Niektoré aspekty legislatívy v kontexte imigrácie Slovákov žijúcich v zahraničí na Slovensko JUDr. Milan Vetrák, PhD. Slovensko je od 1. mája 2004 súčasťou Európskej únie (ďalej len „EÚ“) a tak imigračná politika tohto väčšieho celku, vrátane legislatívy, výrazne ovplyvňuje politiku a legislatívu svojho člena - Slovenska, a to aj vo vzťahu k Slovákom žijúcim v zahraničí. Slovensko má zároveň aj ďalšie medzinárodné záväzky vyplývajúce z členstva v medzinárodných organizáciách1 alebo priamo z bilaterálnych a multilaterálnych dohôd2, ktoré upravujú práva a postavenie takýchto skupín obyvateľstva a zároveň riešia aj problematiku migrácie, a to i spôsobom, ktorý je priaznivejší ako sú právne akty EÚ. Z pohľadu imigrácie a legislatívnej úpravy tejto problematiky je potrebné Slovákov žijúcich v zahraničí rozdeliť na viacero skupín. Vychádzajúc zo zákona o Slovákoch žijúcich v zahraničí3 ide o osoby, ktoré nemajú trvalý pobyt na Slovensku a ani slovenské občianstvo (ďalej len „Slováci žijúci v zahraničí – občania tretích krajín“) a osoby, ktoré síce sú slovenskými občanmi, ale nemajú trvalý pobyt na Slovensku (ďalej len „Slováci žijúci v zahraničí – občania“). Osobitne možno zaradiť tie osoby, ktoré majú občianstvo EÚ, resp. širšie sú občanmi krajín Európskeho hospodárskeho priestoru (ďalej len „EHP“), vrátane Švajčiarska, ale nemajú slovenské občianstvo ani trvalý pobyt na Slovensku (ďalej len „Slováci žijúci v zahraničí – občania EÚ/EHP“). Všetky tieto osoby majú z dôvodu rozdielneho občianstva následne aj rozdielne postavenie na území Slovenska, rozdielne práva a povinnosti4. V tejto súvislosti sa možno stretnúť s dvomi koncepciami, a to koncepciou nediskriminácie z dôvodu štátnej príslušnosti, avšak len v rámci EÚ, a koncepciou nediskriminácie osôb z dôvodu národnosti, avšak len z pohľadu Slovenska, resp. iného štátu voči svojim krajanom. Vo všeobecnosti možno konštatovať, že zatiaľ v politikách EÚ absentuje prvok preferenčných vzťahov voči svojim krajanom – Europánom vo svete – ako celku5, a to aj v oblasti imigračnej politiky. Naopak, je badať skôr tendenciu, aby sa vydávanie víz do EÚ zakladalo nie na domnienke rizika vyplývajúceho zo štátnej príslušnosti, ale na posúdení rizika, ktoré predstavuje daný jednotlivec, čo je posun k občianskemu, nie krajanskému princípu z pohľadu Štokholmského programu EÚ6. Tento program je pritom základom politiky EÚ v priestore slobody, bezpečnosti a spravodlivosti pre občanov na najbližších niekoľko rokov a nahrádza doterajší Haagsky program prijatý na roky 2004-20097.
1
Napr. členstvo v Rade Európy, Medzinárodnej organizácii pre migráciu či Medzinárodnej organizácii práce. Napr. Európsky dohovor o právnom postavení migrujúcich pracovníkov z 24. novembra 1977. Pozri na: www.coe.int. 3 Zákon č. 474/2005 Z.z. o Slovákoch žijúcich v zahraničí a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení zákona č. 344/2007 Z.z. 4 Pozri článok 23 ods. 5, článok 30 ods. 1, článok 35 ods. 4, článok 52 ods. 2 a článok 53 Ústavy SR. 5 Na túto koncepciu poukazuje napr. medzinárodné združenie Európania vo svete (ETTW): www.euromonde.org, ktoré kladie tiež dôraz na vytvorenie Agentúry pre Európanov vo svete a samostatného portfólia v agende niektorého z komisárov EÚ. 6 Pozri oznámenie Komisie EP a Rade s názvom „Priestor slobody, bezpečnosti a spravodlivosti pre občanov, KOM(2009) 262 v konečnom znení na: www.ec.europa.eu/prelex. 7 Pozri na: www.ec.europa.eu/justice_home/news/information_dossiers/the_hague_priorities/. 2
1
