Kosten van inhoudelijke verplichtingen voor het bedrijfsleven

Research Report H200501

Kosten van inhoudelijke verplichtingen voor het bedrijfsleven Definitie en ontwikkeling meetmethode

dr. A.F.M. Nijsen drs. P.A. van der Hauw G. Regter drs. W.V.M. van Rijt-Veltman Zoetermeer, mei 2005

ISBN: 90-371-0948-9 Bestelnummer: H200501 Prijs: € 40,Dit onderzoek is gefinancierd door het Ministerie van Economische Zaken, waarvan een deel uit het programma MKB en Ondernemerschap.

Voor alle informatie over MKB en Ondernemerschap: www.eim.nl/mkb-en-ondernemerschap.

De verantwoordelijkheid voor de inhoud berust bij EIM bv. Het gebruik van cijfers en/of teksten als toelichting of ondersteuning in artikelen, scripties en boeken is toegestaan mits de bron duidelijk wordt vermeld. Vermenigvuldigen en/of openbaarmaking in welke vorm ook, alsmede opslag in een retrieval system, is uitsluitend toegestaan na schriftelijke toestemming van EIM bv. EIM bv aanvaardt geen aansprakelijkheid voor drukfouten en/of andere onvolkomenheden.

The responsibility for the contents of this report lies with EIM bv. Quoting numbers or text in papers, essays and books is permitted only when the source is clearly mentioned. No part of this publication may be copied and/or published in any form or by any means, or stored in a retrieval system, without the prior written permission of EIM bv. EIM bv does not accept responsibility for printing errors and/or other imperfections.

2

Inhoudsopgave

Sa menva ttin g

5

1

Inleid ing

9

2

A ch te rg ron d e n p rob l ee m ste l li n g

11

2.1 2.2 2.3 2.4 2.5

Inleiding Achtergrond van de problematiek Probleemstelling Uitgangspunten en randvoorwaarden bij het onderzoek Samenvatting

11 11 14 15 16

3

T he or et i sch e d ef i n it ie

17

3.1 3.2 3.3 3.4

Inleiding Welke regelgeving leidt tot inhoudelijke nalevingskosten? Theoretische definitie Samenvatting

17 17 19 21

4

E rv a r in gen i n b in ne n- e n b u it en l an d

23

4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6

Inleiding Belangrijkste bevindingen uit de interviews Bevindingen literatuurstudie binnenland Bevindingen literatuurstudie buitenland Conclusies Samenvatting

23 23 25 34 36 37

5

O pe ra ti one l e de f in i tie

39

5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7

Inleiding Grote diversiteit inhoudelijke verplichtingen Vertaling naar praktijk Werkdefinitie Meerdere situaties toegelicht Integrale meting: zinvol en haalbaar? Samenvatting

39 39 41 44 46 47 49

6

Aa nze tt en vo or meetin st ru men ta r iu m

51

6.1 6.2 6.3 6.4 6.5 6.6 6.7

Inleiding Randvoorwaarden voor het meetinstrument Bedrijfseconomische uitgangspunten Concept 'typical firm' Meetinstrument in statu nascendi Voorstellen voor pilots Samenvatting

51 51 52 57 60 62 65

3

Bijlagen I II III IV V

4

Leden van de klankbordgroep 'Inhoudelijke nalevingskosten' Checklist interviews Lijst met geïnterviewde personen Nadere toelichting op de relevante wetgevingsdomeinen 'Different costs for different purposes'

67 69 73 75 79

L it er at uu r li j s t

83

Samenvatting Aanleiding Aanleiding voor dit rapport is de aanvaarding door de Tweede Kamer van de motieAptroot van juni 2004. In deze motie spreekt de Tweede Kamer uit dat 'de nalevingskosten van wet- en regelgeving, net als de administratieve lasten, moeten worden gemeten en een reductiedoelstelling moet worden vastgesteld'. Na aanvaarding van deze motie heeft Staatssecretaris Van Gennip van het Ministerie van Economische Zaken toegezegd om: '….. de mogelijkheden om rekening te houden met de nalevingskosten goed op een rij te zetten, waarbij het natuurlijk ook gaat om de mogelijkheden voor het vaststellen van reducties. Wij zullen ons daarbij vooral concentreren op de vraag of wij moeten uitgaan van een mutatie of van het algehele niveau van de nalevingskosten.' In dit rapport wordt verslag gedaan van het onderzoek dat EIM, in opdracht van het Ministerie van Economische Zaken, heeft verricht naar de mogelijkheden om de nalevingskosten van het bedrijfsleven, hierna te noemen inhoudelijke nalevingskosten, te meten. Dit onderzoek is begeleid door een breed samengestelde klankbordgroep waarin vertegenwoordigd de centrale ondernemersorganisaties MKB-Nederland en VNONCW alsmede de meest betrokken departementen. Het onderzoek heeft plaatsgevonden in de periode oktober 2004-januari 2005. Achtergrond Inhoudelijke nalevingskosten vormen een van de kostenposten waarmee bedrijven te maken hebben als gevolg van verplichtingen uit wet- en regelgeving van de overheid. Een andere en veel bekendere kostenpost vormen de administratieve lasten (AL), waarvan de reductie in de afgelopen jaren is uitgegroeid tot een van de speerpunten van het kabinetsbeleid. Er bestaat een duidelijke link tussen beide kostenposten en de bijbehorende wettelijke verplichtingen. Inhoudelijke verplichtingen worden door de overheid vastgesteld om bepaalde maatschappelijk relevant geachte doelen, zogenoemde publieke doelen, te realiseren. Daarbij gaat het om wettelijke verplichtingen betreffende zaken als een schoon milieu, veilige werkplekken, gezond voedsel en dergelijke. De kosten, vaak investeringskosten, die bedrijven moeten maken om te voldoen aan de gestelde normen - dit noemen we inhoudelijke verplichtingen - worden inhoudelijke nalevingskosten genoemd. Om deze categorie kosten gaat het in dit rapport. Om de naleving van deze inhoudelijke verplichtingen door bedrijven te kunnen controleren, heeft de overheid bepaalde informatie van bedrijven nodig. Hiertoe wordt in de betreffende wetten ook vastgelegd, dat bedrijven verplicht zijn om bepaalde gegevens aan de overheid te verstrekken. Dit zijn de informatieverplichtingen, en de kosten die met de naleving daarvan voor bedrijven zijn gemoeid worden administratieve lasten genoemd. Informatieverplichtingen zijn dus altijd gekoppeld aan inhoudelijke verplichtingen. Het omgekeerde behoeft niet altijd te gelden.

5

De onderzoeksvragen Het onderzoek kende drie centrale vragen: 1 Wat zijn inhoudelijke nalevingskosten? 2 Welk type projecten zijn er op dit onderwerp uitgevoerd in binnen- en buitenland? 3 Welke mogelijkheden zijn er om de inhoudelijke nalevingskosten te meten? Wat zijn inhoudelijke nalevingskosten? Inhoudelijke nalevingskosten zijn de kosten van het bedrijfsleven die zijn verbonden aan het naleven van inhoudelijke verplichtingen. Inhoudelijke verplichtingen raken - in tegenstelling tot informatieverplichtingen - vooral het kernproces van ondernemingen. Inhoudelijke nalevingskosten voor het bedrijfsleven zijn alle kosten die het bedrijfsleven moet maken om te voldoen aan door de overheid (inclusief de Europese Commissie) - of door de overheid daartoe aangewezen instanties - in wet- en regelgeving vastgelegde specifieke eisen (normen, voorschriften, procedures en dergelijke) met betrekking tot personen, gebouwen, productiemiddelen c.q. het proces van productie of dienstverlening, inrichting administratie, producten en/of diensten. Welk type vergelijkbare projecten zijn elders uitgevoerd? De algemene conclusies die getrokken kunnen worden uit de gesprekken en de literatuurverkenning in binnen- en buitenland zijn: 1 er is nog geen specifiek meetinstrument voor het vaststellen van de integrale omvang van de inhoudelijke nalevingskosten van het bedrijfsleven; 2 wel zijn er domeinspecifieke meetmethoden - milieu, natuur en arbeidsomstandigheden - die zowel gebruikt kunnen worden voor de statistische meting van de integrale milieukosten, natuurkosten en kosten van arbeidsomstandigheden als voor de presentatie van de meerkosten van afzonderlijke nieuwe wetgeving. In geval van de laatstgenoemde toepassing is eigenlijk sprake van een nadere invulling van de BET (Bedrijfseffectentoets). In de BET, zie ook hierna punt 3, is de post inhoudelijke nalevingskosten echter onvoldoende uitgewerkt; 3 ook is er voor de verzekeringsbranche een interessante methodiek MINVER (MeetInstrument Nalevingslasten VERzekeraars) ontwikkeld, in eerste aanleg bedoeld voor het meten van de nalevingslasten van de verzekeringsbranche zelf. Ook MINVER biedt goede aanknopingspunten voor de verdere ontwikkeling van een meetinstrument inhoudelijke nalevingskosten; 4 ten slotte zijn er goede aanzetten in de bestaande BET en BIA (Business Impact Assessment), die zich richten op nieuwe en voorgenomen regelgeving, maar wel nadere uitwerking behoeven om in staat te stellen de inhoudelijke nalevingskosten te meten. Het te ontwikkelen meetinstrument 'inhoudelijke nalevingskosten' voorziet daarmee in een behoefte, ondanks de vele studies die reeds zijn verricht op het terrein van maatschappelijke effecten van wet- en regelgeving. De toegevoegde waarde zit - rekening houdend met de bestaande methoden Milieukosten/Natuurkosten/Arbokosten en MINVER - met name in de inbedding in en versterking/verrijking van de bestaande BET door: 1 aansluiting bij het Standaard Kosten Model Administratieve Lasten, zijnde de kosten van informatieverplichtingen die behoren bij de inhoudelijke verplichtingen; 2 het specifiek inzoomen op de directe inhoudelijke nalevingskosten voor bedrijven; 3 de reikwijdte van het instrument: alle wet- en regelgeving en alle sectoren van het bedrijfsleven.

6

Welke mogelijkheden zijn er om de inhoudelijke nalevingskosten te meten? Voor het bepalen van de mogelijkheden om te meten is een werkdefinitie opgesteld. Conform deze werkdefinitie bestaan de meerkosten van inhoudelijke verplichtingen uit: de kosten van bedrijven om te voldoen aan een wettelijke norm, uitgaande van de 'gemiddelde praktijk', zoals die in de huidige situatie bij bedrijven uit de sector is. Het is echter niet mogelijk om de integrale nalevingskosten van wet- en regelgeving, zoals aangeduid in de motie-Aptroot, net als administratieve lasten te meten. Hiervoor geldt de volgende argumentatie: 1 De overige nalevingskosten van wet- en regelgeving raken, in tegenstelling tot administratieve lasten, het kernproces van ondernemingen. 2 Het kernproces van ondernemingen en de daaraan gerelateerde secundaire werkprocessen (administratie e.d.) moeten voldoen aan allerlei wettelijke vereisten - bijvoorbeeld op de terreinen milieu, arbeidsomstandigheden, financieel toezicht en dergelijke - maar ook aan eisen die de ondernemer zelf stelt. 3 Deze wettelijke vereisten zijn, samen met maatregelen die ondernemers zelf nemen, meestal geïntegreerd in de toestand van gebouwen, machines, administratie, werkprocessen en dergelijke. 4 De kosten van bestaande wettelijke vereisten zijn daarom voor de ondernemer meestal niet meer afzonderlijk herkenbaar (verzonken of verborgen kosten). Zonder een nadere afbakening van de kosten, bijvoorbeeld met een bottomline van de 'gemiddelde praktijk', zal het veelal niet duidelijk zijn welke keuzen de ondernemer heeft gemaakt bij het interpreteren van diverse inhoudelijke verplichtingen en het toerekenen van kosten aan deze verplichtingen. De kosten van het adequaat meten van de integrale inhoudelijke nalevingskosten - zo dat al zou kunnen - zouden daarmee prohibitief worden. 5 Ook in geval van administratieve lasten is sprake van verzonken of verborgen kosten. Administratieve lasten zijn echter wel afzonderlijk herkenbaar omdat het informatieproduct (het zogenaamde bericht) kan worden benoemd en daarmee ook de kosten (=administratieve lasten) om dat product samen te stellen. 6 Wel afzonderlijk herkenbaar voor de ondernemer zijn de aanpassings- en structurele nalevingskosten van nieuwe (of voor hem/haar nieuwe) of gewijzigde wettelijke vereisten. Op den duur zullen de nalevingskosten van de nieuwe of gewijzigde wettelijke verplichtingen echter ook niet meer afzonderlijk herkenbaar zijn. Op basis van het voorgaande kan de conclusie niet anders zijn dat het meten van de integrale inhoudelijke nalevingskosten van bestaande regelgeving niet zinvol en niet haalbaar is. Het lijkt wel mogelijk om in geval van voorgenomen, nieuwe of gewijzigde regelgeving de inhoudelijke nalevingskosten te meten. Daarom wordt voorgesteld om alleen bij voorgenomen, nieuwe of gewijzigde regelgeving, als onderdeel van de BET, expliciet aandacht te besteden aan de meerkosten voor het bedrijfsleven van inhoudelijke verplichtingen. Een dergelijke toepassing lijkt ook mogelijk ingeval sprake is van delen van reeds bestaande wetgeving waarmee expliciet problemen zijn in de zin van de (on)mogelijkheid tot naleving door het bedrijfsleven of van handhaving van de naleving door de overheid. Hiermee kan - zij het op een andere wijze dan bij administratieve lasten - invulling worden gegeven aan de doelstelling om overige nalevingskosten te reduceren.

7

Welk deel van de inhoudelijke nalevingskosten kan wel worden gemeten? Het meten van de inhoudelijke nalevingskosten van het bedrijfsleven is wel mogelijk voor: 1 selecties van bestaande wet- en regelgeving; 2 voorgenomen, nieuwe of gewijzigde wet- en regelgeving. Wat moet daarvoor nog gebeuren? Om de inhoudelijke nalevingskosten van de hiervoor genoemde categorieën van weten regelgeving te meten is een eerste aanzet gedaan voor een specifiek meetinstrument als onderdeel en verrijking van de Bedrijfseffectentoets. Een eerder voorbeeld van een dergelijke verrijking van de BET is het Standaard Kosten Model voor het meten van administratieve lasten. In de richtlijnen van de BET staat wel dat de omvang van de administratieve lasten moet worden vastgesteld, maar niet hoe. Hetzelfde geldt voor de inhoudelijke nalevingskosten. Het gaat derhalve om een nieuw instrument binnen een bestaande setting van ex ante toetsen: nieuw voor Nederland en - voorzover we hebben kunnen nagaan - nieuw voor de wereld. Het nieuwe is niet zo zeer dat inhoudelijke nalevingskosten worden gemeten, maar veel meer hoe en de mate van detail waarin ze worden gemeten. Kern van het te ontwikkelen instrument is de focus op de inhoudelijke nalevingskosten van het bedrijfsleven met de bedoeling deze - gegeven het publieke doel en ongeacht de bedrijfseconomische baten - zo laag mogelijk te houden. Ook ingeval sprake is van bedrijfseconomische baten van bepaalde inhoudelijke verplichtingen, ontslaat dat de wetgever niet van de verplichting om 'bij de keuze voor een bepaalde regeling te streven naar zo beperkt mogelijke lasten voor burgers, bedrijven en instellingen, voor zover niet uitdrukkelijk het opleggen van lasten wordt beoogd' (Ministerie van Justitie, 1992, aanwijzing 13). De redenering dat de inhoudelijke nalevingskosten wel zullen meevallen vanwege de verwachte bedrijfseconomische baten, is slechts dan valide zodra is vastgesteld dat de inhoudelijke nalevingskosten als zodanig zo laag mogelijk zijn. Het te ontwikkelen meetinstrument inhoudelijke nalevingskosten beoogt een bijdrage te leveren aan het vergroten van dit inzicht door de inhoudelijke nalevingskosten van het bedrijfsleven op een adequate wijze in beeld te brengen. Omdat er nog geen praktijkervaring bestaat met dit instrument, wordt voorgesteld om het concept te toetsen en uit te proberen aan de hand van pilots. De pilots moeten met name inzicht geven in de manier waarop de meerkosten kunnen worden afgebakend binnen de totale kosten van het bedrijfsleven. Daarvoor worden twee concepten gehanteerd. Allereerst de 'gemiddelde praktijk' in de bedrijven, die zal fungeren als ondergrens voor de kosten en op de tweede plaats een 'efficiënte manier van naleven' als bovengrens. Van belang is dat de pilots zicht geven op de punten binnen de bedrijfsprocessen waar de inhoudelijke verplichting aangrijpt. Immers, daarmee ontstaat zicht op eventuele veranderingsprocessen in en de daarmee gepaard gaande kosten voor de bedrijven als gevolg van de wettelijke verplichtingen.

