EVROPSKÁ KOMISE
Ve Štrasburku dne 15.12.2015 COM(2015) 675 final
Limité Cabinets Embargo jusqu'à l'adoption SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ Osmá pololetní zpráva o fungování schengenského prostoru 1. května - 10. prosince 2015
CS
CS
1.
ÚVOD
Komise připravuje pololetní zprávy o fungování schengenského prostoru pro Evropský parlament a Radu od roku 2011. Tento systém podávání zpráv byl zaveden proto, aby pomohl posílit spolupráci v schengenském prostoru a aby vznikl podklad pro diskusi a rozhodování, jak je vysvětleno ve sdělení Komise o správě Schengenu ze září 20111, v němž byl tento systém navržen, a který Rada schválila dne 8. března 2012. Sledované období této osmé zprávy bylo prodlouženo do 10. prosince 2015, aby se zohlednily tragické události v Paříži ze dne 13. listopadu a další důležité události. Pololetní zprávy zveřejněné k dnešnímu dni podávaly nejúplnější možný obrázek o vývoji v schengenském prostoru, který zahrnoval všechny stránky jeho fungování. V podmínkách současné migrační krize by se však nyní Komise chtěla zaměřit na vývoj, který nejvíce ovlivnil fungování schengenského prostoru. Jak se uvádí v závěrech ze zasedání Rady ze dne 9. listopadu 2015, zpráva by měla sloužit jako základ pro důkladnou rozpravu o této problematice a o zkušenostech s dočasným znovuzavedením kontrol na vnitřních hranicích. Měla by se rovněž zabývat tím, jakým způsobem ovlivňují oznamované skutečnosti schengenský prostor a jeho fungování, a pokud je to relevantní, jak by se výsledná situace dala řešit. Hlavní otázky, které by se měly projednat z tohoto období, jsou tyto: opatření přijatá členskými státy na svých vnitřních a vnějších hranicích v souvislosti s: 1) bezprecedentním počtem migrantů, kteří se dostali do schengenského prostoru, a jejich následným druhotným pohybem a 2) několika teroristickými útoky v Paříži dne 13. listopadu 2015 a pokusem o teroristický útok ve vlaku Thalys z Amsterodamu do Paříže dne 21. srpna 2015. V dalších oddílech je obsažen podrobný rozbor těchto událostí. Kromě toho tato zpráva zohledňuje dosavadní zkušenosti s novým schengenským hodnotícím mechanismem. 2. 2.1
BEZPRECEDENTNÍ MIGRAČNÍ TLAK Migrační toky na vnějších hranicích
Počet nelegálních migrantů a žadatelů o mezinárodní ochranu, kteří přijíždějí do EU, dramaticky vzrostl. Počet dosud zjištěných případů neoprávněného překročení hranic v roce 2015 (1 553 614)2 výrazně přesahuje celkový počet neoprávněných překročení hranic v období let 2009–2014 (813 044). Migranti přicházeli po třech hlavních trasách, na nichž byla odhalena naprostá většina všech neoprávněných překročení hranic EU v období od ledna do listopadu 2015: přes východní Středomoří (716 602 odhalených případů), přes západní Balkán (667 147) a přes střední Středomoří (144 300). Je však třeba poznamenat, že část
1 2
KOM(2011) 561 v konečném znění. Údaj za leden až říjen 2015 (1 284 549 osob) poskytla síť agentury Frontex pro analýzu rizik (FRAN) a zahrnují schengenský prostor a kandidátské země schengenského prostoru. Tento údaj zahrnuje pouze státní příslušníky třetích zemí odhalené na vnějších hranicích (s výjimkou dočasných vnějších hranic) při nelegálním vstupu nebo pokusu o nelegální vstup mimo hraniční přechody. Údaj za listopad pochází z aplikace pro podávání zpráv o společných operacích (JORA) a od chorvatského ministerstva vnitra (http://www.mup.hr/219696.aspx); odhad se použil na trasách, u kterých zatím nebyly k dispozici žádné údaje.