Na druhej strane je však potrebné pripomenúť, že vo svojej Zelenej knihe o prístupe EÚ k riadeniu ekonomickej migrácie8 sa Európska komisia správne pýta v súvislosti s imigráciou štátnych príslušníkov tretích krajín do EÚ: „Mal by sa zaviesť preferečný režim pre vstup do EÚ vo vzťahu k určitým tretím krajinám?“ Mal by sa zaviesť takýto preferečný režim vo vzťahu ku krajinám, s ktorými má EÚ vzťahy v rámci Európskej susedskej politiky?“. Odpoveď Slovenska by v tomto smere mala byť podľa môjho názoru jednoznačne pozitívna. Bolo by vhodné zaviesť preferenčný režim vo vzťahu k Slovákom žijúcim v zahraničí – občanom tretích krajín pre ich vstup na územie EÚ, v širšom vo vzťahu k Európanom vo svete, ktorí sa chcú prisťahovať do EÚ. Podporne možno v tomto smere vnímať aj mechanizmus európskej susedskej politiky, o to viac, že Lisabonskou zmluvou došlo k jej inštitucionalizácii na úrovni primárneho práva EÚ9. Pozitívna odpoveď by v tomto kontexte bola namieste najmä z dôvodu, ktorý sa na úrovni EÚ v dokumentoch o migrácii dlhodobo zdôrazňuje, a tým je kľúčový kauzálny vzťah medzi migráciou a integráciou, napr. v Globálnom prístupe k migrácii smerom ku komplexnej migračnej politike10. Je totiž oveľa väčší predpoklad, že krajania – imigranti, sa jednoduchšie a bez väčších problémov integrujú do novej spoločnosti, nech už pochádzajú z ktorejkoľvek krajiny, ak nie v prvej, tak určite v druhej generácii, ako cudzinci, ktorí majú často úplne odlišný hodnotový, právny, či ekonomický systém nadobudnutý v krajine svojho pôvodu. Takéto riešenie je aj finančne menej náročné, keďže krajania zvyčajne ovládajú jazyk svojej novej domoviny. Slovenská republika má v legislatívnej oblasti pri regulácii imigrácie11 Slovákov žijúcich v zahraničí obmedzené právomoci. V zmysle Lisabonskej zmluvy ide o spoločnú politiku EÚ12 a jej členských štátov, táto zmluva však zároveň priznáva EÚ väčšie právomoci a predovšetkým zjednodušenie postupov prijímania európskej legislatívy. Otázky imigrácie sú podriadené režimu riadneho legislatívneho postupu a v článku 79 Zmluvy o fungovaní EÚ sa vymedzujú základné aspekty spoločnej prisťahovaleckej (imigračnej) politiky EÚ. Cieľom EÚ je tak zabezpečenie účinného riadenia migračných tokov, spravodlivé zaobchádzanie s cudzincami – legálnymi imigrantmi a boj proti nelegálnej imigrácii a obchodovaniu s ľuďmi. V oblasti ekonomickej migrácie sa však Slovensku a iným členským štátom ponecháva právomoc stanoviť počet imigrantov. Niektoré členské štáty EÚ, ako je Spojené kráľovstvo, Írsko alebo Dánsko, si aj naďalej ponechali prostredníctvom osobitných protokolov k Lisabonskej zmluve13, o niečo viac právomocí, a to v celom priestore slobody, bezpečnosti a spravodlivosti EÚ. Migračné tlaky sa v dôsledku celosvetovej globalizácie ekonomiky, demografického nárastu, chudoby v tretích krajinách, či starnutia obyvateľstva EÚ neustále zvyšujú a riešenia v tejto oblasti sa hľadajú primárne v centralizovanom, integrovanom a nadnárodnom prístupe. Ako sa uvádza v Štokholmskom programe EÚ, v roku 2006 bolo v EÚ registrovaných 18,5 milióna príslušníkov tretích krajín (takmer 3,8% celkového počtu obyvateľstva) a ďalších približne 8 mil. nelegálnych prisťahovalcov. Do roku 2060 by mal podľa odhadov klesnúť počet osôb v produktívnom veku o takmer 50 mil. ľudí (takmer 15% obyvateľstva). To všetko má už aj v súčasnosti dosah nielen na ekonomiku, ale aj na kvalifikované vzdelávanie
8
Pozri KOM(2004) 811 v konečnom znení na: www.ec.europa.eu/prelex. Článok 8 Zmluvy o Európskej únii. 10 Pozri oznámenie Komisie EP a Rade s názvom „Globálny prístup k migrácii o rok neskôr: smerom ku komplexnej európskej migračnej politike“, KOM(2006) 735 v konečnom znení, na: www.ec.europa.eu/prelex. Pozri tiež bod 2.7 Zelenej knihy o prístupe EÚ k riadeniu ekonomickej migrácie a viaceré oznámenia Európskej komisie, napr. KOM(2004) 412 v konečnom znení alebo KOM(2002) 703 v konečnom znení. 11 Myslí sa tak legálna, ako aj nelegálna migrácia. 12 Článok 4 ods. 2 písm. j) Zmluvy o fungovaní EÚ. 13 Pozri napr. protokol č. 19, protokol č. 20, protokol č. 21 a protokol č. 22 k Zmluve o fungovaní EÚ. 9
2