8

1

Inleiding

Aanleiding voor het onderzoek In toenemende mate bereiken de overheid signalen over de omvangrijke kosten van het bedrijfsleven als gevolg van het naleven van wet- en regelgeving. Hierbij gaat het zowel om de kosten van het naleven van inhoudelijke verplichtingen als om de kosten van het naleven van informatieverplichtingen. Bezien vanuit het oogpunt van functionaliteit gaat het om twee verschillende soorten verplichtingen voor het bedrijfsleven. Met het opleggen van inhoudelijke verplichtingen heeft de overheid rechtstreeks de realisatie van bepaalde publieke doelen voor ogen, bijvoorbeeld veilig en milieuvriendelijk produceren door aanpassingen in het bedrijfsproces. Met het opleggen van informatieverplichtingen aan het bedrijfsleven wil de overheid geïnformeerd worden over de naleving van de inhoudelijke verplichtingen. Informatieverplichtingen dienen derhalve slechts indirect de realisatie van de publieke doelen door de naleving te monitoren en het leveren van input aan de werkprocessen van de instellingen van de overheid over de naleving van de inhoudelijke verplichtingen (Nijsen, 2003, pp 49-51). De kosten van informatieverplichtingen zijn administratieve lasten. Administratieve lasten zijn benoemd en inmiddels voor het gehele bedrijfsleven vastgesteld op 16,5 miljard euro (2002). Het kabinet-Balkenende II heeft als doel gesteld om de administratieve lasten van het bedrijfsleven in de periode 2003-2007 met 25% te reduceren. Over de omvang van de inhoudelijke nalevingskosten is weinig bekend. Vanuit het bedrijfsleven komen echter signalen dat deze kosten zeer omvangrijk zijn en bij ruwe benadering het drievoudige zouden bedragen van de omvang van de administratieve lasten (Van Rijckevorsel, De Bruijne en Goverse, 2004). Dit is voor de Tweede Kamer aan1 leiding geweest voor het indienen van een motie met de volgende strekking : '….overwegende dat het naleven en uitvoeren van regelgeving afkomstig van het Rijk en andere overheden veel kosten met zich meebrengt'; '….voorts overwegende dat administratieve lasten slechts een deel van deze kosten zijn'; '….spreekt als haar mening uit dat de nalevingskosten van wet- en regelgeving, net als administratieve lasten, moeten worden gemeten en een reductiedoelstelling moet worden vastgesteld'; '….verzoekt het kabinet hiertoe binnen een half jaar voorstellen aan de Kamer voor te leggen.' Na aanvaarding van deze motie heeft Staatssecretaris Van Gennip van het Ministerie van Economische Zaken (EZ) toegezegd om: '….. de mogelijkheden om rekening te houden met de nalevingskosten goed op een rij te zetten, waarbij het natuurlijk ook gaat om de mogelijkheden voor het vaststellen van reducties. Wij zullen ons daarbij vooral concentreren op de vraag of wij moeten uitgaan van een mutatie of van het algehele niveau van de nalevingskosten.'

1

De motie-Aptroot en Smeets van 30 juni 2004; Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 29 515, nr. 18.

9

Doel en uitvoering van het onderzoek In dit rapport wordt verslag gedaan van deze verkenning van het terrein van de inhoudelijke verplichtingen en de daarmee samenhangende kosten voor het bedrijfsleven. Tevens is in dit rapport het terrein van de inhoudelijke verplichtingen en de daaruit voortvloeiende kosten van een theoretische basis voorzien. Het onderzoek is uitgevoerd in de periode medio oktober 2004 - medio januari 2005. Het onderzoek is begeleid door een klankbordgroep bestaande uit vertegenwoordigers van diverse ministeries en de centrale ondernemingsorganisaties (zie Bijlage I). Tevens is een aantal interviews gehouden bij stakeholders en deskundigen. Alle interviews zijn gehouden in 2004 (zie Bijlagen II en III voor een overzicht van respectievelijk de checklist en de geïnterviewde personen). Deze studie was niet tot stand gekomen zonder de waardevolle inbreng van de leden van de klankbordgroep en van degenen die hun medewerking hebben verleend aan de interviews. Mede namens de opdrachtgever van deze studie, het Ministerie van EZ en het Onderzoeksprogramma MKB en Ondernemerschap bij EIM, danken wij hen voor deze inbreng. Het projectteam van EIM bestond uit Peter van der Hauw (projectleider), André Nijsen (rapporteur), Wilma van Rijt-Veltman (literatuuronderzoek) en Gerard Regter (interviews). Leeswijzer Het rapport is als volgt opgebouwd. Na de samenvatting en deze inleiding wordt in hoofdstuk 2 verder gegaan met een schets van de problematiek van de inhoudelijke nalevingskosten. Deze schets mondt uit in de centrale probleemstelling van het onderhavige onderzoek en de bij het onderzoek geldende randvoorwaarden. In hoofdstuk 3 komt de (eerste en theoretische) definiëring van de inhoudelijke verplichtingen en kosten aan de orde. Hoofdstuk 4 bevat een overzicht van de onderzoeken en projecten die in binnen- en buitenland op dit terrein zijn uitgevoerd en de lessen die we daaruit kunnen leren. Dit hoofdstuk bevat tevens een weergave op hoofdlijnen van de interviews die in het kader van dit onderzoek zijn gehouden met vertegenwoordigers van ondernemingsorganisaties en ministeries. In de hoofdstukken 5 en 6 wordt ten slotte ingegaan op respectievelijk de operationalisering van de definitie en een eerste aanzet voor de ontwikkeling van het meetinstrument.

10

2

Achtergrond en probleemstelling

2.1

Inleiding In dit hoofdstuk wordt een beknopte schets gegeven van de achtergrond van de problematiek. Met welke vragen worstelen we eigenlijk? (paragraaf 2.2). Het hoofdstuk mondt uit in de probleemstelling - de centrale onderzoeksvragen - die richtinggevend is geweest voor het vervolg van het onderzoek (paragraaf 2.3). Daarna wordt in paragraaf 2.4 een toelichting gegeven op het doel van de meting van de inhoudelijke nalevingskosten. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een samenvatting (paragraaf 2.5).

2.2

Achtergrond van de problematiek

2.2.1 Inleiding De aandacht voor inhoudelijke nalevingskosten staat niet op zichzelf. Inhoudelijke nalevingskosten vormen een van de kostenposten waarmee bedrijven te maken hebben als gevolg van verplichtingen uit wet- en regelgeving van de overheid. Een andere en veel bekendere kostenpost bestaat uit de administratieve lasten (AL). De reductie van administratieve lasten is sedert 1994 uitgegroeid tot een van de speerpunten van het beleid van de diverse kabinetten. Er bestaat een duidelijke link tussen beide kostenposten en de bijbehorende wettelijke verplichtingen. Inhoudelijke verplichtingen worden door de overheid vastgesteld om bepaalde maatschappelijk relevant geachte doelen, zogenoemde publieke doelen, te realiseren. Daarbij gaat het om wettelijke verplichtingen betreffende zaken als een schoon milieu, veilige werkplekken, gezond voedsel en dergelijke. De kosten, vaak investeringskosten, die bedrijven moeten maken om te voldoen aan de gestelde normen - dit noemen we inhoudelijke verplichtingen - worden inhoudelijke nalevingskosten genoemd. Om deze categorie kosten gaat het in dit rapport. Om de naleving van deze inhoudelijke verplichtingen door bedrijven te kunnen controleren, heeft de overheid bepaalde informatie van bedrijven nodig. Hiertoe wordt in de betreffende wetten ook vastgelegd, dat bedrijven verplicht zijn om bepaalde gegevens aan de overheid te verstrekken. Dit zijn de informatieverplichtingen; de kosten die met de naleving daarvan voor bedrijven zijn gemoeid worden administratieve lasten genoemd. Informatieverplichtingen zijn dus altijd gekoppeld aan inhoudelijke verplichtingen. Informatieverplichtingen zonder onderliggende inhoudelijke verplichtingen kunnen 1 gevoeglijk worden geschrapt: die gaan nergens over. Het omgekeerde behoeft niet altijd te gelden. Er kunnen inhoudelijke verplichtingen zijn zonder dat het bedrijfsleven de overheid expliciet dient te informeren over de naleving daarvan. Echter, niet vergeten mag worden dat de naleving van dergelijke inhoudelijke verplichtingen door de overheid veelal wordt gecontroleerd middels inspecties op locatie. De kosten die het bedrijfsleven moet maken om dergelijke inspecties op locatie mogelijk te maken worden weer tot de administratieve lasten gerekend.

1

Statistiekverplichtingen van het CBS vormen een uitzondering op deze regel.

11

De relatie tussen publieke doelen, inhoudelijke verplichtingen, informatieverplichtingen, inhoudelijke nalevingskosten en administratieve lasten is in box 1 nader toegelicht aan de hand van een voorbeeld uit de praktijk. box 1

Publieke doelen, inhoudelijke verplichtingen en informatieverplichtingen: een voorbeeld uit de praktijk

Publiek doel De maatschappij vindt het belangrijk dat werknemers binnen bedrijven veilig kunnen werken. Aan de overheid is opgedragen om ten aanzien van veiligheid regulerend op te treden. Veiligheid op de werkplek is daarmee een publiek doel geworden. Inhoudelijke verplichtingen Om deze publieke doelstelling te realiseren heeft de overheid in de Arbowet vastgelegd welke maatregelen bedrijven in specifieke situaties moeten treffen. Is er bijvoorbeeld veel lawaai, dan moeten gehoorbeschermers ter beschikking worden gesteld. In andere gevallen wordt veiligheidskleding verplicht gesteld of worden eisen gesteld aan de omvang en/of inrichting van werkruimtes. Inhoudelijke nalevingskosten De aanschafkosten van zaken als wettelijk verplichte gehoorbeschermers en beschermende kleding behoren tot de inhoudelijke nalevingskosten. Ook de kosten voor bedrijven die verbonden zijn aan de eventuele verbouw of herinrichting van werkruimtes worden tot de inhoudelijke nalevingskosten gerekend. Informatieverplichtingen Om te kunnen controleren of bedrijven de inhoudelijke verplichtingen wel (in voldoende mate) naleven is in de Arbowet ook aangegeven welke informatie bedrijven op het terrein van de arbeidsomstandigheden aan de overheid dienen te verstrekken. Hiertoe is onder andere de jaarlijkse Risico Inventarisatie en Evaluatie (RI&E) opgenomen. Daarnaast is ook vastgelegd dat bedrijven dienen mee te werken aan eventuele inspecties, bijvoorbeeld door de Arbeidsinspectie. Administratieve lasten/informatienalevingskosten De kosten die voor bedrijven zijn gemoeid met de naleving van de informatieverplichtingen op het terrein van de arbeidsomstandigheden - in dit voorbeeld het opstellen van de RI&E en het meewerken aan inspecties - worden gerekend tot de administratieve lasten, ook informatienalevingskosten genoemd.

2.2.2 Te beantwo orden vragen Het operationaliseren van de definities op het terrein van de inhoudelijke nalevingsverplichtingen en kosten is een belangrijke stap, die ook bij de afbakening van het ALterrein indertijd de nodige aandacht heeft gevraagd. Aspecten die in de stap naar operationalisering op het terrein van de inhoudelijke nalevingskosten aan de orde dienen te komen zijn onder andere: - de terreinafbakening; - het type kosten; - hoe om te gaan met verschillen tussen sectoren en daarbinnen tussen bedrijven. Deze aspecten worden hierna kort toegelicht. De afbakening van het terrein Van welke wettelijke verplichtingen zouden de kosten verbonden aan de naleving van inhoudelijke verplichtingen wel en niet moeten worden meegenomen?

12

Het verbod op kinderarbeid: een voorbeeld In Nederland geldt het verbod op kinderarbeid. Zou dit verbod niet gelden, dan zouden bedrijven in bepaalde functies kinderen kunnen inzetten, met als gevolg: lagere loonkosten. Bedrijven leven echter het wettelijke verbod op kinderarbeid na. Dienen de extra loonkosten die bedrijven hierdoor hebben, nu te worden meegenomen bij de inhoudelijke nalevingskosten? Nadrukkelijk wordt opgemerkt, dat het geenszins de bedoeling is om te betogen dat het verbod op kinderarbeid voor het Nederlandse bedrijfsleven leidt tot meerkosten in de zin van inhoudelijke nalevingskosten. Het gekozen voorbeeld dient veel meer om te illustreren welke gevolgen zouden zijn verbonden aan een strikte beredenering en afbakening van het onderzoeksterrein, waarbij inhoudelijke nalevingskosten worden gezien als alle kosten voor bedrijven die voortvloeien uit de naleving van wettelijke inhoudelijke verplichtingen. Een dergelijke afbakening zou in het gegeven voorbeeld tot onzinnige uitkomsten leiden. Veel wet- en regelgeving is in de samenleving in het algemeen en in het bedrijfsleven in het bijzonder al lang gemeengoed geworden. Rechtsregels - en dat geldt met name voor het privaatrecht - worden daarom door rechtssociologen ook wel 'gestold gedrag' genoemd. Hiermee is niet bedoeld te zeggen dat, zodra het naleven van bepaalde inhoudelijke verplichtingen gemeengoed is in het bedrijfsleven, er geen sprake meer is van kosten voor het bedrijfsleven. Gemeengoed wil derhalve ook niet zeggen dat het gedrag onomkeerbaar is zodra de betreffende inhoudelijke verplichting zou komen te vervallen. Wel bedoeld is te zeggen dat het meten van dergelijke kosten, vanuit de optiek van inhoudelijke nalevingskosten en reductiedoelstellingen, niet zinvol wordt geacht. De typen kosten Welke typen kosten zouden bij de berekening van de omvang van de inhoudelijke nalevingskosten moeten worden meegenomen? Gaat het hierbij om jaarlijks terugkerende kosten, of juist om de initiële kosten (bijvoorbeeld in geval van nieuwe inhoudelijke verplichtingen)? En hoe ga je daarbij om met kosten van zaken die gaandeweg geheel in producten zijn 'verzonken'? Blijven de meerkosten beperkt tot de kosten van nog herkenbare toevoegingen aan productiemiddelen of moeten ook de procesgeïntegreerde oplossingen om te voldoen aan wettelijke verplichtingen worden meegenomen? Hierbij zijn vragen over de kosten van arbeid en kapitaal (investeringskosten) aan de orde. De inhoudelijke nalevingskosten van de autogordel Een aantal jaren geleden is wettelijk vastgelegd dat nieuwe auto's moeten zijn voorzien van autogordels. Deze vormen tegenwoordig dan ook een standaardonderdeel van elke auto. Auto's zonder dergelijke gordels zijn niet meer te koop. Dienen de productiekosten van autogordels uit elke verkochte auto nu te worden gezien als inhoudelijke nalevingskosten? Of moeten de kosten van deze inhoudelijke verplichting eenmalig worden vastgesteld, alleen voor het jaar waarop de verplichting van kracht werd? Als dergelijke kosten buiten de berekening van de inhoudelijke nalevingskosten dienen te worden gehouden, waar ligt dan de grens tussen de wel en niet relevante kosten? In het gegeven voorbeeld van de autogordel is de bestaande praktijk, bij bijvoorbeeld het onderzoek naar de milieukosten, om de kosten van afzonderlijk herkenbare toevoegingen aan productiemiddelen (filters en dergelijke) nog wel mee te nemen als inhoudelijke nalevingskosten, maar dat niet meer te doen in geval van procesgeïntegreerde - niet meer afzonderlijk herkenbare - oplossingen.

