Nejvyšší správní soud R

Nejvyšší správní soud R

Page 1 of 9

Uve ejn ná rozhodnutí a stanoviska lze voln užívat k nekomer ním ú el m. K jakémukoliv komer nímu užití uve ejn ných rozhodnutí a stanovisek je t eba svolení Nejvyššího správního soudu. Citujete-li uve ejn ná rozhodnutí, ozna te je prosím jejich formou, dnem vydání, íslem jednacím a internetovou adresou Nejvyššího správního soudu; nap . rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23.3.2005, j. 6 A 25/2002 - 42, www.nssoud.cz.

6 A 25/2002 - 42

USNESENÍ

Nejvyšší správní soud rozhodl v rozší eném senát složeném z p edsedy JUDr. Josefa Baxy a soudc JUDr. Bohuslava Hnízdila, JUDr. Miluše Doškové, JUDr. Michala Mazance, JUDr. Marie Turkové, JUDr. Ludmily Valentové a JUDr. Jaroslava Vlašína v právní v ci žalobce H. N., zastoupeného JUDr. Josefem Vávrou, advokátem v Donín 170, 463 34 Hrádek nad Nisou, proti žalovanému Ministerstvu vnitra, U Obecního domu 3, 112 20 Praha 1, v ízení o žalob proti rozhodnutí ministra vnitra ze dne 14. 12. 2001, . j. VS-462/RK/3-2001, takto: I.

II.

Žadatel o ud lení státního ob anství eské republiky je legitimován k žalob proti rozhodnutí, jímž mu státní ob anství nebylo ud leno, tvrdíli, že v ízení o jeho žádosti byla porušena jeho práva ú astníka správního ízení. V c se ízení.

v r a c í 8. senátu Nejvyššího správního soudu k dalšímu

Od vodn ní: Žalovaný rozhodnutím ze dne 1. 8. 2001, . j. VS-3650/53/2-2000, nevyhov l žalobcov žádosti o ud lení státního ob anství eské republiky. Také rozklad, který žalobce proti tomuto rozhodnutí podal, ministr vnitra rozhodnutím ze dne 14. 12. 2001, . j. VS-462/RK/3-2001, zamítl. Žalobce se domáhá žalobou zrušení posléze uvedeného rozhodnutí. Namítl, že ízení o jeho žádosti bylo p erušeno na dobu 18 m síc s od vodn ním, že žadatel nespl uje podmínku pozbytí dosavadního státního ob anství [S. P., § 7 odst. 1 písm. b) zákona NR . 40/1993 Sb., o nabývání a pozbývání státního ob anství eské republiky, v textu též jen „zákon“]. Rozhodnutí ale obsahovalo doložku o tom, že – jestliže žadatel v dob p erušeného ízení p edloží doklad o tom, že toto ob anství pozbyl bude mu ob anství eské republiky ud leno. Žalobce s tímto cílem p edložil doklad (získaný v zahrani í) o tom, že palestinské zákony umož ují, aby nabyl eské státní ob anství, nicmén za podmínky, že z stane i nadále