2
nelegálních přistěhovalců odhalených na západobalkánské trase již byla jednou započítána do údajů o trase vedoucí přes východní Středomoří a Řecko. Mnoho z těch, kteří přišli do EU, prchají před konflikty ve svém regionu, a z toho důvodu žádají o mezinárodní ochranu. I když právní předpisy týkající se azylu nejsou součástí schengenského acquis, je zřejmé, že uprchlická krize má významné důsledky pro situaci na vnějších hranicích EU a uvnitř schengenského prostoru. Dramaticky zvýšený počet příchozích vystavil systémy ostrahy hranic a azylové systémy dotčených zemí mimořádnému tlaku. V reakci na tuto situaci zavedla Komise „metodu hotspotů“, jež poskytují agenturám EU platformu pomoci hraničním členským státům při registraci, prověřování a rychlém vyslechnutí příchozích migrantů, při azylovém řízení a koordinaci návratových operací. Itálie a Řecko jsou první dva členské státy, v nichž se tato metoda realizuje3. Do obou členských států vyslala Komise také vlastní zaměstnance, kteří mají zajišťovat praktickou koordinaci a podporu. Podpůrné týmy pro řízení migrace, které působí v „hotspotech“, spoléhají na příspěvky členských států prostřednictvím agentury Frontex a na jejich reakci na výzvy Evropského podpůrného úřadu pro otázky azylu (EASO) k poskytnutí odborníků a vybavení. Na základě návrhů Komise se Rada v září dohodla na přemístění 160 000 žadatelů s nespornou potřebou mezinárodní ochrany z Itálie, Řecka a případně dalších členských států, které jsou přímo zasaženy uprchlickou krizí4. Úplné provedení mechanismu přemístění, spolu se zavedením registračních a záchytných míst (tzv. „hotspotů“), by mělo zmírnit tlak na tyto země. Vedle probíhajících společných operací agentury Frontex – Triton (s Itálií jako hostitelskou zemí) a Posedion (s Řeckem jako hostitelskou zemí), pro které byly vyčleněno třikrát více finančních prostředků na posílení jejich schopnosti dohlížet a zachraňovat – zahájila EU dne 22. června operaci v rámci společné bezpečnostní a obranné politiky v jižní části středního Středomoří. Jejím cílem je především rozbití obchodního modelu převaděčství a obchodu s lidmi. Členské státy potýkající se se situací, v níž jsou vystaveny naléhavému a mimořádnému tlaku, mohou kromě toho požádat o pomoc pohraniční jednotky rychlé reakce (RABIT) zřízené nařízením o agentuře Frontex. Dne 3. prosince předložilo Řecko agentuře FRONTEX formální žádost o nasazení pohraniční jednotky rychlé reakce s cílem poskytnout okamžitou pomoc pohraniční stráži na jeho vnějších hranicích na ostrovech v Egejském moři. Agentura Frontex přijala dne 10. prosince nezbytná rozhodnutí o zahájení této operace a o rychlém schválení operačního plánu s řeckými orgány ve stejném prostoru, v jakém se uskutečňuje námořní operace Poseidon. Maďarsko postavilo plot na svých vnějších hranicích se Srbskem. Montáž plotů za účelem ochrany hranic není jako taková v rozporu s právem EU. Přijatá opatření však musí být 3
4
Viz zprávy o pokroku ve zřizování hotspotů v Řecku (COM(2015) 678 final) a v Itálii (COM(2015) 679 final). Rozhodnutí Rady (EU) 2015/1523 (Úř. věst. L 239, 15.9.2015, s. 146) a (EU) č. 2015/1601 (Úř. věst. L 248, 24.9.2015, s. 80).
3
přiměřená a musí být v souladu se základními právy a právy vyplývajícími z acquis EU v oblasti azylu, zejména se zásadou nenavracení. Komise bude dále sledovat, zda výstavba oplocení není v rozporu s těmito právy, zejména s právem na účinný přístup k azylovému řízení na hraničních přechodech. Maďarsko postavilo oplocení také na hranici s jiným členským státem EU, který má přistoupit k schengenskému prostoru, a to s Chorvatskem. Podobné oplocení se buduje na některých úsecích slovinsko-chorvatské hranice. I když právní předpisy EU výslovně nezakazují stavbu oplocení na zatím stále ještě vnější schengenské hranici, Komise přesto konstatuje, že taková stavba není v souladu s cílem budoucího přistoupení Chorvatska do schengenského prostoru. Jak je vysvětleno v 7. pololetní zprávě, Komise rovněž plně podporuje přistoupení Bulharska a Rumunska5. Je nanejvýš důležité, aby všechny osoby, jež překročí vnější hranice, byly zkontrolovány podle platných právních předpisů. Osoby, které nelegálně překročí hranice, by měly být řádně zaregistrovány a mělo by s nimi být zahájeno azylové řízení případně řízení o navrácení. V současné době se ne vždy dodržuje povinnost snímat otisky prstů uložená nařízením o Eurodacu6. Otisky prstů byly sejmuty (v souladu s článkem 14 nařízení o Eurodacu) odhadem v 23 %7 případů nedovoleného překročení hranic, i když tento podíl se v jednotlivých členských státech značně liší. Komise podniká kroky k zajištění plného souladu s právními předpisy EU v této oblasti8. Toto, a také prověřování, které je součástí práce „hotspotů“ a programu přemisťování, je nezbytné k tomu, aby se omezila bezpečnostní rizika související s tím, že vnější hranice EU nelegálně překračuje velký počet osob. Ti, kteří nesplňují podmínky pro přiznání statusu mezinárodní ochrany, by měli být urychleně vraceni a nemělo by se jim dovolit další cestování. V roce 2014 splnilo příkaz k opuštění EU méně než 40 % nelegálních migrantů. I když je preferovanou možností vždy dobrovolný návrat, pokud je to možné, využití této možnosti závisí na tom, zda je vyhlídka nuceného návratu důvěryhodná. V září 2015 předložila Komise akční plán EU v oblasti navracení9 a představila příručku k navracení osob10, v nichž stanovila opatření, která by mohla být zavedena s cílem zvýšit účinnost návratového systému EU. Komise kromě toho zaslala deseti členským státům dopisy se žádostí o vysvětlení, jak se uplatňuje směrnice o navracení, zejména pokud jde o vydávání a vymáhání rozhodnutí o návratu.
