Národnostní otázka z pohledu vývoje mezinárodní ochrany národnostních menšin

Národnostní otázka z pohledu vývoje mezinárodní ochrany národnostních menšin Harald Christian Scheu, Právnická fakulta, Univerzita Karlova v Praze, [email protected]

SCHEU, Harald Christian. National minorities issue from the viewpoint of international protection of ethnic minorities. Individual and Society, 2013, Vol. 16, No. 4.1 On the national level the Constitutional Act No. 144/1968 which regulated the status of nationalities in the Czechoslovak Socialist Republic was certainly a unique legislative action in the field of minority rights. It garanteed certain minority rights at least to four explicitly mentioned nationalities. The aim of this paper is to briefly decribe the development of the protection of national minorities after World War II until the end of the 1960s from an international perspective. We believe that with a view to this context specific national models may be better evaluated. International Protection of Minorities. UNO. Council of Europe. Úvod S ohledem na její ojedinělost lze ústavní zákon č. 144/1968 Sb., o postavení národností v Československé socialistické republice, považovat za významý legislativní krok v oblasti menšinového práva. Alespoň rámcově byla čtyřem explicitně zmíněným národnostem, resp. národnostním menšinám zabezpečena určitá práva. Cílem tohoto příspěvku je stručně představit vývoj ochrany národnostních menšin po druhé světové válce do konce 60. let 20. století z mezinárodněprávní perspektivy. Chceme nastínit základní vývojové linie v této oblasti, přičemž se hodláme zaměřit jak na universální úroveň, tak i na regionální úroveň mezinárodní ochrany menšin. Domníváme se, že v tomto kontextu lze lépe hodnotit konkrétní národní modely, které byly ve stejném období přijaty v národní rovině. Obecně k situaci mezinárodní ochrany menšin po roce 1945 Šedesátá léta 20. století přinesla do mezinárodní ochrany národnostních menšin důležitý impuls. Alespoň v souvislosti s universální úpravou na úrovni Organizace spojených národů (OSN) lze hovořit o určitém návratu k menšinové problematice, která byla v předchozí etapě vědomě opomenuta. Je třeba si uvědomit, že po skončení éry Společnosti národů, která garantovala komplexní úpravu menšinových práv v právně závazných úmluvách a prohlášeních a zajistila poměrně účinný kontrolní mechanismus v podobě judiciálních a diplomatických procedur, nastala v universálním systému ochrany menšin obrat. S určitou nadsázkou by bylo možné hovořit o změně paradigmatu. Zatímco před druhou světovou válkou bylo značné úsilí mezinárodního společenství zaměřeno na ochranu národnostních menšin a žádný dokument mezinárodního práva nebyl věnován obecné ochraně lidských práv všech jednotlivců, rozhodly orgány a

1

Článek vznikl v mezinárodním projektu 7AMB12SK010, řešitel za ČR René Petráš.

