Mesurer le développement durable en Belgique : quels rôles pour les processus participatifs?

Institut pour un développement durable (IDD)

Centrum voor duurzame ontwikkeling (CDO)

Mesurer le développement durable en Belgique : quels rôles pour les processus participatifs ? Etude réalisée à la demande du Conseil fédéral du développement durable

Het participatief opmaken van indicatoren voor duurzaam ontwikkeling in België Studie uitgevoerd in opdracht van de Federale raad voor duurzame ontwikkeling Mai 2003 – Mei 2003

Chercheurs Paul-Marie Boulanger (IDD) Pierre-Yves Thomas (IDD)

Onderzoekers Jo van Assche (CDO) Bart De Ridder (CDO)

Mesurer le développement durable en Belgique : quels rôles pour les processus participatifs ? Het participatief opmaken van indicatoren voor duurzaam ontwikkeling in België


Introduction.................................................................................................................. 6 Chapitre 1. Constitution d’un système d’indicateurs de développement durable : exigences scientifiques ................................................................................................. 8 1. En quête de la légitimité scientifique ..................................................................... 8 1.1. La notion d’indicateur en sciences sociales .................................................... 8 1.2. Les étapes du processus de construction d’indicateurs................................... 9 1.3. Les critères d’évaluation............................................................................... 10 1.4. Les indicateurs au service des politiques sociales (indicateurs descriptifs et normatifs)............................................................................................................. 12 2. Les indicateurs et les conceptions du développement durable : quelle pertinence ? .............................................................................................................. 16 2.1. Les trois piliers + un ..................................................................................... 16 2.2. Le modèle PSR............................................................................................. 19 2.3. Les quatre stocks de capital........................................................................... 20 2.4. Les indicateurs de découplage …et de « re-couplage »................................ 23 3. Les systèmes internationaux d’indicateurs de développement durable ............... 24 3.1. Les indicateurs de la Commission du développement durable des Nations Unies .................................................................................................................... 24 3.2. Les listes d’indicateurs de l’OCDE............................................................... 25 3.3. Indicateurs structurels européens.................................................................. 27 3.4. Indicateurs de développement durable d’EUROSTAT ............................... 27 3.5. Comparaison des listes internationales et européennes d’IDD..................... 29 Conclusions .......................................................................................................... 33 Chapitre 2. La participation de la population......................................................... 36 1. Participation directe ou indirecte ?...................................................................... 37 2. Quel degré de participation ? ............................................................................... 38 3. Les mécanismes de participation......................................................................... 40 3.1. Les jurys citoyens, les conférences de consensus et les noyaux d’intervention participative.......................................................................................................... 41 3.2. Les sondages d’opinion délibératifs.............................................................. 42 3.3. Le télévote..................................................................................................... 43 4. Pourquoi la participation ? ................................................................................... 44 5. La tension entre représentativité et délibération.................................................. 49 6. Les conditions d’une participation réussie........................................................... 49 6.1. L’expérience canadienne dans le domaine de la santé.................................. 50 6.2. Les expériences dans le domaine de l’environnement.................................. 52 7. Conclusions .......................................................................................................... 54 Chapitre 3. Expériences nationales étrangères....................................................... 56 1. L’ Allemagne ....................................................................................................... 57 1.1. La stratégie fédérale allemande..................................................................... 57 1.2. Les expériences antérieures aux indicateurs de développement durable ...... 57 1.3. Le développement du système d’indicateurs de développement durable allemand ............................................................................................................... 58 1.4. La participation : que lques chiffres............................................................... 60 1.5. Conclusion.................................................................................................... 61 1.6. Références..................................................................................................... 61 2. La Finlande .......................................................................................................... 62 2.1. Implication de la société civile...................................................................... 62 2.2. Le choix des indicateurs................................................................................ 62 2.3. Résultats : 20 indicateurs nationaux finlandais de développement durable . 63 Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling

3


2.4. Au niveau local : le baromètre environnemental pour les municipalités...... 64 2.5. Conclusion.................................................................................................... 64 2.6. Références..................................................................................................... 65 3. La France.............................................................................................................. 66 3.1. Cadre théorique et processus de construction des indicateurs ...................... 66 3.2. Sélection des indicateurs............................................................................... 67 3.3. L’impact de la participation : évaluation...................................................... 68 3.4. Conclusion.................................................................................................... 69 3.5. Références..................................................................................................... 69 4. Les Pays-Bas........................................................................................................ 70 4.1. Un processus participatif des plus complexes .............................................. 70 4.2. Et les indicateurs ? ........................................................................................ 71 4.3. Conclusion..................................................................................................... 72 4.4. Références..................................................................................................... 72 5. Le Royaume-Uni.................................................................................................. 73 5.1. La quête des Headline Indicators : un processus de sélection participatif.... 73 5.3. Principaux résultats....................................................................................... 74 5.4. Niveaux régional et local.............................................................................. 75 5.4. Conclusion.................................................................................................... 75 5.5. Références..................................................................................................... 76 6. La Suisse .............................................................................................................. 77 6.1. La participation : de la théorie… .................................................................. 77 …à la pratique ...................................................................................................... 78 6.2. Institutions censées favoriser la participation............................................... 78 6.3. Conclusion.................................................................................................... 79 6.4. Références..................................................................................................... 79 7. Conclusions générales.......................................................................................... 80 7.1. En matière de structuration........................................................................... 80 7.2. En matière de participation........................................................................... 80 7.3. Transposabilité à la Belgique ? ..................................................................... 81 Chapitre 4. Etat des lieux en Belgique ..................................................................... 82 A. Niveau fédéral..................................................................................................... 83 I. Le Plan fédéral de développement durable 2000-2004 .................................... 83 2. Le Rapport fédéral de développement durable 1999 ....................................... 88 3. Le Rapport fédéral de développement durable 2002 ....................................... 90 4. Elaboration d’indicateurs de mise en œuvre du Plan fédéral de développement durable.................................................................................................................. 92 Conclusions .......................................................................................................... 93 B. Niveaux régionaux et communautaires ............................................................... 94 1. La Région wallonne ......................................................................................... 95 2. Communauté française................................................................................... 102 3. Flandre (Vlaamse Gemeenschap) .................................................................. 103 4. La Région de Bruxelles–Capitale .................................................................. 110 Eléments de conclusion...................................................................................... 116 C.Participation et élaboration d’indicateurs de développement durable en Belgique : l’espace des possibles............................................................................................. 118 1. Quels sont les objectifs ?................................................................................ 118 2. Une approche nationale ou fédérale ?............................................................ 119 3. Une approche “top-down” ou “bottom-up” ? ............................................. 119 4. Quelles sont les étapes à suivre ?................................................................... 120 Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling

4


5. Avec quels acteurs ?....................................................................................... 120 6. Quel degré de participation ? ......................................................................... 121 7. L’espace des possibles ................................................................................... 121 Hfstk 5. Aanpak om op participatieve wijze een set van nationale indicatoren voor Duurzame Ontwikkeling op te maken: co-desing methodiek..................... 123 Inleiding ................................................................................................................. 123 5.1. Co-design methodiek CDO............................................................................. 124 5.1.1. Doel en functie van de stadsmonitor........................................................ 124 5.1.2. De methodiek ........................................................................................... 124 5.2. Mogelijkheden en moeilijkheden van de toepassing van de co-design methodiek op een federaal / nationaal niveau........................................................ 125 5.2.1. De geïnterviewden................................................................................... 126 5.2.2. Aanpak van de interviews........................................................................ 126 5.2.3. Resultaten................................................................................................. 127 5.3. Voorstel tot uiteindelijke methodiek............................................................... 128 5.3.1. Wenselijke nationale lijst......................................................................... 130 5.3.2. Haalbare verruimde federale lijst............................................................. 134 5.3.3. Knelpunten............................................................................................... 137 Conclusions ............................................................................................................... 140 Recommandations générales.................................................................................. 140 Concrete voorstellen.............................................................................................. 143 1. Korte termijn:................................................................................................. 143 2. Middenlange termijn: Haalbaar voorstel (‘Verruimde Federale lijst’) ......... 143 3. Lange termijn: Gewenste voorstel (‘Nationale lijst)...................................... 144 Bibliographie ............................................................................................................ 145 Principaux documents officiels.............................................................................. 145 Etudes et autres ...................................................................................................... 145 Principaux acronymes............................................................................................. 150 Bijlagen..................................................................................................................... 152

Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling

5


Introduction La participation la plus large de la population au développement, d’une part, et la constitution d’un système pertinent d’indicateurs de développement durable d’autre part sont deux exigences inscrites dans les engagements auxquels la Belgique a souscrit avec la déclaration de Rio et Action 21. Cela signifie-t-il que la participation de la population est requise également dans l’élaboration de ce système d’indicateurs ? C’est en tout cas l’option exprimée dans l’avis du CFDD sur les indicateurs de développement durable. Selon cet organe : « La participation est un élément essentiel qui doit aider les décideurs à déterminer les objectifs d'une politique de développement durable. Si un indicateur mesure l'évolution vers un objectif politique, il ne peut avoir de légitimité démocratique que si cet objectif a été déterminé selon une procédure transparente et démocratique, faisant une place à la participation.” Par ailleurs, l’avis insiste également sur le caractère scientifique des indicateurs. Ceux-ci doivent donc être à la fois légitimes démocratiquement et scientifiquement valides. Cette « légitimité » scientifique tient à la façon dont les indicateurs retenus satisfont à certaines exigences techniques et méthodologiques qui les rendent aptes, par exemple, à « rendre compte de la complexité », « tenir compte du long terme » , « révéler l’interaction entre des problématiques », etc. Ainsi : " il n'existe pas une liste "idéale" d'indicateurs. Ils doivent posséder une légitimité dans les champs scientifique et démocratique. Il faut donc à la fois que ces indicateurs soient pertinents scientifiquement, que leur construction soit rendue transparente et que des processus participatifs contribuent à baser leur choix et leur définition sur la détermination d'objectifs et de priorités politiques.” Le défi consiste donc à se donner les moyens de concilier « légitimité » scientifique et légitimité démocratique sans oublier les exigences de communicabilité. Afin de baliser les pistes qui devraient permettre de relever ce défi, il n’est pas inutile de creuser davantage le sens et les critères de cette double légitimité. La première est de nature scientifique. A partir d’une analyse des différentes étapes par lesquelles passe le processus d’opérationnalisation d’une théorie scientifique, nous tenterons de mettre en évidence les contraintes qu’entraîne la recherche d’une légitimité scientifique ainsi que les marges de manœuvre qu’elle laisse. Ce thème sera développé dans le Chapitre I, qui se clôturera par l’examen des principales listes internationales d’indicateurs de développement durable. La seconde est de nature politique et se trouve tout entière dans la notion de participation. Seulement, cette notion est très peu précise et recouvre toute une gamme de procédures, de techniques, de démarches plus ou moins institutionnalisées, impliquant un degré plus ou élevé d’implication des différents participants. Elle peut, en effet, aller de la simple invitation à s’exprimer à la concertation. Elle peut également être directe ou indirecte, volontaire ou sollicitée, etc. Les chapitre II reviendra plus en détail sur ces questions. Une fois ces clarifications conceptuelles opérées, on procède à un examen des processus mis en œuvre à l’étranger et en Belgique en matière d’élaboration de systèmes d’indicateurs en liaison avec le développement durable. Le chapitre III passe en revue les expériences nationales étrangères de six pays européens ayant tenté à des degrés divers, de mettre en œuvre des processus participatifs dans le développement d‘une liste d’indicateurs de développement durable. Ces études de cas ont mis en évidence des éléments comme l’importance du contexte culturel, la composition des comités d’accompagnement, la participation des entités fédérées ou encore la structuration des listes d’indicateurs de développement durable.


6


Le développement durable en Belgique est une compétence en principe fédérale, alors que de nombreuses compétences ont été transférées aux entités fédérées, et en particulier aux régions. Dans l’optique de la constitution d’une liste (fédérale ou nationale) d’indicateurs de développement durable, il importe d’identifier les principaux documents de « vision » mis en œuvre aux différents niveaux de pouvoir, d’évaluer le degré de participation atteint au cours du processus et de dresser un inventaire des principales listes d’indicateurs et bases de données existantes. Cet « état des lieux en Belgique » est effectué au chapitre IV. Il se clôture par la présentation d’un cadre conceptuel présentant l’espace des scénarios possibles pour la construction d’une liste d’indicateurs de développement durable pour notre pays compte tenu de ses caractéristiques institutionnelles et sociologiques. Ce cadre envisage de façon plus concrète les options possibles en matière de participation des différents acteurs. Il permet de poser de façon plus opérationnelle les questions pratiques telles que : qui doit être invité à participer ? A quoi ? Avec quel niveau d’implication ? Les réponses à ces questions dépendront des objectifs précis que l’on se fixe, du niveau institutionnel auquel on se place, de l’approche adoptée. Sur base d’une enquête menée auprès des différents types d’acteurs du développement durable au niveau fédéral et régional, le Chapitre V étudie la possibilité de transférer au niveau fédéral une méthodologie de co-élaboration d’indicateurs de développement durable utilisée par certaines villes flamandes (co-designmethodiek). Cette étude débouche sur un scénario « idéal », et un scénario « réaliste ». Enfin, la conclusion revient très brièvement sur quelques éléments saillants tirés des cadres conceptuels et pratiques.


7


Chapitre 1. Constitution d’un système d’indicateurs de développement durable : exigences scientifiques La « légitimité » scientifique tient à la façon dont les indicateurs retenus satisfont à certaines exigences techniques et méthodologiques qui les rendent aptes, par exemple, à «rendre compte de la complexité », « tenir compte du long terme », « révéler l’interaction entre des problématiques », etc. Dans ce chapitre nous commencerons (1) par un détour par les origines de la notion d’indicateur dans la littérature sociologique (1.1), puis nous analyserons les différentes étapes du processus de construction d’un indicateur (1.2), nous proposerons ensuite quelques critères d’appréciation de leur validité (1.3), et terminerons par une discussion de la distinction entre indicateurs descriptifs et normatifs (1.4). Dans une deuxième étape (2), nous passerons également en revue, très rapidement, les principales conceptions du développement durable afin de mettre en évidence les types d’indicateurs qui peuvent en résulter. Enfin (3), nous comparerons les principales listes internationales d’indicateurs de développement durables afin de dessiner le cadre dans lequel pourrait s’inscrire la définition d’indicateurs de développement durable de la Belgique.

1. En quête de la légitimité scientifique 1.1. La notion d’indicateur en sciences sociales En sciences humaines et sociales, la notion d’indicateur se réfère aux données observables qui permettent de tester les théories. Celles-ci comprennent nécessairement des concepts abstraits pour lesquels il n’existe pas d’équivalent empirique unique, immédiat et sans ambiguïté. Des notions comme la satisfaction au travail, l’anomie , l’aliénation, l’égalité, la démocratie, l’instruction, l’intelligence, etc. ne sont pas directement observables et demandent à être traduites en indicateurs pour tester les hypothèses scientifiques dans lesquelles elles interviennent. « Sociological theorists often use concepts that are formulated at a rather high level of abstraction. These are quite different from the variables that are the stock-in-trade of empirical sociologists. In attempting to bridge the gap between the two levels, we have tended to refer to the latter kinds of variables as indicators of the former concepts.” (Blalock, 1971, 6). En fait, il semble que le concept d’indicateur ait fait son apparition dans le vocabulaire scientifique sous la plume de P.Lazarsfeld dans le cadre de son article sur l’opérationnalisation des théories sociologiques, intitulé «Evidence and inference in social 1 research» dans lequel il montrait comment le test empirique des théories scientifiques nécessitait l’opérationnalisation des concepts théoriques en indicateurs. Selon Lazarsfeld, cette opération comporte quatre phases : « la représentation imagée du concept, la spécification des dimensions, le choix des indicateurs observables et la synthèse des indicateurs constituant les indices ». Le diagramme ci-dessous illustre cette démarche. 1

P.Lazarsfeld, « Evidence and inference in social research », Daedalus, 87, (1958),4, pp.99-109. L’article a été partiellement traduit et publié sous le titre “Des concepts aux indices empiriques”, in R.Boudon et P.Lazarsfeld, eds., Le vocabulaire des sciences sociales, 1965, Paris, La Haye : Mouton, pp. 3-36. Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling 8 Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling


Concept

Dimensions

Indicateurs

Indice

Mesure

Agrégation

1.2. Les étapes du processus de construction d’indicateurs Voyons les différentes étapes les unes après les autres : ? Du concept aux dimensions : le problème ici est de construire la liste des dimensions qui constituent le concept. Cette opération s’effectue encore dans le registre conceptuel et théorique. Une théorie de la pauvreté, par exemple, doit prendre en compte une dimension matérielle, mais également une dimension sociale (exclusion, marginalisation) et une dimension culturelle (niveau d’éducation, moyens d’expression) du phénomène. La dimension matérielle elle-même est multiple. Elle inclut des composantes financières (revenu, niveau d’endettement, charges) et nonfinancières (santé, logement, droits). Chacune de ces dimensions matérielles est ellemême plus ou moins composite. Le revenu, par exemple, peut-être monétaire ou non. Par ailleurs, outre le niveau du revenu à un moment donné, ce qui importe parfois davantage c’est le caractère régulier ou au contraire précaire de celui-ci. On voit immédiatement qu’au fur et à mesure que le concept s’enrichit, devient davantage multidimensionnel, plus le nombre et la diversité des indicateurs nécessaires pour le mesurer s’accroissent. ? Des dimensions aux indicateurs : les différentes dimensions sont ensuite décomposées en variables dont certaines seront retenues au titre d’indicateur, soit parce qu’elles paraissent particulièrement pertinentes soit parce qu’elles se prêtent plus aisément à la mesure. Cette opération peut impliquer la prise en compte de critères pragmatiques et empiriques. La sélection des indicateurs s’appuie souvent sur une appréciation des contraintes d’observation et de mesure, mais elle comporte également des éléments théoriques. Par exemple, en matière de pauvreté, c’est une question purement théorique qui va conditionner la nature de l’indicateur en termes de revenu : la pauvreté doit-elle être comprise en termes absolus ou relatifs ? Autrement dit, faut-il considérer comme pauvre celui qui ne dispose pas du minimum de revenu nécessaire pour couvrir ses besoins essentiels ou comme celui qui a significativement moins que les autres ? Dans le premier cas, il faudra fixer un seuil de pauvreté absolu en calculant les sommes nécessaires pour couvrir ces besoins jugés essentiels, qu’il faudra du reste définir au préalable. Dans le second, il faudra se fixer un niveau de référence (moyenne ou médiane de la distribution) et un écart par rapport à celui-ci (40%, 50%, 60% ?). Il faudra aussi définir le niveau approprié auquel mesurer le phénomène. Pour prolonger l’exemple de la mesure de la pauvreté, on se demandera s’il faut se situer au niveau du ménage ou de l’individu ? ? Des indicateurs aux mesures : une fois définis les indicateurs, (qui sont, rappelons-le des variables), ceux-ci font l’objet de mesures. Signalons que les différents indicateurs sont susceptibles d’être mesurés à des niveaux différents de précision, d’exactitude, d’échelle spatio-temporelle et dans des unités de mesure éventuellement très hétérogènes. Ceci complique en général le processus d’agrégation des mesures en un indice synthétique. Par exemple, le statut social mesuré par des indicateurs comme la durée de la scolarité, le niveau d’éducation atteint, le revenu et la profession mêle des informations de type quantitatif pur (le revenu), semi-quantitatif (niveau éducatif) et qualitatif (la profession). Ceci nécessite Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling

9


parfois la réduction au niveau le plus général et le moins exigeant de mesure de l’ensemble des indicateurs avec ce que ce que cela suppose comme perte d’information. Par exemple, la réduction d’une distribution continue des revenus en une échelle ternaire de revenus (élevés, moyens et faibles). ? Des mesures à l’indice : Dans le contexte de l’opérationnalisation en vue d’un test empirique d’un concept scientifique, cette phase est indispensable. Les différents indicateurs n’ont pas de sens individuellement. Ils ne sont qu’une des pièces d’un puzzle, dont seul le tout est significatif. C’est l’indice synthétique qui constitue l’approximation recherchée du concept, non les indicateurs isolés. La littérature offre de nombreuses techniques généralement très sophistiquées d’agrégation qui permettent d’utiliser au maximum l’information disponible tout en la synthétisant de façon opérationnelle. Inutile d’entrer dans les détails techniques ici ; l’essentiel est de mettre en évidence le fait que ce processus est complexe et obéit à des règles strictes qu’il importe de respecter sous peine de produire des graves contresens ou fautes de raisonnement. ? De l’index au concept : une fois construit l’indice agrégé (ou synthétique), il reste encore à l’évaluer par rapport aux indicateurs qui le composent et par rapport au concept qu’il veut traduire. Ici encore, de nombreuses techniques statistiques peuvent être mises à profit.

1.3. Les critères d’évaluation On demande généralement d’un indicateur qu’il soit pertinent, fidèle, sensible et spécifique. a) La pertinence désigne le niveau d’adéquation de l’indicateur ou du système d’indicateur au référent qui peut être un concept mais aussi, on le verra plus loin, une situation ou un objectif. Celle-ci s’évalue : ? Pour chaque indicateur : sur base de sa capacité à rendre compte d’une des dimensions constitutives du référent ; ? Pour l’ensemble : par la représentation équilibrée des différentes dimensions du référent et leur agrégation éventuelle en un indice unique, synthétique qui fait un usage optimal de l’information disponible. b) La fidélité d’un indicateur désigne l’adéquation de la métrique de l’indicateur à celle du référent. Par exemple, lorsque celui-ci est intrinsèquement quantitatif et continu, un indicateur qui ne prend que deux ou trois valeurs ne pourra guère être considéré comme fidèle. La fidélité dépend de la qualité de l’étape qui va de la définition de l’indicateur à sa mesure. c) La sensibilité désigne l’importance relative de la variation de l’indicateur par rapport à celle du référent. Il correspond, mutatis mutandis au concept d’élasticité utilisé en économie pour désigner le rapport entre les accroissements relatifs de deux variables. Un indicateur sensible réagit immédiatement à un changement de son référent. En fait, la sensibilité dépend à la fois de la pertinence et de la fidélité. Si l’indicateur est bien le reflet de ce qu’il mesure et s’il le mesure fidèlement, il y a de fortes chances pour qu’il soit également sensible. d) La spécificité d’un indicateur désigne son apport spécifique à la connaissance du référent par rapport aux autres indicateurs qui s’y rapportent. Un indicateur sera d’autant plus spécifique qu’il sera faiblement corrélé avec les autres indicateurs utilisés pour mesurer le référent. Un indicateur peut être pertinent, sensible et spécifique sans pour autant être fidèle. L’empreinte écologique en est exemple. Le nombre des hypothèses et le caractère très approximatif des données à la base du calcul de l’empreinte écologique (traduction des consommations en hectares de terre de différents types) sont tels qu’il est à peu près impossible qu’elle offre un reflet fidèle de la réalité qu’elle prétend cerner. En fait, la valeur absolue de l’empreinte écologique est probablement à peu près nulle ce qui rend illusoire toute comparaison internationale sur cette base. En revanche, l’évolution annuelle ou quinquennale de l’indicateur a beaucoup plus de chances de refléter fidèlement l’évolution de Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling

10


la situation. Et comme il s’agit d’un indicateur à la fois synthétique et assez parlant, il trouve certainement sa place dans la panoplie des instruments d’une politique de développement durable.

Pertinence, fidélité et sensibilité des mesures de pauvreté

2

La population q des individus ou ménages dont le revenu est inférieur au seuil de pauvreté ?, exprimée en pourcentage de la population totale N, soit (H = q/N) constitue un indicateur relativement pertinent de l’importance de la pauvreté monétaire dans une collectivité. En revanche, il n’est ni particulièrement fidèle ni particulièrement sensible. Il est peu fidèle car il ne rend pas compte de la gravité de la situation de ces familles pauvres puisqu’il prend la même valeur quel que soit le revenu moyen ou médian des pauvres. Il est donc insensible aux situations où le nombre de pauvres n’augmente pas mais où leur situation s’aggrave. Une autre mesure de la pauvreté est l’écart de revenu moyen. Il se mesure comme suit : Soit yi le revenu du ménage pauvre i et ? le seuil de pauvreté, l’écart de pauvreté gi du ménage i se calcule comme suit : gi = yi -?. L’écart total de pauvreté dans la population (g) est donné par : g = ? gi i et l’écart moyen par g/q. Le rapport de l’écart moyen au seuil de pauvreté (I ) est donné par I = g /q? qui est compris entre 0 et 1. I n’est pas, comme H, insensible à une amélioration ou à une détérioration de la situation des personnes situées en dessous du seuil de pauvreté. Il s’agit donc d’un indicateur plus sensible et plus fidèle que H. Pourtant, il ne satisfait pas non plus à une exigence supplémentaire qu’on pourrait assigner à un bon indicateur de la pauvreté, à savoir qu’un transfert effectué par un pauvre en faveur d’un autre plus pauvre que lui devrait se traduire dans l’indicateur de pauvreté. Or, ce n’est le cas d’aucune des deux mesures. C’est-à-dire qu’ils sont l’un et l’autre indifférents à un changement de distribution du revenu au sein de la catégorie des pauvres. On pourrait aussi exiger que l’indicateur de pauvreté prenne en considération le montant de la richesse des non-pauvres afin de donner une estimation de la pauvreté relative. Par exemple, une mesure telle que le rapport de l’écart total de pauvreté à la somme des revenus de la population vivant au-dessus du seuil de pauvreté donnerait une indication de la part des revenus des riches qu’il faudrait transférer pour annuler l’écart de pauvreté. On le voit, la définition d’un indicateur de pauvreté fidèle et sensible n’est pas chose aisée et pose des problèmes techniques que l’on n’a fait qu’effleurer ici et de façon très peu rigoureuse. Quant à la pertinence de ces mesures de la pauvreté, elle est moins évidente qu’il n’y paraît. En effet, connaissant le caractère multidimensionnel de la pauvreté, on ne peut se satisfaire d’un un indicateur qui se limiterait aux seuls revenus monétaires, indépendamment des autres aspects matériels que sont, par exemple, le logement, la santé, le nombre de personnes à charge ainsi que des dimensions sociales et culturelles du phénomène (isolement, illetrisme, etc.).

Ce qui est fondamental, et doit être rappelé ici, c’est que, d’un point de vue épistémologique, la relation entre un indicateur et le concept ou le phénomène correspondant 3 n’est ni une convention, ni une règle mais une hypothèse scientifique. (Bunge, 1996). Elle doit donc, dans la mesure du possible, être validée analytiquement et empiriquement. Analytiquement en s’appuyant le plus possible sur les connaissances scientifiques les plus récentes et les plus avancées ; empiriquement, par le recours à différentes méthodes statistiques multivariées (analyse des classes latentes, analyses factorielles confirmatoires, etc.) qui permettent de faire émerger (ou de tester des hypothèses concernant) les

2

Sur tout ceci, cf. A.Sen, 19. Contrairement à ce qu’écrivent E.Zaccaï et T.Bauler dans «Indicateurs du développement durable », in P.-.M. Boulanger, S.Deconinck, M-C Godin, B.Mazyn, eds. ; Le dictionnaire du développement durable en Belgique, à paraître. Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling 11 Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling 3


dimensions statistiquement indépendantes les unes des autres sous-jacentes dans une 4 distribution multivariée . Ce travail de conformation empirique s’effectue de manière routinière en psychologie, en psychologie sociale et en sociologie. On doit cependant constater qu’il demeure jusqu’ici complètement inexistant dans le domaine des indicateurs de développement durable.

1.4. Les indicateurs au service des politiques sociales (indicateurs descriptifs et normatifs) La notion d’indicateurs ne s’est pas longtemps cantonnée au domaine de la recherche scientifique. Elle s’est très rapidement étendue au domaine politique avec le mouvement des indicateurs sociaux qui a vu le jour dans les années 1960 et a du reste donné lieu à la création d’une revue spécialisée « Social Indicators Research » qui paraît encore aujourd ‘hui. En passant du champ de la recherche scientifique à celui des politiques publiques (puis des stratégies privées), la notion d’indicateur a-t-elle changé profondément ? La réponse est négative : dans l’usage pragmatique de la notion d’indicateur, seul le référent change par rapport à l’usage scientifique. L’indicateur est alors invoqué non plus pour tester une théorie ou opérationaliser un concept théorique, mais pour décrire et évaluer une situation ou opérationaliser un objectif. Cependant, dès lors qu’il s’agit de décrire cette situation objectivement (signalons à cet égard que la perception subjective d’une situation par une population est également un fait objectif au regard du scientifique qui l’analyse ou du politique qui doit en tenir compte), l’indicateur ne peut être fondamentalement différent de ce qu’il aurait été dans le contexte scientifique. Dès lors, les étapes de la construction de ces indicateurs et les critères de leur évaluation sont semblables. La citation suivante, datant déjà de 1975, montre bien cette similitude dans la 5 démarche : « Par système d’indicateurs sociaux, j’entends tout d’abord toutes les tentatives visant à rendre opérationnelles et à mesurer les composantes d’un concept de bien-être pluridimensionnel…Les problèmes les plus importants qui se posent lors de la construction de tels indicateurs sociaux sont la définition du concept de bien-être, la justification théorique et/ou pragmatique de sa structure, en particulier le choix et la pondération de ses composantes ; le choix et l’opérationnalisation des indicateurs et la mesure empirique elle-même, c’est-à-dire la collecte des données statistiques de base disponibles ou la recherche de nouvelles données. » 6

On retrouve à peu près les mêmes étapes dans Valentin et Spangenberg (1999) à propos de la constitution de listes d’indicateurs de développement durable au niveau local. Ici aussi, l’accent est mis sur le développement préalable d’une vision (intitulée « leitbild ») : « Once a steering group has been brought together that is able to guide the process of developing indicators successfully, the participants usually have to spend a long time talking about values and visions of sustainability. It is a kind of collection of various ideas of how the future should look like. For getting a well-balanced “leitbild”, as many conflicting options as possible should be integrated. If sustainability goals, actions and statements of local group already exists, they should be involved. The desirable result of this process is a broadly shared “leitbild” consisting of a set of coherent, mutually supportive and well4

Pour un présentation rapide d’une des techniques et des logiciels les plus utilisés en la matière, on consultera par exemple J.Scott Long, 1988, Confirmatory Factor Analysis. A Preface to LISREL, Sage University Paper N°33, Quantitative Applications in the Social Sciences Series, Beverley Hills, London, New Delhi. 5 W.Zopf , « Les systèmes d’indicateurs sociaux : approches et problèmes », in Revue Internationale des Sciences Sociales, Vol. XXVII,N°3, 1975, pp. 507-531, 507-508. 6 Valentin, A. Joachim H. Spangenberg, 1999, “Indicators for Sustainable Communities”, Wuppertal Institute. Il est à noter que les auteurs demandent explicitement que l’on ne cite pas ce document sans leur autorisation. Cependant, comme il s’agit d’un article fréquemment cité dans la littérature, c’est pourquoi nous nous sommes permis de nous y référer également. Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling 12 Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling

Mesurer le développement durable en Belgique : quels rôles pour les processus participatifs ? Het participatief opmaken van indicatoren voor duurzaam ontwikkeling in België defined policy goals. As already pointed out, this can only be achieved in an intensive dialogue process involving diverse people of the same community. Once policy goals have been agreed upon, then science has its role to play : it can help to translate these political goals into quantifiable targets, a service provided by science to society at large. Finally, these quantitative goals are the starting point to develop meaningful performance indicators, linked to measurable data.” (Valentin et Spangenberg, 1999, pp. 9-10).

Même si on peut contester qu’il revienne à la science de traduire les buts en valeurs cibles (targets), ce que démontre cette citation de Valentin et Spangenberg, c’est qu’une difference importante entre le contexte scientifique et le contexte politique en matière d’indicateurs est précisément l’entrée en scène d’un nouveau type d’indicateurs, les indicateurs normatifs ou prescriptifs (« targets »). Une deuxième différence est également la prise en compte du critère de communicabilité et de transparence pour évaluer l’indicateur. Quelle est la différence entre indicateurs descriptifs et normatifs ? Comme on l’a signalé plus haut, les premiers ne sont guère différents des indicateurs construits pour opérationaliser un concept théorique. Simplement, au lieu que ce soit un concept que l’on cherche à mesurer, il s’agit d’une situation ou d’un processus social qui ne peuvent faire l’objet d’une mesure directe. Entrent dans cette catégorie tous les indicateurs de pauvreté, d’activité économique, de participation politique, etc. Quant aux indicateurs normatifs, ils constituent la traduction en termes de variables observables d’un objectif ou d’une norme politique, éthique ou stratégique. Ainsi, l’indicateur : « Rapport entre le salaire moyen féminin et le salaire moyen masculin » constitue un indicateur normatif dans la mesure où il repose sur l’hypothèse implicite que, dans une situation d’égalité des sexes, ce rapport ne devrait pas être inférieur à 1. Remarquons en passant que la pertinence de cet indicateur par rapport à un objectif global d’égalité (des chances ou des situations ?) des sexes est largement sujet à caution dans la mesure où il ne prend en considération que l’égalité des rémunérations et laisse complètement de côté l’égalité dans l’accès aux professions, aux emplois, aux carrières, etc. En fait la relation entre indicateur social descriptif et indicateur normatif est souvent très étroite. Tout d’abord parce que la norme peut correspondre à une des valeurs de l’indicateur descriptif, par exemple la valeur la plus basse (ou la plus élévée) observée, ou la valeur minimale (ou maximale) possible. Ainsi, l’espérance de vie à la naissance la plus élevée observée (Suède, par exemple) peut-elle être utilisée comme indicateur normatif en matière de mortalité. Ensuite, parce que l’indicateur normatif consiste à rapporter un indicateur descriptif à la norme ou l’objectif retenu. 7

Généralement, l’indicateur normatif (N) est construit sur le modèle suivant :

N=

norme – valeur observée ---------------------------------Max( norme, valeur observée)

Dans le domaine du développement durable, une des formes les plus répandues de 8 ce type d’indicateur normatif est connu sous le nom de « sustainability gap indicator » Un indicateur de ce type entretient une relation double avec la notion de norme : il se réfère à un objectif ou une évaluation normative et, de plus, il est lui-même normé, c’est-àdire qu’il peut varier dans l’intervalle des nombres réels compris entre 0 et 1, ce qui le rend aisément comparable d’une unité d’observation à l’autre ou d’une année à l’autre. De façon générale, on peut donc poser que l’indicateur normatif résulte de la conjonction d’un indicateur descriptif et d’une norme.

7

La normalisation utilisée pour l’IDH constitue une variante de cette méthode. Ekins, P. & Simon, S.,2001, “Estimating Sustainability Gaps : Methods and Preliminary Applications for the UK and the Netherlands”, Ecological Economics, Vol.37, N°1, pp. 5-22. Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling 13 Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling 8


En toute logique, le passage d’un usage scientifique des indicateurs à un usage politique devrait se traduire par la préférence donnée aux indicateurs normatifs. Autrement dit, les indicateurs sociaux ou de développement devraient dans la mesure du possible être exprimés de manière normative. Cela signifie, sur le plan méthodologique, que les étapes de construction des indicateurs, distinguées dans la section précédente, restent entièrement nécessaires mais qu’une étape supplémentaire doit y être ajoutée, celle qui consiste à définir la norme qui servira de base à l’indicateur normatif. La construction de ces indicateurs peut être résumée dans le schéma ci-dessous.

Référent

Indicateur descriptif

Dimensions

Indicateur normatif

Norme

L’exemple de l’indicateur de développement humain (IDH) du PNUD illustre bien les différentes étapes de construction d’un indice synthétique. Il s’agit sans aucun doute d’un modèle pour la construction d’indices synthétiques de développement durable.

Exemple : l’IDH Développement humain Santé

Espérance de vie à la naissance

Education

Taux d’alphabétisation des adultes

Revenu

PIB/habitant en ppa

Taux de scolarisation des enfants

Valeur normalisée

Valeur normalisée Valeur normalisée S / 3=IDH

La notion de développement humain est décomposée en trois dimensions : santé, éducation, revenu. La santé est approchée par une mesure qui est elle-même un indicateur relativement sophistiqué : l’espérance de vie à la naissance. On aurait pu en prendre d’autres : le taux brut de mortalité ou le taux de mortalité infantile ou l’espérance de vie à 50 ans, etc. L’éducation est approchée par deux indicateurs combinés : le taux d’alphabétisation des adultes qui intervient pour 2/3 dans l’indice d’éducation et le taux de scolarisation des enfants qui intrevient pour 1/3. Le revenu est mesuré par le PIB/habitant exprimé en parité de pouvoir d’achat, ce qui constitue en soi un indice synthétique d’autant que le calcul de la valeur normalisée se fera sur base non de la mesure elle-même mais du logarithme de celleci, afin de traduire l’idée d’une utilité marginale décroissante de la monnaie. Chacun des indicateurs est ensuite normalisé de la façon suivante : on calcule, pour chaque pays, la différence entre son score et la valeur la plus basse observée sur l’ensemble des pays (le minimum). Cet écart est ensuite divisé par le plus grand écart observé, c’est-à-dire par la Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling

14


distance qui sépare le pays le plus performant du pays le moins performant. Il en résulte que le pays le moins performant aura une valeur normalisée de 0 et le plus performant une valeur de 1, les autres se répartissant entre 0 et 1. Enfin, la moyenne des trois indicateurs ainsi normalisés fournit la valeur finale de l’IDH. Cet exemple montre à suffisance que la construction d’un indicateur normatif mêle des considérations éthiques et même idéologiques (quelles sont les dimensiosn du développement humain ?) qui doivent faire l’objet d’un consensus social le plus large possible et des manipulations techniques qui relèvent d’une expertise purement scientifique auxquelles il est probablement vain de chercher une participation de la population.


15


2. Les indicateurs et les conceptions du développement durable : quelle pertinence ? Après ce détour méthodologique, il est temps de revenir aux indicateurs de développement durable, proprement dit et de proposer des pistes de réflexion pour en évaluer la qualité scientifique. Cependant, nous nous limiterons ici à la question de leur pertinence, l’analyse des autres aspects étant trop techniques pour pouvoir prendre place dans le cadre de cette courte recherche, aussi indispensable et instructive qu’elle puisse être. Comme on l’a vu, celle-ci dépend de l’adéquation de la traduction du référent en dimensions constitutives et de celles-ci en indicateurs. Cette traduction dépend avant tout du type de référent, c’est-à-dire du contexte pragmatique dans lequel s’inscrit le processus de construction des indicateurs. Si l’objectif est descriptif, la pertinence des indicateurs sera jugée par rapport à la richesse du concept de développement durable retenu. S’il est normatif, il devra traduire, de surcroît, l’objectif ou la norme retenu. La pertinence s’évalue donc en regard de ce que l’on place dans la notion de 9 développement durable. Or, plusieurs conceptions du développement coexistent. Nous en donnons ici une liste non limitative et forcément schématique. Elles ne sont pas nécessairement incompatibles entre elles et sont du reste fréquemment combinées pour constituer telle ou telle liste.

2.1. Les trois piliers + un La conception la plus courante du développement durable est celle de l’articulation de trois perspectives : économiques, environnementales et sociales. Malgré son apparente simplicité, cette conception est plus ambiguë qu’il n’y paraît. D’abord, il n’est pas toujours aisé de distinguer ce qui relève du social de ce qui relève de l’économique. Par exemple, si par social, on entend la distribution des dotations et des revenus au sein de la population, certains économistes pourraient objecter qu’il s’agit là d’un phénomène qui relève du champ de l’économie. Effectivement, lorsque le social est réduit à sa dimension de répartition du revenu national, il est fréquent que l’on ajoute un quatrième piler, dit institutionnel, qui se réfère aux aspects politiques du développement, et notamment au degré de participation citoyenne à la prise de décision. Plus fondamentalement, il y a, au moins, deux façons de lire cette décomposition en piliers. Dans une conception que l’on pourrait qualifier de « forte », elle aurait pour objectif de mettre en évidence le fait que la durabilité d’un mode de développement devrait s’apprécier conjointement en termes de durabilité économique, de durabilité sociale et de durabilité environnementale. Il en résulterait que l’opérationnalisation du concept même de développement durable supposerait celle des trois dimensions de la durabilité et la tâche consisterait alors à décortiquer les implications et les dimensions de la durabilité économique comme de la durabilité sociale et environnementale. A côté de cette conception « forte », on trouve une conception « faible » qui semble plus répandue dans la population, selon laquelle faire référence aux trois piliers reviendrait à dire qu’un développement est durable s’il est prospère (certains parlent même, à cet égard, de croissance durable) si cette prospérité est répartie équitablement dans la population et si elle est « respectueuse » de l’environnement.

9

L’importance d’une vision du développement durable et d’objectifs correspondants se trouve rappelée dans les principes dit de Bellagio de construction de systèmes d’indicateurs en la matière. (page suivante). Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling 16 Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling



17


Le schéma ci-dessous illustre la différence entre ces deux variantes, dites ici forte et faible de la vision en termes de piliers du développement durable.

1° Conception forte

Durabilité économique

+

Durabilité sociale

+

Durabilité environnementale

+

social

+

environnement

= DD

2° Conception faible économique

= DD

La différence entre la conception faible et la conception forte est que la première fait l’économie des conditions de durabilité au sein de chacune des dimensions et se contente de postuler qu’un développement est nécessairement durable s’il prend en considération les trois dimensions. Cependant, analyser le sens et les conditions de la durabilité économique et définir des objectifs en la matière, est évidemment autre chose que de s’assurer que le point de vue et les intérêts des acteurs économiques sont pris en considération.. Scruter la durabilité d’un mode de production et de consommation, c’est, notamment, se demander à quelles conditions il peut être adopté par toute la population de la planète et maintenu indéfiniment dans le temps. C’est s’interroger également sur les fondements de la prospérité économique, s’inquiéter de savoir dans quelle mesure elle repose sur l’exploitation d’une ressource naturelle non renouvelable ou surexploitée, se poser la question de la capacité de résistance d’un système économique à des chocs exogènes ou à des pressions endogènes, etc. On en arrive alors très rapidement à se rendre compte que la distinction entre l’economique, l‘environnemental et le social est loin d’être évidente, que le processus économique, par exemple, est enchâssé dans le social (Polanyi, 1944; Granovetter, 1985) et dans l’environnement (Georgescu-Roegen, 1971 ; Passet, 1979 ;) et que ces distinctions font peut-être davantage partie du problème que de la solution. Prenons le cas d’un indicateur comme le PIB par habitant. Dans la conception des trois piliers, il s’agit de l’indicateur économique par excellence puisqu’il est supposé mesurer le niveau de prospérité économique. Il a donc, tout naturellement, sa place dans un ensemble d’indicateurs du développement durable dicté par une conception minimaliste des trois piliers. Or, le PIB par habitant a toujours été la cible privilégiée des attaques des initiateurs de l’idée de développement durable. En effet, il intègre indifféremment de véritables contributions au bien-être et la simple correction de nuisances ; il ne mesure que l’activité monétaire et laisse de côté tout le secteur informel et domestique (ce qui, dans certains pays d’Afrique représente au bas mot 50% de l’activité économique) ; il ne tient pas compte des prélèvements irréversibles sur des stocks de ressources naturelles limités ; il ne dit rien sur le fait de savoir si ce niveau de prospérité est fondé sur l’endettement ou sur l’investissement puisqu’il ne soustrait pas le montant de la dette publique ; il ne porte aucune information sur ses chances de pérennité, etc. Bref, s’il s’agit bien d’un indicateur d’activité économique monétaire enregistrée, il ne s’agit ni d’un indicateur de richesse économique car il porte sur des flux et non des stocks, ni d’un indicateur d’activité économique durable puisqu’il ne dit rien des chances de pérennité de ce niveau d’activité, ni d’un indicateur de bien-être (même s’il est vrai que la plupart des indicateurs de bien-être sont très étroitement corrélés au PIB). Il est possible de faire un meilleur usage de ces piliers. Il consisterait, pour une collectivité, à se doter d’objectifs et de normes clairs dans le domaine de l’économie, de la société et de la culture, de l’environnement et des institutions, le tout en conformité avec les exigences d’équité intragénérationnelle et intergénérationnelle, c’est-à-dire à la fois en terme de développement et en terme de durabilité. Il est parfaitement possible de constituer, sur Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling

18


cette base, une liste d’indicateurs normatifs pertinents même s’ils manquent éventuellement de transversalité. C’est au fond ce que cherche à atteindre la méthode utilisée par le CDO, qui consiste à construire de façon participative une liste d’objectifs économiques, sociaux, environnementaux et institutionnels dans les différents secteurs d’activité jugés prioritaires du point de vue du développement durable. Cette approche est certainement conforme à l’intention sous-jacente à la notion de développement durable. Il en va de même de son utilisation dans l’analyse et la recherche des solutions à des problèmes de développement. Il est pertinent, par exemple, dans l’analyse du problème du réchauffement climatique et la recherche des remèdes, d’en distinguer les causes, les effets et les solutions économiques, sociaux, environnementaux, institutionnels. De même, il est intéressant d’analyser le problèmes de la pauvreté sous l’angle économique (revenu et patrimoine), sous l’angle social (isolement, exclusion, etc.) et sous l’angle environnemental (exposition aux pollutions et aux nuisances, environnement dégradé, etc.). De là, pourtant, à ce que tout projet doive nécessairement comporter ces trois 10 dimensions pour constituer une contribution au développement durable ou à se contenter de suivre un ensemble disparate d’indicateurs relatifs à ses trois ou quatre dimensions pour juger du caractère durable ou non d’un mode de développement, il y a peut-être là deux interprétations abusives de la vision en termes de piliers.

2.2. Le modèle PSR A la base du modèle PSR (« Pressure-State-response ») et ses variantes (PIR, DPSIR, etc.), il n’y a pas, à proprement parler, de vision du développement durable. Il s’agit, en fait, d’un cadre conceptuel mis au point pour l’analyse et le développement de stratégies dans le domaine environnemental. Cependant, il offre un point de départ intéressant pour « monitorer » une stratégie de développement durable. La distinction entre des pressions, des impacts et des réponses, invite à distinguer les causes, les effets et les solutions aux problèmes de développement durable, même si elle n’est pas toujours d’un grand secours pour y parvenir dans les domaines autres que l’environnement, on verra pourquoi plus loin. Elle peut parfaitement être utilisée en combinaison avec une autre approche, par exemple en terme de piliers, comme dans le cas des indicateurs de la CSD ou même avec une conception patrimoniale (en termes de capitaux) comme dans le deuxième rapport sur le développement durable en Belgique du Bureau fédéral du plan. L’avantage de cette approche, par rapport à la précédente, réside dans le fait que les indicateurs y sont mis en réseau et donc en relation les uns avec les autres. Leur signification est de ce fait plus claire. Par ailleurs, leur intégration au sein d’un modèle dynamique du développement durable en est facilitée. Reste que cette approche souffre de certaines déficiences : tout d’abord la distinction entre pression et état ou impact est loin d’être toujours univoque. La CSD, par exemple, situe la densité de population parmi les indicateurs d’état. C’est très arbitraire. On pourrait tout aussi bien la placer dans la catégorie des pressions. En réalité, un même phénomène peut être considéré simultanément ou tour à tour, à la fois comme une pression, comme un état et même, dans certains cas, comme une réponse. Par exemple, le taux de fécondité est considéré par la CSD comme un indicateur de pression mais tous les démographes savent qu’une fécondité élevée constitue une réponse à une situation de pauvreté et d’absence de sécurité d’existence. Seulement, dans son interprétation par la CSD, par exemple, la notion de « réponse » semble réservée aux seuls acteurs gouvernementaux. On risque alors de ne rien comprendre à la nature des véritables pressions qui rendent si difficile la mise en œuvre d’un développement durable. En bref, trop souvent, dès qu’on sort du domaine de l’environnement, l’attribution d’un indicateur à tel ou tel maillon de la chaîne PSR semble extrêmement arbitraire et on aurait presque toujours pu justifier une classification différente. Il ne fait donc guère de doute que ce cadre conceptuel est beaucoup mieux adapté à l’analyse des problèmes d’environnement – pour laquelle il a d’ailleurs été conçu – qu’à la prise en compte d’une problématique transdisciplinaire comme le développement durable.

10

C’est une condition fréquemment posée dans l’évaluation ex ante de projets de développement durable. Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling 19 Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling


En réalité, malgré son intérêt, ce cadre conceptuel repose sur une conception trop linéaire de la causalité, l’existence de boucles de rétroactions étant ignorée. Donella Meadows comme H. Bossel, dans leurs deux rapports parallèles au groupe Balaton ont dès lors beau jeu de stigmatiser l’absence de vision systémique dans cette approche. Comme l’écrit Bossel par ailleurs : « The most serious objection to this approach is that it neglects the systemic (and dynamic) nature of the processes, and their embedding in a larger total system containing many feedback loops. …Impacts in one causal chain can be pressures, or states in another, and vice versa. Multiple pressures and impacts are nor considered. The real (usually nonlinear) relationships between the different components of the chain cannot be accounted for. States, and rates of change (stocks and flows) are treated inconsistently.” (Bossel,1998, 74). Malgré tout, s’il n’est guère approprié pour construire une vision stratégique d’un développement dans sa globalité, il peut constituer une base intéressante pour une approche plus pragmatique et plus sectorielle qui s’attacherait, non pas à élaborer une vision prospective de l’évolution durable d’un pays ou d’une collectivité, mais à identifier et traiter les principaux problèmes qui se posent, en termes de durabilité et de développement, à ce pays ou cette collectivité. Dès lors, une analyse des problèmes de développement en termes de PSR et tenant compte des trois ou quatre dimensions est certainement à même de permettre l’élaboration de stratégies mettant en jeu différents instruments (économiques, réglementaires, culturels) et la définition des indicateurs correspondants.

2.3. Les quatre stocks de capital Une des approches les plus récentes et qui se trouve au cœur de la démarche suivie par le 11 12 13 Canada et les Etats-Unis , par la France (IFEN) et dans une moindre mesure par la Task Force Développement Durable du Bureau fédéral du Plan dans son dernier rapport fédéral sur le développement durable, repose sur la distinction entre quatre stocks de capital tous indispensables à la production durable des biens et des services nécessaires à la satisfaction des besoins. Dans cette optique, un développement est durable s’il préserve un stock agrégé de capital productif suffisant pour que les générations futures puissent à leur tour produire les biens et services nécessaires à la satisfaction de leurs besoins et disposer d’un revenu par habitant d’une valeur au moins équivalente à celle dont ces dernières ont bénéficié. L’exigence de développement durable conduit cependant à attirer l’attention sur les différentes formes de capital qui interviennent dans le processus de création de richesses. En effet, outre le capital produit (manufacturé), la production économique met en oeuvre également du capital naturel, du capital humain et du capital social., la richesse véritable 14 d’une région ou d’un pays étant constituée de la combinaison de ces quatre grandeurs . Le capital « produit » ou « manufacturé » désigne l’ensemble des artefacts produits par l’activité humaine qui vont des routes aux usines en passant par les machines-outils, les réseaux de communication, les centrales électriques, etc. et mis en œuvre pour produire les biens et services consommés. Il s’agit d’une catégorie extrêmement hétérogène puisqu’elle recouvre aussi bien le capital industriel, que le capital immobilier, les infrastructures publiques, etc. Le capital produit est toujours l’incarnation de technologies qui évoluent. Sa productivité dépend de la puissance de cette technologie incorporée.

11

Cf. le site de la Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie : http://www.nrtreetrnee.ca, et, en particulier, les pages consacrées à l’initiative en matière d’indicateurs de développement durable et d’environnement. 12 On peut consulter le site http://www.sdi.gov. 13 Dans une moindre mesure parce que le capital social n’y figure pas comme un stock au même titre que les autres. 14 Certains font une catégorie à part du capital financier. On peut pourtant objecter que soit, il est investi dans des moyens de production et dans ce cas, il est compris dans la notion de capital produit, soit il est constitué de valeurs refuges comme l’or ou les bijoux dans ce cas il ne participe pas à la création de richesses. Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling 20 Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling


Le capital naturel désigne l’ensemble des ressources énergétiques et des matières premières présentes sous une forme non-renouvelable ou renouvelable dans la nature ainsi que les processus naturels qui permettent l’accomplissement de fonctions vitales, notamment pour la survie de l’espèce humaine : production de l’oxygène ; purification de l’eau et de l’air ; captage, recyclage et distribution de l’eau douce ; régulation de la composition chimique de l’atmosphère ; décomposition des déchets organiques ; séquestration et épuration des déchets toxiques d’origine anthropique; fixation de l’énergie solaire et conversion de celle-ci en matériaux bruts ; protection contre le rayonnement cosmique ; régulation du climat, etc. Bien que de nombreux auteurs incluent dans leur définition du capital naturel à la fois les stocks de ressources et les fonctions vitales (ou services) assurées par les écosystèmes à différents niveaux, il paraît préférable, afin de garder la symétrie avec les autres formes de capital, de considérer ces fonctions comme un flux de services (de «revenu, en quelque sorte) engendré par les stocks qui constituent le capital naturel (soleil, biomasse, sol, couche d’ozone, nappes phréatiques, etc.) De même que le capital financier, le capital naturel peut diminuer si la somme des prélèvements effectués dans les différents stocks l’emporte sur les investissements réalisés afin de les préserver, avec pour conséquence une perte de revenu, c’est-à-dire une diminution des services assurés par ceux-ci. La distinction entre capital naturel renouvelable et non-renouvelable est à cet égard essentielle. Les stocks de charbon, de pétrole, de gaz naturel, de bauxite, de plutonium etc. sont des ressources non-renouvelables (du moins à l’échelle de l’espèce humaine.) Par ailleurs, ce sont des stocks « morts », c’est-à-dire qu’ils ne s’accroissent pas, ne génèrent pas d’intérêt. Ils ne peuvent donc que se réduire inéluctablement au fur et à mesure des prélèvements que les différentes générations d’êtres humains y opèrent. En revanche, le capital naturel renouvelable se maintient et se reproduit en permanence, en absorbant l’énergie solaire et en la transformant en biomasse. Remarquons que certains stocks naturels sont aussi des puits, dans la mesure où ils absorbent et transforment les pollutions et rejets de l’activité humaine. Les forêts, par exemple, en tant que stocks fournissent énergie (biomasse), matière première (bois de construction, pâte à papier, etc.) et habitat pour de nombreuses espèces végétales et animales et constituent également des puits dans la mesure où elles capturent le dioxyde de carbone. Il en va de même pour les océans, les tourbières, etc. On peut, suivant certains auteurs, distinguer une troisième forme de capital naturel qualifié parfois d’hybride ou encore de « capital naturel cultivé » (H.Daly.) Il s’agit d’éléments de capital naturel que l’homme n’a pas créés mais qu’il a domestiqués et transformés. Les paysages agraires et forestiers d’une bonne partie de la planète ressortissent à cette forme hybride de capital, ainsi que les espèces animales domestiques. Il s’agit, en quelque sorte, d’une catégorie intermédiaire entre le capital naturel et le capital produit. Quant au capital humain, il désigne principalement les connaissances et savoir-faire accumulés dont sont porteurs, à des degrés divers, les êtres humains du fait de la transmission culturelle sous toutes ses formes, mais particulièrement de l’éducation, et qui entrent en jeu dans toute production économique. Font partie du capital humain de l’humanité aussi bien les connaissances des membres des cultures autochtones sur leur environnement naturel que les qualifications techniques des ingénieurs et scientifiques des sociétés à haute technologie ou les savoir-faire et tours de main des artisans dans les sociétés traditionnelles. Il s’accroît par l’alphabétisation et l’éducation mais diminue avec la disparition de tout être humain porteur d’un savoir unique, non codifié ou non transmis, sans parler de la disparition de cultures entières. Ajoutons qu’outre les connaissances, talents et qualifications de la population, son état nutritionnel et sa santé relèvent également du capital humain. Enfin, une quatrième forme de capital fait l’objet d’une attention croissante, notamment dans le champ des études sur le développement durable. La Banque Mondiale, en particulier, semble s’y intéresser très sérieusement et y consacre de nombreuses pages de son site internet (http://www.worldbank.org/poverty/scapital/»). Il s’agit du capital social. Bien que les définitions du capital social varient considérablement d’un auteur à l’autre, elles se réfèrent toutes plus ou moins à la nature des relations interpersonnelles, des réseaux Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling

21


sociaux et des formes de coopération entre individus et collectivités au sein d’une société donnée. Un capital social riche favorise le développement économique de plusieurs manières : il facilite la circulation de l’information entre les individus et les groupes, diminue les « coûts de transaction » (coûts liés à l’établissement et au respect de contrats entre les parties prenantes), et réduit les besoins de contrôle étatique du fait de normes sociales acceptées et respectées par la plupart des membres de la société. Les mêmes caractéristiques de confiance et de respect des normes sociales jouent en faveur d’une moindre exploitation de l’environnement, d’une réduction des externalités négatives, d’un meilleur partage de ressources. C’est une question encore largement débattue de savoir si les institutions font partie ou non de ce type de capital ou si elles relèvent d’une autre logique. Comme les différents stocks évoluent sous l’effet de flux d’entrée (investissement, accumulation) et de sortie (obsolescence naturelle, prélèvements, pertes…), cette approche 15 se prête à une traduction en termes d’indicateurs d’état (quantité et qualité des principaux stocks) et de flux (importance relative des flux d’entrée et de sortie), les premiers rendant compte de la situation du moment, les seconds rendant compte du changement et donc de la dynamique. Cette conceptualisation a pour elle de nombreux arguments. Tout d’abord, elle a des fondements scientifiques solides, puisqu’elle est compatible avec la théorie économique du capital et avec celle du bien-être (Das Gupta, 2001), ce qui est plutôt rare dans le domaine du développement durable. On peut considérer, par exemple, qu’elle constitue une généralisation à tous les actifs productifs de la notion de « revenu permanent » telle que l’avait définie Hicks, c’est-à-dire comme le revenu que l’on peut consommer pendant un intervalle de temps donné sans que l’on se retrouve en fin de période moins riche qu’au commencement. Ce qui n’est guère qu’une formulation un peu compliquée du vieil adage d’économie domestique qui veut que l’on puisse vivre du revenu de son capital à condition de ne jamais l’entamer. Un principe bien connu de durabilité pour les patrimoines familiaux… Elle est également compatible avec une approche en termes de dynamique des systèmes puisque cette dernière s’articule sur la distinction entre des stocks et des flux et les relations généralement non-linéaires entre ces deux types de variables. Ensuite, elle devrait pouvoir être comprise relativement aisément par la population qui est sensible à l’aspect « patrimoine » du développement durable, à la notion de gestion de bon père de famille, etc. Il est d’ailleurs à noter que c’est dans ces termes que le développement durable est défini dans le Schéma de développement de l’espace régional (SDER) wallon. Certes, elle n’offre pas de solution toute faite à l’identification des indicateurs descriptifs des différents stocks ni à celui de la traduction d’indicateurs descriptifs en indicateurs prescriptifs. Cette difficulté tient notamment à une question non-résolue en matière de développement durable, à savoir quel est le degré de substituabilité entre ces différentes formes de capital. Outre cette difficulté, elle risque également d’être insuffisante. En effet, si elle circonscrit remarquablement la problématique de la durabilité et de la soutenabilité, en revanche, elle est quasiment muette sur la problématique du développement. La satisfaction des besoins des générations actuelles trouve difficilement sa place dans un tel cadre d’analyse. Par ailleurs, la réduction de la problématique sociale au seul capital social risque d’occulter les problèmes d’éthique intragénérationelle en matière d’accès aux différents capitaux et à leurs revenus. On le voit bien dans le cas de l’application réalisée par la Task Force du BfP : la pauvreté y est conceptualisée comme une propriété du capital humain alors qu’une interprétation plus naturelle de celle-ci devrait se faire en termes d’accès différencié aux actifs et aux revenus (au sens large : disons aux utilités ) qu’ils génèrent. Une telle perspective paraît plus à même de rendre compte, précisément, du caractère multidimensionnel de la pauvreté, avec ses composantes économiques, sanitaires, culturelles 15

En revanche, on est moins convaincu par l’association avec le modèle PER qui paraît un peu artificielle. Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling 22 Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling


et environnementales (exposition aux risques, pollutions et nuisances, sans possibilité d’y échapper).

2.4. Les indicateurs de découplage …et de « re-couplage » Un autre voie intéressante pour le développement d’indicateurs de développement durable est celle suivie par l’OCDE en terme de découplage. Elle se fonde sur l’idée de « modernisation écologique », c’est-à-dire sur la recherche de l’utilisation la plus productive des ressources naturelles au point de chercher à atteindre le même niveau de bien-être avec quatre fois moins de ressources (facteur 4), si pas 10 fois moins (facteur 10), ce qui signifie une réduction respectivement de 75 et 90% dans la consommation de ressources naturelles et la production de déchets non récupérés. Les indicateurs construits sur cette base visent à mesurer dans quelle mesure l’accroissement de la production économique entraîne ou non un accroissement proportionnel de la consommation de tel ou tel matériau, telle ou telle ressource ou de la production de déchets. Si la croissance relative du PIB entre une date et une autre est supérieure à l’accroissement relatif de la consommation d’une ressource quelconque pendant le même laps de temps, on parlera d’un découplage entre la croissance économique et les pressions sur l’environnement. Ce qui est intéressant dans cette approche réside d’une part dans le caractère bidimensionnel des indicateurs (dans le fait qu’ils joignent l’économique et l’environnemental dans une même mesure) et, d’autre part, dans leur caractère normatif, une valeur négative signifiant l’existence d’un découplage, une valeur nulle une situation stable en la matière et une valeur positive, une aggravation de la pression liée au mode de production et de consommation. Dans le seul système existant d’indicateurs de découplage (OCDE), la dimension sociale est cependant totalement absente. Rien n’interdit pourtant d’imaginer des indicateurs qui associeraient, selon la même logique que celle que l’on vient de décrire, une évolution économique et une évolution sociale. Par exemple, on pourrait rapporter la croissance de la valeur du coefficient de Gini d’inégalité des revenus, ou du « poverty-gap » à la croissance du 16 PIB. On pourrait semblablement associer croissance de la durée moyenne du chômage et croissance du salaire moyen, ou croissance des revenus de remplacement et croissance des rémunérations, etc. Des indicateurs associant la dimension environnementale et la dimension sociale peuvent être imaginés sur le même principe. A la base de la construction de ce type d’indicateur, il y a bien un objectif à atteindre, une norme à respecter. Dans le domaine des relations économie-environnement, l’idée de modernisation écologique, de productivité des ressources, fonde un objectif de découplage maximum entre croissance du bien-être et utilisation des ressources. Pour construire des indicateurs de même type pour les relations economique-social ou environnemental-social, il est nécessaire de disposer d’objectifs ou de normes équivalents. Seulement, Il ne s’agirait généralement pas ici de découplage. Dans les domaines économique et social, c’est au contraire de davantage de couplage que l’on a besoin, par exemple entre les revenus des allocataires sociaux et ceux des actifs, entre croissance économique et emplois, etc. La tâche n’a rien d’impossible mais il est clair que les enjeux idéologiques et politiques peuvent s’avérer plus importants dans ces matières.