5 6 7
8
9 10
COM(2015) 236 final. Nařízení (EU) č. 603/2013 (Úř. věst. L 180, 29.6.2013, s. 1). Údaje za leden až říjen 2015 o členech a kandidátských zemích Schengenu, kteří nahlásili alespoň jeden případ nelegálního překročení hranic. Přesné srovnání mezi údaji ze systému Eurodac (celkový počet otisků prstů v kategorii 2 bez chyby, který zahrnuje všechny druhy vnějších hranic) a údaji ze sítě FRAN (nelegální překročení jen vnějších pozemních a námořních hranic) není možné. Pořizují se pouze otisky prstů osob starších 14 let, které nebyly poslány zpět ani zadržovány po celou dobu mezi zadržením a vyhoštěním pro účely nařízení Eurodac (podrobněji viz článek 14), zatímco údaje systému FRAN zahrnují nelegální překračování hranic všemi státními příslušníky třetích zemí, jak je vysvětleno v poznámce pod čarou č. 2. Během období, na které se vztahuje tato zpráva, zaslala Komise čtyři odůvodněná stanoviska, 42 výzev a osm úředních dopisů v oblasti azylu týkajících se provádění nařízení o Eurodacu a dodržování přepracovaných směrnic o azylovém řízení a o podmínkách přijímání. COM(2015) 453 final. Doporučení Komise C(2015) 6250 final ze dne 1. října 2015.
4
Je třeba upozornit, že současná krize má rovněž vliv na další donucovací orgány zapojené do správy vnějších hranic. Negativně jsou ovlivněni celníci, kteří pomáhají dalším orgánům se zvládáním krize (v závislosti na vnitrostátních organizačních strukturách a intenzitě problému v jednotlivých zemích) a jejich schopnost provádět celní kontrolu zboží na odpovídající úrovni. 2.2
Situace na vnitřních hranicích
Výsledkem uprchlické krize není pouze příchod ohromného počtu migrantů na vnější hranice, ale také silné sekundární pohyby uvnitř schengenského prostoru, neboť žadatelé o mezinárodní ochranu cestují do dalších členských států, jimž dávají přednost, místo toho, aby si nechali posoudit své žádosti od členských států příslušných podle dublinských pravidel. Aby se tomu zabránilo, členské státy prvního vstupu do EU by měly žadatele řádně zaregistrovat a jejich podmínky pro přijímání žadatelů by měly být v souladu s právními předpisy EU a základními právy, aby žadatelé mohli být vráceni podle dublinského systému11. Měly by se omezit všechny stimuly pro cestování do jiného členského státu během posuzování žádosti o azyl, stejně jako vydávání dokladů umožňujících takové cesty, s výjimkou případů podložených závažnými humanitárními důvody. V této souvislosti je nutno se zmínit také o situaci v Calais, kde lidé pobývají nelegálně v schengenském prostoru a snaží se proniknout do Spojeného království tunelem pod Lamanšským průlivem. Výše uvedené nedostatky v provádění acquis EU vedly k dočasném znovuzavedení kontrol na německých, rakouských, slovinských, maďarských, švédských a norských vnitřních hranicích. Je třeba poznamenat, že toto opatření je poslední možností, s jejímž využitím výslovně počítá Schengenský hraniční kodex (SHK), pokud dojde k závažnému ohrožení veřejného pořádku nebo vnitřní bezpečnosti, a to jak v případech vyžadujících okamžité opatření, tak v případech předvídatelných událostí. Je časově omezené a musí zůstat úměrné tomu ohrožení, které se snaží vyřešit. Rozhodnutí o znovuzavedení kontrol na vnitřních hranicích je výsadou členských států, které jsou povinny posoudit, do jaké míry takové opatření pravděpodobně přispěje k odpovídajícímu řešení hrozby pro veřejný pořádek nebo vnitřní bezpečnost, a posoudí přiměřenost tohoto opatření vzhledem k dané hrozbě. V posouzení přiměřenosti by měl být zohledněn pravděpodobný dopad hrozeb pro veřejný pořádek nebo vnitřní bezpečnost a pravděpodobný dopad opatření na volný pohyb osob v prostoru bez kontrol na vnitřních hranicích. Komise může vydat stanovisko ohledně nezbytnosti a přiměřenosti opatření, což učinila dne 23. října 201512 ve vztahu k Rakousku a Německu13 se závěrem, že počáteční 11
12 13
Od roku 2011 jsou přesuny osob zpět do Řecka na základě dublinského nařízení v důsledku rozsudků Evropského soudu pro lidská práva a Evropského soudního dvora pozastaveny, neboť přetrvávající nedostatky v řeckém azylovém systému vedly k porušování základních práv jednotlivců. Komise věnovala značné zdroje na pomoc Řecku při překonávání uvedených nedostatků. Budou-li splněny všechny podmínky, doporučí Evropské radě, aby potvrdila obnovení přesunů podle dublinského nařízení. Stanovisko Komise C(2015) 7100 final ze dne 23. října 2015. Slovinsko zrušilo kontroly na vnitřních hranicích ještě před přijetím stanoviska. Maďarsko zavedlo dne 17. října 2015 kontrolu hranic na 10 dnů. Švédsko dne 12. listopadu znovu zavedlo hraniční kontroly na počáteční období 10 dnů, které, jak bylo oznámeno u příležitosti zatím posledního prodloužení, se budou i nadále provádět nejméně do 20. prosince. Norsko původně znovu zavedlo hraniční kontroly mezi 26. listopadem a 6. prosincem a následně je prodloužilo do 26. prosince.
