Miskolci Egyetem Gazdálkodástani Intézet IX. Regionális Tanácsadási Konferencia Miskolc, 2010. november 4.
LEHETNE JOBBAN? A KOHÉZIÓS ALAP KÖRNYEZETVÉDELMI CÉLÚ HASZNOSÍTÁSÁNAK ELLENİRZÉSI EREDMÉNYEI Dr. Zöldréti Attila fıcsoportfınök, Állami Számvevıszék Hazánkban a települési önkormányzatok szennyvízközmő fejlesztés címén 591,5 Mrd Ft uniós és hazai támogatásban részesültek az elsı ISPA támogatások megítélésének évétıl, 2000-tıl 2008 végéig1. Ebben az idıszakban összességében túlsúlyban volt a tisztán hazai források felhasználása, amely az uniós támogatások megjelenésével fokozatosan csökkent, majd 2007-tıl megszőnt. Az alábbi tanulmány az ISPA forrásból megkezdett és Kohéziós Alapból befejezett szennyvízberuházásokra irányuló ÁSZ vizsgálat megállapításaira alapozva arra mutat rá, hogy ezen a területen is elmulasztottuk a források hatékony felhasználását.
Az EU irányelvek megfelelés a cél. „A víz más termékektıl eltérıen nem kereskedelmi termék, hanem örökség, amit ennek megfelelıen kell óvni, védeni és kezelni.” (Víz Keretirányelv) A települési szennyvíz hatással van az adott ország, illetve Európa vizeinek, talajának, talajvizeinek és ezek által ivóvízkészletének minıségére. Ezért az Európai Unió (a továbbiakban: EU) számos irányelvet fogadott el, valamint támogatta a szennyvízkezelési projektek megvalósítását. A „hatodik közösségi környezetvédelmi cselekvési program” szerint a 2002-2012 közötti idıszakban a szennyvízgazdálkodás uniós prioritás. Hazánkban a szennyvízkezelés már az elsı Nemzeti Környezetvédelmi Program (a továbbiakban: NKP-I) keretében, 1997-2002 között is kiemelt hangsúlyt kapott. Az NKP-I-ben kitőzött célok teljesültek. Az EU irányelvekben foglalt kötelezettségek teljesítéséhez azonban a határidık alóli átmeneti mentesség indítványozására volt szüksége Magyarországnak2. A kötelezettségek teljesítésére egy kivételével 10 éves átmeneti haladékot kértünk és kaptunk. (A kötelezettségeket és határidıket az 2/a. sz. melléklet részletezi.) 2003-2008 között a második Nemzeti Környezetvédelmi Program (a továbbiakban: NKP-II) és a Szennyvíz Program (2002), mint ágazati stratégia az EU kötelezettségek határidıre törté-nı teljesítését célozták, és az 1. számú ábra szerint hozzájárultak a közmőolló bezárásához3.
1 A hazai források egyrészt az uniós támogatások társfinanszírozását, másrészt a tisztán hazai fejlesztéső projektek támogatását fedezték. A támogatásokat a 7. sz. melléklet részletezi. 2 A csatlakozási tárgyalások 1999-ben kezdıdtek és a vonatkozó fejezet 2002-ben zárult le. A mentességet a Csatlakozási Szerzıdés X. melléklet 8. pontja tartalmazza. 3 Az 1990-2007. évi adatok tény adatok, a 2015. évi adat a várható célértéket mutatja.
1. számú ábra
A cél országos szinten: a lakosság közel 90%-a számára biztosítani a győjtırendszert 2015. december 31-ig. A Szennyvízkezelésrıl szóló irányelv szerint az érintett agglomeráció nagyságától függıen 2010., illetve 2015. december 31-ig a települési szennyvíz tekintetében valamennyi agglomerációnak rendelkeznie kell olyan szennyvízgyőjtı hálózattal, amely legalább másodfokú kezelést, illetve érzékeny területen 10 000 LE felett 2008. december 30-ig harmadfokú kezelést biztosít. Az ÁSZ által vizsgált 2000-tıl 2008-as idıszakban a települési önkormányzatok szennyvízközmő fejlesztés címén 591,5 Mrd Ft uniós és hazai támogatásban részesültek az elsı ISPA támogatások megítélésének évétıl. A szennyvízközmő fejlesztés finanszírozása 34,5%-ban (204,3 Mrd Ft) az ISPA/KA és annak hazai társfinanszírozásával történt, 10 projekt keretében. A jelenlegi programozási idıszakban (2007-2013) a megelızı idıszakéhoz hasonló nagyságrendő forrás, mintegy 200 Mrd Ft áll rendelkezésre további szennyvízkezelési projektekre a KA társfinanszírozásával. A felhasznált források megoszlását a 2. sz. ábra szemlélteti. 2. számú ábra
A 10 projekt tartalma lényegesen eltért – fıként az adott agglomeráció korábbi hazai fejlesztésétıl függıen –, de a projektek minden esetben hozzájárulnak4 a szennyvízkezelés javulásához, elısegítik az uniós elıírásoknak való megfelelést.