16

En effet, en matière de chômage, ce n’est pas tant le nombre des chômeurs ou leur proportion qui constitue un problème social mais bien la durée moyenne (ou modale ou médiane) dans le chômage. On pourrait s’accomoder d’un taux moyen de chômage très élevé pourvu que le durée moyenne du chômage ne dépasse pas quelques jours. Or, tous les indicateurs de chômage repris dans les listes discutées par ailleurs se réfèrent à la notion de taux de chômage et non de durée moyenne dans l’état. Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling 23 Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling


3. Les systèmes internationaux d’indicateurs de développement durable Cette section a pour objectif de tracer le cadre dans lequel pourrait s’inscrire la définition d’indicateurs de développement durable de la Belgique. Dans l’ensemble des systèmes internationaux d’indicateurs de développement durable en cours, trois listes paraissent incontournables du point de vue belge. Il s’agit de la liste d’indicateurs de la Commission du développement durable des Nations Unies (CSD), de la récente liste des indicateurs structurels de l’Union européenne et du système des indicateurs de développement durable d’Eurostat. Il faut également mentionner la liste des indicateurs de découplage économie /environnement développée par l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). La fin de cette section tentera de mettre en parallèle les quatre listes précitées, notamment en vue d’identifier quelques indicateurs du développement durable se retrouvant dans plusieurs systèmes.

3.1. Les indicateurs de la Commission du développement durable des Nations Unies 17

En 1995, la CSD a adopté un programme de travail visant à élaborer une liste d’indicateurs de développement durable. Cette liste est composée à partir de données du PNUE (Programme des nations unies pour l’environnement), du PNUD (Programme des nations unies pour le développement), de la Banque mondiale, de l’OCDE (Organisation de 18 coopération et de développement économique), etc. 134 indicateurs sont sélectionnés dans une première phase, et testés par une série de pays. Fin 2000, les premiers résultats permettent de restreindre la liste originale à une nouvelle liste plus affinée et plus pertinente 19 20 de 58 indicateurs , non exempts de redondances . Ces indicateurs, reliés aux quatre parties de l'Agenda 21, sont rassemblés en quatre grandes catégories (appelées piliers ou dimensions du développement durable): ? Indicateurs économiques ? Indicateurs sociaux ? Indicateurs environnementaux ? Indicateurs institutionnels A ce titre, comme la plupart des listes internationales voire nationales qui s’en sont inspirées, les indicateurs de la CSD sont, avant tout, des indicateurs sectoriels. C’est la mise en commun de ces piliers qui leur confère le caractère d’indicateurs de développement durable à part entière. Les indicateurs de la CSD sont essentiellement des indicateurs à vocation universelle, c’est à dire qu’ils s’adressent à tous les pays de la Communauté internationale. A cet égard, ils peuvent apparaître comme insuffisants (nombre de personnes vivant sous le seuil de la pauvreté) ou non pertinents (désertification) pour un pays industrialisé comme la Belgique. Pour pallier cet inconvénient, ces indicateurs font l’objet d’une adaptation par Eurostat et l’OCDE. En dépit de ces inconvénients, les indicateurs de la CSD constituent la base incontestable et le socle sur lequel doivent s’appuyer les listes d’indicateurs internationales et nationales…

17

CSD est l’acronyme anglais de l’appellation « Commission of Sustainable Development ». La version française de ces 134 indicateurs de départ peut être consultée sur le site de l’IFEN http://www.ifen.fr/onu/134.htm 19 CSD Theme Indicator Framework : http://www.un.org/esa/sustdev/indisd/isdms2001/table_4.htm 20 Ainsi les indicateurs les indicateurs N°19 et 29 ont le même intitulé, (Habitat réglementaire et non réglementaire en zone urbaine). Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling 24 Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling 18


Indicateurs de la CSD Dimensions sociales 1) Pourcentage de la population vivant sous le seuil de pauvreté, 2) Index GINI d’inégalité de revenus (entre personnes) 3) Taux de chômage, 4) Rapport du salaire moyen féminin au salaire moyen masculin, 5) Nutrition des enfants, 6) Taux de mortalité infanto-juvénile (en dessous de cinq ans), 7) Espérance de vie à la naissance, 8) Accès à des installations appropriées d’évacuation des eaux usées, 9) Accès à l’eau potable, 10) Pourcentage de la population ayant accès à des équipements primaires de soins de santé, 11) Vaccination des enfants contre les maladies infectieuses, 12) Utilisation de la contraception, 13) Enfants atteignant le cinquième niveau de l’éducation primaire, 14) Niveau d’éducation secondaire atteint par les adultes, 15) Taux d’alphabétisation des adultes, 16) Surface de sol par personne, 17) Nombre de crimes enregistrés par 100 000 habitants, 18) Taux de croissance de la population, 19) Habitat réglementaire et non réglementaire en zone urbaine Dimensions environnementales 20) Emissions de gaz à effet de serre, 21) Consommation de substances attaquant la couche d’ozone, 22) Concentration en polluants atmosphériques en zones urbaines, 23) Superficie agricole des cultures et des terres arables, 24) Utilisation de fertilisants, 25) Utilisation de pesticides agricoles, 26) Surface de forêts en pourcentage de la surface du territoire, 27) Intensité de l’exploitation forestière, 28) Zones affectées par la désertification, 29) Habitat réglementaire et non réglementaire en zone urbaine, 30) Concentrations des algues dans les eaux côtières, 31) Pourcentage de la population totale vivant en zone côtière, 32) Prises annuelles des espèces les plus pêchées, 33) Prélèvement en eaux souterraines et de surface en % des ressources d’eau disponibles, 34) Demande biologique en oxygène des cours d’eau, 35) Concentration de coliformes fécaux dans l’eau douce, 36) Ecosystèmes protégés, 37) Pourcentage de zones protégées par rapport au territoire total, 38) Espèces menacées de disparition Dimension économique 39) PIB par habitant, 40) Part des investissements dans le PIB, 41) Balance commerciale, 42) Rapport dette/PIB, 43) Part d’aide officielle au développement donnée ou reçue par rapport au PIB, 44) Intensité de l’utilisation de matériaux, 45) Consommation énergétique annuelle par personne, 46) Part de consommation de ressources énergétiques renouvelables, 47) Intensité de l’usage énergétique, 48) Production de déchets solides industriels ou municipaux, 49) Production de déchets dangereux, 50) Traitement de déchets radioactifs, 51) Recyclage et réutilisation des déchets, 52) Distance moyenne parcourue par personne par mode de transport Dimension institutionnelles 53) Stratégie nationale de développement durable, 54) Mise en oeuvre des accords internationaux ratifiées, 55) Nombre de connexions internet par 1000 habitants, 56) Lignes téléphoniques pour 1000 habitants, 57) Pourcentage du PIB consacré en recherché et développement, 58) Pertes économiques et humaines dues à des catastrophes naturelles.

3.2. Les listes d’indicateurs de l’OCDE L’Organisation de coopération et de développement économique (OCDE) regroupe 30 pays industrialisés. Sa mission principale est de promouvoir le développement économique et la croissance. L’OCDE s’intéresse également aux questions sociale, environnementale et de développement durable. L’OCDE publie quantités de rapports et de recommandations desquels on tire de nombreux systèmes d’indicateurs. Ceux-ci contiennent généralement une ou plusieurs dimensions du développement durable, sans toutefois être considérés comme des IDD. En dépit des multiples publications dont elle dispose, l’OCDE n’a en effet pas encore publié son propre système d’indicateurs de développement durable. Néanmoins, en mai 2001, la réunion ministérielle de l’OCDE a chargé l’Organisation d’établir des « indicateurs pour mesurer les progrès accomplis concernant les trois dimensions du développement durable ». Ces indicateurs de développement durable sont annoncés pour 2004. Pour l’élaboration d‘indicateurs de développement durable, l’OCDE peut s’appuyer sur plusieurs systèmes d’indicateurs portant sur les dimensions économiques, sociales, et environnementales. Au niveau économique, l’OCDE s’intéresse essentiellement à la croissance et aux entreprises. Deux de ses activités principales sont l’analyse des performances par pays (pour les membres et non-membres de l’Organisation) et les perspectives économiques. Plus encore que pour les autres piliers, la profusion des données économiques est impressionnante, et on ne compte plus les publications et les indicateurs « économiques de tout type. A titre d’exemple, l‘on peut mentionner les publications suivantes : -

21

« Perspectives économiques de l'OCDE n° 72 », décembre 2002 22 « Statistiques sur le développement international » (sur CD-Rom) etc.

21

http://www.oecd.org/FR/document/0,,FR-document-3-nodirectorate-no-2-21583-3,00.html http://www.oecd.org/FR/document/0,,FR-document-15-nodirectorate-no-1-3264-15,00.html Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling 22

25


Au niveau social, des questions liées à la santé, à l’autonomie, à la pauvreté et l’emploi sont également développées. Plusieurs rapports traitant de ces questions méritent d’être cités, notamment : -

Panorama de la société : les indicateurs sociaux de l’OCDE, Paris, 2001 23 Les tableaux “Society at a Glance” 2002 - List of Social Indicators and Related Data”,

Au niveau environnemental, l’OCDE dispose de plusieurs systèmes d’indicateurs mesurant les progrès environnementaux, des listes portant sur des politiques sectorielles (énergie, transport, agriculture) et des listes d’indicateurs relatifs aux ressources naturelles. Le système d’indicateurs ayant la vocation la plus synthétique est le corps central d’indicateurs d’environnement (« Key environmental indicators »), un ensemble minimal de 24 dix indicateurs environnementaux . Enfin, l’OCDE dispose également d’une « liste d’indicateurs de découplage économie / 25 environnement » . Pour chaque indicateur listé, les dimensions économiques et environnementales sont présentes. Le revers de la médaille est que cette liste, comme son nom l’indique, ne prend pas en compte le pilier social. Malgré cet inconvénient de taille, cette liste peut être considérée comme une première liste (partielle) d’Indicateurs de développement durable. Cette liste représentera l’OCDE dans le point 5, relatif à la comparaison des listes internationales d’indicateurs de développement durable. Précisons que ces indicateurs de découplage sont basés sur des ratio de taux de croissance relative (par exemple taux d’accroissement annuel de la consommation énergétique rapporté au taux de croissance annuel du PIB par tête). Indicateurs de découplage 1) Total des émissions de GES par unité de PIB ou par habitant, 2) Total des émissions de CO2 par unité de PIB ou par habitant, 3) Total des émissions de NOx par unité de PIB, 4) Total des émissions de SOx par unité de PIB, 5) Total des émissions de poussières par unité de PIB, 6) Total des émissions de COV par unité de PIB, 7) Proportion de la population n’ayant pas accès à une installation de traitement des eaux usées, 8) Emissions dans l’environnement de Souffre et de Phosphore par les ménages ou par rapport à la population totale, 9) Déchets municipaux incinérés et enfouis par rapport à la consommation finale privée, 10) Quantité de verre non collectée pour le recyclage par rapport à la consommation finale privée, 11) Utilisation de matière première par unité de PIB, 12) Utilisation d’eau douce par unité de PIB, 13) Quantité de papier/carton non recyclée par rapport au PIB, 14) Emissions de CO2, NOx et SOx liées à l’énergie par unité de PIB, 15) Emissions de CO2 liées à l’énergie par m2 de surface au sol pour les secteurs commerciaux et résidentiels 16) Emissions de CO2 due à la production d’électricité, 17) Emissions de CO2, NOx, et COV liées aux transport routier par unité de PIB, 1 8) Emissions de CO2, NOx, et COV liées au transport routier de personnes par unité de PIB, 19) Emissions liées aux transport routier de fret de CO2, NOx, et COV par unité de PIB, 20) Excédents d’azote au sol par rapport à la production agricole, 21) Emissions de méthane et d’oxyde d’azote par rapport à la production agricole, 22) Intensité en eau : utilisation totale d’eau du secteur agricole par rapport à la production agricole ; 23) Consommation apparente de fertilisants commerciaux par rapport à la production des cultures, 24) Consommation apparente de pesticides par rapport à la production des cultures, 25) Emissions totales d’azote par l’industrie manufacturière par rapport à la valeur ajoutée du secteur, 26) Déchets produits par l’industrie manufacturière par rapport à la valeur ajoutée de cette industrie, 27) Emissions de CO2 par les industries intensives en énergie par rapport à la valeur ajoutée de ces industries, 28) Utilisation d’eau douce par l’industrie manufacturière par rapport à la valeur ajoutée de cette industrie

Rappelons que du point de vue du développement durable, cette liste est amenée à devoir s’effacer devant la liste d’IDD annoncée pour 2004. Il faudra très probablement compter avec cette publication, du fait de l’importance et de la vocation de l’OCDE à regrouper les principaux pays industrialisés.

23

OCDE, “Society at a Glance”23 2002 - List of Social Indicators and Related Data”, 2002 http://www.oecd.org/xls/M00038000/M00038561.xls 24 OCDE, Key environmental indicators, Paris, 2001, 36 p. http://www.oecd.org/pdf/M00019000/M00019613.pdf 25 OECD (General secretariat), “Sustainable development : Indicators to measure decoupling of environmental pressure from economic growth”, 16 mai 2002. http://www.oecd.org/ rubrique « statistiques » / « développement durable » Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling

26


3.3. Indicateurs structurels européens Les indicateurs structurels européens sont issus d’une initiative appelée « Sustainable development strategy ». La genèse de cette initiative remonte au Conseil européen de Lisbonne, au printemps 2000, qui invite la Commission à élaborer chaque année un rapport de synthèse sur les progrès réalisés sur base d’indicateurs structurels. Cinq thèmes sont déterminés (Economie générale, Emploi, Innovation et recherche, Réforme économique, Cohésion sociale) avec pour chaque thème 7 indicateurs. Le sommet européen de Stockholm (mars 2001), sous présidence suédoise, a décidé que l’objectif de développement durable chapeautera désormais tous les autres objectifs. Ainsi, au-delà des aspects sociaux et économiques (de Lisbonne), la stratégie européenne se voit renforcée par un troisième pilier, le pilier environnemental. Cela se traduit notamment par la création d’un sixième thème (le thème environnement), pour lequel ont été également été définis sept indicateurs. Lors du Conseil européen de Barcelone (printemps 2002), la Commission présente pour la première fois les indicateurs structurels. Chaque année, les indicateurs peuvent être améliorés. 26 Ci-dessous, la liste réactualisée au printemps 2003 : Thème 1 : Indicateurs du contexte économique général : 1) PIB/habitant, 2) Productivité de la main d’œuvre, 3) Croissance de l’emploi, 4) Taux d’inflation, 5) Croissance du coût unitaire de la main d’œuvre, 6) Solde du compte des administrations publiques, 7) dette publique ; Thème 2 : Emploi : 8) Taux d’emploi total, et Taux d’emploi des travailleurs âgés, 9 ) Age effectif moyen de départ à la retraite 10) Ecart de rémunération entre hommes et femmes, 11) Taux de prélèvement sur les bas salaires, 12) Formation permanente, 13) Accidents du travail (qualité de l’emploi), 14) Taux de chômage ; Thème 3 : Innovation et recherche : 15) Dépenses en ressources humaines (dépenses publiques d’éducation ), 16) Dépenses en recherche et Développement, 17) Niveau d’accès à internet, 18) Diplômes en science et technologies, 19) Demandes de brevets, 20) Capital-risque, 21) Dépenses consacrées aux technologies de l’information et de la communication ; Thème 4 : Réforme économique : 22) Niveaux des prix et convergence des prix par rapport aux Etats- membres de l’UE, 23) Prix dans les industries de Réseau, 24) Part de marché de l’opérateur historique (énergie , télécommunications ), 25) Marchés publics, 26) Aide d’Etat (sectorielle et ad-hoc), 27) intégration du marché (convergence des taux d’intérêt) 28) Investissement dans les entreprises ; Thème 5 : Cohésion sociale : 29) Inégalité de répartition des revenus, 30) Taux de risque de pauvreté avant et après transferts fiscaux, 31) Taux de risque persistant de la pauvreté, 32) Dispersion des taux d’emploi régional (variation des taux d’emploi par région) , 33) Jeunes quittant prématurément l’école, 34) Taux de chômage de longue durée, 35) Population dans les ménages sans emploi (ménages dont aucun des membres n'a d'emploi); Thème 6 : Environnement : 36) Emissions de gaz à effet de serre, 37) Intensité énergétique de l’économie, 38) Transport ,39) Qualité de l’air urbain, 40) Déchets municipaux, 41) Part des énergies renouvelables, 42) Protection des ressources naturelles.

Remarquons que même si cette liste a pour vocation officielle de représenter le développement durable, les thèmes économiques (thème 1 et 4) voire sociaux (thèmes 2 et 5) priment sur la dimension environnementale (thème 6).

3.4. Indicateurs de développement durable d’EUROSTAT Eurostat est l’agence officielle de l’information statistique au niveau de l’Union européenne. Elle a développé un système d’indicateurs de développement durable sur base de la liste révisée des indicateurs de la CSD : « Environ 50% des indicateurs sélectionnés par Eurostat (29 indicateurs) sont similaires à ceux de la liste d’indicateurs de base des Nations Unies et 20 % de la sélection finale d’Eurostat (13 indicateurs modifiés) sont comparables à leurs 27 équivalents des Nations Unies en terme de définition »

26

Cette liste est disponible sur le site d’Eurostat , sous la rubrique “Thèmes”, “Statistiques générales”, http://europa.eu.int/comm/eurostat/Public/datashop/print-catalogue/FR?catalogue=Eurostat Eurostat, Mario Ronconi, « Une mine d’informations sur le développement durable, « Vers une Europe durable « , Statistiques en bref, (Environnement et énergie), Thème 8 (2/2000), p. 7. http://europa.eu.int/comm/eurostat/Public/datashop/printproduct/FR?catalogue=Eurostat&product=KS-NQ-02-002-__-N-FR&mode=download Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling 27 Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling 27


Eurostat a en effet développé des indicateurs de développement durable spécifiques notamment en fonction des domaines prioritaires en matière de développement durable. Ceux-ci furent fixés par la stratégie de l’Union européenne pour le développement durable, lors du Sommet de Göteborg (changement climatique, santé publique ressources naturelles, transports). Les priorités de Göteborg complétaient d’autres thèmes centraux fixés lors des 28 Sommets de Stockholm et Lisbonne . C’est la raison pour laquelle Eurostat a complété la liste des Nations Unies par quelques indicateurs essentiellement sociaux et macroéconomiques. Ces indicateurs sont présentés dans la publication « Measuring progress towards a more sustainable Europe ». Conformément à la présentation adoptée par la CSD, les indicateurs de développement durable recensés par Eurostat sont classés selon les quatre dimensions (sociale, environnementale, économique, institutionnelle) du développement durable. Au total, le système d’Eurostat comprend 63 IDD. Les 63 indicateurs d’Eurostat 1) Pourcentage de la population vivant sous le seuil de pauvreté, 2) Index GINI d’inégalité de revenus, 3) Taux de chômage, 4)Taux de chômage des jeunes, 5) Allocations sociales par personne 6) Rapport du salaire moyen féminin au salaire moyen masculin, 7) Bien-être des enfants29, 8) Statut nutritionnel des populations, 9) Mortalité due à une série de maladies-clefs, 10) Taux de mortalité infantile, 11) Espérance de vie à la naissance, 12) Population ayant accès à des systèmes d’assainissement des eaux usées, 13) Dépenses nationales en soins de santé, 14) Vaccination des enfants contre les maladies infectieuses, 15) Niveaux d’éducation 16) Bas niveaux de qualification, 17) Nombre de chambre par personnes, 18) Composition des ménages, 19) Nombre de crimes enregistrés par 1000 habitants, 20) Taux de croissance de la population, 21) Densité de population, 22)Taux de migration net, 23) Emissions de gaz à effet de serre, 24) Consommation de substances attaquant la couche d’ozone, 25) Concentration en polluants atmosphériques en zones urbaines, 26) Utilisation de pesticides agricoles, 27) Superficies agricoles et agriculture biologique, 28) Bilan en azote, 29) Utilisation de pesticides agricoles, 30) Surface de forêts, 31) Intensité de l’exploitation forestière, 32) Croissance des zones bâties, 33) Eutrophisation des côtes et des eaux de mer, 34) Prises de poissons appartenant à des espèces surexploitées, 35) Intensité de l’utilisation d’eau, 36) Demande biologique en oxygène de cours d’eau, 37) Qualité des eaux de baignade, 38) Nombre d’espèces menacées, 39) PIB par habitat, 40) Part des investissements dans le PIB, 41) Valeur ajoutée des principaux secteurs, 42) Taux d’inflation, 43) Compte courrant net30, 44) Marchés européens et internationaux, 45) Dette publique, 46) Aide aux pays en voie de développement, 47) Utilisation des matériaux, 48) Consommation énergétique brute par personne, 49) Part de ressources énergétiques renouvelables31, 50) Intensité de l’usage énergétique, 51) Production et enlèvement de déchets municipaux, 52) Production de déchets industriels, 53) Production de déchets dangereux, 54) Production et traitement de déchets radioactifs, 55) Recyclage des déchets : papier et verre, 56) Traitement et équipements d’élimination des déchets, 57) Transport de passager par mode, 58) Transport de fret par mode, 59) Dépenses pour la protection de l’environnement, 60) Accès à internet, 61) Infrastructure de communication, 62) Dépenses en recherche et développement, 63) Risques pour le capital humain et naturel

28

Commission des Communautés européennes, « Développement durable en Europe pour un monde meilleur: Stratégie de l'Union européenne en faveur du développement durable, Proposition de la Commission en vue du Conseil européen de Göteborg) », Bruxelles, le 19.6.2001. http://europa.eu.int/eur-lex/fr/com/cnc/2001/com2001_0264fr02.pdf 29 Mesuré par le nombre d’enfants vivant dans des familles monoparentales ! Eurostat pose l’hypothèse que les enfants vivant dans ce type de familles disposent de moins de revenus, et dès lors ne bénificient pas des mêmes opportunités, en terme d’enseignement, de soins de santé, etc. 30 Ou balance courante nette, elle s’exprime en % et est constituée par les exportations moins les importations. 31 En pourcentage de la consommation nationale, exprimée en tonnes équivalent pétrole. Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling 28 Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling


3.5. Comparaison des listes internationales et européennes d’IDD Sur bases des principales listes d’IDD exposées ci-dessus, il est possible de dresser un tableau permettant de les mettre en perspective, et d’observer quels sont leurs points de convergence et de divergence. Pour cette comparaison, nous utilisons un tableau en cinq colonnes. La colonne de gauche reprend la liste des indicateurs (dans un premier temps de la CSD, numérotés de 1 à 58), classés selon les quatre dimensions du développement durable. Les colonnes de droite ont trait aux quatre listes examinées plus haut : la liste de la CSD, et les indicateurs Eurostat qui s’en inspirent fortement, les indicateurs structurels européens et les indicateurs de découplage de l’OCDE. La comparaison vise à identifier les indicateurs communs à deux ou plusieurs listes. Ceci demande une certaine souplesse au niveau de la dénomination des indicateurs ; toutefois si la formulation est trop éloignée de la dénomination d’origine de la CSD, il est possible de glisser en italique sous l’indicateur de la CSD en question la dénomination adaptée. Lorsqu’un indicateur est présent dans une liste, mais pas dans celle de la CSD, il est proposé de l’ajouter à la fin de la dimension du développement durable la plus proche, sans numérotation et en italique, pour que l’on ne puisse la confondre avec la liste des IDD de la CSD. L’objectif final de cette liste consiste à repérer les indicateurs les plus souvent cités, et qui à ce titre sont a priori les plus difficilement contournables, dans l’optique d’une constitution de liste d’IDD belges compatible avec les systèmes internationaux. Signalons encore qu’il est tout à fait possible que cette tentative de comparaison 32 prête lieu à des contestations méthodologiques et que toutes suggestions d’amélioration sont les bienvenues…

32

dues notamment à la durée réduite du contrat (deux mois et demi). Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling

29


Dimensions sociales 1) Pourcentage de la population vivant sous le seuil de pauvreté 2) Index de GINI d’inégalité de revenus Inégalité de répartition des revenus 3) Taux de chômage Taux d’emploi total et taux d’emploi des travailleurs âgés 4) Rapport du salaire moyen féminin au salaire moyen masculin 5) Nutrition des enfants 6) Taux de mortalité infanto-juvénile ( en dessous de cinq ans) Taux de mortalité infantile 7) Espérance de vie à la naissance

CSD

Euros tat

?

?

?

?

?

?

?

?

? ?

?

8) Accès à des installations appropriées d’évacuation des eaux usées

? ?

9) Accès à l’eau potable

?

10) Pourcentage de la population ayant accès à des équipements de soins de santé primaires

?

11) Vaccination des enfants contre les maladies infectieuses 12) Utilisation de la contraception

? ? ?

13) Enfants atteignant la cinquième degré de l’éducation primaire 14) Niveau d’éducation secondaire atteint par les adultes 15) Taux d’alphabétisation des adultes 16) Surface de sol par personne 17) Nombre de crimes enregistrés par 1000 habitants 18) Taux de croissance de la population 19) Habitat réglementaire et non réglementaire en zone urbaine

ISE 2003

? ? ? ?

?

?

? ? ? ?

?

? ?

?

Taux de chômage des jeunes Allocations sociales par personne Bien-être des enfants Statut nutritionnel des populations Mortalité due à une série de maladies-clefs Population ayant accès à des systèmes d’assainissement des eaux usées Dépenses nationales en soins de santé Niveaux d’éducation Nombre de personnes peu qualifiées Nombre de chambre par personnes Composition des ménages Densité de population Taux de migration net Dépenses en ressources humaines (dépenses publiques d’éducation) Taux de risque de pauvreté avant et après transferts fiscaux Taux de risque persistant de la pauvreté Dispersion des taux d’emploi régional (variation des taux d’emploi par région) Taux de chômage de longue durée Population dans les ménages sans emploi (ménages dont aucun des membres n'a d'emploi); Croissance de l’emploi Age effectif moyen des départs à la retraite

? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?

Taux de prélèvement sur les bas salaires

? ?

Accidents de travail (qualité de l’emploi)

?


30

OCDE Décou plage


Dimensions environnementales

CSD

Euros tat

ISE 2003

20) Emissions de gaz à effet de serre (Total des émissions de CO2 par unité de PIB ou par habitant)

?

?

?

21) Consommation de substances attaquant la couche d’ozone

? ?

? ?

22) Concentration en polluants atmosphériques en zones urbaines Qualité de l’air 23) Superficie agricole des cultures et des terres arables 24) Utilisation de fertilisants 25) Utilisation de pesticides agricoles 26) Surface de forêts en pour-cent de la surface du territoire 27) Intensité de l’exploitation forestière 28) Zones affectées par la désertification 29) Habitat réglementaire et non réglementaire en zone urbaine 30) Concentrations des algues dans les eaux côtières 31) Pourcentage de la population totale vivant en zone côtière 32) Prises annuelles des principales espèces

Prises de poissons appartenant à des espèces surexploitées 33) Prélèvement en eaux souterraines et de surface en % des ressources d’eau disponibles 34) Demande biologique en oxygène des cours d’eau 35) Concentration de coliformes fécaux dans l’eau douce Qualité des eaux de baignade 36) Ecosystèmes protégés Protection des ressources naturelles 37) Pourcentage de zones protégées par rapport au territoire total 38) Espèces menacées de disparition Nombre d’espèces menacées Superficies agricoles et agriculture biologique Bilan en azote

OCDE Décou plage ? ?

? ? ?

?

?

?

? ?

? ?

?

? ? ? ? ? ? ? ?

?

? ? ? ? ?

?

?

Croissance des zones bâties Eutrophisation des côtes et des eaux de mer Intensité de l’utilisation d’eau Intensité en eau : utilisation totale d’eau du secteur agricole par rapport à la production agricole Total des émissions de NOx par unité de PIB, Total des émissions de SOx par unité de PIB,

? ? ? ? ? ? ? ? ? ?

Total des émissions de poussières par unité de PIB,

?

Total des émissions de COV par unité de PIB, Proportion de la population n’ayant pas accès à une installation de traitement des eaux usées Emissions dans l’environnement de Souffre et de Phosphore par les ménages ou par rapport à la population totale, Emissions de CO 2, NOx, et COV liées aux transport routier par unité de PIB Emissions de CO 2, NOx, et COV liées au transport routier de personnes par unité de PIB, Emissions liées aux transport routier de fret de CO 2, NOx, et COV par PIB, Excédents d’azote par surface de sol par rapport à la production agricole,

? ? ? ? ? ? ?

Emissions de méthane et d’oxyde d’azote par rapport à la production agricole

?

Emissions totales d’azote par l’industrie manufacturière par rapport à la valeur ajoutée (VA) de l’industrie manufacturière (IM) Déchets produits par l’industrie manufacturière par rapport à la VA de l’IM Emissions de CO 2 par les industries intensives en énergie par rapport à la VA de ces industries Utilisation d’eau douce par l’industrie manufacturière par rapport à la VA de l’IM


? ? ?

31


CSD

Euros tat

ISE 2003

39) PIB par habitat

?

?

?

40) Part des investissements dans le PIB 41) Balance commerciale des biens et services

?

?

? ?

?

43) Part d’aide officielle au développement donnée ou reçue par rapport au PIB 44) Intensité de l’utilisation de matériaux (Utilisation des matériaux) (Utilisation de matières premières par unité de PIB) 45) Consommation énergétique annuelle par personne Consommation énergétique brute par personne 46) Part de ressources énergétiques renouvelables dans la consommation Part des énergies renouvelables 47) Intensité de l’usage énergétique 48) Production de déchets solides industriels ou municipaux Production et enlèvement de déchets municipaux Production de déchets industriels Déchets municipaux incinérés et enfouis par rapport à la consommation finale privée

?

?

49) Production de déchets dangereux 50) Production et traitement de déchets radioactifs Production de déchets radioactifs 51) Recyclage et réutilisation des déchets Recyclage des déchets : papier et verre Quantité de verre non collectée pour le recyclage par rapport à la consommation finale privée Quantité de papier/carton non collectés pour le recyclage par rapport à la consommation finale privée

?

52) Distance moyenne parcourue par personne par mode de transport Transport de passager par mode Transport Valeur ajoutée des principaux secteurs

?

Dimension économique

42) Dette/PIB

?

OCDE décou plage

?

? ? ? ? ? ? ?

? ? ?

? ? ?

? ? ? ?

? ? ? ? ? ?

Taux d’inflation Compte courrant net Marchés européens et internationaux Production de déchets industriels Traitement et équipements d’élimination des déchets Transport de fret par mode Dépenses pour la protection de l’environnement Productivité de la main d’œuvre Croissance du coût unitaire de la main d’œuvre Solde du compte des administrations publiques Capital risque Niveau des prix et convergence écon. par rapport aux autres Etats-memb. de l’UE Part de marché de l’opérateur historique (énergie , télécommunications, …) Marchés publics Aide de l’Etat (sectorielle et ad-hoc)

? ? ? ?

?

? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?

Intégration du marché (convergence des taux d’intérêt) [au niveau de l’UE]

? ?

Investissement dans les entreprises

?


32


Dimension institutionnelle 53) Stratégie nationale de développement durable 54) Mise en oeuvre des accords internationaux ratifiés 55) Nombre de connexions internet par 1000 habitants Niveau d’accès à internet 56) Lignes téléphoniques principales pour 1000 habitants 57) Pourcentage du PIB consacré en recherché et développement 58) Pertes économiques et humaines dues à des catastrophes naturelles

CSD ? ? ?

Euros tat

ISE 2003

? ?

? ? ?

Infrastructures de communication Risques pour le capital humain et naturel

?

?

? ?

Formation permanente

?

Diplôme en science et en technologie Demande de brevets

?

Dépenses consacrées aux technologies de l’information et de la communication

? ?

Jeunes quittant prématurément l’école

?

Conclusions On peut tirer deux sortes d’enseignements de cette comparaison, concernant les indicateurs centraux, d’une part et concernant une liste élargie, d’autre part. Enfin, on mettra en évidence ce qui nous paraît constituer des lacunes importantes dans ces listes.

1. Indicateurs centraux On appelle indicateurs centraux ceux qui sont présents dans chacune des listes examinées. Des 127 indicateurs présents dans les quatre systèmes principaux d’indicateurs, on n’en compte que trois qui sont communs aux différentes listes : Emissions des gaz à effet de serre Dette publique Production de déchets solides (municipaux ou industriels) Or la liste de l’OCDE avait trait à des indicateurs de découplage « économie /environnement », desquels étaient exclus par définition, les indicateurs sociaux. Les indicateurs sociaux présents dans chacune des trois autres listes sont : Index d’inégalité des revenus (entre personnes) Rapport du salaire moyen féminin au salaire moyen masculin Taux de chômage Dès lors, la liste affinée des six indicateurs les moins facilement contournables, du point de vue de la comparabilité avec les listes d’ IDD internationaux serait : 1. 2. 3. 4. 5. 6.

Emissions des gaz à effet de serre Dette publique Production de déchets solides (municipaux ou industriels) Index d’inégalité des revenus (entre personnes) Rapport du salaire moyen féminin au salaire moyen masculin Taux de chômage


33

OCDE décou plage


2. Liste élargie La liste élargie a trait aux indicateurs ayant obtenu « le maximum - 1 », c’est à dire la liste des indicateurs correspondant à trois systèmes ou plus, (deux ou plus pour les indicateurs sociaux). 22 indicateurs sont dans le cas. Cette liste est peu équilibrée, les dimensions sociales (9 indicateurs) et économiques (8 indicateurs) se taillant la part du lion, par rapport aux dimensions environnementales (3) et institutionnelles (2). On peut partiellement expliquer ce déséquilibre par le fait que les indicateurs sociaux ne figurent que sur trois listes 33 (au lieu de quatre) . Ce déséquilibre doit aussi être relativisé en observant que six des huit indicateurs économiques ont une composante environnementale évidente. Le fait qu’historiquement les préoccupations environnementales soient plus récentes a peut-être également retardé le consensus sur des indicateurs environnementaux. Enfin, comme dit plus haut, très peu d’indicateurs structurels européens portaient sur la dimension environnementale (7 sur les 42, mais deux seulement par rapport à la liste de la CSD !) 22 IDD Dimension sociale 1) Pourcentage de la population vivant sous la ligne de pauvreté, 2) Index d’inégalité des revenus entre personnes 3) Taux de chômage, 4) Rapport du salaire moyen féminin au salaire moyen masculin , 6) Taux de mortalité infanto-juvénile ( en dessous de cinq ans), 7) Espérance de vie à la naissance , 11) Vaccination des enfants contre les maladies infectieuses , 17) Nombre de crimes enregistrés par 1000 habitants, 18) Taux de croissance de la population Dimension environnementale 20) Emissions de gaz à effet de serre, 22) Concentration en polluants atmosphériques en zones urbaines, 25) Utilisation de pesticides agricoles Dimension économique : 39) PIB par habitat, 42) Dette publique, 44) Intensité de l’utilisation de matériaux, 46) Part de ressources énergétiques renouvelables de la consommation, 47) Intensité de l’usage énergétique, 48) Production de déchets solides industriels ou municipaux, 51) Recyclage et réutilisation des déchets, 52) Transport Dimension institutionnelle 5) Niveau d’accès à internet, 57) Pourcentage du PIB consacré en recherché et développement

Sans être aussi centrale que la liste précédente (indicateurs centraux), cette liste élargie a le mérite de mettre en évidences des indicateurs de développement de base, dont on entend parler de façon récurrente. Dans l’optique d’une construction de liste d’indicateurs de développement durable pour la Belgique, il fait peu de doutes que plusieurs de ces indicateurs pourraient être repris, complétés vraisemblablement par d’autres…

3. Les grands absents Ce qui est frappant dans les différentes approches passées brièvement en revue ici, et dans les listes d’indicateurs qui en sont la traduction, c’est l’absence quasi générale d’une vision du développement durable qui permette de rendre compte des interactions entre le local et le 34 global . Elles se limitent quasiment toutes à un seul niveau de réalité institutionnelle ou spatiale, généralement l’Etat-nation. Celui-ci est, de surcroît, généralement envisagé comme un tout homogène sans égard pour les éventuels écarts de développement entre les différents territoires qui le constitue. La notion de péréquation territoriale, de développement équilibré entre les différents territoires nationaux est généralement absente. Une autre grande absence – mais peut-être est-ce un avatar de la même ? – est celle de la problématique Nord-Sud. Elle n’est guère présente que sous la forme d’un indicateur de contribution financière à la coopération au développement. C’est incontestablement tout à fait insuffisant. Absents également les indicateurs relatifs à l’accès à une justice efficace et 35 efficiente . Il s’agit pourtant d’une composante importante du développement et le besoin d’être reconnu (sans parler d’être indemnisé) comme victime par le système judiciaire ou d’obtenir réparation dans des délais raisonnables peut être aussi impérieux que celui de 33

Cela a trait, pour rappel au choix de la liste des indicateurs de découplage de l’OCDE Exception doit être faite ici pour la liste de l’IFEN. On verra que l’IFEN fait également figure d’exception pour d’autres absences signalées. 35 Ici encore, l’IFEN fait exception. Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling 34 Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling 34


participer aux décisions qui vous concernent. Force est de constater qu’on fait bien plus grand cas de la participation que de la simple justice. 36

On ne peut également qu’être interloqué par l’indigence des indicateurs d’inégalité entre les genres retenus dans les listes internationales. Exprimer les inégalités sociales entre hommes et femmes par le seul rapport entre le salaire masculin et le salaire féminin est extraordinairement réducteur. Non seulement l’indicateur est-il quasiment vide de sens pour les pays les moins avancés où l’essentiel de l’activité économique – principalement des femmes - se passe en dehors d’un quelconque rapport salarial mais même dans les pays les avancés, il fait bon marché des inégalités dans la prise en charge des tâches domestiques et d’éducation, l’accès aux droits civiques, et davantage encore, des violences et harcèlements dont sont victimes les femmes au sein de leur famille, sur les lieux de travail et en cas de conflit armé. Une bonne partie de ces absences est sans doute due à la nécessité – dont s’est affranchie l’IFEN dans une large mesure - de réduire le nombre d’indicateurs à une quantité « gérable ». Toutefois, il existe un autre moyen de réduire le nombre d’indicateurs, c’est de les agréger. Par exemple, en matière économique, au lieu de garder le PIB et la dette publique comme deux indicateurs, ne serait-il pas plus parlant de créer un indicateur unique qui exprimerait par exemple le revenu réellement disponible par habitant (c’est-à-dire hors dette extérieure et éventuellement hors dette écologique) ? Il existe des indicateurs synthétiques comme l’IDH (indicateur de développement humain), l’indice de progrès 37 véritable (en anglais, GPI pour genuine progress index), l’épargne véritable (genuine savings), l’empreinte écologique ou encore le BTM (Besoins Totaux en matériaux) - pour ne citer que les plus connus – qui, malgré certains défauts, permettent de condenser en un seul chiffre un nombre parfois important d’indicateurs disparates. Une exploitation optimale de tels indices synthétiques permet de sauvegarder la richesse d’un système d’information tout en en limitant la taille, du moins au niveau du produit final et de la communication aux utilisateurs.

36

Le pluriel est ici abusif puisque la problématique fait l’objet d’un seul et unique indicateur. Le GPI constitue une évolution de l’indice de développement soutenable (ISEW : Index of Sustainable Economic Welfare) qui avait été proposé la première fois en 1989 par Daly et Cobb dans leur ouvrage For the Common Good. Cobb a continué les développement sur cet indicateurs dans le cadre du thinktank « Redifining Progress » et l’a renommé GPI, genuine progress indicator. Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling 35 Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling 37


Chapitre 2. La participation de la population 38

Si l’appel à la participation de la population est récurrent dans Action 21 , force est de constater que ce document est relativement peu explicite sur la forme, le degré et le mode d’organisation de cette participation. Du reste, la notion de participation est elle-même peu précise, comme en témoignent les définitions ci-dessous. o

« We define par public participation as any of several “mechanisms” intentionally instituted to involve the lay public or their representatives in administrative decision-making” (Beierle et Cayfors, 2002, 6).

o

“We adopt the definition of public participation as : forums for exchange that are organized for the purpose of facilitating communication between government, citizens, stakeholders and interest groups, and business regarding a specific decision or problem.” ( Renn, Webler et Wiedemann, 1995, 2).

o

« La participation du public est constituée d’un vaste ensemble de pratiques qui comprennent des formes passives d’intervention des citoyens en vertu desquelles on cherche à obtenir les points de vue de la population pour orienter les processus de planification et de prise de décision, et des formes plus actives de participation par l’intermédiaire d’une intervention directe dans les processus et les prises de décision. La participation du public comprend aussi la mobilisation des citoyens et la démocratie délibérative » (Abelson et Eyles, 2002, pp.1-2).

o

« Par "approches participatives", nous entendons tout arrangement par lequel des acteurs de types différents sont réunis dans le but de contribuer de manière plus ou moins directe et plus ou moins formelle au processus de décision. Nous considérons que des acteurs sont de types différents si, face au problème en jeu, ils ont des représentations du monde différentes, et donc s'ils répondent à des logiques différentes. Ainsi le concept de participation se rapporte à l'implication dans les processus décisionnels de personnes extérieures au cercle politico-administratif formel (s.p.n.). Le processus de décision est, quant à lui, entendu au sens large, c'est-à-dire qu'il peut aussi bien comprendre les phases d'identification du problème et de sa mise sur l'agenda, les phases d’élaboration de solutions possibles, la phase de décision proprement dite, que les phases de mise en œuvre, d'évaluation et de révision de la décision. Les approches participatives incluent certains mécanismes participatifs traditionnels de nos démocraties, mais également toutes sortes de processus qui réunissent des acteurs publics, des représentants du monde industriel, commercial et financier, des représentants de la société civile (organisations non gouvernementales, syndicats, scientifiques, associations de consommateurs, etc.) et/ou des citoyens. » (van den Hove, ….,)

Cet échantillon de définitions montre à quel point la notion de participation reste ambiguë. Certaines définitions (Renn et al.) suggèrent que celle-ci se limite à un échange entre population et décideurs en vue de faciliter la communication entre ces deux groupes ; d’autres (Beierle et Cayford) parlent d’implication, au moyen de mécanismes intentionnels, du public dans le processus de décision administrative, sans préciser davantage ce qu’il faut entendre par « implication » ni par « décision administrative »; d’autres encore (Abelson et Eyles) distinguent une forme passive et une forme active de participation. Un certain nombre de distinctions doivent donc être faites pour clarifier la discussion sur ce que pourrait ou 38

H.Bruyninckx, 2002, « Towards a social pact in sustainability matters : concluding research remarks on participation in the belgian developement policy context », in SSTC, (eds.), Levers for a Sustainable Development Policy, Scientific Plan for a sustainable development policy, Bruxelles, pp.291-305.


36


devrait être la participation de la population en matière d’indicateurs de développement durable.

1. Participation directe ou indirecte ? Une première distinction est à établir entre la participation directe et la participation indirecte. Dans le premier cas, le citoyen peut intervenir en personne dans le processus de décision, dans le second cas il y participe indirectement, à travers des représentants élus ou désignés (y compris éventuellement par tirage au sort). Le fait de voter, de manifester, de signer une pétition, de militer, de poursuivre les autorités en justice pour contrer une décision sont autant de formes d’intervention directe du citoyen dans la vie publique. A part le vote, ces différentes formes de participation ne sont pas organisées par les pouvoirs publics eux-mêmes. Elles relèvent de l’organisation spontanée du citoyen lui-même et restent relativement marginales. En pratique, c’est essentiellement par le biais d’une représentation dans les organes législatifs, des conseils consultatifs, etc., c’est-à-dire de façon indirecte, que le citoyen participe à la plupart des décisions publiques. Dans le cas des organes de représentation politique au sens strict (conseils communaux, parlements, assemblées provinciales, etc.), les membres de la population sont représentés en leur seule qualité de résident (de telle ou telle commune, tel ou tel arrondissement..) disposant des droits civiques permettant de participer aux élections. Mais, à côté de cette représentation en tant que citoyen sans autre détermination particulière, il existe d’autres formes de participation indirecte où la population est représentée es qualité en tant que partie prenante : comme salarié, par exemple ou employeur ou indépendant, etc. En Belgique, le Conseil Central de l’Economie ou le Conseil Supérieur du Travail, par exemple, organisent cette forme de participation. Enfin, un membre de la population peut être représenté non pas en tant que domicilié dans un territoire donné ou en tant que relevant d’un statut social ou économique déterminé, mais en tant que membre d’une association militante défendant tel ou tel intérêt, telle ou telle cause, tel ou tel point de vue, bref en tant que membre de la société civile organisée. Il s’agit là également d’une forme de participation au titre de partie prenante. Il est aussi à remarquer que la participation indirecte peut prendre des formes plus ou moins temporaires, plus ou moins pérennes. Le parlement, par exemple, est un organe permanent (à moins de changement de constitution) de représentation du citoyen au niveau 39 de l’état ou de la région . Les Conseils consultatifs disposant de la personnalité juridique 40 jouissent également d’une certaine permanence, moindre toutefois que celle du Parlement . Ainsi, en matière d’aménagement du territoire, les différents conseils consultatifs qui permettent l’expression de la population fonctionnent dans la durée en étant eux aussi renouvelés régulièrement. Dans le cas d’instances de ce type, la participation du citoyen passe par une délégation de pouvoir suite à un processus de désignation qui peut être cooptatif ou électif. Au contraire, lorsqu’il s’agit de processus circonstanciels ou de courte durée, il n’est pas rare que les représentants de la population soient sélectionnés au hasard ou selon des procédures devant assurer une représentativité de type statistique. On peut même avancer que cette forme de sélection probabiliste constitue une caractéristique essentielle du fonctionnement du mécanisme participatif, comme dans le cas du jury d’assise, par exemple, même si, dans ce cas précis, il existe des accommodements avec le hasard dans la mesure où les parties peuvent toujours récuser tel ou tel juré (mais pas tous…).

39

Même si sa composition est modifiée régulièrement par des élections. En revanche, le Senat pourrait bien disparaître dans des délais relativement courts à en croire certaines propositions politiques. Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling 37 Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling 40


En dehors des jurys d’assise, on trouve d’autres mécanismes mettant en jeu une représentativité de type probabiliste tels que les panels citoyens, les jurys citoyens (basés sur le modèle du jury d’assise, du reste) les sondages délibératifs, les conférences de consensus, etc. Nous y reviendrons. A l’évidence, le caractère plus ou moins temporaire et circonstanciel du processus de participation n’est donc pas indifférent du point de vue du mode de désignation des représentants et du caractère véritablement représentatif de ceux-ci. Ce n’est certainement pas un hasard si les modes probabilistes de sélection semblent réservés aux processus de courte durée et même « one shot ». Il est vrai que, plus le processus de participation se pérennise, s’installe dans la durée, plus on peut s’attendre à ce que l’écart se creuse entre les délégués ou représentants et ceux qu’ils représentent. Selon le processus bien connu de formation des oligarchies au sein des organisations y compris celles dont les objectifs mêmes sont l’instauration d’une démocratie plus large et plus profonde, les représentants ont tendance à devenir de plus en plus « professionnels » et donc à s’éloigner de leur base, à développer des savoirs et des attitudes particuliers qui ne sont pas nécessairement ceux de la population qu’ils sont censés représenter. On peut presque dire que le propre des représentants « permanents » est d’être de plus en plus permanents et de moins en moins représentants. C’est la raison pour laquelle la désignation des représentants au sein d’instances de participation permanente est généralement encadrée par des organisations intermédiaires (partis politiques, syndicats, fédérations d’associations) qui filtrent les candidats potentiels à la représentation et s’assurent que ne seront élus ou désignés que ceux qui serviront les intérêts de ces structures. Tout se passe comme si, au contraire, dans le cadre de processus circonstanciels et de courte durée, la désignation des représentants de la population pouvait être laissée au hasard (au sens propre du terme) sans mettre en danger des intérêts collectifs vitaux qu’ils soient politiques, économiques, sociaux ou autres. La simple dichotomie participation directe/indirecte est donc trop grossière pour rendre compte de ces nuances. Il est sans doute plus judicieux de distinguer la participation directe, la participation par délégation de pouvoir et la participation par représentation statistique. Quant à la participation directe organisée, elle est toujours circonstancielle en matière politique, sauf dans les rares cas d’organisation permanente d’un droit d’interpellation dans les conseils communaux, par exemple. Les mécanismes de participation directe mis en oeuvre sont les audiences et enquêtes publiques, et les modes de consultation de la population – il s’agit d’ailleurs le plus souvent d’invitations à s’exprimer - qui peuvent prendre des proportions nationales comme ce fut le cas avec l’Avant projet de Plan fédéral de développement durable. Il est important de noter que la participation directe est quasi exclusivement le fait de volontaires (sauf dans le cas du référendum obligatoire) et que, par conséquent, seuls les individus motivés et/ou disponibles peuvent y prendre part, ce qui pose évidemment la question de leur représentativité. C’est précisément cette aporie des modes de participation directe qui justifie, dans l’esprit de leurs promoteurs, les modes de participation indirects et, notamment, ceux qui reposent sur un échantillon aléatoire de la population.

2. Quel degré de participation ? Outre la distinction entre participation directe et indirecte, il est utile de distinguer différents niveaux de participation. Une échelle en 8 degrés de participation a été proposée dès 1969 par Arnstein. Elle reste une référence en la matière.


38


Quel degré de participation ? (selon Arnstein) • • • • • • • •

Manipulation : les citoyens sont convoqués pour être « éduqués » et pour obtenir leur appui ; Thérapie : les citoyens sont associés dans le but de les guérir de leurs « pathologies » (NIMBY) et non de changer les structures sociales responsables de ces pathologies Information : les citoyens sont informés de leurs droits, de leurs obligations et des alternatives. L’information circule dans un seul sens. Consultation : on demande son avis à la population et on n’en tient pas compte Pacification : on tient compte de l’avis de la population en vue d’ apaiser les tensions. La décision revient in fine aux autorités éventuellement après amendements cosmétiques. Partenariat : le pouvoir est redistribué entre institutions et citoyens pour l’ensemble du processus (y compris la fixation de l’agenda) Délégation de pouvoir : au terme de négotiations entre citoyens et autorités, les citoyens sont investis d’une délégation de pouvoir. Contrôle citoyen :les citoyens sont dépositaires du pouvoir sur un programme ou une institution, ils définissent et appliquent la politique.

On y trouve une analyse légèrement provocante – mais il s’agit de notre interprétation du texte qui force peut-être le trait - des formes jugées inférieures de participation. D’ailleurs, les deux premiers niveaux ne peuvent raisonnablement être qualifiés de tel. La participation proprement dite ne commence effectivement qu’au troisième degré, celui de l’information. A l’analyse, cette échelle est toutefois insatisfaisante parce qu’elle laisse de côté un aspect de la participation à laquelle on attache aujourd’hui de plus en plus d’importance : la délibération. La délibération consiste, en effet, à amener les participants à développer des « préférences réflexives », c’est-à-dire des préférences qui ne soient pas le simple reflet soit de leur ignorance, soit de leurs intérêts privés considérés indépendamment de l’intérêt collectif. Par la délibération, les participants sont, en effet, amenés à confronter leur point de vue à celui des autres, à devoir comprendre les positions des autres, à approfondir et éventuellement modifier leur propre position et, en fin de compte, être mieux à même de comprendre et de tenir pour légitimes les décisions prises au terme du processus, même dans le cas où elle ne correspondent pas à leurs propres préférences. Cette notion de délibération permet de distinguer entre deux grandes catégories de méthodes ou d’instruments de participation : ceux qui reposent partiellement ou totalement sur la délibération, c’est-à-dire ceux organisent un débat, une délibération, entre les différents 41 participants en vue d’aboutir ensemble à une position commune et ceux qui n’y recourent 42 pas. Par exemple, la démarche d’un conseil consultatif est délibérative , la consultation de la population à propos de l’avant-projet de plan fédéral de développement durable ne l’était pas.

Un échelle plus opérationnelle (et moins polémique) de participation pourrait donc être la suivante : 41

C’est le cas le plus fréquent mais il existe des exceptions. Le sondage délibératif, par exemple, ne cherche pas nécessairement l’élaboration d’une position commune. 42 Cependant si le conseil n’a qu’une voix consultative, la délibération reste interne au conseil. Il n’y a pas délibération entre celui-ci et l’autorité qui décide en dernier recours. C’est pourquoi, un processus n’est authentiquement délibératif que si le décideur est impliqué dans celui-ci et en supporte évenrtuellement les conséquences sous forme de sanction de la « base ». D’où il ressort que l’organe naturel de la délibération est le parlement. Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling 39 Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling


1. Information : on reçoit l’information. 2. Invitation à s’exprimer : on est invité à donner son avis. 3. Consultation organisée : on vient chercher votre avis. 4. Délibération : on participe à une délibération avec les autres parties prenantes. 5. Décision : on prend part à la décision finale (droit de vote)

Sur la base de ces deux critères, on peut proposer une typologie des mécanismes de participation. Ceux-ci seront classés selon qu’ils reposent sur une participation directe ou par voie de représentation, d’une part, et selon le degré de participation maximal atteint, d’autre part.

3. Les mécanismes de participation Le tableau ci-dessous présente de façon synthétique les principaux mécanismes qui structurent la participation de la population à la prise de décision publique classés selon les deux axes définis ci-dessus : degré de participation et mode de sélection des participants. Nous n’avons pas jugé utile de retenir le premier niveau de la participation, celui de la simple diffusion d’information. Signalons toutefois que celle-ci suppose la fourniture d’une information complète et objective aux citoyens ou aux parties prenantes. Elle ne saurait se réduire à l’information diffusée généralement par les moyens de communication. On constate à la lecture de ce tableau que ce qu’on appelle les « nouvelles » méthodes de participation citoyenne se situent presque toutes dans la case qui se situe au croisement de la colonne « délibératif » et de la ligne « sélection par échantillonnage ». Ce n’est certainement pas par hasard Tableau 1 . Les principaux mécanismes de participation de la population

Directe

Par délégation de Pouvoir

Par échantillonnage

Invitation - Enquêtes publiques - Portes Ouvertes - Forums groups

Consultation Référendum

Délibération - Conseils consultatifs de citoyens

Décision Référendum exécutoire

- Tables rondes - Sondages auprès de responsables

- Conseils consultatifs de parties prenantes à pouvoir consultatif - Panels citoyens - Sondages délibératifs - Jurys citoyens - Conseils consultatifs de citoyens - télévote

Conseils communaux

- Sondages auprès d’ un échantillon de toute la population - Focus group

- Assemblées provinciales - Parlements Jurys d’assises


40


. On verra qu’elles sont issues d’une volonté de dépasser (ou de compléter) à la fois la démocratie représentative et ce que certains appellent la démocratie « corporatiste » caractérisée par l’importance du rôle des conseils consultatifs de parties prenantes. Au premier degré de participation, en mode direct, les citoyens sont informés de l’existence d’une enquête publique et invités à y prendre part sur une base volontaire, ou encore ils sont invités à assister à des séances d’information et de discussion où l’occasion leur est donnée d’exprimer une opinion. En mode indirect, ce sont les représentants des parties prenantes qui sont invitées à donner leur avis dans des forums réunissant un public cible particulier. Dans les deux cas, la participation est volontaire et ni les participants ni les organisateurs ne sont engagés par les propos tenus à l’occasion de ces processus. L’expression de « consultation publique » employée pour désigner les opérations de recueil des opinions du citoyen telles que celles qui ont accompagnés l’avant projet de plan fédéral de développement durable ou le plan Copernic ne sont pas véritablement appropriées. Il ne s’agissait, en fait, que d’invitations faites aux citoyens et aux associations à donner leur avis. La consultation proprement dite constitue une démarche plus volontariste de l’autorité qui recherche la participation. Elle consiste à solliciter explicitement l’avis des participants en prenant à sa charge le soin de le recueillir. C’est le cas des sondages menés auprès d’échantillons représentatifs ou non de la population, des tables rondes organisées pour recueillir les réactions de témoins privilégiés, etc. Le fait pour les organisateurs de supporter le coût de la collecte des avis témoigne à la fois du prix qu’il attache à ceux-ci et offre une certaine garantie quant à la prise effective en considération des avis exprimés. La consultation se limite à collationner des avis et des opinions épars. La délibération va plus loin, elle soumet à discussion - à laquelle participe le pouvoir organisateur - un projet, une décision, un plan, etc. Alors que dans le cas de la simple consultation, le promoteur n’est pas tenu de justifier son projet ni d’argumenter à son propos ou de répondre aux critiques éventuelles des participants, il n’en va pas de même dans un processus délibératif. L’objectif est ici, le plus souvent d’arriver à une position commune : si pas l’unanimité, du moins un large consensus. Notons cependant que des organes consultatifs délibératifs peuvent être simplement consultés par les pouvoirs publics sans que ces derniers s’engagent eux-mêmes dans la délibération qui a lieu au sein du conseil. La délibération reste donc interne au conseil lui-même, sans que le commanditaire y prenne part. Il ne s’agit pas dans ce cas d’une procédure authentiquement délibérative. Il n’est pas utile de présenter plus avant des mécanismes ou organes bien connus de participation que sont les conseils consultatifs, les referendum, etc. En revanche, les nouveaux mécanismes délibératifs à représentativité statistique méritent une présentation un peu plus détaillée, ne fut-ce qu’à cause de la confusion qui règne dans cette en raison 43 d’appellations différentes (contrôlées ou non ) pour des mécanismes fondamentalement identiques.

3.1. Les jurys citoyens, les conférences de consensus et les noyaux d’intervention participative Ces trois appellations désignent en fait un même mécanisme qui a été inventé et 44 développé sous des noms différents aux Etats-Unis , dans les pays scandinaves et en Allemagne. Les modalités pratiques de leur mise en oeuvre peuvent varier selon les circonstances et les problèmes traités mais les principes sur lesquels ils reposent sont invariants. Il s’agit toujours de réunir un (ou plusieurs) échantillon(s) de la population composés de 15 à 25 personnes tirées au sort ou par la méthode des quotas. Comme dans le cas des jurys d’assise, il est possible de récuser certains jurés s’ils appartiennent à des groupes de pression, des partis politiques ou des parties prenantes. Ce groupe travaille 43

Ce n’est pas une plaisanterie, certaines appellations sont effectivement des marques déposées dans certains pays. 44 L’expression citizens jurys est, aux Etats-Unis, une marque déposée appartenant au Jefferson Centre. De même, le deliberative opinion polls est une marque déposée du Deliberative Polling Institute. Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling 41 Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling


pendant une période variable (3-5 jours minimum, jusqu’à deux semaines dans certains cas) à la rédaction de recommandations aux autorités chargées de prendre une décision, élaborer un plan, etc. Les membres du jury sont indemnisés mais modestement et libérés de leurs obligations professionnelles pendant la durée de l’exercice. Le travail s’effectue tour à tour en réunions plénières, en petits groupes et de façon individuelle. L’objectif est de parvenir, grâce à la délibération, à une position commune. La recherche de l’unanimité n’est cependant pas indispensable. On tend d’ailleurs à considérer que celle-ci constitue davantage un obstacle qu’un moyen d’atteindre une position majoritaire, ou un consensus. Les membres du jury sont aidés dans leur tâche par des facilitateurs qui veillent à ce que l’information demandée soit disponible, se chargent de convoquer les experts ou témoins demandés par les jurés, etc. Dans les formes les plus proches du jury d’assise, les facilitateurs sont appelés enquêteurs et jouent un peu le rôle du juge d’instruction. Il est important que les facilitateurs ne soient pas des experts du sujet délibéré mais des personnes compétentes en matière de préparation de dossier, de synthèse de l’information, de communication. Ils sont aussi chargés d’élaborer un dossier préliminaire complet et lisible dont les jurés doivent prendre connaissance avant d’entamer la phase délibérative. Dans le cas de jurys citoyens calqués sur les jurys d’assise, la procédure se déroule généralement en deux temps. Après une première étape de 2 à 3 jours consacrés à la lecture des documents et à l’audition des enquêteurs et du commanditaire (celui qui convoque le jury), il est procédé à la désignation des témoins. Le commanditaire en choisit 10%, les jurés 80% et l’enquêteur les 10% restants, ce qui permet d’assurer une représentation minimum de tous les points de vue. Après avoir procédé aux auditions (éventuellement contradictoires) des témoins, le jury dispose d’un à trois jours pour déposer ses conclusions. Il existe des jurys citoyens à deux étages : les jurys de base (par exemple, un par région) envoyant 2 ou 3 délégués à un jury de niveau supérieur (par exemple au niveau national). Par ailleurs, il est possible d’associer des jurys de citoyens et des jurys de parties prenantes (comprenant des délégués des autorités, de la société civile, etc.). Dans ce cas, les recommandations du jury citoyen constituent la matière première du jury des parties prenantes qui s’en servent pour élaborer leur propre position et proposer des mesures politiques. Ensuite, les deux jurys se réunissent et discutent les mesures politiques proposées. Les jurys citoyens sont très pratiqués dans les pays scandinaves et en Amérique du Nord 45 (USA, Canada) depuis environ 25 ans . Quant aux « plannungszelle » (noyaux d’intervention 46 participative), ils ont été introduits en Allemagne dès 1974 . En Grande-Bretagne ils n’ont été introduits que relativement récemment (1996) mais semblent avoir connu un succès considérable, puisque depuis lors, il semble que près de 200 jurys citoyens aient été organisés, sur des sujets aussi variés que les soins de santé, la politique d’éducation, la censure à la télévision, etc.