5
znovuzavedení, jakož i prodloužení kontrol bylo nezbytné a přiměřené vzhledem ke zjištěným závažným hrozbám pro vnitřní bezpečnost a veřejný pořádek a jako takové je v souladu s SHK. Ačkoli v roce 2013 zákonodárci souhlasili s tím, že migrační toky nemohou samy o sobě odůvodnit znovuzavedení kontrol na vnitřních hranicích, podle názoru Komise může nekontrolovaný příliv vysokého počtu osob bez dokladů či řádných dokladů a neregistrovaných při prvním vstupu do EU představovat vážnou hrozbu pro veřejný pořádek a vnitřní bezpečnost, a může tedy odůvodnit uplatnění tohoto mimořádného opatření, jež je k dispozici na základě SHK. Zatímco hraniční kontroly ve všech výše uvedených případech byly obnoveny (a následně prodlouženy) na základě článku 25 Schengenského hraničního kodexu (případy, kdy je třeba přijmout okamžitá opatření na maximální dobu dvou měsíců), Německo a Rakousko Komisi oznámily, že budou pokračovat v kontrole hranic po dobu tří měsíců na základě článku 23 Schengenského hraničního kodexu. Také Švédsko nedávno oznámilo, že na základě článku 25 SHK prodlouží hraniční kontroly do 20. prosince 2015, a jestliže se situace nezlepší, bude v nich dále pokračovat na základě článku 23 SHK. Následné použití článků 25 a 23 SHK je možné za předpokladu, že členský stát prokáže, že zavedené nebo prodloužené kontroly jsou nezbytné, vhodné a přiměřené k tomu, aby napravily zjištěnou vážnou hrozbu pro veřejný pořádek nebo vnitřní bezpečnost. Článek 23 SHK umožňuje provádění kontrol z důvodu předvídatelných událostí po dobu až 30 dní nebo po předvídatelnou dobu trvání závažné hrozby, nejvýše však celkem po dobu šesti měsíců. Toto ustanovení bylo během sledovaného období využito v několika případech, např. Německem (mezi 16. květnem a 15. červnem 2015) kvůli zasedání skupiny G7, Maltou (mezi 9. a 29. listopadem 2015) s ohledem na Konferenci o migraci a zasedání předsedů vlád britského Společenství národů ve Vallettě a Francií v souvislosti s konferencí COP21. Dne 9. prosince 2015 Francie oznámila Komisi, že v podmínkách vyhlášeného výjimečného stavu ve Francii a z důvodu vážného ohrožení vnitřní bezpečnosti budou znovu zavedeny kontroly na vnitřních hranicích v době od 14. prosince 2015 do 26. února 2016. Dne 25. listopadu oznámila Malta svůj úmysl ponechat hraniční kontroly na vnitřních hranicích Malty s ohledem na globální hrozbu terorismu a vzhledem ke skutečnosti, že Malta aktuálně řeší problémy s převaděčskými kruhy, které se na tuto zemi zaměřily jako na zemi, do které směřují nelegální migranti cestující z jiných schengenských území. Komise si vyžádala podrobné údaje prokazující nezbytnost a přiměřenost tohoto rozhodnutí. Komise bude pečlivě sledovat, zda důvody pro obnovení a prodloužení dočasných kontrol na hranicích jsou a zůstávají oprávněné podle všech ustanovení SHK. Komise očekává, že členské státy budou pravidelně hodnotit, zda jsou podmínky pro znovuzavedení nadále plněny, a pokud ne, že tyto kontroly okamžitě zruší. V případě potřeby vydá Komise v tomto ohledu stanovisko. Od roku 2013 počítá článek 26 SHK také s možností znovuzavedení kontrol na vnitřních hranicích, pokud je ohroženo celkové fungování schengenského prostoru. Doporučení určené jednomu či více členským státům přijímá Rada na návrh Komise. Toto ustanovení může být 6
aktivováno pouze v případě přetrvávajících vážných nedostatků týkajících se ochrany vnějších hranic potvrzených na základě schengenského hodnotícího procesu. Co se týče zábran, které rakouské orgány postavily na rakousko-slovinských hranicích, ty nebyly určeny k tomu, aby bránily překročení hranice, nýbrž k usměrnění spořádaného příjezdu migrantů s cílem umožnit organizované poskytování zdravotní péče, stravy a dopravy. V dané situaci nejsou v rozporu s ustanoveními SHK. Je však nezbytné, aby každé takové zařízení zůstalo dočasné v souladu s dočasnou povahou hraničních kontrol. Komise bude nadále sledovat, zda jsou veškeré další kroky, které budou přijaty na vnitřních hranicích, v souladu se schengenským acquis. 2.3
Získané poznatky