a výskum a sú to výzvy, ktoré musí v rámci EÚ riešiť aj Slovensko, a to aj formou prijatia a integrácie imigrantov. Štokholmský program EÚ rovnako naznačuje, že skvalitnenie európskych právnych predpisov v tejto oblasti musí zostať prioritou. Nielen menej kvalitné európske predpisy sú však dôvodom, prečo je ich implementácia na vnútroštátnej úrovni hodnotená s určitými rezervami. O aké normy teda ide, a to primárne vo vzťahu k imigrácii a Slovákom žijúcim v zahraničí? Slováci žijúci v zahraničí – občania sú spomedzi všetkých krajanov naozaj „privilegovanou“ skupinou, keďže požívajú rovnaké postavenie a tie isté práva a povinnosti ako občania Slovenskej republiky s trvalým pobytom na jej území. V prípade tejto skupiny osôb však nie je celkom korektné hovoriť o ich imigrácii na Slovensko, ale skôr o realizácii ich voľného pohybu, keďže sú zároveň aj občanmi EÚ, či v niektorých prípadoch o ich reemigrácii na Slovensko. Možno konštatovať, že z pohľadu tejto skupiny osôb nie je systém osvedčení o postavení Slováka žijúceho v zahraničí, ktoré vydáva Úrad pre Slovákov žijúcich v zahraničí (ďalej len „úrad“) zaujímavý, keďže všetky výhody spojené s takýmto osvedčením už ako občania Slovenska, či občania EÚ majú. Na druhej strane je pre túto skupinu osôb veľmi zaujímavý spravodlivý a technicky jednoduchý systém uplatnenia ich volebného práva, a to pri voľbách do parlamentu14, či voľbách prezidenta SR15. Súčasnú volebnú legislatívu možno z pohľadu Slovákov žijúcich v zahraničí hodnotiť ako nesystémovú, administratívne a technicky náročnú, často znemožňujúcu alebo aspoň odrádzajúcu túto skupinu osôb realizovať svoje volebné právo vo svojej domovine16. Zmenu legislatívy v tejto otázke však už prisľúbili viaceré politické strany na Slovensku. Ďalším, menej známym problémom tejto skupiny Slovákov žijúcich v zahraničí, resp. bývalých Slovákov žijúcich v zahraničí, bolo zachovanie ich práv v oblasti sociálneho zabezpečenia, konkrétne presun penzie na Slovensko. Novela zákona o sociálnom poistení prijatá v roku 2009 tento problém nakoniec odstránila17. Slováci žijúci v zahraničí – občania EÚ/EHP sú v porovnaní so Slovákmi žijúcimi v zahraničí – občanmi tretích krajín v zásade privilegovanou skupinou. Rovnako, nie je veľmi namieste hovoriť o imigrácii tejto skupiny osôb na Slovensko, ale skôr o realizácii ich voľného pohybu v rámci EÚ či EHP, vrátane Švajčiarska. Základnou charakteristikou tejto skupiny osôb je, že chcú slobodne cestovať a vybrali si Slovensko na prechodný alebo trvalý pobyt na účely štúdia, práce, založenia rodiny alebo podniku alebo trávenia dôchodku. V súčasnosti je takýchto osôb v rámci EÚ približne 8 miliónov (netýka sa len Slovenska) a tento trend by sa mal v budúcnosti zvyšovať. Lisabonská zmluva zároveň garantuje tejto skupine osôb za podmienky, že sú aj občanmi EÚ a nielen EHP, okrem práva na voľný pohyb a pobyt, aj volebné právo do Európskeho parlamentu a samosprávy obcí, právo na ochranu diplomatických a konzulárnych orgánov Slovenska za vymedzených podmienok, ako aj petičné právo vo vzťahu k inštitúciám EÚ18. 14
Zákon č. 333/2004 Z.z. o voľbách do Národnej rady Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov. Zákon č. 46/1999 Z.z. o spôsobe voľby prezidenta Slovenskej republiky, o ľudovom hlasovaní o jeho odvolaní a o doplnení niektorých ďalších zákonov v znení neskorších predpisov. 16 Ide najmä o nerovnaké podmienky realizácie volebného práva v prípade prezidenta a volieb do NR SR a tiež nemožnosť uskutočniť voľbu elektronicky. 17 Pozri nový §82a zákona č. 461/2003 Z.z. o sociálnom poistení v znení poslednej novely vykonanej zákonom č. 572/2009 Z.z. 18 Bližšie pozri články 20-24 Zmluvy o fungovaní EÚ. 15
3