http://www.nssoud.cz/main.aspx?cls=anonymZneni&id=19599&mark=

12/05/2010


Page 2 of 9

palestinským ob anem. Žádost však žalovaný zamítl. Žalobce proto po vydání rozhodnutí I. stupn navštívil velvyslanectví S. P. v Praze a p ed rozhodnutím o rozkladu p edložil nový doklad z 21. 8. 2001 o tom, že státním ob anem P. není a že jej lze považovat za osobu bez státního ob anství. Žalovaný však v ízení o rozkladu žalobci nevyhov l a rozklad zamítl s tím, že žalobce sice je osobou bez státního ob anství, a spl uje tedy podmínku § 7 odst. 1 písm. b) zákona, nicmén po dobu, kdy má v eské republice povolen trvalý pobyt, se tu p evážn nezdržuje [§ 7 odst. 1 písm. a) zákona]. Žalobce na jedné stran nahlíží, že na ud lení státního ob anství není právní nárok, na druhé stran poukazuje na to, že mu bylo ud lení státního ob anství p islíbeno, splní li zákonnou podmínku. Tu splnil, ale jeho žádost byla zamítnuta z d vodu jiného. Žalobce má za to, že ud lením p íslibu došlo k prominutí podmínky „zdržování se“ a státní ob anství mu m lo být v souladu s daným p íslibem ud leno. Správní orgán neposoudil správn a úpln skutkový stav v ci p ed vydáním rozhodnutí, a tím nesplnil povinnost uloženou mu § 3 odst. 4, § 32 odst. 1 a § 46 správního ádu, a v d sledku toho nesprávn posoudil i žádost o ud lení státního ob anství. Senát, který ve v ci m l podle rozvrhu práce rozhodovat, dosp l p i p edb žném projednání v ci k tomu, že jeho názor o jedné z klí ových právních otázek je odchylný od dosavadní judikatury Nejvyššího správního soudu; p edm tem posouzení se stala otázka, zda žalobci náleží žalobní legitimace, tvrdí-li zkrácení na procesních právech ve v ci, kde není nositelem práva hmotného. V podobné v ci již rozhodoval tvrtý senát Nejvyššího správního soudu (rozsudek ze dne 9. 1. 2004, . j. 7 A 31/2002-33). Rozhodnutí, kterým ministr vnitra zamítl rozklad a potvrdil rozhodnutí Ministerstva vnitra o zamítnutí žádosti o ud lení státního ob anství, tento senát p ezkoumal a zrušil je pro vady ízení. P i v domí toho, že na ud lení státního ob anství není právní nárok, tvrtý senát konstatoval, že rozhodování správních orgán nesmí podléhat libov li. Libov le p i rozhodovací innosti správních orgán by totiž zjevn odporovala charakteru státní správy jako innosti podzákonné a zákonem ízené (ke shodnému záv ru dosp l již p edtím druhý senát v rozsudku ze dne 4. 9. 2003, . j. 6 A 94/2002-40; ob rozhodnutí jsou dostupná na internetové adrese www.nssoud.cz). Naopak šestý senát obdobnou žalobu odmítl (usnesení ze dne 29. 6. 2004, . j. A 11/2003-34). Odkázal na judikaturu správních soud (Soudní judikatura ve v cech správních . 839/2001), dle které je ud lení státního ob anství projevem neomezené státní suverenity a d je se ve sfé e absolutního správního uvážení. Na ud lení státního ob anství nemá žadatel ve ejné subjektivní právo a rozhodnutí, kterým se zamítá žádost o ud lení státního ob anství, nezakládá, nem ní, neruší ani závazn neur uje existující práva žadatele. Žaloba proti takovému rozhodnutí je proto nep ípustná [§ 65 s. . s., § 46 odst. 1 písm. d) se spojení s § 70 s. . s.]. Za této situace p edložil senát rozhodující v žalobcov v ci (první senát) v c usnesením rozší enému senátu Nejvyššího správního soudu (§ 17 odst. 1 s. . s.). Proti názoru šestého senátu první senát v p edkládací zpráv namítl, že i v takovémto p ípad má žadatel právo na to, aby byla respektována jeho práva ú astníka ízení. P ísluší mu tedy právo na ádn vedené správní ízení, v n mž bude jeho žádost vy ízena procesn správným postupem. Není-li tomu tak, má ú astník ízení dostat možnost namítat porušení svých procesních práv v ízení p ed soudem. Pravidla ádné správy by totiž m la platit za jakýchkoli podmínek. Než však m že dojít ke kontrole zákonnosti správního aktu p ed správním soudem, je t eba jednozna n vy ešit otázku procesní legitimace. Šestý senát tuto otázku zhodnotil tak, že žalobce (neúsp šný žadatel o ud lení