3.2. Les sondages d’opinion délibératifs 47

Le sondage délibératif a été inventé au début des années 1990, par J.Fishkin . Il s’agit d’une enquête à deux passages avec une phase délibérative entre les deux passages. Autrement dit, il s’agit d’un jury citoyen (en fait plusieurs vu les tailles des échantillons) encadré par deux sondages, l’un précédant les réunions délibératives, l’autre les suivant. Dans un premier 45

Les jurys citoyens ont été inventés vers 1980.Cf. N.Crosby et al.,”Citizen Panels : A New Approach to Citizen Participation”, Pub.Admin.Rev.170, 1986, et N.Crosby, 1995, “Citizen Juries : One Solution for Difficult Environmental Questions”, in Renn, 0.,Webler, T.,Wiedemann,P.,(eds.),Fairness and Competence in Citizen Participation : Evaluating Models. 46 Cf. P.Dienel, 1992 (1978), Die Plannungszelle : der burger plant seine umwelt. Eine alternative zur establishment-demokratie., Westdeutscher Verlag. Opladen. 47 Cf. J.Fishkin, (1991), Democracy and Deliberation : New Directions for Democratic Reforms. New Haven : Yale University Press., et J.Fishkin, (1995), The Voice of the People : Public Opinion and Democracy. New Haven : Yale University Press. Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling 42 Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling


temps, un échantillon relativement important (400-500 personnes le plus souvent) de la population est prélevé par les méthodes statistiques usuelles. Les personnes tirées au sort sont invitées à répondre à un questionnaire en vue de mettre au jour leurs opinions et préférences spontanées (non-réflexives, pour la plupart). Elles participent ensuite à l’équivalent d’un jury citoyen ou d’un noyau de planification au cours desquelles elles ont l’opportunité, par la vertu de la délibération, d’infléchir éventuellement leurs opinions, préférences et prises de position. Cependant, les participants ne sont pas nécessairement invités à construire une position commune, ni à rédiger des recommandations, contrairement à ce qui se passe dans un jury citoyen ou un noyau d’intervention participative classique. En fin de processus, un nouveau sondage est effectué qui permet de mettre en évidence les préférences formées suite au processus délibératif. Les sondages d’opinion délibératifs apportent une information intéressante sur les changements d’opinion que peut entraîner la discussion et la délibération. En fin de compte, le deuxième sondage peut être considéré révélateur de ce que penserait la population dans son entier si elle avait la possibilité de développer des préférences réflexives. Depuis 1994, date à laquelle eut lieu le premier sondage délibératif, de nombreuses opérations de ce type ont été menées, aux Etats-Unis essentiellement ou en GrandeBretagne. Une sondage délibératif célèbre a été mené en Australie pour discuter d’un modèle constitutionnel républicain pour l’Australie, alors encore sous la couronne britannique. En 1999, 350 australiens furent invités, sur base d’une sélection aléatoire, à répondre à un sondage d’opinion relatif au modèle proposé. Au terme de ce premier sondage, seuls 21% de l’échantillon y étaient favorables. Les participants furent ensuite invités à en discuter pendant trois jours, tous frais payés et moyennant un léger dédommagement. Les réunions se tenaient essentiellement en petits groupes, animés par des facilitateurs qui avaient pour consigne de ne répondre à aucune question quant au fond et de se limiter à aider le groupe a faire émerger les questions et à faire en sorte que chacun puisse s’exprimer. Les réunions étaient filmées et retransmises à la télévision. A la fin du week-end, les participants répondirent de nouveau au questionnaire. Ils furent alors 61% à accepter le modèle proposé. Le « Centre for Deliberative Polling » tient un registre de toutes les opérations de ce type menées aux Etats-Unis. On trouve sur leur site, à l’adresse « http://www.la.utexas.edu/research/delpol/bluebook/delibpoll.html » un tableau de synthèse montrant les résultats des différents sondages réalisés avant et après la phase délibérative du processus. On peut constater que dans certains cas, la phase de délibération a pour effet de polariser encore davantage l’opinion.

3.3. Le télévote Il s’agit d’une procédure qui vise à pallier le problème principal du sondage délibératif :son coût. Le principe est semblable à celui du sondage délibératif à cette nuance près qu’aucun jury citoyen n’est organisé entre les deux sondages, ou alors seulement sur un souséchantillon de taille limitée. A la place, les participants reçoivent un matériel pédagogique et informatif et sont invités à parler du sujet en famille, avec les voisins, les amis, les collègues, etc. Ils sont ensuite, comme dans le sondage délibératif, invités à répondre au deuxième questionnaire, par téléphone toujours. Une expérience de télévote a eu lieu en Nouvelle Zélande à l’initiative de la Commission pour l’avenir de la Nouvelle-Zélande. L’échantillon était constitué de 1000 personnes recrutées par téléphone à travers tout le pays. 4000 personnes supplémentaires ont également rempli les questionnaires publiés dans les principaux quotidiens du pays. Il semble que les résultats de l’opération aient anticipé un changement de valeurs (et de comportement politique) dont les effets tangibles se sont manifestés trois plus tard à la faveur d’élections législatives qui ont conduit à une modification sensible du paysage politique du pays. Les différentes méthodes présentées ici, et dont le tableau 2 résume les traits fondamentaux, ont chacune leurs atouts et leurs inconvénients. Il est clair, cependant, que ceux-ci ne peuvent être évalués qu’au regard des objectifs que l’on cherche à atteindre par le Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling

43


biais de cette participation citoyenne. C’est pourquoi, avant de chercher à dresser un bilan de ces différentes méthodes, et donc de tenter de déterminer celles qui paraissent s’imposer dans telle ou telle circonstance, il est indispensable de faire un retour sur les raisons qui peuvent motiver l’appel à une participation citoyenne renforcée.

Tableau 2. Les principaux mécanismes de participation Méthode

Acteurs

Objet

Observation

Enquête publiques et commentaires publics

Volontaires, pas de débats

Recueillir les avis

Focus groups

Participants volontaires Quelques heures

Recueillir les av is

Forums groups

Représentants des parties prenantes (acteurs déjà informés)

Exprimer les seuils d’inacceptabilité

Faible réciprocité, Utilisation des avis ? Représentativité Sujets et problèmes particuliers Représentativité ?

Conseil consultatif

Parties-prenantes

Donner un avis consultatif sur les évolutions et les orientations stratégiques

Réprésentativité limitée aux groupes d’intérêt

Panel de citoyens

Petits groupes sélectionnés pour représenter le grand public Idem que panel (type jury d’assises) + témoins représentants les intérêts concernés + experts + modérateur Eventuellement répétés

Contribuer aux processus de décision Imaginer des futuribles

Délibératif Recherche de l’expression des valeurs Représentatifs Délibératif Recherche de l’expression des valeurs Représentatifs mais faible échantillon

Jury de citoyens + échantillon beaucoup plus large + sondage par questionnaire (avant et après délibération)

Montre ce que penserait la population si elle avait l’occasion de développer des préférences réflexives

Délibératif Recherche de l’expression des valeurs Vote représentatif

Sondage délibératif mais sans délibération organisée et sans interaction directe Sondage par téléphone (ou par internet)

Les participants sont d’abord sondés, puis reçoivent du matériel informatif invités à en discuter entre eux et avec entourage puis nouveau sondage NZ : prospective du pays

Permet un échantillon très important (NZ : 1000 + 4000 ) Moins cher que SD

Jury de citoyens Ou Conférence de consensus Ou Noyau d’intervention Participative (planning cell) Sondage délibératif

Télévote

Rendre un « jugement » et une recommendation de planification plus formelle (vote)

4. Pourquoi la participation ? En règle générale, l’appel à la participation du public participe d’une évolution de la démocratie qui répond d’une part à la recherche d’une solution à certaines dérives qui se sont manifestées au sein des démocraties représentatives et d’autre part à une volonté d’approfondissement et d’extension de la démocratie représentative au moyen d’une forme 48 délibérative ou discursive de démocratie (Dryzek, 1999). Historiquement, la recherche d’une participation plus importante du public a résulté d’une insatisfaction face aux méthodes traditionnelles de mise en œuvre et de gestion des politiques publiques par les experts et les fonctionnaires des administrations et des services 48

Dryzek, John S., 2000, Deliberative Democracy and Beyond, Oxford : Oxford University Press. Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling

44


publics. L’analyse de l’histoire du développement des procedures participatives aux EtatsUnis fait remonter au New Deal et à l’importance considérable que celui-ci a donné à l’administration fédérale, l’émergence d’une critique de la bureaucratie et de la technocratie. Cette critique a trouvé une concrétisation juridique dans l’Administrative Procedure Act (APA) adopté en 1946 qui fixait les limites des possibilités d’action des agences fédérales et les procédures à suivre. Dans sa version la plus consensuelle, l’appel à plus de participation relève simplement de ce qu’on appelle aujourd’hui la bonne gouvernance. Le but est d’obtenir de meilleures décisions, fondées sur un savoir plus adéquat, faisant une plus large place aux désirs et opinions des usagers et donc susceptibles d’être mieux acceptées et appliquées. On peut donc parler d’un objectif fonctionnel. Pour faire simple : il s’agit seulement d’être plus efficace. Cette efficacité peut être de deux ordres : instrumentale : la participation est recherchée parce qu’elle facilite la formulation et l’acceptation de la décision, prévient les réactions de rejet et les actions en justice entamées par des citoyens qui s’estimeraient lésés ; substantive : la participation est recherchée parce qu’elle conduit à de meilleures décisions grâce à un apport supplémentaire de connaissances, une meilleure compréhension des problèmes, etc. En même temps, dans une perspective plus critique, ces pratiques administratives contre lesquelles on cherche à se prémunir au moyen d’une participation accrue ont pu être interprétées comme la manifestation de nouvelles formes de domination et d’exploitation, qui 49 se résument à ces trois mots : bureaucratisme, technocratisme, corporatisme. Le bureaucratisme peut être défini comme une « domination appuyée sur l’exercice 50 d’un pouvoir politique délégué » Le technocratisme est à la fois « une domination appuyée sur le monopole d’un savoir disciplinaire et, d’autre part, un savoir de distinction qui prolifère et étouffe le savoir utile…Elle a trois effets sur l’action publique : elle freine les synergies nécessaires à sa bonne mise en œuvre, elle prive sa délibération de l’éclairage des projets d’équipes interdisciplinaires et elle 51 tend à usurper la décision en présentant ses propres préférences comme des nécessités ». Quant au corporatisme, Mommen le définit comme l’exploitation du citoyen par des groupes d’intérêt, avec éventuellement (le plus souvent semble-t-il) le consentement, voire la complicité des pouvoirs publics. Elle a pour effet que « l’affectation des ressources publiques tend à échapper à la délibération démocratique des priorités entre différents besoins sociaux 52 pour être régie par un équilibre des forces entre lobbies » (Mommen, pp. 34-35). M.Olson, qui a consacré un ouvrage important aux effets économiques du corporatisme parle à ce sujet de « coalitions à vocation redistributive » et montre « qu’il n’y a en pratique aucune limite au coût social qu’une organisation trouvera avantageux d’imposer à la société afin 53 d’obtenir pour elle-même une plus grande part du produit social » (M.Olson, 1983, p.73). On reviendra sur le corporatisme par la suite car il existe aussi une définition et une conception politique du corporatisme qui est non péjorative et qui touche de près au problème de la participation citoyenne. Dans cette acception plus critique, il ne s’agit pas simplement d’être plus efficaces car plus proche du citoyen ; il s’agit de lutter contre des formes illégitimes de pouvoir et de renforcer la démocratie. Ce renforcement de la démocratie, au fondement de la notion de démocratie délibérative, prétend s’effectuer dans 3 directions : Par l’extension du nombre d’individus capables d’intervenir efficacement dans la décision collective. On peut parler de la dimension de l’affranchissement (franchise). 49

Mommen, Eugène, 2002, Qualité publique et critique civile, Bruxelles : Labor. Id. p.33 . 51 ibidem, pp 33-34. 52 Ibidem, pp. 34-35. 53 Olson, Mancur, 1983, Grandeur et décadence des nations, Paris : Bonnel, p.73. Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling 50

45


-

En d’autres mots, il s’agit de renforcer les droits civiques et d’intégrer dans la sphère publique des segments de la population exclus du processus démocratique. Par l’extension de la sphère d’action de la démocratie, l’élargissement à de nouveaux problèmes et secteurs de la société du mode de décision démocratique. Par l’approfondissement, ou l’authenticité, c’est-à-dire « the degree to which democratic control is engaged through communication that encourages reflection 54 upon preferences without coercion » . Le terme d’authenticité fait réference aux sources de la démocratie où davantage que de votes, de conciliations d’intérêts opposés, etc. il était question de la création d’un projet commun au moyen de la libre discussion. Cet élément est à la base du mouvement philosophique initié largement 55 par Habermas en faveur d’une démocratie délibérative ou discursive .

Dans le contexte du mouvement pour une démocratie délibérative, la participation ne répond pas à un simple objectif fonctionnel mais à un objectif normatif ; il s’agit de chercher la participation pour elle-même, parce qu’elle constitue une valeur en soi. On voit bien que les exigences quant au degré de participation visé dépendent étroitement des objectifs que l’on se fixe en la matière. Si le but est d’ordre normatif, on cherchera une participation à la fois la plus représentative et la plus délibérative possible. Si l’objectif est essentiellement substantif, on pourra se contenter de recueillir des avis. Si l’objectif est instrumental, on cherchera le degré de participation minimum capable de s’assurer le soutien de la population ou des groupes d’intérêt. Le tableau ci-dessous constitue une tentative de classer les différents mécanismes de participation repris dans le tableau 2 en fonction de leur plus ou moins grande adaptation par rapport à ces 3 grandes catégories d’objectifs. Les scores différents du jury citoyen et du sondage délibératif en terme de fonction instrumentale s’expliquent par la différence de taille des échantillons entre les deux mécanismes.

Tableau 3. Contribution des principaux participation accrue de la population Mécanisme/Objectif Sondage non délibératif Enquête publique Conseil consultatif de parties prenantes Jury citoyen Sondage délibératif Télévote Référendum exécutoire

mécanismes

aux

objectifs

Substantif +

Instrumental -

Normatif -

+

+ +/-

+/-

+ + + +

+ + +

+ + +/+

d’une

En ce qui concerne les conseils consultatifs de parties prenantes, on voit que leur contribution est indéterminée quant à la fonction instrumentale et quant à la fonction normative. Tout dépend, en fait, du degré de représentativité de leurs mandants. Cette ambiguïté fondamentale rejaillit sur l’ensemble du modèle démocratique qualifié de « corporatism » dans la littérature anglo-saxonne où le qualificatif n’a pas de résonance péjorative, contrairement à son usage en français. Ce type de modèle peut être défini comme : 54

Dryzek, op.cit., p.8. Pour en savoir plus sur la démocratie délibérative on se référera par exemple à : Mathews, D., 1994, Politics for People: Finding a Responsible Public Voice. Urbana and Chicago : University of Illinois Press., ou encore à : Barber, B., 1984, Strong Democracy : Participatory Politics for a New Age, Berkeley : University of California Press. Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling 46 Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling 55


« a form for the organization of national political systems …as a tripartite concertation of government, labour and business, the last two represented by encompassing associations. All three partners are involved in the making and implementation of policy; institutions such as parliament play a comparatively minor role, as it is the executive that represents 56 government.” Bien que le terme de corporatisme aie été utilisé par certains pour qualifier le modèle belge 57 de participation , on préférera, pour le décrire, utiliser l’expression de « pluralisme 58 participatif » (de Coorebyter ) Mais en fait, il s’agit bien d’une organisation socio-politique qui accorde à certains groupes sociaux un rôle majeur dans la construction des politiques 59 publiques. H.Bruyninckx en donne la description suivante : « A limited number of groups in civil society are privileged by the government as preferential partners to give input on a number of important problems. In exchange for their input (and often control !) over the content of policies on these issues, the interest groups actively defend and sometime even implement the state’s policies. They do this through defending certain policies in their discourse and if necessary by forcing the issue at the level of their ‘members’….The state is virtually captured by those groups who have access to the neocorporatist set of exchange mechanisms between state and civil society. Its is closed on the other hand for those who fall outside the system.” Autrement dit, l’auteur reproche au système belge de participation, d’une part de répondre à des objectifs purement instrumentaux (obtenir la paix sociale et politique) et, d’autre part, d’exclure ipso facto les groupes qui ne font pas partie du système institué de relations étatsociété. Cette dernière critique dépasse en fait le seul cas de la Belgique et est adressée par certains analystes à toutes les incarnations de ce modèle dit « corporatiste » : « Theorists who seek democratization in the shadow of corporatism believe that corporatism’s best quality is its ability actively to include particular interests; the problem is only that 60 historically a very limited range of interests has been included.” (Dryzek, 2000, 106). Il est de fait que certains groupes ont bien du mal a se faire entendre dans les organes de concertation état-société civile. On pense aux jeunes, aux immigrés, aux femmes, aux chômeurs, etc. Il y a là un problème réel qu’il importe de résoudre. Il n’en reste pas moins que ce sont les systèmes politiques dits « corporatistes » qui, historiquement, ont obtenu les meilleurs résultats en matière de justice et d’égalité sociale. Ce sont eux aussi qui ont permis l’éclosion et l’épanouissement des sociétés civiles les plus actives et les plus démocratiques. Par ailleurs, on peut se poser la question de savoir s’il n’est pas préférable, pour le bien de la démocratie elle-même, que l’Etat ne soit pas trop inclusif. Pour Dryzeck, par exemple, l’incorporation des groupes sociaux dans la sphère étatique conduit souvent à une certaine bureaucratisation de ceux-ci et à une perte de capacité d’innovation. Il serait alors parfois préférable, pour préserver une société civile dynamique et créative, de ne pas inclure systématiquement dans la sphère étatique les associations et les mouvements qui « donnent de la voix ». Selon ses propres termes : « a degree of exclusion in the pattern of state interest representation is desirable in order for civil 61 society and so democracy itself to flourish. » 56

Dryzek, op.cit., p.91. H.Bruyninckx utilise plus précisément l’expression “neo-corporatism”, dans H.Bruyninckx,2002, « Towards a social pact in sustainability matters : concluding research remarks on participation in the belgian sustainable development policy context”, in SSTC, (eds.), Levers for a Sustainable Development Policy, Final Reports Summary, Scientific Support Plan for a Sustainable Development Policy, Bruxelles, pp.289-307, p.297. 58 de Coorebyter, V.,2002, La citoyenneté, Dossier N°56, CRISP, Bruxelles. 59 op.cit. pp. 297-298. 60 Dryzek, op.cit., p.106. 61 id. p.104. Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling 47 Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling 57


62

Ce risque de bureaucratisation est également évoqué par de Coorebyter pour ce qui concerne la Belgique : « De même que les partis parlent pas la voie de mandataires…les groupes désignent des porte-paroles dans les procédures de dialogue. Ces porte-parole étant mandatés par les membres ou, plus souvent, par l’organe de direction du groupe concerné, ils font parfois l’objet d’un reproche courant en politique : les porte-parole trahiraient la volonté des membres comme les mandataires politiques trahiraient les engagements pris devant les électeurs ; de part et d’autre on passerait trop aisément des compromis avec les responsables d’autres organisations ou partis, créant ainsi un « fossé » entre les représentés et les représentants ». En résumé, si on peut craindre ou déplorer certaines dérives du pluralisme participatif à la belge, il n’en reste pas moins qu’il présente de nombreux aspects positifs, bien mis en évidence par de Coorebyter. Tout d’abord : « Le système belge rompt avec l ‘idée que les décisions politiques sont dues à des facteurs objectifs. Elles sont toujours la résultante d’opinions divergentes qui ont été débattues avant l’entrée dans le champ politique….L’intérêt général, s’il existe, est construit par la délibération 63 entre les intérêts particuliers » (64-65). Ou encore : « Ce n’est pas l’Etat, ni même toujours le monde politique qui porte, défend, ou invente les valeurs qui sous-tendent la vie de la cité : les valeurs et les projets politiques naissent avant tout dans la société, à l’initiative de groupes qui revendiquent leur participation au mécanisme de la décision et la légitimité de leurs analyses et de leurs critères de jugement. Là où le modèle républicain français suppose qu’il préexiste un intérêt général, aisément accessible dès lors que chacun renonce à ses intérêts particuliers, le système belge de pluralisme participatif implique que l’intérêt général, s’il existe, est construit par la délibération entre les intérêts particuliers, qu’un horizon universel ne peut être révélé, défini et explicité que par des 64 groupes porteurs de valeurs et d’analyses singulières». Il n’empêche, comme le fait remarquer Dryzeck, que cette participation de la société civile s’effectue parfois au détriment du rôle des organes politiques représentatifs eux-mêmes comme le parlement. Le processus d’élaboration du premier plan fédéral de développement durable semble confirmer cette analyse : le parlement n’y a joué pour ainsi aucun rôle. On peut en dire autant pour ce qui concerne le Contrat d’avenir pour la Wallonie… Il est vrai également que tous les groupes d’intérêt ne jouissent pas d’une représentation équivalente au sein de ces organes si bien que leur voix est trop rarement entendue et que la notion d’intérêt général qui se dégage des processus délibératifs ne prend pas en compte leurs demandes. Enfin, il existe toujours le risque de voir ce pluralisme démocratique dégénérer en « hyperpluralisme », c’est-à-dire en une forme de myopie politique qui se manifeste par l’impossibilité de traiter de problèmes qui ne figurent pas à l’agenda des différents groupes d’intérêt comme les questions relatives à l’avenir à plus long terme du pays ou de la planète, ou des problématiques transversales globales comme le développement durable. C’est pour prévenir ces risques et limiter ces dérives que des pays comme les pays scandinaves, où règne également ce pluralisme participatif dont bénéficie la Belgique, recourent largement à des mécanismes délibératifs dans lesquels la population se trouve représentée, non pas es qualité, non pas en tant que représentant de tel ou tel groupe d’intérêt, mais en tant que simple citoyen , sélectionné au hasard pour représenter l’ensemble de ces semblables et chercher avec d’autres à construire une vision démocratique de l’intérêt général. 62

de Coorebyter, op.cit., p.67. id. pp. 64-65. 64 Ibidem pp.34-35. Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling 63

48


5. La tension entre représentativité et délibération La discussion sur les avantages et inconvénients du pluralisme participatif à la belge met bien en évidence le dilemme auquel on se trouve confronté en matière d’organisation de la participation publique. Ce dilemme est le suivant : ou bien on cherche la participation du plus grand nombre mais on doit alors se limiter à des formes inférieures de participation (au mieux, à la consultation) ; ou bien on privilégie l’intensité de la participation, ce qui veut dire qu’on se situe au moins au niveau de la délibération, et on est alors obligé de limiter le nombre de participants. Or, dès le moment où il faut limiter le nombre de participants, se pose le problème de la représentativité de ceux qui sont impliqués. Lorsqu’il s’agit de conseils consultatifs de parties prenantes, les délégués sont généralement cooptés ou élus mais alors au sein d’un sous-ensemble parfois très restreint de candidats possibles. Leur degré de représentativité par rapport à la base est une question qui reste généralement en suspens. Dans le cas de conseils consultatifs de citoyens ou de jurys citoyens, il s’agit d’individus tirés au sort, mais en nombre tellement limité que la représentativité de cet échantillon peut elle aussi être sujette à caution. A cette tension, le sondage d’opinion délibératif apporte une solution satisfaisante, du moins en théorie. En pratique, il se heurte à un problème délicat : celui du coût. Mettre sur pied un sondage délibératif qui soit représentatif revient dans les faits à réaliser deux sondages plus une vingtaine de jurys citoyens. Il s’agit de toute évidence d’une opération coûteuse mais, à la réflexion, et pour prendre un exemple proche de nous, sans doute pas beaucoup plus coûteuse que l’enquête liée à la réforme Copernic…C’est la raison pour laquelle il peut être intéressant de recourir à des formes un peu abâtardies mais certainement moins onéreuses de sondage délibératif, comme le télévote par exemple, à condition de ne pas renoncer totalement à l’organisation d’une phase délibérative dans les règles de l’art et de se contenter de la limiter à un sous-échantillon et non à l’ensemble de l’échantillon initial. Par ailleurs, lnternet et les nouvelles technologies de l’information et de la communication permet déjà et permettra de plus en plus de réduire les coûts de la participation délibérative tout en augmentant la taille des échantillons. Dans l’état actuel de développement de ces technologies en Belgique, il est sans doute trop tôt pour pouvoir recourir à ces technologies. En effet, le nombre de ménages connectés est encore insuffisant pour que ceux qui le sont déjà ne constituent pas une population certainement peu représentative de l’ensemble de la population, que ce soit sur des critères démographiques (âge, sexe), des critères socioculturels (niveaux d’instruction) ou des critères géographiques (zones urbaines vs zones agricoles, etc.)

6. Les conditions d’une participation réussie Il existe malheureusement très peu d’évaluations objectives et rigoureuses des expériences 65 participatives. A notre connaissance il n’existe guère que trois études systématiques sur lesquelles s’appuyer. La première porte sur la participation dans le domaine du « technology assessment »et ne nous retiendra pas ici, la seconde sur la participation dans la gestion du 66 67 système de santé au Canada et la troisième , la plus systématique, sur un échantillon de 239 expériences dans le domaine de l’environnement. Nous nous limitons ici aux leçons à 65

Si on excepte les analyses rassemblées dans Renn, Webler et Wiedemann (1995) mais qui adoptent une grille d’analyse assez particulière. Abelson, Julia et John Eyles, 2002, Participation du public et rôle des citoyens dans la gouvernance du système de santé canadien, Commission sur l’avenir des soins de santé au Canada. 67 Beierle, Thomas C., Jerry Cayford, 2002, Democracy in Practice. Public Participation In Environmental Decisions, Washington DC : Resources For the Future Press. Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling 49 Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling 66


tirer des expériences en matière de santé publique et d’environnement, domaines qui présentent les plus grandes analogies avec la problématique du développement durable.

6.1. L’expérience canadienne dans le domaine de la santé L’expérience canadienne en matière de soins de santé est intéressante parce qu’elle préfigure une évolution qui pourrait bien se produire en Belgique également, d’une part, et,d’autre part, parce que le bilan est, pour le moins, assez mitigé. Le Canada a commencé à intégrer des représentants de la population dans les commissions régionales administratives dans les années 1990. Jusqu’à cette date, seule l’Oregon avait expérimenté une participation accrue de la population dans les organes de gestion du système de santé. L’objectif poursuivi était clairement de limiter le pouvoir des groupes d’intérêt : « Crées en vue de rapprocher le système de santé des citoyens, les conseils régionaux de la santé et des services sociaux furent ainsi appelés à jouer un rôle pour briser le monopole que les groupes d’intérêt semblaient exercer sur les processus de prise de 68 décision. » C’est en faisant entrer des représentants des communautés au sein de ces conseils que les autorités publiques espéraient contrebalancer ce pouvoir des professionnels. En effet, les premiers conseils régionaux constitués de représentants élus avaient donné lieu à une sur-représentation des professionnels de la santé : « Le choix des membres des conseils par l’intermédiaire d’un processus électoral avait pour but de rendre les conseils de santé directement redevables de leurs actes auprès des membres de la communauté. L’expérience tirée de ces élections révèle que seuls ceux qui avaient le plus à gagner ou le plus à perdre (i.e. ceux qui possédaient les intérêts les plus immédiats) se sont présentés aux élections. Dans le secteur de la santé, il s’agit 69 généralement de ceux qui tirent leurs revenus du système. » Pour pallier cette sur-représentation, des quotas ont été adoptés qui allaient dans le sens d’un pourcentage minimum de représentants de la population. Cependant : « Une représentation accrue du public n’est pas une garantie d’une participation significative à cause d’une hiérarchie du pouvoir implicite, qui est constituée de niveaux 70 déterminés au préalable de professionnels, de gestionnaires et de consommateurs … » (Abelson et Eyles, 14). Ou encore : « Un processus boiteux de prise de décision et une concurrence très serrée entre les politiciens et les professionnels ont laissé peu de place aux possibilités de résolution conjointe des problèmes et ont incité les représentants des citoyens à se retirer des activités 71 de participation. » Outre la représentation de la population dans les organes régionaux de gouvernance, plusieurs expériences de consultation de l’ensemble de la population sur des questions importantes en matière de politique de soins de santé (ré-affectation de ressources) ont également été menées. Il en ressort que : « Premièrement, les efforts visant à faire participer la population à l’échelle locale ont échoué dans une large mesure en ce qui concerne les objectifs de la participation axée sur des résultats (i.e. l’apport à un processus de prise de décision orienté vers le déplacement des ressources des hôpitaux vers les communautés), mais ces efforts ont eu beaucoup de 72 succès au chapitre de la mobilisation à l’échelle de la communauté. »

68

Abelson et Eyles, op.cit., p.13. id. p.13. 70 ibidem, p.14. 71 id. p.14. 72 p.15. Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling 69

50


Concernant les résultats attendus en terme de prise de décision, les auteurs n’hésitent pas affirmer que l’apport de la participation du public aux processus de restructuration est nul, voir négatif car cette participation aurait entraîné des pertes d’efficience dans les répartitions des ressources. A l’analyse, il semble que cet échec soit dû à la manière dont cette participation a été organisée. En effet, plus loin, Abelson et Eyles écrivent : « L’échec de ces processus de participation du public (en ce qui concerne les décisions en matière de répartition efficiente des ressources) doit être considéré dans la perspective de futurs processus de participation du public. Parmi les caractéristiques de ces échecs, on compte … l’absence de délibérations légitimes (i.e. apprentissage partagé, jugement public motivé) à cause du caractère abstrait d’enjeux comme la réforme des soins de santé primaire… ». A l’absence de processus délibératif, il faut encore ajouter le manque de transparence concernant le rôle exact du public par rapport à celui du décideur, la non remise en cause du rôle et du pouvoir exercé par les élites des soins de santé à l’échelle locale et le faible engagement des décideurs à tenir compte des avis de la population. En définitive, il semble que la participation n’ait fait qu’aggraver les problèmes : « Les processus de consultation publique dans le secteur de la santé sont parsemés de problèmes qui ont contribué à rendre les citoyens furieux et frustrés, et à entraver l’élaboration des politiques. Des consultations qui sont présentées comme des processus transparents mais qui sont formulées de façon très étroite soulèvent la colère des participants 73 parce qu’ils jugent qu’on les met devant le fait accompli ». En revanche, il est important de souligner que : « Des expériences de participation publique à des exercices délibératifs comme des jurys ou des panels de citoyens ont suscité des réactions positives de la part des participants, qui ont apprécié la possibilité de pouvoir mieux se renseigner sur leur système de santé local mais qui ont aussi exprimé des inquiétudes au sujet des résultats du processus, compte tenu de l’important investissement en temps que cela comporte. Les participants à ces types de processus délibératifs tendent aussi à émerger de ces expériences avec une meilleure compréhension des aspects complexes de la prise de décision…et donc, avec un respect 74 renouvelé pour les décideurs en place. » En conclusion, les auteurs mettent en évidence plusieurs faiblesses, fautes, erreurs et effets désastreux de ces expériences de participation dans le secteur de la santé canadien : le sentiment que la secteur reste sous la domination de groupes d’intérêt puissants qui en appellent à la participation du public seulement lorsque cela leur permet d’atteindre leurs objectifs ; l’usage qui est fait de la participation par les décideurs qui vendent celle-ci en faisant croire à une recherche véritable d’une meilleure décision alors qu’il s’agit d’obtenir l’assentiment du public à une politique décidée à l’avance de compression des coûts et de restructuration ; l’aptitude supérieure de groupes de population les plus scolarisés et sans doute les moins représentatifs et les plus biaisés à se présenter comme les porte-parole des citoyens ; un public de plus en plus cynique et désabusé devant ce qu’il perçoit comme des tentatives de manipulation. Les leçons de cette analyse désenchantée sont évidentes : Il faut reconnaître les objectifs multiples de la participation et leurs tensions inévitables ; Il faut formuler clairement les objectifs de la participation publique, les résultats visés, le choix des participants et ses multiples approches ; 73

ididem. p.16. Abelson et Eyles, op.cit.,p.17. Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling 74

51


-

Il faut utiliser des approches complémentaires en fonction des problèmes traités, du contexte social et institutionnel, etc. Le recours aux mécanismes délibératifs peut être intensifié à condition de veiller à ce qu’ils ne soient pas détournés ou instrumentalisés par des intervenants aux intérêts puissants qui « s’emploient à lancer ou parrainer ces processus et, de cette façon, à contrôler l’information qui est choisie, présentée et qui, en bout de ligne, contribue à 75 influencer le résultat des délibérations ».

6.2. Les expériences dans le domaine de l’environnement L’entreprise de Beierle et Cayford en matière d’analyse de la participation est particulièrement intéressante parce qu’elle porte sur un échantillon très étendu d’expériences de participation et parce qu’elle utilise des techniques d’analyse multi-variées qui objectivent la démarche, même si on peut regretter qu’elle l’appauvrisse aussi dans une certaine mesure. Ces analyses mettent cependant parfaitement en évidence le rôle de deux types de facteurs dans le succès ou l’échec des processus participatifs. Le premier facteur est l’intensité de la participation permise par le mécanisme sélectionné. Les auteurs distinguent à ce propos 4 catégories de mécanismes, du moins intensif au plus intensif. Viennent d’abord les audiences et enquêtes publiques, viennent ensuite les conseils consultatifs sans recherche de consensus, puis les conseils consultatifs avec recherche de consensus, enfin les médiations et négociations qui lient les participants aux décisions prises. Dans la catégorie des conseils consultatifs, les auteurs placent non seulement ce que nous avons appelé les conseils consultatifs de parties prenantes mais aussi les jurys citoyens et autres méthodes basées sur une sélection par échantillon des participants. Bien qu’ils mentionnent le fait que dans certains cas, les participants sont sélectionnés sur base de leur aptitude à représenter un groupe d’intérêt ou un point de vue particulier alors que dans d’autres, ils sont sélectionnés pour être représentatifs de leur communauté, ils ne prennent pas ce critère en considération pour distinguer, dans leurs analyses statistiques, les formes différentes de mécanismes délibératifs. La première conclusion concernant les facteurs de succès est sans ambiguïté : « Across all the cases, success correlates strongly with the intensity of the mechanism type (..). As the kind of mechanism used becomes more intensive, more and more cases are successful. This trend is strong and statistically significant. One observation …deserves particular note. Little difference is apparent between the success of the two kinds of advisory committees. The …results suggest that consensus in and of itself may not play 76 much a role in determining which process will be successful.” Il faut cependant nuancer cette conclusion. D’une part, même si les mécanismes les plus intensifs ont le plus de chance de succès, ils n’ont pas nécessairement la même capacité à engager un public plus large que celui des participants au processus. En effet, ils sont rarement véritablement représentatifs de l’ensemble de la population, à cause de la faible taille des groupes de participants. Cette remarque ne vaut cependant pas pour les sondages délibératifs qui, malheureusement, ne sont pas considérés en tant que tels dans l’étude. D’autre part, les auteurs constatent une tendance dans les processus les plus intensifs à chercher à atteindre un consensus au prix de l’exclusion de certains participants et de la mise au placard des questions qui pourraient mettre ce consensus en danger. Cette objection n’est évidemment pas valable pour les mécanismes délibératifs qui sélectionnent les participants sur une base probabiliste. Le deuxième facteur de succès est, en fait un ensemble de facteurs contingents, c’est-à-dire qui ne sont pas inhérents au mécanisme lui-même mais aux conditions de sa mise en œuvre. Il s’agit des variables suivantes : le comportement plus ou moins réceptif du commanditaire ; la motivation des participants ; la qualité des délibérations ; 75

idem p.23. Beierle et Cayford, op.cit.,p.47. Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling 76

52


-

le degré de contrôle du processus par les participants.

La première variable fait référence à l’attitude du commanditaire vis-à-vis des participants, des communications qu’il entretient avec ceux-ci ainsi que du support financier apporté. Il est par exemple fondamental que le commanditaire mette ses plus hauts dirigeants à la disposition du groupe et que ceux-ci s’engagent dans le processus personnellement. La deuxième variable se réfère au degré d’optimisme ou de pessimisme des participants quant aux chances de réussite du processus. Une autre dimension de cette motivation est ce qu’on appelle en psycho-sociologie la perception du contrôle, c’est-à-dire la perception qu’a un participant de ses chances d’influencer le résultat. La qualité des délibérations joue un rôle positif et significatif mais modéré dans les chances de succès. Par qualité des débats, on entend l’ouverture au dialogue des participants, le rejet des arguments d’autorité, l’écoute mutuelle, la sincérité des propos, etc. Le degré de contrôle public désigne l’emprise des participants sur le déroulement du processus depuis l’établissement de l’agenda jusqu’à la phase finale. Il apparaît, en définitive, malgré l’importance accordée à ce facteur par de nombreux théoriciens, que le degré de contrôle par les participants joue un rôle assez mineur dans les chances de succès. En résumé : le facteur le plus important est sans conteste le premier : l’engagement du commanditaire. Vient ensuite la motivation des participants puis la qualité des débats.


53


7. Conclusions Le tableau ci-dessous résume les points à prendre en considération pour évaluer le 77 déroulement concret d’un mécanisme de participation .

CRITERES D’EVALUATION Représentativité Légitimité et équite dans la représentativité

Règles procédurales Degré de contrôle du citoyen sur l’agenda, l’établissement des règles, la sélection des experts, l’information

Information Caractéristiques : a c c e s s i b i l ité lisibilité digestibilité -

S ’ a g i t -il d’un échantillon représentatif ? sur le plan géographi que socio démograp hique politique etc. Sélection par organisateurs ou a u t o -s é l e c t i o n ?

Délibératio n :temps consacré à la.délibération ; experts contradictoires, information .

Sélection et présentation - - qui choisit l’information ? - - qui choisit les experts ?

Résultats/décisions Légitimité et transparence de la prise de décision de la communication des décisions des réponses aux décisions Degré de consensus atteint

-

Crédibilité/légit i m i t é du processus - Sur quel point du processus de prise de décision r e c h e r c h e-t -o n u n input du public ? -- q u i é c o u t e ? ( membres influents ou subalternes ? )

Interprétation : Assez de temps pour analyser, discuter et mettre en question l’information ?

P lans pour incorporer et/ou mettre en œuvre les recommendations au sein du processus de décision.

On assiste depuis 25 à 30 ans à une évolution de la pensée politique et à l’irruption de nouvelles méthodes participatives qui sont peut-être sur le point de renouveler en profondeur nos conceptions de l’exercice du pouvoir. Il est encore trop tôt pour tirer des conclusions quant aux potentialités réelles et aux dangers de ces pratiques. Ce qui est certain, c’est que l’élévation du niveau moyen d’éducation de la population et la diffusion des nouvelles technologies de l’information et de la communication agissent dans le sens d’une implication directe de plus en plus grande du citoyen dans les décisions qui le concernent. On observe d’ailleurs que le citoyen des pays industrialisés est de moins en moins enclin à accepter passivement les effets en termes de qualité de vie de décisions administratives ou politiques en matière d’environnement, d’affectation du sol, etc. et le manifeste par une tendance de plus en plus répandue à contester des décisions administratives, au besoin devant les tribunaux. Les coûts, pour les pouvoirs publics, de ces actions en justice sont devenus tels qu’on cherche de plus en plus souvent à les prévenir en associant la population aux décisions publiques. Il est un fait que la participation a d’autant plus de chances de réussir que le citoyen se sent personnellement concerné par le sujet. Il y a peu de chances que ce soit le cas pour ce qui concerne des systèmes d’indicateurs. En revanche, il se pourrait bien qu’on le trouve bien plus concerné qu’on ne s’y serait attendu par l’élaboration d’une vision prospective et de développement durable. 77

Le tableau est inspiré de Abelson, J., Forest P.-G, et al., 2001, « Deliberations about Deliberative Methods :Issues in the Design and Evaluation of Public Consultation Processes », McMaster University Centre for Health Economics and Policy Analysis, Research Working Paper 01-04, June 2001. Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling 54 Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling


On constate également que la population n’est pas dupe des opérations de participation qui relèvent de ce qu’ Arnstein appelle la manipulation ou la thérapie. Les mécanismes délibératifs sont moins susceptibles de se prêter à ces détournements. Par ailleurs, ils ont l’immense mérite d’ouvrir les yeux des participants sur la complexité réelle des problèmes à traiter leur faisant ainsi prendre conscience de la difficulté de la mission des décideurs politiques. On a du reste constaté qu’ils en sortaient généralement de ces exercices de participation délibérative avec une image beaucoup plus positive de la classe politique qu’à l’entrée. Enfin, ces mécanismes délibératifs permettent la formation de ces préférences réflexives indispensables à la définition d’un bien commun et d’un intérêt général sans laquelle il ne saurait y avoir de développement durable.


55


Chapitre 3. Expériences nationales étrangères En plus des systèmes d’indicateurs internationaux étudiés dans le chapitre I, bon nombre de pays, de régions et de collectivités locales ont mis en œuvre des systèmes d’indicateurs de développement durable. La sélection de ces systèmes revêt des modalités différentes, avec des degrés d’ouverture variables à la société civile organisée. Ce chapitre se centrera sur quelques expériences nationales de construction d’indicateurs de développement durable. Certains mécanismes participatifs développés par ces divers pays sont susceptibles d’être repris et adaptés en Belgique, dans l’optique du développement d’un système d’IDD belge. Les expériences décrites concernent les principaux pays limitrophes de la Belgique (Allemagne, France, Royaume-Uni, Pays-Bas), ainsi que deux pays ayant mis en œuvre une approche participative effective (Finlande) ou censée l’être (Suisse). Le choix de ces deux derniers pays se justifie par le caractère exemplaire du processus finlandais, et de la nature confédérale de la Suisse. Cet éventail d’expériences a donc une vocation essentiellement exemplative à partir de quelques pays européens. Les descriptions se focalisent essentiellement sur les éléments suivants : Contexte : situation du point de vue du développement durable dans le pays concerné Réalisations effectuées (par exemple plan national de développement durable) Structures mises en place (par exemple l’existence d’un conseil consultatif ) Liste des indicateurs développés Participation : attention spécifique aux processus participatifs Le but de ce tour d’horizon est double : Il s’agit d’une part de tirer les leçons des expériences décrites. D’autre part, il faut se poser la question de la transposabilité des processus dans le contexte institutionnel belge. La conclusion de cette section abordera plus spécifiquement ces aspects. Signalons que la qualité et l’exactitude des expériences décrites dans ce chapitre est tributaire de la qualité et de l’exactitude des sources obtenues : la transparence n’est pas toujours de mise. En outre, bon nombre de documents disponibles (souvent de sources gouvernementales) avaient pour but évident de « vendre » le projet. De fait, le recoupement des informations a parfois révélé de profondes divergences entre les intentions initiales et les résultats obtenus. Ce travail a tenté de faire la part des choses, et, quand cela était possible, d‘obtenir des résultats quantifiés, notamment en terme de participation…


56


1. L’ Allemagne En Allemagne, l’élaboration d’indicateurs de développement durable est très récente (2002), au même titre d’ailleurs que l’institutionnalisation de la politique de développement durable. La création du Conseil (consultatif) allemand du développement durable ne remonte qu’à 2001, tandis que le plan de développement durable date d’avril 2002. Néanmoins, l’Allemagne n’a pas attendu cette institutionnalisation pour entreprendre des actions s’inscrivant dans le cadre développement durable, comme en attestent l’informel « gouvernement vert », les objectifs chiffrés du baromètre environnemental, et surtout l’ambitieuse phase de test des indicateurs de la CSD. Ceux-ci ont d’ailleurs été complétés par le développement d‘indicateurs de développement durable spécifiques destinés aux pays industrialisés.

1.1. La stratégie fédérale allemande Le gouvernement fédéral allemand a adopté en avril 2002 sa stratégie nationale de développement durable « Perspectives pour l’Allemagne » (Strategie für eine nachhaltige Entwicklung : « Perspektiven für Deutschland »). Ce document volumineux (345 pages) a été 78 préparé par le un comité de représentants de différents cabinets ministériels , réunis sous le nom de « Gouvernement vert ». Le conseil consultatif allemand du développement durable a donné certaines grandes orientations du Plan, via un « policy paper » auquel on pouvait réagir pendant le « dialogue forum », entre novembre 2001 et janvier 2002.

-

-

Ce document stratégique se décline en quatre grands thèmes prioritaires : 79 l’équilibre inter-générationel fait référence aux « facteur 4 » et « facteur 10 » via une gestion durable des ressources et de l’énergie ; la qualité de la vie inclut des domaines comme l’environnement, la sécurité, l’éducation, l’emploi ; la cohésion sociale, dans une perspective de changement culturel, vise notamment à éviter la pauvreté et l’exclusion, et doit permettre à chacun de participer à la vie politique et sociale ; la responsabilité internationale englobe la coopération au développement, le renforcement de l’aide humanitaire, la protection internationale de l’environnement et la sécurité internationale.

En outre, ce modèle met notamment l’accent développement durable.

sur le recours aux indicateurs de

1.2. Les expériences antérieures aux indicateurs de développement durable 80

1.2.1 En 1998 naquit l’idée d’un baromètre environnemental allemand qui calcule, à l’aide d’un indicateur, l’état de six thématiques environnementales (climat, air, sol, eau, énergie, matières premières). Ce baromètre est sensé refléter les évolutions dans ces domaines depuis les années ‘90, notamment suite aux mesures de protection environnementales prises en Allemagne. Un objectif chiffré à terme (2005, 2010, ou 2020) est également défini pour chaque indicateur. Les indicateurs correspondant aux six thématiques environnementales sont les suivants :

78

Il s’agit de représentants des cabinets suivants : affaires étrangères, finances, travail , affaires sociales, éducation et recherche , protection du consommateur et agriculture, santé, environnement, transports, économie, coopération économique, et coopération au développement 79 Il s’agit de consommer quatre à dix fois moins de ressources naturelles tout en maintenant le même niveau de vie. 80 http://www.umweltbundesamt.de/dux-e/ Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling 57 Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling


1. 2. 3. 4. 5. 6.

climat : air : sol : eau : énergie : matières premières :

émissions de tonnes de CO2 81 agrégation des émissions de polluants occupation du sol et trafic qualité de l’eau 82 productivité énergétique depuis 1990 83 productivité des matières premières

(baisse linéaire) (baisse linéaire) (hausse linéaire) (stagnation) (hausse) (légère hausse)

Les graphiques présentés sur le site montrent que pour les seuls deux premiers thèmes, les objectifs sont susceptibles d’être atteints à temps. L’évolution du thème 3 est même négative. 1.2.2 L’Allemagne s’est montrée très active dans le processus de test des indicateurs de la CSD. Un Comité interministériel consacré aux indicateurs rassemblait les agences fédérales de l’environnement et des statistiques, et était ouvert à des groupes d’intérêt de la société 84 civile . Par rapport à la liste des Nations Unies, l’Allemagne a identifié une série de nouveaux indicateurs à même de mieux caractériser le développement (durable) des pays industrialisés. Selon le Ministère fédéral allemand de l’environnement, de la conservation de la nature et de la sécurité nucléaire qui avait ce test dans ses attributions : « [Ce test] a encouragé un débat national sur le développement et sur l’application d’indicateurs de développement durable. [Ce test] constitue une base pour un système national d’indicateurs de développement durable, et a promu le dialogue avec des groupes 85 communautaires sur le développement durable » . Outre leur aspect « sensibilisation aux indicateurs », les résultats opérationnels de ce test furent une batterie de pas moins de 218 indicateurs de développement durables adaptés aux besoins des pays industriels.

1.3. Le développement du système d’indicateurs de développement durable allemand La construction d’un système d’indicateurs de développement durable fut la première demande exprimée par le Conseil (consultatif) du développement durable, créé en avril 86 2001 . Cet avis intervint alors que le « Gouvernement vert » avait exprimé la demande de développer une liste provisoire d’environ 20 indicateurs de développement durable, pour 87 mesurer l’état du développement durable en Allemagne . Le développement des indicateurs se fit dans le cadre de la stratégie nationale de développement durable « Perspectives pour l’Allemagne ». Ce travail était évidemment facilité par les expériences nationales passées (baromètre et test de la CSD) et par la sensibilisation à la question des indicateurs, que ces expériences avaient entraînées. En outre, des réunions au niveau international avaient également renforcé l’expertise allemande. Au niveau des indicateurs stricto sensu, l’optique est de partir d’objectifs, tirés des deux éléments clefs (les concepts « besoins » et « limitations ») de la définition du développement 88 durable selon le rapport Brundtland . Les indicateurs découlent d’un arbitrage entre ces deux 89 contraintes, par rapport à différents thèmes intéressant le développement durable . 81

de SO2, NOx, NH3 et COV (composés organiques volatiles) L’indicateur est calculé par le rapport PIB/ Consommation d’énergie primaire 83 Elle est calculée par le rapport PIB sur matières premières non renouvelables 84 Source : Eurostat, « Measuring progress towards a more sustainable Europe ». 2001, p. 166. 85 Cité par Eurostat, « Measuring progress towards a more sustainable Europe ». 2001, p. 166. 86 Ce conseil est composé de 17 membres représentant les grands groupes de la société allemande : affaires, transport, protection de l’environnement, Länder et municipalités, affaires internationales et développement, Eglises, syndicats, science, et protection du consommateur, alimentation et agriculture. 87 Auparavant, l’idée était plutôt de développer 15 indicateurs phares, sur base d’une sélection de 60 indicateurs, tirés des 218 indicateurs allemands de développement durables adaptés aux besoins des pays industriels. 88 « Le développement durable est un développement qui répond aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures de répondre aux leurs. Deux concepts sont Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling 58 Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling 82


Ce travail s’effectue pour le compte du « Groupe de travail interministériel sur les IDD », par un groupe de recherche « Développement d’indicateurs de développement durable », financé par le Ministère de l’Environnement. Y sont associées diverses organisations actives au niveau des Länder’s, lesquels sont en concertation permanente avec le Ministère de l’Environnement au niveau fédéral. Le travail s’effectue également sur base d’un inventaire des expériences étrangères, et des systèmes d’indicateurs internationaux. Un groupe (administratif) de révision des indicateurs est impliqué tout au long du processus. Le document de travail produit est ensuite amendé et approuvé conjointement au niveau politique et au niveau du Conseil (consultatif) du développement durable ; avant d’être présenté au public sous forme de draft. Cette présentation se fait par internet, par des groupes de discussions (« chats »), et des réunions avec des ONG compétentes. Selon le forum « dialognachhaltigkeit », qui assurait la participation de la population : « C'est la première fois que les citoyennes et les citoyens ont participé de façon active à un document de stratégie du gouvernement fédéral. Les points principaux ainsi qu'un premier projet de stratégie avaient été mis en discussion dans le cadre d'un forum Internet intitulé « Dialogue sur le développement durable ». Les suggestions et propositions reçues ont été tout autant prises en compte que les avis de nombreux groupes sociaux. (…). Sur cette base, la stratégie a ensuite été revue à fond. Ce dialogue soutenu fait que la population adhère aux objectifs de la stratégie en faveur du développement durable, et il crée ainsi la condition préalable nécessaire pour pouvoir réaliser ceux-ci 90 ensemble » Au terme de cette phase de participation, le gouvernement conclut le processus en approuvant définitivement la stratégie de développement durable, et de ce fait, les indicateurs. Ce système d’indicateurs doit guider le gouvernement allemand dans l’adoption de politiques lui permettant d’atteindre ces objectifs. Les indicateurs sont reliés à des objectifs concrets et si possible mesurables. Par exemple, la productivité de l’énergie doit ainsi être doublée entre 1990 et 2020, la part de la recherche et développement doit atteindre 3% du PIB en 2010, etc. En outre, ils sont structurés selon quatre thèmes (Générations futures, Prospérité économique, Cohésion sociale, Responsabilité internationale) qui correspondent de très près aux dimensions-phares du plan de développement durable : il faut toutefois noter que la qualité de la vie a été remplacée au niveau des indicateurs par la « Prospérité économique ». Enfin, parallèlement à cette définition d’indicateurs nationaux, l’Allemagne a également développé des indicateurs spécifiques sur le changement climatique et la mobilité.

inhérents à cette notion : le concept de besoins, et plus particulièrement, les besoins essentiels des plus démunis, à qui il convient d’accorder la plus grande priorité, et l’idée des limitations que l’état de nos techniques et de notre organisation imposent à la capacité de l’environnement de répondre aux besoins actuels et à venir » 88». CMED, « Notre avenir à tous, Résumé guide de lecture de la commission mondiale sur l’environnement et le développement - Rapport Brundtland », p. 51. 89 Pour plus de détail sur cette démarche, voir notamment le support de la présentation d’Uwe Taeger, (du ministère allemand de la protection de l’environnement, de la conservation de la nature et de la sécurité nucléaire), lors du colloque organisé par la Plate forme « indicateurs pour un développement durable » du 21 novembre 2002, Cfr. http://www.belspo.be/platformisd 90 « Perspectives pour l'Allemagne, Notre stratégie en faveur d'un développement durable », p. 11. http://www.dialog-nachhaltigkeit.de/downloads/stategie_lang_franz.pdf Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling 59 Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling


« Les 21 indicateurs allemands pour le XXIème siècle91 Générations futures 1. Productivité de l'énergie et des matières premières, 2. Émissions des 6 gaz à effet de serre du Protocole de Kyoto, 3. Part des énergies renouvelables dans la consommation énergétique, 4. Augmentation des surfaces destinées à l'urbanisation et aux transports, 5. Évolution des peuplements de certaines espèces animales, 6. Solde du financement du secteur public, 7. Taux d'investissement, 8. Dépenses de recherche-développement publiques et privées, 9. Diplômes de fin d'études des jeunes de 25 ans et nombre de nouveaux étudiants inscrits Prospérité économique 10. Produit intérieur brut, 11. Intensité des transports et part du rail dans le trafic de marchandises, 12. Part de l'agriculture écologique et bilan global des excédents azotés 92, 13. Pollution atmosphérique, 14. Satisfaction relative à la santé93, 15. Nombre de vols par effraction dans les domiciles Cohésion sociale 16. Taux de personnes actives, 17. Offres de prise en charge des enfants à la journée, 18. Rapport des rémunérations annuelles brutes hommes-femmes, 19. Nombre de jeunes étrangers quittant l'école sans certificat de fin d'études du premier degré ( Hauptschulabschluss )94, Responsabilité internationale 20. Dépenses au titre de la coopération au développement, 21. Importations de l'UE en provenance des pays en développement »

1.4. La participation : quelques chiffres Le conseil consultatif du développement durable (« Nachahtigkeitrat ») complète la description de ce processus par des données chiffrées concernant la participation : « En décembre 2001, le gouvernement allemand a publié une première version (draft version) sur internet, avec possibilité des faire des remarques et suggestions. Le gouvernement reçut 360 réponses via ce site. Neuf sites de discussion « chats » auquel ont participé principalement des représentants du gouvernement, ont rassemblé au total 565 95 personnes » . Le plan allemand qui consacre 24 pages à la participation de la société dans le processus 96 d’élaboration du plan , signale que pas moins de 78 thèmes de discussion furent évoqués à ce stade. Les discussions mment sur l’approche à retenir (approche en trois piliers » ou approche plus intégrée). Le plan signale également l’importance qui fut accordée à la sélection des indicateurs… ainsi que les nombreux débats qui se déroulèrent au sujet de la sélection de ceux-ci. « Les indicateurs centraux furent l’objet d’intenses discussions et un grand nombre d’indicateurs furent mis en avant par le Conseil allemand du développement durable, les 97 représentants des groupes sociaux, et le public pendant les « chats » . A coté de cette consultation ouverte, le processus allemand a noué des liens plus particuliers avec six grands groupes sociaux :

91

La dénomination des IDD reprise ci-dessous est celle qui figure dans le texte de présentation « Perspectives pour l'Allemagne, Notre stratégie en faveur d'un développement durable », p. 13. http://www.dialog-nachhaltigkeit.de/downloads/stategie_lang_franz.pdf Pour une description plus précise des indicateurs, il est recommandé de consulter les documents de Présentation d’Uwe Taeger, lors du colloque organisé par la Plate-forme « indicateurs pour un développement durable » du 21 novembre 2002, http://www.belspo.be/platformisd. 92 Avec un objectif global de réduction d’émission d’azote à 80 Kg par hectare en 2010. 93 Cet indicateur est pour part subjectif, mais se fonde également sur le taux de mortalité avant 65 ans. 94 Il s’agit en fait d’un taux d’intégration calculé sur base d’un rapport entre les taux des réussites des jeunes d’origine étrangère et les jeunes allemands en Allemagne 95 Source : réponse mail du Nachahtigkeitrat, 25 février 2003. Le conseil signale également l’existence d’un document en allemand, dont les références sont les suivantes : Oels, Angela 2002: Nachhaltigkeitsstrategie – Zahnloser Papiertiger. In: punkt.um 4/2002, S. 19-20. 96 « Perspectives pour l'Allemagne, Notre stratégie en faveur d'un développement durable », pp. 5478, http://www.dialog-nachhaltigkeit.de/downloads/stategie_lang_franz.pdf 97 « Perspectives pour l'Allemagne, Notre stratégie en faveur d'un développement durable », p. 59. Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling 60 Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling


« Le gouvernement a également consulté activement des représentants de six groupes importants : Environnement, Economie et syndicats, Agriculture et droit du consommateur, autorités locales et Agenda 21, Eglises et associations de développement, Science. Cette consultation se fut en deux tours, et 80 personnes furent impliquées dans le processus. Le 98 principal point de discussion furent les indicateurs de développement durable » .

1.5. Conclusion -

-

-

-

L’expérience allemande se distingue d’autres expériences nationales en ce qu’elle structure ses indicateurs, non pas en fonction des piliers traditionnels du développement durable, mais bien en fonction de quatre domaines prioritaires qu’elle a désigné en début de processus. La méthodologie de construction des indicateurs de développement durable est, elle aussi, originale. L’Allemagne est partie de la définition « classique » de la Commission Brundtland, ce qui lui permet de redécouvrir des thèmes centraux au développement durable, souvent négligés dans d’autres systèmes d’indicateurs, comme l’équité intergénérationnelle, ou surtout la responsabilité internationale. Cette-dernière est sans doute du à des éléments contextuels à savoir à la puissance économique, voire politique qu’est la République fédérale d’Allemagne. Ce caractère fédéral doit d’ailleurs lui aussi être souligné. Le plan allemand de développement durable, est un plan national – et non fédéral – en ce sens qu‘il implique profondément les Länder. Le caractère participatif de la sélection des indicateurs allemands est indéniable. Il faut également replacer cette participation dans le contexte allemand, où 2300 Villes et 99 communes ont adopté un plan s’apparentant aux agendas 21 locaux .

1.6. Références -

98 99

German Council for Sustainable Development : politics by Commitment SD-Strategy in Germany : Papers and commitment, 2002 (Compact Disc). Conseil allemand du développement durable « Perspectives pour l'Allemagne, Notre stratégie en faveur d'un développement durable », http://www.dialog-nachhaltigkeit.de/downloads/stategie_lang_franz.pdf Présentation d’Uwe Taeger, lors du colloque organisé par la Plate-forme « indicateurs pour un développement durable » du 21 novembre 2002, Cf. http://www.belspo.be/platformisd Report Workshop NSSD : Germany http://www.nsdo.nl/z_docs/ReportWorkshopNSSD.xls DUX (baromètre environnemental) http://www.umweltbundesamt.de/dux-e/ Ministère de l’environnement : http://www.umweltbundesamt.de/index-e.htm Ministère de l’environnement « Testing the CSD sustainability indicators in Germany. Rapport by the federal government”. Eurostat, “Measuring progress towards a more sustainable development”, 2001, pp. 166-167. Contacts mail avec Matthias Winzer, Umweltbundesamt ; Uwe Teager, Ministry for the Environment, Nature Conservation and Nuclear Safety ; Claudia Koll, German Council for Sustainable Development (RNE)

Source : réponse mail du Nachahtigkeitrat, 25 février 2003. « Perspectives pour l'Allemagne, Notre stratégie en faveur d'un développement durable », p. 11. http://www.dialog-nachhaltigkeit.de/downloads/stategie_lang_franz.pdf


61


2. La Finlande L’interaction entre des organes publics et une société civile remarquablement structurée a fait de la Finlande un pays où le développement durable a une réelle signification. L’information et la participation de la population sont au centre de la stratégie finlandaise de développement durable.

2.1. Implication de la société civile La stratégie finlandaise de développement durable repose sur la participation étendue d’acteurs organisés, ainsi que sur la Commission nationale finlandaise de développement durable (FNCSD). Il s’agit d’un organe ayant des fonctions coordinatrices, consultatives et de groupe moteur du développement durable en Finlande. Ce groupe très large, créé en 1993, est présidé par le Premier ministre et comprend des membres du gouvernement, des représentants de la société civile, du Parlement, des autorités locales, etc. Dès la fin 1996, le FNCSD invite plusieurs organisations finlandaises à préparer leur propre programme de développement durable. Des fédérations d’acteurs publics (association des autorités locales finlandaises), économiques (fédération des industries, des employeurs, du commerce, d’agriculteurs…), et associatifs (coordination des ONG d’environnement et de développement) développent ainsi des plans, en collaboration avec les ministères compétents. De ce dialogue découlent des stratégies essentiellement sectorielles de développement durable. En juin 1998, la Finlande adopte le « Programme gouvernemental finlandais de développement durable ». Celui-ci se focalise sur sept thèmes que l’on retrouvera dans le système d’indicateurs mis en œuvre en Finlande. Ces sept thèmes sont : Le concept de développement durable : durabilité écologique, économique, sociale et culturelle ; Le rôle de la Finlande dans la coopération internationale ; Produits, production et consommation ; Energie et économie ; Structures régionale, urbaine et transports ; Aires rurales et usage de ressources renouvelables ; 100 Recherche et enseignement .