Základom uplatňovania práva na slobodný pohyb a pobyt na území Slovenska je smernica o voľnom pohybe a pobyte19, ktorá bola prevzatá do slovenskej legislatívy zákonom o pobyte cudzincov20. V Štokholmskom programe EÚ sa konštatuje, že pri aplikácii tejto smernice vo vnútroštátnych poriadkoch členských štátov stále pretrváva prax vytvárať určité právne a administratívne prekážky na bezproblémové uplatňovanie pobytovej smernice v praxi. Do budúcnosti sa preto počíta napr. s vytvorením systému, ktorý by umožnil jednoduché získavanie verejných listín a neskôr aj vzájomné uznávanie ich účinnosti medzi jednotlivými členskými štátmi EÚ. Slováci žijúci v zahraničí – občania EÚ/EHP majú v zmysle zákona o pobyte cudzincov bez väčších ťažkostí právo na udelenie prvého povolenia na trvalý pobyt na 5 rokov. V takom prípade však v zmysle zákona o Slovákoch žijúcich v zahraničí strácajú postavenie takýchto osôb a je preto na zváženie, či je pre nich tento režim výhodný a či nie je vhodnejšie požiadať o udelenie slovenského občianstva po 3 rokoch pobytu v zmysle zákona o štátnom občianstve21 alebo požiadať úrad o vydanie osvedčenia Slováka žijúceho v zahraničí, s ktorým sú spojené výhody v zmysle príslušných vnútroštátnych právnych predpisov upravujúcich pobyt, zamestnávanie, sociálnu pomoc, či vzdelávanie a výskum. Táto skupina osôb má v princípe právo na pobyt do 3 mesiacov na území Slovenska v zmysle smernice o voľnom pohybe a pobyte a zákona o pobyte cudzincov bez akýchkoľvek formalít a tiež právo na vzdelávanie za tých istých podmienok ako slovenskí občania, čo vyplýva z legislatívy EÚ i judikatúry Súdneho dvora EÚ. Treba tiež zdôrazniť, že európska legislatíva vymedzuje určité podmienky, ktoré Slovensko môže požadovať od Slovákov žijúcich v zahraničí – občanov EÚ/EHP pri pobyte nad 3 mesiace, ako napr. dostatočné finančné zabezpečenie, nezáťažovosť pre sociálny a zdravotný systém, či neexistencia hrozby pre verejný poriadok a splnenie týchto podmienok zákon o pobyte cudzincov aj požaduje. Na druhej strane je dobré pripomenúť aj rozdiely v právnom postavení medzi touto skupinou Slovákov žijúcich v zahraničí a tou predchádzajúcou. Problémy spojené s voľbou do parlamentu, či voľbou prezidenta, nie sú pre Slovákov žijúcich v zahraničí – občanov EÚ/EHP významné. Otázka prevodu penzijných práv v určitých prípadoch relevantná môže byť. Keďže však nejde o slovenských občanov, uplatňujú sa na nich všetky obmedzenia, ktoré vyplývajú z výnimiek a prechodných období dohodnutých v Zmluve o pristúpení a Akte o pristúpení z roku 200322, a to predovšetkým obmedzenie nadobúdať nehnuteľnosti v súlade s devízovým zákonom23. Toto obmedzenie by malo platiť až do roku 2011, ozývajú sa však aj hlasy o jeho predlžení, a to ako forme negatívneho recipročného opatrenia24. Problematickým sa môže tiež javiť nadobúdanie členských práv v družstvách, keďže viaceré stanovy družstiev umožňujú nadobudnutie podielov len občanom alebo cudzincom s trvalým pobytom na území Slovenska. 19
Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2004/38/ES z 29. apríla 2004 o práve občanov Únie a ich rodinných príslušníkov voľne sa pohybovať a zdržiavať sa v rámci územia členských štátov, ktorá mení a dopĺňa nariadenie (EHS) 1612/68 a ruší smernice 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS (Ú. v. EÚ L 158, 30.4.2004, s. 77). 20 Zákon č. 48/2002 Z.z. o pobyte cudzincov a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov. 21 Zákon NR SR č. 40/1993 Z.z. o štátnom občianstve Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov. 22 Pozri: www.eurlex.europa.eu/sk/treaties/index.htm#accession. 23 Zákon NR SR č. 202/1995 Z.z. devízový zákon a zákon, ktorým sa mení a dopĺňa zákon SNR č. 372/1990 Zb. o priestupkoch v znení neskorších predpisov. 24 Na upresnenie, prechodné obdobie sa pôvodne vzťahovalo na nákup poľnohospodárskej a lesnej pôdy. Od 1. mája 2007 už takéto obmedzenie pre občanov EÚ neplatí v prípade poľnohospodárskej pôdy. V roku 2010 sa však minister hospodárstva SR vyjadril, že by sa malo uvažovať o predĺžení 7-ročného prechodného obdobia na nákup lesnej pôdy v prípade, ak nebudú dotácie v poľnohospodárstve vyplácané v rovnakej výške všetkým členským štátom EÚ.