Ze současné krize lze vyvodit několik závěrů. Zaprvé, probíhající krize, jakož i teroristické hrozby popsané v následujícím oddíle prokázaly, že je nezbytné, aby správa vnějších hranic, včetně registrace a prověřování těch, kteří je přecházejí nedovoleně, probíhala plně v souladu s právními předpisy a normami EU. Pokud členský stát čelí silnému tlaku na svých vnějších hranicích, s kterým se vnitrostátní systém ostrahy hranic není schopen vyrovnat vlastními silami, je důležité, aby dotyčný členský stát plně využil všech dostupných prostředků nápravy, včetně požádání příslušných agentur EU, zejména agentury Frontex, o zásah s cílem řešit mimořádnou situaci. Aby mohla tyto žádosti vyřizovat lépe, rychleji a vhodnějším způsobem, Komise cítí jednoznačnou potřebu zřídit evropskou pohraniční a pobřežní stráž v té podobě, jak ji představuje ve svém souboru opatření ke správě hranic14. Zadruhé, třebaže dočasné znovuzavedení kontrol na vnitřních hranicích nemá samo o sobě žádný vliv na celkový počet migrantů a žadatelů o azyl přicházejících do schengenského prostoru, umožňuje lépe zvládat jejich další sekundární pohyb strukturovaným způsobem a co nejlépe využívat dostupné zdroje pro registraci, přijímání, přemisťování a (případně) navracení. Z toho důvodu musí zůstat přechodným opatřením napomáhajícím normalizaci situace. Zatřetí je zjevně potřebné všem jasně sdělit a v každém případě důsledně trvat na tom, že právní předpisy EU musí být dodržovány, že žadatelé o mezinárodní ochranu nemají právo vybírat si členský stát, který bude jejich žádosti posuzovat, a že registrace a sejmutí otisků prstů jsou povinné. Za podmínky dodržení zásady nenavracení a přiměřenosti je v této souvislosti rovněž důležitý princip, že země může odepřít vstup osobám, které nevyjádřily přání požádat o mezinárodní ochranu. S tím je spojena zásada „bez registrace nejsou práva“: registrace migrantů (bez ohledu na jejich status) je předpokladem pro náležité řízení toků a stanovení práv a povinností přistěhovalců. A nakonec, na některé úseky vnějších hranic přicházejí každý den tisíce lidí, a je tudíž zřejmé, že členské státy by měly být schopny sledovat, jak se situace vyvíjí (situační informovanost) a vhodně reagovat (schopnost reakce). Důležitou úlohu v tomto ohledu mohou hrát národní
14
COM(2015) 673 final a COM(2015) 671 final.
7
koordinační centra zřízená podle nařízení o systému Eurosur15 a členské státy by je měly lépe využívat a posilovat jejich schopnost reakce. Je třeba poznamenat, že v reakci na tuto krizi připravila Komise dva balíčky k provádění evropského programu pro migraci (přijaté v květnu a září), které obsahují řadu opatření ke zmírnění zátěže nejvíce postižených členských států a posílení připravenosti Evropské unie jako celku řešit podobné výzvy. 3.
TERORISTICKÉ HROZBY V SCHENGENSKÉM PROSTORU
Teroristické útoky spáchané v Paříži dne 13. listopadu 2015 i nezdařený útok ve vlaku Thalys dne 21. srpna 2015 potvrdily závažnost teroristické hrozby, které EU čelí. Tato hrozba se neomezuje pouze na jeden členský stát a její komplexní řešení vyžaduje vícero opatření zaměřených na ochranu schengenského prostoru. Tyto ale i předešlé útoky dokládají význam odhalování padělaných dokladů a plného využívání dostupných nástrojů, jako jsou databáze, a spolupráce mezi agenturami na vnitrostátní, evropské a mezinárodní úrovni. Zároveň je zřejmé, že k radikalizaci může dojít i bez opuštění členského státu, kde má osoba bydliště. Problém terorismu je tedy širší a přesahuje problematiku schengenského acquis. Členské státy musí zajistit, aby příjezd do schengenského prostoru probíhal spořádaně, včetně identifikace a registrace. Plné provedení metody „hotspotů“ a mechanismu přemístění rovněž přispěje ke zvýšení bezpečnosti, jak je vysvětleno v oddíle 2. Fenomén zahraničních teroristických bojovníků je i nadále závažným zdrojem obav, zvláště když občané EU nadále cestují do Sýrie a Iráku s cílem podpořit teroristické skupiny. Prioritou se stalo odhalování a maření jejich cest do oblastí konfliktů a zpět. Evropská komise důsledně podporuje posílení schengenského rámce v tomto ohledu a plné využití opatření, která mohou být na jeho základě přijata. Jak bylo oznámeno v Evropském programu pro bezpečnost16, v červnu 2015 dokončila Komise první soubor společných ukazatelů rizik týkajících se zahraničních teroristických bojovníků, které bude používat pohraniční stráž při provádění kontrol. Tento seznam vychází z cestovních tendencí, vzorců a specifických vlastností uvedených osob a byl sestaven na základě příspěvků členských států, Evropské služby pro vnější činnost, Europolu a agentury Frontex s náležitým ohledem na základní práva. Sdílení informací je klíčovou součástí účinné a koordinované kontroly hranic a vymáhání práva. Schengenský informační systém (SIS) sehrává hlavní úlohu jako platforma pro výměnu informací s cílem vystopovat osoby podezřelé z terorismu a převody finančních prostředků používaných pro terorismus a závažnou trestnou činnost. V tomto ohledu může být zvláště užitečné pořizování záznamů pro účely skrytých nebo zvláštních kontrol v souladu s článkem 36 rozhodnutí Rady 2007/533/SVV17. Je důležité zdůraznit, že ačkoli mají uvedené 15 16 17
Nařízení (EU) č. 1052/2013 (Úř. věst. L 295, 6.11.2013, s. 11). COM(2015) 185. Rozhodnutí Rady 2007/533/SVV (Úř. věst. L 205, 7.8.2007, s. 63).