13

Een ander punt rond de typering van de kosten is, waar de kostengegevens gezocht dienen te worden. Gaat het om kosten zoals ze zijn vastgelegd in de boekhouding van bedrijven? Betreft het daarbij dan balansgegevens of gegevens afkomstig uit de jaarrekening? Of gaat het meer om toegerekende kosten, die als zodanig niet in de boeken zijn terug te vinden? In dit laatste geval wordt meer aangesloten bij de werkwijze op het terrein van de administratieve lasten. In wezen gaat het hier om de principiële vraag of wordt gekozen voor gestandaardiseerde kosten (zoals het geval is bij administratieve lasten) óf voor de werkelijke kosten voor de bedrijven (bedrijfseconomische invalshoek, waarbij de kosten al dan niet worden gesaldeerd met de baten). Hoe om te gaan met verschillen tussen sectoren en bedrijven? De verwachting is dat de diversiteit tussen sectoren en daarbinnen tussen bedrijven op het terrein van de inhoudelijke nalevingskosten vele malen groter zal zijn dan die op het AL-terrein. Zo kunnen de kosten van bouwkundige aanpassingen, die bedrijven op grond van een bepaalde wettelijke verplichting moeten aanbrengen, van bedrijf tot bedrijf sterk uiteenlopen, afhankelijk van (bijvoorbeeld) de leeftijd van het pand, de locatie, etc. De afstand tot de wettelijke norm is daarbij een belangrijke variabele.

2.3

Probleemstelling Om uiteindelijk uitspraken te kunnen doen over de omvang en/of samenstelling van de inhoudelijke nalevingskosten is een aantal achtereenvolgende stappen gezet. Deze stappen zijn vergelijkbaar met de stappen die in de afgelopen jaren op het AL-terrein zijn gezet om daar uiteindelijk te komen tot de huidige nulmetingen en AL-ramingen. Het betreft de volgende stappen: 1 Definiëring van het theoretische begrip inhoudelijke nalevingskosten. 2 Operationaliseren van deze definitie naar een 'werkdefinitie' waar we uiteindelijk mee aan de slag kunnen. Hierbij is het terrein van de inhoudelijke nalevingskosten nader afgebakend. Ook zijn specifieke probleem en vraagpunten die hierbij optreden benoemd en beantwoord. 3 Ontwikkelen en beschrijven van een meetinstrumentarium. Nadat het terrein is afgebakend, is nagegaan langs welke wegen metingen en ramingen kunnen worden uitgevoerd. Specifieke probleem- en vraagpunten die aan het licht zijn gekomen, 1 zijn benoemd en beantwoord . Het resultaat van de stappen 1 en 2 moet fungeren als een goed doordachte en solide basis voor een meetinstrumentarium (stap 3) voor het bepalen van de inhoudelijke nalevingskosten van bedrijven. Ook zal uit deze stappen moeten blijken of de inhoudelijke nalevingskosten meetbaar zijn en hoe dan? In stap 3 worden de kaders van een dergelijk meetinstrumentarium aangegeven. Daarbij gaat het om een eerste aanzet tot de contouren van een meetinstrument en nog niet om het meetinstrument zelf. Ook wordt in deze stap aangegeven welke stappen verder gezet kunnen worden om een meetmethodiek te ontwikkelen (bijvoorbeeld via de uitvoering van pilotprojecten). Belangrijk is verder, dat voor zowel de theoretische onderbouwing als voor de kaders van het meetinstrumentarium draagvlak bestaat, zowel bij vertegenwoordigers van de ministeries als bij vertegenwoordigers van ondernemersorganisaties.

1

Stap 4 betreft het daadwerkelijk uitvoeren van metingen van de omvang en samenstelling van de inhoudelijke nalevingskosten. Deze stap is wel gezet bij administratieve lasten, maar nog niet voor de inhoudelijke nalevingskosten.

14

Hiermee is het doel van het onderzoek naar de inhoudelijke verplichtingen en kosten aangegeven. Samengevat: - Definiëren van het begrip 'inhoudelijke nalevingskosten' en nader operationaliseren van deze definitie. - In aansluiting hierop geven van een eerste aanzet voor de ontwikkeling en beschrijving van een meetinstrumentarium, dat gedragen wordt door relevante betrokkenen. Een en ander leidt tot de volgende probleemstelling: 1 Wat zijn inhoudelijke nalevingskosten? 2 Welke typen projecten zijn er uitgevoerd in binnen- en buitenland op dit onderwerp? 3 Welke mogelijkheden zijn er om de inhoudelijke nalevingskosten te meten?

2.4

Uitgangspunten en randvoorwaarden bij het onderzoek Doel van het te ontwikkelen meetinstrument Binnen het bestek van deze studie staan de publieke doelen niet ter discussie. Dat wil zeggen dat het meten van de omvang van de inhoudelijke nalevingskosten via het te ontwikkelen meetinstrument niet is gericht op het wegnemen of mitigeren van publieke doelen. Doel van het meten van de inhoudelijke nalevingskosten is wel om de omvang vast te stellen en waar nodig en - met behoud van het publieke doel - mogelijk te reduceren. Alleen kosten, geen baten Gelet op hetgeen hiervoor is gezegd over het doel van het te ontwikkelen meetinstrument zullen de baten van naleving van inhoudelijke verplichtingen in dit onderzoek en bij de ontwikkeling van het meetinstrument buiten beschouwing blijven. Met de baten die buiten beschouwing zullen blijven worden bedoeld zowel de maatschappelijke baten (bijvoorbeeld een schoner milieu) als de baten voor de bedrijven zelf (bijvoorbeeld energiebesparende investeringen). Wel zal rekening worden gehouden met directe vergoedingen zoals de financiële voordelen als gevolg van ontvangen subsidies of fiscale faciliteiten die in een directe 1-op-1 relatie staan met het naleven van de betreffende inhoudelijke verplichting. Deze keuze is conform de wijze van meten van administratieve lasten. Ingeval het bedrijfsleven een directe 1-op-1 vergoeding krijgt van de overheid voor het naleven van wettelijk informatieverplichtingen is er geen sprake meer van administratieve lasten. Nadrukkelijk zij hierbij opgemerkt, dat deze keuze geenszins impliceert dat de baten (waaronder die voor het bedrijfsleven) te verwaarlozen zijn. De maatschappelijke en bedrijfseconomische baten van het naleven van inhoudelijke verplichtingen door het bedrijfsleven staan hier echter niet ter discussie, ze worden alleen niet gemeten met het te ontwikkelen instrument. Bij de interpretatie van de resultaten in het beleidsproces dient daar uiteraard wel rekening mee te worden gehouden. Kern van het te ontwikkelen instrument is de focus op de inhoudelijke nalevingskosten van het bedrijfsleven met de bedoeling deze - gegeven het publieke doel en ongeacht de bedrijfseconomische baten - zo laag mogelijk te houden. Ook ingeval sprake is van bedrijfseconomische baten van bepaalde inhoudelijke verplichtingen, ontslaat dat de wetgever niet van de verplichting om 'bij de keuze voor een bepaalde regeling te streven naar zo beperkt mogelijke lasten voor burgers, bedrijven en instellingen, voor zover niet uitdrukkelijk het opleggen van lasten wordt beoogd' (Ministerie van Justitie, 1992, aanwijzing 13). De redenering dat

15

de inhoudelijke nalevingskosten wel zullen meevallen vanwege de verwachte bedrijfseconomische baten, is slechts dan valide zodra is vastgesteld dat de inhoudelijke nalevingskosten als zodanig zo laag mogelijk zijn. Het te ontwikkelen meetinstrument inhoudelijke nalevingskosten beoogt een bijdrage te leveren aan het vergroten van dit inzicht door de inhoudelijke nalevingskosten van het bedrijfsleven op een adequate wijze in beeld te brengen. Zodra de bruto inhoudelijke nalevingskosten voor het bedrijfsleven zijn vastgesteld, kan - ingeval daar aanleiding toe is, bijvoorbeeld omdat de bruto inhoudelijke nalevingskosten van een bepaalde wettelijke maatregel relatief hoog zijn en als zodanig niet zijn te reduceren met behoud van het publieke doel - alsnog worden besloten om de bedrijfseconomische en maatschappelijke baten in beeld te brengen ten behoeve van de uiteindelijke afweging in de politieke besluitvorming.

2.5

Samenvatting In dit hoofdstuk is kort ingegaan op de samenhang tussen inhoudelijke verplichtingen en informatieverplichtingen die de overheid oplegt aan het bedrijfsleven. Ook is daarbij gewezen op het type kosten dat er voor het bedrijfsleven ontstaat als gevolg van het naleven van respectievelijk de inhoudelijke en de informatieverplichtingen. Deze kosten zijn benoemd als respectievelijk inhoudelijke nalevingskosten en administratieve lasten (informatienalevingskosten). Het hoofdstuk bevat tevens een weergave van de probleemstelling. Ook de randvoorwaarden die bij de uitvoering van het onderzoek en de ontwikkeling van het meetinstrument gelden zijn geschetst.

16

3

Theoretische definitie

3.1

Inleiding De oorzaak van de inhoudelijke nalevingskosten voor het bedrijfsleven ligt in de talrijke publieke doelen die de overheid moet borgen. Het borgen van publieke doelen vergt regulering, en veel regelgeving is per saldo gericht op 'regulating businesses' (Cranston, 1979, p. 1-4). Met andere woorden: een samenleving heeft het bedrijfsleven nodig voor het bereiken van haar publieke doelen. Veilig werken, milieuvriendelijk produceren, het produceren van veilig voedsel en dergelijke zijn slechts enkele voorbeelden van publieke doelen, die alleen binnen bereik kunnen komen met volledige medewerking door het bedrijfsleven. Uiteraard dient ook de burger in zijn hoedanigheden als werknemer, consument, cliënt, patiënt en dergelijke zijn bijdrage te leveren in de vorm van maatschappelijk verantwoord(e) werknemerschap en consumptie. De bron van inhoudelijke verplichtingen ligt bij de wettelijke verplichtingen van de overheid. Daarom is het goed om bij de definiëring van de inhoudelijke verplichtingen aansluiting te zoeken bij de achterliggende wetgevingsterreinen, waaruit inhoudelijke verplichtingen voor bedrijven kunnen voortkomen (paragraaf 3.2). Hierbij aansluitend wordt in paragraaf 3.3 een theoretische definitie van de inhoudelijke verplichtingen en de daaraan gerelateerde kosten afgeleid. In paragraaf 3.4 volgt ten slotte een korte samenvatting.

3.2

Welke regelgeving leidt tot inhoudelijke nalevingskosten?

3.2.1 Het algeme ne overzicht Voordat de inhoudelijke nalevingskosten kunnen worden gedefinieerd, moet eerst kort worden stilgestaan bij de typering van de wet- en regelgeving waaruit inhoudelijke verplichtingen voor het bedrijfsleven kunnen voortvloeien. In tabel 1 is per wetgevingsdomein aangegeven in hoeverre de overheid inhoudelijke verplichtingen oplegt aan het bedrijfsleven met het oog op de realisatie van publieke doelen. tabel 1

Wetgevingsdomeinen en betrokkenheid bedrijfsleven bij publieke doelen Realisatie publieke doelen buiten

Realisatie publieke doelen via

Wetgevingsdomeinen

bedrijfsleven om

bedrijfsleven

Privaatrecht

in beginsel niet van toepassing

ja, bij bepalingen van dwingend recht: registratie eigendom, vestiging zakelijk recht, arbeidsrecht, consumentenrecht, huurrecht

Publiekrecht w.v. Staatsrecht, volkenrecht

ja

nee

Strafrecht en strafprocesrecht

ja

ja, bij Wet economische delicten, boycotwetgeving, symboolwetgeving

Bestuursrecht

ja

ja

Belastingrecht

ja

ja

Bron: Nijsen, 2003, p. 161.

17

Uit tabel 1 kan worden afgelezen dat vanuit het staatsrecht en volkenrecht geen en vanuit het privaatrecht en strafrecht slechts in beperkte mate inhoudelijke verplichtingen worden opgelegd aan het bedrijfsleven. Het zijn met name het bestuursrecht en het belastingrecht waarmee de overheid inhoudelijke verplichtingen oplegt aan het be1 drijfsleven ter realisatie van publieke doelen. Met betrekking tot het belastingrecht is wel de kanttekening op zijn plaats dat het betalen van de belasting zelf niet wordt opgevat als een inhoudelijke verplichting, zoals bedoeld in de onderhavige studie. Wel worden vanuit de Algemene Wet Rijksbelastingen inhoudelijke eisen gesteld aan de in2 richting van de boekhouding, de zogenaamde algemene boekhoudverplichting . De algemene boekhoudverplichting is daarmee een inhoudelijke verplichting. Zoals gezegd, vloeien additionele inhoudelijke verplichtingen voort uit de bepalingen van dwingend recht in het privaatrecht, die onder meer zijn gericht op de bescherming van zwakkeren, alsmede de Wet Economische Delicten, boycotwetgeving en symboolwetgeving als onderdelen van het strafrecht. Het lijkt alleszins aannemelijk om het strafrecht en het strafprocesrecht uit te sluiten als zelfstandige bron van inhoudelijke verplichtingen, zoals bedoeld in de onderhavige studie. Wat het Algemeen bestuursrecht betreft dient nog te worden opgemerkt dat de daarin beschreven algemene bepalingen van bezwaar en beroep (hoofdstuk 6, artikelen 6:16:24) ook tot informatieverplichtingen kunnen leiden voor normadressaten (Bartels en Meijer (red.), 2001). Bezwaar en beroep staan nooit op zichzelf, maar vormen als het ware het sluitstuk van bepalingen uit het hierna volgende bijzondere bestuursrecht waarin de inhoudelijke verplichtingen zijn geregeld. Per situatie zal moeten worden bezien of bezwaar- en beroepsprocedures ook inhoudelijke verplichtingen met zich mee kunnen brengen. Vooralsnog gaan we ervan uit dat dat niet of slechts zelden het geval zal zijn.

3.2.2 De opbouw van het bijzondere best uursrecht Vanuit welke delen van het bestuursrecht legt de overheid inhoudelijke verplichtingen op aan het bedrijfsleven? Welk soort publieke doelen tracht de overheid daarmee te realiseren? In de literatuur zijn meerdere indelingen van het bijzondere bestuursrecht gebruikelijk. Het algemene bestuursrecht, neergelegd in de Algemene wet bestuursrecht, is hoofdzakelijk gericht op het stroomlijnen van algemene procedures. De Algemene wet bestuursrecht kent een hoog abstractieniveau en bevat metanormen (Bartels en Meijer, 2001). De meest gangbare indeling is die welke is gevolgd bij de opzet van een nieuwe uitgave van het Nederlands bestuursrecht (De Haan, Drupsteen en Fernhout, 1996: pp. 56-57). Het bijzondere bestuursrecht kent zeven grote terreinen, die elk op de een of andere wijze het bedrijfsleven raken, zoals weergegeven in tabel 2. 1

2

Met de Lex Mulder maakt ook het Verkeersrecht deel uit van het Bestuursrecht. Het Verkeersrecht omvat overigens niet de transportwetgeving welke valt onder sectorale bestuurswetgeving met een overwegend economisch karakter (Nijsen, 2003, p. 160). Artikel 52 AWR, lid 1: Administratieplichtigen zijn gehouden van hun vermogenstoetstand en van alles betreffende hun bedrijf, zelfstandig beroep of werkzaamheid naar de eisen van dat bedrijf, dat zelfstandig beroep of die werkzaamheid op zodanige wijze een administratie te voeren en de daartoe behorende boeken, bescheiden en andere gegevensdragers op zodanige wijze te bewaren dat te allen tijde hun rechten en verplichtingen, alsmede de voor de heffing van belasting overigens van belang zijnde gegevens hieruit duidelijk blijken. De boekhoudverplichting was al eerder geregeld voor natuurlijke personen die een bedrijf uitoefenen in het Wetboek van Koophandel (artikel 6, lid 1) en voor rechtspersonen, ongeacht of zij een bedrijf uitoefenen, in het Burgerlijk Wetboek (artikel 14, Boek 2).

