Metody regulace síťových odvětví Ondřej Machek* – Jiří Hnilica** Mezi tzv. síťová odvětví řadíme zejména odvětví energetiky (výroba, přenos a distribuce elektrické energie, zemního plynu a tepla), vodohospodářství (veřejné vodovody a kanalizace) a telekomunikací. Firmy působící v síťových odvětvích patří mezi podniky, pro které je charakteristický vznik přirozeného monopolu a které se dotýkají veřejného zájmu (angl. affected with public interest1), tj. mají sloužit potřebám veřejnosti a chránit a podporovat blahobyt společnosti. Ochrana a stabilita těchto odvětví má strategický význam pro stát a jeho environmentální, sociální a hospodářskou politiku. Proto většina států světa přistupuje k jejich regulaci. Státní regulace energetických firem se dotýká nejen cen výrobků (např. elektřiny, zemního plynu, tepla), ale i pravidel pro vstup a výstup z odvětví, rozsahu a kvality poskytovaných služeb atd. Proces regulace síťových odvětví prošel složitým historickým vývojem, během kterého vznikla řada regulačních metod, jejichž popisem se zabývá tento článek.
Ekonomické cíle regulace Principy regulace jsou postaveny na moderní ekonomické teorii. Základním ekonomickým cílem regulace je dosáhnout takových efektů, které by poskytoval konkurenční trh, i když regulované trhy samy o sobě konkurenční nejsou. Regulace má však další cíle, které jsou neekonomické, a dosažení požadovaných ekonomických efektů je tak mimořádně složité. Jedná se např. o požadavky na zabezpečení dostupnosti služeb všem zákazníkům (tzv. princip univerzální služby) a na stabilní rozvoj infrastruktury, environmentální a sociální politiku vlády (minimální procento energie pocházející z obnovitelných zdrojů, podpora nízkopříjmových skupin obyvatel atd.) Výchozí základnou pro teorii regulace je model dokonalé konkurence. Dokonalá konkurence je model tržních struktur, který je vytvořen na základě následujících předpokladů (Soukup, 2008, str. 250): Na každém trhu existuje velký počet kupujících a prodávajících, z nichž žádný není natolik silný, aby mohl ovlivnit cenu nebo výstup odvětví. Všechny statky jsou homogenní. Na všechny trhy je volný vstup a výstup. Všichni výrobci a spotřebitelé mají dokonalé informace o cenách a množstvích směňovaných na trhu. Firmy usilují o maximalizaci zisku, spotřebitelé o maximalizaci užitku.
*
Ing. et Ing. Ondřej Machek – student doktorského studia na VŠE, Fakulta podnikohospodářská, Katedra podnikové ekonomiky; příspěvek byl zpracován v rámci řešení výzkumného záměru MSM 6138439905 Nová teorie ekonomiky a managementu organizací a jejich adaptační procesy. ** doc. Ing. Jiří Hnilica, Ph.D. - docent, VŠE, Fakulta podnikohospodářská, Katedra podnikové ekonomiky 1 Poprvé se termín „affected with public interest“ objevuje v rozhodnutí Vrchního soudu v USA v případu Munn v. Illinois, 94 U.S. 113 (1877), který byl milníkem státní regulace v USA.
Situaci ilustruje obr. 1, na kterém je křivka nabídky S rostoucí a křivka poptávky D klesající. Optimální kombinace výrobního množství a ceny je dána průsečíkem křivek nabídky a poptávky, kdy je trh v rovnováze. Rovnováha dokonale konkurenčního trhu se vyznačuje výrobní a alokační efektivností, tj. firmy vyrábí statky s minimálními dlouhodobými průměrnými náklady a užitek spotřebitelů není možné realokací zdrojů zvýšit. V této situaci nastává rovnost mezních příjmů firem a jejich mezních nákladů, které se rovnají ceně statku. Součet přebytku spotřebitele (CS) a přebytku výrobce (PS) je v této situaci maximální. Obr. 1: Dokonalá konkurence
Zdroj: Lesser, A. – Giacchino, L. (2009) Fundamentals of Energy Regulation. Vienna, Public Utility Reports, 2009, str. 20.