2.2. Le choix des indicateurs 101 La Commission du développement durable a demandé à des experts de différents 102 103 ministères et d’organismes publics ou semi-publics de l’assister dans sa préparation d’une proposition d’indicateurs finlandais pour le développement durable. Sous le nom d’« Indicator Network », ce groupe commença ses travaux en 1998. Ce « réseau » fut rejoint en cours de route par d’autres experts, et par des membres du Conseil consultatif finlandais du développement durable. Le comité de sélection contenait essentiellement des représentants des pouvoirs publics et des citoyens, et relativement peu de scientifiques. La Finlande s’est appuyée dans ses travaux sur des indicateurs forestiers, sur quelques indicateurs de transports et sur des indicateurs locaux, issus du processus de 100

Source : Report Workshop NSSD : Finland http://www.nsdo.nl/z_docs/ReportWorkshopNSSD.xls Source Sustainable development, Finland’s indicators for sustainable development «Choosing indicators », http://www.ymparisto.fi/eng/environ/sustdev/indicat/valinta.htm 102 Il s’agissait des minis tères de l’Environnement, de l’Agriculture et des forêts, de l’Intérieur, des Affaires étrangères, des Transports et communications, du Commerce et de l’industrie, des Affaires sociales et de la santé, de l’Education, du Travail. 103 à savoir les Services de statistiques, l’Institut gouvernemental pour la recherche économique, l’Association des autorités locales et régionales finlandaises, et l’Institut finlandais de l’environnement Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling 62 Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling 101


sélection des indicateurs locaux adoptés dans le cadre des agendas 21 locaux. Le choix des thèmes fut également facilité par l’implication des différentes institutions nationales, notamment le « programme gouvernemental de développement durable ». L’objectif était de produire un inventaire relativement limité d’indicateurs de développement durable orienté principalement sur l’aide à la prise de décisions, et sur l’information du citoyen. Ces indicateurs devaient dès lors être à la fois descriptifs et parlants. La sélection proprement dite se déroula en deux phases. Dans un premier temps, on identifia les principaux thèmes du développement durable en s’aidant des trois piliers classiques (piliers environnemental, économique, et social -auquel on rajouta l’aspect culturel-). La deuxième phase permit de définir les indicateurs actuels, en se basant sur les thèmes identifiés au cours de la première phase, mais aussi en utilisant différents indicateurs issus de systèmes étrangers et internationaux. On garda certains de ceux qui se révélèrent, après enquête, applicables au niveau national finlandais. Une première liste d’indicateurs sortit en janvier 1999. Elle contenait 99 indicateurs. Elle fut largement diffusée pour commentaires, recueillis via le site internet. La proposition révisée fut discutée lors du séminaire organisé par la Commission du développement durable, en octobre 1999, auquel participèrent 50 experts issus des différents ministères, d’institutions de recherches et d’ONG. Ce séminaire déboucha sur quelques changements mineurs, après quoi la liste définitive d’indicateurs de développement durable fut publiée (en avril 2000).

2.3. Résultats : 20 indicateurs développement durable

nationaux

finlandais

de

Les 20 indicateurs finlandais portent sur des thèmes qui sont formés à partir de 2 à 9 données de sous-indicateurs. Par exemple l’indicateur « changement climatique » est calculé à partir des émissions de gaz à effet de serre, de la température moyenne enregistrée, et de la date de fonte des glaces sur la rivière Tornio. Au total ces 20 indicateurs en structurent 83. Les 20 indicateurs finlandais Questions environnementales : 1) Changement climatique, 2) Diminution de la couche d’ozone, 3)Acidification, 4) Eutrophisation, 5) Biodiversité, 6) Contamination toxique, Questions économiques 7) Développement économique, 8) Instruments de politique environnementale, 9) Ressources naturelles 10) Structure des communautés et transport, 11) Production et consommation, Questions sociales et culturelles 12) Développement démographique, 13)Modes de vie et maladies, 14) Emploi, 15) Problèmes sociaux et d’inégalités, 16) Education, recherche et participation, 17), Accès à l’information, 18) Héritage culturel, 19) Minorités ethniques, 20) Coopération au développement.

Comme dit plus haut, les indicateurs sont répartis selon les trois piliers traditionnels du développement durable. Mais cette classification est toutefois moins rigide qu’il n’y paraît. Ainsi dans le secteur économique seul l’indicateur 7 « développement économique » est purement économique, les indicateurs 8 à 11 intégrant des dimensions environnementales, voire sociales. De même, l’indicateur N° 8 « instruments de politiques économiques » a par exemple trait aux taxes et aux subventions environnementales. Ce système d’indicateurs est à l’heure actuelle en cours de révision. Le nombre d’indicateurs restera identique, même si l’idée de développer à terme des « headlines indicators » (indicateurs prioritaires, comme au Royaume-Uni) est présente. Les adaptations prévues sont relativement faibles (combiner certains indicateurs, en désagréger d’autres, voire faire passer certaines mesures d’une dimension à une autre). Des efforts en terme de présentation seront également produits, au niveau du site internet et par l’édition d’une brochure synthétique.


63


2.4. Au niveau local : le baromètre environnemental pour les municipalités 104 Cette initiative débute en 1999. Son objectif initial est de d’inciter et de motiver les villes pour adopter une démarche de développement durable. Il s’agit de développer un système d’indicateurs visant à mesurer les progrès et les succès réalisés dans les villes finlandaises. Ce processus de mesures doit être répété de façon régulière (tous les deux ou trois ans). Le système décrit les progrès ou les régressions de la politique environnementale dans une ville. Il consiste en une auto -évaluation permanente de la politique environnementale, et représente une impulsion vers la « modernisation écologique » des villes finlandaises. Concrètement, le baromètre environnemental finlandais consiste en deux index comprenant 105 27 indicateurs parfois originaux . Le premier index mesure les progrès par rapport à la moyenne nationale. Le second indique l’évolution (les progrès) des indicateurs en pour-cent. Les villes primées par ces deux index ne sont donc pas nécessairement les mêmes. Les 452 communes finlandaises participent à l’expérience. Les communes éprouvant des difficultés à rassembler les données de l’année en cours ont recours aux données de l’expérience précédente. Dans le rapport final, les résultats sont représentés sous forme d’une carte. Les municipalités sont divisées sous forme de couleurs : vert pour la progression, rouge pour la régression.

2.5. Conclusion La stratégie finlandaise de développement durable se base sur trois dynamiques : l’engagement volontaire des grands secteurs, par le biais d’un dialogue entre fédérations professionnelles et pouvoirs publics, le plan national de développement durable, et les agendas 21 locaux développés à l’échelle du pays. Le processus de sélection des indicateurs a été rapide : 28 mois (l’objectif avoué était 2 ans). Pour ce faire, la Finlande a pu s’appuyer sur une culture du développement durable reposant sur l’information et l’implication de la population dans le développement durable. L’information et la sensibilisation de la population ont apparemment joué un rôle essentiel, et posent implicitement la question du caractère (difficilement) transposable du modèle finlandais. Il semble que l’optique du développement durable ait véritablement « percolé » au sein de la société finlandaise et que le développement durable soit devenu une valeur centrale. En outre le processus de développement durable a sans doute également été favorisé par la forte structuration de la société civile. Cet état d’esprit peut être résumé par la formule suivante : « In short, we have been able to move into a stage where awareness becomes action, and 106 observation becomes participation – and we are on the way forward ». 104

105

106

Ce texte est tiré de : Pierre-Yves Thomas, Juliette de Villers, Françoise Onclincx, «Plate forme de concertation scientifique “Villes viables” : Indicateurs pour un développement durable urbain, Dossier documentaire N°1 », SSTC, octobre 2002, p.53. http://www.platform-viable-cities.be/doc/result/IBGEfr.pdf , Contacts (en Finlande) [email protected] ou [email protected] Quelques indicateurs locaux : Participation citoyenne, Pourcentage de votes aux élections municipales, Qualité de l’air extérieur, Nombre de personnes vivant dans des aires de pollution sonore, Consommation de carburants issus de l’énergie renouvelable, Nombre de voitures Longueur approximative du trajet jusqu’au travail Total des déchets produits par la communauté, Objectifs de Natura 2000 remplis (en pour-cents), Etat de l’Agenda 21 local, etc. Une liste plus complète de ces indicateurs locaux peut être consultée in « Pierre-Yves Thomas, Juliette de Villers, Françoise Onclincx, «Plate forme de concertation scientifique “Villes viables” : Indicateurs pour un développement durable urbain, Dossier documentaire N°1 », SSTC, octobre 2002, p.53. http://www.platform-viable-cities.be/doc/result/IBGEfr.pdf) “Finnish strategies and programmes for sustainable development », http://www.ymparisto.fi/eng/environ/sustdev/program.htm


64


Au niveau des indicateurs, les principaux problèmes qui se posèrent avaient trait à la disponibilité des données, la nécessité de prendre tout le monde en considération tout en évitant le consensus mou. En outre, l’objectif de limitation du nombre d’indicateurs était d’autant moins facile à atteindre que la participation de la population était importante.

2.6. Références -

-

Signs of sustainability, Finland's indicators for sustainable development 2000 http://www.ymparisto.fi/eng/environ/sustdev/indicat/inds2000.htm Sustainable development, Finland’s indicators for sustainable development « Choosing indicators », http://www.ymparisto.fi/eng/environ/sustdev/indicat/valinta.htm Finnish National Commission On Sustainable Development (FNCSD) http://www.ymparisto.fi/eng/environ/sustdev/tmkeng.htm “Finnish strategies and programmes for sustainable development » http://www.ymparisto.fi/eng/environ/sustdev/program.htm CSD : « Finland, Signs of Sustainability, Finland's Indicators for Sustainable Development 2000, http://www.un.org/esa/sustdev/indi4fi.htm Report Workshop NSSD : Finland http://www.nsdo.nl/z_docs/ReportWorkshopNSSD.xls Discours prononcé par Ms. Pia J. Tanskanen dans le cadre du Colloque organisé par la Plateforme Indicateurs pour un développement durable : Entre recherches et politiques », financée par les SSTC, « Les Indicateurs pour un Développement durable: Quelles orientations prendre pour la Belgique? », 21 novembre 2002 Pierre-Yves Thomas, Juliette de Villers, Françoise Onclincx, «Plate forme de concertation scientifique “Villes viables” : Indicateurs pour un développement durable urbain, Dossier documentaire N°1 », SSTC, octobre 2002, p. 53. http://www.platform-viable-

cities.be/doc/result/IBGEfr.pdf


65


3. La France L’élaboration d’un système d’indicateurs de développement durable est gérée essentiellement en France par l’IFEN (Institut français de l’environnement), placé sous la tutelle du Ministère français de l’environnement et du développement durable. Le processus de sélection d’indicateurs de développement durable s’appuie sur des postulats ambitieux, un cadre conceptuel théorique fort complexe et sur une méthode modérément participative. Ce travail, toujours en cours, est rythmé par différentes étapes

3.1. Cadre théorique et processus de construction des indicateurs L’IFEN commence à travailler sur le sujet des indicateurs de développement durable lorsque le Ministère de l’Environnement lui demande en 1996, de tester le système d’indicateurs de développement durable développé par la Commission du développement durable des Nations Unies. Cette phase de test réunit une cinquantaine d’experts. Si ceux–ci ne rencontrent pas de problème insurmontable en terme de disponibilité des données, ils estiment néanmoins que ce système est plus spécifiquement adapté pour un pays en développement que pour un pays industrialisé comme la France. Cette phase de test s’accompagne d’une assistance de la France à la Tunisie, et plus tard au Maroc. Forte de cette expérience, la France entame le processus de sélection d’IDD par une comparaison internationale des processus de sélection d’IDD. Tant au niveau des pays que des institutions supranationales, l’approche retenue est d’appréhender le développement durable en piliers (environnemental, économique, etc.) déconnectés. Pour éviter cette juxtaposition, l’IFEN élabore un modèle comprenant 5 idées-forces (ou modules), « caractéristiques de la durabilité, au sens de celle définie par le Rapport 107 108 Brundtland » . Ces cinq axes regroupent eux-même 10 modules (et de nombreux sous109 modules) articulés entre eux , structurant les indicateurs de développement durable. Ces-derniers sont le résultat des recommandations de trois groupes de travail, chacun chargés de se pencher sur une dimension précise de ce cadre conceptuel, à savoir : - Processus de développement des flux - Problème de répartition et de gouvernance - Capitaux, patrimoines et stocks. Selon l’IFEN, la participation est un point important du processus : « La démarche de construction des IDD s'est appuyée en 1998 et 1999 sur une réflexion collective menée avec de nombreux partenaires : organismes de recherche, associations, administrations, bureaux d'études et organisations internationales. (…) Dans une deuxième étape, un groupe de travail restreint s'est réuni (courant 2000) afin de décliner chacun des

107

IFEN, « Propositions d’indicateurs de développement durable pour la France », Etudes et Travaux N°35, Novembre 2001, p. 5. http://www.ifen.fr/pages/et35.pdf 108 Axe 1 Une croissance équilibrée, génératrice de plus d’emplois et de productivité et de moins d’externalités ; Axe 2 Une attention soutenue portée à l’entretien et à la restauration des capitaux critiques, y compris humains et institutionnels ; Axe 3 Une bonne articulation entre le local et le global; Axe 4 La satisfaction des besoins des générations présentes par la réduction des inégalités (conception objective) et les insatisfactions (conception subjective) ; Axe 5 La prise en compte des générations futures par l’application du principe de précaution pour la gestion des ressources et par l’adaptation à l’imprévisible (réduction de la dépendance en cas de risques et d’aléas). 109 Pour plus de renseignement sur ces modules, consulter : « Propositions d’indicateurs de développement durable pour la France », pp. 11 et s. Ces neufs modules sont : 1 - Efficacité de l’appareil productif (couplage / découplage), 2 Prélèvements et pollutions critiques, 3 - Gestion patrimoniale, 4 - Répartition et inégalités spatiales 5 - Globalisation et gouvernance 6 - Accès aux revenus, services et patrimoines, inégalités et exclusions, 7 - Satisfaction, préférences, engagement, politiques et gouvernance, 8 - Principes de responsabilité et de précaution, 9 - Résilience, adaptabilité, flexibilité, développement de la réactivité Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling 66 Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling


modules en problématiques clés du développement durable. Une liste d'indicateurs, centrée 110 sur les questions jugées prioritaires et destinée à être opérationnelle a été proposée » . Cette phase de construction des indicateurs a abouti à une première définition de quelques 307 IDD en 2001. Selon l’IFEN, « cette phase a vu la participation de 312 organismes et personnes privées selon une répartition à peu près égale: administrations (96), collectivités (72), syndicats et associations (71), entreprises (73) soit un peu plus de 50 % de réponses émanant du secteur public, et 50% émanant du secteur privé. La sélection s'est surtout faite 111 par rapport à leur capacité supposée de répondre ».

3.2. Sélection des indicateurs L’étape suivante consistait à sélectionner, parmi ces 307 indicateurs, un nombre plus restreint d’IDD, à présenter au sommet “Rio + 10” en août 2002 à Johannesbourg. Concrètement cette deuxième phase s’est accompagnée de la mise sur internet d’un questionnaire avec présentation des critères de choix pour les 300 Indicateurs de développement durable. Une place était faite à la participation de certains groupes : « Cette liste d'indicateurs est soumise à une large consultation (septembre-octobre 2001) auprès des acteurs concernés (collectivités locales, administrations, représentants de la société civile et du monde économique), permettant ainsi à tous ceux qui le souhaitent de 112 participer à leur sélection» . Au total, on a enregistré une quarantaine de réactions: 40 IDD sont cités au moins 4 fois. Sur ces 40 IDD, 11 ont été « "plébiscités" par les organismes ou personnes morales qui ont 113 répondu au questionnaire » et figurent dans la sélection de l’IFEN . La liste finale des indicateurs est reprise en page suivante. Pas moins de 44 indicateurs de développement durable, agencés en cinq axes et dix modules ont été retenus.

110

IFEN, « Programme indicateurs de développement durable de l'IFEN », http://www.ifen.fr/pages/idd1.htm Source : contact mail de Thierry Lavoux (IFEN), 12 février 2003. 112 IFEN, « Programme indicateurs de développement durable de l'IFEN », http://www.ifen.fr/pages/idd1.htm 113 Source : contact mail de Thierry Lavoux (IFEN), 12 février 2003. Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling 111

67


LES PRINCIPALES DYNAMIQUES SOCIO-ECONOMIQUES PIB par tête, Création d'emplois, Croissance démographique et vieillissement de la population AXE 1 : UNE CROISSANCE SOUTENABLE Module 1 : Assurer une croissance "éco-efficace" : 1) Consommation de matières premières et PIB, 2) Consommation d’énergie et PIB, 3) Emissions de CO2 et PIB, 4) Eco-efficacité du secteur des transports, 5) Eco-efficacité du secteur agricole, 6) Eco-efficacité du secteur des ménages ; Module 2 : Structurer la production dans le souci du respect de l'environnement : 7) Production d’énergie à partir de sources renouvelables, 8) Part du rail dans les transports de voyageurs, et de marchandises, 10) Agriculture biologique, 11) Traitement des déchets ménagers par mode, 12) Part de l’investissement environnemental dans l’investissement global AXE 2 : PATRIMOINES ET RESSOURCES CRITIQUES Module 3 : Utilisation durable des ressources : 13) Prélèvements de ressources halieutiques comparés, à la capacité de renouvellement de stocks, 14) Production de granulats, 15) Evolution des surfaces artificialisées, et de la population Module 4 : Entretenir et transmettre nos patrimoines : 16) Contamination des cours d'eau et des eaux souterraines par les pesticides, 17) Indices d'abondance de populations d’oiseaux communs, 18) Evolution des usages agricoles du sol selon les capacités de stockage du carbone organique, 19) Dépenses de protection de la nature, 20) Espérance de vie de la population, comparaison hommes-femmes, 21) Part des jeunes sortant du système éducatif sans qualification, 22) Dépenses pour la conservation du patrimoine monumental, AXE 3 : DIMENSION SPATIALE ET PERSPECTIVES GLOBALES Module 5 : Répartition et inégalités spatiales : 23) Urbanisation : évolution de la population urbaine, périurbaine et rurale, 24) Répartition régionale des installations à risque (Seveso II), 25) Pression touristique sur le territoire : variation de la population liée au tourisme ; Module 6 : Relations de la France avec le reste du monde : 26) Contribution de la France à l'effet de serre : évolution des émissions des six gaz à effet de serre, 27) Part du PIB consacrée à l'aide publique au développement de la France, 28) Infractions au droit communautaire constatées, AXE 4 : SATISFACTION DES BESOINS DES GENERATIONS PRESENTES Module 7 : Inégalités et exclusions : 29) Disparités salariales entre les hommes et les femmes, 30) Part des ménages sous le seuil de pauvreté monétaire, 31) Risques professionnels (accidents du travail et maladies professionnelles ayant entraîné des séquelles), 32) Accès à la justice : évolution de l'aide juridictionnelle ; Module 8 : Comportements d'insatisfaction : 33) Evolution du nombre de suicides chez les hommes et les femmes, 34) Taux d'abstention aux élections présidentielles, législatives et municipales, 35) Part de la population déclarant participer à des associations de défense d'intérêts collectifs, 36) Confiance des Français dans leurs institutions en matière d'environnement AXE 5 : LONG TERME ET GENERATIONS FUTURES Module 9 : Principes de responsabilité et de précaution : 37) Evolution de la dépense intérieure de recherche et développement et du PIB, 38) Produits chimiques : nombre de substances existantes ayant fait l'objet d'une évaluation réglementaire, 39) Agendas 21, 40) Perspectives d'évolution des déchets radioactifs de haute activité à vie longue ; Module 10 : Vulnérabilité et adaptation à l'imprévisible : 41) Taux d'indépendance énergétique, 42) Créations et cessions d'entreprises, 43) Dépenses pour la formation permanente, 44) Spécialisation des exploitations agricoles, pratiques de rotations culturales et diversité des variétés cultivées, 44) Risques naturels : communes à risques et plans de prévention

3.3. L’impact de la participation : évaluation En « Introduction » du volumineux rapport paru en 2001 « Propositions d’indicateurs de développement durable pour la France », l’IFEN écrit : « Nous avons ensuite réuni des experts pour réfléchir aux catégories d’indicateurs identifiables pour chacun des modules. La liste qui est proposée ici est soumise à la consultation la plus large possible des acteurs concernés pour contourner l’écueil d’un 114 exercice purement technocratique (processus participatif) » . De la théorie à la pratique, deux bémols doivent être apportés : 114

IFEN, « Propositions d’indicateurs de développement durable pour la France », Etudes et Travaux N°35, Novembre 2001, p. 7. http://www.ifen.fr/pages/et35.pdf


68


On reste réellement dubitatif sur l’impact et l’ampleur de cette participation quand on se remémore la complexité du modèle. L’on peut concevoir que la participation ait été réelle au niveau de la construction des quelques 307 indicateurs recensés. On est néanmoins nettement plus sceptique sur le rôle qu’a pu jouer la société civile dans la sélection des indicateurs. Il semble en tout cas acquis que la population (le citoyen) n’entre pas en ligne de compte, notamment pour les raisons évoquées ci-dessus. Remarquons enfin que l’IFEN encadre le processus participatif en évaluant « la capacité supposée de répondre » des participants. Ce filtre se justifie probablement dans l’optique de la pertinence des réponses, mais tend également à rendre la processus plus opaque.

3.4. Conclusion L’approche française tranche résolument sur les autres expériences étrangères. La démarche de l’IFEN se singularise par la conception holiste qu’elle adopte des Indicateurs de développement durable. La France a pris le temps de construire sa réflexion et son cadre conceptuel complexe, dans le but de produire des indicateurs non sectoriels. Cette option n’a visiblement pas été sans embûches : l’IFEN a, par exemple, du en dernière minute ajouter un dixième module dans son modèle développé jusqu’alors sur base de 9. Le retard dans la publication finale constitue un autre signe des difficultés rencontrées. Enfin la participation a sans-doute été moins forte qu’escompté.

3.5. Références -

IFEN, « Programme indicateurs de développement durable de l'IFEN », http://www.ifen.fr/pages/idd1.htm IFEN, « Propositions d’indicateurs de développement durable pour la France », Etudes et Travaux N°35, Novembre 2001, p. 7. http://www.ifen.fr/pages/et35.pdf IFEN, « Les indicateurs de développement durable en France : Présentation résumée », juillet 2002, p. 2. http://www.belspo.be/platformisd/Nederlands/documents/ifen_indicateurs-j'bourg.pdf


69


4. Les Pays-Bas Le développement durable, aux Pays-Bas, s’inscrit dans un contexte institutionnel complexe, mais participatif dans bien des domaines. Le développement d’un système restreint d’indicateurs de développement durable est ressenti comme une nécessité mais échappe à la participation de la population.

4.1. Un processus participatif des plus complexes Les travaux préparatoires au sommet de Johannesburg ont débouché sur : un rapport gouvernemental un rapport émanant de la société civile, sur demande du gouvernement des avis de divers conseils consultatifs. ? En janvier 2002, suite à son approbation par le Conseil des Ministres, le Gouvernement a transmis à la Chambre basse (Tweede kamer) du Parlement sa « Déclaration gouvernementale dans le cadre de la stratégie nationale de développement durable » (Rijksoverheid verkenning van de nationale strategie duurzame ontwikkeling ). La Déclaration gouvernementale, structurée selon cinq thèmes (population, climat, eau, biodiversité et connaissance), s’apparente à un rapport sur la conduite du développement durable ces dernières années et à un plan d’action pour les années à venir. Cette déclaration est également un point de départ pour le Gouvernement issu des élections fixées au 15 mai 2002. A noter que l’annexe 2 de cette déclaration contient une liste provisoire de 36 indicateurs de développement durable. Chacun de ces indicateurs est 115 calculé et fait l’objet d’un commentaire . ? Parallèlement à ce rapport, une déclaration « sociétale » (Maatschappelijke verkenning) de la société civile organisée compléte la première déclaration. La déclaration sociétale était réalisée sur base : 116 des résultats du débat électronique organisé entre 14 février et le 16 avril 2002 . Ce débat national portait sur la déclaration gouvernementale citée plus haut, de rencontres thématiques autour de quatre grands sujets (biodiversité ; eau ; climat, énergie et transport ; population) de rencontres avec les provinces. Cette phase a débouché sur une série de recommandations synthétisant des débats et des discussions entre promoteurs 117 d’expériences concrètes de développement durable. . Un des objectifs de cet exercice était de voir si des expériences de développement durable menées au niveau local étaient transposables dans d’autres provinces 118 néerlandaises, et si elles étaient susceptibles d’être menées à plus grande échelle . Un des buts poursuivis par cette déclaration sociétale était de proposer une répartition des rôles entre les actions devant être conduites par le gouvernement et celles soutenues par la société civile. Le rapport de cette déclaration fut envoyé au Sénat, puis au début de l’été 2002 aux Nations Unies en préparation du sommet de Johannesburg.

115

A noter que le tableau récapitulatif de ce document indique que 12 de ces indicateurs sont repris dans les listes d’indicateurs de l’Union européenne et/ou de l’OCDE. 116 Le site réactualisé du débat http://www.nsdodebat.nl/prominenten.html permet de voir de courtes réactions des représentants « éminents » de la société civile. 117 Ces expériences ont été récoltées via une série de rencontres avec 200 personnes issues des réseaux associatifs traditionnels et de nouveaux « arrivés » » dans le champs de la structuration de la société civile. Le site http://www.nsdo.nl/z_docs/conclusies.doc explique le processus opérationnel et les conclusions de ces rencontres. 118 La transposabilité du projet dépend d’une série de facteurs pas toujours clairement identifiés, comme l’aptitude du groupe moteur à le faire marcher, le mettre en phase avec son environnement (ce n’est pas toujours possible), la faculté de conclure des accords avec les entreprises et les autorités, etc. Pour certains des interviewés, « un bon projet est un projet qui s’étend de luimême ». Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling 70 Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling


? Enfin, trois conseils consultatifs ont remis des avis sur la déclaration gouvernementale 119 sur le développement durable . La Commission du développement durable du Conseil 120 économique et social néerlandais , et le Conseil scientifique de la politique 121 gouvernementale l’ont tous deux rendu à la demande du Ministre de l’environnement, tandis que le Conseil consultatif pour la recherche sur l’aménagement du territoire, de la 122 nature et de l’environnement a remis son avis d’initiative. La réponse du gouvernement élu suite aux élections du 15 mai 2002 a consisté en l’adoption en Conseil des Ministres d’un nouveau programme d’action de développement durable, le 29 novembre dernier. Ce programme « Dynamisme durable » (Duurzame daadkracht), réalisé après Johannesburg, prévaut essentiellement par son approche internationale et les partenariats internationaux que les Pays-Bas entendent mener. Une ébauche de plan national clôture ce document qui ne fait aucune mention d’indicateurs. Le futur programme national (prévu le premier trimestre 2003) aura comme fondement les deux déclarations (gouvernementale et sociétale), et les avis des trois conseils consultatifs.

4.2. Et les indicateurs ? La volonté de développer des indicateurs aux Pays-Bas remonte au début des années ‘90 et s’est traduite par la définition d’une liste d’indicateurs de performance environnementaux. Cette liste, qui n’est donc pas une liste d’indicateurs de développement durable au sens strict, est peu controversée et vise à identifier les causes de problèmes environnementaux (changement climatique, acidification). A cette époque également, est développé un indicateur de bien-être : contrairement à l’indicateur de revenu national, l’indicateur de bienêtre national vise à soustraire les coûts environnementaux. Pour la Hollande, en 1990, cet indicateur représente environ la moitié du PIB. Cela montre que la moitié du revenu national 123 hollandais est « insoutenable » . Dix ans plus tard, la quête des indicateurs est toujours présente : le Conseil économique et social a insisté, dans son avis, sur la nécessité de disposer rapidement d’un système d’indicateurs de développement durable. Dans la réponse à cet avis, le gouvernement déclare qu’un système succinct d’indicateurs devrait pouvoir être appliqué au niveau de (toute) sa politique. Le développement d’un système d’indicateurs serait d’ailleurs prévu pour 2003. Il devrait être présenté via une « déclaration de durabilité » (duurzaamheidverkenning) sur laquelle un institut public de recherches, het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieubeheer serait déjà au travail. A moins que le changement de gouvernement ne change (encore) la donne…

119

Un résumé de ces avis figure sur le site : http://www.ser.nl/_upload/databank_deeladviezen/b20410_kabinetsreactie.pdf 120 Commissie Duurzame Ontwikkeling van de Sociaal - Economische Raad. Cet avis assez critique portait entre autres sur le cloisonnement des politiques, le caractère peu résolu du plan d’action et le gouffre entre le citoyen et la politique de développement durable. Il peut être consulté sur le site http://www.ser.nl/publicaties/default.asp?Desc=b20410. 121 Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. L’avis peut être consulté sur le site http://www.nsdo.nl/z_docs/WRR-advies.doc 122 Raad voor ruimtelijk, milieu- en natuuronderzoek (RMNO) L’avis peut être consulté sur le site http://www.nsdo.nl/z_docs/Briefadvies-RMNO.doc 123 Ce paragraphe s’inspire de la présentation de Tiny Van der Werff, in Mina Council, European environmental advisory councils (EEAC), Conference report “Environmental indicators and sustainable development trend, 9th annual conference of European environmental advisory councils” ,held in Ghent Belgium, 15 tot 18 november 2001, pp. 25 et s. Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling 71 Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling


4.3. Conclusion -

-

-

-

Aux Pays-Bas, la vision participative du développement durable est une réalité, comme en témoignent la déclaration sociétale, le débat internet et les rencontres menées dans les provinces avec 200 représentants de la société civile organisée. Le pouvoir des conseils consultatifs et en particulier celui du Conseil économique et social apparaît également assez important. Cette participation semble cependant noyée dans une organisation complexe de la planification du développement durable, peu compatible avec sa nécessaire transparence. Ainsi, les Pays-Bas ont produit pour le sommet de Johannesburg deux déclarations (verkenning) de développement durable, dont la première a fait l’objet de trois avis d’organes consultatifs. Mais les remarques parfois sévères de ces organes n’ont pas été intégrées dans le texte, ce qui est quand même assez curieux. En outre, 124 deux ministres s’occupent du développement durable : le Premier Ministre (ce qui traduit la volonté de transversalité du développement durable), et le ministre de l’environnement, qui agit comme coordinateur du développement durable. La volonté de développer un système restreint d’indicateurs de développement durable semble présente, mais la participation de la population à ce processus apparaît extrêmement faible, puisque ces listes sont confectionnées au niveau du ministère de l’environnement (en 2001 comme aujourd’hui) L’instabilité politique qu’ont connu les Pays-Bas s’est traduite par la rédaction répétitive de programmes stratégiques, peu suivi d’effets.

4.4. Références -

124

Mina Council, European environmental advisory councils (EEAC), Conference report “Environmental indicators and sustainable development trend, 9th annual conference of European environmental advisory councils” ,held in Ghent, Belgium, 15 tot 18 november 2001. Duurzame Daadkracht' Actieprogramma Duurzame Ontwikkeling, 29/11/2002, http://www.vrom.nl/docs/actieprogramma_duurzame_ontwikkeling.pdf Avis du conseil économique et social : http://www.ser.nl/_upload/databank_adviezen/b20410.pdf Nationaal Platform Johannesburg 2002 http://www.nationaalplatformjohannesburg.nl/ezpublish/index.php/nsdo Kabinetsreactie op advies Duurzame ontwikkeling, 5 december 2002, http://www.ser.nl/_upload/databank_deeladviezen/b20410_kabinetsreactie.pdf Verkenning van het Rijksoverheidsbeleid in relatie tot Duurzame Ontwikkeling, + Bijlage 2, januari 2002 http://www.nsdo.nl/project/publicaties Maatschappelijke Verkenning, Ontwikkelingen en initiatieven in de maatschappij http://www.nsdo.nl/project/publicaties Report Workshop NSSD, http://www.nsdo.nl/z_docs/ReportWorkshopNSSD.xls Nationale Strategie Voor Duurzame Ontwikkeling, http://www.nsdo.nl/

Report Workshop NSSD, The Netherlands, http://www.nsdo.nl/z_docs/ReportWorkshopNSSD.xls


72


5. Le Royaume-Uni Le Royaume-Uni (comprenant l’Angleterre, l’Ecosse, le Pays de Galles et l’Irlande du Nord) est un pays-pionnier en matière d’indicateurs de développement durable. Sous l’impulsion du DEFRA (Department for Environment Food and Rural Affairs), il a notamment développé un système relativement cohérent d’indicateurs centraux (Headline Indicators) au niveau national. Ce système s’applique également, moyennant adaptations, aux niveaux local et régional. A noter que la sélection des IDD s’est déroulé selon un processus assez participatif.

5.1. La quête des Headline Indicators : un processus de sélection participatif Le processus de sélection des indicateurs centraux (Headline Indicators) décrit ci-dessous ouvre des espaces de participation non-négligeables, mais auquel prennent part essentiellement deux types d’acteurs : les fonctionnaires, et les experts (nationaux et internationaux). A certains stades du processus, une participation plus large (ONG, voire même des citoyens individuels) est requise, mais pas à tous. Ce processus démarre en mars 1996, avec la publication d’un système préliminaire d’indicateurs de développement durable, destiné à lancer le débat tant à l’intérieur du pays qu’au niveau international. De nombreux événements marquèrent ensuite le processus 125 participatif de la sélection des indicateurs anglais . Parmi ceux-ci, on peut relever : Un premier séminaire national (novembre 1996), auquel participèrent 120 personnes, essentiellement des membres issus des gouvernements central et locaux britanniques, des chercheurs et des représentants d’Eurostat et de l’OCDE. Ce premier séminaire mit l’accent sur des lacunes et des faiblesses de la première liste (par exemple : besoin d’une définition plus large du bien –être qui ne se réduit pas au PIB). Sept groupes d’avis se réunirent entre mai 1997 et avril 1998. Les participants à ces groupes d’experts travaillaient dans l’administration ou étaient indépendants. Ces groupes firent plusieurs suggestions, notamment l’introduction de nombreux indicateurs (énergie, transport, qualité des eaux, etc.), dont certains furent finalement repris dans la liste des 15 indicateurs centraux (Headline Indicators). A noter que ces experts travaillaient parallèlement aux tests des indicateurs de la Commission du développement durable (CSD) des Nations Unies. Le rapport de la table ronde britannique sur les indicateurs (décembre 1997) insista sur l’idée d’une liste limitée d’indicateurs, incorporant des indicateurs économiques et sociaux, aussi bien que des indicateurs environnementaux. Entre février et mai 1998 se tint une consultation écrite relative à la stratégie des indicateurs de développement durable. Il s’agissait de réagir par rapport à la liste de 1996, et de mentionner les indicateurs pertinents pour la constitution d’un petit système d’indicateurs centraux. 1300 réponses rentrèrent. Les résultats de cette consultation contribuèrent à la rédaction de la première liste de Headline Indicators. Un deuxième séminaire national, réunissant 120 experts essentiellement britanniques se tint en mai 1998. Le fait saillant de ce séminaire fut un exercice de vote visant à se faire une idée de ce qui pourraient être le système central des indicateurs de développement durable du Royaume-Uni. On observa un certain consensus, du moins sur les indicateurs environnementaux…

125

Ce processus est décrit dans le Chapitre 7 du document DEFRA, « Quality of Life counts» (décembre 1999), http://www.sustainable-development.gov.uk/sustainable/quality99/chap7/07.htm


73


De novembre 1998 à janvier 1999, une consultation populaire eut lieu sur base du document « Sustainability counts », qui listait 13 indicateurs de développement durable. 126 L’organisation de cette consultation reçut un large écho de la presse écrite et audiovisuelle . Au total, 22.000 copies du document furent distribuées. On reçut 650 réponses. Un tiers de celles-ci vinrent d’autorités locales ou d’agendas 21, un tiers d’organisations professionnelles au sens large (associations commerciales, monde des affaires, milieu académiques, etc. ). Un sixième provenait d’ONG, et le dernier sixième émanait de particuliers. 80 % des répondants affirmaient soutenir le processus de définition d’une liste d’IDD. Cette consultation fut aussi l’occasion de faire quelques remarques et de suggérer l’introduction d’indicateurs de délits et de pauvreté. Parallèlement à cette enquête, le gouvernement lança plusieurs contrats de recherches sur les Headline Indicators.

5.3. Principaux résultats On arriva finalement à une liste d’indicateurs structurée en trois grands thèmes (économiques, social et environnementaux). Cette structuration semble avoir contribué à l’accueil assez favorable de cette liste, même si certains estimèrent que l’équilibre général n’était pas respecté et qu’il y avait trop d’indicateurs environnementaux. La publication de cette liste fut également l’occasion de réclamer des indicateurs locaux et régionaux. Cette 127 liste d’indicateurs parut dans le rapport « Quality of Life counts» (décembre 1999), qui comprenait 147 indicateurs, en ce compris les 15 indicateurs centraux. Les 15 Headline Indicators Indicateurs économiques H1. Production économique, H2. Investissement, H3. Emploi, Indicateurs sociaux H4. Pauvreté et exclusion sociale, H5. Education, H6. Santé, H7. Logement, H8. Délits, Indicateurs environnementaux H9. Changements climatiques, H10. Qualité de l’air, H11. Trafic (routier), H12. Qualité des eaux de rivière, H13. Vie sauvage (biodiversité), H14. Utilisation du sol, H15. Déchets

Ces indicateurs ont pour vocation de soutenir la stratégie de développement durable «A 128 better Quality of Life : A Strategy for Sustainable Development in UK » , ainsi que les rapports annuels publiés au niveau national « Achieving a better Quality of Life », parus en 129 130 2000 et 2001 . A noter que les gouvernements anglais, écossais, irlandais et le Parlement gallois ont créé un conseil consultatif, le « Sustainable Development Council », fondant en une structure unique la « UK Round Table of Sustainable Development » et le «British Governmental Panel of Sustainable Development ». Cette commission regroupe 24 membres d’horizons différents, et 131 travaille avec le gouvernement, le secteur industriel et les niveaux régional et local .

126

« A noter que des actions furent entreprises pour rendre ces IDD accessibles et utilisables par les décideurs politiques ainsi que par le public: information publique, publication de pamphlets (sic !), portail internet interactif. Des rencontres avec des responsables politiques furent également organisés pour leur présenter les enjeux de la problématique et pour récolter leurs avis ». Source : Note de discussion « Comment pourrait se construire une politique d'Indicateurs pour un Développement durable dans le paysage institutionnel belge? » publiée dans le cadre de la « Plateforme Indicateurs pour un développement durable : Entre recherches et politiques », financée par les SSTC, en préparation du Colloque « Les Indicateurs pour un Développement durable: Quelles orientations prendre pour la Belgique? », 21 novembre 2002. http://www.belspo.be/platformisd/Frans/Teksten/note_discussion_institution.pdf 127 On peut trouver le site et la structure de ce rapport sous l’adresse suivante : http://www.Sustainable-Development.gov.uk/Sustainable/Quality99/sitemap.htm 128 http://www.Sustainable-Development.gov.uk/uk_strategy/index.htm 129 http://www.Sustainable-Development.gov.uk/ann_rep/index.htm 130 http://www.Sustainable-Development.gov.uk/ar2001/index.htm 131 Source : http://www.nsdo.nl/z_docs/ReportWorkshopNSSD.xls Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling 74 Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling


5.4. Niveaux régional et local Les indicateurs centraux sont également calculés au niveau régional, du moins pour les 8 132 régions anglaises et le Pays de Galles. Le premier rapport régional « Regional Quality of 133 Life counts » sort en décembre 2000. Certaines données sont manquantes, et des estimations sont avancées pour certaines rubriques mais un effort est fourni en vue de disposer d’un nombre croissant de données dans les éditions futures. A ce jour, seuls les rapports de 2000 et 2001 semblent être sortis. Au niveau local, un système national de 29 indicateurs, se basant sur les 15 Headline Indicators a été développé conjointement par une série d’organismes, dont les agendas 21 locaux. Un guide méthodologique “ Local Quality of Life counts, A handbook for a Menu of 134 Local Indicators of Sustainable Development “ , explique comment calculer et utiliser ces indicateurs. Rien n’empêche les communautés locales de développer d’autres indicateurs. En conclusion, la Plate-forme Indicateurs pour un développement durable note : « (…) ces différentes initiatives sont menées en étroite collaboration entre les 3 niveaux institutionnels. Toutes les listes développées par des administrations locales et/ou régionales tiennent en considération la liste nationale d'IDD. DEFRA entretient des relations étroites avec ces administrations, en les informant de l'évolution de la liste nationale et en restant à 135 l'écoute des remarques et des commentaires de ceux-ci» .

5.4. Conclusion En dépit de certains bémols, le processus de sélection des indicateurs du Royaume Uni fait incontestablement figure de modèle : Il est parvenu à développer un système central d’indicateurs nationaux de développement durable. L’équilibrage pose par contre question : le secteur social apparaît un peu en retrait par rapport aux deux autres dimensions du développement durable. Remarquons également que ces indicateurs ne sont pas intégrés : ils sont sectoriels. Ce modèle est cohérent, en ce que les indicateurs nationaux sont appliqués aux régions, -même si l’Ecosse et l’Irlande du Nord ne semblent pas s’y investir- et à une série de communautés locales. Le processus de sélection a ouvert des espaces de participation. Néanmoins, il est à craindre que seule une « élite » de la société civile aie pu participer à la sélection des indicateurs.

132

North East, North West, Yorkshire and the Humber, East Midlands, West Midlands, East London, South East, South West. 133 http://www.Sustainable-Development.gov.uk/Indicators/regional/rqol_index.htm 134 http://www.Sustainable-Development.gov.uk/Indicators/local/localind/index.htm 135 Ce paragraphe est tiré de la Note de discussion « Comment pourrait se construire une politique d'Indicateurs pour un Développement durable dans le paysage institutionnel belge? », citée plus haut. Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling 75 Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling


5.5. Références -

-

Plate-forme Indicateurs pour un développement durable : Entre recherches et politiques », financée par les SSTC, Note de discussion « Comment pourrait se construire une politique d'Indicateurs pour un Développement durable dans le paysage institutionnel belge. (en préparation du Colloque « Les Indicateurs pour un Développement durable: Quelles orientations prendre pour la Belgique? », 21 novembre 2002) http://www.belspo.be/platformisd/Frans/Teksten/note_discussion_institution.pdf DEFRA, « Quality of Life counts» (décembre 1999), http://www.Sustainable-Development.gov.uk/Sustainable/Quality99/sitemap.htm DEFRA, « A better Quality of Life : A Strategy for Sustainable Development in UK » http://www.Sustainable-Development.gov.uk/uk_strategy/index.htm DEFRA, « Achieving a better Quality of Life », http://www.Sustainable-Development.gov.uk/ann_rep/index.htm http://www.Sustainable-Development.gov.uk/ar2001/index.htm DETR, « Regional Quality of Life counts » , 2000 http://www.Sustainable-Development.gov.uk/Indicators/regional/rqol_index.htm Report Workshop NSSD : United Kingdom http://www.nsdo.nl/z_docs/ReportWorkshopNSSD.xls


76


6. La Suisse La Constitution fédérale Suisse révisée en 1999 mentionne le développement durable comme un des quatre « buts» cités par l’article 2 de ce document fondamental. Cette place de choix est confirmée par plusieurs engagements politiques, notamment la « Stratégie 2002 pour un développement durable », adoptée par le Conseil fédéral (le Parlement Suisse). Ce document demande la publication régulière d’indicateurs de développement durable (action 21). Le premier système d’indicateurs sera développé en vue du bilan intermédiaire de mars 2003. La mise au point de ce système d’indicateurs exige la coopération de trois départements administratifs, à savoir l’Office fédéral de la statistique (OFS), l’Office fédéral de l’environnement, des forêts et du paysage (OFEFP), et surtout Office fédéral du développement territorial (ARE). Cette coopération s’est matérialisée en 2000 par le projet MONET (Monitoring der Nachhaltingen Entwicklung = Monitoring du développement durable). Le critère principal de ces indicateurs est la pertinence pour la durabilité en Suisse : chaque indicateur doit permettre de dire si la Suisse a progressé ou régressé par rapport au 136 passé , sur le thème choisi, chaque thème étant relié à un indicateur global thématique (exemple : indicateur « Eau », indicateur « aménagement du territoire », etc.) En outre une liste de pas moins de 17 critères a été constituée dans le but de faciliter la sélection. Néanmoins, le manquement à un ou plusieurs de ces critères n’entraîne pas l’exclusion automatique des données retenues. A l’heure actuelle, le système suisse regroupe 26 indicateurs ou plutôt têtes de chapitre de durabilité construits chacun sur base de 3 à 12 137 données . A noter que toutes ces données ne sont pas nécessairement calculables. Les 26 indicateurs suisses 1) Sécurité sociale et bien-être matériel, 2) Santé, 3) Conditions de vie subjectives, 4) Logement, 5) Culture et loisirs, 6) Cohésion sociale et participation, 7) Coopération au développement, 8) Education et science, 9) Information, 10) Sécurité physique, 11) Compétitivité et commerce internationaux, 12) Marchés intérieurs, 13) Travail, 14) Recherche et développement, technologie, 15) Production, 16) Consommation, 17) Mobilité, 18) Substances, déchets et effets, 19) Sol, 20) Eau, 21) Air, 22) Climat, 23) Utilisation du territoire, 24) Diversité biologique, 25) Energie, 26) Forêt

Ces indicateurs, ou plutôt « têtes de chapitres » ne sont pas très parlants en soi. Ainsi, la production est-elle évaluée sur base d’une dizaine de sous indicateurs, comme le 138 PIB, la surface agricole, les investissements, la création d’emploi, la productivité, etc. La tête de chapitre consommation est quant à elle composée des indicateurs suivants : les dépenses liées à la consommation, la part de marché des produits issus du commerce équitable, la part de marché des produits bio, les prélèvements liés à l’environnement, la part 139 des produits non food avec label écologique.

6.1. La participation : de la théorie… Les documents consultés insistent sur l’importance de la participation : « Les principes de la stratégie nationale ne pourront être mis en œuvre que par l’intégration de tous les milieux intéressés aux niveaux national, cantonal, régional et local (…) Le présent rapport stratégique se veut le point de départ d’un dialogue intense entre Confédération, autres acteurs publics, société civile et secteur privé, qui

136

OFS, OFEP/ARE, « Mesurer le développement durable, Un aperçu de MONET – le système suisse de monitoring », Neuchatel, Août 2002, p.3. A noter que, comme le signale ce document, toutes ces données ne sont pas nécessairement calculables. Idem, p. 24. 138 Idem. 139 Idem. Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling 77 Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling 137


participeront à la concrétisation et à la mise en oeuvre des actions. Cette démarche 140 exige aussi des efforts de communication accrus (…)» .

…à la pratique Renseignements pris, il semble que cet objectif (participatif) soit loin d’être atteint. Il demeure certes souhaitable que la population, ou la société civile organisée puisse participer à la sélection d’indicateurs centraux, mais l’aspect participatif visé par le projet MONET semble, « irréaliste ». En effet, la sélection des 26 indicateurs fédéraux fut réalisée par des représentants de ministères fédéraux. Un groupe d’environ 80 fonctionnaires a été réparti en 13 groupes de travail. Chacun de ces groupes de travail était compétent pour un ou plusieurs des (26) thèmes fixés plus haut. Synthétiquement, le processus se déroulait de la sorte : Elaboration, par le groupe de travail, d’une première liste d’indicateurs pour le thème concerné. Assemblage, par le groupe de projet (de 4 à 5 personnes), des propositions émanant des groupes de travail en un système complet en respectant des exigences prédéfinies (éviter les doublons, répartition équilibrée des indicateurs selon les types et les objectifs qualitatifs). Feedback des groupes de travail concernant les modifications relevant de leurs 141 compétences et commentaires relatifs au système complet (…) . Auparavant, dans le cadre du projet pilote de test des indicateurs de la Commission du développement durable des Nations Unies, la Suisse avait tenté d’associer différents groupes à cette sélection. Cette procédure de test, qui avait débouché sur la sélection d’une quinzaine d’indicateurs avait été laborieuse et conflictuelle.

6.2. Institutions censées favoriser la participation Au niveau des cantons, régions et communes, diverses structures de participation ont été mises au point, notamment le « Forum pour un développement durable » créé en juin 2001 « dont le but premier est de faciliter les échanges d’informations et de promouvoir des projets communs » . Ce forum assez actif, rassemble la confédération, les cantons et les villes, bref, des mandataires locaux et cantonaux. A noter que les pilotes des agendas 21 locaux sont également présents… Ce groupe dynamique, mais pas très représentatif de la société civile n’a pas été appelé à émettre d’avis sur les indicateurs fédéraux. Signalons encore au niveau cantonal, le « programme d'encouragement pour le développement durable » qui vise à soutenir des initiatives innovatrices, suivant une démarche participative, et dépendant d’une collectivité publique ou privée. Au niveau communal enfin, la Suisse est assez dynamique en matière d’Agendas 21 142 locaux, notamment grâce à la structure fédérale les encourageant . Ca et là (notamment à 143 Yverdon et Vevey, dans le canton du Vaud ; et à Mannens-Grandsivaz , dans le canton de Fribourg), des procédures participatives de sélection d’indicateurs de développement durables locaux sont mises en œuvre.

140 141

142 143

Conseil Fédéral Suisse, « Stratégie 2002 pour le développement durable », Mars 2002, p.40. http://www.johannesburg2002.ch/fr/pdfs/Strategie_BR_f_05_05.pdf Source : Office fédéral du développement territorial (ARE), « Sélection des indicateurs par les groupes de travail ad hoc : Mandat, déroulement, directives », Neuchâtel, Septembre 2001, p. 2. http://www.agenda21local.ch/agenda21/fr/Projektbeispiele/13.Vevey.shtm Mannens-Grandsivaz a notamment développé "Priorité 21", un projet de recherche dirigé par l’EPFL (École Polytechnique Fédérale de Lausanne). Celui-ci comprend le développement, de manière participative, des indicateurs de développement durable et des outils intégrés à l’aide à la décision au service des Agendas 21 locaux. Ce projet est notamment lié aux communes de Lausanne, Vevey, Essertines s/Yverdon et Mannens-Grandsivaz. http://www.agenda21local.ch/agenda21/de/Projektbeispiele/47.MannensGrandsivaz.shtm


78


6.3. Conclusion En dépit des intentions affichées, la participation en matière de sélection d’indicateurs est faible, cette responsabilité étant prise essentiellement au niveau de l’administration tant au niveau fédéral que cantonal. Il faut également mentionner la tentative issue de la sélection des indicateurs de la CSD des Nations Unies ainsi que les Agendas 21 locaux. En définitive, retenons une particularité suisse : le recours fréquent aux référendums populaires (procédure de « votation »). Quand à savoir si cette votation pourrait s’appliquer aux indicateurs, un interlocuteur helvète estimait cette procédure « peu réaliste ».

6.4. Références -

-

-

Office fédéral du développement territorial (ARE), « Projet MONET, Structure et système de sélection des indicateurs, document de travail, Version provisoire », Neuchâtel, septembre 2001. http://www.statistik.admin.ch/stat_ch/ber21/dev_dur_f_files/fufr02.htm Office fédéral du développement territorial (ARE), « Sélection des indicateurs par les groupes de travail ad hoc : Mandat, déroulement, directives », Neuchâtel, Septembre 2001, p. 2. Conseil Fédéral Suisse, « Stratégie 2002 pour le développement durable », Mars 2002, p. 5. http://www.johannesburg2002.ch/fr/pdfs/Strategie_BR_f_05_05.pdf, p Office fédéral de la statistique (OFS), Office fédéral de l’environnement, des forêts et du paysage (OFEFP), Office fédéral du développement territorial (ARE), « Mesurer le développement durable,Un aperçu de MONET – le système suisse de monitoring », Neuchatel, Août 2002. http://www.johannesburg2002.ch/fr/pdfs/MONET_f.pdf Forum du développement durable http://www.are.admin.ch/are/fr/nachhaltig/forum/index.html


79


7. Conclusions générales Tout en tenant compte des limites méthodologiques inhérentes à la démarche inductive, on peut tirer de cet éventail d’expériences nationales des éléments relatifs à la structuration du processus, à son caractère participatif, et aux pistes permettant de surmonter certains éléments particuliers posant problème en Belgique.

7.1. En matière de structuration La construction d’une liste d’indicateurs structurée permet de gagner du temps et de rendre la lecture aisée. Reste à déterminer quelle structure doit être adoptée. En l’occurrence, quatre cas de figure ont été abordés. Le Royaume-Uni et la Finlande ont structuré leurs IDD selon les trois dimensions traditionnelles du développement durable. Cet agencement présente l’avantage de bien montrer ce qu’englobe le développement durable, mais lui ôte son côté holistique, global, vu qu’il consiste en une juxtaposition d’indicateurs sommes toutes assez sectoriels. La Suisse n’a pas formellement structuré sa liste de 26 indicateurs, même si un examen attentif fait apparaître que l’on cite d‘abord des indicateurs économiques, avant de passer à la dimension économique, puis environnementale. L’Allemagne les a organisés de façon plus intégrée, en se fondant sur ses quatre objectifs programmatiques, censés lui permettre de procéder au monitoring de sa politique de développement durable (équilibre inter-générationel, qualité de la vie, cohésion sociale, responsabilité internationale). La France s’est lancée dans une conceptualisation fort complexe, coûteuse en énergie et en temps. Pour rappel, les Pays-Bas ne disposent à ce jour que d’une vague liste provisoire de 36 indicateurs non structurés. La classification préconisée dépend des objectifs de cette liste : en terme de communication, une liste agencée selon les 3 thèmes classiques du développement durable permet au citoyen de montrer les trois grandes composantes du développement durable. Une conceptualisation trop complexe risque en tout cas de décourager le citoyen. en terme de pertinence, on préférera la classification allemande, qui intègre dans ses 144 quatre grands objectifs les différentes composantes du développement . l’évaluation de la situation en terme de développement durable dépend moins de la structuration des indicateurs que de la sélection et de la désagrégation possible de ceux-ci.

7.2. En matière de participation Dans une optique participative, une société civile structurée et représentative est un gage d’efficacité (Finlande, Allemagne). Mais comme le montre l’exemple suisse, vouloir la participation ne suffit pas, il faut institutionnaliser celle-ci suffisamment tôt dans le processus. C’est ce que suggèrent également les expériences allemandes et finlandaises qui ont impliqué les principaux acteurs (services statistiques, administrations, équipes scientifiques, ONG) très tôt dans le processus, avant de soumettre une première mouture à la population. Le revers de la médaille, c’est bien entendu que plus cette participation est importante, plus elle est difficile à gérer. D’où l’importance d’avoir défini un centre de coordination unique, visible, bien identifié, et doté d’un mandat clair (France). L’Allemagne préconise quant à elle de cesser les débats une fois qu’on a atteint un degré de consensus suffisant.

144

Cette option se différencie clairement de la juxtaposition des dimensions du développement durable, telle que reprise notamment dans les indicateurs de la CSD et d’Eurostat ou au niveau de la Finlande et du Royaume-Uni. La vision allemande du développement durable est de ce fait plus globale, plus intégrée et plus cohérente. Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling 80 Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling


La société civile doit pouvoir insuffler son input par le biais d’une palette de mécanismes de consultation. Dans la plupart des pays étudiés, cette consultation s’est fait essentiellement via internet, même si d’autres processus (consultations écrites en Angleterre, interviews de 200 personnalités aux Pays-Bas) ont été utilisés. Néanmoins le recours à internet s’il paraît incontournable, doit s’accompagner de politiques spécifiques de consultations des publics « déconnectés ». Un facteur influençant favorablement ce processus est bien évidemment la culture : le développement durable doit avoir percolé dans les esprits et faire partie de la conscience collective. Ce qui se passe en Finlande fait à cet égard figure de modèle. En Allemagne et en Suisse, des structures ont été mises en place pour faire participer les villes et communes ; alors qu’aux Pays-bas, il s’agit de recenser et de récompenser des expériences locales de développement durable, avant de se pencher sur leur possible transposabilité à une plus large échelle. Toutes ces démarches sont censées favoriser la prise de conscience, par la population, du développement durable.

7.3. Transposabilité à la Belgique ? Entre autres caractéristiques, la Belgique se distingue par son caractère fédéral et sa tradition de concertation sociale. -

Coopération entre entités fédérale et fédérées L’expérience allemande, et dans une moindre mesure britannique montrent que le caractère fédéral ou fortement décentralisé de l’Etat ne constitue pas un obstacle insurmontable. Encore faut-il que la coopération entre l’échelon fédéral et les niveaux fédérés soit suffisante, comme ce fut le cas en Allemagne. A l’heure actuelle, en Belgique, l’architecture institutionnelle, plus encore en matière de développement 145 durable , rend la définition d’une démarche nationale de sélection d’indicateurs certes souhaitable, mais hasardeuse. En Suisse fut créé le « Forum pour le développement durable » qui avait, entre autre, pour but de permettre une étroite coopération entre l’Etat fédéral et les cantons. La création d’une structure nationale belge de ce type pourrait-elle permettre de surmonter temporairement certaines difficultés ?

-

Les conseils thématiques En Hollande, la stratégie en matière de développement durable a fait l’objet d’avis de trois conseils consultatifs. Ces avis qui n’ont pas été intégrés dans le Plan original, constituent en revanche un des socles du programme « dynamisme durable », élaboré sous le gouvernement suivant. Dans le contexte de concertation sociale qui prévaut en Belgique, 146 la consultation des trois conseils thématiques traditionnels mais aussi du CFDD, 147 semble incontournable pour la définition des IDD. La question de l’interaction entre ces conseils thématiques doit cependant être clarifiée . Mais à la différence de l’expérience hollandaise, les remarques récoltées devraient pouvoir trouver une réponse concrète dans le cadre de la liste des indicateurs à sélectionner. Les modalités de ce processus – qui pourraient faire l’objet d’une étude future - devraient être décrites de façon transparente préalablement à toute demande de consultation de ces organes.

145

La CIDD rassemble des représentants de ministères essentiellement fédéraux, et l’absentéisme est souvent de mise pour les représentants du niveau régional. Conseil national du travail (CNT), Conseil national de l’économie (CNE), Conseil de la consommation (CDC). On peut pourtant se demander quelle est encore la représentativité réelle des ces organes compte tenu de l’évolution de la société : tertiairisation de l’économie, disparition progressive des grandes industries manufacturières et des grands services publics, disparition quasi totale de la classe ouvrière, prédominance quantitative des non-actifs ou des inoccupés, perte de pouvoir décisionnel du patronat « indigène », etc.

146

147


81


Chapitre 4. Etat des lieux en Belgique On a coutume de découper le développement durable en trois piliers ou dimensions : les dimensions économiques, sociales et environnementale. La Commission of Sustainable Development (CSD) au niveau des Nations Unies, évoque cependant l’existence d’un quatrième pilier au développement durable. Selon le Rapport fédéral de développement durable (1999) qui reprend cette idée : « Il est admis qu’il existe un quatrième pilier, l’institutionnel (l’état de notre organisation sociale), dont l’inertie pourrait bloquer le progrès des trois autres, mais dont le dynamisme peut l’accroître. Son évolution détermine les possibilités de décision et d’action sur les trois autres : pour travailler sans l’optique d’un développement durable adopté à la Conférence de Rio, des changements sont nécessaires à chaque niveau institutionnel, du plus global au plus 148 local » . Cette quatrième dimension du développement durable est importante à prendre en considération dans le cadre belge, qui comprend, outre l’Etat fédéral, les communautés et régions. Au niveau belge, le développement durable est une politique fédérale, comme en atteste par exemple le poste de secrétaire d’Etat au développement durable. Néanmoins, de par la répartition des compétences, de nombreuses matières connexes sont du ressort des entités fédérées, les régions et les communautés. Ce relevé, non exhaustif, des institutions et des administrations qui pourraient être les plus pertinentes dans l’optique de la définition d’une liste (nationale) d’indicateurs de développement durable se centre essentiellement sur des programmes, des rapports, et d’autres initiatives provenant d’institutions publiques. Au niveau plus spécifique des entités fédérées, on attachera une attention particulière aux banques de données, relevant le plus souvent du secteur public, mais qui dans certains cas doivent être complétées par des données collectées par des instituts privés. Ce chapitre passe en revue les initiatives prises au niveau fédéral (A), puis au niveau des régions et de la communauté française (B). Enfin, le chapitre se terminera par une proposition de cadre d’analyse en vue de l’élaboration d’un set d’indicateurs de développement durable en Belgique, en fonction des enseignements des parties A et B de ce même chapitre.

148

Bureau fédéral du Plan, « Rapport fédéral de développement durable : Sur la voie d’un développement durable ? », 1999, p. 91. Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling 82 Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling


A. Niveau fédéral La loi du 5 mai 97 relative à la coordination de la poltique fédérale de développement durable institue la mise en oeuvre de deux mécanismes : le Plan fédéral de développement durable (PFDD) et le Rapport fédéral de développement durable (RFDD) Ainsi ont été publiés jusqu'à ce jour : 1. le Plan fédéral du développement durable 2000-2004 (2000) 2. le premier Rapport fédéral de développement durable (1999) 3. le second Rapport fédéral de développement durable (2002) Avant la conclusion, un quatrième point évoque également l’initiative en cours menée par la 149 Commission interdépartementale de développement durable (CIDD) avec l’appui de la Plate-forme Indicateurs pour un Développement durable des SSTC (PFIDD) et de la TFDD, concernant la phase de test de construction d’une liste d’indicateurs de réalisation du Plan fédéral de développement durable.

I. Le Plan fédéral de développement durable 2000-2004 Ce point relatif au Plan fédéral de développement durable (PFDD) est organisé en plusieurs phases. Dans un premier temps, il n’est pas inutile de rappeler brièvement les grandes 150 étapes d’élaboration du Plan fédéral de développement durable (1), et en particulier les processus participatifs mis en oeuvre (2). Une troisième étape consiste à survoler sommairement les indicateurs évoqués par le rapport fédéral de développement durable (3).