18

tabel 2

Delen van het bijzondere bestuursrecht

Nr.

Omschrijving

1

bestuursrecht betreffende openbare orde en veiligheid

2

ruimtelijk bestuursrecht en milieurecht

3

economisch bestuursrecht

4

sociaal bestuursrecht

5

cultureel bestuursrecht

6

medisch bestuursrecht

7

fiscaal bestuursrecht

Voor een goed begrip van de inhoudelijke verplichtingen die het bedrijfsleven worden opgelegd is het niet nodig om de onderscheiden terreinen uitputtend te behandelen. Louter ter illustratie en om een indruk te geven van het scala aan terreinen en daaraan verbonden publieke doelen waar de overheid een actieve rol van het bedrijfsleven verwacht, worden in bijlage IV per terrein enkele voorbeelden (ontleend aan De Haan; De Haan 1996: 56-64) gegeven.

3.3

Theoretische definitie

3.3.1 Inleiding In deze paragraaf wordt de theoretische definitie van de inhoudelijke nalevingskosten afgeleid. We nemen daarvoor het bredere begrip 'maatschappelijke effecten van weten regelgeving' als vertrekpunt. Door dit allesomvattende algemene begrip als het ware af te pellen komen we bij een definitie van de inhoudelijke nalevingskosten. Ter voorkoming van misverstand: met het afpellen en terzijde schuiven van bepaalde typen effecten is geenszins bedoeld te zeggen dat die effecten niet van belang zouden zijn voor de politieke besluitvorming. Wel bedoeld is, helder te maken dat zodra de overheid middels regulering een beroep doet op het bedrijfsleven het van groot belang is een goed oog te hebben voor de brutokosten die de betreffende regulering met zich meebrengt voor het bedrijfsleven. Het is evident dat in de uiteindelijke politieke besluitvorming ook de maatschappelijke en wellicht bedrijfseconomische baten van de betreffende regelgeving worden meegenomen. Echter dat laat onverlet, het belang van het zo laag mogelijk houden van de initiële bruto inhoudelijke nalevingskosten voor het bedrijfsleven. En dat kan alleen als er goed zicht is op de aard en omvang van deze kosten. In een te vroegtijdig stadium salderen met directe en indirecte bedrijfseconomische baten zou ten onrechte de indruk kunnen wekken dat het - vanuit wet- en regelgeving - zo laag mogelijk houden van de omvang van bruto inhoudelijke nalevingskosten als zodanig een ondergeschikt beleidsdoel zou zijn.

3.3.2 Maatschapp elijke effect en van wet- en regelgev ing Onder de maatschappelijke effecten van wet- en regelgeving worden verstaan alle maatschappelijke kosten en baten als gevolg van een wettelijke maatregel. Daarbij gaat het zowel om de kosten en baten van alle actoren (normadressaten: burgers, instellingen en bedrijven) op wie het totale bestand aan regelgeving (publiek en privaat recht) betrekking heeft als om de kosten en baten van alle andere maatschappelijke geledingen (de niet-normadressaten) en het milieu.

19

Voor het verdere betoog richten we ons in beginsel uitsluitend op het regelgevingsbestand van het bestuursrecht als onderdeel van het publiek recht plus de bepalingen van dwingend recht uit het privaatrecht, de actor bedrijfsleven als normadressaat en de voor het bedrijfsleven optredende effecten.

3.3.3 Totale effecten voor het bedrijfsleve n Onder effecten van wet- en regelgeving voor het bedrijfsleven worden verstaan alle effecten (kosten en baten) die optreden bij het bedrijfsleven als gevolg van het door datzelfde bedrijfsleven naleven van door de overheid opgelegde wettelijke verplichtingen c.q. door de overheid beschikbaar gestelde wettelijke fiscale faciliteiten. Hieronder vallen zowel de directe als de indirecte effecten. De directe effecten grijpen onmiddellijk aan bij de kosten en/of baten van de bedrijven die wet- en regelgeving naleven. De indirecte effecten zijn de gevolgen voor het bedrijfsleven van het naleven van wet- en regelgeving voor de positie in de markt. Het gaat daarbij om zogenoemde macrodoorwerkingseffecten in termen van economische groei en werkgelegenheid. Omdat inhoudelijke nalevingskosten voor het bedrijfsleven een direct effect zijn, worden voor het meten van de inhoudelijke nalevingskosten de indirecte effecten buiten beschouwing gelaten. Daarmee resteren de directe effecten van wet- en regelgeving voor het bedrijfsleven.

3.3.4 Directe effe cten voor het bedrijfsle ven Onder de directe effecten van wet- en regelgeving voor het bedrijfsleven worden verstaan alle kosten van het betalen van belastingen en premies alsmede de vergoedingen als gevolg van het ontvangen van subsidies of fiscale faciliteiten. Ook worden tot de 'directe effecten' gerekend de kosten en baten die voor het bedrijfsleven zijn verbonden aan het naleven van wettelijke verplichtingen om te voldoen aan normen ten aanzien van gedrag en toestanden in het bedrijf, alsmede de kosten en baten van het informeren van de overheid over het betalen van belastingen en premies, het ontvangen van subsidies en fiscale faciliteiten en het voldoen aan de normen betreffende gedrag en toestanden in het bedrijf. Dit noemen we de nalevingseffecten. Door in te zoomen op de kostenkant van de nalevingseffecten blijven de baten voor het verdere betoog buiten beschouwing. Daarmee is geenszins bedoeld te zeggen dat het naleven van wet- en regelgeving voor het bedrijfsleven niet tot baten leidt. Eerder is betoogd dat ook het vaststellen van de bruto nalevingskosten als zodanig, zonder te salderen met de bedrijfseconomische baten, van belang is. Immers de omvang van de bruto inhoudelijke nalevingskosten kan een op zichzelf staande reden zijn om - met behoud van publiek doel te kiezen voor een andere maatvoering van de betreffende regelgeving. Nadat is vastgesteld dat de bruto inhoudelijke nalevingskosten door de wetgever zo laag mogelijk zijn gehouden, kan de stap naar de saldering met de bedrijfseconomische baten worden gezet.

3.3.5 Directe bruto naleving sk osten voor het bedrijfsleven Zodra de nalevingsbaten buiten beschouwing worden gelaten voor het begrip 'directe nalevingseffecten' ontstaat het begrip 'directe bruto nalevingskosten'. Dit begrip is voor ons doel - het definiëren van de inhoudelijke nalevingskosten - nog steeds te ruim. Immers, de voor het bedrijfsleven verbonden kosten aan het informeren van de overheid (administratieve lasten) maken er nog steeds deel van uit. Zodra ook de administratieve lasten - zijnde de kosten voor het bedrijfsleven van het naleven van informatieverplichtingen aan de overheid - buiten beschouwing worden gelaten, ontstaat het begrip 'directe bruto inhoudelijke nalevingskosten'.

20

3.3.6 Directe bruto inhoudelijke naleving skosten voor het bedrijfsleven Onder 'directe bruto inhoudelijke nalevingskosten' voor het bedrijfsleven worden verstaan alle kosten van het bedrijfsleven om te voldoen aan wettelijke verplichtingen om te voldoen aan wettelijke normen betreffende gedrag en toestanden in het bedrijf, gecorrigeerd voor direct gerelateerde subsidies en fiscale faciliteiten. De kosten verbonden aan het naleven van deze verplichtingen zijn de directe bruto inhoudelijke nalevingskosten van het bedrijfsleven. Het gaat hier met name om de kosten van aanpassingen van gedrag of toestanden in bedrijven (gebouw, productieproces of producten/diensten, administratieve organisatie en arbeidsorganisatie) met het oog op de borging van een bepaald publiek doel waarvoor de medewerking van het bedrijfsleven is vereist, bijvoorbeeld veilige arbeidsomstandigheden, goede arbeidsverhoudingen, transparante finan1 ciële verantwoording, veilig voedsel of milieuvriendelijk produceren. Naar analogie van de handelwijze bij het meten van administratieve lasten, worden de bruto inhoudelijke nalevingskosten gecorrigeerd voor de directe financiële vergoedingen voor het bedrijfsleven als gevolg van subsidies c.q. financiële faciliteiten, die 1-op-1 voortvloeien uit de naleving van bepaalde inhoudelijke verplichtingen. De redenering daarbij is dat er in dergelijke gevallen niet langer sprake is van nalevingskosten, vanwege een volledige vergoeding, c.q. lagere nalevingskosten bij gedeeltelijke vergoedingen.

3.3.7 Theoretisch e definitie van inhoudelijke naleving skosten Op grond van het voorgaande kan de eerste onderzoeksvraag 'wat zijn inhoudelijke nalevingskosten?' worden beantwoord. Inhoudelijke nalevingskosten voor het bedrijfsleven zijn alle kosten die het bedrijfsleven moet maken om te voldoen aan door de overheid (inclusief de Europese Commissie) - of door de overheid daartoe aangewezen instanties - in wet- en regelgeving vastgelegde specifieke eisen (normen, voorschriften, procedures en dergelijke) met betrekking tot personen, gebouwen, productiemiddelen c.q. het proces van productie of dienstverlening, inrichting administratie, producten en/of diensten. Daarbij gaat het uitsluitend om de meerkosten van deze specifieke wettelijke vereisten die de gebruikelijke nationale en/of internationale 'gemiddelde praktijk' overstijgen en niet om de nalevingskosten van in algemene termen geformuleerde vereisten van goed ondernemerschap c.q. goed werkgeverschap.'

3.4

Samenvatting In dit hoofdstuk is aangegeven welke wetgevingsdomeinen tot verplichtingen voor het bedrijfsleven in het algemeen en tot inhoudelijke verplichtingen in het bijzonder kunnen leiden. Daarbij gaat het met name om de bijzondere delen van het bestuursrecht en de bepalingen van dwingend recht in het privaatrecht. Ten slotte is op basis van de gepresenteerde informatie een theoretische definitie van de inhoudelijke verplichtingen en nalevingskosten afgeleid. Daarmee is de eerste onderzoeksvraag 'wat zijn inhoudelijke nalevingskosten' beantwoord.

1

Volgens deze omschrijving zijn informatieverplichtingen aan derden inhoudelijke verplichtingen. Echter, conform de door Actal en IPAL gehanteerde definitie worden de kosten van de informatieverplichtingen aan derden gerekend tot de administratieve lasten. Omdat de kosten van de informatieverplichtingen aan derden reeds zijn vastgesteld, blijven deze verder buiten beschouwing bij de instrumentontwikkeling 'inhoudelijke nalevingskosten'.

21

4

Ervaringen in binnen- en buitenland

4.1

Inleiding Vraag 2 van de probleemstelling luidt als volgt: welk type projecten zijn er uitgevoerd in binnen- en buitenland op het onderwerp nalevingskosten voor het bedrijfsleven? Deze vraag wordt in dit hoofdstuk beantwoord. Daarbij is langs twee wegen te werk gegaan: - Er is een aantal gesprekken gevoerd met deskundigen en stakeholders in het binnenland. - Via literatuurstudie. In dit hoofdstuk wordt op hoofdlijnen verslag gedaan van de bevindingen. Paragraaf 4.2 bevat de belangrijkste opvattingen die tijdens de interviews de revue zijn gepasseerd. De bevindingen uit de literatuurstudie zijn vastgelegd in paragraaf 4.3 (binnenland) en 4.4 (buitenland).

4.2

Belangrijkste bevindingen uit de interviews1

4.2.1 Inleiding Er zijn in totaal 11 interviews gehouden, waarvan: - 3 met vertegenwoordigers van ministeries; - 2 met vertegenwoordigers van overheidsinspecties; - 2 met vertegenwoordigers van Nederlandse ondernemingsorganisaties; - 4 met deskundigen hetzij op het terrein van de bestuurskunde, hetzij op het terrein van het meten van effecten van overheidsmaatregelen. De leidraad voor de interviews is te vinden in bijlage II. Dat laat onverlet dat vrijwel alle interviews een open karakter hadden. Voor een volledig overzicht van de namen en organisaties van de geïnterviewde personen wordt verwezen naar bijlage III. Van elk gesprek is een gedetailleerd verslag beschikbaar. Op 20 december 2004 heeft het Verbond van Verzekeraars EIM een notitie gestuurd inzake 'Reactie op EIM's conceptrapport "kosten inhoudelijke verplichtingen bedrijfsleven"'. Deze notitie dateert van 8 december 2004 en is opgesteld door het Centrum voor Verzekeringsstatistiek. In deze notitie wordt aangesloten bij het door het Centrum voor Verzekeringsstatistiek ontwikkelde meetinstrument MINVER (MeetInstrument Nalevingslasten VERzekeraars). Het doel van de gesprekken was tweeërlei: 1 het vergaren van kennis over de bestuurlijke, beleidsmatige en methodologische aspecten van het fenomeen 'inhoudelijke nalevingskosten'; 2 het vinden van draagvlak voor het te ontwikkelen meetinstrument. De leidraad voor de interviews - Integrale checklist voor interviews 'inhoudelijke/normgerelateerde nalevingskosten' - bestond uit drie categorieën vragen over: - de inhoud van het begrip 'inhoudelijke/normgerelateerde nalevingskosten'; - de wijze van meten; - het type kosten.

1

De interviews zijn afgenomen door André Nijsen en Gerard Regter.

23

Hierna volgt een weergave van het algemene beeld dat uit de gevoerde gesprekken naar voren is gekomen.

4.2.2 Het algeme ne beeld uit de intervie ws In zijn algemeenheid kunnen de gesprekspartners zich vinden in de voorgestelde definitie van inhoudelijke nalevingskosten. Ook onderschrijft het merendeel van de gesprekspartners het belang van het meten van de inhoudelijke nalevingskosten van het bedrijfsleven. Op de terreinen milieu, natuur en arbeidsomstandigheden gebeurt dat al en zijn de ervaringen goed, zij het dat daarbij niet specifiek wordt ingezoomd op de kosten van wettelijke maatregelen gericht op bescherming van milieu, natuur en arbeid maar op de kosten van alle maatregelen die het bedrijfsleven terzake neemt. Daarbij worden de kosten als gevolg van wettelijke verplichtingen en de kosten van vrijwillige maatregelen niet onderscheiden. Wel zetten veel gesprekspartners vraagtekens bij de haalbaarheid van een integrale meting van de inhoudelijke nalevingskosten. Daarvoor worden diverse redenen aangevoerd. De belangrijkste reden is de veelomvattendheid en grote diversiteit van de inhoudelijke verplichtingen. Een tweede reden is de verschuiving in de tijd: wat gisteren nog werd ervaren als een wettelijk opgelegde inhoudelijke verplichting met navenante nalevingskosten, wordt vandaag ervaren als behorend tot de normale bedrijfsvoering. In veel gesprekken - ook uit ondernemerskringen - kwam de aanbeveling naar voren om het meten van inhoudelijke nalevingskosten toe te spitsen op voorgenomen en/of nieuwe regelgeving en daarmee te kiezen voor een positionering binnen het instrument van de BET. Zodra nieuwe normen worden opgelegd zou er een goed zicht moeten ontstaan op de meerkosten voor het bedrijfsleven om te kunnen voldoen aan deze nieuwe normen. Dan kunnen onnodige meerkosten van nieuwe wetgeving, met behoud van publieke doelen, worden voorkomen. Het gaat vooral om de efficiëntie en effectiviteit van de wettelijke maatregelen. Bijgevolg zouden reductiedoelstellingen ook een meer partieel karakter kunnen krijgen. Nalevingskosten zijn slechts een deel van de naleving. Naleving leidt ook tot baten, zeker gezien vanuit een maatschappelijk perspectief. Als de nalevingskosten meer zijn dan, gegeven het doel, strikt noodzakelijk mag redelijkerwijs worden verondersteld dat de overheid dat niet als zodanig heeft bedoeld. Het meetinstrument 'inhoudelijke nalevingskosten' kan wellicht een bijdrage leveren aan het vergroten van het inzicht in dit aspect van het overheidsbeleid. Gedragsregulering vraagt om kennis van de normadressaat. Gedegen kennis omtrent de kenmerken van de normadressaat is van belang bij het formuleren van beleid en het maken van hoogwaardige wetten. Er is een trapsgewijze benadering nodig om beleid en wetten te toetsen op hun kwaliteit. Als wordt begonnen met het in beeld brengen van de kosten, dient wel te worden gewezen op de gevaren van een dergelijke eenzijdige benadering. Als de onvermijdelijke kosten van beleid c.q. wetgeving hoog blijken, kunnen in een volgende stap de baten in beeld worden gebracht. Dan kan een integrale afweging van kosten en baten plaatsvinden. Een dergelijke gefaseerde aanpak kan een belangrijke impuls geven aan de verbetering van de kwaliteit van de beleidsontwikkeling. Inpassing in het reeds beschikbare instrument BET lijkt goed. Het nieuw te ontwikkelen meetinstrument kan dan worden toegevoegd aan het instrumentarium van het Steunpunt Voorgenomen Regelgeving (EZ, VROM en Justitie). Als algemene stelling wordt geponeerd: reduceren van nalevingskosten kan niet zonder te tornen aan het publieke doel. Alleen ingeval de overheid onnodige nalevingskosten oplegt kan sprake zijn van reductiemogelijkheden. Het is in dit verband goed om bedrijven vrijheidsgraden te geven in de wijze van naleving (doelregulering in plaats van middelregulering). Ook is het van belang om de wettelijke normen te ijken aan internatio-

24

naal gangbare normen. Daarbij moet worden gelet op het vóórkomen van zogenaamde dominante sectoren en de daar heersende professie.