4
A projektek közül a gyıri befejezıdött, a szegedi zárása a helyszíni ellenırzés idején folyamatban volt, a soproni zárása elıkészítés alatt állt, a többi megvalósítása folyamatban volt.
2
A 10 ISPA/KA projekt tervezésére és megvalósítására kihatott, hogy azokat intenzív hazai fejlesztést követıen és hazai fejlesztésekkel párhuzamosan, a hazai és az uniós források harmonizációja és összehangolása nélkül5, pályázatarányos forrásbıség6 mellett, közbeszerzési szabálytalanságokkal és lekötetlen kapacitás-többletek kialakításával valósították meg. A projektek megvalósításának tapasztalatai. A projektek megvalósítását jellemzi, hogy az eredetileg tervezett mőszaki célok kisebb módosítással7 megvalósulnak és e mellett 5 projekt keretében – a megtakarítások és felszabaduló források terhére – további fejlesztéseket végeznek. A keletkezett megtakarítások ellenére öszszességében többletkiadás keletkezett és a megvalósítás idıben elhúzódik. Az idıbeni és pénzügyi megvalósítást az 3. sz. ábra szemlélteti.
A 10 ISPA/KA projekt eredeti terveinek megvalósításával várhatóan kiépül 656 ezer m3/nap tisztító-kapacitás (a 2006. évi kapacitás 22%-a), megvalósul 1 164 km csatorna építése (2004. évi csatornahálózat 3%-a) és 30,5 km csatorna rekonstrukciója. Továbbá 120 km fıgyőjtı építése és 95 km fıgyőjtı rekonstrukciója, 95 ezer t/év új (iszap) komposztáló-kapacitás, valamint 1 857 km2 burkolat felújítása. Ezeken felül a kedvezményezettek fele a Bizottság jóváhagyásával új projektelemeket valósít meg, amelyeket 2010 végéig szintén be kell fejezni. A tízbıl két projekt bejezése a rendelkezésre álló uniós keretek teljes kihasználásával, a 2010. december 31-i határidıre kockázatos. A projektek átlagosan mintegy másfél évvel késıbb kezdıdtek és várhatóan két és fél évvel késıbb fejezıdnek be, ez utóbbihoz hozzájárul az új projektelemek megvalósításának idıigé-
Nagyvázsony kezdetben a veszprémi KA projekt keretében tervezte a szennyvízközmő fejlesztését, de a pályázat elıkészítése során tisztán hazai támogatást nyert. Veszprém szennyvízközmő fejlesztésének III. üteme volt folyamatban tisztán hazai forrásból, miközben 2004. év végén a Bizottság jóváhagyta a KA támogatást. A III. ütemben végzett fejlesztés mielıbbi megvalósítását a kedvezményezett tájékoztatása szerint a Környezetvédelmi Felügyelıség elıírása indokolta. 6 A rendelkezésre álló kerethez képest a stratégiai feltételeknek megfelelı, jól elıkészített projektek kis száma korlátozta a leginkább fejlesztésre szoruló agglomerációk kiválasztásának lehetıségét. 7 A budapesti projekt keretében nem épül meg a tervezett komposztálótelep. Az iszapkezelésre környezetbarát és költséghatékonyabb megoldást választanak. 5
3
nye. A projektek megvalósítási ideje átlagosan 6 év helyett 7 év lesz. A megvalósítási idı alakulását a 4. sz. ábra szemlélteti. 4. számú ábra
A legkisebb idıbeni eltérés a KA keretében jóváhagyott zalaegerszegi és veszprémi projekteknél van, mivel ezekben az esetekben már az ISPA projektekben szerzett tapasztalatokat hasznosíthatták és a megvalósítási idıt eleve nagyobbra tervezték. A pénzügyi megvalósítást illetıen, a tervezett költségek a projektek összességére nézve várhatóan 14%-kal (29,2 Mrd Ft-tal) fognak növekedni. A kedvezményezettek a megnövekedett keret 76,1%-át kötötték le szerzıdéssel és 58%-át fizették ki 2009. június 30-i állapot szerint. 5. számú ábra
A költségek növekedése miatt a tervezett finanszírozási arányok megváltoztak, és azáltal, hogy az EU források eredetileg jóváhagyott összege nem változott, a többlet költséget hazai forrásból szükséges fedezni. Így az EU finanszírozás aránya 62,4%-ról 54,6%-ra csökkent, a hazai társfinanszírozás (központi költségvetés és önkormányzati önrész) aránya 37,6%-ról 45,4%-ra nıtt.