1.1. Elaboration et adoption du Plan fédéral de développement durable Très synthétiquement, le processus d’élaboration et d’adoption du Plan fédéral de développement durable (PFDD) peut se résumer en les quatre étapes suivantes : 1.

Elaboration d’un Avant-projet de PFDD Cette élaboration est réalisée par la CIDD, qui : définit les orientations du futur Plan élabore, avec l’appui de la Task-force développement durable (TFDD) du Bureau fédéral du Plan, la version définitive de l’avant-projet, adopté le 11 janvier 2000. 2. L’Avant-projet de PFDD fait l’objet d’une enquête publique, requérant d’une part l’avis de la population (consultation populaire) et d’autre part du Conseil fédéral de développement durable. Le point suivant revient en détail sur l’implication de la société civile dans le PFDD. 3.

149

Adoption du Projet de Plan 151 Quatre phases sont nécessaires pour l’adoption du projet de plan : Dépouillement et recevabilité des avis émanant de l’enquête publique par le Centrum voor Duurzame Ontwikkeling de l’Université de Gand (CDO).

La CIDD rassemble des hauts fonctionnaires représentants des ministères fédéraux, ainsi que des exécutifs des Communautés et Régions. A ce stade, la CIDD, commence par définir les orientations et la structure du futur Plan 150 Ce processus est décrit plus longuement dans le TFE suivant : Pierre-Yves Thomas (sous la direction d’Edwin Zaccaï), « Analyse des relations entre Plan fédéral de développement durable et formulation des politiques de coopération au développement et de mobilité », Travail de fin d’études en vue de l’obtention du grade académique de Diplôme d’études spécialisées en gestion de l’environnement, ULB, septembre 2001. Voir également N. Gouzée, B. Mazijn, « A participatory approach to national development strategies : the Belgian federal experience”, Conseil fédéral du développement durable», 2002. 151 Le lecteur souhaitant approfondir ce point pourra se référer à la « Note d’accompagnement de la CIDD » CIDD-ICDO, « Projet de plan fédéral de développement durable, Note d’accompagnement », Bruxelles, le 16 juin 2000, 26 pages. Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling 83 Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling


Synthétisation par la TFDD des remarques émises en fiches méthodologiques Répartition et examen des fiches méthodologiques en 7 groupes de travail par la CIDD Approbation par la CIDD du Projet de Plan le 22 mai par la CIDD 4.

Adoption du Plan fédéral par le Conseil des Ministres Le PFDD est adopté formellement par le Conseil des Ministres le 20 juillet 2000, après avoir débattu de pas moins de 500 amendements au Projet de PFDD, émis par les différents cabinets ministériels. La version définitive du Plan fédéral de développement durable est présentée à la presse le 24 octobre 2000. ‘

Remarquons qu’aucune procédure n’implique la participation du Parlement ni dans la rédaction, ni dans l’approbation du Plan fédéral de développement durable. Commentant l‘adoption du PFDD, le Conseil fédéral de développement durable concluait : « Le conseil estime que le Parlement a également un rôle important à jouer en la matière. Il espère que le plan suscitera une discussion en séance plénière de la chambre des 152 représentants »

1.2. Processus participatifs La participation de la population s’effectue par deux dispositifs : la consultation populaire et l’Avis émis par le Conseil fédéral de développement durable. 1.2.1. La consultation populaire de l’Avant-projet de Plan La consultation populaire sur l’Avant-projet de Plan fédéral de développement durable est une étape obligatoire, prévue par la loi relative à la coordination de la politique fédérale de développement durable (dite loi du 5 mai 1997) : « Le roi fixe les mesures permettant de donner à l’Avant-projet la notoriété la plus 153 étendue possible, et de consulter la population à ce sujet » . er

La période de consultation retenue court du 1 février au 31 mars 2000. L’Avantprojet de Plan est en principe disponible sur internet, dans chaque administration communale 154 et chaque bibliothèque publique. La consultation est annoncée par voie de presse , une semaine avant le début de la période et lors de la première semaine de la consultation. Des copies néerlandophones et francophones de l’Avant-projet de Plan sont également disponibles au Service fédéral d’information. Sur le formulaire-type de réponse, il était d’abord demandé au répondant ses coordonnées (nom, prénom, adresse). Le bulletin réponse posait également quelques questions relatives aux données personnelles suivantes : sexe, catégorie d’âge, niveau d’études, situation d’emploi et canal par lequel le répondant avait eu connaissance de 155 l’enquête publique . Cette deuxième partie du bulletin-réponse était facultative. Enfin, le questionnaire demandait surtout l’avis sur cinq thématiques (recoupant 156 partiellement la structure de l’Avant-projet) . Ces thématiques avaient trait aux principes de base, aux objectifs, aux politiques et mesures, aux indicateurs, et à d’autres remarques. Il était clairement précisé que le bulletin-réponse était un fil conducteur dans la formulation des

152

Conseil fédéral de développement durable, CFDD-Info N°5. Loi du 5 mai 1997 relative à la coordination de la politique fédérale de développement durable, Art. 4, §2. 154 Via 3 quotidiens des deux grandes Communautés (et un pour la Communauté de langue allemande), 155 Seule cette dernière question était ouverte. 156 Cf. Infra, §2, p. 63 et s. Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling 84 Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling 153


avis et réactions, et qu’il était loisible de joindre au formulaire les pages contenant les avis, pour autant que le paragraphe auquel cette remarque se rapportait, soit spécifié. 157

Au total, selon le cabinet du Secrétaire d’Etat , 4255 demandes de Plan en français et 1547 demandes de Plan en néerlandais ont été commandés. 4200 téléchargements ont 158 159 été effectués. Le site internet d’accompagnement de l’enquête a été visité 5500 fois . La consultation populaire permet de recueillir 2104 avis, contenant un total d’environ 16000 remarques. Le dépouillement de ce courrier papier et électronique est réalisé par le Centrum voor Duurzame Ontwikkeling. De ces 2104 avis, 1887 réponses sont considérées 160 comme recevables . 1.2.2. L’Avis du Conseil fédéral de développement durable sur le PFDD Le Conseil fédéral de développement durable (CFDD) est aux termes de la loi du 5 mai 1997, tenu de rendre un avis sur l’avant-projet de PFDD : « Dans les nonante jours suivant la communication de l’avant-projet de Plan, le Conseil 161 communique son avis motivé sur l’avant-projet » . De fait, le CFDD a présenté un avis adopté par son assemblée générale le 4 avril 2000. Grosso modo, cet avis, pour lequel le gouvernement est obligé de fournir une justification pour chaque point où il ne s’y conforme pas, se compose de deux parties : une première partie (§1-30) a trait à des remarques générales (priorités du CFDD, évaluation générale, appréciation du document, etc). La deuxième partie, beaucoup plus longue (§31-372), présente des remarques spécifiques sur l’Avant-projet de Plan. L’objet de ce travail ne permet malheureusement pas de se pencher sur les apports de cet avis, si ce n’est sur ses aspects participatifs. A cet égard, le Conseil se penche notamment sur les modalités de la consultation. Il plaide pour une version résumée du Plan. Il propose également que la consultation porte sur des grands choix sociaux et politiques. Le Conseil préconise également une durée de consultation plus longue : 120 jours pour la formulation de l’avis par le CFDD (pour 90 jours précédemment) et 90 jours pour la population (pour 60 à l’origine). Ce double allongement des délais est censé favoriser une participation plus large de la population. En outre, le Conseil entend encore favoriser, par un document plus attractif, l’implication de la population. En terme de représentativité du Conseil, remarquons que plus d’une centaine de personnes ont participé à la rédaction de ces 58 pages d’avis, qui ont nécessité quelques 35 162 réunions et un séminaire .

157

Cabinet du Secrétaire d’Etat à l’énergie et au développement durable, Communiqué de presse « Parlons du développement durable : la parole est à vous ! », 21 avril 2000. 158 Il s’agissait du site Billy globe, créé à cette occasion http://www.billy-globe.org 159 Pour une étude plus approfondie de cette consultation populaire, consulter le rapport suivant : Ruddy Doom, Bernard Mazijn, Thomas Block, Stefan Deconinck « Encodage et traitement de données relatives aux réactions de la population belge à l’avant-projet de Plan fédéral de développement durable », Rapport final de Projet, Centrum voor Duurzame Ontwikkeling, Université de Gand, 2000. http://cdonet.rug.ac.be. 160 Pour être recevable, la réponse doit contenir les coordonnées de l’auteur de la réponse et parvenir au plus tard le 31 mars 2000. On ne tient compte pas compte des « duplicatas » ou exemplaires surnuméraires : si la réponse arrive en plusieurs exemplaires, on ne prend en considération qu’un seul de ces documents. 161 Loi du 5 mai 1997 relative à la coordination de la politique fédérale de développement durable, Art. 4, §2. 162 L’agenda des réunions des différents groupes de travail ayant travaillé sur le Plan se trouve en annexe 2 de l’Avis sur l'Avant-projet de plan fédéral pour un développement durable 2000-2003, 4 avril 2000. Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling 85 Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling


1.2.3. Evaluation des processus participatifs Joël Dozzi, qui a réalisé une étude approfondie sur la consultation populaire menée, énumère les principaux problèmes rencontrés : « l’imperfection de la procédure est incontestable et certains problèmes peuvent être énumérés : la diffusion des exemplaires a été mal assurée, le niveau du texte n’était pas approprié, le temps de réponse fut trop court, l’information sur la vie politique et le développement durable était déficiente et la campagne de sensibilisation tardive ; ces deux derniers points ont probablement accentué le problème d’élitisation de la participation sur cette enquête ; une part des citoyens ne se sent pas impliquée dans le processus décisionnel, ce qui s’exprime par la méfiance ou le manque de motivation 163 pour y participer (...) » . Outre les problèmes logistiques mentionnés qui furent effectivement légion, une démarche globale d’information et de sensibilisation doit être menée. Cette démarche peut se traduire notamment vis à vis des actions suivantes : -

Approche vers les groupes cibles : Pour palier au manque de participation de la 164 population, le rapport du Centrum voor Duurzame Ontwikkeling propose une approche orientée « groupe-cible », prenant en compte la nature des groupes cibles, leur diversité, etc. Le PFDD s’inscrit d’ailleurs également dans cette perspective. Sa quatrième partie 165 intitulée « Renforcement du rôle des grands groupes sociaux » envisage dans cette catégorie les femmes, les jeunes et enfants et les étrangers (ainsi que les conseils consultatifs).

En outre, dans le but d’augmenter sa représentativité notamment vis à vis des couches sociales les moins représentées, le CFDD déclare être : « en principe ouvert à une extension à de nouveaux membres (…) pour réagir à la réalité 166 sociale changeante « . -

Information : S’il fait peu de doutes que des canaux spécifiques d’information aient bien été mis en œuvre dans l’optique de la consultation populaire, il est tout aussi évident que la population en général ne disposait pas du background culturel suffisant pour répondre à un avant-projet de PFDD relativement hermétique. En vérité, une politique coordonnée impliquant les différents acteurs du développement durable et disposant de moyens suffisants aurait du être lancée bien plus tôt, pour permettre à cette notion de « percoler » dans les esprits.

-

Lisibilité du document : Le CDO propose également de scinder l’Avant-projet en certains sous-documents, afin de rendre plus directement accessible les parties relevantes par rapport aux groupes cibles considérés. Dans ce même ordre d’idées, il serait souhaitable, comme l’exprime le CFDD, « que le plan soit rendu lisible à différents 167 niveaux, par exemple en y ajoutant un résumé général et des résumés par chapitre » . Et d’ajouter :

163

Joël Dozzi, « Analyse d’une enquête publique concernant un plan de développement durable, L’enquête publique de l’avant-projet de Plan fédéral pour un développement durable durant les mois de février et mars 2000, Travail de fin d’études en vue de l’obtention du grade académique de Diplôme d’études spécialisées en gestion de l’environnement », ULB, 1999-2000, p. 68. 164 « Encodage et traitement de données relatives aux réactions de la population belge à l’avant-projet de Plan fédéral de développement durable », op. Cit. , Pp. 31-38. 165 Plan fédéral de Développement durable 2000-2004, pp. 121-134. 166 Conseil fédéral de développement durable, « Avis sur la révision de la loi du 5 mai 1997 relative à la coordination de la politique fédérale de développement durable », 28 novembre 2000, p. 2, § 15. 167 Ibidem, § 6. Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling 86 Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling


« (…) il est important de sensibiliser la population et, à cette fin, de publier et diffuser le rapport fédéral et éventuellement une version vulgarisée de celui-ci. 168 Suffisamment de moyens sont nécessaires pour ce faire » . -

Nature du document : Le CFDD estime que « la population doit être consultée sur les 169 grands choix sociaux et politiques » .

Moyens budgétaires : L’absence de moyens budgétaires suffisants est patent, y compris dans le cadre de la consultation. Nadine Gouzée se penchant sur les moyens mis en œuvre pour la consultation de l’avant projet de PFDD, constate : « Relativement peu de moyens ont été consacrés à ce mécanisme. A peine quelques dizaine de millions pour financer les travaux de contenu du rapport et du plan, le fonctionnement du CFDD, la consultation publique et imprimer les différents documents ! Par comparaison, l’opération de consultation Copernic se 170 chiffre en milliards » .

1.3. Indicateurs 171

Le Plan fédéral de développement durable mentionne tout au long du Plan environ une centaine d’indicateurs (non exhaustifs) se rapportant à la plupart des thématiques. Ces indicateurs se situent généralement sous la rubrique « a. objectifs stratégiques » se rapportant à la chacun des thèmes envisagés. En outre, le Plan consacre une section spéciale « Comptabilité et indicateurs pour un 172 développement durable » aux indicateurs et aux « politiques et mesures » à prendre en vue de répondre aux objectifs mentionnés au § 631, à savoir « créer et utiliser des indicateurs de développement durable » Ce paragraphe mentionne plus précisément la manière de procéder : «(…) - d’une part, en rassemblant des données fiables et en développant des indicateurs de développement durable - et, d'autre part, en amenant les administrations à travailler de façon plus systématique avec une série d'indicateurs de développement durable qui permettent de disposer d'informations fiables sur les sujets traités et de suivre les effets tant économiques que sociaux et environnementaux des politiques menées. Ces indicateurs seraient repris dans les notes annuelles de politique générale des ministres et secrétaires d'Etat, ainsi que dans les futurs rapports fédéraux de développement durable et dans les rapports annuels de la CIDD. Comme c'est le cas dans le premier Rapport fédéral de développement durable, ces indicateurs seront publiés sous une forme accessible

»173.

Enfin dans la Partie 5 « Dix lignes directrices de la politique de développement durable », la ligne 8 stipule d’emblée que : « Tous les acteurs de ce Plan doivent d’indicateurs pour la prise de décisions (…)»174.

168 169 170 171

172 173 174

veiller

à

faciliter l’élaboration

concertée

Conseil fédéral de développement durable, « Avis sur la révision de la loi du 5 mai 1997 relative à la coordination de la politique fédérale de développement durable », 28 novembre 2000, p. 2, § 12. Ibidem, § 9. Nadine Gouzée, « Durable veut dire ‘lent’ et ‘non violent’ », Politiques N° 19, janvier 2001, p. 18. Une liste de ces indicateurs pourrait être reconstituée à partir des paragraphes suivants du Plan fédéral de développement durable : 105-109, 180, 225, 249, 260, 292, 308, 328, 344, 355, 376, 398, 452, 495-496, 540, 577, 599, 735. Plan fédéral de développement durable, § 625-642. Plan fédéral de développement durable, § 632. Les tirets sont rajoutés par l’auteur. Plan fédéral de développement durable, § 783.


87


Les mots « tous les acteurs » et « concertée » inscrivent incontestablement la tâche de la sélection dans une optique participative a priori large. La suite du texte a trait au renforcement et à la coordination de recherches, pour « disposer avant l’élaboration du prochain plan, d’un premier tableau de bords d’indicateurs cohérents pour la prise de décision en matière de développement durable ».

2. Le Rapport fédéral de développement durable 1999 2.1. Cadre général Sous le titre évocateur « Sur la voie d’un développement durable ? », le Rapport fédéral de développement durable (RFDD) évalue les premières avancées de la Belgique du suivi d’Action 21. Deux grandes options caractérisent le Rapport : Tout d’abord, les auteurs du Rapport (la Task-force développement durable du Bureau fédéral du plan –BfP-) ont synthétisé l’essence du développement durable en cinq principes. Il s’agit de : 1. La conscience planétaire 2. La vision à long terme 3. L’intégration des composantes 4. La reconnaissance des incertitudes scientifiques 5. L’approche participative et responsable Partant de ces aspects, le Rapport a évalué les actions de la Belgique sur 4 des 40 chapitres composant l’Agenda 21 : 1. la lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale (Chapitre 3 d’Action 21), 2. la modification des modes de consommation (Chapitre 4 d’Action 21), 3. les changements climatiques et l’ozone troposphérique (Chapitre 9 d’Action 21), 4. le milieu marin et les zones côtières (Chapitre 17 d’Action 21). Ces matières offrent notamment les caractéristiques communes d’être du ressort fédéral, d’être des matières naturellement orientées vers la politique intérieure, et d’entraîner de très graves impacts. 175

Le Rapport fédéral de développement durable s’articule en 6 grandes parties , dont deux ont trait plus particulièrement à cette recherche : il s’agit de la Partie 2, ayant trait aux indicateurs, et de la Partie 5, portant sur le rôle des groupes sociaux.

2.2. Les indicateurs La deuxième partie du Rapport décrit la situation de ces quatre thèmes à l’aide des « indicateurs pour un développement durable », lesquels sont appréhendés à partir du cadre 176 méthodologique DPSIR . Ce modèle est appliqué à chacun des quatre thèmes centraux du 177 rapport . Celui-ci identifie d’abord les forces directrices jouant pour ces thèmes, puis passe aux indicateurs de Pression-Etat-Impact, avant d’évaluer les réponses. Le chapitre se termine par une vue d’ensemble des indicateurs. Plus de 80 indicateurs sont ainsi utilisés pour les quatre thèmes passés en revue. Le Rapport s’appuie sur les grands systèmes d‘indicateurs existants au niveau international, essentiellement les indicateurs de la Commission du développement durable 175

Ces six partie sont 1) Cadre du rapport, 2) Indicateurs pour un développement durable, 3) Description et analyse de la politique fédérale de développement durable, 4) Prospective, 5) Rôle des grands groupes sociaux, 6) Synthèse du rapport. 176 Le modèle DPSIR établit un lien causal entre les différents éléments le composant (Driving forces, Pressure, State, Impact, Response ou en français Forces directrices, Pression, Etat, Impact, Réponse). Pour plus d’information à ce sujet, consulter notamment : Bureau fédéral du Plan, Taskforce développement durable, « Sur la voie d’un développement durable ? », pp. 97-101, ou l’Agence européenne de l’Environnement (AEE) qui en est l’auteur. http://www.info-europe.fr/europe.web/document.dir/fich.dir/QR000919.htm 177 Pour rappel : pauvreté et exclusion sociale, atmosphère, milieu marin, consommation Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling 88 Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling


(CDD) et de l’OCDE auxquels il rajoute d’autres indicateurs utilisés par le Bureau fédéral du 178 Plan . Le RFDD reconnaît deux fonctions aux indicateurs : outils d’aide à la décision, et moyens de communication, mais sans développer en quoi ces indicateurs possèdent ces vertus. Il ne présente pas plus d’approche théorique particulière sur l’importance des indicateurs de développement durable. Enfin, aucun mécanisme participatif n’a été mis en œuvre dans ce rapport scientifique, au niveau de la sélection de ces indicateurs : « La sélection des indicateurs résulte du choix des auteurs de ce rapport. Elle a été basée sur plusieurs listes d’indicateurs: la liste d’indicateurs pour un développement durable de la Commission du développement durable (CDD), la liste des indicateurs environnementaux de l’OCDE, la liste d’indicateurs développée au Bureau fédéral du Plan dans le cadre de l’exercice de benchmarking. D’autres indicateurs spécifiques aux thèmes traités ont été ajoutés, quand cela s’avérait nécessaire. Les principaux critères de sélection des indicateurs ont été leur pertinence pour la prise de décision et la disponibilité des 179 données en Belgique » .

2.3. La participation : Le rôle des grands groupes sociaux. 180

La Partie 5 du Rapport fédéral de développement durable aborde le rôle de la participation de grands groupes sociaux à la mise en œuvre du développement durable. L’évaluation du rôle des grands groupes sociaux dans le développement durable s’est faite par le moyen d’une enquête adressée à ces groupes. Il s’agit des femmes, des jeunes, des immigrés, des ONG, des autorités locales, des syndicats, des employeurs, des scientifiques, des 181 agriculteurs . La même enquête a été distribuée aux membres du Conseil fédéral de développement durable, à des groupes non représentés dans ce dernier, et aux trois conseils d’avis thématiques: le Conseil national du travail, le Conseil central de l’économie et le Conseil de la consommation. Le Bureau fédéral du Plan juge que du point de vue de la participation, la Belgique est fort en avance, de par sa tradition de concertation sociale. Néanmoins, des résultats de l’enquête, l’importance de la participation telle que marquée à Rio n’aurait pas été suivie d’effets en Belgique : « aucun de ces groupes, qui existent depuis de longues années, ne fait de remarque quant à un changement dans l’importance donnée à leur participation 182 par le gouvernement fédéral, depuis Rio » De façon générale, les conclusions de cette enquête auprès des grands groupes s’accordent sur quatre demandes dont notamment « une meilleure implication de ceux-ci 183 dans la préparation des politiques » . Parallèlement, le rapport fait le constat d’une segmentation entre les travaux du CFDD et la concertation sociale « classique », organisée au sein des autres conseils fédéraux consultatifs et mettant aux prises les interlocuteurs sociaux. Le rapport y voit une raison pouvant expliquer la faible intégration des politiques et le faible poids des grands groupes sociaux dans la mise en œuvre de politiques de développement durable. Et de conclure : 178

Bureau fédéral du Plan (Christophe Courcelle, Greet De Vil), « Benchmarking the framework conditions: A systematic test for Belgium », 15 juin 2001. 179 Bureau fédéral du Plan, Task-force développement durable , « Sur la voie d’un développement durable ? », p. 101. 180 Bureau fédéral du Plan, Task-force développement durable , « Sur la voie d’un développement durable ? », pp. 389-405. 181 Ces groupes sociaux sont ceux qui sont identifiés par l’Agenda 21, à une exception près : « les populations autochtones » sont remplacées chez nous par « les immigrés ». 182 Bureau fédéral du Plan, Task-force développement durable , « Sur la voie d’un développement durable ? », p. 392. 183 Les trois autres demandes consistent en un cadre légal cohérent et ordonné, une demande d’instruments (notamment l’écofiscalité), et la mise en œuvre des lois existantes. Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling 89 Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling


« Il reste donc à trouver des formules pour que les travaux des différents conseils consultés gagnent en cohésion dans leur expression du point de vue de la société civile sur les nombreux enjeux du développement durable communs aux 184 travaux de ces conseils » . A noter dans ce contexte, qu’une des propositions du Conseil fédéral de développement durable, consistait à lui accorder la personnalité juridique, au même titre que le Conseil central de l’économie et le Conseil national du travail. 185

3. Le Rapport fédéral de développement durable 2002 3.1. Cadre général Au premier rapport fédéral « Sur la voie du développement durable ? », succède le non 186 moins évocateur rapport « Un pas vers un développement durable » . Au niveau de la forme, ce deuxième Rapport est de prime abord plus lisible que le premier. Plus compact (225 pages pour exactement le double pour le précédent), il est accompagné d’une brochure « grand public » et d’un véritable résumé, qui tranche avec la juxtaposition des conclusions des 6 grandes parties, qui caractérisait le résumé de la première édition. Enfin, la brochure, le résumé et les premières pages du Rapport expliquent de façon tout à fait accessible l’utilité de ce document. Au niveau du fond, le Rapport 2002 part des cinq même principes de développement durable développés dans le premier rapport – quoique légèrement adaptés dans leur formulation pour être « le plus simple » possible -, à savoir : 1. Responsabilité mondiale dans l’évolution du développement 2. Equité entre les générations actuelles et les générations futures 3. Intégration des différentes composantes du développement 4. Précaution face aux risques graves et nécessité d’action de prévention 5. Participation des citoyens Sur la base de ces principes, le Rapport fédéral a comparé 10 problématiques ayant trait au développement durable et dont la compétence relève au moins en partie du niveau l’Etat fédéral belge. Ces questions sont : 1. Stratégies de production des entreprises 2. Financement éthique des entreprises 3. Économie sociale 4. Utilisation des technologies de l'information et de la communication 5. Pêche et diversité biologique en milieu marin 6. Utilisation des plantes génétiquement modifiées 7. Production et consommation d'énergie 8. Mobilité et transport des personnes 9. Santé au travail 10. Consommation de tabac 187

Le Rapport 2002 comporte cinq grandes parties qui s’inscrivent grosso modo dans le prolongement du rapport précédent. La partie II portant sur les indicateurs fait l’objet d’une

184

Bureau fédéral du Plan, Task force développement durable, Rapport fédéral du développement durable « Sur la voie d’un développement durable ? », Bruxelles, 1999, p. 414. 185 Conseil fédéral de développement durable, « Avis sur la révision de la loi du 5 mai 1997 relative à la coordination de la politique fédérale de développement durable », 28 novembre 2000, p. 4, § 17. 186 Alors que la loi du 7 mais 1997, Art 7, prévoit la parution tout les deux ans de ce rapport, le deuxième rapport paraît en février 2003, soit trois ans et demi après la publication du premier. Il est néanmoins daté de 2002, et c’est, cette date qui est retenue pour le désigner dans la suite du travail. Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling 90 Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling


attention plus particulière dans la suite du travail, ainsi que dans une moindre mesure le point portant sur l’approche participative.

3.2. Les indicateurs Le Rapport a utilisé 66 indicateurs de développement durable, couvrant les 10 188 problématiques fédérales qui sont examinées dans ce document . Le Bureau fédéral du Plan a élaboré 19 fiches agençant ces indicateurs. Chacune de ces fiches présente la même structure : définition de la problématique, (par exemple « évolution des maladies respiratoires en Belgique ») situation et tendance pertinence pour un développement durable objectif 189

Ces fiches sont structurées selon le schéma pression-état–réponse (développé par l’OCDE). Cela signifie concrètement que chaque fiche est classée dans l’une de ces trois catégories (pression, état, réponse). On a ainsi 7 fiches de pression (par exemple production et consommation d’énergie -3 indicateurs- ; consommation de tabac –2 indicateurs-), 9 fiches d’indicateurs d’état (par exemple évolution des concentrations de gaz à effet de serre et réchauffement climatique dans le monde- 2 indicateurs- ; évolution des maladies respiratoires en Belgique – 2 indicateurs-) et trois fiches d’indicateurs de réponse (par exemple financement éthique des entreprises –3 indicateurs-). Selon le Rapport fédéral 2002, la liste des 66 indicateurs doit contribuer au débat relatif à la détermination d’indicateurs de développement durable pour la Belgique : « Cette liste de 66 indicateurs n’est donc en rien définitive. Elle évoluera et sera élargie dans les prochains rapports à d’autres indicateurs reflétant d’autres problèmes et opportunités de développement durable choisis en fonction des réactions de la société et des travaux de la Task-force développement 190 durable » . Le Rapport précise également que le choix des indicateurs s’est notamment inspiré des sets d’indicateurs internationaux et nationaux. En particulier le Rapport fédéral cite : « les listes d’indicateurs de la Commission du développement durable des Nations Unies et les Indicateurs structurels européens pour les problématiques les plus fréquemment traitées dans une optique de développement durable : 191 énergie, transports, pêche et pauvreté » .

187

Il s’agit des chapitres suivants : 1) Opportunité et problème de développement, 2) Indicateurs pour un développement durable, 3) Politique fédérale de développement durable , 4) Prospective pour un développement durable, 5) Un pas vers un développement durable. 188 Il s’agit pour rappel de 1. Stratégies de production des entreprises, 2. Financement éthique des entreprises, 3. Économie sociale, 4. Utilisation des technologies de l'information et de la communication, 5. Pêche et diversité biologique en milieu marin, 6. Utilisation des plantes génétiquement modifiées, 7. Production et consommation d'énergie, 8. Mobilité et transport des personnes, 9. Santé au travail, 10. Consommation de tabac 189 Selon le Rapport 2002 , « les pressions recouvrent les activités humaines qui ont une influence indirecte ou directe sur les capitaux humains , environnemental et économique du développement (…) ; les états sont relatif à la quantité , la qualité , les fonctions et la répartition géographique des stocks de capital humain, environnemental et technique. . les réponses reflètent quant à elles les interventions faites par la société pour ré-orienter les tendances observées vers un développement durable (…) ». Rapport fédéral de développement durable « Un pas vers un développement durable », 2002, p. 44. 190 Bureau fédéral du Plan, Rapport fédéral de développement durable « Un pas vers un développement durable », 2002, p. 92. 191 Ibidem, p. 92. Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling 91 Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling


3.3. Participation La participation des citoyens est consacrée par le Rapport fédéral comme un des cinq principes du développement durable. Selon le Rapport, le principe de participation comprend trois grandes parties : l’accès à l’information, la participation au processus décisionnel et 192 l’accès à la justice » . Le Rapport fédéral est assez laconique quant aux modalités pratiques et aux formes que peut 193 prendre la participation. Il cite néanmoins quatre mécanismes : la concertation avec les parties les plus concernées, la consultation de conseils représentatifs, la consultation, les enquêtes publiques. Il souligne néanmoins à de nombreuses reprises la tradition belge de concertation sociale, et l’importance que jouent les conseils consultatifs dans ce processus. Dans une perspective de développement durable, le Rapport 2002 déplore à juste titre nous semble t-il, l’absence de 194 mécanisme pour créer des passerelles entre les différents conseils d’avis .

4. Elaboration d’indicateurs de mise en œuvre du Plan fédéral de développement durable Le Plan fédéral de développement durable qui propose une série d’indicateurs, recommande qu’au moins un fonctionnaire par département ministériel serve de point focal pour la désignation d’indicateurs de développement durable. Le Plan fédéral de développement durable précise également : « Ces travaux sur les indicateurs pour un développement durable devront faire l'objet d'une coordination au sein de la CIDD. Pour cela, un groupe de travail sera créé en son sein, où les départements compétents en la matière, tant au niveau fédéral que régional seront 195 amenés à coopérer » . Dans cette optique, la la Plate-forme Indicateurs pour un développement durable des SSTC et la Task-force Développement durable du Bureau fédéral du Plan fournissent un appui scientifique et méthodologique pour la construction d’un tableau de bord synthétique d’indicateurs de réalisation du Plan fédéral de développement durable. Concrètement cette tâche comprend : la construction d’indicateurs identifiant en quoi et dans quelle mesure les objectifs du Plan sont (ou non) rencontrés, (ce travail peut être réalisé par les membres de la CIDD, sur 196 base notamment des indicateurs figurant dans le Plan ). l’élaboration d’indicateurs évaluant la mise en œuvre du Plan. Il s’agit d’indicateurs dits « de réponse ». C’est pour répondre à cette deuxième tâche que le " groupe pilote indicateurs " a été créé à partir de membres de la CIDD et d'un membre de la PFIDD et de la TFDD. Cette procédure expérimentale est menée dans un premier temps avec quelques départements ministériels. Chacun des départements- « pilotes » devait choisir un sous-thème du PFDD relevant de sa compétence, et proposer au moins un indicateur y répondant. En outre, une fiche méthodologique reprend différents renseignements relatifs à l’indicateur (définition, unité, pertinence) et à la disponibilité des données (souvent dispersées entre plusieurs départements).

192

Ibidem, p. 17. Ibidem, p. 17. 194 Ibidem, p. 217. 195 Plan fédéral de développement durable 2000-2004, § 642. 196 Cf. supra référence des indicateurs au point A.I.3, note 24. Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling 193

92


Néanmoins, cette expérience représente une tâche supplémentaire, qui passe après le travail ordinaire des fonctionnaires impliqués. D’où le retard pris dans cette expérience, qui tendrait même à s’essouffler. L'expérience s'est terminée par la présentation d'un rapport à l'assemblée plénière de la CIDD en mai 2003.

Conclusions Le niveau fédéral belge en matière de développement durable se caractérise à l‘heure actuelle par une série d’acteurs et de mécanismes. Au niveau des acteurs, la loi du 5 mai 1997 désigne la Commission interdépartementale de développement durable, le Conseil fédéral de développement durable et le Bureau fédéral du Plan comme les acteurs clefs du développement durable. Deux acteurs supplémentaires se sont rajouté depuis lors : le Secrétariat d’Etat au développement durable, et le Service public fédéral de programmation développement durable (SPPDD), créée suite à la réforme « Copernic ». Au niveau des outils, outre le Plan fédéral de développement durable, la Belgique dispose depuis peu de deux rapports fédéraux de développement durable. L’adoption chahutée ou tardive de ces documents tient pour une part à la nouveauté de ces instruments, mais aussi à certaines adaptations qui devait entraîner une révision de la 197 loi du 5 mai 1997 . Ainsi, les deux rapports fédéraux de développement durable recommandent avec insistance d‘élargir la base sociale du CFDD aux groupes majeurs cités dans l‘Agenda 21, mais non représentés en Belgique (femmes et jeunes). En outre, il serait également pertinent de réserver une place aux représentants des pauvres, pour prendre en compte da façon plus complète la dimension sociale du développement durable). Plus fondamentalement, la Task force développement durable estime nécessaire l’institutionnalisation d’un dialogue entre le CFDD et les conseils consultatifs. Dans l’optique de ce travail, ce dialogue est un élément essentiel. La Belgique ne fera pas l’économie de la participation de ces organes consultatifs dans le cadre de l’adoption participative d’un set d’indicateurs de développement durable. A propos de ces derniers, il convient également de noter que rien qu’au niveau 198 fédéral , trois premières listes d’indicateurs ont été dressées. Il s’agit chronologiquement de celles du premier Rapport fédéral, du Plan et du deuxième Rapport fédéral de développement durable. Un quatrième processus est en cours : la sélection d’indicateurs de réalisation du Plan mené par la CIDD. Ce travail pourrait se concrétiser par la constitution d’une liste d’Indicateurs de développement durable mis à jour régulièrement, par la CIDD, suite au prochain PFDD. Ces différentes listes constituent autant de bases à partir desquelles pourraient s’effectuer la sélection participative de listes d’IDD pour la Belgique. Mais étant donné la répartition des compétences prévalant en Belgique entre Etat fédéral et entités fédérées, il est indispensable de reprendre également ce qui se fait au niveau des régions et communautés (Section B), dans leur domaine de compétences respectives.

197

Cependant, les négociation entre les cabinets ministériels ont fait apparaître de telles divergences que le projet de révision de la loi fut finalement abandonné. 198 Et donc sans tenir compte des listes européennes et internationales, ni des listes se constituant au niveau des entités fédérées (cf. infra). Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling 93 Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling


B. Niveaux régionaux et communautaires Après avoir passé en revue ce qui se fait en matière de construction de liste d’indicateurs au niveau fédéral belge, la cohérence impose de se pencher sur les compétences détenues par les entités fédérées en ces matières. Suite aux multiples phase de réformes institutionnelles, les régions et communautés ont en effet été dotées de compétences importantes, touchant de près au développement durable. A titre illustratif, le site d’accueil du gouvernement wallon présente synthétiquement les trois blocs de compétences détenues par les régions. « Tout d'abord, les matières à caractère économique avec les PME, l'aide aux grandes entreprises, l'emploi, la formation professionnelle, l'agriculture, les technologies, le tourisme, le commerce extérieur. Ensuite, les compétences touchant à la qualité de la vie : l'aménagement du territoire, le logement, le patrimoine, l'environnement, les affaires sociales et la santé. Enfin, les matières dites d'autorité avec la tutelle sur les communes, la fonction publique et le 199 budget » . Les communautés quant à elles ont notamment une compétence pour les matières dites « personnalisables ». Parmi les matières communautaires, on retrouve essentiellement : « les secteurs de la culture, de l'éducation, de la recherche et de la formation, de la santé (exclusivement médecine préventive), de l'aide à la jeunesse, des 200 infrastructures, du sport et des relations internationales » . Ce point B vise à dresser un panorama des listes d’indicateurs développées dans les principales institutions fédérées du pays. Nous aborderons successivement la Région wallonne (I), la Communauté française (II), la Flandre (où la région flamande et la communauté néerlandophone ont fusionné en une seule entité –III-) et la région de 201 Bruxelles–Capitale (IV) . Partant de ce point de vue, les quatre entités fédérées passées en revue présenteront successivement : 202 les grands documents programmatiques des régions les rapports (et éventuelles expériences) les bases de données existantes et indicateurs produits. En revanche, nous ne pourrons entrer dans le détails de plans sectoriels (par exemple les plans « air », « énergie », « déchets »), qui bien que comprenant des aspects participatifs indéniables, ne s’inscrivent que de façon très partielle (sectorielle) dans l’optique du développement durable.

199

http://mrw.wallonie.be/mrw/Html/Pre_1.htm http://www.cfwb.be/presentation/communaute/pg01.html 201 En raison de son caractère très marginal par rapport aux deux grandes communautés, on fera l’impasse sur la communauté de langue allemande. 202 Comme le « Contrat d’avenir pour la Wallonie », le deuxième « Plan régional de développement» pour Bruxelles, « Kleurrijk Vlaanderen » ou le Pacte de Vilvoorde pour la Flandre. A ce sujet, si on peut éventuellement rentrer dans des programmes spécifiques, portant en priorité sur un grand secteur (par exemple des plans environnementaux), il ne nous est pas possible d’énumérer les plans tout à fait sectoriels (comme les plans « air » ou « déchets »). Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling 94 Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling 200


1. La Région wallonne Du point de vue programmatique, la politique du développement durable en Région wallonne se base essentiellement sur le document incontournable qu’est le Contrat d’avenir pour la Wallonie (a), et dans une moindre mesure sur le Plan d’environnement pour un développement durable (b). En matière de rapports et d’expériences, l’Etat de l’environnement wallon (c) est un must, tout comme le développement actuel d’un tableau de bord des indicateurs (d) mais on peut également citer certaines expériences menées dans le cadre de la DGRNE (e). Au niveau des bases de données on relèvera l’importance croissante du Service d’études et de statistiques (f) ainsi que le Systèmes de gestion d’informations territoriales (g).

1.1. Le Contrat d’avenir pour la Wallonie (CAW) Présentation générale Le Contrat d’Avenir pour la Wallonie, datant de juillet 2000 est le document politique de référence en Région wallonne. Le Contrat d’avenir pour la Wallonie se démarque d’une déclaration gouvernementale régionale classique, en ce qu’il établit son programme non plus sur cinq ans (la durée ordinaire de la législature), mais sur dix ans. Le CAW a établit quatre priorités politiques distinctes : le développement économique durable, l’accélération du développement des arrondissements soutenus par l’Europe, les jeunes et la société de la 203 connaissance. Le Contrat d’avenir se décline également en dix principes d’action et 20 groupes de mesure concrètes. Parmi les principes d’action, on peut mentionner plus spécialement les principes (1) « un souci constant de la qualité de la vie », (2) « l’égalité des chances », et (9) « une mobilité efficace pour tous et respectueuse de l’environnement ». Le groupe des 20 mesures concrètes, reprend quant à lui une série de priorités s’inscrivant en droite ligne dans la 204 philosophie du développement durable . A noter également que le Gouvernement wallon insiste sur le caractère participatif qui a présidé à la réalisation du Contrat d’avenir pour la Wallonie : « Par essence, le Contrat d’avenir pour la Wallonie est une œuvre collective. Le Gouvernement a adopté le 16 septembre 1999, son projet de contrat d’avenir pour la Wallonie. Il l’a dès lors soumis aux partenaires sociaux, à la population,

203

204

Ces dix priorités sont 1) un souci constant de la qualité de la vie ; 2) l'égalité des chances ; 3) la simplification administrative ; 4) une recherche permanente de la qualité totale ; 5) une mise en évidence systématique des succès wallons ; 6) un désir d'ouverture et une recherche constante de la participation et de la mobilisation des acteurs du développement ; 7) une culture de l'évaluation ; 8) la concentration des actions et des moyens disponibles sur les priorités dans le cadre d'une programmation pluriannuelle et spatiale ; 9) une mobilité efficace, pour tous et respectueuse de l'environnement ; 10) un renforcement de la coopération Wallonie-Bruxelles. Ces 20 mesures qui sont à mettre en œuvre « dans les deux années qui suivent l'élaboration du Contrat d'Avenir » sont : création de très petites entreprises (TPE) et de PME ; soutien à la formation ; financement des emplois de proximité ; augmentation de la valeur ajoutée agricole, développement de filières de produits de qualité ; développement d'une économie centrée sur l'environnemental ; multiplication de la communication et des échanges entre les acteurs institutionnels, sociaux et économiques travaillant en réseaux ; amélioration de l'image de la Région ; modernisation et simplification administrative ; dynamisation des aides européennes ; modernisation de l'enseignement technique et professionnel ; facilitation de l'accès au premier emploi ; diversification des filières d'accès au logement pour les jeunes ; développement de la mobilité ; soutien à l'installation des jeunes agriculteurs ; multiplication des infrastructures sportives ; amélioration du cadre de vie ; soutien à la recherche et développement ; diffusion des technologies de l'information et de la communication ; renforcement de l'apprentissage des langues ; création de centres de compétence, véritables lieux de diffusion des connaissances en matière de technologie. Source : http://vancau.wallonie.be/as/cawa/article1.htm


95


aux organes consultatifs et aux différentes associations afin de connaître leurs avis, leurs propositions au sujet de celui-ci. (…) Suite à cette démarche novatrice, le gouvernement a complété son projet tant dans les mesures concrètes qu’il entend mener lors de cette législature que dans les priorités et les principes communs qu’il se fixe. Il a pris en compte 206 amendements suite à la centaine d’avis reçus de la concertation et aux très nombreuses interventions citoyennes (plus de 1200 propositions formulées lors des rencontres, quelques 200 courriers directs, cartes « boomerang, e-mails, 205 …) ». Contenu et structure Concrètement, le contrat d’avenir s’articule en trois parties distinctes : Première partie : Quatre priorités et dix principes communs d’action Deuxième partie : Première phase d’actions : 20 mesures Troisième partie : Les actions du gouvernement, matière par matière Cette partie ayant trait aux « actions du gouvernement » est de loin la plus volumineuse. Elle se présente sous forme de 52 fiches thématiques ainsi que des sous-fiches pour certaines matières. Ces fiches d’une à deux pages chacune présentent une série « d’action du gouvernement » ou de priorité du gouvernement qui recouvrent des mesures que le gouvernement entend prendre. Signalons également que les fiches les plus intéressantes du point de vue du développement durable sont placées sous le titre « le développement économique régional durable », lequel est structuré en quatre sous-titres : une économie structurante (fiches 14-29), qui recouvre en gros la dimension économique au sens large du développement durable, la formation et l’emploi (fiches 30-36), dont le titre parle de lui-même, le cadre de vie (fiches et sous-fiches 37-43) reprenant les composantes environnementales ainsi que le logement les liens sociaux (fiches 44-52) Le CAWA et les indicateurs Le CAW a été évalué à la mi-législature, conformément aux dispositions prévues par le document, mais également en réponse aux accords de la Saint-Polycarpe (ou accords du Lambermont) du 13 juillet 2001, qui transféraient notamment aux régions (en tout ou en 206 partie) de nouvelles compétences . Cette évaluation était double : -

L’évaluation interne, faite comme son nom l’indique par le Gouvernement wallon, consistait entre autres à faire le bilan des dispositions législatives qui avaient été prises dans le cadre du CAW.

-

L’évaluation externe, confiée au consultant « Deloitte & Touche » partie par la mise au point d’indicateurs. Concrètement :

207

, s’est faite en grande

« un correspondant de l’évaluation a été désigné dans chaque Division du Ministère de la Région wallonne et du MET, ainsi que dans chaque organisme pararégional. Les correspondants de l’évaluation effectuent un travail essentiel

205

Gouvernement wallon, « Contrat d’avenir pour la Wallonie , Document définitif, second tirage », juillet 2000, pp. 2-3. 206 Agriculture, commerce extérieur, pouvoirs locaux, relations internationales et coopération au développement 207 Deloitte & Touche, « Premier rapport d’évaluation, Contrat d’avenir pour la Wallonie », Cabinet du ministre président de la Région wallonne, 14/01/2002 ». Ce document complet d’évaluation externe est accessible sur le site suivant : http://avenir.wallonie.be/pdf/caw_deloitte_long.pdf Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling 96 Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling


d’interface entre les services producteurs de données d’information de l’évaluateur externe » 208 .

(…) et les besoins

D’un point de vue opérationnel, les indicateurs identifiés par Deloitte & Touche étaient essentiellement des indicateurs d’avancement du projet, mentionnés par le CAW. Ces indicateurs mesuraient notamment en pourcentages l’état d’avancement des objectifs mentionnés. Cette double évaluation a conduit au Contrat d’avenir pour la Wallonie actualisée (CAWA), adopté au Parlement wallon le 27 mars 2002. Le CAWA propose notamment 20 209 objectifs, le plus souvent chiffrés, pour 2004 , ainsi qu’une série de partenariats à finaliser. Le sous-titre du CAWA « Poursuivre et amplifier » ne laisse planer aucune équivoque sur la continuité dans laquelle s’inscrit le CAWA par rapport au CAW. Enfin, le CAWA prévoit également l’internalisation dans l’administration wallonne - au 210 service d’étude et de statistique (SES) - de la batterie d’indicateurs développée en concertation avec « Deloitte & Touche ». Signalons néanmoins que la prochaine création de l’IWEPS (Institut wallon d’Evaluation, Prospective et Statistique) remplacera de facto le SES.

1.2. Le Plan d’environnement pour le développement durable (PEDD) Le Plan d’environnement pour le développement durable est un document en principe quinquennal, mais dont le dernier et unique exemplaire remonte au 9 mars 1995. Celui-ci est décomposé en 12 cahiers thématiques reprenant l’incidence de différents secteurs sur l’environnement. Ces 12 cahiers traitent des thèmes suivants : le milieu ambiant (cahier 1), l’eau (2), l'homme et la nature (3), les déchets (4), le milieu urbain et le milieu rural (5), l'agriculture, la forêt et l'environnement (6), les activités industrielles et l'environnement (7), l'énergie et l'environnement (8), les transports, les infrastructures et l'environnement (9), le tourisme, les loisirs et l'environnement (10), le citoyen et l'environnement (11), les moyens et instruments généraux (12). Chacun des chapitres contenus dans un cahier (par exemple, le Cahier 1 : le milieu ambiant, chapitre 3 - le bruit) comporte une introduction contenant une analyse de la situation en Région wallonne, ainsi que quelques données de base, des enjeux et objectifs et des actions et instruments. Le gouvernement wallon consulte la population avant l’adoption formelle du Plan pour l’environnement pour le développement durable. Les articles 12 et 13 du décret du 21 avril 1994 précisent que le PEDD est soumis à une enquête publique de 30 jours, que les autorités communales sont chargées d’informer la population et de transmettre les remarques éventuelles de celle-ci au gouvernement wallon. Parallèlement à cette consultation le Gouvernement wallon consulte les provinces et communes, les organes consultatifs de la région wallonne (Conseil wallon de l'environnement pour le développement durable, le Conseil économique et social de la Région wallonne). Malgré son ancienneté, le PEDD est toujours sensé faire autorité en Région wallonne. Rien ne le remplace, et aucun texte de loi ne fait de lui un outil désuet. Le rapport sur l’état de l’environnement wallon, abordé au point suivant, en fait d’ailleurs explicitement mention dans chacune de ses fiches.

1.3. L’état de l’environnement wallon ème

« L’état de l’environnement wallon à l’aube du XXI siècle » est un document publié par la Direction générale des Ressources naturelles et de l’Environnement (DGRNE), qui associe 208

Gouvernement wallon , « Contrat d’avenir pour la Wallonie actualisé », séance du 27 mars 2002, p. 9, http://avenir.wallonie.be/pdf/broch_cawa.pdf 209 « Actualisation du Contrat d’avenir », http://avenir.wallonie.be/pdf/CAWA20V.doc 210 http://mrw.wallonie.be/sg/secgen/Html/org_divFonc_DirEtudes.htm . Voir également le point c. Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling 97 Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling


des fonctionnaires de cette direction du Ministère de la Région wallonne, l’Institut wallon, et l’Institut de Gestion de l’Environnement et d’Aménagement du territoire (IGEAT) de l’Université libre de Bruxelles. L’état de l’environnement wallon se présente comme un vaste recueil de données environnementales en Région wallonne. Ces données permettent la construction d’indicateurs pour les six thèmes qui structurent ce rapport (chacun des thèmes comprenant de nombreux sous-thèmes : 1)Air, 2) Eau, 3) Nature et forêts, 4) Agriculture, 5) Déchets, 6) Divers). Chacun de ces grands thèmes est croisé avec la grille d’analyse du schéma DPSIR (Forces directrices, Pressions, Etat, Impact, Réponse). Selon les auteurs : « Ces schémas DPSIR ont pour objectif de mettre en évidence la structuration du rapport et les interrelations entre les différents compartiments de l’environnement 211 et les activités humaines » . De ce croisement est tiré un tableau dont en gros, la structure générale est la suivante :

Forces directrices

Pression

Etat

Impact

Réponse

Air Eau Nature et Forêts Agriculture Déchets 212

Chacune de ces cases peut donner lieu à un ou plusieurs indicateurs . Ceux-ci sont présentés selon une structure homogène comprenant 6 renseignements : 1) Description du phénomène, 2) signification, 3) Situation en Région wallonne, 4) Situation wallonne dans le contexte européen, et 5) Conclusion. Une série de renseignements complémentaires sont également mentionnés, comme la relation avec le PEDD, les liens avec d’autres indicateurs, les aspects réglementaires, les gestionnaires de donnée et les rédacteurs de la fiche. Signalons également que le Conseil wallon de l’environnement et du développement durable (CWEDD) a produit un avis relatif au choix d’indicateurs pour le rapport sur l’état de l’environnement et pour le (futur) tableau de bord de l’environnement de la Région wallonne.

1.4. Le tableau de bord des indicateurs (environnementaux) wallons213 La Cellule Etat de l'Environnement wallon est une équipe pluridisciplinaire de 7 personnes travaillant au sein l’Institut de Gestion de l’Environnement et d’Aménagement du territoire de l’ULB et qui s’est vue pour mission de publier annuellement un tableau de bord de l'environnement (TBE) à l'échelle de la Wallonie. Sous la coordination de l'ULB et de la DGRNE, l'équipe prépare le nouveau TBE 2003 qui sera publié d'ici quelques mois. L'objectif du tableau de bord est de «cerner l'évolution de l'état de l'environnement, les pressions 214 exercées et l'efficacité environnementale des mesures prises » .

211

Ministère de la Région wallonne, Direction naturelle des ressources naturelles et de l’Environnement (DGRNE), « Etat de l’environnement wallon 2000 » , p. 15. 212 A noter que l’état de l’environnement wallon ne procède au calcul des indicateurs que pour autant qu’ils corresponde à un problème environnemental au sens strict, que les données soient disponibles, et que l’indicateur soit pertinent. C’est ce qui explique que le tableau général reprend plus d’indicateurs que le nombre d’indicateurs effectivement présents. 213 Texte réalisé sur base d’une présentation de l’équipe par Joël Dozzi, IGEAT-ULB. 214 Source : art.2, Convention cadre Région wallonne – IGEAT Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling 98 Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling


Le TBE 2003 reprendra donc pour chaque compartiment de l'environnement et divers secteurs d'activité un ensemble d'indicateurs permettant de satisfaire l'objectif décrit cidessus. La convention-cadre liant le Ministère de la région wallonne et l'IGEAT spécifie par ailleurs qu'un "rapport plus complet et plus analytique devra être produit au terme de 3 ou 4 ans" (art.2, Convention cadre Région wallonne – IGEAT).

1.5. Le tableau de bord des communes. A l’initiative de la DGRNE (Direction générale des Ressources naturelles et de l’environnement), une dizaine de communes wallonnes ont mené de mai à octobre 2002, une expérience-pilote visant à établir une liste d’indicateurs de développement durable centrés sur l’environnement. Cette expérience, qui associait également la FUL (Fondation universitaire luxembourgeoise) a débouché sur un tableau de bord communal de l’environnement pour huit des dix communes contactées (Chaudfontaoine, Gerpinnes, Liège, Namur, Pont-à-celles, Profondville, Seneffe, Tenneville). Faute de financement, cette expérience-pilote n’a pas été poursuivie

215

.

1.6. Le Service d’étude et de statistiques du Ministère de la Région wallonne216 Situé dans la division « Secrétariat général », direction de la fonction publique du Ministère de la Région wallonne, le service d’étude et de statistiques est chargé : -

de la collecte et du stockage des données indispensables à la conduite de la politique régionale, notamment de la politique économique; de la réalisation des études prévisionnelles à court, moyen et long terme destinées à éclairer les conséquences des choix de politiques, notamment économiques, de la Région.

Le SES participe également à l’Observatoire de l’emploi associant le ministère de la Région wallonne et le FOREM et assure une série de publications, dont notamment «l’Annuaire 217 statistique de la Wallonie » . Annuaire statistique de la Wallonie Le volumineux module général (près de 400 pages) de cet annuaire dresse un panorama statistique de la Wallonie, principalement du point de vue socio-économique. Les tableaux 218 sont agencés en huit chapitres débordant du champs de compétences détenues stricto sensu par la Région wallonne : l’annuaire consacre en effet un important chapitre à l’enseignement, lequel étant pourtant une matière typiquement communautaire. En outre, le rapport utilise à plusieurs reprises le mot « indicateurs » pour désigner des données certes centrales, mais non agrégées, et ne permettant pas d’offrir de renseignement par rapport à 219 quelconque vision du développement durable. 215

216

217

Pour plus de renseignement, consulter le rapport « Tableau de bord communal de l’environnement, Un outil pour optimiser la coopération communes-DGRNE, au bénéfice de l’environnement ? » , Rapport final de la convention Education- environnement, asbl : « Mise en œuvre et encadrement d’une politique environnementale intégrée au niveau communal »-mai 2002-octobre 2002-, 95 p. + annexes. Ce rapport peut être commandé au Ministère de la région wallonne, DGRNE, Direction de la Nature. Cette brève présentation est tirée de la présentation du SES sur le site du Ministère de la région wallonne http://mrw.wallonie.be/sg/secgen/Html/org_divFonc_DirEtudes.htm

Celui-ci comporte trois modules : « le module général réunit les principales statistiques relatives aux divers aspects de la vie économique et sociale en Wallonie. Il est accompagné d’une brochure intitulée "La Wallonie: quelques repères" qui en présente une synthèse en quelques pages et qui fait l’objet d’une très large diffusion Source : http://mrw.wallonie.be/sg/secgen/Html/org_divFonc_DirEtudes.htm 218 Ces huit chapitres sont 1) Présentation générale, 2) Occupation du sol et agriculture, 3) Démographie, 4) Enseignement, 5) Revenus, 6) Logement, 7) Economie, 8) La Wallonie dans l’Europe. 219 Il faut encore remarquer le déséquilibre entre chapitres : si les chapitres « revenus » et « démographie » sont bien fournis, on regrette que le chapitre (pompeusement) appelé «La Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling 99 Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling


LE SES précise également que ce module général est accompagné d’un module économique et d’iun module social : « le module économique présente et analyse les données qui caractérisent les comportements des trois grands acteurs économiques wallons, à savoir les entreprises, les ménages et les pouvoirs publics; le module social présente et analyse les données qui permettent de suivre l’évolution, la structure et les comportements socio-économiques des diverses composantes de la population 220 active wallonne, occupée et non occupée » . Indicateurs Le Contrat d’avenir pour la Wallonie actualisée charge le SES de l’internalisation dans 221 l’administration wallonne de la batterie d’indicateurs identifiés lors de l’évaluation externe . Pour rappel ces indicateurs avaient été identifiés sur l’initiative du Consultant externe, le 222 bureau « Deloitte & Touche » , avec la collaboration de différents services du Ministère de la Région wallonne. Le rapport de ce consultant externe précisait à cet égard : « Un système de tableau de bord sera proposé au Gouvernement en janvier 2002. Nous avons mis celui-ci au point tout au long de l’année 2001. Il sera mis en œuvre de manière standardisée et systématique dans le courant du 1er semestre 2002. Nous nous emploierons à continuer à aider l’Administration à apporter les éléments d’information nécessaires tout au long de l’année 2002, de façon que ce système soit pleinement opérationnel à la fin de cette année, et utilisable tant par nous-mêmes pour notre second rapport d’évaluation, que par le Gouvernement, pour son suivi interne du CAW.Ce système de tableau de bord de suivi sera transmis après ce fonctionnement pilote au Service d’Etudes et de Statistiques de la Région wallonne aux fins de servir d’instrument de suivi permanent de l’action du Gouvernement 223 dans le cadre du Contrat d’Avenir » . Signalons enfin pour mémoire que la prochaine création de l’IWEPS (Institut wallon d’Evaluation, Prospective et Statistique) remplacera de facto le SES.

Wallonie dans l’Europe » se borne à dresser un tableau fort peu instructif, comparant sur bases de 10 données les différentes provinces belges à diverses villes et régions limitrophes. 220 221

Source : http://mrw.wallonie.be/sg/secgen/Html/org_divFonc_DirEtudes.htm

A ce sujet cf. supra point a) « Contrat d’avenir pour la Wallonie ». 222 Le document complet d’évaluation externe est accessible sur le site suivant : http://avenir.wallonie.be/pdf/caw_deloitte_long.pdf 223 Deloitte &Touche, « Premier rapport d’évaluation, Contrat d’avenir pour la Wallonie », Cabinet du ministre président de la Région wallonne, 14/01/2002 », p. 10. http://avenir.wallonie.be/pdf/caw_deloitte_long.pdf Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling 100 Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling


1.7. SYGIT (Systèmes de gestion d’informations territoriales) Le SYGIT (anciennement « Cellule base de données ») de la Conférence permanente du développement territorial (CPDT), mise sur pied le 7 mai 1998, par le Gouvernement wallon vise à fédérer la recherche notamment en matière urbaine, en créant une interface entre les 3 grandes universités francophones (UCL, ULB, ULG), les décideurs et les administrations concernées. Dans son troisième programme de travail (2001-2002), le SYGIT s’est vue confier « un exercice de recherche prospectif » à savoir : « identifier et mettre au point des indicateurs susceptibles de permettre un diagnostic du développement territorial en Wallonie et d'assurer son suivi au cours du temps. Il vise à établir une batterie de critères de suivi et d’évaluation du développement territorial, à rendre cohérente avec le Tableau de Bord de 224 l'Environnement wallon » . Lors du nouveau programme de travail (2002-2005), l'équipe SYGIT entend : « mobiliser les ressources existantes pour créer et dynamiser un tableau de bord dédié au développement territorial (TBDT), et ce, en partenariat étroit avec les acteurs universitaires et les administrations. Ce concept nouveau vise à intégrer les dimensions environnementales, sociales et économiques du développement en identifiant et structurant une liste cohérente d’indicateurs de référence à soumettre à la consultation la plus large possible des acteurs concernés, via la 225 mise en œuvre d’un processus participatif » . Ces missions impliquent de collecter toutes sortes d’info dans les différentes administrations régionales : études, données statistiques, données cartographiques, base de données, et méta-données (système cohérent qui documente d’autres données : ce sont « des données sur les données). Cette collecte s’accompagne d’une description des données sur base de fiches comportant toute une série d‘informations sur les données, sur base de ce qui se fait généralement au niveau européen. La diffusion de ces données se fait selon 7 thèmes et 226 différents sous-thèmes sur internet à partir du site de la CPDT .

224

« Objectifs poursuivis par l'Equipe SYGIT (Systèmes de gestion d’informations territoriales) » http://www.lepur.geo.ulg.ac.be/index.htm

225

« Objectifs poursuivis par l'Equipe SYGIT (Systèmes de gestion d’informations territoriales) » http://www.lepur.geo.ulg.ac.be/index.htm 226 http://cpdt.wallonie.be Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling

101


2. Communauté française La politique de développement durable ne s’inscrit pas explicitement, formellement, parmi les objectifs prioritaires de la Communauté française. Néanmoins, la « Charte d’avenir pour la 227 Communauté Wallonie-Bruxelles » , du 26 septembre 2001 est un document d’une vingtaine de pages, fixant notamment cinq leviers ou objectifs dans les matières que gère l’Institution : Premier Levier : L’éducation pour tous, tout au long de la vie Deuxième Levier : L’épanouissement par la Culture et le Sport Troisième Levier : Une politique de prévention et de lutte contre les exclusions Quatrième Levier : L’enfance au centre d’une politique coordonnée Cinquième Levier : Une amélioration du service au citoyen et une démarche de qualité spécifique à l’administration Ces leviers, ou du moins les quatre premiers d’entre eux, s’inscrivent dans le champs du développement durable, et devraient donc logiquement dans l’avenir être partie prenante d’un set d’indicateurs de développement durable si celui-ci devait être envisagé au niveau national. Néanmoins, cette exigence se heurte au problème de la disponibilité et de la gestion des données en Communauté française. En effet, il n’existe pas à ce jour de département statistique transversal aux différentes matières traitées par la Communauté française. L’actuel service des statistiques de la Communauté française n’a en fait trait qu’aux matières relatives : « aux établissements d'enseignement, aux élèves et étudiants, aux certificats et diplômes et au personnel de l'enseignement, pour l'ensemble des niveaux et catégories d'enseignement organisé, subventionné ou reconnu par la 228 Communauté française » . Dès lors la recherche d’informations statistiques et leur traitement passe à ce jour, faute de mieux, par les différentes administrations concernées. Cette situation est susceptible de poser des problème inhérents à la collecte et la gestion des données : fragmentation, dispersion des données, données incomplètes, pas à jour, etc. Le Parlement de la Communauté française a toutefois voté un décret « portant création de l'Entreprise publique des Technologies nouvelles de l'Information et de la Communication de la Communauté française (ETNIC) ». Ce décret, paru au Moniteur belge le 17 mai 2002, prévoit notamment : « la constitution (…) d'un service des études et de la statistique transversal et commun à l'ensemble des services de la Communauté française à partir des données acquises et/ou produites, notamment par les services opérationnels; (…) Les services de la Communauté française ont l'obligation de transmettre les données dont ils disposent à l'Entreprise publique; l'Entreprise publique (…) 229 collaborera avec les acteurs concernés par l'utilisation des statistiques (…) » .