členské státy OSN po roce 1945 o tom, že tradiční ochrana menšin má být nahrazena systémem individuálních lidských práv. Ustanovení čl. 1 Charty OSN z roku 1945, které vymezuje hlavní cíle organizace, uvádí ve svém třetím odstavci podporování a posilování úcty k lidským právům a základním svobodám, a to výslovně pro všechny bez rozdílu rasy, pohlaví, jazyka nebo náboženství. V obdobném duchu stanoví čl. 2 Všeobecné deklarace lidských práv z roku 1948, že každý člověk má všechna garantovaná práva bez jakéhokoli rozlišování, a to zejména bez rozlišování na základě rasy, barvy plati, pohlaví, jazyka, náboženství, politického nebo jiného smýšlení, národnostního nebo sociálního původu, majetku, rodu nebo jiného postavení. Tato koncepce individuálních lidských práv měla nahradit předchozí model, který skutečně či zdánlivě upřednostňoval příslušníky národnostních menšin před příslušníky většiny. Autoři nového přístupu byli přesvědčeni o tom, že zvláštní mezinárodní úprava ve prospěch národnostních menšin bude ve světle universálních lidských práv nadbytečná. Toto přesvědčení lze zredukovat na formuli „obecný zákaz diskriminace místo zvláštních práv příslušníků menšin“. Kromě tohoto přesvědčení mohla hrát nezanedbatelnou roli skutečnost, že řada států považovala zkušenosti se systémem Společnosti národů za negativní a vnímala menšiny a jejich právní ochranu jako potenciální hrozbu pro svoji suverenitu a územní celistvost. Jakýkoli zvláštní status národnostních menšin byl pro tyto státy po roce 1945 nepřijatelný. Lze dodat, že také předchozí systém Společnosti národů byl sám o sobě diskriminační v tom, že zavázal k ochraně menšin jen určité státy, které jednoznačně nepatřily k velmocím. Jednalo se sice o evropský model, který byl koncipován konkrétně pro národnostní menšiny v Evropě, ale evropské velmoci samy žádné závazky v této oblasti nepřevzaly. S ohledem na přechod na ochranu individuálních práva nemohla Komise pro lidská práva jako poradní orgány Hospodařského a sociálního výboru OSN do Všeobecné deklarace lidských práv prosadit ustanovení o ochraně menšin a jejich příslušníků. V rámci jednání o takovém návrhu se ukázalo, že ani mimoevropští politici neměli o takovou normu zájem, protože považovali ochranu menšin za evropský problém. Není divu, že při existenci tohoto odporu ze strany členských států vysvětlilo Valné shromáždění OSN v roce 1948 poměrně lapidárně, že ochrana menšin představuje komplexní a citlivou otázku, pro které je těžké najít jednotné řešení. Speciální ustanovení o menšinách by podle Valného shromáždění nezapadalo do universálního kontextu nové deklarace.2 Na závěr diskusí pověřilo Valné shromáždění Hospodářskou a sociální radu a její pomocné orgány vypracováním důkladné studie o problematice rasových, národnostních, náboženských a jazykových menšin a možných opatřeních na jejich ochranu. Koncepční změna se promítla nejen do neúspěšných kodifikačních snah v rámci Všeobecné deklarace lidských práv z roku 1978, ale také do debat o kontinuitě a diskontinuitě systému Společnosti národů. Velmi odmítavě přistoupilo mezinárodní společenství k otázce, zda měly po roce 1945 nadále platit původní menšinové smlouvy, které vznikly po první světové válce. Když Hospodářská a sociální rada požádala v roce 1948 generálního tajemníka OSN o vypracování posudku na otázku, zda dotyčné smlouvy a deklarace byly stále v platnosti,3 dospěl k závěru, že příslušné mezinárodní závazky (např. Československa a Polska) zanikly a

2

Zmíněný dokument – UN-Doc. A/Res/217 C(III) – nese název “Fate of Minorities” (Osud menšin). „The General Assembly, Considering that the United Nations cannot remain indifferent to the fate of minorities, Considering that it is difficult to adopt a uniform solution of this complex and delicate question, which has special aspects in each State which arises, Considering the universal character of the Declaration of Human Rights, Decides not to deal in a specific provision with the question of minorities in the text of this declaration.“ 3 ECOSOC Res. 116 C (VI) z 1. března 1948.

pouze jako výjimky měla nadále platit některá ustanovení týkající se zvláštního statusu ostrovů Ålandů či práv menšin v Řecku a v Turecku.4 Zdlouhavá cesta ke kodifikaci ochrany národnostních menšin v rámci OSN Negativní přístup států OSN k menšinové otázce učinil cestu k mezinárodněprávní kodifikaci ochrany národnostních menšin složitou a zdlouhavou. Mezinárodní skepse předurčila činnost mezinárodních orgánů na ochranu lidských práv, jako byla např. Subkomise OSN pro zabránění diskriminace a ochranu menšin. Oproti výše zmíněné koncepci „obecný zákaz diskriminace místo zvláštních práv příslušníků menšin“ měl tento orgán, který byl zřízen v roce 1947, již podle svého samotného názvu spojovat zákaz diskriminace a ochranu menšin do ucelené strategie. Místo toho však byla činnost Subkomise v prvních letech zaměřěna téměř výlučně na problematiku zákazu diskriminace. V roce 1960 byla zveřejněna studie o diskriminaci v souvislosti s praktikováním náboženství,5 v roce 1962 následovala studie o diskriminaci v kontextu politických práv.6 Až v 70. letech minulého století – pod vlivem africké koncepce kolektivních práv7 – začlenila Subkomise pod svoji agendu také otázky ochrany menšin jako takových.8 Subkomise tedy až po dlouhém váhání opustila koncepci zaměřenou výlučně na zákaz diskriminace a zabývala se také pozitivními právy příslušníků menšin.9 Přes tyto složité debaty v rámci odborných orgánů se podařilo v 60. letech 20. století přijetí tří úmluv, které obsahují ochranu národnostních menšin či alespoň se této problematiky dotýkají. Již v roce 1960 představila UNESCO10 svoji Úmluvu proti diskriminaci ve vzdělání,11 která ve svém čl. 5 stanovila právo příslušníků národnostních menšin na vlastní vzdělávací aktivity, včetně provozování škol a vyučování menšinového jazyka. Určitý odpor států vychází najevo ve formulaci, podle níž výkon tohoto práva nesmí bránit příslušníkům národnostních menšin v chápání většinové kultury a jazyka a nesmí poškodit státní suverenitu. Podle čl. 5 Úmluvy nemá být standard výuky v menšinových školách nižší než podle obecně platných norem v daném státě a účast v takových školách má být dobrovolná.12 V roce 1965 přijalo Valné shromáždění OSN Mezinárodní úmluvu o odstranění všech forem rasové diskriminace (ÚRD). V ustanovení čl. 1 odst. 1 ÚRD je pojem rasové diskriminace koncipován široce, aby pokrýval „jakékoli rozlišování, vylučování, omezování nebo zvýhodňování založené na rase, barvě pleti, rodovém nebo národnostním nebo etnickém původu, jehož cílem nebo následkem je znemožnění nebo omezení uznání, užívání nebo 4