12/05/2010


Page 3 of 9

státního ob anství) v ízení o žalob proti rozhodnutí správního orgánu nemá hmotn právní legitimaci, nebo na ud lení státního ob anství není subjektivní právo; nem že-li být tedy zamítnutím žádosti žadatel zkrácen na právu, které v tomto p ípad nemá, nem že usp t ani s tvrzením o porušení práv v procesu o své žádosti. První senát se s tímto názorem neztotožnil. Je si samoz ejm v dom toho, že rozsah soudního p ezkumu je nutn omezen s ohledem na skute nost, že rozhodnutí o neud lení státního ob anství je vydáváno ve sfé e volného uvážení správního orgánu. Kontrola zákonnosti takového rozhodnutí se proto m že odehrát jen v rovin p ezkumu dodržení procesních práv žalobce a kontrole toho, zda nebyly p ekro eny zákonem stanovené meze správního uvážení nebo jej nebylo zneužito. Nicmén i tam, kde správní orgán vede ízení o žádosti, na jejíž kladné vy ízení nemá žadatel subjektivní právo, musí být respektována zákonná procesní pravidla; jsou-li ta porušena, musí mít i takový žadatel právo dovolat se na soud ochrany. Jeho procesní legitimace napadnout výsledek ízení správní žalobou a domáhat se zrušení vydaného rozhodnutí pro porušení ustanovení o ízení nem že být zpochybn na. V opa ném p ípad by se otevírala cesta ke správní libov li. Rozší ený senát Nejvyššího správního soudu posoudil v c takto: Právní otázkou, kterou se musel rozší ený senát v prvé ad zabývat, je otázka, zda je žalobce v bec k žalob legitimován i nikoliv; práv k tomuto problému se váže rozporná judikatura Nejvyššího správního soudu. Právo na p ístup k soudu je jednou ze základních komponent práva na spravedlivý proces, garantovaného jak mezinárodními smlouvami, tak i vnitrostátním ústavním právem. Na ústavní úrovni má pro správní soudnictví klí ový význam l. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), podle n hož ten, „kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu ve ejné správy, m že se obrátit na soud, aby p ezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vylou eno p ezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny.“ Citovaný lánek je sice oproti sou asným standard m soudní ochrany formulován úžeji (z judikatury Evropského soudu pro lidská práva k l. 6 odst. 1 Úmluvy o ochran lidských práv a základních svobod dále vyplývá požadavek plné jurisdikce; krom toho se správní soudnictví dnes již neomezuje toliko na p ezkum rozhodnutí, ale poskytuje rovn ž ochranu p ed ne inností i p ed nezákonnými zásahy); právo na p ístup soudu ve v cech správního soudnictví z n j však beze vší pochybnosti vyplývá. Pravomoc správních soud je podle tohoto lánku založena na generální klauzuli: p ezkoumat lze každé rozhodnutí správního orgánu, ledaže by je ze soudního p ezkumu výslovn vylou il zákon (u rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod však žádná zákonná kompeten ní výluka možná není). Právo na soudní p ezkum každého rozhodnutí správního orgánu (ledaže by bylo zákonem výslovn vylou eno), je tedy jedním z ve ejných subjektivních práv explicitn zaru ených Listinou. Dopadá na n j i p íkaz ústavodárce obsažený v l. 4 odst. 4 Listiny, aby p i používání ustanovení o mezích základních práv a svobod bylo šet eno jejich podstaty a smyslu, a aby taková omezení nebyla zneužívána k jiným ú el m, než pro které byla stanovena. Mezemi práva na p ístup k soudu jsou mj. kompeten ní výluky: proto p i jejich používání je nutno vždy klást si otázku, pro zákon ur itou kompeten ní výluku obsahuje, a respektovat její smysl; nep ípustný je zejména formalistický výklad, dovolávající se textu zákona proti jeho skute nému smyslu. Z ústavních interpreta ních pravidel zárove plyne, že v pochybnostech o tom, zda žalobci sv d í právo na p ístup k soudu i nikoliv, je nezbytné p iklonit se k výkladu sv d ícímu ve prosp ch výkonu tohoto práva. Na základ t chto interpreta ních východisek se nelze ztotožnit se záv rem, že neúsp šný žadatel o ud lení státního ob anství není legitimován k žalob , a to pro údajnou absenci rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. . s., tj.