8
záznamy neocenitelnou hodnotu coby prostředek ke shromažďování informací pro identifikaci cestovních tras teroristů a jiných zločinců, nejsou to zatýkací rozkazy. Trvalý nárůst počtu záznamů pro účely skrytých nebo zvláštních kontrol a pozitivních nálezů založených na těchto kontrolách vytváří významný objem doplňkových informací, které si mezi sebou musí přednostně vyměňovat centrály SIRENE18. Kromě toho novelizovaná příručka SIRENE19 vyžaduje s účinkem od 30. ledna 2015 okamžité hlášení informací o pozitivním nálezu o aktivitách souvisejících s terorismem na vnitrostátní a evropské úrovni. Většina členských států využívá technická a právní vylepšení SIS20, a sice možnost rychlé výměny informací a vizualizaci skutečnosti, že identifikační doklad byl pro cestovní účely zneplatněn, což brání držiteli dokladu, aby schengenský prostor opustil nebo do něj vstoupil. Je nezbytné, aby si členské státy vyměňovaly příslušné informace prostřednictvím kanálu SIRENE v okamžiku vytvoření záznamu souvisejícího s terorismem a aby centrála SIRENE byla dostatečně vybavena pro zvládání úkolů, které ji byly svěřeny. Kromě toho musí členské státy plně zavést nové funkce SIS a přitom věnovat zvláštní pozornost propojení funkce a zobrazování podobenek. Odkazy mezi záznamy vytvořené členskými státy musí být viditelné pro koncové uživatele ve všech zemích schengenského prostoru. Koncoví uživatelé musí být při provádění kontroly na svých elektronických zařízeních upozorněni také na existenci otisků prstů a evropského zatýkacího rozkazu. Kromě toho by se dal systém doplnit o další zlepšení, která by přispěla k prevenci terorismu a maření cest zahraničních teroristických bojovníků do oblastí konfliktů a z nich, například odhalování pozměněných, padělaných nebo neplatných dokladů (zejména prostřednictvím systematického nahlížení do databáze odcizených a ztracených cestovních dokladů, kterou vede Interpol, a do sekce dokumentů v SIS); plné využívání ustanovení SHK, pokud jde o kontroly osob (s podporou výše uvedených společných ukazatelů rizik); úplnou kontrolou osob, na něž se nevztahuje unijní právo na volný pohyb, v schengenském informačním systému (SIS), křížovou kontrolu předběžných informací o cestujících (API) nebo údajů jmenné evidence cestujících (PNR), jsou-li k dispozici, s příslušnými databázemi. K dalšímu zvýšení bezpečnosti předložila Komise návrh na cílenou změnu Schengenského hraničního kodexu21 s cílem stanovit povinné kontroly osob požívajících právo na volný pohyb na vnějších hranicích EU na základě příslušných databází. Nedávné teroristické útoky upozornily na to, jak si pachatelé dokáží obstarat v Evropě střelné zbraně, a to i zbraně určené jen pro armádu. V prostoru bez kontrol na vnitřních hranicích je důležité, aby existovaly přiměřené nástroje pro odhalování takových zbraní, a proto byla zvláštní pozornost věnována zlepšení záznamů o střelných zbraních, které mají být dohledány a zabaveny. Byly zahájeny dva projekty zaměřené na sladění databáze střelných zbraní SIS a Interpolu, iARMS, které umožní jejich souběžné používání. Tím by se zajistilo optimální využití SIS a dohledatelnost střelných zbraní po celém světě. 18
19 20
21
SIRENE znamená Supplementary Information REquest at National Entry (žádost o doplňující informace u vnitrostátních záznamů). Prováděcí rozhodnutí Komise (EU) 2015/219 (Úř. věst. L 44, 18.2.2015, s. 75). Další podrobnosti viz oddíl 4.1 v 7. pololetní zprávě o fungování schengenského prostoru (COM(2015) 236 final). COM(2015) 670 final.
9
Dne 2. prosince 2015 přijala navíc Komise bezpečnostní balíček obsahující sdělení o akčním plánu pro obchodování se střelnými zbraněmi a výbušninami a návrh směrnice o boji proti terorismu. 4.