UN Doc. E/CN.4/367. UN Doc. E.60.XIV.2 (1960). 6 UN Doc. E.63.XIV.2 (1962). 7 Srov. NOWAK, Manfred. Der Minderheitenschutz in den Vereinten Nationen (přednáška ze dne 6. října 2006 v rámci mezinárodní konference „Ochrana a realizace práv národnostních menšin“ organizované rakouskou sekcí International Law Association/ILA), online : http://www.sodalitas.at/images/uploads/Nowak_Manfred_Tainach_Minderheiten_6.10.06.pdf 8 Nový přístup se promítl např. do důležité a často citované zprávy Francesca Capotortiho, zpravodaje Subkomise, o právech příslušníků etnických, náboženských a jazykových menšin z roku 1979. 9 Nakonec byl tento nový přístup završen Deklarací o právech osob příslušejících k národnostním či etnickým, náboženským a jazykovým menšinám, která byla přijata v roce 1992 (rezoluce Valného shromáždění OSN č. 47/135 ze dne 18. prosince 1992). 10 United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization. 11 Pro anglickou verzi Úmluvy viz http://www.unesco.org/education/pdf/DISCRI_E.PDF. 12 Čl. 5 odst. 1 písm. c) Úmluvy zní: „It is essential to recognize the right of members of national minorities to carry on their own educational activities, including the maintenance of schools and, depending on the educational policy of each State, the use or the teaching of their own language, provided however: (i) That this right is not exercised in a manner which prevents the members of these minorities from understanding the culture and language of the community as a whole and from participating in its activities, or which prejudices national sovereignty; (ii) That the standard of education is not lower than the general standard laid down or approved by the competent authorities; and (iii) That attendance at such schools is optional.” 5