227 228 229

http://www.cfwb.be/charteavenir/textes/charteavenir.PDF http://www.statistiques.cfwb.be/ Moniteur belge, Décret portant création de l'Entreprise publique des Technologies nouvelles de l'Information et de la Communication de la Communauté française (ETNIC), 17 mai 2002, Art. 3. § 1, 9.


102


3. Flandre (Vlaamse Gemeenschap) Le paysage politico-administratif en Flandre présente une particularité majeure. Vu le fait que la Région flamande et la Communauté flamande exerçaient leurs compétences sur le même territoire , la Flandre a pu réunir ces deux niveaux de pouvoirs distincts en un seul : la Vlaamse gemeenschap (Communauté flamande). Par rapport à notre champs de préoccupation, cette situation offre l’avantage, notamment dans le domaine statistique d’avoir des données moins fragmentées. A priori, cette situation doit également permettre de faciliter la constitution de listes d’indicateurs de développement durable flamand. En outre, remarquons également au niveau de la répartition des compétence, un même ministre gère deux matières connexes mais généralement distinctes : l’environnement et l‘agriculture. 230

Si l’accord de gouvernement (flamand) du 13 juin 1999 ne comporte aucune référence aux indicateurs, le programme « Kleurrijk Vlaanderen » en revanche consiste en un document programmatique important, qui justifie de lui consacrer un point spécifique (a). Ce programme sera suivi par le Plan de politique environnementale (b), le Plan environnemental annuel (c), avant d’aborder (d) les rapports environnementaux MIRA, le système mis en œuvre au niveau des communes et provinces (e) et les indicateurs régionaux flamands (f).

3.1. Kleurrijk Vlaanderen et le Pacte de Vilvoorde Kleurrijk Vlaanderen (littéralement “ Flandre multicolore ”) consiste en un programme cadre d’avenir à long terme pour la Flandre. Le terme de ce projet est l’horizon 2020, son fil rouge 231 consiste à « réfléchir aujourd’hui à la Flandre de demain ». Kleurrijk Vlaanderen envisage des thèmes très divers, mais s’inscrivant pour la plupart dans la philosophie du développement durable ( Penser l’avenir, entreprendre, les aspects sociaux, la démocratie, l’aménagement du territoire, la mobilité, la culture et la vie en société, l’environnement, la formation continue, l’innovation, le sport, la Flandre dans le monde). Le processus « Kleurrijk Vlaanderen » entrouvre la porte à la participation : le gouvernement flamand dit vouloir « stimuler à la réflexion » via un site web, une lettre d’information et une adresse électronique. Un des premiers résultats opérationnels de Kleurrijk Vlaanderen consiste en le Pacte de Vilvoorde, signé le 22 novembre 2001 par le gouvernement flamand et des partenaires sociaux. Le pacte de Vilvoorde formule 21 objectifs, qui doivent être réalisés pour 2010. Ces objectifs se déclinent en les 8 thèmes suivants : 1) Formation continue, 2) Travail, 3) Entreprises, 4) Soins, 5) Culture et vie en société, 6) Environnement, 7) Mobilité, 8) Démocratie. A chaque thème sont rattachés un ou plusieurs indicateurs chiffrés. Chaque thème donne lieu à une fiche où est décrite la situation future escomptée, les effets attendus, les indicateurs permettant d’évaluer la situation, ainsi que quelques données chiffrées documentant la situation actuelle. Remarquons que les objectifs semblent parfois très ambitieux , voire « lyriques » Ainsi , l’objectif 10 énonce : « L’ouverture active aux autres et aux cultures étrangères qui caractérise la Flandre conduit à ce qu’en 2010, chaque jeune de Flandre reçoive la possibilité 230

L’accord gouvernemental flamand du 13 juin 1999230 « een nieuw project voor Vlaanderen » (un

nouveau projet pour la Flandre) est structuré en sept parties. La quatrième partie est consacrée à la qualité de la vie « Kwaliteit doet leven ». Dans cette partie sont abordées des thématiques comme « une politique environnementale saine » , le plan de mobilité flamand, l’aménagement du territoire, et l’habitat urbain. Signalons également que ce plan flamand est nettement moins orienté sur le développement durable que ne l’est l’accord de gouvernement fédéral. http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/regeerakkoord 231 Source : http://www.kleurrijkvlaanderen.be/showpage.asp?iPageID=3 Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling 103 Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling


de faire une expérience à l’étranger, entre autre dans le cadre de la coopération 232 au développement » Les indicateurs permettant d’évaluer la mise en oeuvre de cet objectif sont

233

:

« - Nombre de jeunes participant aux programmes Socrates, Erasmus et Léonard de Vinci ; Nombre de jeunes impliqué dans un travail de développement bénéficiant d‘une dispense de pointage par rapport à la population jeune totale ; et participation à des programmes culturels européens d’échange la Jeunesse (groupes des 15-24 ans), en ‰ ». « Kleurrijk Vlaanderen » en général et le pacte de Vilvoorde en particulier consistent 234 donc en un projet politique pour la Flandre, sur base duquel sont construits des indicateurs . En conclusion, selon le MiNa-Raad (Conseil flamand pour l’environnement et la nature) : « ce pacte comprend donc les principaux domaines politiques , appréhende les principaux domaines politiques flamands. Il correspond par conséquent à différentes caractéristiques d’une stratégie qui concerne le développement durable (…) [mais] il n’est en aucun cas un 235 plan à part entière de développement durable (…)

3.2. Plan de politique environnementale et programme environnemental annuel En Flandre, le décret du 5 avril 1995 constitue la base de la politique de planification environnementale. Celle –ci comporte un rapport environnemental (Milieurapport) tous les deux ans, (voir point 3.3) un plan de politique environnementale (Milieubeleidsplan) tous les cinq ans, un programme environnemental annuel (Milieujaarprogramma) Le Milieubeleidsplan est préparé par un groupe de travail (« plannings team ») constitué à partit de représentants de différentes administrations publiques flamandes compétentes en matière d’environnement, (déchets, aménagement du territoire, distribution d’eau) et 236 coordonné par AMINAL (Administratie Milieu, Natuur, Land en Waterbeheer). Le projet de 237 plan fait l’objet d’une enquête publique. Les avis du SERV (conseil consultatif socio238 économique flamand), du MiNa-raad (Conseil consultatif sur l’environnement et la nature) , des provinces et communes et des commissions compétentes du Gouvernement flamand sont récoltés, avant d’être, le cas échéant intégrés au projet qui doit être approuvé par le gouvernement flamand. A titre d’exemple, pas moins de 6000 avis émanant de groupes comme la population ou l’industrie, ont été récoltés lors de la phase de consultation pour le 232

“De actieve openheid voor andere en vreemde culturen die Vlaanderen kenmerkt, leidt er vanaf 2010 toe dat elke jongere uit Vlaanderen de kans krijgt om een ervaring op te doen in het buitenland, onder meer in het kader van samenwerkingsontwikkeling, culturele vorming of onderwijs.” http://www.kleurrijkvlaanderen.be/doc/21doelstellingen.pdf.pdf, p. 48. 233 “Aandeel jongeren dat deelneemt aan Socrates /Erasmus- en Leonardo-programma’s Aandeel jongeren betrokken in ontwikkelingswerk met vrijstelling van stempelcontrole ten aanzien van de totale jongerenpopulatie en deelname aan cultureel uitwisselingsprogramma van Jeugd voor Europa ten overstaan van groep 15-24-jarigen, in ‰” 234 Ces indicateurs sont été construits sous la supervision de l’Administration de planification et de statistique (APS, cf. infra), et du conseil économique et social de Flandre (SERV). 235 “Dit Pact omvat dus een langetermijndimensie, overspant de meeste Vlaamse beleidsdomeinen en wordt zowel politiek als maatschappelijk relatief breed gedragen. Het beantwoordt bijgevolg aan verschillende kenmerken van een strategie inzake duurzame ontwikkeling. (…). Van een volwaardige Vlaamse strategie voor duurzame ontwikkeling is dus voorlopig nog geen sprake;(…)”. http://www.minaraad.be/2002/2002-49.pdf p. 12. 236 http://www.mina.vlaanderen.be/fr.htm?http://www.mina.vlaanderen.be/wiedoetwat/aminal/introductie/fi losofie/index.htm 237 Sociaal economisch raad van Vlaanderen 238 Cf. infra, point d) Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling 104 Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling


plan 1997-2002 axé sur le développement durable et l’intégration des politiques. Ce plan fut approuvé en 1997 par le Gouvernement. Le projet de plan 2003-2007 a quant à lui été 239 soumis à enquête publique entre le 15 avril et le 15 juin 2002 . Le volumineux projet de Milieubeleidsplan (432 pages) est structuré en 7 chapitres. Le thème sur la politique sectorielle (themabeleid) portant sur une douzaine de thèmes se taille la part du lion : 200 pages. Dans la partie (7) relative aux instruments ; le projet de Plan propose 17 240 indicateurs correspondant à 17 thèmes . Ces thèmes, suivis des indicateurs sont 241 relativement classiques, à l’une ou l’autre expression près . Ces thèmes et les indicateurs sont mentionnés dans le cadre suivant : 1) Changement climatique : émission de 6 gaz à effet de serre, 2) Qualité de l’air : indicateur d’ozone dans l’air ambiant, 3) Qualité de l’air : dépôts de composés acides, 4) Qualité des eaux de surface : pourcentage des prélèvements respectant les normes en N, P et DBO242, 5) Qualité des sols : équilibre en azote, 6) Emissions de métaux lourds : émissions de métaux lourds dans l’air et l’eau, 7) Emissions de composés chimiques : émissions d’hydrocarbures poly- aromatiques, de COV243 et de dioxine, 8) Zones protégées : aire des réserves naturelles, 9) Déchets : production de déchets ménagers et industriels, 10) Consommation en eau : utilisation d’eau potable et part d’eau souterraine dans la production d’eau potable, 11) Occupation du territoire : surface bâtie, 12) Transport : volume de biens et de personnes transportées, 13) Transports : Emissions de CO2, NOx en COV dues aux transports, 14) Fourniture d’électricité : utilisation d’électricité par groupe-cible et part d’énergie renouvelable dans la production d’électricité, 15) Industrie : intensité énergétique de l’industrie, 16) Population : part de collectes sélectives dans la production totale de déchets, 17) Agriculture : usage de pesticides

Les programmes environnementaux annuels (Milieujaarprogramma) servent à la mise en oeuvre et à l’opérationalisation du plan quinquennal de politique environnementale (milieubeleidsplan). Ces plans mettent fortement l’action sur l’organisation, le calendrier, le partage des compétences et des responsabilités entre les différents acteurs. Par rapport à la liste d’indicateurs citée plus haut, signalons que le plan environnemental annuel 2001 rapportait que : « Les activités menées dans le cadre du développement d‘indicateurs de durabilité ont abouti à une vaste liste préliminaire d’indicateurs de durabilité. Cette grille d’indicateurs constitue un intéressant fil conducteur pour la réflexion du plan environnemental 2002-2006 ».

3.3. Les rapports MIRA (Milieurapporten) Cadre général MIRA désigne Milieu- en natuurrapport Vlaanderen (rapport sur l’environnement et la nature en Flandre). Les Rapports MIRA, rédigés par VMM (Vlaamse milieumaatschappij, société flamande de l’environnement) rendent compte d’un panorama de la situation, des objectifs environnementaux, mais aussi des perturbations que rencontre l’environnement. Ces rapports MIRA ont également une vocation de prospective environnementale. Plus concrètement, trois missions sont confiées aux rapports MIRA : description analyse et évaluation de la situation environnementale description du développement attendu de l’environnement à politique inchangée, et évaluation de l’évolution de la situation environnementale en fonction de changement de politiques évaluation de la politique environnementale menée On distingue trois types de rapports MIRA. Les rapports MIRA-T (avec un T désignant les thèmes environnementaux) portent sur une évaluation environnementale annuelle. Les deux autres rapports (MIRA-S et MIRA-BE) portent respectivement sur le rapport de Scénario environnemental (quinquennal) et le rapport d’évaluation politique (BE désignant beleid qui signifie « politique »). 239

Fin février 2003, ce plan n’avait toujours pas été approuvé par le gouvernement flamand. Ontwerp Vlaams Milieubeleidsplan 2003 – 2007, p, 364. http://www.milieubeleidsplan.be/plan/_down/volledig_mbp.pdf 241 Voir par exemple l’indicateur de population , exprimée en part de collecte sélective dans l’enlèvement des déchets 242 DBO : demande biologique en oxygène 243 Composés organiques volatils. Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling 105 Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling 240


Le rapport MIRA-T 2002 porte sur 7 secteurs et 11 thèmes. Ces secteurs sont : 1) la population, 2) l’industrie, 3) l’énergie, 4) l’agriculture, 5) le transport, 6) le commerce et les services, 7) le tourisme et les loisirs. Les thèmes ont quant à eux trait à : 1) l’émission de composés organiques volatils, 2) l’émission de Polychlorobiphényles -PCB’s-, 3) l’émission de métaux lourds, 4) l’émission de pesticides, 5) l’émission de poussières, 6) rayonnement ionisant, 7) bruit, 8) odeurs, 9) nuisances lumineuses, 10) fragmentation, 11) assèchement. Indicateurs Les rapports thématiques MIRA-T évaluent depuis 2002 la situation sur base de 148 244 indicateurs structurés du moins partiellement selon les secteurs et les thèmes mentionnés 245 ci-dessus . Ces indicateurs sont chargés de donner une information relevante sur le secteur et les thèmes envisagés. VVM opte pour une optique de continuité. Les indicateurs doivent répondre aux critères de pertinence, de bonne qualité scientifique et de mesurabilité ; lorsqu’un de ces indicateurs ne répond pas de manière suffisante à ces critères, on opte pour la construction d’indicateurs particuliers, appelés proxy-indicators. Les indicateurs doivent répondre à trois questions : que montre l’indicateur ? comment cette évolution peut elle être expliquée ? (évaluation critique de l’évaluation de l’indicateur , comparée avec des mesures et instruments disponibles) comment cela peut il être amélioré ? (description de mesures, avec des mesures et instruments complémentaires) Les résultats sur base de l’évolution de la tendance sont présentés sous forme de smileys. (visages souriants, neutres, grimaçant).

3.4. L’accord de ontwikkeling »246

coopération

« Milieu

als

opstap

voor

duurzame

Cet accord de collaboration, que l’on pourrait traduire comme “L’environnement comme 247 tremplin pour un développement durable » , est un accord volontaire portant sur l’environnement conclu entre commune ou une province et les autorités flamandes. L’objectif de cet accord est de stimuler les autorités locales à mener une politique locale plus durable. La politique environnementale est le point de départ du processus, et d’autres domaines politiques communaux vont être concernés par cet accord. Par cet accord, la commune ou la province concernée s’engage à mettre en œuvre dans certains domaines, des initiatives, s’inscrivant dans le cadre des domaines définis par le contrat. La commune ou la province concernée choisit la partie de l’accord qui va être signé et le niveau de réalisation qu’elle a l’ambition d’atteindre. De leur côté, les autorités vont mettre à la disposition de la commune ou province des stimuli financiers, permettant d’engager selon la taille de la commune et ses efforts menés par la commune un 248 fonctionnaire au développement durable « qui devra collaborer au sein de la commune et avec d’autres services communaux afin de donner un contenu concret à la politique 249 environnementale durable » L’accord de collaboration comporte concrètement deux grandes parties : l’instrumentarium (les instruments) et les 8 clusters (domaines d’action) L’instrumentarium a trait à des dispositions relatives à l’organisation des services communaux, l’organisation de la discussion dans le domaine de la politique 244

Ils introduisent cependant une dizaine de thèmes supplémentaires (biodiversité , milieu urbain, etc…) 245 http://www2.vmm.be/servlet/be.coi.gw.servlet.DisplayServlet/id1048257436251/standaard/ 246 Sauf mention contraire, la source est www.samenwerkingsovereenkomst.be 247 au sens propre, « ops tap » signifie littéralement « marche-pied“ 248 Selon la taille de la commune, il s’agit d’un fonctionnaire à temps partiel, voire plusieurs à temps plein. 249 Institut pour un développement durable, Centrum voor duurzame ontwikkeling, « Dictionnaire du développement durable en Belgique, à paraître chez Academia press en 2003. Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling 106 Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling


environnementale communale, et la prise en compte de la politique environnementale 250 251 flamande, (milieujaarrapport et milieubeleidsplan ) Les six premiers des huit clusters ont trait à des défis environnementaux thématiques: 1) les solides (politique des produits et déchets), 2) l’eau, 3) les entités naturelles (nature, gestion naturelle des produits et déchets), 4) l’énergie, 5) la mobilité, 6) les nuisance (odeur, bruit, lumière). Deux derniers clusters s’ajoutent aux six premières catégories. Il s’agit d’instruments d’intégration (7) visant à atteindre une politique axée sur les groupes-cibles et (8) une politique axée sur les domaines. Il y a trois niveaux de mise en œuvre de l’instrumentarium et des 7 premiers clusters : les niveaux accessible, ambitieux, ou poussé. Le cluster 8 ne peut être mis en œuvre que pour le niveau 3 (niveau poussé). La mise en œuvre de la politique environnementale à un niveau ambitieux (niveau 2) implique la communication au public et aux services communaux. Cette communication se matérialise notamment par la mise en oeuvre d’un baromètre de la durabilité constitué sur base d’indicateurs de développement durable, pour lequel le fonctionnaire de la durabilité joue un rôle central

250

Programme environnemental annuel, cf. supra) Plan (quinquennal) de politique environnementale Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling 251

107


instruments d’intégration

ENERGIE

MOBILITE

NUISANCES : Odeurs, bruit, lumière

EAU

SOLIDES

Niv. 3

Fonctionnaire chargé des questions de durabilité, participation, baromètre environnement et harmonisation poussée dépassant la politique

Niv. 1

Participation, contrôle de durabilité et planning intégré de la politique (en particulier pour l’aménagement du territoire)

Niv. 2

ENTITES NATURELLES

Niveau 3 ambitieux Niveau 2 poussé Niveau 1 accessible

Augmentation

Intégration

POLITIQUE AXEE SUR LES GROUPES-CIBLES Niveau 1, Niveau 2, Niveau 3 POLITIQUE AXEE SUR LES DOMAINES Niveau 3

Plan d’environnement et programme annuel d’environnement, service environnement, conseil environnement, bases de données, harmonisation intersectorielle, facultatif : travailleurs du conseil nature et environnement flamand et fonctionnaire chargé des questions de durabilité INSTRUMENTS principe planning de politique environnementale et conseil environnement ARRETE D’EXECUTION

3.5. VRIND (Vlaamse régionale indicatoren)252 Le service flamand des statistiques (Administratie Planning en Statistiek,-APS-) fournit de nombreuses publications parmi lesquelles on retrouve le rapport annuel VRIND (Vlaamse regionale indicatoren). Ce rapport, comme de nombreux documents de l’APS, est disponible 253 sur support papier et est également consultable en ligne . Le rapport 2001

254

constate :

« Cette neuvième édition du VRIND est encore plus volumineuse que les précédentes car les domaines politiques du Gouvernement flamand s’élargissent 255 continuellement et sont dotés de plus en plus dotés d’indicateurs » Cette citation permet d’induire que le rapport VRIND a pour vocation de documenter la totalité 256 des compétences exercées par la Flandre . En outre, selon l’APS, ce rapport aurait une vocation synthétique, vu que le nombre de données collectées lui impose de pratiquer une sélection. Le rapport précise que les indicateurs sont présentés en relation avec les priorités politiques des ministres, telles qu’elles sont exprimées dans les notes politiques, même si pour certains domaines d’intervention de la Flandre il est difficile de trouver des indicateurs relevants. 252

253 254

VRIND : http://aps.vlaanderen.be

http://aps.vlaanderen.be/statistiek/publicaties/stat_Publicaties_vrind2001.htm

Le dernier disponible au moment où nous écrivons ces lignes ; la parution du rapport 2002 est prévue pour avril 2003. 255 VRIND 2001, p. 3. http://aps.vlaanderen.be/statistiek/publicaties/pdf/VRIND/vrind2001/voorwoord.pdf 256 Ibidem. Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling 108 Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling


Concrètement le rapport VRIND agence ses indicateurs en structurée en 25 chapitres couvrant les domaines où est censée s’exercer la compétence du gouvernement flamand : 1.1) Contexte socio-économique, 1.2) Contexte macro-économique, 1.3) Contexte démographique, 2) Finances et budget, 3) Politique étrangère, Commerce extérieur et coopération au développement, 4) Mobilité, 5) Energie, 6) Santé et bien-être, 7) Culture, 8) Enseignement et formation, 9) Science et technologie, 10) Emploi, 11) Tourisme, 12) Environnement, 13) Agriculture, 14) Intérieur, 15) Monuments et sites, 16) Politique du personnel, 17) Sport, 18) Politique du logement, 19) Economie, 20) Aménagement du territoire, 21) Médias, 22) Bonne gestion (gouvernance), 23) Politique des villes, 24) technologies de la communications, 25) Formation continue. Chacun de ces chapitres est composé de graphiques et d’un texte continu contenant des données et des indicateurs. Mais il n’est pas toujours aisé de distinguer les différences de notions entre données et indicateurs. Sur base d’un coup de sonde au niveau du texte sur l’environnement, on peut retenir que le rapport comporte une perspective certainement plus pédagogique que scientifique. De nombreuses données sont reprises sous forme de graphiques, « camemberts » ce qui a le 257 mérite d’être parlant, mais ne permet pas toujours de distinguer les chiffres précis . En outre 258 le rapport use et abuse d’approximations et nomme trop souvent « indicateurs » des données non agrégées, discutables même sur le fond (le nombre de membres d’association 259 d’environnement est-il un « bon indicateur » de base sociale pour la nature ?) . Bref, le rapport VRIND constitue certainement une bonne base pour la vulgarisation de données sur 260 l’environnement, mais contraint le scientifique à chercher des données ailleurs .

257

La partie portant sur l’environnement mentionne une trentaine « d’indicateurs , comporte 40 graphique et cartes diverses , pour seulement trois tableaux en 24 pages) 258 « environ un tiers », « plus de la moitié ») 259 VRIND 2001, p. 249. 260 Notamment dans les administrations compétentes, mentionnées en bas de chaque fiche. Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling 109 Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling


4. La Région de Bruxelles–Capitale En matière de développement socio-économique, le document programmatique de référence pour Bruxelles est incontestablement le deuxième Plan régional de développement (a). En matière d’évaluation (environnementale), l’Institut bruxellois pour la gestion de l’environnement (IBGE) réalise l’Etat de l’environnement bruxellois (b) ainsi que le tableau de bord bruxellois d’indicateurs environnementaux pour un développement durable (c). L’IBGE a également participé à différents projets de construction d’indicateurs de développement durable (d). Enfin, au niveau des bases de données, le Service des études et de la statistique régionale de la RBC (e) et différents observatoires opérationnels ou en projets (f) traitent des domaines rentrant dans le cadre du développement durable.

4.1. Le deuxième Plan régional de développement (PRD II) Le Plan régional de développement est le projet de ville (indicatif, stratégique) que le Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale fixe, après une consultation de la population. Il comprend « les objectifs et les priorités de développement, en ce compris l’aménagement du territoire, requis par les besoins économiques, sociaux, culturels, de déplacement et d’environnement ; les moyens à mettre en œuvre pour atteindre les objectifs et les priorités ainsi définies ; les 261 zones d’intervention prioritaire de la Région, (…) » . 262

Le deuxième plan régional de développement a été adopté le 12 septembre 2002 par le gouvernement de la région de Bruxelles capitale. Il a fait l’objet d’une enquête publique qui s’est déroulée du 15 novembre 2001 au 31 janvier 2002. Parallèlement à l’enquête publique, les 19 communes et plusieurs commissions consultatives étaient invités à remettre un avis sur ce document. Au total, 358 observations et réclamations ont été adressées à la commission traitant l’enquête publique. Ce nombre relativement peu élevé de réponses doit être contrebalancé par leur abondance de commentaires. « Ces 358 réponses comportaient un nombre d'objets très élevé, puisque pour une bonne part, ces réclamations provenaient de groupes, associations etc. qui avaient des remarques 263 sur la plupart des chapitres du plan (certaine réclamations faisaient de 60 à 100 pages) » . 264

Ces observations ont donné lieu à près de 4900 fiches , et la commission les ayant examiné les réclamations et observations issues de l’enquête publique a consacré 160 heures de séances. 265

Le très volumineux document édité par le Moniteur belge comporte 768 pages , complété par de nombreuses cartes supplémentaires. Environ les deux tiers de ce document ont trait à l’avis de la commission régionale de développement chargée de la réalisation du document. Le Plan régional de développement (II), expurgé des considérations préalables ne comporte dès lors plus « que » environ 200 pages, se décomposant en les parties suivantes : le constat 266 267 268 introductif , le projet de ville , les 12 priorités et les conditions transversales de mise en œuvre du projet de ville 261

Moniteur Belge, Ministère de la Région de Bruxelles Capitale , arrêté du gouvernement de la Région de Bruxelles-capitale arrêtant le plan régional de développement, Avis de la Commission régionale de développement de la RBC , 15 octobre 2002, p. 46235. 262 Publication au moniteur belge le 15 octobre 2002. 263 Renseignement communiqué par mail par le Ministère de la Région de Bruxelles-Capitale, le 2 avril 2003. 264 Source : moniteur Belge, 15 octobre 2002, p. 46236. 265 Ou plutôt demi pages, vu qu’il s’agit du Moniteur belge. 266 Très synthétiquement, celui-ci revient sur le phénomène de sub-urbanisation (déclin de la ville au profit de la périphérie, caractérisée notamment par l’exode urbain), et des problèmes dont souffre Bruxelles (perte de la capacité contributive, spéculation immobilière, déclin de l’industrie et spécialisation à outrance dans l’administration et les services, etc. Un deuxième volet met l’accent sur les atouts que possède la ville (ouverture au monde , potentiel économique, etc.) Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling 110 Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling


Le Plan régional de développement s’inscrit de par ses objectifs et la vision de Bruxelles pour une large part dans une optique de développement durable. La plupart des priorités s’inscrivent très largement dans cette perspective. A titre d’exemples on peut citer les priorités suivantes : « Renforcer l'attractivité résidentielle et favoriser l'équilibre social en améliorant la qualité de l'environnement urbain, au travers d'une politique intégrée et ambitieuse notamment en matière de rénovation urbaine, d'espaces publics, d'équipements collectifs, de propreté et de patrimoine » (priorité N°1) « Dynamiser l'ensemble des secteurs de l'économie bruxelloise en vue de développer l'emploi local en veillant à ce que les activités soient compatibles avec l'environnement » (priorité N°2) Enfin, le Plan régional de développement, dans son volet « conditions transversales », fait le 269 lien avec l’Agenda 21 (de Rio) et le Plan fédéral de développement durable , avant de mentionner une série exemplative et non exhaustive de 51 indicateurs censés permettre d’évaluer les performances de la région par rapport au Plan régional de développement. A noter également l’appel à l’élaboration « d’indicateurs de mesure d'opinion de type " baromètre " indiquant le niveau de satisfaction de la population », figurant sous la liste des indicateurs. Ces indicateurs, classés en 10 thèmes sont les suivants : 1) L'évolution de la démographie (sens large) : la migration entre Bruxelles et la périphérie; les revenus moyens et médians; le niveau d'instruction de la population; la taille moyenne et composition des ménages par rapport aux autres Régions; les indicateurs de pauvreté; l'économie et l'emploi ; le nombre d'emplois ; le nombre de chômeurs ; le nombre de faillites ; la répartition de l'emploi par secteur statistique. 2) La fiscalité des ménages : la fiscalité à Bruxelles et dans les autres Régions; l'évolution de la structure des revenus des Bruxellois; l'évolution du marché immobilier. 3) Le logement : le nombre de logements neufs par quartier et par opérateur public et privé; le nombre de logements rénovés; le nombre de logements occupés ou vides; la surface occupée par habitant; le nombre d'appartements et de maisons unifamiliales; la proportion de propriétaires et de locataires; le nombre de logements ne disposant pas du petit confort; le nombre de primes liées à la rénovation par type d'intervention; les permis délivrés et la proportion de projets publics et privés; l'évolution des loyers; l'évolution des prix de vente. 4) La rénovation urbaine : la localisation des opérations publiques et privées; le nombre de primes sollicitées et octroyées avec leurs montants; les inventaires communaux des bâtiments inoccupés et des terrains non bâtis; les primes à l'embellissement des façades. 5) Les espaces publics : les investissements régionaux par rapport à la longueur des voiries régionales; les investissements communaux par rapport à la longueur des voiries communales; la superficie de parcs et jardins publics par habitant; la verdurisation des voiries; le nombre d'interventions; l'état des lieux qualitatif des espaces publics régionaux et communaux et programmation des travaux. 6) La propreté et la sécurité : le taux de criminalité; l'impact des dispositifs préventifs; la réalisation du Plan propreté ; les statistiques et les points noirs en matière de sécurité routière. 7) Les équipements collectifs : le nombre d'établissements scolaires et fréquentation (analyse des besoins); le nombre de places en crèches et les besoins exprimés; la localisation et le nombre des grands équipements de niveau régional; la répartition et la diversité des équipements locaux. 8) La valorisation du patrimoine (et la protection des intérieurs d'îlot) : le nombre de bâtiments protégés; le nombre de réhabilitations de bâtiments protégés et le type d'affectation; le nombre de primes liées à la protection du patrimoine. 9) La mobilité : la fréquentation du réseau urbain STIB et dans les gares SNCB de la Région; l'intensité de la circulation sur les voiries métropolitaines et autoroutes; les investissements en renouvellement et en extension de capacité des transports publics; l'intensité de la circulation sur le réseau de quartier (" zones 30 "); la longueur du réseau de quartier converti en " zones 30 ". 10) L'environnement : l'exposition au bruit; la qualité de l'air. 267

En très bref le projet de ville se décline en en trois objectifs : il s’agit d’intégrer les populations diversifiées et favoriser le retour en ville, de favoriser un développement économique durable, et enfin d’ancrer le caractère interculturel et international de Bruxelles dans une optique de développement durable. 268 On peut les consulter sur le site http://www.prd.irisnet.be/fr/priorites/priorite00.htm 269 Moniteur belge, 15 octobre 2002, p. 46979. Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling 111 Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling


Ces indicateurs objectifs devraient être complétés par des indicateurs de mesure d'opinion de type " baromètre " indiquant le niveau de satisfaction de la population. En bref, le plan régional de développement comporte en bien des aspects des objectifs de développement durable. Encore faut-il traduire ces intentions en actes…

4.2. L’état de l’environnement en Région de Bruxelles-Capitale L’état de l’environnement est un document paraissant tous les trois ou quatre ans, réalisé par le département « Observatoire des données » au sein de l’Institut bruxellois de gestion de l’environnement. On annonce par ailleurs une édition imminente d’un état de l’environnement pour 2003. L’état de l’environnement se présente en fait sous deux formes. Le document papier dont la dernière parution remonte à 2000 (L’état de l’environnement en Région de Bruxelles –capitale, tendances 1996-1999) consiste en une synthèse destinée en priorité au grand public. Cette synthèse reprend des informations de base classées selon différents thèmes (bruit, air et énergie, eau, espaces vert et nature, 270 déchets) . L’objectif de cette version papier est également de mettre ces différents thèmes en relation dans une optique de développement durable. Le site de l’IBGE présente six carnets thématiques (air, santé/environnement, déchets, 271 bruit, faune et flore, eau) . Chacun de ces carnets comporte un lien renvoyant vers plusieurs fiches thématiques actualisées. Selon les thèmes, le nombre de fiches varie entre …59 (pour l’air ) et neuf pour l’eau. Au total, l’IBGE dispose de 143 fiches thématiques comportant de nombreuses données et indicateurs, et s’adressant à un public « spécialisé ».

4.3. Tableau de bord bruxellois d’indicateurs environnementaux pour un développement durable L’IBGE édite également un tableau de bord d’indicateurs bruxellois à vocation annuelle. Ce tableau de bord, consiste en un dépliant de 8 pages très attractif, présentant des données et/ou indicateurs classés en 8 thèmes essentiellement environnementaux. Ces thèmes sont : les espaces verts et la nature, l’eau, les entreprises, l’air, le bruit, les déchets, et le socioéconomique. Ce tableau de bord reprend au total 17 indicateurs L’insertion de deux thématiques non environnementale parmi les thèmes traités atteste de la volonté de l’IBGE de s’ouvrir à des thèmes qui dépassent sa raison sociale (parastatal bruxellois gérant l’environnement). A signaler également que la réalisation de ce tableau de bord a nécessité une collecte de données auprès de pas moins de six instituions.

4.4. Participation à des programmes de recherches en matière d’indicateurs L‘Institut bruxellois pour la gestion de l’environnement a également participé à plusieurs travaux de recherches traitant des indicateurs urbains ; citons notamment les programmes RESPECT et IDDU. RESPECT

272

A l’l’initiative de la France, et avec le soutien notamment du programme européen LIFE, le projet RESPECT (Référentiel d’évaluation et de suivi des politiques environnementales et des collectivités territoriales) réunit un réseau de 30 collectivités locales de France, Belgique, Allemagne, Italie, Espagne et Royaume-Uni. Le projet visait deux objectifs : la validation de la méthodologie de conception, de test et de vérification des indicateurs environnementaux et la 270 271

272

Tels étaient les princiapaux chpitres de la publication en 2000. http://www.ibgebim.be/francais/contenu/content.asp?ref=399

Ce texte est tiré de Pierre-Yves Thomas, Juliette de Villers, Françoise Onclincx, «Plate forme de concertation scientifique “Villes viables” : Indicateurs pour un développement durable urbain, Dossier documentaire N°1 », SSTC, octobre 2002, p. 45. Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling 112 Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling


confirmation de la transférabilité de ces indicateurs à d'autres pays ou d'autres types d'autorités locales. RESPECT a permis de produire une série d'indicateurs environnementaux sous forme d'un tableau de bord pouvant être utilisé par les autorités locales de tout niveau et dans différents pays européens. Ce tableau de bord vise à simplifier et quantifier l'information nécessaire pour évaluer la réussite de leurs politiques. En outre, malgré la variété des collectivités impliquées, la transférabilité des indicateurs d'une collectivité à l'autre ne s'est finalement pas trouvé être un problème aussi difficile qu'on le croyait. Il a été possible de trouver des domaines communs, « parce que la protection environnementale dépasse les frontières locales ou nationales ». La méthodologie développée par le projet peut aisément être utilisée pour résoudre des problèmes dans d'autres domaines d'intervention des collectivités locales, tant au niveau européen qu'au niveau national. En Région de Bruxelles-Capitale, la méthodologie RESPECT a été utilisée pour construire certains indicateurs de développement durable au niveau régional et urbain (utilisation des "fiches indicateurs" types, voir à ce sujet le Projet IDDU, au point suivant). IDDU

273

L’expérience « Indicateurs pour un Développement durable urbains (IDDU) est un projet financé par les SSTC (Services fédéraux des affaires Scientifiques, Techniques et Culturelles) et mené par l’IBGE (Institut bruxellois de gestion pour la gestion de l’environnement). Il s’agissait de l’«Elaboration d’un set réaliste d’indicateurs environnementaux urbains composites ». Ce travail a permis la création d’un réseau de six 274 villes belges , qui ont été associées pour définir une série d’indicateurs urbains à partir du point de vue environnemental, ces indicateurs ayant pour but de faciliter la prise de décisions. Le groupe de travail est arrivé à la définition de 40 indicateurs [qualifiés de] «composites c’est à dire intégrant les trois dimensions (économique, sociale, environnementale) du développement durable ». Il s'agit d'un outil de gestion de la ville qui vise à faciliter la prise de décision et l'évaluation des progrès vers le développement durable au niveau local. Décrivant les tendances positives et négatives en termes de gestion des ressources, de lutte contre les nuisances, de qualité et d'agrément de l'environnement urbain, ces indicateurs sont destinés d'une part à percevoir l'évolution environnementale, sociale, économique d'une ville dans son contexte et donc de pouvoir orienter les politiques de planification et de gestion dans le cadre des projets de villes existants ou à venir; de l'autre, à permettre le transfert de "bonnes pratiques" entre villes relativement semblables. Ces indicateurs sont les suivants : 1 Plaintes dues au bruit ou aux vibrations, 2 Exposition de la population au bruit du trafic routier, 3 Population subissant une gêne sonore importante due au trafic routier, 4 Bruit dans le secteur tertiaire, 5 Population résidente exposée à un bruit ferroviaire gênant la nuit, 6 Gêne engendrée par le trafic aérien nocturne, 7 Plaintes liées aux nuisances provoquées par les activités de nuit (commerces, horeca, manifestations culturelles et sportives, etc), 8 Plaintes liées aux nuisances des installations de ventilation et de conditionnement d'air durant la journée et la nuit, 9 273

274

La première partie de ce texte (en italiques) est tirée de Pierre-Yves Thomas, Juliette de Villers, Françoise Onclincx, «Plate forme de concertation scientifique “Villes viables” : Indicateurs pour un développement durable urbain, Dossier documentaire N°1 », SSTC, octobre 2002, p. 49-50. Pour plus de renseignement sur cette étude, consulter le rapport final de recherche disponible aux SSTC et à l’IBGE « Elaboration d’un set réaliste d’indicateurs urbains composites », contrat de recherche n°AS/F2/004, Rapport final , Juin 2000. Voir également travail de fin d’étude suivant portant sur l’applicabilité de ce set sur la commune de Schaerbeek : Tran Tuan Khai, « Etude de faisabilité d’une série d’indicateurs composites appliqués à la Commune de Schaerbeek, Travail de fin d’études », Diplôme d’Etudes spécialisées en Gestion de l’environnement, Institut de gestion de l’environnement et d’aménagement du Territoire, Université libre de Bruxelles, 2001, 101 p. +annexes. Il s’agissait, pour la Région de Bruxelles-Capitale de la Ville de Bruxelles et de Schaerbeek, pour la Région flamande de Kortrijk et Leuven, et pour la Région wallonne, de La Louvière et Liège


113

Mesurer le développement durable en Belgique : quels rôles pour les processus participatifs ? Het participatief opmaken van indicatoren voor duurzaam ontwikkeling in België Circulation autorisée de véhicules lourds, 10 Pollution de l'air due au trafic routier, 11 Gestion écologique des espaces verts, 12 Fréquentation des espaces verts publics communaux, 13 Proximité des espaces verts, 14 Réparation des plantations et équipements des parcs publics, 15 Espaces verts réaménagés ayant fait l'objet d'une concertation avec les habitants, 16 Qualité des plaines de jeux, 17 Formation des gardiens de parcs et des jardiniers, 18 Propreté publique : désagréments liés à la présence d'animaux en ville : 1. Les chiens en ville, 19 Propreté publique : désagréments liés à la présence d'animaux en ville : 2. Les nuisances liées au nourrissage d'animaux sauvages, 20 Propreté publique : nettoyage de la voirie, 21 Propreté publique : degré de satisfaction de la population par rapport à la propreté publique, 22 Education des scolaires à l'environnement, 23 Prévention des déchets via l'organisation de campagnes d'information 24 Performance de la récupération des déchets via les collectes sélectives, 25 Utilisation de papier recyclé par les services de l'administration communale, 26 Praticabilité du compostage, 27 Réutilisation des matières organiques par les services communaux, 28 Espace aquatique disponible pour les habitants, 29 Revitalisation du maillage bleu (milieux aquatiques), 30 Préservation, restauration et entretien des fontaines et des jets d'eau, 31 Matériaux et techniques permettant la réinfiltration des eaux pluviales (1), 32 Séparation entre le réseau de collecte des eaux pluviales et le réseau de collecte des eaux usées, 33 Rendement du réseau de distribution d'eau potable, 34 Investissement effectués par la commune en vue de favoriser les économies d'eau, 35 Réhabilitation des friches vertes, 36 Réhabilitation des bâtiments abandonnés, 37 Pression de l'automobile sur l'espace public (emprise au sol), 38 Imperméabilisation des sols, 39 Effort interne : pourcentage d'appels d'offre de marchés de "services et de fournitures", lancés comportant des clauses environnementales et/ou sociales, 40 Effort interne : pourcentage de marchés de services et de fournitures accordés et comportant des clauses environnementales et/ou sociales

Néanmoins la lecture de la lite de ces indicateurs fait apparaître une composante urbaine environnementale « hégémonique ». Il s’agit en fait avant tout d’indicateurs environnementaux comportant parfois une composante économique ou sociale. Ceci est explicable à la fois par l’objet social environnemental de l’IBGE, pilote du projet, mais aussi par le fait que les six villes contactées ont surtout envoyé des écoconseillers, voire des fonctionnaires compétents en aménagement du territoire. Ajoutons que la phase « réseau » de ce contrat de recherche s’est déroulée en huit réunions de travail, qui furent nécessaires à l’élaboration de cette liste, sur base d’une proposition de l’IBGE.

4.5. Direction des études et de la statistique régionale (DESR) 275

La Direction des études et de la statistique régionale publie plusieurs types de documents : des dossiers thématiques , de 20 à 40 pages environ ; ème l’Atlas de la population de Bruxelles-Capitale à la fin du 20 siècle, en 2000 ; 276 la brochure (28 pages) « Mini-Bru » qui fournit des données synthétiques sur la population, l’emploi, les transports, les logements, etc. (édition annuelle) les indicateurs statistiques de la région bruxelloise (édition annuelle). Contrairement à son appellation, cette dernière publication ne reprend pas des indicateurs proprement dits, mais une série de tableaux structurés en treize chapitres. « Indicateurs statistiques de la région bruxelloise » comprend deux tomes. Un premier volume est consacré aux tableaux et aux donnée, le deuxième à la méthodologie, à savoir les unités statistiques, les sources et surtout les méthodes de calcul. L’édition 2002 des indicateurs statistiques présente pour la première fois (en chapitre 0) des données centrales appelées « indicateurs », comparant les valeurs bruxelloises à celles des deux autres régions et au Royaume. Ces « indicateurs » dont les valeurs souvent exprimées en pour-cents se basent sur des données de 2000 ou 1999, se présentent sous formes de 16 tableaux structurés selon huit secteurs : 1) Population, 2) Emploi assujettis à la sécurité sociale, 3) Population active, chômage et diplôme, 4) Production de valeur ajoutée, 5) Fiscalité, 6) Nuitées dans les établissements hôteliers, 7) Parc des véhicules à moteur, 8) Territoire et immobilier. Treize chapitres succèdent à ce chapitre zéro. Il s’agit d’une série de 115 tableaux 277 très documentés reprenant des données à caractère essentiellement socio-économique , et classés selon une structure fort proche des celle mentionnée ci-dessus. 275

DESR, CCN, Rue du Progrès, 80 - bte 1, 1035 Bruxelles, E-mail: [email protected] http://www.bruxelles.irisnet.be/fr/7fr%5Fuser/7fr%5F9sta/Minibru_Fr.pdf 277 I. populations et ménages, II. Employeurs et travailleurs assujettis à la sécurité sociale , III.Chômage, IV. Population active, V. Revenus et dépenses des ménages, VI. Santé, VII. Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling 114 Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling 276


4.6. Les observatoires Au niveau régional bruxellois coexistent une série d’observatoires : l’observatoire des données de l’environnement (IBGE), les observatoires de la santé, de la fiscalité économique, du commerce, l’Observatoire bruxellois du marché du travail et des qualifications, etc. La Région également a signé une convention pour la mise en place de deux nouveaux observatoires (de la population et de l’habitat). De plus, des secteurs comme l’emploi, le commerce, l’enfance, les bureaux font également l’objet de collectes de données par divers organismes et le Gouvernement bruxellois a également émis plusieurs propositions de nouveaux observatoires et tableau de bord. Ainsi, à l’occasion de la présentation du Plan régional du développement, on évoqua la création d’un observatoire de la vie économique, d’un observatoire permanent du logement et d’un 278 observatoire de la fiscalité . Cette juxtaposition d’institutions d’observations spécialisées est peu propice au traitement et à la disponibilité des données et de l’information. Elle risque de plus de créer des chasses gardées et des conflits de compétences entre plusieurs organismes, sans compter les problèmes méthodologiques propres à la manière de collecter les données. Face à cette dispersion de l’information, le Ministère de la Région de Bruxelles capitale comporte un service « études et recherches », chargé notamment d’étudier comment on pourrait fédérer ces différentes bases de données.

Enseignement et culture, VIII. Production des entreprises, IX. Energie, X. Transport et tourisme, XI. Aménagement du territoire, immobilier et environnement, XII, Sécurité , XIII. Finance publique et élections. 278 François- Xavier de Donnéa, « Présentation du Plan Régional de Développement », 17 janvier 2001 http://www.bruxelles.irisnet.be/FR/1FR_ADMI/1FR_2GOV/communiques_fr/dedonnea/prd/PRD_200110 05.pdf Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling

115


Eléments de conclusion Suite à cette description rapide du paysage belge en matière de plans et d’indicateurs de développement durable, il n’est pas inintéressant de relever certaines similitudes, mais également des spécificités propres à chacune des entités fédérées examinées. Rappelons que le fil rouge de ce travail était un relevé de listes d’indicateurs de développement durable aux niveaux des régions et des communautés. Au niveau des textes programmatiques de politique générale, les documents des régions s’inscrivent dans l’optique du développement durable. Le Contrat d’avenir pour la Wallonie actualisé (CAWA) comporte en sous-titre la référence explicite « la Wallonie active et solidaire sur la voie du développement durable ». A Bruxelles, et en Flandre, la référence au développement durable transparaît indiscutablement tant du Plan régional de développement (PRD) que du Pacte de Vilvoorde. Au niveau de la Communauté française par contre, la référence au développement durable est plus diluée, ou même absente. Cette constatation se vérifie également au niveau des indicateurs : le PRD propose une liste non exhaustive d’indicateurs, le Contrat d’avenir pour la Wallonie fait une référence explicite aux indicateurs, développés dans un premier temps par un consultant extérieur. En Flandre, le Pacte de Vilvoorde comporte également une liste d’indicateurs. La nature des indicateurs a cependant posé problème. Ainsi à Bruxelles à côté des données statistiques socio économiques présentées dans le DESR, de nombreux indicateurs environnementaux sont qualifiés, un peu abusivement à notre sens, d’indicateurs de « développement durable ». Comme cela a été souligné, cette situation tient à la vocation essentiellement environnementale de l’institution qui les développe (Institut bruxellois pour la gestion de l’environnement –IBGE-). Remarquons néanmoins la volonté d’ouverture à d’autres dimensions – et en particulier l’économique - manifestée par l’IBGE. En Région wallonne, les indicateurs du CAWA dégagés par le consultant « Deloitte & Touche » sont des indicateurs de réalisation, tandis les indicateurs de l’état de l’environnement wallon sont bien, par définition, environnementaux. En Flandre, on se trouve face à trois liste d’indicateurs. Les indicateurs développés dans le cadre du pacte de Vilvoorde ont un caractère général, mais 279 sont liés à des thèmes dont la pertinence peut être questionnée . Les listes développées par le plan environnemental quinquennal et le MiRa-T Rapport portent sur des indicateurs exclusivement environnementaux. En définitive, les indicateurs de développement durable ne devraient-ils pas être construits au niveau des offices fédérés de statistiques, notamment à partir de différentes données sectorielles, dont l’environnement ne serait qu’une composante parmi d’autres ? Poser cette question implique de se pencher sur la situation des services statistiques. Sans même évoquer la situation de la Communauté française, il est clair que les services statistiques régionaux sont clairement perfectibles. A Bruxelles, la direction des études et de la statistique régionale n’utilise pas par exemple les données des divers observatoires bruxellois. Le paysage statistique bruxellois est ainsi composé d’un foisonnement d’organisations publiques et privées s’occupant de statistiques d’un point de vue sectoriel, à côté d’un département administratif ne parvenant pas à jouer un rôle de coordination. En Flandre, l’APS (Administratie Planning en Statistiek) a développé de nombreux indicateurs ; néanmoins sa publication récapitulative -le rapport Vlaamse regionale indicatoren (VRIND) qui balaye le champs de compétence du Gouvernement flamand avec des indicateurs classés en 25 chapitres- s’apparente plus à un ouvrage de vulgarisation qu’à un rapport statistique. En bref, la diversité des structures des méthodes de collecte de données rend périlleuse l’agrégation de ces différentes sources, en vue de permettre la construction d’indicateurs de 279

Pour rappel , nous avions estimés que certains des thèmes étaient plus « lyriques » que politiques, même s’ils avaient été accepté par différents acteurs dans le cadre d’uje concertetion régoionale sociale. Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling 116 Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling


développement durable au niveau national belge. Dans ce contexte, il serait particulièrement utile qu’une concertation suivie soit mise en œuvre (sous les auspices de l’Institut national de statistiques ?) en vue de parvenir à une homogénéisation progressive des méthodologies en matière de collecte de données et de construction d’indicateurs de développement durable. Signalons encore que des mécanismes de participation ont été mis en place dans les différentes régions, pour certains documents. En Flandre, le milieubeleidsplan (plan environnemental flamand) a récolté pas moins 6000 réponses, et le processus «Kleurrijk Vlaanderen » dit se fonder sur la participation . A Bruxelles, la consultation du projet de PRD a été synthétisée en près de 4900 fiches. En Région wallonne, le Contrat d’avenir pour la Wallonie et sa version actualisée (CAWA) ont fait l’objet d’une consultation de différents acteurs environnementaux et socio-économiques, mais également des autorités locales et des provinces. Au niveau des pouvoirs locaux, justement, remarquons que les initiatives en matière d’indicateurs sont surtout suscitées par les régions. En Belgique en effet, le processus 280 d’agenda 21 est lent à se mettre en route . En Flandre, l’accord de collaboration « Milieu als opstap voor duurzame ontwikkeling » est une action incitative pour une meilleure gestion environnementale puis de développement durable dans le chef des communes. La Région wallonne avait également tenté une expérience pilote de construction d’indicateurs de développement durable (ou plutôt d’indicateurs environnementaux) au niveau d’une vingtaine de communes. Enfin, l’IBGE à Bruxelles associe les communes lors de ses programmes de recherche vissant à la définition de sets d’indicateurs environnementaux.

280

Une dizaine de villes belges et la Région de Bruxelles-Capitale seulement ont signé la charte d’Aalborg : Antwerpen, Gent, Leuven, Beersel ; la Ville de Bruxelles, Etterbeek ; Charleroi, Huy, Liège et Mons. Le dictionnaire du développement durable ( à paraître en 2003 aux éditions Académia Press), commente :« En Flandre, une campagne a lieu depuis 1993. Elle a pour thème l'Action 21 locale et émane d'ONG, principalement à l'instigation du Vlaams Overleg Duurzame Ontwikkeling (VODO) et du Bond Beter Leefmilieu (BBL). Dans les communes ayant réagi aux campagnes des ONG, cela a généralement mené à différentes actions, mais seulement rarement à un fonctionnement structurel de l'Action 21 locale. En Wallonie, à ce jour, des campagnes étendues sur le thème de l'Action 21 locale n'ont pas encore eu lieu ». Ajoutons qu’un nouveau site internet entend stimuler les initiatives d’agenda 21 en Belgique http://www.doc21.be/


117


C.Participation et élaboration d’indicateurs de développement durable en Belgique : l’espace des possibles Les analyses précédentes sur l’état de la situation en Belgique en matière de plans et d’indicateurs relatifs au développement durable ont mis en évidence à la fois la complexité du paysage national et sa richesse. Il est nécessaire d’en tenir compte si l’on désire bâtir une stratégie réaliste de construction d’une liste d’indicateurs de développement durable à l’initiative de l’Etat fédéral. Il n’entre pas dans notre propos d’analyser en profondeur toutes les options qui s’offrent à nous en matière de construction participative d’un ensemble d’indicateurs. L’objet de cette section est plus modeste : il est de constituer une introduction à la présentation des scénarios de construction de la liste d’indicateurs selon l’approche dite « co-design ». Cette introduction passe par la construction de l’espace des possibles compte tenu du contexte institutionnel qui est le nôtre, des étapes à suivre pour construire une liste cohérente d’indicateurs et des différents degrés de participation tels que définis dans le chapitre 2. On verra que cet espace est considérable et qu’il est donc hors de question que nous l’explorions systématiquement dans les limites de cette étude. Néanmoins, il nous semble qu’il devrait permettre de structurer une délibération fructueuse sur les stratégies à suivre en matière non seulement de construction de listes d’indicateurs mais aussi, avec de légères adaptations, en matière de conception participative de politiques ou de stratégies de développement durable.

1. Quels sont les objectifs ? La première question à se poser lorsqu’on cherche à dessiner une méthode d’élaboration d’indicateurs de développement durable est celle du but réellement poursuivi. Normalement, comme nous y avons insisté dans le chapitre 1, une liste d’indicateurs de développement durable constitue la traduction d’une vision prospective politique au sens large du terme. Les indicateurs n’ont guère de sens indépendamment de celle-ci. On peut cependant, pour une raison ou pour une autre, se donner des objectifs moins ambitieux et faire l’économie de la phase préliminaire de définition de cette vision. Dans ce cas, la liste d’indicateurs devient une fin en soi, par exemple pour satisfaire aux demandes d’instances internationales. Autrement dit, il s’agit se savoir si nous voulons une liste d’indicateurs qui soit une traduction de notre vision du développement durable de la Belgique en vue de permettre son suivi et son évaluation ou bien si nous cherchons simplement à nous acquitter d’une obligation vis-à-vis de partenaires internationaux. La première branche de l’alternative nous impose de passer par une étape préliminaire de construction d’une vision commune du développement durable de (ou pour) la Belgique. Par contre, si on se contente d’un objectif plus modeste, on peut faire l’économie de cette phase préliminaire, sachant qu’on adoptera tout de même une vision implicite du développement durable. Cependant, rien n’empêche de tenter, à l’occasion de cette opération de constitution d’une liste d’indicateurs, d’engranger quelques bénéfices secondaires, comme la sensibilisation des acteurs économiques, sociaux et politiques ou celle de la population. Il nous semble donc que 5 niveaux d’ambition peuvent être distingués : -

-

Au niveau le moins exigeant, l’objectif est simplement de disposer d’une liste nationale d’indicateurs conforme aux exigences statistiques européennes ou autres. Appelons cet objectif O1. Au second niveau (O2) on peut désirer, à cette occasion, sensibiliser différents acteurs de la société politique, économique et civile belge à la problématique du développement durable.


118


-

-

-

Un troisième niveau d’ambition, O3, consisterait, de surcroît, à essayer d’impliquer l’ensemble de la population en vue de la sensibiliser et éventuellement même la mobiliser. Un niveau encore plus élevé d’ambition (O4) consisterait en l’élaboration d’une liste d’indicateurs traduisant une vision prospective et une politique publique de développement durable, en vue de son évaluation. Enfin, le niveau d’ambition maximum (O5) correspond à l’impulsion d’une véritable stratégie nationale de développement durable, entendant par là que, non seulement les pouvoirs publics se fixent des objectifs en la matière et se donnent les moyens de vérifier leur réalisation mais aussi que l’ensemble de la société s’engage, en partenariat avec les autorités politiques, dans ce projet et collabore donc étroitement à son élaboration et à sa mise en œuvre.

-

2. Une approche nationale ou fédérale ? Cependant, plus ambitieux sont les objectifs, plus on se trouve confrontés à une indétermination propre à notre contexte institutionnel. Dès le niveau O4, la définition d’une vision commune constitue une étape incontournable. Or, qu’est-ce qu’une vision commune sinon la définition de ce que les membres d’une communauté voient comme un avenir désirable pour celle-ci, c’est-à-dire la réponse à la question : « Que voulons-nous pour notre communauté à moyen terme à long terme ? » Avant de pouvoir même envisager de trouver une réponse à cette question, ne faut-il pas, au préalable, s’interroger sur la question encore plus fondamentale de savoir s’il existe effectivement une communauté nationale belge dont l’Etat fédéral serait l’incarnation ? Si oui, il devrait être possible de constituer une vision commune pour une Belgique durable dont découleraient des indicateurs nationaux. Mais si la réponse à cette question est négative, il faut alors se demander si une approche nationale du problème reste possible (et souhaitable) au départ du gouvernement fédéral et si oui, comment. En dernier ressort, si la réponse est là encore négative, force est de se contenter d’une action étroitement circonscrite aux compétences de l’Etat fédéral, ce qui rend très improbable la construction d’une vision à la fois globale et réellement transversale du développement durable en Belgique. En bref, donc, cherchons-nous à développer une stratégie nationale ou seulement fédérale ? Cette nouvelle dimension conduit à doubler notre liste initiale d’objectifs, chacun pouvant maintenant se décliner au niveau national ou au niveau fédéral.

3. Une approche “top-down” ou “bottom-up” ? S’il n’existe pas de communauté belge dont l’état fédéral serait l’incarnation, alors ce sont les entités fédérées qui constituent les communautés sur base desquelles une telle vision peut se construire. On a vu dans les premières sections de ce chapitre que çà et là, des visions d’avenir se dessinent au niveau des régions ou des communautés, et aussi que des listes d’indicateurs sont utilisées déjà depuis un certain temps ou sont en cours d’élaboration. Une approche bottom-up consisterait soit à se baser sur les visions des entités fédérées et à tenter d’en dégager une vision commune au niveau national (dans l’hypothèse où l’on se donnerait des objectifs de niveau 4 ou 5), soit, plus modestement, à partir des listes d’indicateurs existants, à identifier les indicateurs communs aux différentes listes, et à examiner s’il est possible de les agréger et d’en déduire une liste nationale d’indicateurs. Les indications données ci-dessus sur le contenu des lites d’indicateurs aux niveaux régional et communautaire peut constituer point de départ pour une telle entreprise. L’approche top-down consisterait, pour le gouvernement fédéral, à prendre l’initiative d’une démarche de construction d’une vision (objectifs O4 ou O5) ou directement, sans passer par celle-ci (objectifs O1-O3), d’une liste d’indicateurs. Ceci ne pourrait se faire, Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling

119


cependant, sans la collaboration des entités fédérées ni sans tenir malgré tout compte des listes existantes. Dans le cas d’une démarche limitée au niveau fédéral, l’approche bottom-up consisterait à s’appuyer sur les visions et/ou les indicateurs existants au niveau fédéral, c’està-dire essentiellement sur le contenu des rapports sur le développement durable produits par 281 le Bureau fédéral du plan et sur les plans fédéraux. Au contraire, l’approche top-down s’appuierait sur les listes internationales pour élaborer d’une façon plus ou moins participative une nouvelle vision et/ou une nouvelle liste d’indicateurs.

4. Quelles sont les étapes à suivre ? Nous avons suffisamment insisté dans les pages qui précèdent sur le rapport étroit qui existait entre ce qu’on appelle communément une « vision » et un ensemble structuré d’indicateurs. Ce faisant, on sous-entend nécessairement que l’élaboration de la liste d’indicateurs est une étape ultérieure à celle de l’élaboration de cette vision. On a aussi laissé entendre qu’il était possible, mais non souhaitable, de faire l’économie de la définition d’une vision préalable pour des raisons de coût ou de délais. Il faut cependant se rendre compte que procéder de la sorte consiste en fait à adopter une vision implicite et donc non-réflexive de ce qu’est le développement durable et pas du tout à construire une liste que l’on pourrait qualifier de neutre ou sans parti pris. En pratique, toutefois, le processus ne se limite pas à ces deux étapes. La toute première étape, qui n’est pas la moins importante, consiste à mettre sur pied une équipe, qu’on appellera ici un « comité de pilotage » chargée, comme son nom l’indique de mettre en œuvre le processus, le guider, préparer les processus participatifs, fournir l’information nécessaire, assurer le suivi des réunions, coordonner les opérations de consultation, etc. Il est évident que la composition de ce groupe de pilotage et du comité d’accompagnement qui sera éventuellement appelé à l’encadrer est de la plus haute importance pour la réussite de l’opération. Des trois grandes fonctions que sont le pilotage, la construction de la vision et l’élaboration des indicateurs, seule la deuxième peut éventuellement faire défaut. Les deux autres sont indispensables quel que soit le niveau d’ambition que l’on s’est donné en matière d’objectifs.

5. Avec quels acteurs ? Après avoir défini les objectifs possibles et les grandes options qui se présentent, il est nécessaire de déterminer quelles sont les catégories d’acteurs que l’on va prendre en considération aux différentes étapes de la procédure. Il nous semble utile de se prononcer sur les degrés d’implication des catégories suivantes : Gouvernement(s) (éventuellement des différents niveaux de pouvoir selon le niveau institutionnel et l’approche choisie) Parlementaires (même remarque que pour les gouvernements) Administrations (idem) Scientifiques Société civile organisée (telle que représentée dans les différents conseils consultatifs) Grands groupes sociaux non représentés dans la société civile organisée (pauvres, étrangers, jeunes, femmes..) Citoyens Pour chacun de ces groupes, il s’agirait de déterminer quel devrait être leur degré d’implication aux différents stades du processus, comment organiser leur représentation, à l’aide de quels mécanismes. Il est clair que ces choix dépendront des options retenues en termes d’objectifs, de niveau institutionnel et de type d’approche. Une démarche nationale de type bottom-up avec des 281

Ainsi que sur les travaux de la CIDD en matière d’indicateurs. Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling

120


objectifs de construction d’une véritable politique de développement durable supposera la participation la plus élevée possible de tous les types d’acteurs mentionnés.