SCHENGENSKÝ HODNOTÍCÍ MECHANISMUS
Všechny členské státy musí plně vyhovět schengenským normám, aby EU byla schopna řešit stávající migrační krizi a zmírnila hrozbu teroristických útoků v schengenském prostoru. Řádné fungování schengenského hodnotícího mechanismu zůstává pro Komisi prioritou. Ohlášené a neohlášené návštěvy a sledování následných opatření umožňují nacházet nedostatky v provádění Schengenské dohody a možnosti rychlé nápravy. Nový schengenský hodnotící mechanismus fungoval účinně i během sledovaného období. Provádění mechanismu závisí na kvalitě a včasnosti obdržených odpovědí hodnocených členských států na schengenský dotazník. V tomto směru byly během sledovaného období získány nejednoznačné zkušenosti: polovina členských států, jež mají být hodnoceny v roce 2016, nedodržela lhůty pro odpovědi (dokonce ani prodloužené lhůty) a kvalita některých odpovědí byla poměrně nízká či některé otázky byly ponechány bez odpovědi. Může to naznačovat vnitřní slabiny v (některých) vnitrostátních systémech správy schengenského prostoru. Pro zajištění účinného fungování nového schengenského hodnotícího mechanismu byly schváleny obecné pokyny týkající se praktických záležitostí v souvislosti s neohlášenými návštěvami na místě na vnitřních hranicích. Během sledovaného období proběhly ohlášené návštěvy v Německu a Nizozemsku týkající se všech oblastí politiky. Do dnešního dne nebyla doporučení z těchto návštěv k dispozici. Mezitím byly zpřístupněny výsledky předchozích návštěv v Rakousku a Belgii. V případě Rakouska schválila Komise všechna doporučení, jež navrhne Radě, s výjimkou ochrany údajů. Zvlášť vyzdvihla propracovanou koncepci integrované správy hranic a způsob její realizace, vynikající nejmodernější technickou infrastrukturu N.SIS a centrály SIRENE i krátkou průměrnou dobu zadržení před vyhoštěním. Hlavní doporučení se zaměřuje na správné uplatňování schengenského acquis, jakož i na jeho kvalitnější provádění (například všechny podmínky vstupu by měly být ověřeny během hraniční kontroly státních příslušníků třetích zemí, funkce pro vyhledávání v rámci N.SIS by měly být dále rozvíjeny a pohraniční policie by se měla více cvičit v zacházení se zranitelnými osobami). Co se týká navracení, bylo zjištěno, že se nevydávají zákazy vstupu v případech, kdy je to podle směrnice o navracení povinné. Ve dvou oblastech (vnější hranice a víza) již Rada doporučení přijala. Hlavní výzvy pro správu hranic v Belgii souvisí s její schopností zvládat situaci na svých vzdušných hranicích, sekundárními pohyby uvnitř země a nelegální migrací do Spojeného království přes Severní moře. Zjištěné nedostatky se týkají nedostatečných zdrojů a správného provádění hraničních kontrol. Dosud nebyly zavedeny některé důležité nástroje, jako je vypracování vnitrostátní strategie integrované správy hranic a rozvoj systému API. Belgii chybí rovněž vnitrostátní právní předpisy a postupy pro zpracovávání záznamů v rámci SIS druhé generace, stejně jako závazný písemný bezpečnostní rámec pro tento systém. Další 10
zjištěné vážné nedostatky se týkaly zavedení SIS pro koncové uživatele. Útvary Komise nyní pracují na návrhu doporučení Rady v návaznosti na návštěvy v Belgii. V rámci schengenského hodnotícího mechanismu byly odhaleny vážné technické nedostatky, které se týkaly zavádění systému SIS v Polsku22, zejména na vnějších hranicích. Při opakované inspekci bylo konstatováno, že Polsko dosáhlo velkého pokroku zavedením nového stabilního N.SIS a nové aplikace SIRENE i nové aplikace pro příslušníky pohraniční stráže. Polsku se doporučuje zajistit 99,99% dostupnost systému SIS, udržet nerozpornost údajů mezi vnitrostátním a centrálním SIS, zobrazovat koncovým uživatelům fotografie připojené k záznamu a standardně zajistit možnost vyhledávání v SIS přes policejní mobilní zařízení. Výsledky neohlášené návštěvy ve Švédsku (letiště Arlanda) uskutečněné během předchozího sledovaného období (v březnu 2015) už jsou zpřístupněny. Rozhodnutí vyhodnotit letiště Arlanda bylo přijato na základě analýzy rizik provedené agenturou FRONTEX, která upozornila na nestandardně nízkou míru zamítnutí vstupu a odhalených padělaných dokladů. Během návštěvy byly zjištěny některé nedostatky související s nedostatečnými zdroji a odbornou přípravou a také s řádným prováděním hraničních kontrol. Během sledovaného období se uskutečnily neohlášené návštěvy ve Španělsku, Maďarsku a Polsku, které se týkaly správy vnějších hranic. Zjištění získaná při návštěvách na maďarských a polských vnějších hranicích se po dokončení na úrovni odborníků zašlou dotčeným členským státům