12/05/2010


Page 4 of 9

pro kompeten ní výluku vyplývající z § 70 písm. a) s. . s. Rozhodnutí o neud lení státního ob anství totiž rozhodnutím správního orgánu je. Pojem rozhodnutí vymezuje pro ízení o žalob § 65 odst. 1 s. . s., podle n hož se jedná o úkon správního orgánu [viz § 4 odst. 1 písm. a) s. . s.], jímž se zakládají, m ní, ruší nebo závazn ur ují práva nebo povinnosti žalobce. Rozhodnutí je tedy vymezeno materiálními znaky; je proto nevýznamné, zda je úkon správního orgánu jako rozhodnutí výslovn ozna en a zda má zákonem p edepsanou formu i nikoliv (posléze uvedená otázka je relevantní až p i posuzování merita). Koncepce citovaného ustanovení vyžaduje, aby interpret u každého jednotlivého úkonu správního orgánu zkoumal, jaké právo vlastn napadený úkon založil, zm nil, zrušil i závazn ur il. Je nasnad , že u ady správních akt , které soudy již dnes b žn p ezkoumávají, by p i striktním doslovném výkladu tohoto ustanovení nebylo možno žádné takové subjektivní právo nalézt. Tato situace m že nastat typicky tam, kde správní orgán rozhoduje o žádosti ú astníka ízení o vydání konstitutivního rozhodnutí: pokud žádosti vyhoví, jeho konstitutivní rozhodnutí je z hlediska hmotného práva zárove právní skute ností, tj. teprve jím je založeno subjektivní hmotné právo, ovšem naproti tomu jestliže žádosti nevyhoví (zamítne ji), nemá takové zamítavé rozhodnutí z hlediska hmotného práva pravotvornou povahu, tedy žádné subjektivní právo nebylo založeno, zm n no, zrušeno nebo závazn ur eno. Nap . vyhoví-li stavební ú ad žádosti o vydání stavebního povolení, zakládá tím stavebníkovi subjektivní hmotné právo stav t ( i provád t zm ny staveb a udržovací práce na nich); pokud naopak stavební povolení neud lí, není tím žádné subjektivní hmotné právo založeno, zm n no, zrušeno i závazn ur eno. Je ovšem zjevné, že i takové rozhodnutí se právní sféry žadatele dotýká, a to zcela zásadním zp sobem. Problematický je rovn ž požadavek, aby žalobce tvrdil, že jej rozhodnutí správního orgánu zkrátilo na jeho hmotném, a nikoliv pouze procesním právu. Vyskytují se totiž rozhodnutí, u nichž lze jenom zprost edkovan dovodit zkrácení na hmotných právech (p i emž takové situace nelze pod adit ani pod zkrácení „v d sledku porušení svých práv v p edcházejícím ízení“, nebo nejde o vady ízení, ale o nesprávné rozhodnutí, které je výsledkem tohoto ízení). Nap . zamítne-li správní orgán nesprávn odvolání jako nep ípustné nebo opožd né podle § 60 správního ádu, nerozhoduje tím ve v ci samé a o subjektivním hmotném právu i povinnosti se nijak nevyslovuje. Toto rozhodnutí netvo í jeden celek s rozhodnutím správního orgánu I. stupn a posuzuje se samostatn . Zamítnutím odvolání jako opožd ného nebo nep ípustného se toliko odvolateli odpírá právo na projednání jeho odvolání pro nespln ní procesních p edpoklad . P estože takové rozhodnutí, jak již bylo e eno, odvolatelovo subjektivní hmotné právo nijak nezkracuje (na n m byl eventuáln zkrácen již samostatn stojícím rozhodnutím prvoinstan ním), dovozuje novodobá judikatura Nejvyššího správního soudu jeho žalobní legitimaci z § 65 odst. 1 s. . s. Výslovn se to podává z publikovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 12. 2003, . j. 5 A 14/2002-35, . 287/2005 Sb. NSS: „Rozhodnutí podle § 60 správního ádu je rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. . s.; k podání žaloby je legitimován ú astník, jehož odvolání (rozklad) správní orgán zamítl.“ Obdobné otázky vyvolává i rozhodnutí o zastavení správního ízení. Zastaví-li správní orgán správní ízení nap . z d vodu, že žadatel na výzvu neodstraní vady žádosti (nep edloží požadované podklady), nerozhoduje tím meritorn o podané žádosti (neposuzuje žádost z hlediska hmotného práva), nýbrž se jeho rozhodnutí zakládá výlu n na aplikaci procesních norem; osoba, ohledn jejíž žádosti bylo ízení zastaveno, není zkrácena na svých hmotných právech, nýbrž op t na právu na meritorní projednání v ci. I p esto jsou správní soudy povinny se žalobou proti takovému rozhodnutí o zastavení ízení meritorn zabývat. Tento záv r bez jakýchkoliv pochybností vyplývá mj. z rozsudku Evropského soudu pro lidská práva v rozsudku ve v ci Kilián proti eské republice (stížnost . 48309/99, P ehled rozsudk Evropského soudu pro lidská práva 1/2005, s. 1). V dané v ci rozhodl správní orgán o zastavení ízení