4.3

Bevindingen literatuurstudie binnenland1

4.3.1 Inleiding Ten behoeve van deze studie is een brede literatuurstudie uitgevoerd naar de ervaringen met het meten van nalevingskosten in Nederland. Daarvan wordt op hoofdlijnen verslag gedaan in deze paragraaf (subparagraaf 4.3.2). Een uitgebreide weergave van 2 de bevindingen op het niveau van de individuele studies is beschikbaar bij EIM. In de subparagrafen 4.3.3, 4.3.4 en 4.3.5 wordt uitvoeriger aandacht besteed aan de Bedrijfseffectentoets (BET), de methoden milieukosten/natuurkosten/kosten arbeidsomstandigheden en het Meetinstrument MINVER. De paragraaf wordt afgesloten met een korte concluderende subparagraaf 4.3.6.

4.3.2 Bevindingen op hoofdlijnen De -

volgende bevindingen op hoofdlijnen zijn gedaan ten aanzien van: ex ante toetsen voor wetgeving in het algemeen; overige instrumenten; gehanteerde definitie; meetmethode.

De bestaande ex ante toetsen 'Wet- en regelgeving vertoont naast de beoogde effecten vaak ook neveneffecten. Het is daarom verstandig om pas wanneer alle effecten goed in beeld zijn gebracht, een beslissing te nemen over ontwerpregelgeving'. Om daarbij behulpzaam te zijn heeft de overheid een aantal ex ante toetsen ontwikkeld, te weten: - de BET, bedrijfseffectentoets, toont de gevolgen van voorgenomen regelgeving voor het bedrijfsleven. In subparagraaf 4.3.3 wordt afzonderlijk aandacht besteed aan de BET; - de MET, milieutoets, bepaalt de beoogde en niet-beoogde invloeden op het milieu; - de U&H, uitvoerbaarheids- en haalbaarheidstoets, is opgesteld om de gevolgen van voorgenomen regelgeving voor uitvoerende en handhavende instanties in kaart te helpen brengen; - de KBA, kosten-batenanalyse, verduidelijkt de maatschappelijke financiële consequenties van nieuwe wet- en regelgeving (Ministeries van Economische Zaken, Justitie, Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu, juli 2003, p. 1). Naast deze ex ante toetsen zijn er nog veel meer waardoor het gevaar dreigt van onnodige vertraging in het wetgevingsproces (Bonnes, 2004). De Jong en Nooteboom spreken van zo'n dertig toetsen. Een verzamelnaam voor deze toetsen is de term beleidstoetsen: afspraken en werkwijzen waarbij informatie wordt verzameld over de effecten van voorgenomen beleid op de doelen van andere beleidsvelden. Voorbeelden zijn de Watertoets (V&W), de Gezondheidseffectentoets (VWS), de Duurzame mobili1

2

De verkenning van de literatuur over Nederlandse projecten is uitgevoerd door Wilma van RijtVeltman. W. van Rijt-Veltman, Verkenning literatuuronderzoek naar nalevingskosten van het bedrijfsleven in Nederland, EIM, februari 2005.

25

teitstoets (VROM), De Duurzame Ontwikkelingsbeoordeling (kabinet) (De Jong en Nooteboom, 2002). Overige instrumenten Het merendeel van de ervaringen met het meten van nalevingskosten in Nederland heeft betrekking op het in kaart brengen van effecten of gevolgen van voorgenomen wet- en regelgeving voor de maatschappij. Er is vooral ervaring opgedaan binnen de beleidsterreinen milieu, fysieke infrastructuur en arbeidsomstandigheden. De methode op het beleidsterrein milieu wordt gebruikt voor het in beeld brengen van de integrale nalevingskosten van bestaand beleid en voor het inschatten van de kosten van voorgenomen beleid à la BET. Beide toepassingen leiden tot specifieke kenmerken in het gebruik van de methode. Het kosteneffect van milieuregelgeving doet zich vrijwel altijd op korte termijn voor, terwijl het primair beoogde milieu-effect veel vaker pas op langere termijn optreedt. Over het indirecte (secundaire) economische effect valt geen algemene uitspraak te doen. Definitie De te meten effecten worden veelal gedefinieerd als kosten en baten voor verschillende actoren (bijv. uitvoeringsinstanties, bedrijven, burgers, rechterlijke macht), die direct dan wel indirect uit de wet- regelgeving voortvloeien. Het betreft zowel de in geld uit te drukken als de niet in geld te drukken effecten. De effecten zijn vaak ruim gedefinieerd, hetgeen inherent is aan dergelijke maatschappelijke kosten-batenanalyses. Bij effectmetingen die specifieker op het bedrijfsleven zijn gericht worden de nalevingskosten enger gedefinieerd en komen deze dichter bij de door EIM in de onderhavige studie gehanteerde theoretische definitie. Wel omvatten de effectmetingen naast wettelijke verplichtingen nogal eens de kosten van maatregelen die ondernemingen vrijwillig treffen, bijvoorbeeld ter bescherming van het milieu, de natuur of arbeid. De effecten worden veelal geoperationaliseerd door een onderscheid te maken in enerzijds eenmalige (investerings)kosten en anderzijds periodieke of structurele kosten. Vervolgens worden de diverse kostenposten nader gedefinieerd. De werkdefinities van enkele belangrijke uitgangspunten - het 0-alternatief en de tijdshorizon - zijn minder helder geformuleerd en worden door de uitvoerenden van de metingen zelf ingevuld. Bij de kostenposten worden ook vaak omzet- en inkomstendervingen meegenomen. Hiermee zou in bepaalde gevallen een onzeker en onmeetbaar element aan de effectmeting kunnen worden toegevoegd. In andere gevallen, zoals bijvoorbeeld al dan niet tijdelijke productieverboden, is het bij de introductie van een dergelijke maatregel meestal wel mogelijk om een inschatting te maken van de omvang van omzet- en inkomstendervingen. Meetmethode Bij het meten van de nalevingskosten voor bedrijven worden verschillende methoden (al of niet gecombineerd) gebruikt: het tellen bij de bedrijven zelf (integraal, werkelijke waarde) en het enquêteren/navragen bij de betrokken bedrijven. In het laatste geval kan de hele populatie betrokken worden of een steekproef. Er wordt dan veelal gewerkt met gemiddelde waarden voor groepen van gelijksoortige bedrijven. Daarnaast worden ook vaak schriftelijke bewijsstukken (en statistieken) bij de meting betrokken.

26

4.3.3 Bedrijfseffec tentoets (BET) Algemeen Van al de eerder genoemde wetgevingstoetsen is de BET de enige die exclusief is gericht op het bedrijfsleven. Raadpleging van de BET biedt goede aanknopingspunten voor de verdere gedachteontwikkeling op het terrein van de inhoudelijke nalevingskosten. Figuur 1 is ontleend aan de BET (Ministerie van Economische Zaken, februari 2001). figuur 1

Bedrijfseffecten van wet- en regelgeving

BEDRIJFSEFFECTEN

Primaire effecten

Directe financiële effecten

Secundaire effecten

Nalevingseffecten

Kosten van informatieoverdracht (administratieve lasten)

Marktwerking

Sociaaleconomische effecten

Overige nalevingseffecten

Bron: Ministerie van Economische Zaken, 2001.

Zoals uit figuur 1 blijkt, maakt de BET onderscheid tussen primaire en secundaire effecten. Binnen de primaire effecten wordt vervolgens onderscheid gemaakt tussen: - directe financiële effecten en - nalevingseffecten. In beide gevallen gaat het om effecten van wet- en regelgeving die rechtstreeks aangrijpen bij de bedrijven (de normadressaten) waarvoor de betreffende wet of regeling is bedoeld, of bedrijven waarvoor de regelgeving weliswaar niet direct is bedoeld maar waarvoor de regelgeving, onbedoeld, wel gevolgen zal hebben. Directe financiële effecten Bij de directe financiële effecten gaat het om overdrachten van gelden: betalingen door het bedrijfsleven aan de overheid (heffingen, belastingen, premies, leges, retributies) en betalingen van de overheid aan het bedrijfsleven (subsidies en vergelijkbare overdrachten ter stimulering van bepaalde aan publieke doelen gerelateerde activiteiten). Hiertoe zijn ook te rekenen betalingen van het bedrijfsleven aan de overheid in het kader van vergoedingen van toezichtskosten, bijvoorbeeld de betalingen door financiële instellingen aan de Autoriteit Financiële Markten. Nalevingseffecten De nalevingseffecten zijn het rechtstreekse gevolg van de verplichtingen van het bedrijfsleven om: - te voldoen aan de wettelijke normen die de overheid stelt op grond van de door diezelfde overheid te borgen publieke doelen. De wettelijke normen zijn voor het bedrijfsleven inhoudelijke verplichtingen. Het naleven van deze inhoudelijke ver-

27

-

plichtingen leidt tot inhoudelijke nalevingseffecten voor het bedrijfsleven. In het BET-schema zijn dit de 'overige nalevingseffecten'; de overheid te informeren over de naleving van de inhoudelijke verplichtingen. Hiertoe legt de overheid informatieverplichtingen op aan het bedrijfsleven. Naleving van deze informatieverplichtingen leidt tot informatienalevingskosten voor het bedrijfsleven ofwel administratieve lasten. De omvang van de administratieve lasten is in de afgelopen jaren vastgelegd in verschillende Standaard Kosten Modellen Administratieve Lasten (SKM's). Deze vormen derhalve een nadere uitwerking van het onderdeel Kosten van informatieoverdracht (administratieve lasten) uit de BET.

De 'overige nalevingseffecten' uit de BET - maar dan alleen wat betreft de effecten in de sfeer van kosten - staan centraal in het onderhavige onderzoek. Wij hebben deze inhoudelijke nalevingskosten genoemd, daarbij bewust abstraherend van de baten voor het bedrijfsleven. Het gaat ons dus om het meten van de brutokosten, gecorrigeerd voor 1-op-1 vergoedingen van subsidies en fiscale faciliteiten die rechtstreeks voortvloeien uit het naleven van bepaalde inhoudelijke verplichtingen. Vanuit het perspectief van de BET bezien zou de centrale vraag van dit onderzoek ook kunnen luiden: in hoeverre is het mogelijk om de BET - naar analogie van het ontwikkelen van het Standaard Kosten Model Administratieve Lasten (SKM) als onderdeel van de BET - nader uit te werken ten aanzien van het meten van de kosten als onderdeel van de totale 'overige nalevingseffecten'? In de BET wordt immers wel rekening gehouden met de baten voor het bedrijfsleven. Tevens dient te worden bedacht dat de BET in beginsel focust op voorgenomen en nieuwe regelgeving.

4.3.4 Methoden milieukoste n/natuurkosten en koste n arbeidsom standigheden Methode: kosten en baten in het milieubeleid (MKM-kostenmethodiek) Het doel van de methode is aan te geven hoe de kosten die gepaard gaan met het treffen van milieumaatregelen, vastgesteld kunnen worden (Vijverberg et al.,1998). Zo kan een indruk worden verkregen over de hoogte van de lasten ten gevolge van milieumaatregelen en hoe deze zijn verdeeld over de verschillende maatschappelijke actoren. Voor de vaststelling van de kosten wordt een aantal uitgangspunten gehanteerd: - het gaat om de kosten voor degenen die de maatregel treffen, dat zijn bedrijven, instellingen of gezinnen; - het gaat om de kosten vóór vennootschaps- en inkomstenbelasting; - het gaat om materiële kosten: dit zijn kosten die achteraf daadwerkelijk gepaard gaan met geldstromen waaronder de kosten in verband met het inzetten van eigen productiefactoren (bijv. arbeid van eigenaar-ondernemer of het beslag op eigen vermogen); - het gaat om primaire kosten van maatregelen: de kosten die in eerste aanleg en direct worden gemaakt door degenen die de milieumaatregelen treffen. De kosten van een milieumaatregel worden daarvoor geëvalueerd ten opzichte van de alternatieve situatie waarin niet tot de milieumaatregel wordt besloten; - er vindt geen monetarisering plaats van milieubaten. De financiële opbrengsten van een milieumaatregel worden in beginsel in de methodiek meegenomen. Bijvoorbeeld, bij de aanschaf van een HR-ketel worden de baten in de vorm van uitgespaarde kosten in verband met een lagere energierekening in mindering gebracht op de brutokosten.

28

De methodiek wordt geschikt geacht voor de volgende toepassingen: - het bepalen van huidige en toekomstige milieukosten op macroniveau. Dit betreft de toepassingen door CBS (milieustatistieken), RIVM (milieubalans en milieuverkenning) en RIZA (watersysteemverkenningen); - het leveren van input voor meso- en macromodellen van bijvoorbeeld CPB ter berekening van de economische gevolgen van het milieubeleid; - het uitvoeren van kostenstudies op meso- en macroniveau: wat zijn de kosten van het treffen van een milieumaatregel, welke milieumaatregel levert de meeste milieuwinst per euro op, of wat is de financiële rentabiliteit van een milieumaatregel? Methode: natuurkosten De methodiek natuurkosten sluit aan bij de hiervoor beschreven MKM-kostenmethodiek (Van Bommel et al., 2004). De methode natuurkosten kent een bedrijfseconomisch perspectief. Het gaat om het in beeld brengen van de primaire nettokosten met als doel het monitoren van natuurkosten. Primaire nettokosten zijn de kosten die direct worden gemaakt door de actor die een bepaalde natuurmaatregel uitvoert, verminderd met de directe opbrengsten van deze maatregel. De methodiek kent in beginsel drie invalshoeken: - die van de actoren: alle actoren die kosten maken voor de natuur. Daarbij gaat het zowel om uitvoeringskosten als om apparaatskosten. De volgende categorieën actoren worden onderscheiden: overheden, natuurbeheerorganisaties, bedrijven en huishoudens; - die van de terreinen: natuur alleen, natuur centraal, gedeelde natuur en bijkomende natuur; - die van de maatregelen/activiteiten: verwerving, inrichting en beheer, apparaat, onderzoek/voorlichting/onderwijs, compensatie en mitigatie. Methode: maatschappelijke kosten van arbeidsomstandigheden van werknemers In de begroting van de rijksoverheid worden sinds 2002 de beleidsvoornemens in verband gebracht met de te realiseren effecten. Ook voor het arbeidsomstandighedenbeleid zijn doelstellingen verbonden met kwantificeerbare doelstellingen, activiteiten en kosten. Het ministerie van SZW heeft in dit verband behoefte aan een instrument dat inzicht geeft in de kosten en opbrengsten van arbomaatregelen (Koningsveld et al., 2003). Hiervoor is een gecomputeriseerd rekenmodel ontwikkeld, dat inzicht geeft in de kosten en opbrengsten van arbomaatregelen op macroniveau. Het gaat om een datamodel waarin de maatschappelijke kosten van arbeidsomstandigheden zijn opgenomen en waarmee scenario's doorgerekend kunnen worden. Het ministerie van SZW wil het model graag inzetten bij het berekenen van (causale) relaties tussen investeringen en effecten op het verzuim en WAO-instroom. Het model biedt hiervoor wel aangrijpingspunten met de 'mutatievariabelen', maar bevat nog geen causale relaties. In de berekening van de arbokosten worden meegenomen: - De directe kosten van arbeidsuitval van werknemers: ziekteverzuim en WAO. - De overige gevolgkosten van arbeidsuitval: medische zorg, bedrijfsongevallen, materiële en juridische gevolgen, bedrijfsprestaties. - De preventie- en verzuimbestrijdingskosten: regelgeving, handhaving, arbozorg, reïntegratie, administratieve lasten.