6. Quel degré de participation ? Enfin, pour mémoire, rappelons les 5 degrés de participation distingués dans le chapitre 2 : 1) 2) 3) 4) 5)

Etre tenu informé Etre invité à s’exprimer Etre consulté Participer à la délibération Participer à la décision

7. L’espace des possibles Nous possédons maintenant tous les éléments qui permettent de dessiner l’espace des possibles en matière de participation des différents acteurs au processus d’élaboration d’une liste d’indicateurs de développement durable. Cet espace est présenté dans le tableau de la page suivante. Chaque stratégie y trouve place sous la forme d’une ligne du tableau dans laquelle différentes cellules se voient attribuer un chiffre de 0 à 5 correspondants pour l’étape et l’acteur concerné à son niveau d’implication dans le processus. Les chiffres peuvent être remplacés avantageusement du point de vue graphique par une coloration de la cellule exprimant l’intensité de la participation. Les scénarios présentés dans le tableau le sont à titre purement illustratif. Ils sont là uniquement pour faire comprendre comment cette grille peut aider à construire et à choisir un scénario. Par exemple, le premier scénario illustratif correspond au choix d’une approche nationale bottom-up où l’on cherche l’émergence d’une vision commune limitée aux pouvoirs publics. La participation du citoyen y est sollicitée au niveau 4, ainsi que celle de le société civile. La décision finale d’adoption de la vision revient au seul parlement. Une fois la vision adoptée, la construction des indicateurs devient essentiellement l’affaire de techniciens. Néanmoins, la société civile et les groupes sociaux non représentés traditionnellement sont consultés. Le second scénario correspondrait plutôt à une approche « technocratique » menée essentiellement par les membres des administrations concernées et des scientifiques, sans élaboration de vision commune mais en consultant les acteurs de la société civile par le biais des conseils consultatifs appropriés. Une fois définis les différents niveaux d’intervention de chacun des acteurs, aux différents stades du processus, il devient plus aisé d’identifier les mécanismes de participations auxquels recourir, sur base de l’information fournie au chapitre 2 sur les potentialités de ces mécanismes. Il ne devrait pas être difficile de transcrire le scénario du chapitre 5 dans la grille cidessus. Le temps nous a malheureusement manqué pour le faire. Nous pensons néanmoins qu’il pouvait être utile de joindre cette section sur l’espace des scénarios dans ce rapport dès lors qu’il pouvait peut être aider le lecteur à imaginer ses propres scénarios.


121


Espace des scénarios possibles pour la construction participative d'indicateurs de développement durable en Belgique PILOTAGE VISION INDICATEURS A S SC GS POP G P A S SC GS POPG P A S SC GS POP

G P N a t i o n a l e

F é d é r a l e

O1 O2 Bottom-up O3 O4 O5 O1 O2 Top-down O3 O4 O5 O1 O2 Bottom-up O3 O4 O5 O1 O2 Top-down O3 O4 O5

3

4

5

5

4

1

0

3

5 2

2

4

4

4

3

5 5 5

3

3

2

3

2

5

5

3

2

0

0

0 0

0

0

0

0

5

1 4 4

3

3

2

G = Gouvernements A = administrations SC = société civile P = Parlementaires S = scientifiques GS = groupes sociaux (non représentés) POP = citoyens


122


Hfstk 5. Aanpak om op participatieve wijze een set van nationale indicatoren voor Duurzame Ontwikkeling op te maken: co-desing methodiek. Inleiding In wat volgt, wordt in een eerste paragraaf een mogelijke methodiek voorgesteld voor de opmaak van indicatoren voor duurzame ontwikkeling. Momenteel wordt deze methodiek gebruikt door het Centrum voor duurzame ontwikkeling (CDO – Universiteit Gent) op het niveau van de stad, streek of provincie. Vervolgens wordt in een tweede paragraaf toegelicht hoe het CDO heeft getracht een beeld te krijgen van de mogelijkheden en moeilijkheden van deze methodiek om die op nationaal/federaal niveau toe te passen. In een derde paragraaf wordt dan een wenselijk en een haalbaar voorstel uitgewerkt om voor België een aantal indicatoren voor duurzame ontwikkeling op te maken. Tot slot worden er nog enkele cruciale knelpunten besproken die zeker in acht moeten genomen worden bij de uitwerking van indicatoren. Alvorens hiermee te starten, moeten er alvast enkele uitgangspunten bepaald worden. Er wordt vertrokken vanuit een bestuurskundige invalshoek. De set indicatoren die ontwikkeld wordt situeert zich op het niveau van een omgevingsanalyse die als voorbereiding en ondersteuning dient van de beleidsplanning inzake duurzame ontwikkeling. Het moet dus duidelijk zijn dat het hier niet gaat om indicatoren die trachten het beleid van een ministerie, departement of dienst te evalueren of de effecten ervan te meten, maar om omgevingsindicatoren die: - een hulp zijn bij de concretisering van elementen uit de omgevingsanalyse (meer bepaald een analyse van de externe factoren, van de bestaande structuren, actoren en van de relevante beleidsdomeinen van duurzame ontwikkeling), - een belangrijke functie vervullen bij het meten, leren en communiceren over de evolutie van duurzame ontwikkeling in België en - moeten dienen als inhoudelijke ondersteuning van een maatschappelijk debat over duurzame ontwikkeling op basis van de trends en fenomenen die zij weergeven en die in relatie kunnen gebracht worden met belangrijke elementen in het kader van de visie op duurzame ontwikkeling in België. 1) Ten tweede moet er rekening gehouden worden met de sterke verdeling van bevoegdheden tussen federaal, gewestelijk en gemeenschapsniveau in België. De opdracht betreft duidelijk een methode voor de ontwikkeling van een set indicatoren voor het meten van duurzame ontwikkeling in België. Volgens de opdrachthouders heeft België als staat betrekking op de gemeenschappen, de gewesten én het federale niveau. Daarom stellen wij als opdrachthouders ook dat deze opdracht idealiter betrekking heeft op een set van indicatoren op dat overstijgend niveau. Wij zijn ons evenwel bewust van het ambitieus karakter van zo’n aanpak. Daarom werd in dit eindrapport ook een voorstel voor een, op dit moment, meer haalbare aanpak uitgewerkt. 2) Tot slot moet er nog gewezen worden op het uitgesproken verschil tussen het lokaal niveau en het bovenlokaal niveau. - lokaal niveau: participatie gebeurt spontaner en minder georganiseerd - bovenlokaal niveau: participatieve processen moeten geïmplementeerd worden in een beleidswereld die gekenmerkt wordt door een grotere mate van formalisering en institutionalisering Bij het opmaken van voorstellen voor participatie bij het ontwerp van de indicatoren moet hiermee zeker rekening gehouden worden.


123


5.1. Co-design methodiek CDO In deze paragraaf wordt eerst en vooral een klare definitie geformuleerd van wat een indicatorenlijst voor een lokaal bestuur (verder benoemd als ‘stadsmonitor’) juist is en wat het doel en de functie ervan zijn. Verder wordt de methodiek die het CDO momenteel toepast voor de ontwikkeling van een stadsmonitor in de 13 Vlaamse centrumsteden nader toegelicht.

5.1.1. Doel en functie van de stadsmonitor Een algemene omschrijving van het doel en de functies van de indicatorenlijst is bedoeld om te komen tot een werkbaar vertrekpunt voor het project, zodat alle betrokken actoren bij de opmaak van een indicatorenlijst weten wat de ambities zijn. Bij een participatieve opmaak en gebruik van deze indicatorenlijst is het des te belangrijker dat er een éénduidige omschrijving van doel en werking van de indicatorenlijst bestaat. Een systematische participatie veronderstelt een heldere en klare communicatie. We geven hier een algemene definitie. De stadsmonitor is: A. B.

C.

D.

Een meet- en leerinstrument op strategisch niveau bestemd voor alle bij de stedelijke duurzame ontwikkeling betrokken actoren dat via omgevingsindicatoren evoluties toont van actoren en factoren die deel uitmaken van de maatschappelijke omgeving van het politiek-administratief apparaat dat in en voor de stad / stedelijk gebied actief is met als doel het strategisch beleid van dat apparaat in het algemeen en van het stadsbestuur in het bijzonder beter te onderbouwen door het geven van een input in de strategische planningscyclus en in het maatschappelijk debat. De stadsmonitor wordt idealiter beheerd door het stadsbestuur.

Een duidelijke consequentie van deze werkdefinitie is dat de stadsmonitor voor de strategische beleidscyclus in grote lijnen dezelfde is als deze ter ondersteuning van het maatschappelijk debat. Het dubbel gebruik van dezelfde stadsmonitor komt de transparantie van het beleid ten goede. Dit kan vooral de strategische discussies veel transparanter laten verlopen dan momenteel het geval is.

5.1.2. De methodiek De methodiek bestaat uit twee sporen (zie schema, bijlage 1). Spoor 1 heeft de technischinstrumentele opmaak van de indicatorenlijst tot doel. Daarbij kunnen vier fasen worden onderscheiden: (1) de conceptualisatie en visievorming, (2) ontwerpen van indicatoren, (3) het datamanagement en tenslotte (4) de fase van feedback en selectie. Binnen de eerste fase, de conceptualisatie en visievorming, worden de uitgangspunten over duurzame ontwikkeling voor de stad uitgeklaard. Samen met relevante beleidsdocumenten (cfr. www.thuisindestad.be) vormen ze de input voor een visie (zie tabel, bijlage 2), waarop de indicatorenlijst is gesteund. Die visie wordt voorgelegd aan een kernstuurgroep en de stedenstuurgroep maar ook aan de lokale experten uit administraties, het maatschappelijk middenveld, het academische milieu, etc. . Deze fase mondt uit in een aangepaste visietekst - met daarin algemene bedoelingen en intenties per relevante beleidssector - over een leefbare en duurzame Vlaamse centrumstad en waarover met alle betrokkenen een zo groot mogelijke eensgezindheid is betracht. Binnen de tweede fase, de effectieve co-design van indicatoren, staan opnieuw een reeks expertenvergaderingen met sleutelfiguren centraal. Op deze vergaderingen worden experten van alle 13 Vlaamse centrumsteden, betrokken Vlaamse ambtenaren en specialisten, vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld, etc. uitgenodigd om verder te discussiëren. De betrokkenen worden dus per activiteit gevraagd om mee te denken over hoe (o.m. binnen hun domein) de algemene bedoelingen en intenties verder kunnen worden Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling

124


ontrafeld en welke gewenste indicatoren er kunnen aan worden gekoppeld. Deze fase mondt uit in een lijst van ontwerpindicatoren. Er kan een streefgetal, bv een honderdtal ontwerpindicatoren, vooropgesteld worden. Deze lijst met ontwerpindicatoren leidt dan in een derde fase (datamanagement) rechtstreeks tot een vraag- en aanbodanalyse van de data. De beschikbare data worden verzameld, waardoor indicatoren evoluties weergeven. Bestaande data, die niet direct beschikbaar zijn, worden gelokaliseerd en pistes en procedures worden aangegeven op welke manier ze kunnen verkregen worden. De ontbrekende data worden verzameld via een representatieve bevraging binnen de 13 Vlaamse centrumsteden. Via de opmaak/het invullen van indicatorenfiches en het opstellen van een kader voor dynamisch management van de indicatoren resulteert deze fase uiteindelijk in een lijst van (ev. gewijzigde) ontwerpindicatoren voorzien van de gewenste data. Uit ervaring blijkt dat de omschrijving van indicatoren in deze fase sterke veranderingen kan ondergaan. Daarom wordt eventuele inbreng van relevante experten uit verschillende middens voorzien. Binnen de vierde en laatste fase op spoor 1 wordt nogmaals de feedback verzameld van alle betrokkenen en belanghebbenden aan de hand van een reeks nieuwe vergaderingen met sleutelfiguren, overleg met de stuurgroep en de organisatie van een Vlaams symposium. Tijdens deze opeenvolgende overlegmomenten wordt steeds verder toegewerkt naar een basis- en selectielijst van afgewerkte indicatoren (d.w.z. er wordt een beargumenteerde selectie, vb. tot een 30-tal IDO’s, doorgevoerd van basisindicatoren uit de lijst ontwerpindicatoren in fase 3). De participatie van de steden bij de technisch-instrumentele opmaak van de monitor (spoor 1) wordt binnen spoor 2 aangevuld met het bekijken van de ontwikkeling van deze monitor vanuit het standpunt van het lokale bestuur én vanuit de een totaalbenadering van de gemeentelijke organisatie. Verder worden er ook voorstellen geformuleerd inzake participatie bij het gebruik van deze indicatorenlijst. Daarbij wordt onderscheid gemaakt in twee soorten gebruik: 1) de indicatorenlijst als instrument voor discussies op het strategische beleidsniveau en 2) de indicatorenlijst als instrument voor het maatschappelijk debat. In het eerste luik van het tweede spoor (zie schema, bijlage 1) wordt aandacht besteed aan de verschillende percepties en interpretaties die de lokale actoren vanuit hun invalshoek zullen geven over de inbedding van de indicatorenlijst in de strategische planningscyclus. De onderzoekers willen ook aangeven welke elementen (potenties, pijnpunten en evoluties) van cultuur, structuur en institutionele regelgeving in het lokale bestuurssysteem het gebruik van de indicatorenlijst in het strategisch planningsproces hinderen of bevorderen. In het tweede luik van het tweede spoor (zie schema, bijlage 1) wordt ook aandacht besteed aan de verschillende percepties en interpretaties van de actoren op het gebruik van de indicatorenlijst als een wetenschappelijke onderbouwing van het maatschappelijk debat over een duurzame ontwikkeling. Ook hier willen de onderzoekers aangeven welke potenties, pijnpunten en evoluties van cultuur, structuur en institutionele regelgeving het gebruik van de indicatorenlijst voor het maatschappelijk debat op een strategisch niveau kunnen hinderen of bevorderen.

5.2. Mogelijkheden en moeilijkheden van de toepassing van de co-design methodiek op een federaal / nationaal niveau Zoals reeds gezegd, wordt de methodiek, zoals voorgesteld in de vorige paragraaf, momenteel slechts toegepast op lokaal vlak, zijnde de 13 Vlaamse centrumsteden (in het kader van het project rond het opstellen van een ‘stadsmonitor: leefbare en duurzame Vlaamse steden’), in de regio Kortrijk en in de provincie Limburg. Bij toepassing ervan op hoger niveau zullen zich zeker een aantal moeilijkheden voordoen maar anderzijds zijn we er ook van overtuigd dat deze aanpak zeker een aantal mogelijkheden biedt. Om hiervan een duidelijk beeld te vormen werd er geopteerd om een aantal interviews te doen met Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling

125


bevoorrechte getuigen. Tijdens alle interviews werd in de eerste plaats een korte uiteenzetting gegeven over de methodiek voor het ontwerpen van de indicatoren zoals hij momenteel toegepast wordt door het CDO. Daarna werd aan de geïnterviewden hun mening gevraagd over de toepasbaarheid van de methode, de moeilijkheden die zich kunnen voordoen, … . Op die manier hebben we getracht zo veel mogelijk opmerkingen en aanwijzingen te verzamelen waarmee, in de mate van het mogelijke ook rekening werd gehouden bij het uitwerken van de uiteindelijke methodiek. Hierna wordt een overzicht gegeven van de personen die werden geïnterviewd en wordt eveneens toegelicht waarom juist zij werden bevraagd. Verder wordt ook kort verduidelijkt op welke manier deze interviews aangepakt werden.

5.2.1. De geïnterviewden In eerste instantie werd er geopteerd om zowel binnen de verschillende bestuursniveaus als binnen de vier pijlers van duurzame ontwikkeling (zijnde ecologische, economische, sociale en institutionele) te zoeken naar een aantal mensen die betrokken zijn bij het thema. Er werd voor geopteerd om niemand van het middenveld te interviewen omdat de lijst met mogelijke personen te lang zou worden indien men niemand over het hoofd wilde zien. Het schema (bijlage 3) geeft overzichtelijk weer tot welk resultaat deze zoektocht heeft geleid. Binnen de verschillende bestuursniveaus (federaal, Vlaams Gewest, Waals Gewest en Brussels Hoofdstedelijk Gewest) werd telkens bekeken welke administratieve organen er bestaan die bezig zijn met duurzame ontwikkeling. Enkel op federaal vlak zijn er een aantal organen die specifiek bezig zijn met duurzame ontwikkeling, namelijk de Task Force Duurzame Ontwikkeling van het Federaal Planbureau, de Interdepartementale Commissie voor Duurzame Ontwikkeling (ICDO) en de recentelijk opgerichte Programmatorische Overheidsdienst Duurzame Ontwikkeling (POD DO). Op Brussels niveau is er het Brussels Instituut voor Milieubeheer (IBGE-BIM) dat in minder mate bezig is rond duurzame ontwikkeling. Vervolgens werden voor de drie gewesten vertegenwoordigers gecontacteerd van de adviesraden rond milieu, economische en sociale zaken. Daarvan bleek alleen de Economische en Sociale raad voor het Brussels Hoofdstedelijk Gewest (CES) niet zo erg begaan met dit thema en zij achtten het dan ook niet opportuun om deel te nemen aan de interviews. Tot slot werd er ook geopteerd om op alle niveaus een gesprek te hebben met vertegenwoordigers van instellingen verantwoordelijk voor de statistiek, de dataleveranciers. Zij zullen tenslotte een belangrijke rol spelen bij de opmaak en opvolging van indicatoren. De Dienst informatie, studies en statistiek van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest verwees ons hier door naar het Centre d’études Régionales Bruxelloises (CERB) omdat zijzelf niet thuis zijn in de opmaak van indicatoren. Van het CERB en APS kwam er geen reactie. Zoals gezegd was het oorspronkelijk ook de bedoeling om binnen de vier pijlers van duurzame ontwikkeling een aantal geschikte personen. Daarbij werd vooral gedacht aan vertegenwoordigers van een aantal Interministeriële Conferenties (zie schema). Om verschillende redenen werd echter besloten om deze piste niet verder te volgen. In de eerste plaats omwille van het korte tijdsbestek waarbinnen dit eindrapport moest opgemaakt worden. Het bleek ook moeilijk te achterhalen wie juist de verantwoordelijken zijn voor elke IC. Tot slot werd in een aantal interviews ook naar voor geschoven dat de IC’s zeker niet de meest geschikte partners zijn om te betrekken bij de discussie rond indicatoren voor duurzame ontwikkeling. Enkel binnen de institutionele pijler werden twee personen geïnterviewd, L. Lavrysen, prof. Milieurecht aan de RUG en M. Pallemaerts van het cabinet Deleuze.

5.2.2. Aanpak van de interviews Voor elk van de afgenomen interviews werd dezelfde werkwijze gehanteerd. De personen in kwestie kregen in eerste instantie een mail toegestuurd met een zeer beknopte uitleg van de methodiek en met de vraag of zij bereid waren deel te nemen aan een interview. Bij een bevestigend antwoord werd een datum afgesproken en kregen zij ter voorbereiding nogmaals een toelichting en een schema (schema, bijlage 1) van de methodiek.


126


Ook de interviews zelf verliepen volgens een vast stramien dat in de kader in bijlage 4 wordt weergegeven. Daarin zijn ook de belangrijkste vragen opgenomen die werden gesteld aan de geïnterviewden.

5.2.3. Resultaten Een volledig verslag van elk van de interviews alsook een synthese waarbij de resultaten werden gebundeld in drie categorieën (methodiek, data en participatie) zijn terug te vinden in bijlage 5 en 6. In deze laatste paragraaf wordt er slechts een korte synthese gemaakt van de interviews. Op de belangrijkste vragen die gesteld werd (zie kader, bijlage 4) wordt een samenvattend antwoord geformuleerd dat, in de mate van het mogelijke, de algemene teneur bij de geïnterviewden weergeeft. Daarbij werd er in eerste instantie rekening gehouden met de opmerkingen die betrekking hebben op de vraag of de voorgestelde methodiek al dan niet haalbaar zou zijn op nationaal niveau. Tot slot wordt er een algemene conclusie getrokken Perceptie op de voorgestelde aanpak? De twee sporen methodiek zoals hij werd voorgesteld, wordt door de meeste van de geïnterviewden beschouwd als een goede aanpak voor de opmaak van een set van indicatoren. Buiten een aantal aandachtspunten die in acht moeten genomen worden, kwam er hierop weinig reactie. Moeilijkheden / knelpunten? Om op nationaal niveau alle thema’s in verband met duurzame ontwikkeling te behandelen en de dus te trachten de visiematrix volledig in te vullen, zal er veel te veel tijd nodig zijn. Daarom werd er door enkele van de geïnterviewden geopperd om te werken rond een beperkter aantal thema’s. Er bestaat een beleidsvacuüm rond DO op nationaal niveau. Het slagen van het project (op nationaal niveau dan) zal in grote mate samenhangen met de wil om werk te maken van een nationale strategie. Het zal al zeer moeilijk zijn om voor de verschillend thema’s alle betrokken actoren bereid te vinden om rond de tafel te gaan zitten. Daarbovenop vreest men voor een gebrek aan consensus. De verdeeldheid van bevoegdheden, maar ook problemen van praktische aard (taalproblemen, afstand, …) spelen hierbij een belangrijke rol. Er wordt gevreesd voor politieke onwil. De representativiteit van de indicatoren zal dalen naarmate men op een grotere schaal gaat werken. Nationaal/federaal? Een groot deel van de geïnterviewden denkt dat het te ambitieus is en niet haalbaar om de volledige matrix in te vullen op nationaal niveau. Men zou zo veel als mogelijk gebruik moeten maken van bestaande beleidsinstrumenten en het bestaande institutionele kader. Probleem is dat er rond en dat is er op nationaal niveau niet. De bedenking over de bruikbaarheid van nationale indicatoren kwam enkele keren aan bod. Wat is het nut van nationale indicatoren voor vb. de regio’s? Daarom leek het sommigen beter om indicatoren te ontwikkelen op niveau van de bevoegdheden. Hoewel de meeste dan wel weer akkoord gingen met vb. het belang van nationale cijfers in het kader van internationale vergelijkingen. Actoren Hier kwamen de voor de hand liggende (bestaande) instellingen naar boven op de vraag wie in dit hele project het voortouw zou moeten nemen (maar er bestond wel geen eensgezindheid over welke instelling nu het meest geschikt zou zijn): Federaal Planbureau en de Task Force DO ICDO PODDO DWTC Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling

127


Samenstelling van de FRDO aangevuld met SERV, Minaraad, CWEDD, … leek een goede benadering voor de actoren die moeten betrokken worden. Data Er zijn een aantal zaken die zeker in acht moeten genomen worden bij de dataverzameling. Over het algemeen gaat het over problemen van eerder technische aard zoals verschillen in de methodiek voor het verzamelen van de gegevens, discrepanties tussen regionale en federale gegevens, ontbrekende data, … . De meeste geïnterviewden zij van mening dat deze problemen relatief makkelijk op te lossen mits het maken van duidelijke afspraken Het belang van bestaande gegevens werd hier sterk benadrukt. ? Algemene teneur tijdens de interviews: Over het algemeen kan men stellen dat de meeste geïnterviewden het zeer nuttig en interessant zouden vinden om zulk een nationale lijst te hebben en ook de participatieve kant van de methodiek vinden zij geschikt maar… op dit moment lijkt het nog te vroeg en vooral te ambitieus om zulk een lijst te realiseren. Dataverzameling lijkt eerder een technisch probleem.

5.3. Voorstel tot uiteindelijke methodiek De oorspronkelijke intentie van het CDO was zeker om een voorstel tot aanpak te formuleren voor de opmaak van een set van nationale indicatoren en in functie daarvan de bruikbaarheid van de huidige methodiek (hoofdstuk 1) na te gaan. Alvorens hierop verder in te gaan is het misschien toch wel nodig om even te verduidelijken vanwaar juist de betrachting komt om een nationale lijst te maken en bijvoorbeeld niet een lijst op federaal of regionaal niveau. Eerst en vooral werd er in het kader van deze opdracht door de FRDO gevraagd te streven naar een nationale lijst met indicatoren omdat die momenteel nog niet bestaat in België. In de tweede plaats gaat het op regionaal of federaal niveau altijd over een beperkt aantal bevoegdheden zodat men ook maar een beperkt aantal thema’s / activiteiten kan opnemen. Wil men evenwel een globaal beeld op de duurzame ontwikkeling in België krijgen dan moet men op nationaal niveau werken waar men zich niet beperkt ziet door bevoegdheden bij de keuze van thema’s. Ten derde wordt er ook op internationaal vlak (denken we maar aan het Implementatieplan van Johannesburg) gepleit voor de uitwerking van nationale strategieën. De koppeling aan de opmaak van een nationale lijst met indicatoren lijkt dan logisch. Tot slot werd er ook in Vlaanderen al gepleit om op Vlaams niveau een Plan voor duurzame ontwikkeling op te maken met de bijpassende structuren. Logischer wijze kan men zich dan de vraag stellen of dit ook niet mogelijk en interessant zou zijn voor heel België. Er zijn dus zeker en vast een aantal belangrijke argumenten aan te halen die pleiten vóór de uitwerking van een nationale lijst van indicatoren. In april 2003 is het echter duidelijk dat er van een Nationale Strategie voor België nog geen sprake is en dat daar in de nabije toekomst ook niet onmiddellijk verandering in zal komen. Voorlopig moet België het stellen met het Federaal Plan voor duurzame ontwikkeling waarbij de aandacht vooral wordt toegespitst op een aantal federale bevoegdheden. Daarbovenop werd in vele interviews verwezen naar de moeilijkheden van vooral de consensusvorming (zie ook hoofdstuk 6, paragraaf 1) en in mindere mate dataverzameling. Gelet op de huidige bestaande toestand en de feedback van de geïnterviewden lijkt het dus moeilijk haalbaar om op korte termijn zo’n nationale lijst van indicatoren voor duurzame ontwikkeling op te maken.


128


Het CDO geeft als centrum van actieonderzoek omtrent duurzame ontwikkeling voorrang aan bekommernissen als haalbaarheid en bruikbaarheid van het onderzoeksresultaat. Het CDO wil als wetenschappelijk centrum daarbij op een methodisch transparante en te verantwoorden manier te werk gaan. Op basis van deze stand van zaken verkiest het CDO om twee voorstellen te formuleren: 1) Gewenste voorstel (‘Nationale IDO’s’): Dit is een lange termijn voorstel. Bedoeling is om een lijst van indicatoren voor duurzame ontwikkeling in België (met de gewesten, de gemeenschappen en een federaal niveau) op te maken. 2) Haalbaar voorstel (‘Federale IDO’s plus scenario’): Gezien de huidige toestand lijkt het dus aangewezen om op middenlange termijn een meer haalbaar voorstel te formuleren. Het gaat hier eveneens over een indicatorenlijst voor een Duurzame Ontwikkeling in België maar dan enkel in relatie tot een aantal federale thema’s en met betrokkenheid van relevante actoren uit gemeenschappen en gewesten. Bedoeling is natuurlijk wel dat de uitwerking van dit voorstel een aanzet is tot de verwezenlijking van het gewenste voorstel. Aanvullend op deze twee voorstellen kan er op korte termijn ook een voorstel geformuleerd worden. In het kader van het openbaar onderzoek naar aanleiding van het tweede Federale Plan voor Duurzame Ontwikkeling kan er een bijkomend of aanvullend onderzoek gedaan worden rond participatie. Uit het onderzoek dat werd uitgevoerd door het IDD zijn een heleboel voorbeelden (internationaal, nationaal en regionaal) rond participatie naar boven gekomen. Doel van dit onderzoek op korte termijn zou zijn om de verschillende mogelijkheden te toetsen om een duidelijk idee te krijgen wat er, in functie van de twee voorstellen, haalbaar is. Dit bijkomend onderzoek kan dus als een soort aanloopfase beschouwd worden in functie van het middenlange en lange termijn onderzoek. In wat volgt worden de twee voorstellen meer gedetailleerd besproken (voor een overzicht van deze bespreking zie analysekader, bijlage 6). Dit gebeurt in de eerste plaats aan de hand van de volgende zes essentiële kenmerken van de co-design methodiek: 1) Een duidelijke definitie van de indicatorenlijst: Het is van groot belang om van bij het begin van het project het doel en de functies van een indicatorenlijst duidelijk te maken zodat alle actoren goed weten wat de ambities zijn. 2) De opmaak van de indicatoren is gebaseerd op een stevige inhoudelijke fundering: De indicatoren worden gekoppeld aan een visie rond duurzame ontwikkeling die vooraf wordt uitgetekend. Op die manier wordt er dus steeds gestreefd naar duidelijk onderbouwde indicatoren. 3) Participatie staat centraal in de co-design methodiek: Zowel bij het uittekenen van de visie (invullen van de visiematrix met intenties), als bij de technische opmaak van de indicatoren zelf, als bij de evaluatie van de indicatoren wordt er een zo groot mogelijke participatie gevraagd van vertegenwoordigers uit de academische en ambtelijke wereld alsook uit het sociaal middenveld. 4) Een goede technische onderbouwing van de indicatoren: Dit houdt onder meer in dat er een vraag- en aanbodanalyse wordt gedaan van de data en dat alle gegevens op een overzichtelijke wijze worden verzameld per indicator. 5) Een implementatie onderzoek dat parallel verloopt met de technische opmaak van de indicatoren: Dit omhelst het tweede spoor (zie schema, bijlage 1). Bedoeling is om onderzoek te doen naar de mogelijkheden / moeilijkheden bij de inbedding van de lijst in het beleid en te bekijken op welke wijze de indicatoren een brede maatschappelijke discussie in de hand kunnen werken. 6) Een goede begeleidingsstructuur: Zij moet de leiding van het hele project in handen nemen. Voor het gewenste en het haalbare voorstel worden in het analysekader (bijlage 6) deze zes essentiële kenmerken telkens naast een voorbeeld uit de realiteit geplaatst namelijk de ‘Stadsmonitor’. Daardoor kan per kenmerk een klaar en duidelijk beeld geschetst worden van wat de bedoeling is, wat er nodig is of wat er zou moeten gebeuren. In de twee laatste kolommen wordt er dan telkens voor het gewenste voorstel respectievelijk het haalbare Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling

129


voorstel een overzicht gegeven van de moeilijkheden en mogelijkheden. Uit de kolom met het gewenste voorstel zal, in overeenstemming met de conclusie uit de interviews, blijken dat er momenteel nog een aantal onoverkomelijke problemen zijn om zulk een ideale, nationale lijst op te maken. In de volgende 2 paragrafen wordt er iets dieper ingegaan op de zes essentiële kenmerken voor het gewenste (‘Nationale IDO’s’) voorstel enerzijds en het haalbare voorstel (‘verruimde Federale IDO’s’). Daarin wordt tekst en uitleg gegeven bij het analysekader zoals het terug te vinden is in bijlage 7. In een laatste paragraaf tenslotte worden nog twee belangrijke knelpunten besproken.

5.3.1. Wenselijke nationale lijst 5.3.1.1. Definitie van de indicatorenlijst Als de definitie uit paragraaf 1.1. wordt aangepast aan het nationale niveau dan leidt dat tot het volgende resultaat: De indicatorenlijst is: A.

Een meet- en leerinstrument op strategisch niveau bestemd voor alle bij de duurzame ontwikkeling van België betrokken actoren B. dat via omgevingsindicatoren evoluties toont van actoren en factoren die deel uitmaken van de maatschappelijke omgeving van het politiek-administratief apparaat dat in België actief is C. met als doel het strategisch beleid van dat politiek-administratief apparaat in België en van alle betrokken regeringen in het bijzonder beter te onderbouwen door het geven van een input in de strategische planningscyclus en in het publiek debat. D. De set van Belgische indicatoren voor duurzame ontwikkeling wordt idealiter beheerd door ???. Op het eerste gezicht lijkt dit een makkelijke invuloefening. Als we even van naderbij gaan bekijken dan blijkt echter dat deze definitie op zich al enkel praktische bezwaren in zich meedraagt. De set moet dienen als onderbouwing van het nationale beleid inzake duurzame ontwikkeling (C) maar op dit ogenblik ontbreekt het België evenwel aan een nationale strategie en zoals eerder reeds werd aangehaald ziet het er ook niet naar uit daarin snel verandering zal komen. Daardoor verkleint ook de potentiële doelgroep (B). Zonder een duidelijke strategie is het bovendien ook zeer moeilijk om een aantal thema’s uit te kiezen (A). Tot slot bestaat er op nationaal niveau geen enkele instelling die zich specifiek bezig houdt met duurzame ontwikkeling en dus in aanmerking zou kunnen komen voor het beheer van de set indicatoren (E). In het analysekader worden er wel telkens een aantal voorbeelden vanuit het buitenland geopperd die in België zouden kunnen gebruikt worden of waar men zich op zou kunnen baseren.

5.3.1.2. Inhoudelijke fundering Eén van de basiskenmerken van de co-design methodiek is de stevige inhoudelijke onderbouwing van de indicatoren. Vertrekpunt voor de opbouw van die inhoudelijke achtergrond vormen het normatief kader (3.1.2.1.) en een omgevingsanalyse (3.1.2.2.). Op basis daarvan wordt er een visie (3.1.2.3.) uitgewerkt voor een Duurzaam België om dan tenslotte een set van indicatoren (3.1.2.4.) te kiezen en uit te werken, gekoppeld aan die visie. 5.3.1.2.1. Normatief kader Het algemeen normatief kader voor duurzame ontwikkeling vertrekt vanuit de Brundtlanddefinitie (Our Common Future, 1987) die stelt dat ‘er moet voorzien worden in de behoeften van de huidige generatie zonder de kansen van de toekomstige generaties in gevaar te brengen’. Daarnaast zijn er een viertal dimensies te onderscheiden (zie ook voorbeeld visiematrix, bijlage 2) waarvoor waarbij telkens een aantal principes worden opgesomd: Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling

130


-

-

-

-

economische: Een optimale afstemming tussen vraag en aanbod enerzijds en een goed evenwicht tussen kwalitatieve en kwantitatieve economische principes anderzijds staan in deze kolom centraal. sociale: Sociale rechtvaardigheid (geen uitsluiting, geen kansarmoede, gelijke kansen, eerlijke verdeling) samen met solidariteit en openheid voor diversiteit (ook in het Zuiden) vormen in deze kolom de belangrijkste principes. ecologische: Bij de invulling van deze kolom moeten de volgende items in acht worden genomen: 1) het streven naar een rationeel milieugebruik, ruimtegebruik en infrastructuurgebruik, 2) de kwaliteit van het leefmilieu in de mate van het mogelijke behouden of zelfs verbeteren, 3) het behoud van biodiversiteit en 4) een zo hoog mogelijke kwaliteit van zowel de private, semi-publieke als publieke infrastructuur en ruimte. institutionele: Tot slot zijn er ook nog een aantal bestuurlijke principes die men in acht moet nemen: lange termijn denken, subsidiariteit, integratie, participatie, voorzorg en voorkoming.

5.3.1.2.2. Omgevingsanalyse Idealiter wordt een beleidsvisie en de opmaak van strategische doelstellingen vooraf gegaan door een omgevingsanalyse. Doel ervan is een duidelijk beeld te krijgen van de problemen, de potenties en de verwachte ontwikkelingen op korte, middellange en lange termijn waarmee het beleid rekening zou moeten houden (vb. sociale en ecologische evoluties, politieke ontwikkelingen, maatschappelijke behoeften, waardepatronen, economische conjunctuur, demografische evoluties, …). Bovendien moeten de sterkten en zwakten in kaart gebracht worden zowel van elk relevant beleidsdomein als van de bestaande structuren en hun werking (i.c. netwerkanalyse). Deze omgevingsanalyse zal ook bepalend zijn voor de keuzes van de activiteiten waarrond men zal werken. De vraag is evenwel om welke activiteiten het zal gaan indien wordt gewerkt op nationaal niveau (zie hiervoor ook paragraaf 3.3.3.). Voor de stadsmonitor werd deze keuze gebaseerd op basis van de Task Force Stedenbeleid. De omgevingsanalyse zal in dit geval echter duidelijk maken dat er op nationaal niveau een groot gebrek is aan basisdocumenten, aan structuren en instellingen, … die actief zijn op het vlak van duurzame ontwikkeling (dit komt verder in de bespreking nog gedetailleerder aanbod). 5.3.1.2.3. Visievorming (fase 1) Bedoeling is om met alle betrokkenen te komen tot een zo groot mogelijke consensus over de visie van wat een duurzaam België zou moeten zijn. De vergaderingen met allerlei vertegenwoordigers vanuit beleidsmiddens en het maatschappelijk middenveld moeten leiden tot een zo groot mogelijke overeenstemming over een bepaald toekomstvisie voor Belgie, die men zou kunnen benoemen als ‘duurzaam’. Op basis van het normatief denkkader (7.3.1.2.1.) over wat duurzame ontwikkeling eigenlijk inhoudt (légititmité scientifique) wordt dan gesteld dat de gewenste toekomst voor alle cruciale activiteiten in het kader van duurzame ontwikkeling wordt beschreven. In die toekomstbeschrijvingen voor die menselijke activiteiten wordt dus systematisch aandacht besteed aan economische, sociale, fysiekecologische en institutionele aspecten. Schematisch uitgedrukt komt men tot een visiematrix voor een reeks activiteiten, die behandeld worden vanuit deze vier facetten. Zie tabel.

Economisch

Sociaal

Fysiekecologisch

Institutioneel

282

Wonen Werken/ondernemen Zich verplaatsen Zich ontspannen Leren/onderwijs Gezondheidszorg 282

De activiteiten die hier worden opgesomd zijn voorbeelden uit de visiematrix van de stadsmonitor. Zij hoeven dus niet zonder meer overgenomen te worden in een nationale visiematrix. Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling 131 Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling


… Groot probleem is echter, dit werd ook meerdere malen aangehaald door de geïnterviewden, om tot een consensus te komen over dit streefdoel, over die richting waar men naartoe wil. Op stedelijk niveau vraagt dit reeds zeer veel inspanningen en gezien het groot aantal actoren, de verdeeldheid van bevoegdheden op nationaal niveau en het gebrek aan structuur lijkt het een onmogelijke taak om iedereen op dezelfde lijn te krijgen. Een gelijkaardige aanpak hieromtrent werd ook gebruikt in het Federaal Plan. We verwijzen hier onder meer naar de vijf basisbeginselen voor duurzame ontwikkeling die in het begin van het Federaal Plan beschreven staan. 5.3.1.2.4. Indicatoren (fase 2, 3 en 4) Tijdens de tweede fase worden in eerste instantie alle mogelijke indicatoren die werden voorgesteld door de verschillende actoren, bij elkaar gezet. Op die manier verkrijgt men een lijst met gewenste indicatoren die gekoppeld zijn aan de visie en intenties die tijdens de eerste fase werden geformuleerd. Het resultaat daarvan dreigt echter een zeer uitgebreide lijst dreigt te worden met te veel en een aantal kwalitatief zwakkere indicatoren. Om een selectie goede indicatoren te maken wordt er in de eerste plaats gebruik gemaakt van een viertal selectiecriteria: relevantie van de indicator voor de activiteit waarvoor hij werd ontworpen, interpreteerbaarheid van de indicator in functie van duurzame ontwikkeling, link met andere activiteiten (in welke mate is deze indicator ook bruikbaar of dekkend binnen andere activiteiten) en link met andere actoren (in welke mate zouden er ook actoren uit andere activiteitsdomeinen kunnen betrokken worden in discussie over deze indicator). Naast de criteria wordt er binnen de begeleidingsgroep via een vorm van weging ook gekeken hoeveel indicatoren men zou wensen per activiteit en per kolom. Op die manier tracht men een goede verdeling van de indicatoren te verzekeren. Het resultaat van deze twee oefeningen wordt samen gebracht en zal uiteindelijk leiden tot een lijst met gewenste en tevens goede ontwerpindicatoren. Ondanks de vrees die werd geuit voor het ontbreken van voldoende integratie worden de indicatoren tijdens deze selectieronde dus wel degelijk mede gekozen op basis van hun verband met andere activiteiten én tussen de verschillende kolommen. Hoewel we inderdaad moeten toegeven dat dit geen eerste bekommernis bij het zoeken naar de meest geschikte indicatoren. Tijdens een derde fase, de technische onderbouwing of datamanagement (wordt verder toegelicht in paragraaf 3.1.4.), wordt een vraag en aanbodanalyse gemaakt van de data. Daar waar de gegevens beschikbaar zijn worden de ontwerpindicatoren een eerste maal berekend. In de vierde en laatste fase wordt er nogmaals feedback gevraagd van alle actoren. Verder is het de bedoeling een uiteindelijke selectie te maken van kernindicatoren (vb. een 30-tal) voor duurzame ontwikkeling. De selectiecriteria die in deze fase gebruikt worden zullen eerder van technische aard zijn (betrouwbaarheid van de data, beschikbaarheid van de data, …). Er kunnen daarbij ook indicatoren geselecteerd worden waarvoor geen data beschikbaar zijn maar waarvoor dan wel pistes worden aangegeven om de noodzakelijke gegevens te verzamelen. Hierbij wordt vooral gewezen op het belang van een datacultuur, betreffende de strategische doelstellingen, waarin tijdens de beleidsuitvoering veel meer moet worden geïnvesteerd.

5.3.1.3. Participatief proces De methodiek op zich is natuurlijk al gebaseerd op participatie. In de eerste plaats wordt er samengewerkt met expertgroepen. Zij houden zich bezig met de technische opmaak en de implementatie van de indicatoren. Op die manier zijn zij gedurende heel het proces betrokken. Per activiteit worden daarvoor vertegenwoordigers van de administraties, het maatschappelijk middenveld en de onderzoekswereld gezocht worden. De ervaringen met de stadsmonitor leren dat dit een tijdrovende aanpak is. Het lijkt ons dus aangeraden om op dit niveau de participatie zeker niet uit te breiden. Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling

132


Een mogelijkheid die wel zeker verder kan bekeken worden, is de oprichting van een (aantal) ‘klankbordgroep(en)’ zoals momenteel ook wordt gedaan in het kader van de stadsmonitor. Bedoeling ervan is om een ruimere groep van belanghebbenden bij elkaar te brengen die in de loop van het project één of meerdere keren een kritische reflectie geven op het werk dat werd geleverd door de verschillende expertengroepen. Zij worden dus zeker niet betrokken bij de technische kant van de opmaak van indicatoren. Zulke klankbordgroepen vergroten gevoelig het maatschappelijk draagvlak van de set van indicatoren. Wat betreft het wenselijke voorstel vormt de samenstelling van de klankbordgroepen echter een knelpunt. Wie er allemaal moet betrokken worden bij deze klankbordgroepen is op dit niveau niet helemaal duidelijk momenteel. Een volledige inventarisatie van alle mogelijke belanghebbenden (vakbonden, milieuverenigingen, middenstand, …) op nationaal niveau is dan ook onderwerp van verder onderzoek. Tot slot nog vermelden dat ook één of andere vorm van burgerparticipatie niet vanzelfsprekend is op dit niveau.

5.3.1.4. Technische onderbouwing (fase 3) Tijdens deze fase worden de data die nodig zijn voor de berekening van de ontwerpindicatoren verzameld. Het inventariseren van bestaande initiatieven is daarbij een eerste element dat van kapitaal belang is. Bedoeling is om, daar waar mogelijk, zo veel als mogelijk gebruik te maken van bestaande gegevens. Het kan dan gaan over reeds uitgewerkte lijsten van indicatoren (zowel internationaal als in België zelf) of over data die al bestaan maar die ook voor andere doeleinden gebruikt worden. Het gebruik van bestaande bronnen zal het werk gevoelig kunnen verlichten. Vervolgens moet ook bekeken worden op welke wijze al de bestaande gegevens werden verzameld. Het gevaar is namelijk zeer reëel (zie ook resultaten interviews) dat er verschillende methodieken voor dataverzameling bestaan afhankelijk van de vb. de regio en die kunnen ervoor zorgen dat men een vertekend beeld zou krijgen. Ideale oplossing, maar zeker niet de eenvoudigste, zou zijn om met alle dataleveranciers overeen te komen welke methodiek de meest ideale is en die dan ook toe te passen. Het aanpassen (herrekenen) van de gegevens zodat ze compatibel worden of het kiezen van een second-best indicator waarvoor wel éénduidige cijfers beschikbaar zijn, behoren ook tot de mogelijkheden. Indien zou blijken dat voor een bepaalde indicator geen gegevens beschikbaar zijn dan moet er een survey gedaan worden naar de wijze waarop en waar die data kunnen bekomen worden. Verder wordt er voor elke indicator een methodologische fiche opgemaakt die de communicatie met en de terugkoppeling naar de inhoudelijke specialisten vereenvoudigd. Zulk een fiche geeft een duidelijk overzicht met onder meer een definitie van de indicator, vereiste data, dataleverancier, berekeningswijze van de indicator, enz., kortom alle relevante informatie over de desbetreffende indicator. Zij zijn ook een grote hulp bij de communicatie naar de verschillende gebruikers van de indicatoren (zie ook paragraaf 7.3.3.2.). Een goede samenwerking met onder meer NIS, EUROSTAT, statistische administraties uit de regio’s, … zijn uiteraard onontbeerlijk voor een goede technische onderbouwing.

5.3.1.5. Implementatieonderzoek Het implementatieonderzoek omhelst eigenlijk het tweede spoor van de co-design methodiek. Dit tweede spoor heeft een dubbele bedoeling. In eerste instantie wil men kijken op welke wijze en waar het mogelijk is om de set van indicatoren in te bedden in de bestaande beleidsprocessen op het nationale niveau. Om een duidelijk beeld te krijgen van de mogelijkheden en de moeilijkheden voor het gebruik van de set is het de bedoeling om onder meer een reeks interviews te doen met politici ambtenaren en mensen uit het maatschappelijk middenveld en verder een literatuurstudie van relevante documenten te maken. Deze inspanningen moeten resulteren in een overzicht van de bestaande beleidsstructuren, de heersende beleidscultuur en de beleidsprocessen en op welke manier de set van indicatoren kan gaan functioneren binnen die bestaande toestand. Mogelijke politieke weerstand, waar door een aantal geïnterviewden toch wel voor wordt gevreesd, kan op dit ogenblik in het proces zoveel als mogelijk weerlegt worden. Politieke vertegenwoordigers zullen in deze fase namelijk betrokken moeten worden. Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling

133


In tweede instantie moet de set van indicatoren ook een aanleiding vormen of een basis kunnen voor een bredere maatschappelijke discussie omtrent duurzame ontwikkeling. Het communicatief gehalte van de indicatoren is dus van groot belang, die problematiek wordt besproken in paragraaf 7.3.3.2. .

5.3.1.6. Begeleidingsstructuur Blijft nog over de begeleidingsstructuur voor dit proces, zijnde wie de opdracht gaat geven, wie hem gaat uitvoeren en op welke wijze de begeleiding gedurende de verloop van het project zal verlopen. Gezien er op nationaal niveau op dit ogenblik geen structuren, instellingen, … bestaan die zich specifiek bezig houden met de duurzame ontwikkeling op Belgisch niveau blijft het nog een open vraagstuk vanuit welke hoek de opdracht zal komen voor een set van nationale indicatoren duurzame ontwikkeling. Wat betreft de opdrachthouder zal men in eerste instantie de keuze moeten maken voor een interne dan wel externe uitvoerder. In beide gevallen moet het gaan om een onderzoeksteam dat over een aantal cruciale vaardigheden (expertise rond duurzame ontwikkeling, expertise op het vlak van bestuurskunde en educatieve en procesmatige expertise) beschikken. Verder worden er nog twee stuurgroepen opgericht, een algemene stuurgroep en de kernstuurgroep. De eerste staat in voor de opvolging en sturing van de grote lijnen van het project. Opdrachtgever en opdrachthouder maken uiteraard deel uit van deze stuurgroep en verder ook de politieke verantwoordelijken en ambtenaren van zowel federaal als regionaal niveau alsook vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld. De kernstuurgroep daarentegen staat in voor de dagdagelijkse begeleiding van het project en kent een beperktere samenstelling (geen vertegenwoordiging vanuit het maatschappelijk middenveld.

5.3.2. Haalbare verruimde federale lijst 5.3.2.1. Definitie van de indicatorenlijst Ook voor het ‘plus scenario’ kan deze definitie herwerkt worden: De indicatorenlijst is: A.

Een meet- en leerinstrument op strategisch niveau bestemd voor alle bij de duurzame ontwikkeling van een beperkt aantal activiteiten in België betrokken actoren (overheid en private actoren) B. dat via omgevingsindicatoren evoluties toont van actoren en factoren die deel uitmaken van de maatschappelijke omgeving van het politiek-administratief apparaat op federaal niveau in België én relevant voor een beperkte selectie van thema’s C. met als doel het strategisch beleid inzake duurzame ontwikkeling in België beter te onderbouwen door het geven van een input in een ruimere dan wettelijk voorziene strategische planningscyclus én het stimuleren van het maatschappelijk debat daarover. D. De set van indicatoren wordt idealiter beheerd door een nader te bepalen federale dienst. Als men deze definitie kritisch bekijkt, zal men merken dat er zich in dit voorstel veel minder knelpunten voordoen. Voor het uitkiezen van thema’s (A) zou men zich bijvoorbeeld kunnen baseren de thema’s die in het eerste en/of het tweede Federale Plan voor Duurzame Ontwikkeling, de Federale Rapporten, de Europese Duurzaamheidstrategie, enz. . Een definitieve keuze hieromtrent zal moeten gemaakt worden tijdens het project zelf, het is dus zeker niet de bedoeling om ons hier al uit te spreken over de keuze van bepaalde thema’s. In ieder geval vergroot de politieke legitimiteit als men de keuze van de thema’s baseert op bestaande documenten, plannen, … . Verder bestaat er wel degelijk een strategie / plan voor duurzame ontwikkeling op federaal niveau (C) in tegenstelling met het nationale niveau. Daarbij moet wel zeer duidelijk vermeld dat de set van indicatoren wel degelijk de bedoeling heeft om als input te dienen voor een ruimere dan de wettelijk voorziene strategische planningscyclus. Daarmee wordt bedoeld dat men zich niet zal beperken tot de federale bevoegdheden, álle relevante actoren van álle niveaus zullen bij de uitwerking van indicatoren voor de gekozen thema’s betrokken worden. Wat betreft het beheer (D) is het niet onmiddellijk duidelijk wie het beheer van de set op zich zal nemen maar in vergelijking met Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling

134


het nationale niveau zijn er wel degelijk een aantal instelling die hiervoor in aanmerking komen (ICDO, Federaal Planbureau, PODDO).

5.3.2.2. Inhoudelijke fundering Net zoals in paragraaf 3.1.2. voor het wenselijke voorstel wordt er hier iets dieper ingegaan op de volgende vier punten: het normatief kader, de omgevingsanalyse, de visievorming en tenslotte de op maak van indicatoren. 5.3.2.2.1. Normatief kader Het normatief kader blijft onveranderd in vergelijking met het wenselijke nationale voorstel. We verwijzen hier dan ook naar paragraaf 3.1.2.1. . 5.3.2.2.2. Omgevingsanalyse Ook hier blijft de basisidee in vergelijking met het wenselijke voorstel hetzelfde. Groot verschil is evenwel dat, door ons in dit haalbare voorstel meer toe te spitsen op een beperkt aantal thema’s, er meer documenten (zoals het Federaal Plan en de Federale Rapporten voor Duurzame Ontwikkeling, regionale rapporten) en instellingen (Federaal Planbureau, PODDO, …) bestaan. Die kunnen bij de verdere uitwerking van de visie en de indicatoren als ondersteuning dienen. 5.3.2.2.3. Visievorming (fase 1) Cruciale vraag die in deze fase moet gesteld worden: ‘Kan men de co-design methode toepassen op een beperkt aantal thema’s?’ De onderzoekers vinden het zeer belangrijk dat die vraag hier expliciet gesteld wordt én dat er voldoende aandacht aan wordt geschonken bij de voorbereiding van een participatieve opmaak van een Belgische indicatorenlijst. Indien in het haalbare voorstel, bij wijze van voorbeeld, zou geopteerd worden voor een aantal activiteiten gebaseerd op de zes thema’s uit de Europese Duurzaamheidstrategie (klimaat, transport, armoede, natuurlijke hulpbronnen, gezondheid en vergrijzing) dan is het van groot 283 belang dat deze thema’s duidelijk in de visiematrix gesitueerd worden.

283

Dezelfde voorbeeldmatrix als in paragraaf 7.3.1.2.3. wordt gebruikt. Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling

135


Economisch Sociaal Wonen Werken/Ondernemen Zich verplaatsen TRANSPORT Zich ontspannen

K L I M A A T

Leren/onderwijs Gezondheidszorg GEZONDHEID …

N A T R I J K D O M M E N

V E R G R I J Z I N G

Fysiekecologisch

Institutionee l

A R M O E D E

Door een beperkt aantal thema’s in de visiematrix te situeren legt men de basis voor een consensus over een beperkte indicatorenlijst voor een duurzaam België. Deze consensus wordt dan in twee stappen opgebouwd. In een eerste stap zal men moeten bepalen welke activiteiten cruciaal zijn om een visie op een duurzame ontwikkeling van België op te bouwen. Zo zal men bv. kunnen overwegen of de activiteit ‘leren en onderwijs’ moet deel uitmaken van een set van activiteiten, waarop de visiematrix voor een duurzaam België betrekking heeft. In een tweede stap zal men voor de geselecteerde activiteiten, die betrekking hebben op de gekozen thema’s, de belangrijkste elementen voor een visie moeten bespreken. Zo kan men in vergaderingen over mobiliteit een visie voor het thema ‘ transport’ uitwerken. Ook in de vergadering over gezondheidszorg kan men een visie voor het thema ‘gezondheid’ uitwerken. De andere vier thema’s dienen bekeken te worden over verschillende activiteiten heen. Voor de onderzoekers spreekt het vanzelf dat bv. vergrijzing betrekking heeft op de activiteiten wonen, zich ontspannen, gezondheidszorg, enz. In mindere mate kan het thema ‘vergrijzing’ vanuit de activiteit ‘werken en ondernemen’ ook bekeken worden. Ook het thema van ‘armoede’ is een transversaal thema dat op alle activiteiten in de matrix betrekking heeft. Dat is ook het geval voor de thema’s ‘klimaat’ en ‘natuurlijke rijkdommen’. Het klimaatthema staat in relatie tot het brandstofverbruik in alle activiteiten in de matrix. Het thema van natuurlijke rijkdommen heeft betrekking op het milieugebruik bij alle in de matrix opgenomen activiteiten. Op die manier legt men in twee stappen de basis voor een uitgewerkte visie op een gewenste toekomstige, duurzame ontwikkeling van België maar met het zwaartepunt een beperkt aantal gekozen thema’s. 5.3.2.2.4. Ontwerpindicatoren (fase 2, 3 en 4) Die visie is een basis voor de ontwerplijst van indicatoren (fase 2). Daaruit kan men die ontwerpindicatoren selecteren die vooral op de gekozen thema’s betrekking hebben. Zo komt men na een fase van datamanagement (fase 3) en feedback en uiteindelijke selectie (fase 4) tot een beperkte indicatorenlijst voor een duurzame ontwikkeling van België. De gefaseerde aanpak voor de eigenlijke opmaak van de ontwerpindicatoren en de selectie tot een uiteindelijke lijst is dezelfde als die voor het gewenste voorstel (zie paragraaf 3.1.2.4. .

5.3.2.3. Participatief proces In principe wordt er voor het haalbare voorstel dit participatief proces op dezelfde wijze opgebouwd. De technische opmaak gebeurt door de expertgroepen en klankbordgroepen Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling

136


worden samengesteld om feedback te geven. Toch biedt het niveau waarop dit haalbare voorstel te situeren is duidelijk meer mogelijkheden én minder moeilijkheden bij o.a. de samenstelling van zowel de expertgroepen als de klankbordgroepen. Zo bestaan er op federaal niveau reeds een aantal instellingen (FRDO, Mina-raad, CWEDD, …) die een interessant vertrekpunt kunnen zijn om te kijken wie er betrokken moet worden bij de samenstelling van de groepen, hoewel dit zeker niet alles dekkend is. Dus ook hier moet op voorhand bekeken worden welke actoren men wil betrekken zodat er niemand over het hoofd wordt gekeken. Vooral een aantal achtergestelde groepen zoals jongeren, kansarmen, … worden wel eens over het hoofd gezien. Grote verschil met het gewenste voorstel is echter dat de omvang van het haalbare voorstel veel kleiner is. Als er in een verdere fase dus gewerkt wordt aan het gewenste voorstel zal het werk verhoudingsgewijs toenemen wat betreft de participatie maar… met dat grote verschil dat er op die moment reeds een grote aanzet bestaat onder de vorm van het momenteel haalbare voorstel. In het kader van dit haalbare voorstel kan er eventueel ook een mogelijkheid opengelaten worden om te experimenteren rond mogelijke vormen van burgerparticipatie. In eerste instantie lijkt het vrijwel onmogelijk om participatie te vragen tot op het niveau van de individuele burger. Maar, gekoppeld aan vb. één activiteit, kan er onderzoek gedaan worden. We verwijzen hier onder meer naar een studie die werd uitgevoerd door STEM, Universiteit Antwerpen. De ervaringen van deze experimenten zullen onmiddellijk duidelijk maken wat de mogelijkheden zijn van deze vormen van participatie. Dit vormt wel duidelijk onderwerp voor een aanvullend onderzoek en past niet binnen dit project.

5.3.2.4. Technische onderbouwing Idem paragraaf 7.3.1.4..

5.3.2.5. Implementatieonderzoek Idem paragraaf 7.3.1.5. met dat verschil dat de inbedding hier meer zal moeten gebeuren in de bestaande federale structuren (relatie met de regering, parlement, …).

5.3.2.6. Begeleidingsstructuur Idem paragraaf 7.3.1.6. met dat belangrijke verschil dat er zich op Federaal niveau wel degelijk een aantal instellingen (POD DO, ICDO, FRDO, Planbureau) aanbieden die als opdrachthouder zouden kunnen fungeren. Uiteraard een niet te onderschatten voordeel als het op de politieke legitimiteit aankomt. Naar de ervaring die het CDO heeft met de stadsmonitor kan er hier ook een schatting gedaan worden naar de mensen en middelen die nodig zullen zijn om dit voorstel te realiseren. Het zou gaan om een 4-tal personen (2 Vlaamse en 2 Waalse) en er wordt een periode van 4 jaar vooropgesteld. In liquide middelen zou dat bij benadering neerkomen op 1 miljoen euro.

5.3.3. Knelpunten Zoals reeds werd aangehaald in een aantal interviews en ook nog eens expliciet naar voor werd geschoven tijdens de laatste overlegvergadering van het begeleidingscomité, zijn er twee belangrijke knelpunten in het proces rond de opmaak van indicatoren die extra aandacht vereisen: de consensusvorming het communicatief gehalte van de IDO’s (in functie van het gebruik ervan door brede lagen van de bevolking)

5.3.3.1. Consensusvorming Het grootste knelpunt voor de opmaak van een indicatorenlijst betreft het gebrek aan consensus tussen de betrokkenen, zeker als men gaat werken op Belgisch niveau. De belangrijkste voorwaarde om tot een bruikbare lijst van indicatoren te komen, is de consensus over de toekomst van het land, de regio en/of de gemeenschap. Welke toekomst wil men voor België? Welk toekomstbeeld tekent zich af in een kleurrijk Vlaanderen? Welke toekomst heeft men voor ogen in het Waalse ‘contract d’avenir’? Hebben deze visies op de toekomst een belangrijke overlappende consensus? Heeft de doorsnede van de verschillende toekomstvisies voor de diverse gemeenschappen in België nog een betekenis voor de Belgische gemeenschap in zijn geheel? Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling

137


Pragmatisch gezien kan men de consensus over een duurzame ontwikkeling van België vooruit helpen door te verwijzen naar een Europese consensus. In het kader van een Europese duurzaamheidsstrategie (Göteborg) heeft men besloten om aan zes thema’s te gaan werken (klimaat, transport, armoede, natuurlijke hulpbronnen, gezondheid en vergrijzing). Daarbij stellen zich echter opnieuw vragen op welke manier de consensus over die zes Europese thema’s tot stand is gekomen. Ten eerste omtrent de inhoudelijke fundering (légitimité scientifique) van de selectie van deze thema’s: in welke mate representeren deze thema’s een inhoudelijke visie op een duurzame ontwikkeling van de Europese Unie? Verder stelt er zich nog een tweede vraag naar de democratische legititimiteit (légitimité démocratique): welke actoren zijn in welke mate betrokken geweest bij de selectie van deze zes thema’s? Het onderzoeksteam van CDO-IDD is van mening dat de Belgische afstemming op de zes thema’s van de Europese duurzaamheidsstrategie ook vragen oproept. De onderzoekers zijn zich echter bewust van deze eerder technocratische benadering van het federale beleid inzake duurzame ontwikkeling. Zij verklaren deze gang van zaken aan de hand van de beperkte democratische legitimiteit die het gevolg is van het gebrek aan een politiek draagvlak voor een doortastend beleid inzake duurzame ontwikkeling en, meer bepaald, het gebrek aan maatschappelijk debat over een duurzame ontwikkeling van België. Door dit probleem in zijn volle breedte te beschrijven kan er op een onderbouwde manier aan een oplossing ervan gewerkt worden. Het spreekt vanzelf dat alle betrokken actoren uit bestuurlijke kringen, ambtenarij, academische middens en maatschappelijk middenveld hun verantwoordelijkheid dienen op te nemen. Vanuit academische hoek kan het onderzoeksteam reeds stellen dat de opbouw van de consensus over een duurzame ontwikkeling van België de eerste en meest noodzakelijke stap is voor een meer doortastend beleid voor een DO van België. Door die consensus op te bouwen zal men ook de basis leggen voor een compromis over een indicatorenlijst, waarmee men de toestand en het beleid in België kan opvolgen. Het onderzoeksteam pleit ervoor om het proces van de participatieve opbouw van een consensus over een indicatorenlijst van onderaf op te bouwen (bottom up), ondermeer door een onderzoek van de toekomstbeelden in de verschillende gemeenschappen die dit land rijk is. Dit onderzoek zou de toekomstvisies kunnen inventariseren en onderlinge verbanden bloot leggen. Zo’n onderzoek zou ook kunnen uitwijzen of een kadervisie omtrent een duurzame ontwikkeling van België een integrerende werking kan hebben op de verschillende toekomstbeelden. De onderlinge gelijkenissen en het ruimer denkkader van een duurzame ontwikkeling zouden wel eens de basis kunnen leggen voor de zo noodzakelijke consensus over een ‘duurzaam België’. Het is de stelligste overtuiging van het onderzoeksteam van IDD en CDO dat de opbouw van een consensus over de na te streven toekomst voor België de eerste en meest noodzakelijke volgende stap is om te komen tot een bruikbare lijst van indicatoren.

