschuwingen etc. Zo geeft een dossier geen realistisch beeld van de volledige historie en werkelijkheid. Voor het opsporen van problemen moeten dus ALLE incidenten, hoe klein ogenschijnlijk ook, worden vastgelegd. o De instanties hebben geen toegang tot elkaars gegevensbronnen. Hierdoor is minder informatie beschikbaar dan feitelijk aanwezig. 3. Er wordt niet gemeten op het resultaat van de inzet. Weliswaar zijn er externe monitoren zoals de veiligheidsmonitor, maar deze zijn periodiek en niet geïntegreerd in de bedrijfsvoering. De sturing op de eenheden is in het algemeen op input, namelijk de inzet. Wat mist is een continue meting van de klantbeleving en – tevredenheid als bestuurlijke informatie voor de bedrijfsvoering. 4. Adequate aanpak van problemen op het gebied van veiligheid kan alleen als er op locaal niveau een goede samenwerking is tussen politie, gemeente, maatschappelijke organisaties en ook burgers. De verschillende instanties opereren voornamelijk solistisch en als er sprake is van een ketenproces doet iedere organisatie alleen het deel waarvoor het verantwoordelijk is zonder dat er sprake is van afstemming. Van een gezamenlijke beleefde verantwoordelijkheid voor het gehele proces is geen sprake, vaak door gebrek aan centrale regie. Het succes is nog te vaak gekoppeld aan het enthousiasme en de inzet van individuen en hiermee niet het gevolg van de procesinrichting. 5. Er is sprake van een grote diversiteit op het gebied van Toezicht en Handhaving. Er is nauwelijks sprake van kennis en ervaringdeling tussen gemeenten waardoor de BestPractices niet worden geïmplementeerd. Hierdoor is het lerende vermogen van de vaak jonge organisaties beperkt. Wel zijn er jonge landelijke initiatieven zoals de “branche organisatie publieke

In-Pact



veiligheid” dat fungeert als platform voor professionele samenwerking en kennisdeling. 6. Toezicht en Handhaving is geen oplossing voor alle maatschappelijke problemen. Burgers spelen een cruciale rol bij de bestrijding van overlast. Burgers kunnen helpen bij het voorkomen dat jongeren afglijden van kattenkwaad naar criminaliteit. Succesvolle initiatieven als buurtvaders, buurtbemiddelaars, het project Bar Veiligheid etc. laten zien dat de overheid niet altijd het antwoord moet geven. Het stimuleren van burgers en ondernemers om een bijdrage te leveren aan het tegengaan van overlast is een wezenlijk onderdeel van de oplossing van het probleem.

In-Pact



6 6.1

Aanbevelingen Informatie gestuurde Toezicht en Handhaving

Benut de oog- en oorfunctie van de BOA medewerkers en realiseer dat alle bruikbare informatie wordt vastgelegd. Zorg ervoor dat de ketenpartners de informatie tot hun beschikking krijgen zodat deze kunnen inspringen op de ontwikkelingen. Zet een pragmatisch en accuraat registratie systeem op en deel de gegevens met de ketenpartners.

6.2

Wie doet wat

Openbare Orde en Veiligheid is een gemeenschappelijke verantwoordelijkheid van gemeente en politie. Het is zaak dat goede afspraken worden gemaakt over taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden en dat de informatievoorziening zo is georganiseerd dat zowel politie als gemeenten optimaal kunnen functioneren. Beschrijf de processen waardoor de koppelingen zichtbaar worden. Maak met elkaar afspraken over wie wat doet. Stel bijvoorbeeld met elkaar een kruisjeslijst op met daarin een verdeling van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden. De verdeling kan per gemeente of stadsdeel verschillen, als het maar voor iedereen duidelijk is: met name voor de burger.

6.3

Kwaliteit en resultaatgericht

Voor de optimale aanpak van de veiligheid en leefbaarheid moet ingespeeld worden op de ontwikkelingen en ook vooruit worden gekeken. Daarvoor is nodig dat de Toezicht- en Handhaving organisaties weten wat er in de wijk speelt en wat deze van hen verlangt. Hiervoor is informatie nodig. Niet alleen over wat er is gebeurd, maar ook wat er nog kan gebeuren. Zodat tijdig en adequaat gereageerd kan worden op alle mogelijke signalen uit de wijk. Gebruik een kwaliteitssysteem zodat de kwaliteit kan worden gemeten en er inzicht ontstaat over de resultaten: Welke activiteiten hebben nu resultaat en welke niet.

6.4

Publiek-private samenwerking

Veel gemeenten huren particuliere organisaties in. Dit leidt niet altijd tot de gewenste kwaliteit toezichthouders. Geconstateerd is dat het niet duidelijk is welke competenties worden gevraagd aan een toezichthouder. Evalueer het functioneren van de particuliere sector waarbij speciale aandacht voor de aansturing, terugkoppeling en cultuuraspecten essentieel is.

In-Pact


Rapport De aanpak van gedragsoverlast

Recommend Documents