V praxi se většinou setkáváme s nedokonalou konkurencí, která je způsobena existencí tzv. tržních selhání. Nedokonalá konkurence představuje obecně situaci, kdy prodávající firma může ovlivnit tržní cenu. Pro síťová odvětví je charakteristický zejména vznik přirozeného monopolu a existence silných bariér pro vstup do odvětví. O přirozeném monopolu hovoříme v situaci, kdy jedna firma dokáže uspokojit poptávku s nižšími průměrnými náklady, než kdyby na trhu působilo více firem. Přirozený monopol realizuje úspory z rozsahu, což můžeme vyjádřit klesající křivkou průměrných nákladů. V podmínkách neregulovaného trhu se monopol stává cenovým tvůrcem a stanovuje cenu z průsečíku křivky mezních příjmů MR (která má větší sklon než poptávková křivka D), a křivky mezních nákladů MC. Přebytek spotřebitele je snížen a jeho část je převedena do přebytku výrobce. Jejich celkový součet je však nižší, než v podmínkách dokonalé konkurence, a vzniká tak tzv. společenská ztráta, která je rovná obsahu šedého trojúhelníka na obr. 2. Bariéry vstupu do odvětví jsou způsobeny zejména vysokou pořizovací cenou kapitálových statků, jejich nízkou mobilitou a silou podniků, které již v odvětví působí. Mezi další tržní selhání typická pro síťová odvětví patří asymetrie informací a vznik externalit (exhalace, vedení inženýrských sítí a jejich dopad na obyvatele apod.)
Obr. 2: Přirozený monopol
Zdroj: Lesser, A. – Giacchino, L. (2009) Fundamentals of Energy Regulation. Vienna, Public Utility Reports, 2009, str. 24.
Úkolem regulátora je zajistit optimální výši ceny. Kdyby však byla stanovena cena z průsečíku poptávkové křivky a křivky mezních nákladů na úrovni P, pak by celkové příjmy regulovaného podniku (P × Q) byly nižší, než jeho náklady (AC × Q), a firma by nemohla dlouhodobě v odvětví působit. Ekonomickým cílem regulátora je zajistit optimální výrobní a alokační efektivnost, tedy množství produkce ve výši Q a výši ceny P, přičemž dále je nutné zajistit, aby monopolní firma měla alespoň možnost pokrýt své náklady.
Princip povolených výnosů Veškeré metody regulace jsou založeny na tom, že regulovanému podniku musí být umožněno (nikoliv zajištěno) pokrýt své náklady a dosáhnout přiměřené návratnosti oprávněných kapitálových investic. Tento koncept se opírá o výpočet tzv. povolených výnosů (revenue requirement, dále jen RR). Povolené výnosy vycházejí primárně z nákladů podniku a ty by proto měly být sledovány a posuzovány z hlediska racionality (zda náklady souvisí s poskytováním služeb a jsou pro ně nezbytné), využitelnosti (zda náklady reálně slouží k poskytování služeb) a měřitelnosti (zda byly náklady náležitě zdokumentovány, zda je jejich výše realistická atd.) (Lesser, 2009, str. 41) Výpočet RR vychází z údajů v rozhodném období (test year) a může být založen na historických datech, na prognóze do budoucna, nebo na kombinaci obou přístupů. Rozhodné období by mělo odrážet běžné náklady na zabezpečování licencované činnosti. Analýza nákladů je komplikována některými mimořádnými událostmi, které by se do příštích regulačních období neměly promítat, např. události spojené s unbundlingem v ČR v letech 2004-2006 (ERÚ, 2009, str. 11). Obecný vzorec pro výpočet povolených výnosů je následující (Lesser, 2009, str. 51):
RR O & M kde RR O&M A&G T D
A&G T = = = = =
D (WACC RB) ,
povolené výnosy, náklady na provoz a údržbu, administrativní a správní náklady, daně, odpisy,
(1)
WACC = vážené průměrné kapitálové náklady (po zdanění), RB = báze aktiv, která je rovna součtu aktiv v zůstatkových účetních hodnotách a pracovního kapitálu.