29

In het model zijn ook effecten van arbeidsomstandigheden op bedrijfsprestaties voorzien, maar op dit moment zijn er echter geen bruikbare methodes beschikbaar om tot een waardering van die effecten te komen. Niet meegenomen worden de indirecte effecten, zoals bijvoorbeeld de kans dat mensen die na een ongeval of ziekte herintreden een lagere inzetbaarheid of verdiencapaciteit hebben. De kosten op jaarbasis worden berekend volgens de jaarkostenmethode, dat wil zeggen dat alle kosten die in een kalenderjaar worden gemaakt ook aan dat jaar worden toegerekend. Langetermijneffecten van arbeidsomstandigheden worden dus niet toegerekend aan het jaar van hun oorzaak. De meting biedt aanknopingspunten voor beleid en scenarioanalyses, maar kent ook zijn beperkingen. Deze zijn: - Onvoldoende specificatie naar kostensoorten. Tussen preventiekosten en gevolgkosten zijn allerlei onderliggende relaties. Verhoging van de een leidt tot verlaging van de ander. - Geen verdeling naar kostendragers. - Geen causale relaties. - Het model is niet dynamisch (jaarkostenmethodiek). - Het model is opgezet als macromodel en niet toepasbaar op individuele branches of diagnosegroepen. In het algemeen geldt dat er weinig zicht is op wat er in bedrijven gebeurt. De bedrijfsinterne arbokosten zijn daarom moeilijk in te schatten. Ook is niet duidelijk welke kosten er nu wel en welke niet vallen onder de gegevens die wel beschikbaar zijn. Het gaat hier om een flinke kostenpost. Het model biedt weinig aanknopingspunten voor het meten van effecten bij bedrijven en heeft veel meer een brede insteek in de zin van directe kosten, gevolgkosten en preventiekosten. Het model schat dan ook maatschappelijke effecten op macroniveau.

4.3.5 MI NVER Doel Doel van MINVER (MeetInstrument Nalevingslasten VERzekeraars) is om de nalevingslasten van wet- en regelgeving voor verzekeraars in kaart te brengen. Inmiddels is MINVER toegepast op twee bestaande wetten: renseignering (de verplichting om de fiscus gegevens te verstrekken) en de Inkomstenbelasting 2003. Het betrof in beide gevallen recente maatregelen die 'nog goed in het geheugen liggen'. Bovendien is MINVER toegepast op één toekomstige wet, de Wet Financiële Dienstverlening. De aanpak van MINVER is de oplossing voor relatief homogene bedrijfstakken, waarbij de werkprocessen zich in voldoende mate in grove meetbare eenheden van activiteiten laten indelen. Voorbeelden hiervan zijn financiële dienstverleners en de publieke sector (Van Rijckevorsel et al., 2004)'. Instrument Het instrument MINVER - ontwikkeld door het Centrum van Verzekeringsstatistiek (CVS), onderzoeksbureau van het Verbond van Verzekeraars - bestaat uit een gestandaardiseerde lijst van eenmalige en terugkerende activiteiten die ondernemingen moeten uitvoeren als zich een wijziging in wet- en regelgeving voordoet. 'Met MINVER zijn de nalevingslasten die worden veroorzaakt door specifieke activiteiten niet te meten, omdat deze niet of nauwelijks te standaardiseren zijn (Van Rijckevorsel et al., 2004)'.

30

Nalevingskosten, meerkosten De administratieve lasten zijn niet de enige kosten. Zogenoemde nalevingslasten vormen het leeuwendeel van alle lasten. Nalevingslasten zijn alle kosten, ook organisatorische, die gemaakt moeten worden om volgens de nieuwe wet te kunnen werken. Bijvoorbeeld: investeringen in hard- en software, nieuwe opleidingen en communicatie met klanten. Hierbij worden alleen de méérkosten, de kosten die er niet zouden zijn geweest als de wetswijziging niet had plaatsgevonden, in kaart gebracht. De methode wordt ook toepasbaar geacht in andere onderdelen van het bedrijfsleven en, gezien de standaardisatie, ook voor non-profitorganisaties. Wel acht het Centrum voor Verzekeringsstatistiek het noodzakelijk - ter voorkoming van ongewenste interpretatieverschillen omtrent de aard en gevolgen van de wettelijke verplichting tussen de respondenten - om voor toekomstige toepassingen bepaalde verbeteringen aan te brengen in MINVER. Deze verbeterpunten betreffen met name een aantal stappen die noodzakelijkerwijs moeten worden gezet, voorafgaande aan het eigenlijke veldwerk bij de bedrijven. Daarbij gaat het om zaken als het scherper vaststellen op welke producten de wettelijke maatregel precies aangrijpt (van belang voor selectie bedrijven), wat onder de wettelijke maatregel dient te worden verstaan (van belang voor het bepalen type kosten), de lengte van de verslagperiode, de definiëring van de relevante activiteiten, de toespitsing op de incrementele kosten (kosten van vervanging van verouderde systemen niet meenemen) (Centrum voor Verzekeringsstatistiek, 2003). Meting Het MINVER-instrument ziet er in grote lijnen volgens onderstaand schema uit. De initiële activiteiten zijn verder uitgesplitst in 36 categorieën en de doorlopende activiteiten in 13 categorieën. De kostensoorten worden in een definitielijst uitgebreid toegelicht.

31

MINVER-invulschema Personeelskosten

Niet-personeelskosten

intern aantal fte 1

1

extern kosten per fte

2

TOT.

totaal

aantal

kosten

totaal

intern

fte

per fte

extern

TOT. kosten aantal

3

p. st.

TOT.

initiële activiteiten

- voorbereiding - ontwikkeling - uitvoering totaal initieel 2

doorlopende activiteiten

- adm. handelingen - communicatie - overige activiteiten totaal doorlopend 3

niet eenduidig te formuleren kosten

Initiële activiteiten Voorbereiding: continu monitoring, inventariseren stand van zaken rondom nieuwe wetgeving, oprichten projectgroep, impactanalyse, risico- en scenarioanalyse, opstellen van project- en budgetplan. 2 Ontwikkeling: functioneel ontwerp (opleidingsplan, communicatieplan, implementatieplan, testplan), administratief en organisatorisch ontwerp (aanpassen van communicatiekanalen, portefeuillebeheer, productontwikkeling, aanpassen van procedures), IT-ontwerp (aanpassen van huidige en aanschaffen van nieuwe software, aanschaffen en/of ontwikkelen van software, installeren van nieuwe programma's, inrichten van de samenhang met andere systemen, documentatie), testen (testen van het ontwerp, testen van de samenhang). 3 Uitvoering: interne communicatie (opleiden van personeel, algemene voorlichting van personeel, ingebruikneming van de nieuwe kennisdatabases, lanceren van het nieuwe intranet), implementatie (toepassen van de nieuwe programma's, aanpassen van de portefeuille), externe communicatie (versturen van de (ver)nieuw(de) brochures, lanceren van de (ver)nieuw(de) internetsites, versturen van brieven, voeren van persoonlijke gesprekken, inrichten van een callcenter, organiseren van workshops/informatiebijeenkomsten voor het intermediair, lanceren van (ver)nieuw(de) informatiecampagne(s) en administratieve handelingen (verwerken van bevestigingen van klanten, verwerken van opzeggingen/afkopen/prolongaties van klanten). 1

1

2

3

Fte = 38 uur per week oftewel 1.976 uur per jaar. De norm waarmee gerekend wordt is het brutomaandsalaris vermenigvuldigd met 14,04. Het aantal eenheden van aangeschaft of gebruikt materiaal (enveloppen, folders, pc's, softwarepakketten, etc.).

32

Doorlopende activiteiten Administratieve handelingen: identificatie van de klant, analyse van de klantgegevens, verificatie van het intermediair, rapportageverplichtingen richting overheid/toezichthouder (= AL), overige administratieve handelingen. 2 Communicatie: met klanten, met intermediair, met overheid/toezichthouder, met derden anders dan eerder genoemd. 3 Overige activiteiten: onderhoud van extra hard- en software, compliance, permanente educatie/opleiding, projectmanagement. 1

4.3.6 Conclusie In bijlage V is een vergelijkende tabel 'Different costs for different purposes' opgenomen. In deze tabel worden met elkaar vergeleken: 1 de contouren van de methodiek om omvang van de inhoudelijke nalevingskosten vast te stellen; 2 de bestaande meetinstrumenten Milieukosten, Natuurkosten en kosten Arbeidsomstandigheden; 3 de MINVER-methode van de verzekeringsbranche. Opvallend zijn de grote overeenkomsten tussen de drie methoden ingeval deze worden toegepast in een 'BET-setting'. Alle methoden beogen dan hetzelfde, hetgeen niet zo verwonderlijk is gegeven het doel van de BET. Een belangrijk verschil is wel dat - afgezien van de methode om de kosten van arbo te meten - sprake is van domeinspecifieke of sectorspecifieke instrumenten. MINVER heeft overigens wel de ambitie om te kunnen uitgroeien tot een bedrijfslevenbreed instrument. Echter met deze constatering zijn we er nog niet. Binnen de BET-omgeving lopen alle bestaande methoden aan tegen het ontbreken van een voldoende uitwerking van het begrip 'overige nalevingseffecten' in het algemeen en de inhoudelijke nalevingskosten in het bijzonder en voldoende uitgewerkte richtlijnen voor het meten van de omvang van de inhoudelijke nalevingskosten. En dat is wat het te ontwikkelen meetinstrument inhoudelijke nalevingskosten beoogt. Overigens zijn de 'vertegenwoordigers' van de methoden milieukosten/natuurkosten en MINVER van mening dat het begrip inhoudelijke nalevingskosten in hun respectieve methodieken wel voldoende is uitgewerkt. De methoden milieukosten/natuurkosten leggen - ook in geval van BET-achtige toepassingen op nieuwe en voorgenomen regelgeving - toch het accent van de meting naar verhouding veel op een afweging van bedrijfseconomische kosten en baten en minder op het gedetailleerd in beeld brengen van de bruto inhoudelijke nalevingskosten. De geestelijke vaders van MINVER wijzen op verbeterpunten als het scherper vaststellen op welke producten de wettelijke maatregel precies aangrijpt (van belang voor selectie bedrijven), wat onder de wettelijke maatregel dient te worden verstaan (van belang voor het bepalen type kosten), de lengte van de verslagperiode, de definiëring van de relevante activiteiten, de toespitsing op de incrementele kosten (kosten van vervanging van verouderde systemen niet meenemen). Welnu, deze verbeterpunten sluiten heel goed aan bij de ideeën die er leven voor de ontwikkeling van het meetinstrument inhoudelijke nalevingskosten. Mogelijkheden om invulling te geven aan deze verbeterpunten worden aangereikt in hoofdstuk 6. Concepten als 'typical firms' en 'genormeerde kosten' spelen daarbij een cruciale rol.

33

4.4

Bevindingen literatuurstudie buitenland1

4.4.1 Inleiding Hopkins hanteert afwisselend de begrippen compliance costs en regulatory costs en doelt daarmee op zowel inhoudelijke als informatienalevingskosten. Hopkins stelt: 'The scope both of (regulation and of its) cost or burden is contentious, … Then burden can be defined as any adverse effect experienced in the private sector from such regulation'. Hopkins past vervolgens het klassieke concept van opportunity costs toe op nalevingskosten: 'Fundamentally, a cost is imposed only if some valued resource use is displaced, and the amount of the cost is the value that is forgone. This is the basic economic concept of opportunity cost; if a regulation diverts no valued resources, it imposes no costs.' Daarmee rekent Hopkins alleen de additionele kosten van wet- en regelgeving tot de nalevingskosten, welke zouden wegvallen indien de wet- en regelgeving er niet meer zou zijn (Hopkins, 1997: pp. 263-265). Wat kunnen we leren uit bovenstaande passage? Allereerst blijkt dat, internationaal bezien, het in de context van het Nederlandse beleid gebruikelijke onderscheid tussen inhoudelijke verplichtingen en informatieverplichtingen vooralsnog niet gangbaar is. Het te ontwikkelen meetinstrument 'inhoudelijke nalevingskosten' moet daar zijn meerwaarde in vinden. Een tweede kernpunt dat wordt aangesneden door Hopkins is het concept van de meerkosten. Hoewel hij dit begrip theoretisch juist definieert, geeft Hopkins tegelijk aan dat bedrijven vrijwel niet in staat zijn om de totale omvang van de meerkosten van alle wet- en regelgeving aan te geven: 'Very often a firm will know what additional spending has been forced upon it by some particular new registration, but it will have at best only a vague sense of the costs all the regulations it faces' (Hopkins, 1997: pp. 275). Bij de uitwerking van de theoretische definitie van ons begrip 'inhoudelijke nalevingskosten' zullen we rekening moeten houden met beide door Hopkins genoemde aspecten. Ten behoeve van deze studie is een brede literatuurstudie uitgevoerd naar de ervaringen met het meten van nalevingskosten in het buitenland. Naast enkele landenstudies zijn vooral bronnen van de Europese Commissie en OECD/PUMA geraadpleegd. Wat opvalt is de ruime beschikbaarheid van zogenaamde manuals over hoe te werk te gaan bij het inschatten van de effecten van wet- en regelgeving. Daarbij zijn er twee typen manuals: de Regulatory Impact Assessments (RIA) en de Business Impact Assessments (BIA). De Nederlandse BET is een voorbeeld van een BIA. De Europese Commissie heeft dergelijke manuals op ruime schaal beschikbaar gesteld (Commission of The European Communities, 2002), (Commission Of The European Communities, 2002) (Strategic Planning and Programming Unit, Secretariat-general, Commission Of The European Communities, 2002/3), (Enterprise Directorate-general, Enterprise, 2002), (Strategic Planning And Programming Unit/secretariat-general, 2002), (European Commission, 2004). De OECD/PUMA heeft uitgebreid verslag gedaan van 'best practices' in de OECD-landen (OECD/PUMA, 1997).

1

De verkenning van de buitenlandse literatuur is uitgevoerd door André Nijsen.

34

Naast de Europese Commissie en de OECD beschikken ook individuele landen over dergelijke manuals. Voorbeelden zijn landen als de VS (Hahn en Litan, 2000) (Office Of Management And Budget, 2003), (Office Of Management And Budget, 2004), (Hahn en Litan, 2004), (Harrington en Morgenstern, 2004), (Hahn en Litan, 2004), Canada (Consulting And Audit Canada, 1992) en UK (Ambler, Chittenden en Obodovski, 2004), en Slowakije/Nederland (Meeuwsen en Kwantes, November 2002a). Ondanks de vele manuals kan worden vastgesteld dat er grote verschillen zijn in de toepassingen in de diverse landen. Ten aanzien van RIA's bijvoorbeeld is het volgende citaat illustratief: '……RIA provides an example of the well-known syndrome of diffusion and convergence of discourse (all OECD countries support regulatory impact assessment) but very different practice. Diffusion at the level of 'talk' has not yielded convergence in 'actions' and 'results'…….. (Radaelli, Knill en Holzinger, publishing foreseen in 2005). Van de bevindingen wordt op hoofdlijnen verslag gedaan in subparagraaf 4.4.2. De paragraaf wordt afgesloten met een korte concluderende subparagraaf 4.4.3.