4
Slováci žijúci v zahraničí – občania tretích krajín sú skupinou s postavením na úrovni štátnych príslušníkov ostatných tretích krajín, a tak aj skupinou, na ktorú sa primárne zameriava európska legislatíva týkajúca sa imigrácie. Pritom treba zdôrazniť, že hoci sa v tomto príspevku zameriavame na ekonomickú migráciu, môže sa aj v prípade Slovákov žijúcich v zahraničí – občanov tretích krajín stať, že budú obeťami obchodovania s ľuďmi alebo že budú pracovať na území Slovenska nelegálne (načierno), prípadne že budú utečencami a budú žiadať príslušné orgány na Slovensku o azyl. V takýchto prípadoch a výlučne z dôvodu komplexného pohľadu na danú problematiku je vhodné uviesť, že existuje viacero dokumentov politického charakteru25, ako aj právnych aktov EÚ, predovšetkým nariadení26 a smerníc27, ktoré upravujú otázky prijímania a návratu cudzincov, poskytnutia azylu, sankcií za nelegálne zamestnávanie a pod. Tieto právne akty, ak nejde o priamo aplikovateľné nariadenia, boli alebo by mali byť prevzaté do viacerých slovenských vnútroštátnych predpisov. V prvom rade je to zákon o azyle28, zákon o pobyte cudzincov, ale tiež Zákonník práce29, zákon o službách zamestnanosti30, zákon o nelegálnej práci a nelegálnom zamestnávaní31 alebo zákon o inšpekcii práce32. Odhliadnuc od týchto nie celkom bežných prípadov by prvoradým záujmom Slovenskej republiky ako členského štátu EÚ, aj kvôli posilneniu výkonnosti svojej ekonomiky, mala byť motivácia zatraktívniť svoje domáce prostredie pre prílev kvalifikovanej pracovnej sily a odborníkov do vedy a výskumu. Európska legislatíva na tento účel vytvára vhodné legislatívne prostredie, ktoré sa neustále vyvíja a okruh subjektov rozširuje. Už v súčasnosti sa v oblasti prístupu k práci uplatňuje smernica o dlhodobých pobytoch33, smernica o práve na zlúčenie rodiny34, smernica o výskumných pracovníkoch35 a tzv. študentská smernica36, ktoré boli prijaté v rokoch 2003-2005. Nová vlna imigračných smerníc by mala byť prijatá v rokoch 2009-2010, prvou z nich je smernica
25
Pozri napr. Európsky akt o prisťahovalectve a azyle, ktorý prijala Európska rada 16. októbra 2008 (dok. č.: 13440/08), dostupný na: www.consilium.europa.eu. 26 Pozri napr. tzv. dublinské nariadenie - nariadenie Rady (ES) č 343/2003 z 18. februára 2003, ktorým sa ustanovujú kritériá a mechanizmy na určenie členského štátu zodpovedného za posúdenie žiadosti o azyl podanej štátnym príslušníkom tretej krajiny v jednom z členských štátov (Ú. v. EÚ L 50, 25.2.2003, s. 1). 27 Napr. smernica Rady 2003/9/ES z 27. januára 2003, ktorou sa ustanovujú minimálne normy pre prijímanie žiadateľov o azyl (Ú. v. EÚ L 31, 6.2.2003, s. 18) alebo tzv. smernica o sankciách – smernica EP a Rady 2009/52/ES z 18. júna 2009, ktorou sa stanovujú minimálne normy pre sankcie a opatrenia voči zamestnávateľom štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neprávnene zdržiavajú na území členských štátov (Ú. v. EÚ L 168, 30.6.2009, s. 24). 28 Zákon č. 480/2002 Z. z. o azyle a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov. 29 Zákon č. 311/2001 Z. z. Zákonník práce v znení neskorších predpisov. 30 Zákon č. 5/2004 Z. z. o službách zamestnanosti a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov. 31 Zákon č. 82/2005 Z. z. o nelegálnej práci a nelegálnom zamestnávaní a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov. 32 Zákon č. 125/2006 Z. z. o inšpekcii práce a o zmene a doplnení zákona č. 82/2005 Z. z. o nelegálnej práci a nelegálnom zamestnávaní a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov. 33 Smernica Rady 2003/109/ES z 25. novembra 2003 o právnom postavení štátnych príslušníkov tretích krajín, ktoré sú osobami s dlhodobým pobytom (Ú. v. EÚ L 16, 23.1.2004, s. 44). 34 Smernica Rady 2003/86/ES z 22. septembra 2003 o práve na zlúčenie rodiny (Ú. v. EÚ L 251, 3.10.2003, s. 12. 35 Smernica Rady 2005/71/ES z 12. októbra 2005 o osobitnom postupe prijímania štátnych príslušníkov tretích krajín na účely vedeckého výskumu (Ú. v. EÚ L 289, 3.11.2005, s. 15). 36 Smernica Rady 2003/114/ES z 13. decembra 2004 o podmienkach prijatia štátnych príslušníkov tretích krajín na účely štúdia, výmen žiakov, neplateného odborného vzdelávania alebo dobrovoľnej služby (Ú. v. EÚ L 375, 23.12.2004, s. 12.