Metody regulace Ve snaze o zvýšení ekonomické efektivnosti a ziskovosti podniků v síťových odvětvích a v souvislosti s postupnou privatizací státních podniků vznikly tři základní regulační režimy. Jedná se o (Lesser, 2009, str. 63): regulaci založenou na nákladech spojených se službami (cost-of-service regulation, COS), pobídkovou (stimulační) regulaci (PBR regulation, incentive regulation) a regulaci na základě porovnávání s konkurenčními podniky (yardstick competition). Všechny tyto základní režimy regulace vycházejí ze stanovení povolených výnosů RR. COS regulace je zřejmě nejstarším a nejběžnějším režimem regulace. Vychází z odhadu oprávněných nákladů podniku v rozhodném období a stanovení povolené míry výnosu, na základě které dochází ke stanovení cen pomocí výše zmíněných souborů pravidel. Mezi nevýhody COS regulace patří časté změny nákladů (cen vstupů), které vyžadují revize výpočtů a přináší tak zvýšené náklady na administrativu. Příliš časté změny konečných cen jsou navíc v přímém protikladu s požadavkem na cenovou stabilitu, která je v zájmu většiny regulátorů. Problémy způsobuje i časové prodlení (regulatory lag), které nastává mezi sběrem údajů, výpočtem RR, stanovením nových cen a jejich uvedením do praxe. V době zavedení nových tarifů již mohou být skutečné náklady odlišné a finanční situace regulovaného podniku tak může být ohrožena. Důležitou otázkou je také spravedlnost rozvržení nákladů mezi skupiny spotřebitelů. Např. nevhodná (příliš krátká) volba časového horizontu návratnosti investičních celků může vést k poškození současných spotřebitelů na úkor budoucích. Regulátor tedy musí určit, jakou část nákladů ponesou skupiny spotřebitelů, a to jak z hlediska současného (domácnosti, komerční sektor, průmysl), tak z hlediska mezigenerační rovnosti. PBR regulace (motivační regulace) vznikla jako alternativa k tradičnímu COS přístupu a je odrazem snahy o zvýšení efektivity regulovaných podniků a redukci vlivu asymetrie informací. Impulzem pro zvýšení efektivity se stává (ERÚ, 2009, str. 9) stanovení cenové hladiny za jednotku (metoda price-cap), nebo stavovení maximálních výnosů (metoda revenue-cap). Firma tak má motivaci snižovat náklady, racionalizovat výrobu a inovovat. Při tom využívá svých informací, kterými regulátor nedisponuje, a zmírňuje tak dopady asymetrie informací. Cenové stropy jsou přezkoumávány v pravidelných intervalech (3-5 let), v mezidobí je možné je korigovat na základě vzorců, které berou v úvahu vývoj nákladů, které firma nemůže ovlivnit, míru inflace apod. Pro firmy, kterým se podaří radikálně zvýšit svou efektivitu, se motivační regulace může stát nevýhodnou, neboť dosáhne-li firma příliš vysoké ziskovosti, regulátor může cenový strop a ziskovost firmy snížit. Dosahuje-li však firma špatných ekonomických výsledků, investoři nesou ztráty v plné výši. Mezi další nevýhody motivační regulace patří např. redukce pracovních míst ve snaze o zvýšení výrobní efektivnosti. Energetický regulační úřad (ERÚ) v ČR využívá v současném regulačním období motivační regulaci v podobě metody revenue-cap. Tato metoda byla zvolena kvůli nedostatku
podkladů z předcházejících regulačních období z důvodu transformace a unbundlingu českých energetických firem. Třetím základním režimem regulace je porovnávání firem s konkurencí (yardstick competition). Tato metoda je založena na tom, že zisky firem závisí na průměrných nákladech všech firem v odvětví a na jejich relativním postavení vůči konkurenčním firmám. Firmy jsou motivovány snižovat své náklady pod průměr odvětví a zvyšovat svou efektivitu, což má pozitivní přínos i pro zákazníky. Při realizaci této metody se však objevuje řada problémů, které ji činí v praxi velmi těžko uplatnitelnou. Prvním z nich je možnost dohody mezi podniky o vzájemném postupu (koluze). Další problém nastává v situaci, kdy je jedna z konkurenčních firem natolik nevýkonná, že jí hrozí bankrot. Regulační orgány nebo politici se obvykle následně snaží firmu zachránit, čímž ztrácí tento režim regulace svůj základní smysl. Moderním doplňkem tradičních přístupů se stává tzv. negotiated settlement (Robinson, 2007, str. 26). Jedná se o způsob zapojení dalších zúčastněných stran (zákazníků, uživatelů) do regulačního procesu. Cílem je snížit náklady regulace a její časovou náročnost a zvýšit užitek pro všechny zúčastněné strany. Zástupci dalších stran vypracují návrh dohody s regulovaným podnikem a předloží tento návrh regulátorovi k potvrzení. Regulátor se tedy zpravidla omezuje pouze na monitorování procesu vyjednávání a schvalování konečné dohody z hlediska státních regulačních cílů. Dohoda se může týkat např. kvality poskytovaných služeb nebo výše cenového stropu. Určitou formu negotiated settlement využívá i Energetický regulační úřad, který v roce 2008 vyhlásil konzultační proces s cílem vytvořit všeobecně akceptovatelnou metodiku regulace (ERÚ, 2009, str. 7). Do konzultačního procesu byly zapojeny všechny zainteresované strany (regulované firmy, orgány státní správy, zákazníci a spotřebitelská sdružení, odborná veřejnost a akademická půda).
