Právní záruky ve veřejné správě K. Frumarová
• Právními zárukami largo sensu: úkony příslušných státních orgánů, způsobilé zabezpečit jednak tvorbu práva, jednak jeho realizaci. Právními zárukami v širším smyslu tedy rozumíme normativní právní akty (zákony a jiné právní předpisy) a individuální akty (rozhodnutí soudů a správních orgánů). • Jako právní záruky zákonnosti stricto sensu se označují právními normami upravené způsoby zabezpečení realizace práva státními orgány, směřující bezprostředně proti porušování práva, a to: -zrušení či změna nezákonných veřejnoprávních aktů a neplatnost nezákonných soukromoprávních úkonů - kontrola, dozor a dohled - rozhodování sporů - donucení.
Právní záruky ve veřejné správě jsou svou podstatou, významem a funkcí právními zárukami zákonnosti. Zákonnost se ve veřejné správě projevuje: • 1) požadavkem přesného a přísného dodržování a plnění obsahu právních norem všemi subjekty správního práva, • 2) uskutečňováním funkcí veřejné správy příslušnými metodami a formami realizace výlučně na základě zákonů a při přísném respektování zákonných práv a svobod občanů, • 3) poskytováním právní ochrany subjektům správního práva v jejich právním postavení.
• Princip zákonnosti = jeden z nejvýznamnějších principů pro výkon VS. • Základním východiskem je čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny. • České správní právo je důsledně ovládáno, v návaznosti na princip ústavnosti (a jím stanovené zásady), principem legality (zákonnosti) a zásadou legitimity. • Obecně (a nikoli pouze ve vztahu k veřejné správě, ale vůbec k celé veřejné moci) lze pak princip legality vymezit jako „způsob tvorby, interpretace a aplikace práva, kdy moc se sama omezuje, klade si pravidla způsobu své realizace, která současně vytvářejí limity, jež nemůže překročit“.
• Princip zákonnosti (legality) v oblasti veřejné správy vyjadřuje především vázanost správy zákony a stejně tak i dalšími příslušnými obecně závaznými právními předpisy vydanými na základě zákona a k jeho provedení. • Zákon je tak v našem právním řádu vždy základem veškeré činnosti veřejné správy (ovšem s výjimkou případů, kdy postačuje základ ústavní) a správa je povinna zákony prosazovat a aktivně uskutečňovat. • Veřejná správa se nemůže pohybovat praeter legem. • V tomto smyslu hovoříme o požadavku zákonného základu v určité věci neboli o tzv. výhradě zákona.
Správa tedy musí mít pro svoji činnost vždy zákonný základ. Je proto nezbytným úkolem zákonodárce zajistit, aby právní úprava VS tento požadavek bezezbytku splňovala. Splnění tohoto úkolu se nám promítá především do kvality norem správního práva, které veřejnou správu upravují. Správní právo by tak ve smyslu zásady zákonnosti veřejné správy mělo vyjadřovat a garantovat: • bezvýjimečnou vázanost správních orgánů zákony, determinujícími jejich postavení a pravomoci, a sekundárně i jejich vázanost odvozenými právními předpisy (čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny), • vázanost právního postavení a chování občanů jakožto fyzických osob, a stejně tak i právnických osob, vůči nimž je veřejná správa vykonávána, prostřednictvím příslušných právně závazných aktů (čl. 2 odst. 4 Ústavy a čl. 2 odst. 3 Listiny), • dodržování zákonnosti při veškeré činnosti související s realizací veřejné správy ve vzájemných vztazích mezi správními orgány a subjekty, vůči nimž je veřejná správa vykonávána.
• Zásada zákonnosti, resp. přesněji právnosti, je pak výslovně zakotvena ve správním řádu jako jedna z tzv. základních zásad činnosti správních orgánů. Je však nezbytné upozornit na skutečnost, že s ohledem na §177 odst. 1 správního řádu je rozsah působnosti těchto zásad ještě širší než je vlastní rozsah působnosti správního řádu. • Tato zásada sleduje soulad postupu správních orgánů jak s předpisy procesními, hmotněprávními i kompetenčními. • Princip zákonnosti představuje též jeden ze základních principů dobré správy. • Princip vázanosti veřejné správy zákony je považován za jednu z nejvýznamnějších obecných právních zásad evropského správního práva.