5
o vysokokvalifikovaných zamestnancoch37, ktorá zavádza systém tzv. modrých kariet, veľmi očakávanou je smernica o jednotnom postupe a jednotnom povolení pre cudzincov38 na pobyt a prácu na území EÚ, prijaté by mali byť tiež smernica o sezónnych pracovníkoch, smernica o tzv. vnútropodnikovom transfere a smernica o stážistoch. Na druhej strane je nutné zdôrazniť, že v EÚ sa stále uplatňuje niekoľkostupňový preferenčný režim, ktorý bráni plnému uplatneniu sa týchto osôb na pracovnom trhu v niektorých členských štátoch EÚ, či už sú to cudzinci alebo aj občania Slovenska. Tento režim vychádza z negociačných rokovaní, ktorých výsledky boli následne zakotvené v príslušných zmluvách a aktoch o pristúpení z rokov 2003 a 2007. Podstata spočíva v tom, že v prístupe na trh práce sú preferovaní v prvom rade občania tzv. starých členských štátov39, v druhom rade občania tzv. nových členských štátov40, vrátane Slovenska, a to v tých štátoch, kde platí prechodné obdobie na voľný pohyb osôb41, a až v treťom rade sa umožňuje prístup na trh cudzincom. Štokholmský program síce okrajovo, ale nová smernica o vysokokvalifikovaných zamestnancoch42 takýto preferečný režim podporujú systémom najskôr občania EÚ a cudzinci, ktorí sa na území EÚ už v čase posudzovania legálne zdržiavajú a až následne ostatní cudzinci. Z pohľadu Slovákov žijúcich v zahraničí má preferenčný režim svoje výhody aj nevýhody. Na jednej strane podporuje prípadnú re-emigráciu Slovákov žijúcich v zahraničí – občanov a imigráciu Slovákov žijúcich v zahraničí – občanov EÚ/EHP na Slovensko, na druhej strane predstavuje výrazné prekážky pre ekonomickú migráciu Slovákov žijúcich v zahraničí – občanov tretích krajín. Pozitívnym aspektom európskej legislatívy je oprávnenie pre jednotlivé členské štáty, aby okrem počtu cudzincov, ktorých chcú prijať na svoj pracovný trh, ponechali v platnosti alebo upravili priaznivejšie určité ustanovenia smerníc43 vo vzťahu k niektorým cudzincom. Takúto možnosť prijatia priaznivejších ustanovení obsahujú takmer všetky spomenuté smernice44, niektoré však následne obmedzujú ich uplatňovanie len na územie daného členského štátu EÚ45. V každom prípade práve to je priestor, ktorý môže Slovensko využiť pre priaznivejšiu úpravu vo vzťahu k Slovákom žijúcich v zahraničí – občanom tretích krajín a vo viacerých prípadoch tak aj robí. Základom priaznivejšej právnej úpravy je systém vydávania osvedčení potvrdzujúcich, že určitá osoba je Slovákom žijúcim v zahraničí, a to v zmysle zákona o Slovákoch žijúcich v zahraničí. Osvedčenie by sa malo vydávať na konkrétny účel46, pričom účelov môže byť 37
Smernica Rady 2009/50/ES z 25. mája 2009 o podmienkach vstupu a pobytu štátnych príslušníkov tretích krajín na účely vysokokvalifikovaného zamestnania (Ú. v. EÚ L 155, 18.6.2009, s. 17). 38 Návrh smernice Rady o zjednotenom postupe vybavovania žiadostí o jednotné povolenie na pobyt a na prácu na území členského štátu vydávané pre štátnych príslušníkov tretích krajín a o spoločnom súbore práv pre pracovníkov z tretích krajín s oprávneným pobytom v členskom štáte. Pozri dokument COM(2007) 638 v konečnom znení na: www.ec.europa.eu/prelex. 39 Belgicko, Luxembursko, Taliansko, Francúzsko, Veľká Británia, Írsko, Španielsko, Portugalsko, Grécko, Holandsko, Dánsko, Fínsko, Švédsko, Rakúsko a Nemecko. Pozri článok 19 ods. 2 nariadenia Rady (EHS) č. 1612/68 z 15. októbra 1968 o slobode pohybu pracovníkov v rámci Spoločenstva (Ú. v. ES L 257, 19.10.1968, s. 2). Ide o tzv. opatrenia na kontrolu rovnováhy trhu práce. 40 Česká republika, Slovensko, Slovinsko, Maďarsko, Poľsko, Litva, Lotyšsko, Estónsko, Matla, Cyprus – v zmysle Zmluvy a Aktu o pristúpení z roku 2003 a neskôr Rumunsko a Bulharsko v zmysle Zmluvy a Aktu o pristúpení z roku 2007. 41 Z členských štátov EÚ uplatňujú prechodné obdobie už len Nemecko a Rakúsko a z krajín mimo EÚ sú to Švajčiarsko a Lichtenštajnsko. 42 Pozri článok 8 ods. 2 druhý pododsek smernice. 43 Napr. článok 3 ods. 5 smernice o práve na zlúčenie rodiny. 44 S výnimkou smernice o výskumných pracovníkoch. 45 Pozri článok 13 smernice o dlhodobých pobytoch. 46 Pozri §8 písm. b) zákona č. 474/2005 Z.z.