Stanovení regulovaných cen Proces tvorby regulovaných cen vychází z firemních nákladů, které jsou určitým způsobem transformovány na konkrétní ceny (tarify). Procedura má typicky 5 základních kroků (Lesser, 2009, str. 78): 1. Výpočet povolených výnosů (revenue requirements). 2. Klasifikace nákladů podle podnikových činností (např. výroba, přenos, distribuce). 3. Rozdělení nákladů na fixní, variabilní náklady a na náklady spojené s přímou obsluhou zákazníka. 4. Rozdělení nákladů mezi jednotlivé skupiny spotřebitelů (např. sektor domácností, komerční sektor, průmysl). 5. Nastavení konkrétních cenových tarifů. Jak bylo řečeno, základním ekonomickým cílem regulace je, aby regulovaný trh vykazoval stejné ekonomické efekty, jako trh konkurenční. Regulátor by měl zajistit optimální výši ceny (cena P na obr. 2), přičemž regulované firmě by mělo být umožněno pokrýt své celkové náklady (TC = AC × P) a dosáhnout přiměřené výše zisku. Toho je možné dosáhnout pomocí různých způsobů cenové tvorby. Jako příklad uvedeme dvousložkovou cenu a cenovou diskriminaci druhého stupně. Dvousložková cena (two-part tariffs) je běžně využívána např. u distribuce plynu v ČR. Konečná cena se skládá z fixní složky (stálý plat za rezervovanou kapacitu) a variabilní
složky (platba za odebrané množství plynu). V ideálním případě by měl být poměr fixní a variabilní složky ceny stejný jako poměr fixních a variabilních firemních nákladů. Variabilní složka ceny je stanovena na optimální úrovni P na obr. 3, kdy je dosaženo optimálního výrobního množství Q. Zbylé náklady, které odpovídají obsahu šedého obdélníka (AC – P) × Q jsou pak pokryty prostřednictvím fixní složky ceny. Obr. 3: Dvousložková cena
Zdroj: Lesser, A. – Giacchino, L. (2009) Fundamentals of Energy Regulation. Vienna, Public Utility Reports, 2009, str. 163.
Cenová diskriminace druhého stupně (multiblock tariffs) spočívá ve stanovení rozdílných cen pro různá odebíraná množství dané komodity. Objemu produkce v intervalu (0, Q1) odpovídá cena P1, objemu produkce v intervalu (Q1, Q2) odpovídá cena P2, a pro vyšší objem produkce je stanovena cena P3 na úrovni mezních nákladů MC. Firemní náklady jsou tedy pokryty pomocí prvních dvou bloků odebíraného množství dané komodity, což je znázorněno obsahem obdélníků P1ACP3 a BEDC na obr. 4. Obr. 4: Cenová diskriminace druhého stupně
Zdroj: Lesser, A. – Giacchino, L. (2009) Fundamentals of Energy Regulation. Vienna, Public Utility Reports, 2009, str. 164.