uskutečňování lidských práv a základních svobod na základě rovnosti v politické, hospodářské, sociální, kulturní nebo v kterékoli jiné oblasti veřejného života“. Výklad ÚRD v podání Výboru pro odstranění rasové diskriminace (VRD) jasně ukázal, že efektivní implementace zákazu rasové diskriminace vyžaduje zpravidla pozitivní opatření ze strany smluvních států, přičemž se může jednat také o pozitivní opatření ve prospěch tradičních národnostních menšin. Podle čl. 1 odst. 4 ÚRD nejsou taková opatření považována za diskriminační, pokud jsou „učiněna výhradně pro zajištění přiměřeného rozvoje některých rasových nebo etnických skupin nebo jednotlivců, kteří potřebují takovou ochranu, jež může být nezbytnou k tomu, aby jim zabezpečila rovné užívání nebo výkon lidských práv a základních svobod, pokud ovšem tato opatření nevedou k zachovávání rozdílných práv pro různé rasové skupiny a pokud nezůstanou v platnosti po dosažení cílů, pro které byla přijata“. Vstřícný přístup VRD ke skupinám, které mají ve svých zemích oficiální status národnostní menšiny, dokazuje spojitost mezi různými mezinárodními nástroji. VRD se zejména od 90. let minulého století zabýval řadou případů, ve kterých předmětem sporu bylo právní postavení a ochrana příslušníků romské menšiny.13 Praktickou relevanci ÚRD pro národnostní menšiny ukazála např. výměna informací VRD a Českou republikou ve věci stavby zdi v Matiční ulici (Neštěmice, Ústí nad Labem)14 nebo případ Lacko proti Slovensku.15 Za období 60. let 20. století lze však za hlavní přínos do mezinárodní ochrany národnostních menšin považovat Mezinárodní pakt o občanských a politických právech (MPOOP) a zejména jeho čl. 27. Poté, co se nepodařilo začleněnit ustanovení o ochraně příslušníků národnostních menšin do Všeobecné deklarace lidských práv z roku 1948, začaly práce na smluvní úpravě lidských práv již na konci 40. let minulého století. Do prvních komplexních návrhů z roku 1953 začlenila Komise pro lidská práva také ustanovení o ochraně menšin. V roce 1954 Komise uzavřela svoji část přípravy a předala své návrhy Valnému shromáždění OSN.16 Vypracování smluvní úpravy lidských práv bylo přitom výrazně poznamenáno rozhodnutím Valného shromáždění OSN o tom, že místo kodifikace všech relevantních práv v jedné ucelené úmluvě mají být připravovány dva samostatné mezinárodní pakty, a to zvlášť pro práva hospodářská, sociální a kulturní na jedné straně a pro práva občanská a politická na straně druhé.17 Ustanovení o ochraně příslušníků menšin bylo zařazeno do úpravy občanských a politických práv. Je pochopitelné, že tak krátce poté, co státy odmítly zakotvit ochranu národnostních menšin ve Všeobecné deklaraci lidských práv, nebyly diskuse o tomto ustanovení nijak jednoduché. Odmítavé a skeptické postoje stále přetrvávaly u řady členských států OSN. Nutnost integrace odlišných skupin a jejich příslušníků do většinové společnosti znovu zdůraznily zejména severoamerické státy, které přijímaly velké počty imigrantů a odmítaly koncepci zvláštních práv pro takové skupiny. Na stranu severoamerických států se časem vedle Austrálie přidala také řada jihoamerických a afrických států. Na druhé straně vystupovaly Sovětský svaz, jeho spojenci a zejména Jugoslávie jako zastánci koncepce pozitivních práv národnostních menšin, přičemž tato práva vnímala v kontextu práva na sebeurčení národů. Pokud bereme v potaz, že některé další státy jako např. Francie a Ekvádor dokonce popíraly samotnou existenci menšin na svém území,18 působí nakonec jako velké překvapení, že se do roku 1966 vůbec podařilo 13

K jednotlivým případům viz podrobněji SCHEU, Harald Christian. Univerzální ochrana národnostních menšin. In: PETRÁŠ, René – PETRŮV, Helena – SCHEU, Harald Christian (Eds.). Menšiny a právo v České republice. Praha : Auditorium, 2009, s. 267-284. K otázce diskriminace Romů srov. také obecný komentář VRD č. 23 z roku 1997 (doc. A/52/18, annex V). 14 CERD/C/348 (1999). 15 CERD/C/59/D/11/1998 (2001). 16 Viz podrobněji PRITCHARD, Sarah. Der völkerrechtliche Minderheitenschutz. Historische und neuere Entwicklungen. Berlin : Duncker & Humblot, 2001, s. 139-140. 17 GA Res. 543 (VI). 18 Srov. NOWAK, M. Der Minderheitenschutz… Online:

dosáhnout nutné shody na zařazení ochrany příslušníků menšin do Mezinárodního paktu o občanských a politických právech.19 Této shody však bylo dosaženo za cenu poměrně vágní úpravy a velmi zvláštní dikce v příslušném ustanovení čl. 27 MPOPP. Tato norma stanoví, že „ve státech, kde existují etnické, náboženské nebo jazykové menšiny, nebude jejím příslušníkům upíráno právo, aby spolu s ostatními příslušníky menšiny užívali své vlastní kultury, vyznávali a projevovali své vlastní náboženství nebo používali svého vlastního jazyka.“20 Z právního hlediska sice negativní formulace „nebude upíráno určité právo“ nemá jiný význam než pozitivní formulace „má určité právo“, která je pro většinu ustanovení MPOPP standardní, ale na druhé straně je zvolená formulace výsledkem složitých diplomatických a politických jednání předcházejících přijetí čl. 27 MPOPP. Alespoň v politické či morální rovině chtěly některé smluvní strany zdůraznit, že ochrana příslušníků menšin nemá stejnou váhu a hodnotu jako ochrana individuálních práv všech lidských bytostí. Z hlediska dalšího vývoje je nutné upozornit na to, že ustanovení čl. 27 MPOPP stojí dodnes osamoceně jako jediná universální závazná norma, která je věnována klasickým právům příslušníků národnostních menšin.21 Na jiném místě22 jsme analyzovali dynamický výklad této nyní již téměř 50 let staré normy23 v podání příslušného kontrolního orgánu, tj. Výboru pro lidská práva. Tento vývoj však již není předmětem této studie. Lze ovšem vyzdvihnout, že konkrétní dědictví šedesátých let je pro oblast mezinárodní ochrany národnostních menšin a jejich příslušníků významné dodnes. Vývoj ochrany národnostních menšin v Evropě Obdobně jako nová lidskoprávní koncepce OSN byl po druhé světové válce také přístup Rady Evropy k menšinám velmi zdrženlivý. Ačkoli Evropa byla v éře Společnosti národů centrem mezinárodní ochrany práv příslušníků národnostních menšin a menšinové konflikty zde zcela jistě nezmizely ani po roce 1945,24 propagovala Rada Evropy místo práv menšin individuální práva a zákaz diskriminace. Jako důvod odporu k menšinovým právům na regionální úrovni uvádějí někteří autoři skutečnost, že jednotlivé státy Rady Evropy disponovaly velmi odlišnými národními úpravami ochrany menšin. Tito autoři poukazují na to, že principy centralistických a unitaristických států (např. Francie) mohly být jen stěží uvedeny do souladu se zásadami decentralizovaných a federalisticky uspořádaných států (např. Belgie). 25 Další důvod odmítavého postoje Rady Evropy spočíval zřejmě ve strachu z diplomatických intervencí ze strany sousedních států, které by se – oddobně jako za Společnosti národů – mohly prezentovat jako ochránci práv těch národnostních menšin, ke kterým měly kulturně a jazykově blízko.26

http://www.sodalitas.at/images/uploads/Nowak_Manfred_Tainach_Minderheiten_6.10.06.pdf 19 Podrobněji ke genezi čl. 27 MPOPP viz CAPOTORTI, Francesco. Study on the Rights of Persons belonging to Ethnic, Religious and Linguistic Minorities. New York : United Nations, 1991, s. 31a následující. 20 “In those States in which ethnic, religious or linguistic minorities exist, persons belonging to such minorities shall not be denied the right, in community with the other members of their group, to enjoy their own culture, to profess and practice their own religion, or to use their own language.“ 21 K 8. září 2013 vykazuje Sbírka mezinárodních smluv vedená generálním tajemníkem OSN (United Nations Treaty Collection) 164 smluvních stran MPOPP. 22 SCHEU, H. C. Univerzální ochrana národnostních… 23 MPOPP byl přijat dne 16. prosince 1966 a vstoupil v platnost dne 23. března 1976. 24 Lze připomenout např. situaci Basků ve Španělsku či německy mluvící menšiny v severní Itálii. 25 KLEBES, Heinrich. Rechtsschutz von Minderheiten. Zu den Arbeiten des Europarates. In: BLUMENWITZ, Dieter – VON MANGOLDT, Hans (Ed.). Fortentwicklung des Minderheitenschutzes und der Volksgruppenrechte in Europa. Bonn : Verlag Wissenschaft und Politik, 1992, s. 48. 26 Podrobněji k vývoji ochrany národnostních menšin v rámci Rady Evropy do r. 1960 GOLSONG, Heribert. Minderheitenrechte im Rahmen des Europarates. In: Europa-Archiv : Zeitgeschichte, Zeitkritik, Verwaltung,