k připomínkám. Aniž by byly předjímány výsledky uvedeného hodnocení, lze konstatovat, že obecně se v navštívených místech hraniční kontroly prováděly v souladu se schengenským acquis a na potřebné profesionální úrovni. Výsledky návštěvy ve Španělsku jsou rovněž ve fázi finalizace na úrovni odborníků. Lze konstatovat, že některé prvky systému správy hranic v Algeciras zatím nebyly zcela provedeny a je třeba v plném provozu využívat všechny nástroje. Neohlášená návštěva se v listopadu uskutečnila na řecko-tureckých pozemních hranicích, jakož i na námořní hranici (ostrovy Chios a Samos). Je třeba zvýšit úsilí, pokud jde o skutečné navracení nelegálních migrantů a předcházení druhotnému pohybu. Závěry obou návštěv jsou v současné době finalizovány na úrovni odborníků. Komise bude situaci, včetně vývoje na hranici mezi Řeckem a Bývalou jugoslávskou republikou Makedonií, dále pozorně sledovat. Potenciál toho, že se tato hranice stane zdrojem napětí, se zvýšil mimo jiné výstavbou hraničního oplocení coby nástroje správy hranic a rozhodnutím Bývalé jugoslávské republiky Makedonie, že bude následovat rozhodnutí dalších zemí a omezí přechod na základě státní příslušnosti a nízkou aktivitou při budování oboustranné důvěry v hraničních otázkách, třebaže se každodenní kontakty mezi pohraničními orgány zlepšily. Dne 3. prosince bylo dosaženo dohody, že agentura Frontex pomůže Řecku s identifikací a registrací migrantů na hranici mezi Řeckem a Bývalou jugoslávskou republikou Makedonií.
22
Viz oddíl 4.1 dokumentu COM(2014) 711 final a COM(2015) 236 final.
11
V závislosti na výsledcích výše uvedených schengenských hodnocení mohou být vydána doporučení ve smyslu článku 19a SHK. Bude-li zjištěno, že hodnocený členský stát závažným způsobem zanedbává své povinnosti a dostatečně nepokročil v nápravě dané situace, lze použít článek 26 SHK (jak je popsáno v oddíle 2.2 této zprávy), tj. znovu zavést kontroly na vnitřních hranicích, pokud je ohroženo fungování celého schengenského prostoru. Schengenský hodnotící mechanismus nyní také zahrnuje neohlášené návštěvy na vnitřních hranicích. První takové návštěvy se uskutečnily na lotyšských (vnitřních hranicích s Litvou a v přístavu v Rize) a německo-francouzských hranicích. Návrh doporučení Rady po posledně uvedené návštěvě se připravuje a týká se menších zlepšení infrastruktury. Pokud jde o návštěvu v Lotyšsku, nenavrhují se žádná doporučení. Poslední neohlášené návštěvy na vnitřních hranicích se uskutečnily v listopadu na švýcarské hranici s Itálií. Její zjištění jsou dokončována na úrovni odborníků. 5.
ZÁVĚR
Komise opakovaně zdůrazňovala, že schengenský rámec nelze vinit za současnou krizi. Naopak, Schengen může být součástí řešení. Řešení dvou hlavních výzev, kterým čelí schengenský prostor, tj. uprchlické krize a teroristické hrozby, vyžaduje plné a správné provedení opatření obsažených ve dvou souborech dokumentů, které Komise předložila na jaře: evropského programu pro migraci a Evropského programu pro bezpečnost. Tyto programy zahrnují opatření, která jsou nezbytná pro zajištění řádného fungování schengenského acquis a schengenského prostoru. Komise proto pevně věří, že je nanejvýš důležité rychle a účinně provést všechna opatření zahrnutá v těchto dvou programech. Nezbytným předpokladem pro účinné řešení současné krize je posílená ochrana vnějších hranic EU. Nový schengenský hodnotící mechanismus umožňuje lépe identifikovat mezery a nedostatky mimo jiné v ochraně vnějších hranic a doporučit účinnou nápravu. Existuje řada dalších dostupných nástrojů (např. „hotspoty“, jednotky RABIT a společné operace), které jsou určeny na pomoc členským státům vystaveným značnému tlaku, a tyto členské státy by neměly váhat s jejich plným využitím. Souběžně s přijetím této zprávy navrhla Komise cílenou změnu Schengenského hraničního kodexu za účelem systematických kontrol všech cestujících na základě příslušných databází na všech vnějších hranicích. V mimořádných situacích, kdy je zatížení vnitrostátních systémů ostrahy hranic členských států v první linii tak silné, že je tyto státy nemohou zvládnout, je důležité, aby EU rychle zasáhla a pomohla účinně zvládnout krizi. V reakci na tuto potřebu Komise (souběžně s přijetím této zprávy) předložila návrh na zřízení evropské pohraniční a pobřežní stráže. Nová Agentura pro evropskou pohraniční a pobřežní stráž, která by měla nahradit a výrazně posílit stávající agenturu „Frontex“, jakož i příslušné orgány členských států budou spolupracovat na zajištění integrované správy a ochrany vnějších hranic EU na základě zásady sdílené odpovědnosti.
12