• Stát (prostřednictvím orgánů moci zákonodárné) proto musí konstituovat a poté i zabezpečit účinné fungování takových právních mechanismů, které zajistí dodržování principu zákonnosti jak ze strany orgánů veřejné správy, tak i adresátů veřejnosprávního působení. Tyto právní mechanismy označujeme jako tzv. záruky zákonnosti ve veřejné správě. • Záruky zákonnosti (neboli právní záruky) ve veřejné správě lze obecně charakterizovat jako soubor právních prostředků sloužících k zajištění dodržování principu zákonnosti, případně k obnovení právního stavu a zajištění zákonné realizace norem správního práva a výkonu veřejné správy v případě, že byl princip legality porušen. Jinými slovy lze tedy říci, že záruky zákonnosti slouží k zajištění zákonné realizace cílů a úkolů veřejné správy. • Záruky zákonnosti jsou prostředky právními, tato skutečnost nicméně nevylučuje i možnost (spolu)působení dalších - mimoprávních faktorů, které mohou napomáhat v dodržování principu zákonnosti (například morálka, etika, náboženství apod.).
Právní záruky zákonnosti ve veřejné správě plní několik základních funkcí. Jedná se zejména o tyto: • funkce preventivní a motivačně-stimulační - jde o takové právní záruky, které již buď pouhou svojí existencí v právu, či řádnou a účinnou realizací příslušným subjektem, zabezpečují dodržování a respektování principu zákonnosti a působí jako určitý motiv či stimulace na všechny zúčastněné subjekty (jak správní orgány, tak adresáty), aby tento princip zachovávaly a neporušovaly, • funkce nápravná, právo-obnovující - tyto právní záruky zajišťují nápravu v případě, kdy již nastal protiprávní stav porušením principu zákonnosti ze strany některého subjektu; jejich funkcí je obnovit právní stav a zajistit zákonnou realizaci norem správního práva a zákonný výkon veřejné správy, • funkce reparační – tyto právní záruky zpravidla nastupují v případech, kdy už určitému subjektu vznikla škoda, popř. nehmotná újma právě v důsledku porušení zásady legality a vzniku protiprávního stavu, a zajišťují tak náhradu či odstranění této škody či újmy, čímž též zpětně motivují porušitele, • funkce represivní, příp. donucovací - tyto právní záruky v sobě kromě prvku znovuobnovení právního stavu (v souladu se zásadou zákonnosti) obsahují i určitý prvek represe či donucení.
V českém právu ve sféře veřejné správy a její činnosti přichází v úvahu celý systém právních záruk zákonnosti, které právní řád zakotvuje a upravuje. Tyto právní záruky spolu ve svém jednotlivém pojetí bezprostředně souvisí a vzájemně se doplňují. 1. Specifické a svým způsobem klíčové postavení v systému záruk zákonnosti ve veřejné správě zaujímá kontrola veřejné správy, a to zejména tím, že jejím prostřednictvím a na základě jí zjištěných výsledků se v mnohých případech vytváří předpoklady pro uplatnění ostatních záruk zákonnosti, které však přes tento společný vztah ke kontrole vždy plní svébytné a relativně samostatné poslání. Kontrolou se zjišťuje, nakolik odpovídá existující stav tomu, co býti mělo či býti má, zjišťují se příčiny nesplnění příslušných povinností, a ze zjištěného stavu se vyvozují závěry a stanoví příslušná opatření. Veřejná správa jednak sama zahrnuje kontrolu jako součást svého působení, a jednak je též předmětem kontroly ze strany jiných subjektů. Kontrola (zobecněně) může mít zejména tyto podoby: • 1) kontrolující – orgán veřejné správy, kontrolovaný – orgán veřejné správy • 2) kontrolující – orgán veřejné správy, kontrolovaný – subjekt stojící mimo hierarchii veřejné správy • 3) kontrolující – subjekt odlišný od orgánu veřejné správy, kontrolovaný - orgán veřejné správy
2. Další významná právní záruka spočívá v možnosti domáhat se ochrany před nezákonnými právními předpisy, nezákonnými správními akty (rozhodnutími) i nezákonnými zásahy (které nejsou rozhodnutím) veřejné správy. • V rámci jednotlivých forem realizace veřejné správy mohou orgány veřejné správy vydávat jak akty normativní povahy, tak individuální správní akty, či činit jiné právně relevantní úkony, jimiž lze zasáhnout do práv a povinností adresátů veřejnoprávního působení. V těchto případech může být výsledkem dané činnosti orgánu veřejné správy i takový právní akt (či úkon), který vykazuje rozpor se zákonem a může zasáhnout do práv a povinností určitého subjektu nezákonným způsobem, tedy v rozporu se zásadou legality. Právo proto upravuje postupy, za kterých lze dosáhnout změny či zrušení příslušného aktu, příp. vyslovení nicotnosti (v případě individuálních aktů).