6
v jednom osvedčení aj viac, už aj s ohľadom na skoré prijatie smernice o jednotnom povolení na pobyt na účely pobytu a vykonávania práce (zamestnania). Súčasná prax vydávania osvedčení, keď sa neuvádza žiadny konkrétny účel jeho vydania, nie je v súlade s príslušnými medzinárodnými dokumentmi47 ani právom EÚ a mala by sa zmeniť. Osvedčenia by nemali plniť funkciu už zrušených preukazov zahraničných Slovákov. Osvedčenia sú však právnym základom pre Slovákov žijúcich v zahraničí – občanov tretích krajín, aby sa na nich mohli vzťahovať priaznivejšie ustanovenia slovenskej legislatívy. Je to napr. zákon o pobyte cudzincov, podľa ktorého držitelia osvedčenia nemusia žiadať o povolenie na prechodný pobyt na Slovensku48. Rovnako, v zmysle zákona o službách zamestnanosti, držitelia osvedčenia nepotrebujú žiadať o pracovné povolenie49, v zmysle zákona o sociálnej pomoci50 takýmto osobám patria peňažné príspevky za kompenzáciu, opatrovanie a poskytujú sa im sociálne služby, v zmysle zákona o hmotnej núdzi51 majú nárok na pomoc v hmotnej núdzi, držitelia osvedčenia môžu byť rovnako prijímateľmi sociálnych služieb v zmysle zákona o sociálnych službách52 a v zmysle tzv. školského zákona53 majú držitelia osvedčenia nárok na výchovu, vzdelávanie, ubytovanie a stravovanie za tých istých podmienok ako občania Slovenska. V prípade zákonov zo sociálnej oblasti je však nutné podotknúť, že často sa rovnaké práva ako Slovákom žijúcim v zahraničí – občanom tretích krajín poskytujú aj iným cudzincom bez rozdielu. Školstvo a vzdelávanie, predovšetkým vysokoškolské aj s prepojením na vedeckovýskumnú činnosť je osobitnou kapitolou, v ktorej Slovensko stále zaostáva s prihliadnutím na relevantné správy medzinárodných organizácií54. Súčasný model, keď sa formou uznesenia55 vlády SR každoročne schvaľuje počet štipendií osobitne pre cudzincov a osobitne pre Slovákov žijúcich v zahraničí je voči Slovákom žijúcim v zahraničí síce filozoficky priaznivo nastavený, otázna je jeho všeobecnosť a celkový počet štipendií. Dlhodobým problémom je aj atraktívnosť slovenských vysokých škôl nielen pre Slovákov žijúcich v zahraničí, ale aj cudzincov a neraz i vlastných občanov, čo by malo byť predmetom dôkladnejších analýz a diskusií. V otázkach pobytu sa javí byť vhodným námetom na diskusiu udeľovanie povolení na dlhodobý pobyt. Takéto povolenia vychádzajú zo smernice o dlhodobých pobytoch, táto sa však vzťahuje na Slovákov žijúcich v zahraničí – občanov tretích krajín a nie na Slovákov žijúcich v zahraničí – občanov či Slovákov žijúcich v zahraničí – občanov EÚ/EHP, ako to zakotvuje zákon o pobyte cudzincov56. Tu je tiež namieste poukázať na ustanovenia zákona o Slovákoch žijúcich v zahraničí, ktorých postavenie je viazané na trvalý pobyt, preto udelením tzv. ďalšieho povolenie na trvalý pobyt v postavení osôb s dlhodobým pobytom by 47