12/05/2010


Page 5 of 9

pro neodstran ní vad podání; odvolací správní orgán jeho rozhodnutí potvrdil. Krajský soud v Brn ízení usnesením ze dne 20. 8. 1997 zastavil podle § 248 odst. 2 písm. e) o. s. ., ve zn ní p ed novelou provedenou zákonem . 30/2000 Sb., nebo dosp l k záv ru, že rozhodnutí vydaná správními orgány obou stup jsou svou povahou procesní. Ústavní soud ústavní stížnost odmítl, nebo rozhodnutí krajského soudu bylo vydáno v souladu se zákonem. Evropský soud pro lidská práva naproti tomu dosp l k záv ru, že popsaným postupem byl porušen l. 6 odst. 1 Úmluvy, nebo st žovateli nebyla poskytnuta dostate ná soudní ochrana, ímž byl zbaven práva na p ístup soudu. Ani rozhodnutí o zastavení správního ízení tedy ze soudního p ezkumu vylou it nelze, by jde o rozhodnutí procesní povahy a jenom s obtížemi lze nalézt hmotné právo, na n mž by mohl být žalobce zkrácen. Ostatn procesních rozhodnutí si výslovn povšiml i Ústavní soud v nálezu ze dne 3. 6. 2003, sp. zn. II. ÚS 419/01. Konstatoval v n m, že „pokud zákonodárce zcela jasn celou skupinu tzv. procesních rozhodnutí podrobil zákonem . 30/2000 Sb. op tovn soudnímu p ezkumu, nelze jeho v li ignorovat cestou extenzivního výkladu, v jehož d sledku by rozhodnutí, d íve výslovn považovaná za rozhodnutí procesní povahy, byla op tovn vylou ena ze soudního p ezkumu s odvoláním na skute nost, že nezasahují do práv ú astníka, která vyplývají z práva hmotného. Takový právní záv r soudu v podstat diskvalifikuje ú el novely zák. . 30/2000 Sb., jenž nepochybn sm oval k tomu, pod adit soudnímu p ezkumu i procesní rozhodnutí, tudíž rozhodnutí, jež nezasahují do hmotných práv ú astník , ale do jejich práv ve sfé e procesní.“ I Ústavní soud tedy výslovn p ipouští soudní p ezkum procesních rozhodnutí správních orgán (tedy rozhodnutí nezasahujících do hmotn právní sféry žalobce); p estože se jeho právní názor vyslovuje o p edešlé právní úprav správního soudnictví ( ást pátá o. s. ., po novele provedené zákonem . 30/2000 Sb.), pln platí i pro úpravu sou asnou. Jestliže soudní ád správní nevylu uje ze soudního p ezkumu rozhodnutí procesní povahy, ale pouze rozhodnutí, jimiž se upravuje vedení ízení [§ 70 písm. c) s. . s.], znamená to, že všechna ostatní rozhodnutí procesní povahy p ezkoumatelná jsou, p i emž pro jejich pouhý procesní (a chyb jící hmotn právní) charakter je nelze vylu ovat ze soudního p ezkumu podle § 70 písm. a) s. . s. s tím, že nejde o rozhodnutí správního orgánu. Znamená to tedy, že procesní rozhodnutí (tj. rozhodnutí, která nezasahují do hmotných práv ú astník , ale do jejich práv procesních) jako kategorie soudnímu p ezkumu podléhají, ledaže by je zákon z tohoto p ezkumu výslovn vylu oval; jejich povaha ale sama o sob d vodem kompeten ní výluky není a být nem že. Shora popsaný interpreta ní p ístup, požadující, aby žalobce tvrdil zkrácení toliko na hmotných právech, a zkoumající, zda úkon, jímž se tak m lo stát, n jaké (a jaké) subjektivní hmotné právo nebo povinnost založil, zm nil, zrušil i závazn ur il, není jediný myslitelný i z dalších d vod . Lze totiž poukázat jednak na n meckou literaturu z oblasti správního soudnictví, která p edm t sporu nechápe materiáln , ale procesn (nap . Eyermann, E.: Verwaltungsgerichtsordnung. Kommentar. 10. vydání, C. H. Beck, Mnichov, 1998, zejm. s. 155 a 1002 a násl.). P edm tem sporu není subjektivní hmotné právo, ale procesní nárok, jenž se skládá z p edm tu nároku (z toho, eho se žalobce domáhá), a ze základu nároku (jenž je dán skutkovým d jem, jímž je od vod ován žalobní petit). V oblasti civilního procesu je toto pojetí ostatn již dostate n vžité (srov. Macur, J.: P edm t sporu v civilním soudním ízení. MU, Brno, 2002). Dále je možno poukázat na § 2 odst. 1 zákona . 36/1876 . z., o nejvyšším správním soud , z n hož sou asný § 65 odst. 1 s. . s. zcela zjevn vychází. Toto ustanovení na rozdíl od § 65 odst. 1 s. . s. nedefinovalo pojem rozhodnutí; pouze v návaznosti na l. 15 základního zákona . 144/1867 . z., o moci soudcovské, stanovovalo, že „Nejvyšší správní soud rozhoduje ve všech p ípadech, ve kterých n kdo tvrdí, že nezákonným rozhodnutím neb opat ením správního ú adu byl poškozen ve svých právech.“