5.3.3.2. Communicatief gehalte Een ander belangrijk knelpunt is het communicatief gehalte van de indicatoren. Het onderzoeksteam erkent het belang van dit probleem. In het algemeen worden beleidsindicatoren opgemaakt door technisch onderlegde mensen die vooral oog hebben voor de technische betrouwbaarheid van de gegevensverzameling en –beschrijving. In zeer veel gevallen worden bekommernissen omtrent communicatiekracht zowel naar besluitvormers en zeker naar een breder publiek verdronken in een vijver van technische bezwaren. De statistisch onderlegde technici gaan op die manier te werk, omdat ze technisch betere en dikwijls meer gedetailleerde parameters en datareeksen kunnen produceren. Ze zijn ervan overtuigd dat analytisch meer gedetailleerde parameters belangrijker zijn voor de opvolging van het beleid. In vele beleidsdomeinen wordt deze werkwijze toegepast en werpt ze ook haar vruchten af. Indicatoren voor duurzame ontwikkeling situeren zich op een overkoepelend niveau, en zijn dus niet specifiek voor één of ander beleidsdomein. Die ido’s dienen dus bruikbaar te zijn voor besluitvormers, experten en maatschappelijke actoren uit verschillende beleidsdomeinen. Willen ze al deze betrokken actoren ook echt aanspreken, dan mogen ze niet al te gedetailleerd en technisch gespecialiseerd zijn. Het communicatief gehalte van Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling

138


ido’s is veel belangrijker dan bij eerder specifieke indicatoren of parameters voor één bepaald beleidsdomein. Let wel, beide soorten van indicatoren zijn nodig. Ido’s worden dikwijls ontworpen op basis van domeinspecifieke indicatoren, waarbij er meer aandacht is voor de relatie met een toekomstvisie, de interpreteerbaarheid van de indicator, de herkenbaarheid (of face validity) en de communicatiekracht. De onderzoekers erkennen de ernst van dit probleem. Het is ook een belangrijk probleem, dat dient aangepakt te worden wil men komen tot een hanteerbare lijst van indicatoren. Het is een probleem dat zeker niet achteraf (na de opmaak van de indicatoren) kan aangepakt worden. Het is een bekommernis die van bij de aanvang van het opmaakproces dient meegenomen te worden. Een verkennend onderzoek naar de meest ‘sexy’ ido’s kan zeker de participatieve opmaak van ido’s in België ondersteunen. In het selectieproces in het kader van de voorgestelde ‘co-design’ methode kunnen zij een minstens even belangrijke rol spelen als de andere ontwerp-indicatoren.

5.3.3.3. Meerwaarde van de co-design methodiek Zowel om het gebrek aan consensus als om de communicatieve kracht van de indicatoren voor een duurzame ontwikkeling van België te onderbouwen bewijst de ‘co-design’ methode haar meerwaarde. In de eerste fase is expliciet het participatief ontwerpen van een visie op duurzame ontwikkeling van België aanwezig. In de tweede fase van de vertaling van die visie in ontwerp-indicatoren kan men zonder probleem communicatieve indicatoren ter bespreking in de vergaderingen inbrengen. De participatie van alle betrokkenen hierbij dient ook te leiden tot een zo groot mogelijke mate van eensgezindheid over de te selecteren indicatoren voor de Belgische indicatorenlijst. In die zin biedt deze methode een antwoord aan de belangrijkste bekommernissen in de kringen van de FRDO. Daarmee zijn niet alle problemen van de baan.


139


Conclusions Au terme de ce travail, deux types de conclusions distinctes mais complémentaires semblent s’imposer. Il s’agit d’une part de proposer une série de 17 recommandations générales valables pour la constitution d’une liste d’indicateurs de développement durable au niveau belge. Un deuxième point expose des propositions concrètes à court, moyen et long terme qui pourraient être mises en œuvre pour la constitution de cette liste d’indicateurs.

Recommandations générales [1] Une politique de développement durable est la concrétisation d’un projet de société pour le moyen et long terme. Elle consiste à orienter l’évolution économique, l’organisation sociale et la gestion de l’environnement en sorte de satisfaire au mieux les besoins de la population et de préserver les intérêts des générations futures. [2] Une politique de long terme répondant à un tel cahier des charges mêle nécessairement des éléments scientifiques et des choix politiques. Les connaissances scientifiques doivent être mobilisées pour comprendre les interactions entre les dimensions économiques, sociales, culturelles et environnementales de toute société humaine et prévoir leurs évolutions probables. Sur base de ces connaissances – qui restent toujours limitées cependant - et des valeurs de justice intragénérationelle et intergénérationnelle, des choix de nature politiques doivent être effectués. [3] Les choix ont inévitablement des répercussions sur l’ensemble d’une communauté dans toutes ses composantes. La participation de l’ensemble de la population à l’élaboration d’une politique de développement durable se justifie donc à un triple point de vue. ? Un point de vue instrumental tout d’abord : en vue de s’assurer le soutien et la collaboration du plus grand nombre sous peine d’échouer dans la mise en œuvre de ce projet. ? Un point de vue substantif ensuite : parce qu’un projet à long terme et qui met en jeu toutes les dimensions de la société doit prendre en compte les valeurs et les aspirations de l’ensemble de la communauté et s’appuyer sur la base informationnelle la plus large et la plus complète possible. ? Un point de vue normatif, enfin : le propre de la démocratie est de chercher à impliquer de plus en plus de membres de la société (extension des droits civiques), de soumettre le plus grand nombre de problèmes à la délibération démocratique, et de chercher à devenir de plus en plus authentique en luttant contre les dérives du technocratisme, du bureaucratisme et du corporatisme. [4] Les indicateurs de développement durable sont la traduction sous forme d’objectifs mesurables d’une politique de DD au niveau d’une collectivité, en vue de son suivi et de son contrôle par les acteurs politiques, la société civile et la population en général. Dès lors, ils comportent nécessairement une composante descriptive (décrire la situation telle qu’elle est maintenant et telle qu’elle pourrait être demain) et une composante normative (exprimer la distance entre la situation telle qu’elle est et la norme ou l’objectif fixés). [5] Pour que les indicateurs donnent la description la plus objective et la plus juste possible de la situation économique, sociale et environnementale actuelle et de ses tendances pour l’avenir, ils doivent s’appuyer sur les connaissances scientifiques disponibles. Les scientifiques et les experts ont donc un rôle important à jouer dans l’élaboration d’indicateurs les plus pertinents possibles non seulement pour analyser le présent mais également pour appréhender les tendances à moyen et long terme. [6] La participation de la population à l’élaboration d’une liste d’indicateurs de développement durable est également souhaitable pour s’assurer que ceux-ci constituent la traduction fidèle de la politique de développement durable définie de concert. Ceci concerne prioritairement la finalité normative des indicateurs. Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling

140


[7] Pour que ces indicateurs permettent à l’ensemble de la population de prendre connaissance de l’évolution de la situation et de juger de l’efficacité des efforts entrepris, il importe de veiller à ce qu’ils ne soient pas trop nombreux et à ce qu’ils soient présentés de la façon la plus pédagogique possible. On cherchera donc à limiter le nombre d’informations à prendre en considération en se dotant d’indicateurs synthétiques qui, à l’instar de l’indicateur de développement humain, permettent d’appréhender une réalité complexe à l’aide d’une mesure unique. On examinera donc dans quelle mesure des indices agrégés tels que l’empreinte écologique, l’indicateur de progrès véritable, l’épargne véritable, les besoins totaux en matériaux, etc. peuvent être mis en œuvre dans notre pays. Cependant, il est illusoire de croire qu’un indicateur unique pourra jamais rendre compte d’une problématique aussi multi-dimensionnelle que celle du développement durable. [8] Dans toute la mesure du possible, on devrait essayer de faciliter la production d’indicateurs multi-dimensionnels (au minimum bi-dimensionnels) sur le modèle des indicateurs de découplage de l’OCDE. En même temps, on fera le plus largement appel aux techniques d’agrégation plutôt qu’à l’élimination afin de limiter le nombre d’indicateurs qui constitueront la liste dans sa version « grand public ». [9] En vue de leur communication à la presse et au grand public, on veillera à donner des représentations imagées des indicateurs, sur le modèle par exemple du « sustainability dashboard » de l’International Institute for Sustainable Development. [10] Etant donné la structure fédérale de la Belgique, il existe différentes approches possibles pour l’élaboration d’une liste nationale d’indicateurs de développement durable. L’approche « bottom-up » consisterait à partir des politiques de développement durable des entités fédérées et des indicateurs qui en résultent pour construire une liste nationale qui reflète les orientations prises par les communautés et les régions. L’approche « top-down » consisterait à donner à l’Etat fédéral la mission d’initier une démarche participative impliquant les entités fédérées et la population dans la définition d’une politique de développement durable dans toutes ses dimensions et des indicateurs correspondants. Que l’approche soit « top-down » ou « bottom-up », elle suppose cependant la pleine collaboration des diverses entités fédérées. L’approche « bottom-up » suppose de surcroît que les entités fédérées aient déjà procédé à la définition de leur propre politique de développement durable et des indicateurs qui en découlent, ce qui n’est pas encore totalement le cas. [11] Dans l’hypothèse d’une approche non plus nationale mais fédérale, c’est-à-dire limitée aux seules compétences de l’Etat fédéral, il ne peut être question d’une politique de développement durable au sens plein du terme mais de politiques sectorielles en vue d’un développement durable. C’est précisément l’objet du plan fédéral de développement durable de définir de telles politiques. [12] Les engagements pris par la Belgique lors de la Conférence des Nations unies sur l’environnement et le développement en 1992 comprennent l’organisation de la participation de la population à l’élaboration de stratégies nationales de développement durable. Ce doit donc être également le cas pour le deuxième plan fédéral en préparation. Reste à déterminer jusqu’où cette participation doit aller. [13] Il est exact que notre pays comporte de très nombreuses institutions qui organisent la participation de la population à la prise de décision et permettent aux principales parties prenantes de faire entendre leur voix dans les délibérations qui entourent ces décisions. Ces diverses institutions, à commencer par le parlement qui constitue le premier organe de représentation de la population, doivent donc être associées à l’élaboration de ce Plan. Cependant, certains grands groupes sociaux identifiés dans Action 21 ne sont pas encore suffisamment représentés dans les organes consultatifs. C’est pourquoi il importe de veiller à ce que les populations les plus pauvres, les personnes de nationalité ou d’origine étrangère, les jeunes et les femmes bénéficient également d’une représentation spécifique au sein des conseils consultatifs concernés. [14] En outre dans le contexte belge de concertation sociale, on ne fera pas l’économie d’une implication dans le processus d’élaboration des indicateurs de développement durable Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling

141


des quatre grands conseils consultatifs (Conseil central de l’économie, Conseil national du travail, Conseil de la consommation). [15] Outre la participation de ces parties prenantes, il importe d’organiser celle du simple citoyen. Celle-ci peut revêtir différents degrés : depuis l’invitation à s’exprimer jusqu’à l’expression d’un vote en passant par la consultation et la délibération. Il nous semble, quant à nous, que la simple consultation n’est pas suffisante et qu’une matière aussi importante et complexe que le développement durable demande que l’on soit informé non pas des opinions et des préférences spontanées de la population mais de ce que l’on appelle ses « préférences réflexives », c’est-à-dire de celles qui se forment grâce à une délibération. Seules les procédures comme les jurys citoyens, les cellules ou noyaux d’intervention participative et les sondages d’opinion délibératifs permettent la formation et la révélation de ces préférences réflexives. [16] L’organisation d’un sondage d’opinion délibératif à l’occasion de la préparation du deuxième Plan fédéral de développement durable permettrait de mettre en évidence les bénéfices et les coûts de cette procédure et de renforcer les compétences nationales en la matière. Celui-ci pourrait porter à la fois sur le choix des thèmes, les objectifs à atteindre et les indicateurs de résultat. [17] Enfin, il nous semble qu’outre les pouvoirs exécutifs, la population, les scientifiques et les représentants de la société civile, l’élaboration d’une politique de développement durable, qu’elle soit nationale ou fédérale, devrait donner davantage de place aux représentants élus de la population. Le Sénat, par exemple, pourrait sans doute jouer un rôle intéressant dans le processus, compte tenu du nouveau mode de désignation de ses membres et dans le cadre de ses nouvelles attributions.


142


Concrete voorstellen De co-design methode is een mogelijke aanpak voor het opmaken van een indicatorenlijst voor het Belgisch niveau. Uit een verkennend onderzoek a.d.h.v. interviews met bevoorrechte getuigen blijkt dat de methode als veelbelovend wordt omschreven. Deze co-design methode (ook wel co-élaboration of participatieve opmaak genoemd) wordt door de meeste betrokkenen ook verwelkomd omdat ze antwoord geeft aan twee belangrijke bekommernissen. Ten eerste biedt de methode, door de ruime consultatie van alle betrokkenen in de fase van de visievorming, een antwoord op het gebrek aan consensus over wat duurzame ontwikkeling in België inhoudt. Ten tweede kan in de selectiefase ook de communicatiekracht van de indicatoren als criteria gehanteerd worden, zodat in de Belgische lijst toch heel wat indicatoren weerhouden worden die voor het brede geïnteresseerde publiek herkenbaar zijn. De participatieve opmaak van een Belgische lijst van indicatoren voor duurzame ontwikkeling is dus een noodzaak wil men problemen inzake consensusvorming en communicatiekracht overwinnen. Uit het verkennend onderzoek is gebleken dat het momenteel zeer moeilijk of zelfs niet haalbaar is om op een overkoepelend nationaal niveau een set van indicatoren voor duurzame ontwikkeling op te maken met behulp van de co-design methodiek. Eén van de grootste struikelblokken is de afwezigheid van structuren en instanties op Belgisch nationaal niveau die zich specifiek bezig houden met Duurzame Ontwikkeling in België. De uitwerking van een Nationale Strategie voor Duurzame Ontwikkeling zou een grote stap in de goede richting zijn om aan deze situatie iets te veranderen. Op dit moment zijn we echter nog niet zo ver en op basis van de huidige stand van zaken verkiest het onderzoeksteam om een gefaseerde aanpak voor te stellen: een korte, middenlange en lange termijn voorstel.

1. Korte termijn: Aansluitend op het onderzoek dat door IDD werd uitgevoerd aangaande de bestaande (internationaal, nationaal en regionaal) vormen en mogelijkheden van participatie, stellen we een verder onderzoek voor naar de bruikbaarheid van een aantal participatieve processen in het kader van de opmaak van indicatoren. Dit onderzoek zou kunnen gekoppeld worden aan het komende openbaar onderzoek naar aanleiding van het tweede Federaal Plan voor Duurzame Ontwikkeling.

2. Middenlange termijn: Haalbaar voorstel (‘Verruimde Federale lijst’) Op middenlange termijn wordt een meer haalbaar voorstel geformuleerd. Doel is het opmaken van een beperkte indicatorenlijst voor een Duurzame Ontwikkeling in België. Beperkt omdat er niet, zoals idealiter wel het geval zou zijn, wordt gewerkt rond alle thema’s die verband houden met de Duurzame Ontwikkeling van België. Er wordt geopteerd om een indicatorenlijst op te maken rond thema’s uit het Federaal Plan zonder ze te beperken tot de federale bevoegdheden. In dit rapport wordt nog geen uitspraak gedaan over welke thema’s dat kunnen zijn. Er kan geput worden uit verschillende inspiratiebronnen: het Federaal Plan, de Federale rapporten, de thema’s uit de Europese Duurzaamheidstrategie, enz. . Het maakt deel uit van de opmaak van deze verruimde federale lijst van indicatoren voor duurzame ontwikkeling om te bepalen op welke thema’s de indicatoren uiteindelijk betrekking moeten hebben. Daarbij moeten nog twee belangrijke kanttekeningen gemaakt worden. Ten eerste blijft het zeer belangrijk om toch tot een samenhangende visie op de toekomst van België te komen ondanks het feit dat er slechts gewerkt wordt rond enkele thema’s. Ten tweede is het, bij de toepassing van de co-design methodiek op een beperkt aantal thema’s, van cruciaal belang dat die thema’s op een juiste manier gesitueerd worden in de Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling

143


visiematrix alvorens concrete intenties en daaraan gekoppelde indicatoren worden uitgewerkt.

3. Lange termijn: Gewenste voorstel (‘Nationale lijst) Het uiteindelijke doel, op langere termijn, blijft uiteraard de ontwikkeling van een set met Indicatoren voor Duurzame Ontwikkeling in België (met de gewesten, de gemeenschappen en een federaal niveau). In dit gewenste voorstel worden indicatoren opgemaakt voor alle thema’s die verband houden met duurzame ontwikkeling in België. De thema’s zijn afkomstig van de visies op duurzame ontwikkeling vanuit de verschillende gemeenschappen die België rijk is. Op basis van een voorzet van verschillende visies uit de gemeenschappen wordt een consensus gezocht van alle thema’s die relevant zijn voor een duurzame ontwikkeling van België. Dit proces van consensusvorming dient begeleid te worden door nog op te richten instanties op nationaal niveau. In het kader van een Nationale Strategie voor Duurzame Ontwikkeling zou men daarvan werk kunnen maken.


144


Bibliographie

Principaux documents officiels284 -

Bureau fédéral du Plan, Task force développement durable, Rapport fédéral du développement durable « Sur la voie d’un développement durable ? », Bruxelles, 1999.

-

Bureau fédéral du Plan, Task force développement durable, Rapport fédéral du développement durable « Un pas vers le développement durable ? », Bruxelles, 2002.

-

Commission interdépartementale de développement durable, « Avant-Projet de Plan fédéral de développement durable 2000-2003 », Bruxelles, janvier 2000.

-

Conférence des Nations Unies pour l’Environnement et le Développement, « Action 21 », Rio de Janeiro, 1992.

-

Loi du 5 mai 1997 relative à la coordination de la politique fédérale de développement durable, Art. 4, §2.

-

Plan fédéral de Développement durable 2000-2004, Bruxelles, 2000.

Etudes et autres -

Abelson, J., Forest P.-G, et al., 2001, « Deliberations about Deliberative Methods :Issues in the Design and Evaluation of Public Consultation Processes », McMaster University Centre for Health Economics and Policy Analysis, Research Working Paper 01-04, June 2001.

-

Abelson, Julia et John Eyles, Participation du public et rôle des citoyens dans la gouvernance du système de santé canadien, Commission sur l’avenir des soins de santé au Canada, 2002.

-

Arnstein, S.R., « Ladder of Citizen Participation », Journal of the American Institute of Planners, 35 : 216-224, 1969.

-

Barber, B., Strong Democracy : Participatory Politics for a New Age, Berkeley : University of California Press, 1984.

-

Beierle, Thomas C. et Jerry Cayford, Democracy in Practice. Public Participation in Environmental Decisions, Waskington DC : Resources for the Future , 2002.

-

Berrewaerts, Marie-Christine , Daisy Decoux, Pierre-Alain Tallier et al. « Elaboration d'un set réaliste d'indicateurs environnementaux urbains composites: Rapport final », Bruxelles, SSTC, 2002.

-

Billy Globe, « Développement durable, indicateurs : la différence tient au cadrage, Interview d’Edwin Zaccai et Tom Bauler (CEDD) », 2001 http://www.billy-globe.org/fr_2001/dd/dd_int_cedd.htm Blalock, Hubert M., “The Measurement Problem : a Gap between the Languages of Theory and Research”, in Blalock, Hubert M. and Ann B. Blalock, (eds.), Methodology in

284

Avertissement : les documents relatifs aux expériences étrangères (Chapitre IV) et à l’Etat des lieux en Belgique (Chapitre V) cités en note de bas de page de ces chapitres, et ne sont pas repris ici. Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling 145 Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling


Social Research, 1971, London : McGraw-Hill, pp. 5-23. -

Bossel H., “Indicators for sustainable development: theory, method, applications”, Winnipeg, International Institute for Sustainable Development, 124 p.

-

Bossel, H., Earth at a Croosroads. Paths to a Sustainable Future. Cambridge : Cambridge University Press, 1998.

-

Boulanger, P.-M., S.Deconinck, M-C Godin, B.Mazyn, (eds)., Le dictionnaire du développement durable en Belgique, Ed.Labor, 2003. A paraître.

-

Bunge, M., « Development Indicators », Social Indicators Research, 9 : 369-385, 1981.

-

Bunge, M., Finding Philosophy in Social Science, New Haven – London : Yale University Press, 1996.

-

Bunge, M., Social Science under Debate. A Philosophical Perspective. Toronto : University of Toronto Press, 1999.

-

Bruyer, Vincent, Edwin Zaccaï, « Instruments politiques du développement durable et ème rôle de la population, 2 rapport intermédiaire », SSTC, mars 2000.

-

Bruyer, Vincent, Grégoire Wallenborn, Edwin Zaccaï (IGEAT-ULB), Kris Bachus, Tom De Bruyn, Joos Gysen, Hans Bruyninckx, HIVA / KUL, « Deuxième enquête sur l'existence d'une base sociale au développement durable, Mission réalisée à la demande du Conseil Fédéral du Développement Durable, Rapport final », juin 2002.

-

Bruyninckx, H., « Towards a social pact in sustainability matters: concluding research remarks on participation in the belgian developement policy context », in SSTC, (eds.), Levers for a Sustainable Development Policy, Scientific Plan for a sustainable development policy, Bruxelles, pp.291-305, 2002,

-

Bureau fédéral du Plan, Task force développement durable, Rapport fédéral du développement durable « Sur la voie d’un développement durable ? », Bruxelles, 1999.

-

Bureau fédéral du Plan, Task force développement durable, Rapport fédéral du développement durable « Un pas vers le développement durable ? », Bruxelles, 2002.

-

Cabinet du Secrétaire d’Etat à l’énergie et au développement durable, Communiqué de presse « Parlons du développement durable : la parole est à vous ! », 21 avril 2000.

-

Commission interdépartementale de développement durable, « Projet de plan fédéral de développement durable, Note d’accompagnement », Bruxelles, le 16 juin 2000, 26 pages.

-

Commission interdépartementale de développement durable, « Avant-Projet de Plan fédéral de développement durable 2000-2003 », Bruxelles, janvier 2000.

-

Conseil fédéral de développement durable « Avis sur l'Avant-projet de plan fédéral pour un développement durable » 2000-2003 », 4 avril 2000.

-

Conseil fédéral de développement durable, « Avis sur la révision de la loi du 5 mai 1997 relative à la coordination de la politique fédérale de développement durable », 28 novembre 2000.

-

Conseil fédéral de développement durable, « Avis sur les indicateurs de développement durable », 16 avril 2002.

-

Conseil fédéral de développement durable, « [Premier] avis préparatoire au Sommet mondial sur le développement durable de Johannesburg », 16 avril 2002.


146


-

Coorebyter, V. de , La citoyenneté, Dossier N°56, CRISP, Bruxelles, 2002

-

Craye, M., L Goorden, S Van Gelder, “Brussel Besluitvorming inzake milieu: methoden en instrumenten”, Summary /eindrapport, DWTC, 2002 (SP1037).

-

Crosby, N.et al.,”Citizen Panels : Pub.Admin.Rev.,170, 1986.

-

Crosby, N., “Citizen Juries : One Solution for Difficult Environmental Questions”, in Renn, 0.,Webler, T.,Wiedemann,P.,(eds.), Fairness and Competence in Citizen Participation : Evaluating Models, Dordrecht,Boston, London : Kluwer Academic Press,1995,

-

Das Gupta, P., Human Well-Being and the Natural Environment, Oxford : Oxford University Press, 2002.

-

Deconinck, D., L. Capon, B. Clerinx, et al “Indicatoren voor duurzame ontwikkeling in de Belgische industrie: Synthèse”-. Brussel, DWTC, 2001.

-

de Villers, J., Bauler T. et al, « Élaboration et application d'indicateurs de développement durable pour la Belgique », ULB et Ecolas, 1998.

-

Delbaere, P., Indicateurs du développement durable: comparaison internationale, analyse du cas belge Rapport de stage présenté par Patricia Delbaere en vue de l'obtention du Diplôme d'Etudes Spécialisées en Science et Gestion de l'Environnement - UNIVERSITE CATHOLIQUE DE LOUVAIN, INSTITUT INTERFACULTAIRE DES SCIENCES, 2002

-

Dienel, P., Die Plannungszelle : der burger plant seine umwelt. Eine alternative zur establishment-demokratie., Westdeutscher Verlag. Opladen, 1992 (1978).

-

Doom, Ruddy, Bernard Mazijn, Thomas Block, Stefan Deconinck « Encodage et traitement de données relatives aux réactions de la population belge à l’avant-projet de Plan fédéral de développement durable », Rapport final de Projet, Centrum voor Duurzame Ontwikkeling, Université de Gand, 2000.

-

Dozzi, Joël (sous la direction d’Edwin Zaccaï), « Analyse d’une enquête publique concernant un plan de développement durable : L’enquête publique de l’avant-projet de Plan fédéral de développement durable durant les mois de février et mars 2000 », Travail de fin d’études en vue de l’obtention du grade académique de Diplôme d’étude s spécialisées en gestion de l’environnement, ULB, 2000.

-

Dryzek, John S., Deliberative Democracy and Beyond, Oxford : Oxford University Press, 2000.

-

Ekins, P. & Simon, S., “Estimating Sustainability Gaps : Methods and Preliminary Applications for the UK and the Netherlands”, Ecological Economics, Vol.37, N°1, pp. 522, 2001.

-

Fishkin, F., Democracy and Deliberation : New Directions for Democratic Reforms. New Haven : Yale University Press, 1991.

-

Fishkin, F., The Voice of the People : Public Opinion and Democracy. New Haven : Yale University Press, 1995.

-

Georgescu-Roegen, N., The Entropy Law and the Economic Process, Harvard : Harvard University Press, 1971.

-

German Council for Sustainable development « Politics by Commitment SD-strategy in Germany, Papers and Positions”, compact disc.

-

Granovetter, M., “Economic Action and social structure: the problem of embeddedness”, American Journal of Sociology, 91, 3, 481-510, 1985.

A

New

Approach

to

Citizen


Participation”,

147


-

Gouzée, N., B. Mazijn, « A participatory approach to national development strategies : the Belgian federal experience”, Conseil fédéral du développement durable» , 2002.

-

Gouzée, N.: “Indicators of sustainable development. An institutional approach”, Brussel, Federaal planbureau, 1996, 39 p.

-

Gouzée, N., B. Mazijn en S. Billharz, “Indicators of sustainable development for decisionmaking”, Brussel, Federaal Planbureau, 1995, 36 p.

-

Hardi P. en Zdan T. (1997), Assessing Sustainable Development: principles in practice, Winnepeg, The international Institute for Sustainable development, 166 p.

-

Hecq Walter, Juliette de Villers, Jean-Michel Reniers, Tom Bauler, « Elaboration et application d'un set d'indicateurs de développement durable des transports en Belgique ». Première partie et annexes, approche conceptuelle et méthodologique pour l'élaboration du set d'indicateurs, Bruxelles, SSTC, 2001.

-

Herzog Christof, Friedel Hosenfeld, Jan Barkmann, « The web-based DSS, eXpert 21 : Support for the selection of sustainable Development indicators”, http://www.ecology.unikiel.de/~jan/Herzog_et_al_X21_Kiel-jb.htm

-

Institut pour un développement durable, Centrum voor duurzaam ontwikkeling, “Dictionnaire du développement durable », Académia Press, 2003, (à paraître).

-

Lazarsfeld, P., « Evidence and inference in social research », Daedalus, 87, (1958),4, pp.99-109

Lazarsfeld, P , “Des concepts aux indices empiriques”, in R.Boudon et P.Lazarsfeld, eds., Le vocabulaire des sciences sociales, 1965, Paris, La Haye : Mouton, pp. 3-36. Long, J.Scott, Confirmatory Factor Analysis. A Preface to LISREL, 1988, Sage University Paper N°33, Quantitative Applications in the Social Sciences Series, Beverley Hills, London, New Delhi. Mathews, D., Politics for People: Finding a Responsible Public Voice. Urbana and Chicago : University of Illinois Press, 1994. Mommen, E., Qualité publique et critique civile, Bruxelles : Labor, 2002. Olson, M., Grandeur et decadence des nations, Paris : Bonnel, 1983. Passet, R., L’économique et le vivant. Paris : Payot, 1979. Polanyi, K., The Great Transformation, Boston : Beacon Press, 1957 (1947).

-

Rosenström U. en Palosaari M. (eds) (2000), Signs of sustainability. Finland’s indicators for sustainable development, Helsinki, Finnish Environment Institute,122 p.

-

Sen, A, Poverty and Famines : An Essay on Entitlement and Deprivation, 1981, ,Oxford : Oxford University Press

-

Thomas Pierre-Yves, de Villers Juliette, Onclincx Françoise, (Institut bruxellois pour la gestion de l’environnement), «Plate forme de concertation scientifique “Villes viables” : Indicateurs pour un développement durable urbain, Dossier documentaire N°1 », SSTC, octobre 2002.

-

Thomas Pierre-Yves (sous la direction d’Edwin Zaccaï), « Analyse des relations entre Plan fédéral de développement durable et formulation des politiques de coopération au développement et de mobilité », Travail de fin d’études en vue de l’obtention du grade académique de Diplôme d’études spécialisées en gestion de l’environnement, ULB, septembre 2001.


148


-

SSTC, « Indicateurs de développement durable : Mesurer est savoir ? » SSTC - Leviers d’une politique pour un développement durable, 21 février 2001 (après midi).

-

SSTC, « Indicateurs de développement durable, journée d’études : Textes des présentations » , mardi 28 avril 1998», SSTC - Leviers d’une politique pour un développement durable, mars 1998.

-

SSTC, « Indicateurs de développement durable, septembre 1998 », SSTC, Leviers d’une politique pour un développement durable, septembre 1998.

-

Valentin, A. Joachim H. Spangenberg,: “Indicators for Sustainable Communities”, 1999, Wuppertal Institute.

-

Zaccai Edwin, Marc Mormont, Catherine Mougenot, et al, « Instruments politiques du développement durable et rôle de la population », rapport final, Bruxelles, SSTC, 2001.

-

Zaccaï Edwin, Ariane Godeau, « Instruments politiques du développement durable et rôle de la population » Working paper N°4, SSTC - Leviers d’une politique pour un développement durable, mars 1998.

-

Zaccaï, E. et T.Bauler, « Indicateurs du développement durable », in P.-.M. Boulanger, S.Deconinck, M-C Godin, B.Mazyn,( eds). ; Le dictionnaire du développement durable en Belgique, Ed.Labor, 2003. A paraître.

-

Zopf, W., « Les systèmes d’indicateurs sociaux : approches et problèmes », in Revue Internationale des Sciences Sociales, Vol. XXVII,N°3, 1975, pp. 507-531, 507-508.

-

Zuinen Natacha : « Contribution à la politique de développement durable, Rapport sur la première année des indicateurs de développement durable en Belgique et propositions pour la coordination et l’efficacité d’un processus » Working paper N°14 SSTC - Leviers d’une politique pour un développement durable, mars 1998.

-

Zuinen N. « Rapport sur la première année de test des indicateurs pour un développement durable en Belgique et propositions pour la coordination et l’efficacité du processus », Brussel, DWTC, 1998, 36 p.


149


Principaux acronymes AEE AMINAL APS BBL BfP CAW CAWA CDO CNUED CIDD COV CO2 CSD DGRNE DPSIR CPDT CWEDD DBO DESR ETNIC FUL GES IBGE IDD IDDU IGEAT IWEPS MiRa MiNa-Raad MRW Nox OCDE ONG PEDD PFDD PCB PIB PNB PRD RBC RESPECT RFDD SERV SES Sox SSTC SPPDD SYGIT TFDD ULB VODO VRIND VMM

Agence européenne de l’environnement Administratie Milieu, Natuur, Land en Waterbeheer Administratie Planning en statistiek Bond Beter Leefmilieu Bureau fédéral du Plan Contrat d’avenir pour la Wallonie Contrat d’avenir pour la Wallonie actualisée Centrum voor duurzame ontwikkeling Conférence des nations Unies pour l’environnement et le développement Conseil interdépartemental de développement durable Composés organiques volatils Dioxyde de carbone Commission of sustainable development Direction générale des Ressources naturelles et de l’Environnement Driving forces, Pressure, State, Impact, Response Conférence permanente de développement territorial (Région wallonne) Conseil Wallon pour l’environnement et le développement durable demande biologique en oxygène Direction des études et de la statistique régionale (RBC) Entreprise publique des Technologies nouvelles de l'Information et de la Communication de la Communauté française Fondation universitaire luxembourgeoise Gaz à effet de serre Institut Bruxellois pour la Gestion de l’environnement Institut pour un développement durable Indicateurs pour un Développement durable urbains Institut de Gestion de l’Environnement et d’Aménagement du territoire Institut wallon d’évaluation, prospective et statistique Milieu-Rapport Milieu-Natuur Raad Ministère de la région wallonne Oxyde d’azote Organisation de coopération et de développement économique Organisation non gouvernementale Plan d’environnement pour le développement durable (Région wallonne) Plan fédéral de développement durable Polychlorobiphényles Produit intérieur brut Produit national brut Plan régional de développement (Bruxelles) Région de Bruxelles-Capitale Référentiel d’évaluation et de suivi des politiques environnementales et des collectivités territoriales Rapport fédéral de développement durable Sociaal-economisch Raad van Vlaanderen service d’études et de statistiques (Région wallonne) Oxyde de Souffre Services fédéraux des affaires scientifiques, techniques et culturelles Service public fédéral de programmation développement durable Systèmes de gestion d’informations territoriales (Région wallonne) Task-force développement durable Université libre de Bruxelles Vlaamse overleg voor duurzame ontwikkeling Vlaamse regionale indicatoren Vlaamse Milieumaatschappij


150



151


Bijlagen Bijlage 1:

Schema van de werkwijze voor het participatief ontwerp (spoor 1 en spoor 2) van omgevingsindicatoren gesitueerd binnen de beleidscyclus

Bijlage 2:

Voorbeeld vi siematrix: duurzaam België

Bijlage 3:

Schema interviews

Bijlage 4:

Gespreksgids

Bijlage 6:

Synthese van de interviews per categorie (de methodiek, de data en de participatie

Bijlage 7:

Analysekader van het lopend project, het gewenste voorstel en het haalbare voorstel.

visie-elementen

voor

een


leefbaar

en

152


Bijlage 1 : Schema van de werkwijze voor het participatief ontwerp (spoor 1 en spoor

2)

van omgevingsindicatoren gesitueerd binnen de beleidscyclus

Omgevingsanalyse (consensus tussen alle actoren) Normatief kader duurzame steden’

‘leefbare

en

Omgevingsanalyse: externe factoren netwerkanalyse (actoren)

Fase 1:Visie voor een duurzame Vlaamse Stad (visiematrix; beschrijving van het gewenste toekomstbeeld)

Fase 2: Set van ontwerpindicatoren (uit overleg tussen overheid, maatschappelijk middenveld en onderzoekers)

Fase 3: Datamanagement (vraag- en aanbodanalyse) beschikbare bronnen niet-beschikbare bestaande bronnen methoden dataverzameling

O N D E R G R O N D

S P O O R

V O O R G R O N D

1

Fase 4: Feedback en selectie

Resultaat: lijst met omgevingsindicatoren voor Duurzame Ontwikkeling, een DUURZAAMHEIDSMETER

S P O O R

Nagaan percepties en interpretaties betreffende (1) en (2); Onderzoek naar factoren die het gebruik van de indicatorenlijst bevorderen of verhinderen betreffende (1) en (2); (1) de beleidsdiscussie in het kader van een strategisch beleidsplanningsproces voor Duurzame Ontwikkeling (2) het gebruik van een indicatorenlijst als input en onderbouwing bij het maatschappelijk debat

2

Bepalen van de strategische doelstellingen

Beleidsimplementatie (operationalisering)

Evaluatie

Terugkoppeling Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling

153

? ?

optimale afstemming tussen vraag en aanbod; zowel kwantitatief als kwalitatief.

?

(geen uitsluiting, geen kansarmoede, gelijke kansen, eerlijke verdeling); zorg (solidariteit en openheid voor diversiteit ook in het Zuiden);

? ? ? ? ? ?

ACTIVITEITEN

Wonen Onderwijs Gezondheidszorg Cultuur Vrije tijd Ondernemen / Werken Mobiliteit Overheids dienstverlening …

rationeel milieugebruik (milieugebruiksruimte); kwaliteit van het leefmilieu biodiversiteit; rationeel ruimtegebruik; rationeel infrastructuurgebruik kwaliteit van de private, semi-publieke en publieke infrastructuur en ruimte


Bijlage 3: Schema interviews a) vanuit de verschillende bestuursniveaus

Federaal

Administratieve organen Adviesorganen

Dataleveranciers

Task Force Duurzame Ontwikkeling (Planbureau) Natacha Zuinen en Sébastien Storme Interdepartementale Commissie voor Duurzame Ontwikkeling (ICDO) Fernand Sonk Programmatorische Overheidsdienst Duurzame Ontwikkeling (PODDO) Hadelin de Beer

Nationaal Instituut voor de Statistiek (NIS) Bruno Kestemont

Vlaams Gewest

Waals Gewest

Brussels Instituut Brussels Milieubeheer (BIM) Hoofdstedelijk Francoise Onclincx Gewest

285

Minaraad Luc Goeteyn Sociaal economische raad Vlaanderen (SERV) Michel Dethée en Robbie Scaut Conseil Wallon de l’Environnement pour le Developpement Durable (CWEDD) Jacques de Brakeleer en Patrick Jouret Conseil Economique et social de la région Wallonne (CESWR) Philippe Boveroux en Fabienne Dideberg voor Raad voor het Leefmilieu van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest Patricia Foscolo Economisch en sociale raad voor het Brussels Hoofdstedelijk Gewest 285 (CES) Jaques Labar

Administratie Planning en Statistiek (APS)

Service des études et de la statistique (SES)

Jean Houard

Dienst informatie, studies en statistiek van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest Sabine Rousseau Centre d’études Régionales Bruxelloises (CERB)

De instellingen en personen die in het grijs staan werden gecontacteerd maar niet geïnterviewd. Conseil fédéral du développement durable / Federale Raad voor duurzame ontwikkeling Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling


b) binnen de vier pijlers van duurzame ontwikkeling Ecologisch

Economisch

Sociaal

Coordinatiecomite Internationaal Milieubeleid (CCIM), onderdeel van de IC Leefmilieu IC (Economie en) energie IC Economie (en energie) IC Werkgelegenheid IC Verkeer en infrastructuur IC Sociale integratie en sociale economie IC Gelijk kansen

Institutioneel

Luc Lavrysen (prof. Milieurecht, RUG) Marc Pallemaerts (cabinet Deleuze)



Bijlage 4:

Gespreksgids

Interview Guide: ‘Participatief ontwerp van indicatoren op nationaal vlak.’ Opbouw van het interview: - Inleiding - Uiteenzetting van de methodiek - Vragen/discussie - Afsluiting Inleiding Voorstelling (interviewer, CDO), reden van het interview, vragen of het gesprek mag opgenomen worden op band. Uiteenzetting van de methodiek Aan de hand van schema 1, de voorbeeldmatrix en uitgewerkte teksten wordt de methodiek nog eens overlopen met de geïnterviewde. Het is zeer belangrijk dat in deze fase van het interview de methodiek en het hele onderzoek goed geplaatst worden. Het gaat dus over de uitwerking van een set van omgevingsindicatoren waarbij alle actoren betrokken worden. Bedoeling van de indicatoren is dus om ondersteuning te geven bij de opbouw van beleid en zeker niet om een beleidsevaluerende functie te vervullen. Vragen Volgende vragen werden als basis gebruikt tijdens het interview en om een aanzet te geven tot verdere discussie: Wat is hun perceptie op de voorgestelde aanpak? Welke moeilijkheden/knelpunten voorzien zij bij de uitvoering (dus niet zo zeer over de methodiek zelf) van deze methodiek op nationaal niveau? Zien zij zulk een proces op nationaal niveau zitten of zien ze het eerder haalbaar op federaal niveau? Hebben zij voorstellen tot aanpassing voor de methodiek? Welke actoren moeten er betrokken worden (op Belgisch niveau)? Welke rol zien zij weggelegd voor hun eigen organisatie? Wie zal in dit hele proces het initiatief moeten nemen? Wat juist met de dataoverdracht? Moeten de dataleveranciers betrokken worden bij het overleg? Zo ja, wie moet er betrokken worden, tot hoever moet deze betrokkenheid gaan en in welke fase van het project moeten zij betrokken worden? Wordt er van nul vertrokken of is het nodig om te starten van reeds bestaande lijsten indicatoren (zowel binnen België als internationaal)? Afsluiting Bedanken van de geïnterviewden. De interviews worden telkens verwerkt en dan ter nazicht nog eens opgestuurd naar de geïnterviewde zodat er nog een mogelijkheid tot feedback is.



Bijlage 6: Synthese van de interviews Wat volgt is een beknoptere weergave van de interviews uit bijlage 5. De resultaten van de interviews werden onderverdeeld in drie categorieën. In de eerste categorie worden alle opmerkingen aangaande de methodiek zelf bij elkaar gezet. De tweede omvat alles in verband met de kwaliteit van de data en de databeschikbaarheid. In de laatste categorie tenslotte hebben we het over de participatie. Let wel, de weergegeven resultaten vormen louter een samenvatting van de interviews. Het is dus mogelijk dat er tegenstrijdigheden in voorkomen maar we wilden ons er toch aan houden om een zo volledig mogelijke weergave te maken van álle opmerkingen. Reacties op de methodiek ? Opmerkingen bij de voorgestelde methodiek. (Het gaat dus niet zo zeer om zaken die de aanpak op zich zullen beïnvloeden maar wel om een aantal dingen die in acht moeten genomen worden bij de toepassing van deze methodiek.) -

-

-

-

-

-

-

-

-

-

Er moet zeker rekening gehouden worden met het feit dat de verschillende actoren erg domeingericht blijven denken tijdens het overleg rond de indicatoren voor een bepaalde activiteit. Indien er indicatoren geselecteerd worden rond de levenskwaliteit moet men er rekening mee houden dat deze zeer moeilijk door een cijfer te vatten zijn gezien dit een zeer subjectieve topic is. Er bestaat bij een aantal van de geïnterviewden toch wel de vrees voor politieke weerstand, nochtans is er zeker een link nodig met de politiek aangezien op politiek niveau de beslissingen worden genomen. Door het beleidsvacuüm omtrent een nationale strategie DO is er op verschillende niveaus een soort van eigen dynamiek ontstaan rond DO. Het op elkaar afstemmen van de gegevens om nationale cijfers te bekomen, wordt dan ook eerder als een extra last gezien en als nutteloos afgedaan. Er wordt dan ook gevreesd dat het moeilijk zal zijn om iedereen daarvoor warm te krijgen. Het zal zeer moeilijk zijn om tot een consensus te komen met alle betrokken partijen, zo bijvoorbeeld op het vlak van onderwijs. Zeker omwille van het grote aantal actoren dat op nationaal niveau moet betrokken worden. Het belang van nationale indicatoren in verband met internationale vergelijkingen moet veel meer benadrukt worden. De co-design methodiek voor het uitwerken van een globale visie, dus het invullen van de volledige visiematrix, is tamelijk log en tijdrovend. Men moet dus opletten dat niet alle energie en tijd gaat naar het goed trachten invullen van de matrix. Zodoende bestaat het gevaar dat er onvoldoende tijd overblijft voor het uitstippelen van het echte ontwikkelingsbeleid en het nemen van concrete matregelen. Letten op een goede verdeling tussen sociale, economische en sociale indicatoren. Het al dan niet slagen van dit project zal in grote mate afhangen van de bereidwilligheid om op degelijke wijze werk te maken van een Nationale Strategie Duurzame Ontwikkeling. In het Uitvoeringsplan van Johannesburg staat namelijk dat alle landen zich ertoe hebben verbonden om tegen 2005 een nationale strategie uit te werken rond duurzame ontwikkeling. De vraag werd opgeworpen of een set van nationale indicatoren onderbouwd moet worden met een nationale strategie of de indicatoren een hulp kunnen zijn bij het opbouwen van zo’n strategie. Opletten dat er niet té veel indicatoren worden opgemaakt. De vrees voor een moeilijke interpreteerbaarheid van de indicatoren werd geuit. Bij de aanvang van het project moet de meerwaarde van zo’n nationale lijst met indicatoren zeer duidelijk gemaakt worden bij de verschillende actoren. Dit zal de bereidwilligheid om mee te werken zeker ten goede komen. Het zou zeer interessant zijn om indicatoren op te maken die regionaal bruikbaar zijn én compatibel zodat ook een nationaal cijfer kan berekend worden indien gewenst.

? Voorstellen om de methodiek bij te sturen (Hier gaat het over een aantal voorstellen die volgens de geïnterviewden zeker in de methodiek moeten opgenomen worden.)



-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

Zowel een top-down als een bottum-up (sensibiliseren van de individuele burger en hen in functie daarvan betrekken waar mogelijk) aanpak zijn van groot belang en moeten voorzien worden in de methodiek. Per thema moet bekeken worden of het wel zin heeft om regionale cijfers samen te voegen tot één nationaal cijfer. Er bestaat namelijk het gevaar dat op die manier een volledig vertekend beeld wordt verkregen omwille van de verschillende situatie van de drie regio’s. Zo heeft bijvoorbeeld Brussel een totaal ander sociaal-economisch profiel als de rest van het land. Door vrij veel van de geïnterviewden werd de vrees geuit dat het te moeilijk is om de volledige matrix in één keer in te vullen op nationaal niveau. Als mogelijke oplossing hiervoor werd geopperd om activiteit per activiteit aan te pakken om zo sneller tot concrete maatregelen en resultaten te komen. Om dus te werken rond een aantal speerpunten. Er zou een combinatie voorzien moeten worden van een strategie (speerpunten, beperkt tot een aantal thema’s en gericht op snelle maatregelen) en een rapportage (over de niet prioritaire thema’s, om problemen tijdig te detecteren). Terzelfder tijd kan ook het onderzoek naar goede of betere indicatoren verder gezet worden natuurlijk. Op die manier zal op langere termijn de matrix ook vervolledigd geraken maar komt men wel sneller tot tastbare resultaten in de richting van duurzame ontwikkeling Er moet meer aandacht besteed worden aan de integratie tussen de kolommen. Op die manier worden er ook meer indicatoren die deze integratie in beeld brengen, opgemaakt. Het zou interessanter zijn indicatoren te ontwikkelen op het niveau van de bevoegdheden zodat ze meer tot nut kunnen zijn als beleidsondersteunend instrument. Er moet vertrokken worden van een brede lijst met mogelijke indicatoren (ontwerplijst) die dan afgeslankt wordt tot een aantal sleutelindicatoren per thema. Databeschikbaarheid kan daarbij een belangrijke rol spelen maar mag in geen geval de bepalende factor zijn. Reeds opgebouwde ervaring (nationaal, internationaal maar ook regionaal) moet zeker gebruikt worden bij het toekennen van indicatoren aan elke intentie. Daar waar mogelijk kunnen indicatoren overgenomen worden. Dit zal veel werk uitsparen en veel makkelijker zijn voor internationale vergelijkingen. Het bestaande institutionele kader moet zeker geïntegreerd worden in dit hele proces. Men moet zich behoeden voor preconditionering. Bij de inhoudelijke opmaak van de indicatoren moet men onder meer trachten zo weinig mogelijk rekening te houden met de verschillen tussen de drie gewesten. Niet streven naar de perfecte indicator alvorens de indicator in gebruik te nemen, het ‘learning by doing principe’ hanteren. Project niet lanceren als geïsoleerd onderzoeksproject maar koppelen aan een bestaand beleidsinstrument zoals bijvoorbeeld het Federaal Plan. Nationale indicatoren (eventueel gekoppeld aan een nationale strategie) moeten eigenlijk een synthese zijn van regionale initiatieven. Dit impliceert dat er al een groot deel van het materiaal aanwezig is. Een ‘ingevulde’ matrix als voorzet gebruiken en zeker niet van nul beginnen. Acties en bijgevolg ook de doelstellingen en de indicatoren toespitsen op de problemen die er nú zijn. Rond die thema’s zal het ook veel eenvoudiger zijn om op nationaal niveau consensus te bereiken. Mogelijkheid bekijken om de indicatoren te laten berekenen (desnoods per activiteit) door verschillende departementen. Zeer belangrijk om wetenschappelijk, methodologisch correct te zijn bij de informatieoverdracht op internationaal niveau, enig formalisme is dus aangewezen. Er moeten duidelijke afspraken gemaakt worden over de methodieken die gehanteerd zullen worden. Voldoende tijd uittrekken voor literatuurstudie. Een meer pragmatische aanpak is wenselijk.

Reacties omtrent de data -

-

Voor de indicatoren die nog niet werden berekend kijken welke gegevens er nodig zijn. Indien die niet beschikbaar zijn moet eerst de mogelijkheid bekeken worden om een second-best indicator te berekenen en pas dan kan overwogen worden om bijkomende gegevens te verzamelen (afhankelijk van prijs, tijd, … die beschikbaar zijn). Er is momenteel een gebrek aan geaggregeerde data (ook weer als gevolg van het beleidsvacuüm), meer intergewestelijke samenwerking zal dus nodig zijn. Momenteel worden de gegevens onvoldoende bijgehouden en zijn er vaak verschillen tussen de gewesten in de methodieken die gebruikt worden.



-

Men moet rekening houden met de onwil vanwege de administratie bij de opvolging van beslissingen omtrent de verzameling van nieuwe data. Discrepanties tussen federale en gewestelijke gegevens en ook tussen de verschillende gewestelijke gegevens zijn niet onbestaande en moeten zeker in acht worden genomen. Het NIS is zeer interessant als partner om te kijken waar de data vandaan moeten komen, niet zo zeer voor het leveren ervan zelf. Data van het NIS zelf zijn vaak gedateerd. Alle data worden momenteel veel te weinig gecentraliseerd ondanks het feit dat er wettelijke verplichtingen zijn. Dit zorgt ook voor problemen bij internationale vergelijkingen. De verantwoordelijkheid voor het verzamelen van de data kan bij verschillende instituten gelegd worden maar dan wel onder supervisie van één instelling (vb. het NIS). Er moet zeker en vast gestreefd worden naar een éénduidige methodiek voor de verzamelin gen verwerking van de data.

Reactie betreffende de participatie -

-

-

-

-

-

De vrees voor een gebrek aan representativiteit werd geuit: het zullen vooral vertegenwoordigers van groepen mensen zijn die worden betrokken in het overleg, gevaar bestaat dan dat zij hun eigen mening zullen ventileren in naam van de hele groep. Wat betreft de instelling die dit hele proces in handen zou moeten nemen werden een aantal mogelijkheden naar voor geschoven maar kwam ook de vraag of er hiervoor geen capaciteitsgebrek bestaat. ? Federaal Planbureau ? Task Force Duurzame Ontwikkeling ? ICDO ? PODDO ? DWTC Participatie moet zeker ruimer aan bod komen dan nu het geval is. Er moet wel op voorhand duidelijk gemaakt worden tot op welke hoogte men participatie wenst. Hier bestaat er een beetje de tegenstrijdigheid tussen de drang naar meer participatie enerzijds en het gevaar op een onoverzichtelijke berg werk als men iedereen wil laten participeren anderzijds. De samenstelling van de Federale Raad Duurzame Ontwikkeling wordt door de meeste als een goede benadering beschouwd om te bekijken welke actoren men zou moeten betrekken. Ander mogelijke actoren zijn SERV, Minaraad, CWEDD, Raad voor het Leefmilieu voor het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, leden van de ICDO, … . Er is vooral participatie nodig bij het opstellen van de doelstellingen, niet zo zeer bij het uitwerken van de indicatoren. Over de rol van de dataleveranciers waren de meningen verdeeld: sommigen zouden hen van bij het begin van dit hele proces betrekken, anderen opteerden eerder om hen pas in de tweede fase, ná de visievorming, in te schakelen terwijl nog anderen van mening waren dat het in het geheel niet nodig is om hen te laten participeren. Zeker participatie van lokale experten. Op lokaal/regionaal vlak is er vaak meer expertise opgebouwd rond indicatoren.



Bijlage 7: Synthesetabel met het lopende project, het gewenste voorstel en het haalbare voorstel Essentiële kenmerken co-design methode voor IDO’s

Lopend (realiteit)

project Ideaal voorstel ‘Nationale IDO’s’

‘Stadsmonitor’ Indicatorenlijst voor een ‘Indicatorenlijst voor duurzame ontwikkeling België (met 3 leefbare en in gewesten, 3 duurzame Vlaamse gemeenschappen en steden’ een federaal niveau)

Pragmatisch voorstel ‘Federale IDO’s plus scenario’ Indicatorenlijst voor een duurzame ontwikkeling in België (in relatie tot federale thema’s en met betrokkenheid van relevante actoren uit gemeenschappen en gewesten)

1. Definitie van indicatorenlijst A. meet- en leerinstrument

… voor alle bij de duurzame ontwikkeling van de stad betrokken actoren (overheid én private actoren)

… voor alle bij de duurzame ontwikkeling van België betrokken actoren (overheid en private actoren)

B. omgevingsindicatoren

… die evoluties weergeven van de maatschappelijke omgeving (externe realiteit) van het politiek-administratief apparaat in de stad

… die evoluties weergeven van de maatschappelijke omgeving (externe realiteit) van het politiek administratief apparaat van België

C1. doel = input in beleid en maatschappelijk debat

… onderbouwen van het beleid inzake duurzame ontwikkeling van de stad door input in de strategische planningscyclus én stimuleren van publiek debat in de stad

C2. doelgroep = overheid

… van het politiekadministratief apparaat in de stad in het algemeen en het stadsbestuur in het bijzonder

… onderbouwen van het beleid inzake duurzame ontwikkeling van België door input in een nader te bepalen strategische planningscyclus én stimuleren van publiek debat in België (// Duits nationale strategie) (// Finse strategie + regeringsprogramma) (// Zwitserse Strategie 2002) … van het politiekadministratief apparaat in België (in het algemeen) en alle betrokken regeringen in het bijzonder (// Duits comité van ministeriële kabinetten) (// Finse nationale commissie : ruime

… voor alle bij de duurzame ontwikkeling van een beperkt aantal activiteiten in België betrokken actoren (overheid en private actoren) // thema’s Göteborg … die evoluties weergeven van de maatschappelijke omgeving (externe realiteit) van het politiek administratief apparaat op federaal niveau in België, relevant voor een beperkte selectie van thema’s … onderbouwen van het beleid inzake duurzame ontwikkeling in België door input in een ruimere dan wettelijk voorziene strategische planningscyclus én stimuleren van publiek debat daarover (‘verruimde beleidsplanningscyclus’

… van het politiekadministratief apparaat in het algemeen en de federale regering in het bijzonder (bevoegdheid bij eerste minister naast staatssecretaris DO, // NL ?)

Institut pour un développement durable / Centrum voor duurzame ontwikkeling

162


samenstelling)


163


D. beheer

… door het stadsbestuur (ondersteund door Vlaamse Regering)

… ??? (// Duitse interministeriële werkgroep) (// Finse nationale commissie) (// Zwitsers MONETproject : samenwerking tussen statistiek, milieu en RO

… door een nader te bepalen dienst van de federale regering

2. inhoudelijke fundering (légimité scientifique) - normatief kader

4 principes (economische, sociale, fysiekecologisch en institutionele) Keuze van activiteiten omgevingsanalyse op basis van de Task Force Stedenbeleid : Werken, ondernemen, wonen, leren, zich verplaatsen, zich ontspannen, cultuur, zorg en opvang, veiligheidszorg, natuur- en milieubeheer, adm. dienstverlening. - visie(matrix) Alle activiteiten x 4 principes // elementen uit omgevingsanalyse

- indicatoren

-

-

-

4 dezelfde principes

4 dezelfde principes

Vraag naar integrale omgevingsanalyse voor een duurzame ontwikkeling van België. Welke activiteiten komen daaruit ? Zelfde activiteiten als in de steden ? Extra-activiteiten op Belgisch niveau ?

Selectie van thema’s te bepalen op basis van federale rapporten en plannen voor DO en aanverwante rapporten uit de regio’s Bv. energieproductie en –consumptie

Alle nader te bepalen activiteiten x 4 principes // elementen uit nog uit te voeren omgevingsanalyse

Selectie van bovengenoemde thema’s x 4 principes // elementen uit omgevingsanalyses uit rapporten en plannen Opmaak in verschillende fasen + inspiratie afkomstig van bestaande indicatoren uit regionaal, federaal en internationaal niveau

Opmaak in verschillende fasen (+ inspiratie uit internationale lijsten met lokale IDO’s) combinatie van descriptieve en normatieve elementen lijst van gewenste indicatoren : in relatie met visie signaleren van dataprobleem

Opmaak in verschillende fasen + inspiratie afkomstig van bestaande indicatoren uit regionaal, federaal en internationaal niveau

3. participatief proces (légitimité démocratique)


164


- opmaak

-

-

Expertgroepen uit academisch, ambtelijk en maatschappelijk middenveld Zowel van het Vlaamse niveau als uit de steden

Expertgroepen uit academisch, ambtelijk en maatschappelijk middenveld (// Britse selectieproces met nationale seminaries, adviesgroepen (= expertgroepen), ronde tafels, enz. )

-

-

- maatschappelijk klankbord

- klankbordgroepen in oprichting (op stadsniveau)

Klankbordgroep = knelpunt !

-

-

- burgerparticipatie - burgerparticipatie op Burgerparticipatie = stadsniveau : ter knelpunt ! studie (// Duits duurzaamheidsforum) (// Brits ‘sustainability counts’ consultatie)

-

-

-

Expertgroepen uit academisch, ambtelijk en uit het maatschappelijk middenveld (in relatie tot selectie van thema’s) van het internationale, het nationale, het federale en het regionale niveau (// Fins Indicator Network) FRDO: verruimd met extravertegenwoordiger s van de regio’s (in relatie tot selectie van thema’s) Inventaris maatschappelijk middenveld: aanduiden deelnemers (ook achtergestelde groepen zoals jongeren, vierde wereld, …) Testfase voor burgerparticipatie (2 blz IDO’s ipv 200blz plan) (// Duits duurzaamheidsforu m) (// Brits ‘sustainability counts’ consultatie)

4. technische onderbouwing (datamanagement) - dataverzameling

screenen van bestaande bronnen (ook internationale indicatoren) procedures dataverzameling survey voor deel van ontbrekende gegevens

screenen van bestaande bronnen (ook internationale indicatoren) procedures dataverzameling survey voor deel van ontbrekende gegevens


165

-

-

screenen van bestaande bronnen procedures dataverzameling survey voor deel van ontbrekende gegevens

-

-


- databeschrijving

-

-

methodologische fiche per indicator terugkoppeling naar inhoudelijke specialisten samenwerking met APS

-

methodologische fiche per indicator terugkoppeling naar inhoudelijke specialisten samenwerking met NIS, EUROSTAT, statistische administraties uit de regio’s, enz. ? testfase voor technische betrouwbaarheid

-

methodologische fiche per indicator terugkoppeling naar inhoudelijke specialisten samenwerking met NIS, EUROSTAT, statistische administraties uit de regio’s, enz. ? testfase voor technische betrouwbaarheid

interviews politici, ambtenaren en mensen uit het maatschappelijk middenveld studie documenten ? inbedding in beleidsprocessen op verschillende bestuurlijke echelons ??? ? aanzet tot brede maatschappelijke discussie

-

5. implementatie-onderzoek - beleidsstructuren - beleidscultuur - beleidsprocessen

interviews politici, ambtenaren en mensen uit het maatschappelijk middenveld studie documenten ? inbedding in beleidsprocessen van het stadsbestuur en stedelijke administratie, rol van gemeenteraad, afstemming tussen lokale en Vlaamse bestuur, enz. ? stimuleren van brede maatschappelijke discussie

-

interviews politici, ambtenaren en mensen uit het maatschappelijk middenveld studie documenten ? inbedding in beleidsprocessen op het federale niveau, maar ruimer dan de wet DO (relatie met regering, parlement, enz.) ? aanzet tot brede maatschappelijke discussie


166


6. begeleidingsstructuur - opdrachtgever

-

-

opdrachthouder

???

Extern Keuze voor intern onderzoeksteam met : versus extern ! Onderzoeksteam met expertise ‘DO’ verschillende expertises : expertise expertise ‘DO’ bestuurskunde expertise vorming en bestuurskunde procesmatige educatieve en expertise procesmatige expertise

- kernstuurgroep -

- algemene stuurgroep

Ministerie Vlaamse Gemeenschap Administratie Wetenschappen Cel stedenbeleid

opdrachtgever opdrachthouder politieke verantwoordelijke n + ambtenaren (Vlaams niveau) ? dagelijkse leiding opdrachtgever opdrachthouder politieke verantwoordelijke n + ambtenaren (vooral politiek en ambtelijke vertegenwoordige rs van stedengebruikers van de IDO’s) ? sturen op grote lijnen

opdrachtgever opdrachthouder politieke verantwoordelijken + ambtenaren (federaal + regio’s) ? dagelijkse leiding opdrachtgever opdrachthouder politieke verantwoordelijken + ambtenaren (federaal + regio’s + maatschappelijk middenveld) ? sturen op grote lijnen -

Federale Diensten (link met relevante regionale diensten ?) Wetenschapsbeleid (link met het interregionaal programma) ? PODDO ? ICDO ? FRDO ? Keuze voor intern versus extern ! Onderzoeksteam met verschillende expertises: expertise ‘DO’ expertise bestuurskunde educatieve en procesmatige expertise -

opdrachtgever opdrachthouder politieke verantwoordelijken + ambtenaren (federaal + regio’s) ? dagelijkse leiding politieke verantwoordelijken + ambtenaren (federaal + regio’s + maatschappelijk middenveld) ? sturen op grote lijnen -


167

Mesurer le développement durable en Belgique : quels rôles pour les processus participatifs?

Recommend Documents