Napr. so závermi tzv. Benátskej komisie. Pozri §17 ods. 2 zákona č. 48/2002 Z.z. 49 Pozri §22 ods. 7 písm. e) zákona č. 5/2004 Z.z. 50 Pozri §4b ods. 2 písm. e) zákona č. 195/1998 Z.z. o sociálnej pomoci v znení neskorších predpisov. 51 Pozri §3 zákona č. 599/2003 Z.z. o pomoci v hmotnej núdzi a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov. 52 Pozri §3 ods. 2 písm. l) zákona č. 448/2008 Z.z. o o sociálnych službách a o zmene a doplnení zákona č. 455/1991 Zb. o živnostenskom podnikaní (živnostenský zákon) v znení neskorších predpisov v znení zákona č. 317/2009 Z. z. 53 Pozri §146 ods. 2 zákona č. 245/2008 Z.z. o výchove a vzdelávaní (školský zákon) a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov. 54 Pozri napr. správu OECD za rok 2009 s názvom „Education at glance“ na: www.oecd.org. V atraktivite medzi študentami, ktorí majú záujem v rámci mobility študovať na slovenských vysokých školách je Slovensko spolu so Slovinskom na poslednom mieste spomedzi všetkých štátov OECD, rovnako to platí aj o záujme slovenských študentov študovať v zahraničí, najmä mimo krajín OECD. 55 V rámci rozvojovej pomoci SR a v súlade s bodom B.4 uznesenia vlády SR č. 374 z roku 2009. 56 Pozri §17 ods. 3 48
7
stratili postavenie Slovákov žijúcich v zahraničí. Ako vhodným sa preto javí možnosť udelenia povolenia na dlhodobý pobyt, prípadne aj ako osobitný druh povolenia na pobyt prechodný, ale s rozšírením osobnej pôsobnosti na štátnych príslušníkov tretích krajín s podmienkou súladu s integračnými kritériami, medzi ktoré by patrila napr. znalosť jazyka, čím by sa nepriamo pri udeľovaní takýchto povolení preferovali Slováci žijúci v zahraničí – občania tretích krajín pri zachovaní ich postavenia v zmysle zákona o Slovákoch žijúcich v zahraničí. Podmienka znalosti jazyka ako výhoda pri výbere do zamestnania by stála na zváženie v princípe nielen v otázkach pobytu cudzincov, ale tiež v otázkach prístupu na pracovný trh na Slovensku, a to ako jedna z integračných podmienok v zmysle európskych smerníc. V súvislosti s integráciou cudzincov sa opätovne vynára otázka zriadenia tzv. migračných centier v tých tretích krajinách, ktoré sú pre Slovensko významné z rôznych dôvodov, napr. ekonomických, kultúrnych, politických. Takéto centrá, zriadené povedzme Úradom práce, sociálnych vecí a rodiny SR alebo príslušným ministerstvom, by priamo na mieste v tretej krajine spolupracovali s orgánmi a občanmi krajiny pôvodu alebo tranzitu, čo by bolo v súlade s viacerými európskymi dokumentmi týkajúcimi sa migrácie, vrátane Štokholmského programu EÚ. Alternatívou vyhnutiu sa starostiam pri žiadosti o povolenie na pobyt dlhší ako je prechodný pobyt nad 2 roky, môže byť žiadosť o udelenie štátneho občianstva. Zákon o štátnom občianstve pritom významne prihliada na osoby57, ktoré sú držiteľmi osvedčenia Slováka žijúceho v zahraničí a vzhľadom na trojročnú dobu pobytu na území Slovenska, ktorá je podľa môjho názoru mimoriadne priaznivá a v zásade dovoľuje vyhnúť sa európskemu režimu dlhodobých povolení na pobyt alebo aj povolení na pobyt dlhších ako tri mesiace. V tomto smere je témou na diskusiu, či súčasný systém udeľovania štátnych občianstiev pre túto kategóriu osôb upravuje dostatočné záruky pred jeho prípadným zneužitím. Na druhej strane treba spomenúť, že nie každý štát58 umožňuje svojim príslušníkom dvojité a viacnásobné štátne občianstvo, práve naopak s povinnosťou vzdať sa doterajšieho štátneho občianstva pri udeľovaní slovenského, a takýto nový stav nemusí byť vždy v záujme konkrétnych Slovákov žijúcich v zahraničí – žiadateľov.
57
Pozri §7 ods. 3 zákona NR SR č. 40/1993 Z.z. o štátnom občianstve Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov. 58 Podmienky udeľovania občianstva sú vo výlučnej právomoci každého štátu s prihliadnutím na príslušné medzinárodné dohovory.
8