Když téměř dva roky po přijetí Všeobecné deklarace lidských práv byla dne 4. listopadu 1950 přijata Evropská úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod (EÚLP), nenašlo se v ní místo pro úpravu práv příslušníků menšin. Za dostatečnou ochranu bylo zřejmě považováno zakotvení zákazu diskriminace v čl. 14 EÚLP, který zakázal mimo jiné diskriminaci na základě rasy, barvy pleti, jazyka, náboženství a národnostního původu a výslovně také na základě příslušnosti k národnostní menšině. K určitým iniciativám docházelo pouze v rámci Parlamentního shromáždění Rady Evropy, kde bylo v roce 1956 navrženo např. zřízení stálého výboru pro národnostní menšiny, který měl monitorovat postavení národnostních menšin v Evropě.27 Poté, co tento návrh nebyl přijat, dalo Parlamentní shromáždění dne 29. října 1957 podnět k vypracování studie o situaci menšin v Evropě.28 Shromáždění uvedlo, že uspokojování „kolektivních zájmů“ národnostních menšin je žádoucí jak z lidské perspektivy, tak i v zájmu dobrých vztahů mezi evropskými státy, čimž dávalo jasně najevo, že nad rámec pouhého zákazu diskriminace ve smyslu čl. 14 EÚLP považovalo za nezbytnou speciální úpravu menšinových práv.29 Vlády členských států Rady Evropy však tuto výzvu nepřijaly a naopak varovaly před škodami, které by mohla veřejná diskuse o otázkách národnostních menšin způsobit.30 Ačkoli řada států odmítla spolupracovat na studii monitorující postavení národnostních menšin v jednotlivých státech Evropy, předložil právní výbor Parlamentního shromáždění v roce 1959 zprávu o situaci národnostních menšin v některých členských státech.31 Závěry zprávy vyzněly ve prospěch skeptiků, kteří si mezinárodní úpravu ochrany menšin nepřáli. Právní výbor totiž konstatoval, že postavení menšin bylo ve čtyřech analyzovaných státech (Rakousko, Německo, Itálie a Dánsko) uspokojivé. Pouze ve vztahu k implementaci bilaterálních smluvních závazků v Itálii měl výbor určité výhrady.32 Wirtschaftsaufbau; Halbmonatsschr. d. Deutschen Gesellschaft für Auswärtige Politik. Bonn : Dt. Ges. für Auswärtige Politik, Vol. 15, 1960, 3, s. 85. 27 Consultative Assembly of the Council of Europe: Motion for an order of the Assembly, presented by M. Dickson and a number of his colleagues (Doc. 508, 1956). Návrh ve svém úvodu poukazuje na neuspokojivou situaci v ochraně evropských národnostních menšin: „...Recognising the fact that national minorities and nationaities not constituting States in Europe are historical and cultural entities existing in European territory which cannot be ignored; Considering that unsatisfactory solutions of minority problems are the source of difficulties between the countries concerned; Recognising, thus, the necessity of taking the minority and nationality problems into consideration when efforts are made for creating a United Europe...“ 28 Resolution 136 (1957) of 29th October 1957. 29 „The Assembly, Recognising that in various Member States of the Council of Europe there are population groups conscious of belonging to a national minority in which another Member State is interested; Noting that Article 14 of the Convention on Human Rights already satisfactorily protects individuals belonging to these minorities against discrimination on these grounds, at least in countries where the right of individual application is recognised, but that it is desirable, both from the human standpoint and for the promotion of good relations between the States, to ensure satisfaction of collective interests of the national minorities themselves, to the fullest extent compatible with safeguarding the essential interests of the States to which they belong; Considering that a comparative study of the laws and regulations in force, and of existing situations in this regard, might show wether, and to what extent, improvement could be effected, Invites Governments of the Council of Europe concerned in these matters to transmit all desirable information to the Secretary-General; and Instructs ist Legal Committee to submit a fresh report on the subject in the light of the information thus obtained.“ 30 GOLSONG, Minderheitenrechte im Rahmen…, s. 88. 31 Report on the position of national minorities in Europe, doc. 1002 (ze dne 30. dubna 1959). Zpráva konkrétně obsahuje rozbor situace národnostních menšin v Rakousku, Dánsku, Německu a Itálii. 32 Viz bod 30 zprávy: „As regards Austria, however, the Legal Committee would draw the Assembly´s attention to the fact that all the legislative measures on behalf of the Slovene and Croatian minority in Carinthia, Burgenland and Styria required by the State Treaty of 15th May 1955 have not yet been introduced by the Austrian authorities, although some legislation of this kind - a law concerning the teaching of Slovene and another concerning ist use in Law Courts of Carinthia - is already in force. In Italy, the situation of the Yugoslav minority in the Trieste area calls for no comment, but it should be pointed out that the De Gaspari-Gruber Agreement of 1946, which determines the status of the German-speaking