12/05/2010


Page 6 of 9

J. Hoetzel (Hoetzel, J.: Soudní kontroly ve ejné správy. 2. vydání, Všehrd, Praha, 1926, s. 22) k tomu dodával, že ochrana se poskytuje „jen proti jejich rozhodnutím a opat ením, tedy akt m, které by mohly v bec zasáhnouti do právní sféry ob anovy. Rozhodnutím a opat ením rozum ti je zajisté - … jen ty úkony správních ú ad , kterými se bu autoritativn deklaruje, co už je právem, nebo se zakládají pro ob ana práva a povinnosti. Jde o to, aby se akt mohl dotknouti právní sféry ob anovy. …beze sporu sem pat í i pouhé výroky ur ovací“. Hoetzel tedy klade d raz nikoliv na založení, deklaraci i ur ení právního vztahu, ale na to, zda se rozhodnutí dotýká právní sféry ob ana. Z Hoetzelových výklad mají pro souzenou v c bezprost ední a aktuální význam jeho úvahy o tom, jaká subjektivní práva m l na mysli již citovaný § 2 odst. 1 zákona . 36/1876 . z., jak je to s p ezkumem správního uvážení, jakož i rozhodnutí o ud lení státního ob anství. Na str. 25-26 uvádí: „Práva arci nemusí býti jen hmotná, sta í, jsou li formální (procesní). Formální právo se chrání, i když meritum je dáno do volného uvážení (n kdy se o tom pochybuje). Správní soud m že pouze zkoumati, nep ekro il li správní ú ad okruhu své volné innosti, držel-li se v zákonných mezích – padá tu na váhu i ú el zákona. Je tu možná celá stupnice omezení a všecko záleží na stylisaci zákona. Nikdo nap . nemá právního nároku na ud lení eskoslovenského státního ob anství podle § 9 ústavního zákona . 236/20…“. Z citovaného úryvku je patrné, že již Hoetzel jednak p ipoušt l, aby zkrácení na právech spo ívalo pouze ve zkrácení na právech procesních, a jednak aby i v otázkách státního ob anství správní soudy p ezkoumávaly, zda nedošlo k porušení procesních p edpis i k p ekro ení mezí volného uvážení. Z p edest ených úvah tedy vcelku jednozna n vyplývá neudržitelnost takové interpretace § 65 odst. 1 s. . s., která omezuje p ístup k soudu tím, že striktn vyžaduje v každém jednotlivém p ípad hledání porušeného subjektivního hmotného práva, jakož i úkonu, který subjektivní hmotné právo založil, zm nil, zrušil i závazn ur il. Vyskytují se totiž pom rn zhusta situace, kdy se správní úkon dotýká právní sféry žalobce, a p esto žádné právo striktn vzato nezaložil, nezm nil nebo závazn neur il. Stejn tak nelze vždy žalobní legitimaci podmi ovat zkrácením na hmotných subjektivních právech: jednak se ur itá rozhodnutí hmotn právní sféry žalobce v bec nedotýkají (a p esto jsou podrobena p ezkumu – viz i citovaná judikatura Ústavního soudu a Evropského soudu pro lidská práva), jednak je takový požadavek zpochybnitelný už z toho d vodu, že p edm tem soudního ízení není hmotné právo žalobce, ale jím uplatn ný procesní nárok. Ze všech t chto p í in nelze § 65 odst. 1 s. . s. vykládat doslovným jazykovým výkladem, ale podle jeho smyslu a ú elu. Žalobní legitimace podle tohoto ustanovení musí být dána pro všechny p ípady, kdy je dot ena právní sféra žalobce (srov. i uvedený Hoetzel v názor), tj. kdy se jednostranný úkon správního orgánu, vztahující se ke konkrétní v ci a konkrétním adresát m, závazn a autoritativn dotýká jejich právní sféry. Nejde tedy o to, zda úkon správního orgánu založil, zm nil, zrušil i závazn ur il práva a povinnosti žalobce, nýbrž o to, zda se – podle tvrzení žalobce v žalob – negativn projevil v jeho právní sfé e. Rozhodnutí o žádosti o ud lení státního ob anství – a již kladné i záporné se bezesporu právní sféry žadatele dotýká: pokud Ministerstvo vnitra jeho žádosti vyhoví, založí tímto konstitutivním rozhodnutím státoob anský právní vztah mezi žadatelem a státem, a tím i právní status žadatele jako státního ob ana eské republiky; jestliže žádosti nevyhoví, odep e tím žadateli možnost být nositelem práv, která vyplývají pouze ze státoob anského vztahu, tj. ústavou i zákony garantovanými subjektivními ve ejnými právy, jež sv d í práv toliko ob an m. Není p itom rozhodné, zda se rozhodování o ud lení státního ob anství d je ve sfé e volného správního uvážení i nikoliv; rozhodnutí založené na diskreci správního orgánu se m že dotknout právní sféry zcela stejn negativn , jak rozhodnutí, u n jž se diskrece neuplat uje. Stejn tak m že být zatíženo vadami nejen ízení p edcházející vydání takového rozhodnutí, ale m že se rovn ž p ihodit, že i samo rozhodnutí založené na volné úvaze nem že pro zásadní porušení práva obstát (nap . pro porušení principu rovnosti, p ekro ení mezí, zneužití atd.).