4.4.2 Bevindingen op hoofdlijnen De -

volgende bevindingen op hoofdlijnen zijn gedaan ten aanzien van: type toepassingen; definitie; meetmethode.

Type toepassingen De belangrijkste toepassing betreft het via kosten-batenanalyses vaststellen van de maatschappelijke effecten van wet- en regelgeving. Daarbij gaat het met name om het beantwoorden van de vraag of regelgeving wel gewenst is. Het publieke doel van de betreffende regulering staat daarmee nadrukkelijk ter discussie (Kip Viscusi, 1997). Het bedrijfsleven is slechts één - zij het een belangrijke - van de actoren in de analyses (Fenn, Vernon en Postle, 2002), (Doorn, 2004), (Commission Staff Working Paper, 2003), (OECD Working Group On Environmental Information And Outlooks, 2003). Zuivere Bedrijfseffectentoetsen (BIA), zoals Nederland die kent, zijn sporadisch. Een voorbeeld is de BIA van de EU Directive ATEX 137 betreffende de risico's van explosiegeva1 ren (Meeuwsen en Kwantes, november 2002b). Definitie Het begrip nalevingskosten, compliance costs, fungeert in de meeste studies als een containerbegrip. Uitsplitsing naar functionaliteit van de wettelijke verplichtingen - zoals wordt voorgesteld in de onderhavige studie - komt niet tot nauwelijks voor. In de praktijk van het meten van de compliance costs (meerkosten) wordt veel met voorbeelden (casuïstiek) gewerkt. Daarbij worden nogal eens elkaar niet uitsluitende categorieën gebruikt. De belangrijkste functie van dergelijke lijsten met voorbeelden is, voorkómen dat de respondent kosten c.q. baten van wet- en regelgeving over het hoofd ziet. Op zich behoeft het hanteren van elkaar niet uitsluitende categorieën geen probleem te zijn, tenzij de meting moet worden toegespitst op een onderdeel van de

1

Dit betreft dan ook een toepassing van de Nederlandse BET, tot stand gekomen met medewerking van het Nederlandse Ministerie van Economische Zaken.

35

compliance costs, bijvoorbeeld zoals bij de onderhavige studie op de inhoudelijke nalevingskosten. Voor het definiëren van de kosten van het bedrijfsleven kan goed gebruik worden gemaakt van de internationale standaarden (Mishan, 1988) die zijn ontwikkeld voor toepassing in kosten-batenanalyses op diverse wetgevingsterreinen. In Nederland hebben met name de ministeries van VROM en LNV daarbij aansluiting gezocht. Meetmethode De belangrijkste onderzoekmethode is een combinatie van schriftelijke surveys, expertinterviews en deskundigenraadpleging. Daarbij wordt ook vaak het bedrijfsleven gehoord. De surveys, interviews en dergelijke betreffen veelal het uitvragen van kosten en baten van wet- en regelgeving voor de betreffende actoren. Aanvullend worden ook statistische bronnen geraadpleegd, met name om te komen tot macrototalen.

4.4.3 Conclusie s De internationaal overheersende methode voor het vaststellen van effecten van wet- en regelgeving is de kosten-batenanalyse. Doel is het in kaart brengen van de maatschappelijke kosten en baten met het oog op het beantwoorden van de vraag of de betreffende regulering wel nodig is. De in de onderhavige studie voorgestelde methode focust, conform de opdracht, daarentegen op het gedetailleerd in kaart brengen van de directe meerkosten van het bedrijfsleven. De overweging om de directe bedrijfseconomische baten buiten beschouwing te laten is, dat de (relatieve) omvang van de bruto inhoudelijke nalevingskosten ook een op zichzelf staande waardevolle indicator is, die aanleiding kan zijn voor een andere, kostenefficiëntere, maatvoering voor wet- en regelgeving door de overheid. De uitwerking van een dergelijk meetinstrument kan het best worden ingebed in de bestaande systematiek van de BET, waarmee uiteindelijk ook rekening kan worden gehouden met de bedrijfseconomische baten van de regelgeving. De Nederlandse systematiek van de BET is geïnspireerd op de internationale systematiek van de BIA (Business Impact Assessments).

4.5

Conclusies De algemene conclusies die getrokken kunnen worden uit de gesprekken en de literatuurverkenning in binnen- en buitenland zijn: 1 Er is nog geen specifiek meetinstrument voor het vaststellen van de integrale omvang van de inhoudelijke nalevingskosten van het bedrijfsleven. 2 Wel zijn er domeinspecifieke meetmethoden - milieu, natuur en arbeidsomstandigheden - die zowel gebruikt kunnen worden voor de statistische meting van de integrale milieukosten, natuurkosten en kosten van arbeidsomstandigheden als voor de presentatie van de meerkosten van afzonderlijke nieuwe wetgeving. In geval van de laatstgenoemde toepassing is eigenlijk sprake van een nadere invulling van de BET. In de BET, zie ook hierna punt 3, is de post inhoudelijke nalevingskosten onvoldoende uitgewerkt. 3 Ook is er voor de verzekeringsbranche een interessante methodiek MINVER (MeetInstrument Nalevingslasten VERzekeraars) ontwikkeld, in eerste aanleg bedoeld voor het meten van de nalevingslasten van de verzekeringsbranche zelf. Ook MINVER biedt goede aanknopingspunten voor de verdere ontwikkeling van een meetinstrument inhoudelijke nalevingskosten. 4 Ten slotte zijn er goede aanzetten in de bestaande BET (Bedrijfseffectentoets) en BIA (Business Impact Assessment), die zich richten op nieuwe en voorgenomen re-

36

gelgeving, maar wel nadere uitwerking behoeven om in staat te stellen de inhoudelijke nalevingskosten te meten. Het te ontwikkelen meetinstrument 'inhoudelijke nalevingskosten' voorziet daarmee in een behoefte, ondanks de vele studies die reeds zijn verricht op het terrein van maatschappelijke effecten van wet- en regelgeving. De toegevoegde waarde zit - rekening houdend met de bestaande methoden Milieukosten/Natuurkosten/Arbokosten en MINVER - met name in de inbedding in en versterking/verrijking van de bestaande BET door: 1 aansluiting bij het Standaard Kosten Model Administratieve Lasten, zijnde de kosten van informatieverplichtingen die behoren bij de inhoudelijke verplichtingen; 2 het specifiek inzoomen op de directe inhoudelijke nalevingskosten voor bedrijven; 3 de reikwijdte van het instrument: alle wet- en regelgeving en alle sectoren van het bedrijfsleven. Daarmee is het antwoord gegeven op vraag 2 van de probleemstelling 'welke typen projecten zijn er uitgevoerd in binnen- en buitenland op dit onderwerp?'. De resterende hoofdstukken van deze rapportage zullen worden gewijd aan de vraag 'welke mogelijkheden er zijn om de inhoudelijke nalevingskosten te meten'. Is dat mogelijk en zo ja, hoe?

4.6

Samenvatting In dit hoofdstuk is verslag gedaan van de bevindingen uit interviews met deskundigen en stakeholders en van de literatuurstudie in binnen- en buitenland. Wat betreft de interviews kunnen de gesprekspartners zich in het algemeen vinden in de voorgestelde definitie van inhoudelijke nalevingskosten. Ook onderschrijft het merendeel van de gesprekspartners het belang van het meten van de inhoudelijke nalevingskosten van het bedrijfsleven. Wel wordt nadrukkelijk gewezen op de gevaren die zijn verbonden aan het buiten beschouwing laten van de baten van wet- en regelgeving. Er worden wel vraagtekens geplaatst bij de meetbaarheid van de integrale inhoudelijke nalevingskosten. De kansen op de meetbaarheid worden hoger ingeschat bij nieuwe of voorgenomen regelgeving. Daarom wordt geadviseerd om aansluiting te zoeken bij het instrument van de BET. Uit de literatuurstudie blijkt dat internationaal het accent ligt bij het vaststellen van de maatschappelijke kosten en baten van wet- en regelgeving. Daarbij wordt altijd ingezoomd op een bepaalde maatregel. Doel van dergelijke analyses is primair het afwegen van de kosten van een specifieke maatregel tegen het nut (baten). Het betreffende publieke doel staat daarmee nadrukkelijk ter discussie. Het in de onderhavige studie voorgestelde meetinstrument focust op het vinden van onnodige meerkosten voor het bedrijfsleven, met de bedoeling deze weg te nemen. Het publieke doel staat daarbij niet ter discussie. In Nederland bieden de methodieken milieukosten/natuurkosten/arbokosten en MINVER goede aanknopingspunten voor de verdere ontwikkeling van het meetinstrument inhoudelijke nalevingskosten. De algehele conclusie van deze verkenning is dat het te ontwikkelen meetinstrument 'inhoudelijke nalevingskosten' voorziet in een behoefte.

37

5

Operationele definitie

5.1

Inleiding In dit hoofdstuk wordt de theoretische definitie van het begrip inhoudelijke nalevingskosten nader geoperationaliseerd. Daarmee willen we met name antwoord geven op vraag 3 van de probleemstelling: welke mogelijkheden zijn er om de inhoudelijke nalevingskosten te meten? Welk instrument daarvoor het meest in aanmerking komt is onderwerp van hoofdstuk 6. Een noodzakelijke voorwaarde voor het meten van de inhoudelijke nalevingskosten is dat deze zodanig zijn te benoemen dat het bedrijfsleven ze kan duiden en kwantificeren. Daarvoor is het noodzakelijk om de theoretische definitie te operationaliseren ofwel meer 'handen en voeten' te geven. Begonnen wordt met een bespreking van de grote diversiteit van de inhoudelijke verplichtingen (paragraaf 5.2). Het hoofdstuk wordt vervolgd met een bespreking van de vertaling naar de praktijk aan de hand van voorbeelden (5.3), de werkdefinitie (5.4) en diverse situaties waarin sprake is van meerkosten als gevolg van inhoudelijke verplichtingen (5.5). Het hoofdstuk wordt afgesloten met het beantwoorden van de vraag of het meten van de integrale inhoudelijke nalevingskosten zinvol en haalbaar is (5.6) en een samenvattende paragraaf (5.7).

5.2

Grote diversiteit inhoudelijke verplichtingen

5.2.1 Grote versc hillen tusse n sectoren e n bedrijven De hoogte van de inhoudelijke nalevingskosten varieert sterk tussen sectoren en daarbinnen tussen bedrijven. Bepaalde regelgeving raakt sommige sectoren meer dan andere sectoren. Bijvoorbeeld, de mestwetgeving is van grote invloed op het kernproces in de sector veeteelt, maar heeft geen enkele invloed in de financiële sector. Anderzijds is wetgeving op het gebied van financieel toezicht van grote betekenis voor de financiële sector, maar niet voor de sector veeteelt. De verschillen in inhoudelijke nalevingskosten tussen sectoren hebben alles te maken met het aantal en de soort publieke doelen dat wordt geraakt door de aard van het proces van productie of dienstverlening in de diverse sectoren.

5.2.2 Verschuivin gen in de tijd Ook in de tijd gezien kunnen belangrijke verschuivingen optreden en hebben de kosten van inhoudelijke verplichtingen de neiging om onderdeel te worden van de normale bedrijfskosten. Toen kinderarbeid in Nederland, met de invoering van het 'Kinderwetje van Van Houten' in 1874, werd verboden, ontstonden er inhoudelijke nalevingskosten voor het bedrijfsleven, die door de bedrijven die het aanging ook bewust als zodanig werden gevoeld. Nu, meer dan 100 jaar later, onderkent niemand deze kosten meer (behalve in ontwikkelingslanden waar dit vraagstuk nog wel actueel is). Meer recente voorbeelden van verschuivingen in de tijd zijn de vereisten van veiligheidsgordels en katalysatoren in auto's. Bij de introductie van deze verplichtingen waren de meerkosten van het naleven van deze inhoudelijke verplichtingen goed zichtbaar, nu is er geen auto meer te koop zonder deze voorzieningen. Het voorgaande laat onverlet dat ook in geval van geïnternaliseerde inhoudelijke verplichtingen, nog steeds sprake is van verborgen inhoudelijke nalevingskosten voor het

39

bedrijfsleven. Echter, deze zijn meestal niet of nauwelijks meer te traceren of te reconstrueren door het bedrijfsleven.

5.2.3 Inhoudelijke verplichting en eigen dy namiek Belangrijk is om vast te houden dat de kosten van het naleven van inhoudelijke verplichtingen zeker substantieel zijn voor het bedrijfsleven, maar een geheel eigen dynamiek kennen die hemelsbreed verschilt van het naleven van informatieverplichtingen jegens de overheid. Bij het naleven van informatieverplichtingen jegens de overheid gaat het veelal om periodiek of gebeurtenisgebonden administratieve procedures met een structureel karakter, die min of meer los staan van de naleving van de inhoudelijke verplichtingen zelf. Inhoudelijke verplichtingen zouden in beginsel door het bedrijfsleven kunnen worden nageleefd zonder dat voldaan is aan de bijbehorende informatieverplichtingen jegens de overheid. Deze laatste hebben immers primair een monitorfunctie en de functie om de eigen werkprocessen van de overheid te voeden. Ook kan informatie meerdere keren worden hergebruikt zonder dat het betrokken publieke doel in gevaar komt. Het wegsnijden van informatieverplichtingen met de inzet van reductiebeleid behoeft dan ook geenszins de publieke doelen als zodanig in gevaar te brengen. De naleving van inhoudelijke verplichtingen daarentegen raakt onmiddellijk de kern van het publieke doel, sterker nog, is het publieke doel: bijvoorbeeld de veilige werkplek of het gezonde voedsel. Daar kan geen algemeen reductiebeleid op worden losgelaten. Het reduceren van de nalevingskosten van inhoudelijke verplichtingen is in beginsel niet beleidsneutraal. Wat uiteraard wel kan, is nadenken over wat beleidsmatig de voorkeur verdient: middel- of doelregulering? Ook is van belang om te voorkomen dat het bedrijfsleven met onderling onverenigbare inhoudelijke verplichtingen wordt opgezadeld (Nijsen, 2004). Kortom, bij het nadenken van de mogelijkheden om de nalevingskosten van inhoudelijke verplichtingen voor het bedrijfsleven te reduceren dient het accent te liggen op het simpeler en efficiënter maken van de verplichtingen en het voorkómen van overregulering.

5.2.4 Afstand 'ge middelde praktijk' tot wettelijke norm In elke samenleving leven opvattingen over 'hoe we de dingen doen in het bedrijfsleven'. Dit noemen we de 'gemiddelde praktijk' in het bedrijfsleven. Deze opvattingen kunnen betrekking hebben op technische en sociale aspecten van het kernproces en daaraan gerelateerde activiteiten. De wettelijke norm kan aansluiten bij de 'gemiddelde praktijk' of daar bewust van afwijken als wordt gekozen voor een 'state of the art'- ofwel 'best practice'-benadering. Bijvoorbeeld, op het terrein van milieuwetgeving wordt bewust gekozen voor een 'state of the art'-benadering door de lat steeds hoger te leggen. Via stapsgewijze aanpassingen van de wettelijke normen wordt het bedrijfsleven als het ware uitgenodigd om steeds verbeteringen aan te brengen in het kernproces. In een dergelijke situatie blijft de 'gemiddelde praktijk' steeds achterlopen bij de wettelijke norm. Wet- en regelgeving wordt hiermee als het ware een belangrijke drager en aanjager van innovaties. Binnen sectoren kunnen de uitgangsposities van bedrijven ten opzichte van zowel de maatschappelijk gewenste norm als de 'gemiddelde praktijk' onderling sterk verschillen. Er zijn moderne bedrijven en ouderwetse. Er zijn bedrijven die, bijvoorbeeld uit overwegingen van maatschappelijk verantwoord ondernemerschap, de werkplekken al zeer veilig hebben ingericht of recent machines hebben geïnstalleerd die meer dan voldoen aan de milieuvereisten. In dat geval zeggen economen dat de wettelijke normen al zijn 'belichaamd' ('embodied') in het proces van productie of dienstverlening. Uiteraard zijn er ook bedrijven waar dat niet voor geldt. De te overbruggen afstand tussen het feitelij-

40

ke gedrag of de feitelijke toestand in een bedrijf en de vereiste norm conform het betreffende publieke doel kan en zal daarom zeer sterk tussen bedrijven verschillen. De stand van de techniek is, afhankelijk van het soort kernproces (sector), min of meer een afgeleide van internationale standaarden ofwel 'gemiddelde praktijken'. Gegeven internationale concurrentieverhoudingen en het soort sector, hebben bedrijven in meerdere of mindere mate te maken met dergelijke internationale standaarden. Deze kunnen betrekking hebben op het kernproces zelf, maar ook op het product/de dienst of de wijze waarop wordt omgegaan met bijwerkingen van het kernproces, bijvoorbeeld het verwijderen van afvalstoffen en dergelijke. Het is evident dat een multinational in een ander krachtenveld opereert dan een lokale detaillist. De internationale stand van de techniek is voor de overheid min of meer een gegeven, waar ze in haar beleid wel of niet rekening mee kan houden. De internationale 'gemiddelde praktijk' op het vlak van de techniek kan min of meer als zelfnormerend voor het bedrijfsleven worden beschouwd. Sociale aspecten daarentegen, bijvoorbeeld het aantal te werken uren per jaar of de pensioenleeftijd, die van invloed kunnen zijn op inhoudelijke nalevingskosten, kunnen en worden veel meer nationaal bepaald. Ten aanzien van het stellen van normen op sociaal terrein heeft een nationale overheid in het algemeen meer vrijheidsgraden dan het geval is bij technische standaarden.