Korekce regulovaných cen v čase Regulované ceny je potřeba korigovat v čase v závislosti na faktorech, které zvyšují nebo snižují firemní náklady, ale které nemá firma možnost ovlivnit. Pro tento účel bývá využíváno automatických mechanismů korekce cen založených na vzorcích, které berou v úvahu vývoj míry inflace, produktivity odvětví apod. Inflace ovlivňuje konečné ceny významným způsobem. V praxi se v souvislosti s vlivem inflace na regulované ceny setkáváme s názvem RPI-faktor. Pro měření míry inflace je využíváno často indexu spotřebitelských cen, ale i indexu výrobců nebo speciálních indexů např. pro ropná odvětví. V České republice je v současné době využíván tzv. eskalační faktor, který je složen z indexu cen podnikatelských služeb s váhou 70 % a indexu spotřebitelských cen s váhou 30 % a bonusem 1 % (ERÚ, 2009, str. 15). Další proměnnou, která je často využívána pro korekci cen, je tzv. X-faktor (faktor produktivity, faktor efektivity). X-faktor vyjadřuje změny produktivity v odvětví a nutí firmy, aby dodržely hodnotu efektivity, kterou stanoví regulátor na začátku regulačního období. Kladný X-faktor znamená zvýšenou produktivitu, která se projeví ve snížení konečných cen. Se záporným X-faktorem se prakticky nesetkáváme, protože regulátor zpravidla nedopustí navýšení cen více, než činí míra inflace. V ČR je využíváno plošného X-faktoru, stanoveného na základě analýzy předchozího regulačního období a benchmarkingu v zahraničí. Konečnou cenu ovlivňuje i řada dalších faktorů, např. K-faktor, Q-faktor nebo Z-faktor. K-faktor je v některých zemích využíván pro zohlednění investic, které nemohou být realizovány při současných cenách, jež tyto investice nemohou pokrýt. Q-faktor je poměrně nově využívanou proměnnou, jež promítá požadavky na udržení a zvyšování kvality poskytovaných služeb. Z-faktor zachycuje exogenní vlivy, které firma nemůže svou činností ovlivnit, např. přírodní katastrofy, legislativní změny apod.
Závěr Většina států světa přistupuje k regulaci síťových odvětví, neboť se dotýkají veřejného zájmu, mají sloužit potřebám veřejnosti a podporovat obecný blahobyt. Firmy působící v síťových odvětvích mají zpravidla charakter přirozeného monopolu a je pro ně typická přítomnost dalších tržních selhání, jako např. bariéry vstupu do odvětví, asymetrie informací a externality. Ekonomickým cílem regulace je dosáhnout na trhu, který není konkurenční, stejných ekonomických efektů, které by poskytoval dokonale konkurenční trh. V tomto článku byly shrnuty základní regulační metody využívané po celém světě – COS regulace (cost-of-service regulation), motivační regulace (incentive regulation) a vystavení konkurenčnímu prostředí (yardstick competition). Moderním doplňkem těchto přístupů je konzultační proces (negotiated settlement), který má za cíl zapojit do regulačního procesu dotčené strany a snižovat náklady regulace. Dále byly v článku popsány základní principy cenové tvorby a korekce cen v závislosti na exogenních faktorech, jako růst cenové hladiny, růst produktivity odvětví atd.
Literatura [1] Lesser, A. – Giacchino, L. (2009) Fundamentals of Energy Regulation. Vienna, Public Utility Reports, 2009. [2] Robinson, C. (2007) Utility Regulation in Competitive Markets: Problems and Progress. Northampton, Institute of Economic Affairs, 2007. [3] Soukup, J. Mikroekonomie. (2008) Praha, Management Press, 2008. [4] Energetický regulační úřad [online]. 2009-11-11. Závěrečná zpráva Energetického regulačního úřadu o metodice regulace III. regulačního období. Dostupné z WWW: http://eru.cz/dias-read_article.php?articleId=809
Metody regulace síťových odvětví Ondřej Machek – Jiří Hnilica ABSTRAKT Článek se zabývá metodologickou stránkou regulace síťových odvětví. V první části jsou vysvětleny základní principy regulace a speciální charakteristiky podniků působících v síťových odvětvích. Dále se článek zabývá třemi základními metodami regulace, mezi které patří regulace založená na nákladech spojených se službami (COS regulace), pobídková regulace a regulace na základě porovnávání s konkurenčními podniky. Následně jsou uvedeny principy tvorby regulovaných cen a jejich korekce v průběhu času. Klíčová slova: síťová odvětví; energetika; státní regulace; metody regulace
Methods of network industries regulation ABSTRACT This article deals with methodological aspects of utilities´ regulation. First, basic principles of regulation and specialities of firms operating in utilities´ industries are explained. Next, the article discusses three basic regulation methods, including cost-of-service (COS) regulation, incentive (PBR) regulation and yardstick competition. Subsequently, basic principles of setting regulated prices and their adjustment over time are discussed. Key words: network industries; energy industry; state regulation; regulation methods JEL classification: G38