4
A források felhasználásának hatékonysága A források felhasználásának hatékonyságát a támogatás-közvetítı intézmények és a kedvezményezettek nem értékelték. Hatékonyság-elemzést a már mőködı szennyvíztisztító teleppel rendelkezı 6 projekt esetében az ellenırzés során az ÁSZ végzett. A fajlagos költségek alakulását – bár látszólag a közbeszerzés alakította – alapvetıen a tervezési rendszer határozta meg. A költségtervezést jellemezte, hogy az ISPA/KA projektek tervezésekor nem volt a kedvezményezettek számára közreadott uniós költség normatíva. A KvVM ISPA Végrehajtó Szervezete a korábban tisztán hazai forrásból megvalósuló beruházásokhoz kiadott8 normatívák (fajlagos költségek) figyelembe vételét javasolta a kedvezményezettek számára, a konkrét esetre való adaptálás, a munkanemekhez és tételrendhez igazítás nélkül. A hazai fajlagos költségeket azonban nem alkalmazták, a projektek tervezett beruházási költsége sokkal inkább más uniós országok projektjeinek költségéhez hasonló. Az ellenırzés megállapította, hogy a normák hiányában a tervezetthez és tényleges költségek nagy szórást mutattak. Pl.. a 2003. évi hazai normatívához viszonyítva a hegyesdi tisztító telep tervezett fajlagos költsége (Ft/m3/nap) 1,8 szeres, tényleges fajlagos költsége 2,4 szeres volt. Mindez a tervezési rendszer és a költség-gazdálkodás hiányosságára hívják fel a figyelmet és rámutatnak a forráshatékonyság vizsgálatának teljes hiányára. A beruházások során a költséghatékonysági szempontok érvényesítése háttérbe szorult, ugyanakkor a forrásfelhasználás hatékonyságának kiemelt jelentıséggel kellett volna bírnia, mivel az ellenırzött idıszakban az ISPA/KA stratégia által érintett 24 nagyvárosból csak 10 város szennyvízközmő fejlesztése valósult, illetve valósul meg, valamint a projektek költségvetésének átlagosan 22%-át az Európai Beruházási Bank által nyújtott hitel fedezte és annak tıke és kamatterhei növelték az államadósságot. A szennyvíztisztító telepek kapacitás-kihasználtsága A forrásfelhasználás hatékonyságát az átadott beruházások kihasználtsága is megkérdıjelezte. A szennyvíztisztító telepek kapacitás-kihasználtságára jellemzı két mutatót a hidraulikai és a szerves anyag lebontó kapacitást értékelte a jelentés. A 7 telep közül 5 telep kapacitás-kihasználtsága (a gyıri, a szegedi, a veszprémi, a zirci és a soproni telep) 79 % feletti. A kecskeméti telep 68% körüli kihasználtságában szerepet játszott, hogy a Pénzügyi Megállapodás aláírása óta a Konzervgyár mezıgazdasági öntözésre hasznosította szennyvizét és nem engedi a tisztítóba. A kihasználtságban azonban a tervezett új iparvállalat telepítésével javulás várható. A kecskeméti telep fejlesztésének köszönhetıen a tisztított szennyvíz eleget tesz a kiöntözéshez szükséges követelményeknek és ez (a víz összetételét tekintve is) különös lehetıséget ad a Homokhátság súlyosan vízhiányos területének vízvisszapótlására. A hegyesdi agglomerációban a „Mővészetek-Völgye” 2009. augusztusi rendezvénye idıszakában a telep maximális szerves anyag terhelése – két nap fogyasztási adatai alapján – elérte a névleges kapacitás 51,4%-át.
8
A KvVM utoljára 2003-ban közölt fajlagos költség mutatókat a települések címzett és céltámogatással megvalósuló vízgazdálkodási, valamint a fıváros és megyei jogú városok szennyvízelvezetési és - tisztítási beruházásainak tervezéséhez.