3. Uplatňování odpovědnosti za porušení právních povinností představuje další z právních záruk, v jejímž rámci lze rozlišit dvě základní kategorie této odpovědnosti, a to správněprávní odpovědnost a dále pak odpovědnost za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem. 4. Přímé donucení ke splnění povinnosti bývá též některými odborníky řazeno mezi právní záruky. Mezi zárukami zákonnosti ve veřejné správě přicházejí pro určité situace v úvahu některé právem předvídané úkony, které mají pro postavení jejich adresátů přímé donucovací právní důsledky. Svou povahou se jedná zpravidla o tzv. bezprostřední zákroky orgánů veřejné správy, a dále o úkony spojené s tzv. výkonem správních rozhodnutí. Tyto úkony přichází v úvahu jen tam, kde je pro příslušné situace připouští platné právo, a jen za podmínek, které jsou právními normami pro jejich užití stanoveny.
5. Další významnou zárukou zákonnosti je právo na přístup k informacím ve veřejné správě. V demokratickém právním státě není veřejná správa nástrojem nějaké zvláštní, od společnosti separované moci, nýbrž naopak, je službou veřejnosti. S touto funkcí veřejné správy by nebylo v souladu, kdyby mezi ní a veřejností byly vytvářeny informační bariéry. Listina proto v čl. 17 odst. 5 stanoví, že „státní orgány a orgány územní samosprávy jsou povinny přiměřeným způsobem poskytovat informace o své činnosti, podmínky a provedení má stanovit zákon“. Listina také výslovně nadto zakotvuje právo na přístup k informacím o stavu životního prostředí a přírodních zdrojů (čl. 35 odst. 2). • Česká republika jako právní stát plně respektuje princip publicity veřejné správy. Veřejnost má tudíž zaručený přístup ke všem informacím vyjma těch, které taxativně vylučuje zákon. Tak je tomu v případech, kdy veřejný zájem na ochraně a utajení určitých skutečností a informací převládá nad zájmem na informovanosti veřejnosti (např. ochrana utajovaných informací).
6. Jako další ze záruk zákonnosti lze zmínit trestní, příp. disciplinární odpovědnost úředníků a pracovníků ve veřejné správě. Úředníci a pracovníci veřejné správy realizují a zabezpečují výkon veřejné moci, jsou nadáni řadou mocenských a donucovacích oprávnění a mohou významně zasahovat do práv a svobod občanů. Proto náš právní řád jako určitou zábranu proti případnému zneužití této moci, která má být užívána jen ve veřejném zájmu, konstruuje v určitých případech zvýšenou trestní odpovědnost těchto osob. Zvýšenou trestní odpovědnost veřejných činitelů vyjadřují především skutkové podstaty trestných činů zneužití pravomoci úřední osoby (§329) a maření úkolu úřední osoby z nedbalosti (§330). Vedle trestněprávní odpovědnosti pak jsou tyto osoby i subjekty veřejnoprávní disciplinární odpovědnosti. Na straně druhé však bývají úřední osoby často vystaveny v souvislosti s výkonem svých pravomocí různým tlakům, útokům, apod. Právo jim proto také zároveň poskytuje zvýšenou ochranu. V rámci trestního práva ji představují především trestné činy proti výkonu pravomoci orgánu veřejné moci a úřední osoby (§323 až §328 tr. zákoníku).
7. Petice a stížnosti představují další ze záruk zákonnosti ve veřejné správě (někdy však nejsou takto samostatně vyčleněny a je o nich pojednáno v rámci kontroly veřejné správy vykonávané subjekty odlišnými od veřejné správy). Podstata této záruky spočívá v tom, že občané mají právo usilovat prostřednictvím peticí, stížností a nejrůznějších oznámení a podnětů o odstranění zjištěných nedostatků v nejrůznějších oblastech života společnosti, z nichž většina bývá způsobena právě porušením zásady zákonnosti. Orgány veřejné správy jsou povinny je přijímat a vyřizovat, a ze zjištěných skutečností pak vyvozovat příslušná nápravná opatření jak v konkrétních případech, tak i obecně do budoucna pro svoji další činnost. 8. Ochrana před nezákonnou nečinností ve veřejné správě představuje další z významných záruk zákonnosti ve veřejné správě. • Nezákonnost ve veřejné správě může být způsobena nejen konáním v rozporu se zásadou zákonnosti, ale také nečinností veřejné správy v případech, kdy je povinna ze zákona jednat. I nečinností tedy může být zásada zákonnosti ve veřejné správě porušena. Český právní řád proto zakotvuje i takové právní instituty, které mají poskytovat fyzickým a právnickým osobám ochranu před nezákonnou nečinností orgánů veřejné správy.