Je poněkud zarážející, jak mohl právní výbor na základě takto geograficky omezené studie dospět k obecnému závěru, že v Evropě neexistovala nutnost vytvořit systém ochrany národnostních menšin. Zákaz diskriminace zakotvený v čl. 14 EÚLP představoval podle právního výboru dostatečnou ochranu příslušníků menšin. Zmíněná zpráva právního výboru se stala základem navazujícího doporučení Parlamentního shromáždění č. 213 ze dne 17. září 1959, které pro případ sporů mezi evropskými státy odkázalo na nutnost bilaterálního řešení. O určitý obrat usilovalo Parlamentní shromáždění v roce 1961,33 když navrhlo začlenit ustanovení o ochraně národnostních menšin do druhého dodatkového protokolu k EÚLP.34 Podnětem ke vzniku tohoto ustanovení byla opět zpráva právního výboru,35 který zákaz diskriminace podle čl. 14 EÚLP zřejmě již nepovažoval za dostačující a žádal zakotvení práv národnostních menšin. Právní výbor přitom hovořil o tzv. kolektivních zájmech národnostních menšin36 a navrhl katalog práv obsahující ochranu kulturní identity menšiny, jazyková práva, opatření v oblasti školství a náboženská práva. Případné námitky ze strany členských států chtěl právní výbor tlumit odkazem na to, že zakotvení jazykových práv pro národnostní menšiny nebrání státům v úpravě používání úředních jazyků. Návrh totiž nepočítal s tím, že by se menšinové jazyky staly úředními jazyky.37 Reakce států byla přesto zamítavá a ve Výboru ministrů Rady Evropy byla diskuse o právech národnostních menšin nakonec zastavena. Podle odborníků Výboru ministrů nebylo začlenění článku o ochraně národnostních menšin do dodatkového protokolu k EÚLP nutné. Na rozdíl od členů právního výboru považovali zákaz diskriminace podle čl. 14 EÚLP za dostačující. Až do roku 1989 už nedošlo v rámci Rady Evropy k dalším výrazným aktivitám ve prospěch národnostních menšin. Je však třeba dodat, že přestože návrh na začlenění menšinových práv do EÚLP nebyl přijat, měl Evropský soud pro lidská práva (ESLP) několikrát příležitost, aby se prismatem čl. 14 EÚLP, tzn. z pohledu zákazu diskriminace, vyjádřil k problematice ochrany menšin. Možnost individuální stížnosti sice byla ze strany příslušníků národnostních menšin využita jen velmi sporadicky. Do šedesátých let 20. století však spadá jeden z nejvýznamnějších případů, a to kauza menšinového školství v Belgii, která byla Soudem rozhodnuta v roce 1968.38 Rozsudek ESLP v této věci byl kritizován za to, že přijal záměr Belgie zabezpečit jazykovou jednotnost pro jednotlivé regiony jako legitimní.39 Přitom již dříve vnímala Evropskáý komise pro lidská práva belgickou legislativu jako problematický nátlak na menšiny a návod k jazykové asimilaci. Co se týče používání menšinových jazyků v soudním řízení, rozhodla Evropská komise pro lidská práva v případě stížnosti proti Rakousku,40 že čl. 6 odst. 3 EÚLP, který kodifikuje

minority in the Bolzano region, has given rise to a dispute as to interpretation between the Contracting Parties, namely Austria and Italy, both Member States of the Council of Europe.“ 33 Recommendation 285 (1961) on the rights of national minorities (ze dne 28. dubna 1961). 34 Anglická verze ustanovení připomíná pozdější čl. 27 Mezinárodního paktu a občanských a politických právech: „Persons belonging to a national minority shall not be denied the right, in community with the other members of their group, and as far as compatible with public order, to enjoy their own culture, to use their own language, to establish their own schools and receive teaching in the language of their own choice or to profess and practise their own religion”. 35 Doc. 1299, 1961. 36 Report on the rights of national minorities, Doc. 1299 (ze dne 26. dubna 1961). 37 K návrhu viz podrobněji také SCHEU, op. cit. 38 Cases Relating to Certain Aspects of the Laws on the Use of Languages in Education in Belgium, judgment of 23 July 1968, Series 1, No. 6. 39 Viz podrobněji HILLGRUBER, Christian – JESTAEDT, Matthias. The European Convention on Human Rights and the Protection of National Minorities. Köln : Verlag Wissenschaft und Politik, 1994, s. 28-31. 40 Isop v. Austria, Application No. 808/60. (Rozhodnutí bylo přijato dne 8. března 1962.)