12/05/2010


Page 7 of 9

To, zda je rozhodnutí založeno na volné úvaze i nikoliv, má význam z hlediska rozsahu p ezkumu, a nikoliv z pohledu žalobní legitimace. Žalobní legitimace musí být dána i pro p ípady p ezkumu rozhodnutí založených na volném správním uvážení, nebo jinak by soud v bec nemohl p ezkoumat jeho použití ani z t ch hledisek, které mu p edepisuje § 78 odst. 1 v ta druhá s. . s. Proti tomuto záv ru nelze argumentovat ani tím, že v n kterých p ípadech je správní uvážení absolutní, a nemá tedy meze, které by v bec mohly být p ekro eny. Úvaha šestého senátu o tom, že ud lení státního ob anství je projevem „neomezené“ státní suverenity a d je se ve sfé e „absolutního“ správního uvážení, je v podmínkách materiálního právního státu p inejmenším velmi pochybná. Správní uvážení je v prvé ad vždy limitováno principy vyplývajícími z ústavního po ádku eské republiky; z nich lze vyvodit, že i tam, kde vydání rozhodnutí závisí toliko na uvážení správního orgánu, je tento orgán omezen zákazem libov le, p íkazem rozhodovat v obdobných v cech obdobn a ve stejných v cech stejn (r znost rozhodování ve stejných i obdobných v cech m že být práv projevem ústavn reprobované libov le), tj. principem rovnosti, zákazem diskriminace, p íkazem zachovávat lidskou d stojnost, jakož i povinností výslovn uvést, jaká kritéria v rámci své úvahy použil, jaké d kazní prost edky si opat il, jaké d kazy provedl a jak je hodnotil, a k jakým skutkovým a právním záv r m dosp l. V této souvislosti je namíst poukázat i na Doporu ení Rady ministr Rady Evropy . (80) 2, týkající se výkonu správního uvážení správními orgány, které upravuje adu požadavk na výkon správního uvážení (zákaz sledovat jiný ú el než ten, pro který byla diskre ní pravomoc stanovena; objektivnost a nestrannost; rovnost a zákaz diskriminace; proporcionalita mezi negativními dopady rozhodnutí na práva, svobody a zájmy osoby, a sledovaným ú elem), jakož i požadavek na p ezkum zákonnosti správního uvážení soudem nebo jiným nezávislým orgánem. Každé správní uvážení – i to, jež se (pouze) na úrovni oby ejného zákona jeví jako neomezené i absolutní – tedy má své meze. I u n j proto správní soud zkoumá nejen to, zda jej správní orgán nezneužil, ale i to, zda jeho meze nep ekro il (op tovn se p itom zd raz uje, že neomezené správní uvážení v moderním právním stát neexistuje; v c nelze konstruovat ani tak, že je neomezené pouze na úrovni oby ejného zákona, nebo nelze od sebe um le odrhovat jednoduché právo od práva ústavního; ústava již dávno není pouhým monologem ústavodárce). Správní soud samoz ejm nep ezkoumává pouze zneužití správního uvážení i p ekro ení jeho mezí ve smyslu § 78 odst. 1 s. . s., nýbrž i to, zda ízení p edcházející vydání napadenému rozhodnutí prob hlo v souladu se zákonem, tj. zda v n m byla respektována všechna procesní práva žalobce (srov. i shora uvedenou Hoetzelovu úvahu, že procesní práva se chrání, i když je meritum dáno do volného uvážení). V souzené v ci žalobce v žalob práv na porušení svých procesních práv poukazoval: správní orgán zjistil neúpln a nesprávn skutkový stav, a krom toho žádost zamítl z jiného d vodu, než uvedl v závazném p íslibu. Vzhledem k tomu, že se žalobce domáhal p ezkumu procesního postupu žalovaného, jemuž vytýkal porušení svých práv ú astníka ízení, je žalobce k žalob nepochybn legitimován. Dále se rozší ený senát ovšem musel zabývat otázkou, zda se žalobní legitimace zakládá na § 65 odst. 1 s. . s. nebo na druhém odstavci citovaného ustanovení. Podle § 65 odst. 1 s. . s. je k žalob oprávn n ten, kdo tvrdí, že byl rozhodnutím správního orgánu zkrácen na svých právech. Toto zkrácení, tj. porušení nebo ohrožení subjektivních žalobcových práv, se mohlo udát bu p ímo samotným rozhodnutím nebo tím, že správní orgán v ízení, které p edcházelo vydání napadeného rozhodnutí, porušil žalobcova procesní práva. V každém p ípad žalobce musí tvrdit zkrácení na svých vlastních subjektivních právech, tj. musí jít o subjektivní práva náležející žalobci, a nikoliv osob t etí. Ustanovení § 65 odst. 2 s. . s. rozši uje žalobní legitimaci i na