5
A víziközmő létesítmények pénzügyi fenntarthatósága. A víziközmő létesítmények pénzügyi fenntarthatóságához nem szabályozták az országosan egységes díjképzést, a rekonstrukciós terv (ehhez igazodóan amortizációs terv) készítést, és ezek hiányában jelenleg a pénzügyi fenntarthatóság garanciái hiányosak. Egységes díjképzési elıírás hiányában az árhatósági feladatokat ellátó önkormányzati testületek különbözı módszertan és eltérı érdekek alapján állapították meg a víz- és csatornadíjakat, amelynek eredményeként a díjak szerkezete, a használt fogalmak víziközmő szolgáltatónként, és azon belül településenként is eltértek az ellenırzött projektek esetében. A különbözı települések díjait befolyásolta például az elszámolt amortizáció mértéke, esetlegesen az önkormányzat által nyújtott, vagy az igénybe vett állami díjtámogatás, továbbá az, hogy az önkormányzat apportálte víziközmő vagyont az üzemeltetı társaságba. Ebbıl adódóan – bár a lakosság részérıl igényként jelentkezett – az egyes települések csatornadíjai nem alkalmasak az összehasonlításra a díjak tartalmának megismerése nélkül. 9
10
A KvVM víz- és csatornadíj támogatás címén az utóbbi években évente 4,5-4,8 Mrd Ft támogatást nyújtott a települési önkormányzatok részére úgy, hogy nem volt egységes díjképzési elıírás, és nem volt árhatósági kontroll. A pályázati kérelmek megfelelıségét a MÁK Zrt. ellenırizte, de ellenırzése – a vonatkozó jogszabályokkal összhangban – nem terjedt ki a díjak megalapozottságának vizsgálatára. A 2009-ben állami támogatás igénybevételére benyújtott pályázatokban lévı csatornadíjak mintegy tízszeres szórást (177 Ft/m , illetve 1917 Ft/m ), míg a vízdíj és a csatornadíjak együttesen ötszörös szórást mutattak (430 Ft/m , illetve 2223 Ft/m). 3
3
3
Az ISPA/KA kedvezményezettjei a már mőködı létesítmények esetében amortizációt képeznek a díjakban. Az amortizáció összege általában minden projektnél fokozatosan kerül eme-lésre az elkövetkezı években, fıként a lakosság teherviselı képességre figyelemmel. Tekintettel arra, hogy az ellenırzött projektek létesítményei még csak rövid ideig (0,3-2 éve) mőködtek, a fenntarthatóság, a szennyezı fizet elv megítélése korlátozott volt. Azonban már a mőködtetés kezdetén kockázatot mutatott a hegyesdi tisztító telep fenntartása (a beruházás magas fajlagos költsége, alacsony lakosságszám és a „Mővészetek-Völgye” rendezvény tervezetthez képest alacsony látogatottságából adódó kapacitásfelesleg miatt). A lefolytatott ellenırzés alapján az ÁSZ a környezetvédelmi és vízügyi miniszternek javasolta a víz- és csatornadíj állami támogatási rendszerének felülvizsgálatát, valamint a szennyvíztisztítók szabad kapacitásainak felmérését segítve a késıbbi pályázatok elbírálását, a már meglévı szabad tisztító kapacitások kihasználását. Továbbá javasolta, hogy intézkedjen a KvVM Fejlesztési Igazgatóságán keresztül a jövıbeni projektek szakszerő költségirányítása, költség-gazdálkodása érdekében. További javaslatként az ÁSZ a nemzeti fejlesztési és gazdasági miniszternek javasolta a mőszakilag megfelelıen részletezett, reális költségeket figyelembe vevı projektek elfogadását a hosszú távú pénzügyi fenntarthatóság érdekében. Mindezen javaslatok tükrében bízunk benne, hogy a jövıben javulni fog a közösségi források felhasználásának hatékonysága, jobban szolgálva ezáltal mindannyiunk közös érdekét.
9
Hármas érdek: ellátásért felelıs, tulajdonos, ármegállapító.
10 Ami jogszabály ellenes.
6
1.
Állami Számvevıszék: Jelentés a Kohéziós Alapból és hazai forrásokból finanszírozott kiemelt szennyvíztisztítási projektek megvalósításának ellenırzésérıl (ÁSZ 0948 sz. jelentés, 2009. december)
2.
Kemény Emil, Zöldréti Attila: Az uniós támogatások teljesítmény-ellenırzése. Ellenırzési Figyelı 2007/3.sz.
3.
Lévai János (szerk.): Az Állami Számvevıszék Ellenırzési Kézikönyve. ÁSZ. Budapest, 2008.
4.
Zöldréti Attila: A gazdaságfejlesztés eszközrendszerének hiányosságait felerısítette az uniós tagság. Ellenırzési Figyelı 2008/2.sz.
5.
Zöldréti Attila: Példamutató nemzetközi ellenırzési együttmőködés a globális veszélyek elhárítására. (Ellenırzési Figyelı, 2009/2. szám)
7