principy spravedlivého procesu,41 neobsahuje práva příslušníka menšiny na volbu jazyka. Příslušník slovinské menšiny v Rakousku, který výborně rozuměl a hovořil německy, tedy neměl podle čl. 6 EÚLP právo na používání slovinštiny v soudním procesu. Závěr Cílem tohoto příspěvek bylo nastínit vývoj mezinárodní ochrany národnostních menšin po druhé světové válce až do konce šedesátých let minulého století. V první fázi, bezprostředně po roce 1945, panovala v mezinárodním společenství značná skepse vůči menšinové otázce. Ani na universální, ani regionální úrovni se proto nepodařilo přijetí právně závazného rámce menšinových práv. Všeobecná deklarace lidských práv z roku 1948 a Evropská úmluva o lidských právech z roku 1950 vědomě opomenuly problematiku specifických práv příslušníků národnostních menšin a stavěly místo toho na obecném principu nediskriminace jako základním kameni systému individuálních lidských práv. V šedesátých letech však došlo především v rámci OSN k důležitému obratu, který umožnil přijetí čl. 27 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech. Přes poněkud kostrbatou a závadějící formulaci práv příslušníků národnostních menšin je význam tohoto ustanovení jako dodnes jediné právně závazné úpravy menšinových práv na universální úrovni zcela nesporný. V rozhodovací činnosti Výboru pro lidská práva hraje tato úprava svoji roli dodnes. To platí také o rozhodování Výboru proti rasové diskriminaci, který je též poměrně otevřený vůči stížnostem ze strany příslušníků národnostních menšin. Oproti tomu zaostával vývoj v rámci Rady Evropy za pokrokem dosaženým na úrovni OSN. Ani v šedesátých letech minulého století nebyly evropské státy s to dohodnout se v menšinové otázce na určitých kompromisech. Judikatura štrasburských orgánů, která vykládala zákaz diskriminace podle čl. 14 EÚLP, mohla tento deficit jen z malé části kompenzovat.

National minorities issue from the viewpoint of international protection of ethnic minorities The aim of this contribution was to outline the development of the international protection of national minorities after World War II until the end of the 1960s. In the first phase, immediately after 1945, there the international community shared considerable skepticism about the minority issue. Neither on the universal, nor on the regional level, no legally binding framework for the protection of minority rights was adopted. The Universal Declaration of Human Rights of 1948 and the European Convention on Human Rights of 1950 deliberately omitted issue of the specific rights of persons belonging to national minorities and built, instead, on the general principle of non-discrimination as the cornerstone of individual human rights. In the 1960s, however, especially there was an important turnaround on the UN level which led to the adoption of Article 27 of the International Covenant on Civil and Political Rights. Despite the somewhat halting and misleading formulation of minority rights, the importance of this provision as the only legally binding regulation of minority rights on the universal level is undisputed. In contrast, the development within the Council of Europe lagged behind the progress made at the UN level. Not even in the 1960s, European states were not able to reach a compromise on the issue of minority protection. The case law of the Strasbourg authorities, which have to 41

Srov. čl. 6 odst. 3 EÚLP, podle něhož má každý, kdo je obviněn z trestného činu, mimo jiné právo být neprodleně a v jazyce, jemuž rozumí, podrobně seznámen s povahou a důvodem obvinění proti němu, a právo na bezplatnou pomoc tlumočníka, jestliže nerozumí jazyku používanému před soudem nebo tímto jazykem nemluví.

interpret the prohibition of discrimination under Article 14 of the ECHR, could only partially compensate this deficit.

Seznam použité literatury: CAPOTORTI, Francesco. Study on the Rights of Persons belonging to Ethnic, Religious and Linguistic Minorities. New York : United Nations, 1991. GOLSONG, Heribert. Minderheitenrechte im Rahmen des Europarates. In: Europa-Archiv : Zeitgeschichte, Zeitkritik, Verwaltung, Wirtschaftsaufbau; Halbmonatsschr. d. Deutschen Gesellschaft für Auswärtige Politik. Bonn : Dt. Ges. für Auswärtige Politik, Vol. 15, 1960, 3, s. 85-92. HILLGRUBER, Christian – JESTAEDT, Matthias. The European Convention on Human Rights and the Protection of National Minorities. Köln : Verlag Wissenschaft und Politik, 1994. KLEBES, Heinrich. Rechtsschutz von Minderheiten. Zu den Arbeiten des Europarates. In: BLUMENWITZ, Dieter – VON MANGOLDT, Hans (Ed.). Fortentwicklung des Minderheitenschutzes und der Volksgruppenrechte in Europa. Bonn : Verlag Wissenschaft und Politik, 1992, s. 47-60. PRITCHARD, Sarah. Der völkerrechtliche Minderheitenschutz. Historische und neuere Entwicklungen. Berlin : Duncker & Humblot, 2001. SCHEU, Harald Christian. Univerzální ochrana národnostních menšin. In: PETRÁŠ, René – PETRŮV, Helena – SCHEU, Harald Christian (Eds.). Menšiny a právo v České republice. Praha : Auditorium, 2009.