12/05/2010


Page 8 of 9

ú astníky ízení p ed správním orgánem, kte í nejsou k žalob legitimováni podle § 65 odst. 1 s. . s. nebo p edm t správního ízení se nedotýkal jejich právní sféry, ale právní sféry n koho jiného –, pokud tvrdí, že postupem správního orgánu byli zkráceni na svých právech takovým zp sobem, že to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí. Ze systematického výkladu se bez jakýchkoliv pochybností podává záv r, že pojem rozhodnutí, užitý v tomto odstavci, má stejný význam, jako rozhodnutí podle odstavce prvého; záv r, že by odstavec druhý m l na mysli zcela jiné „rozhodnutí“ než odstavec prvý není od vodnitelný jakýmikoliv korektn použitými interpreta ními metodami. Na rozdíl od žalobní legitimace podle p edchozího odstavce je jejím p edpokladem podle odst. 2 ú astenství v p edcházejícím správním ízení (tato otázka se p itom posuzuje materiáln ; viz . 162/2004 Sb. NSS). Podmínka, podle níž žalobce není k žalob oprávn n podle § 65 odst. 1 s. . s., vystihuje to, pro se tomuto typu žalobc íká zájemníci: ve správním ízení nemohli být dot eni na své vlastní právní sfé e, a nemohou tedy žalovat podle odstavce prvého. Tyto osoby se ú astnily správního ízení z toho d vodu, že v n m uplat ovaly ur itý zájem, nap . zájem na ochran p írody; nej ast jšími zájemníky jsou práv ekologické spolky. Žalobce, jakožto ú astník správního ízení, mohl být zkrácen na svých procesních právech. Jeho žalobní legitimaci zakládá práv tvrzení o zkrácení na procesních právech ( . 291/2004 Sb. NSS). Žalobce tedy musí tvrdit, že jako ú astník p edchozího správního ízení – v n mž pouze uplat oval ur itý zájem – byl zkrácen na svých procesních právech; toto zkrácení zárove musí být takové intenzity, aby mohlo mít za následek nezákonnost rozhodnutí, proti n muž žalobce brojí. Rozdíl mezi žalobní legitimací podle obou analyzovaných odstavc spo ívá tedy p edevším v tom, že podle prvého odstavce m že žalovat ten, jehož právní sféry se napadené rozhodnutí dotýká, zatímco podle odstavce druhého je oprávn n podat žalobu ten, kdo ve své právní sfé e není rozhodnutím dot en a kdo v tomto ízení uplat oval ur itý zákonem chrán ný zájem (nap . na ochran p írody a krajiny). Z toho je z ejmé, že v souzené v ci nem že být žalobce k žalob legitimován podle § 65 odst. 2 s. . s., nebo nešlo o situaci, kdy by se p edcházejícího správního ízení ú astnil z toho d vodu, že v n m uplat oval n jaký zájem a rozhodnutí by se nedotýkalo jeho právní sféry. Ve správním ízení se rozhodovalo o žádosti o ud lení státního ob anství, kterou podal práv žalobce, tedy o jeho právním postavení, a nikoliv o právní sfé e n jaké jiné osoby. Z tohoto d vodu je žalobní legitimace podle odstavce druhého vylou ena. Lze tedy shrnout tak, že soudnímu p ezkumu podléhají i ta rozhodnutí, jejichž vydání závisí – na úrovni jednoduchého práva – toliko na volném uvážení správního orgánu (p i emž o jeho neomezenosti již nem že být v podmínkách materiálního právního státu ani e i). Tvrdí-li žalobce – jako je tomu v souzené v ci –, že v ízení p edcházejícím vydání takového rozhodnutí byla porušena jeho práva ú astníka ízení, je k žalob legitimován podle § 65 odst. 1 s. . s. S tímto právním názorem se v c vrací osmému senátu – jemuž v c dále náleží v souladu s rozvrhem práce – k dalšímu ízení.

P o u e n í : Proti tomuto rozhodnutí n e j s o u opravné prost edky p ípustné. V Brn 23. b ezna 2005

JUDr. Josef Baxa p edseda rozší eného senátu


12/05/2010


Page 9 of 9


12/05/2010

Nejvyšší správní soud R

Recommend Documents