5.3

Vertaling naar praktijk

5.3.1 Algemeen In hoofdstuk 3 is de theoretische definitie gegeven van het begrip inhoudelijke nalevingskosten. Deze zijn daarbij omschreven als: 'alle kosten die het bedrijfsleven moet maken om te voldoen aan door de overheid in wet- en regelgeving vastgelegde specifieke eisen (normen, voorschriften, procedures en dergelijke) met betrekking tot personen, gebouwen, productiemiddelen c.q. het proces van productie of dienstverlening, inrichting administratie, producten en/of diensten. Daarbij gaat het uitsluitend om de meerkosten van deze specifieke wettelijke vereisten die de gebruikelijke nationale en/of internationale 'gemiddelde praktijk' overstijgen en niet om de nalevingskosten van in algemene termen geformuleerde vereisten van goed ondernemerschap c.q. goed werkgeverschap.' Hoe kan deze theoretische definitie worden vertaald naar de praktijk? Daarover gaat deze paragraaf. Op basis van het voorgaande kan de definitie uit hoofdstuk 3 nu verder worden geoperationaliseerd. De leidende gedachte hierbij is om bij de vaststelling van de omvang van de inhoudelijke nalevingskosten zowel de internationale (techniek) 'gemiddelde praktijk', de nationale (sociale aspecten) 'gemiddelde praktijk' als de beleidsmatige overwegingen van de overheid een rol te laten spelen.

5.3.2 'Gemiddeld e praktijk' a ls ba seline v oor vaststell en meerkost en Om te beginnen met de internationale 'gemiddelde praktijk'. De stelling is dat voor bedrijven die opereren in een internationale setting, redelijkerwijs verondersteld mag worden dat zij hun kernproces - qua technische, logistieke, administratieve vereisten - hebben ingericht conform de internationale 'gemiddelde praktijk'. Echter, ingeval een nationale overheid de normen - en daarbij is het niet van belang of het gaat om reeds bestaande of nieuwe c.q. voorgenomen regelgeving - aangaande de inhoudelijke verplichtingen hoger legt dan hetgeen internationaal gebruikelijk is, is in beginsel sprake van

41

1

meerkosten als gevolg van inhoudelijke verplichtingen. Een dergelijke redenering geldt met name ingeval de achterliggende overwegingen te maken hebben met wensen ten aanzien van de kwaliteit van de betreffende nationale samenleving - in ons geval de Nederlandse - in zijn algemeenheid en het weren van bepaalde typen productie ter bescherming van ons sociaal stelsel. Ingeval de overheid daarentegen nationale normen lager legt dan de internationale standaarden - wegnemen druk van eigen sociaal stelsel en/of het behalen van concurrentievoordeel of het wegnemen van concurrentienadeel is uiteraard geen sprake van meerkosten. Voor sectoren die overwegend zijn georiënteerd op de binnenlandse markt, gelden soortgelijke overwegingen om vast te stellen of sprake is van meerkosten als gevolg van inhoudelijke verplichtingen. Voor vrijwel alle branches gelden bepaalde standaarden om 'de dingen te doen'. Zodra de wettelijke normen - ongeacht of het gaat om reeds bestaande of nieuwe c.q. voorgenomen normen - dergelijke nationale 'gemiddelde praktijken' overstijgen, kunnen de kosten om te voldoen aan deze normen worden beschouwd als meerkosten van inhoudelijke verplichtingen. Zowel voor de internationaal als nationaal opererende bedrijven geldt dat per wettelijke verplichting dient te worden vastgesteld wat de 'gemiddelde praktijk' is. Ter voorkoming van misverstanden, met het concept 'gemiddelde praktijk' wordt niet zoiets bedoeld als 'genormeerde praktijk'. Het concept 'gemiddelde praktijk' is met name van belang zodra sprake is van branches met veel relatief kleine en middelgrote bedrijven. Schriftelijke surveys worden bij onderzoek naar inhoudelijke nalevingskosten uitgesloten geacht vanwege de multi-interpretabele antwoorden van de respondenten. Een oplossing hiervoor is het zorgvuldig selecteren van, gegeven de wettelijke verplichting, relevante bedrijven ('typical firms') en het in overleg met branchedeskundigen van het bedrijfsleven en de overheid vaststellen van een base line ('gemiddelde praktijk') voor de meting. Ingeval een branche wordt gekenmerkt door enkele grote unieke spelers zoals het geval is in de financiële wereld, is het concept 'gemiddelde praktijk' veel minder bruikbaar. In het onderzoek naar de inhoudelijke nalevingskosten zal dan veel meer rekening moeten worden en kunnen gehouden met de individuele kenmerken aangaande de bedrijfspraktijk van de respondenten. Per wettelijke maatregel, per type kernproces en per sector en bedrijfsgrootte kunnen zich verschillen voordoen. Gesprekken met vertegenwoordigers van branches, leveranciers en experts van overheidsinspecties kunnen daarover informatie opleveren. Op bepaalde wetgevingsdomeinen zoals milieu, arbeidsomstandigheden en de monumentenzorg bestaan daar al goede ervaringen mee. Hoe om te gaan met concepten als goed werkgeverschap en goed ondernemerschap? Vooralsnog lijkt het plausibel te veronderstellen dat de concepten goed werkgeverschap/ondernemerschap aansluiten bij respectievelijk nationale (werkgeverschap) en internationale (ondernemerschap) standaarden betreffende de 'gemiddelde praktijk'. Daarmee zouden deze aspecten zijn ondervangen.

1

Ingeval sprake is van reeds bestaande regelgeving die de 'gemiddelde praktijk' in de bedrijven overstijgt, is in wezen sprake van niet-naleving van deze norm door het bedrijfsleven. In dit geval is de wettelijke verplichting niet geïnternaliseerd door het bedrijfsleven en is er in rechtssociologische zin geen sprake van gestold gedrag. Een dergelijke situatie kan aanleiding zijn om de inhoudelijke nalevingskosten van het bedrijfsleven - maar dan uiteraard onder de veronderstelling van volledige naleving van de betreffende bestaande regelgeving - te meten.

42

Ten slotte: hoe om te gaan met gereguleerde branches die - langs de band van de overheid - wettelijke eisen stellen aan nieuwkomers? Is er in een dergelijke situatie alleen voor de nieuwkomers sprake van meerkosten? Een vergelijkbare vraag is hoe om te gaan met situaties waarin veranderingen in bedrijfsactiviteiten ertoe leiden dat een bedrijf wordt geconfronteerd met reeds bestaande inhoudelijke verplichtingen die voor het bedrijf zelf nieuw zijn. Bijvoorbeeld ingeval een bedrijf voor het eerst gaat werken met gevaarlijke stoffen. Ook hier kan de vraag worden gesteld of er dan sprake is van meerkosten voor die groep bedrijven die voor het eerst te maken krijgt met de reeds langer bestaande verplichting. Wellicht valt ervoor te kiezen om in beide specifieke gevallen - nieuwkomers in gereguleerde branches en bedrijven die voor het eerst met een reeds langer bestaande verplichting te maken krijgen - te kiezen voor de centrale lijn, namelijk dat de afstand tussen de norm en de 'gemiddelde praktijk' van de reguliere bedrijven maatgevend is. Dat zou impliceren dat er voor nieuwkomers en voor bedrijven die voor het eerst te maken krijgen met een reeds langer bestaande verplichting, geen sprake is van meerkosten.

5.3.3 Uitwerking aan de hand van voorbe elden Laten we eens proberen een en ander uit te werken aan de hand van een aantal voorbeelden. Deze voorbeelden zullen worden uitgewerkt ingeval het gaat om een al langer bestaande norm (oude norm) en in geval van een nieuwe norm. We beginnen met een korte toelichting op de uitgangspositie van de redenering. Algemene uitgangspositie De overheid legt op tijdstip t aan het bedrijfsleven normen op waaraan aspecten van de bedrijfsvoering moeten voldoen. Het bedrijfsleven moet daarvoor kosten maken. Deze kosten noemen we inhoudelijke nalevingskosten. De omvang van de inhoudelijke nalevingskosten is een functie van de afstand tot die norm. Bijvoorbeeld, met betrekking tot het beperken van geluidshinder stelt de overheid/VROM op enig moment, tijdstip t-n, de norm dat machines niet meer dan 50 decibel lawaai mogen maken. In theorie zijn op tijdstip t de volgende situaties denkbaar: - Bedrijven met machines die op tijdstip t < 50 decibel lawaai maken omdat: - ze hebben geanticipeerd op deze verplichting uit jaar t-n; - ze achteraf hebben gereageerd op deze verplichting uit jaar t-n. - Bedrijven met machines die op tijdstip t > 50 decibel lawaai maken: - maar slechts in beperkte mate de gestelde norm overschrijden; - en de gestelde norm substantieel overschrijden. De bedrijven, die < 50 decibel lawaai maken, worden niet met nieuwe inhoudelijke nalevingskosten geconfronteerd. Dat geldt wel voor de bedrijven die > 50 decibel lawaai maken. Voor de vaststelling van de inhoudelijke nalevingskosten moeten de volgende vragen worden beantwoord: 1 Is het gewenst om de inhoudelijke nalevingskosten van de bedrijven die < 50 decibel lawaai maken alsnog in beeld te brengen op tijdstip t of beschouwen we deze als normale bedrijfskosten? 2 Zijn alle inhoudelijke nalevingskosten van de bedrijven die > 50 decibel lawaai maken, om te voldoen aan de wettelijke norm te beschouwen als meerkosten of kunnen deze geheel of gedeeltelijk worden opgevat als normale bedrijfskosten? Wat opvalt is dat zich een nieuw aspect aandient, namelijk het aspect tijd. Het maakt nogal verschil of we te maken hebben met een wettelijke norm die al jaren geldt of dat sprake is van een nieuwe wettelijke norm.

43

Oude norm Ingeval het gaat om een al gedurende een groot aantal jaren geldende norm, die aansluit bij nationale en/of internationale 'gemiddelde praktijk', zou in geen enkele van de gevallen sprake zijn van meerkosten als gevolg van inhoudelijke verplichtingen. De redenering is, dat het bedrijfsleven rekening heeft kunnen houden met een voldoende lange implementatietermijn met het oog op economische en/of technische afschrijvingstermijnen. In dit geval zouden alle inhoudelijke nalevingskosten kunnen worden beschouwd als normale bedrijfskosten. Een dergelijke redenering houdt geen stand in het geval van administratieve lasten. Het stelselmatig informeren van de overheid zal - naar redelijkerwijs mag worden verondersteld - zelden onderdeel gaan vormen van de normale bedrijfsvoering. Een uitzondering hierop is wellicht het informeren van derden, zoals consumenten en cliënten, over bijvoorbeeld eigenschappen van bepaalde producten. Het lijkt wel aannemelijk dat dergelijke wettelijke verplichtingen op termijn geïnternaliseerd zouden kunnen worden in de normale bedrijfsvoering. Nieuwe norm Ingeval het gaat om een nieuwe norm, zijn in beginsel - afhankelijk van de 'gemiddelde praktijk' en de achterliggende beleidsoverwegingen - de volgende situaties denkbaar: 1 De nieuwe wettelijke norm sluit aan bij hetgeen nationaal en/of internationaal tot de 'gemiddelde praktijk' behoort. In dit geval is voor geen van de bedrijven sprake van meerkosten. 2 De nieuwe norm ligt substantieel boven hetgeen nationaal en/of internationaal tot de 'gemiddelde praktijk' behoort. In dit geval is naar alle waarschijnlijkheid sprake van beleidsoverwegingen ingegeven door algemene eisen met betrekking tot de kwaliteit van de samenleving of de wens het sociaal stelsel te beschermen. In deze situatie zouden de inhoudelijke nalevingskosten van alle bedrijven kunnen worden beschouwd als meerkosten. De meerkosten zouden wel beperkt moeten blijven tot het verschil tussen de kosten om te voldoen aan gebruikelijke internationale of nationale standaarden en de nieuwe nationale normen. 3 De nieuwe norm ligt substantieel beneden hetgeen nationaal en/of internationaal tot de 'gemiddelde praktijk' behoort. In deze situatie gaat het naar verwachting om beleidsoverwegingen ingegeven door de behoefte het Nederlandse bedrijfsleven te beschermen tegen ongewenste buitenlandse concurrentie. De bedrijven die < 50 decibel lawaai maken voldoen al aan de norm. Omdat deze beneden de internationale 'average practice' ligt, worden de kosten van naleving niet opgevat als zijnde meerkosten van inhoudelijke verplichtingen. De bedrijven die > 50 decibel lawaai maken voldoen niet aan de norm. Ondanks het feit dat de norm lager ligt dan internationaal gebruikelijk, worden de kosten om alsnog te voldoen aan de normen van deze nieuwe verplichting niet beschouwd als meerkosten van inhoudelijke verplichtingen.

5.4

Werkdefinitie

5.4.1 Uitgangspunt Op grond van het voorgaande is als uitgangspunt voor het berekenen van de kosten die bedrijven hebben in verband met de naleving van inhoudelijke verplichtingen, het volgende criterium gekozen:

44

de meerkosten van bedrijven om te voldoen aan een wettelijke norm, uitgaande van de 'gemiddelde praktijk' zonder deze wettelijke norm, zoals die bij bedrijven uit de sector is. Om dit uitgangspunt in de praktijk te kunnen hanteren dient het eerst verder te worden uitgewerkt en te worden geconcretiseerd. De eerste stap hierbij is om te expliciteren wanneer er sprake is van meerkosten (en dus kosten van inhoudelijke verplichtingen). In theorie zijn de volgende situaties denkbaar: 1 Bestaande wet- en regelgeving: - status quo; - veranderingen in de handhavingspraktijk bij al bestaande wet- en regelgeving; - bedrijven die van positie/situatie veranderen en van daaruit met andere (voor hen nieuwe) wettelijke verplichtingen te maken krijgen. 2 Nieuwe wet- en regelgeving: - wet- en regelgeving die voorheen niet bestond; - formele wijzigingen in bestaande wet- en regelgeving.

5.4.2 Bestaande r egelgeving Gegeven het voorgaande lijkt het vaststellen van meerkosten in geval van bestaande wet- en regelgeving op zijn minst problematisch, zeker als het gaat om alle bestaande wet- en regelgeving. Immers, het geheugen van ondernemers is 'eindig'. Zelden zal men nog antwoord kunnen geven op de vraag: 'wat heeft het me ook alweer gekost om maatregel X, die tien jaar geleden van kracht is geworden, te implementeren?' Ook zal per gedraging nog maar zelden zijn vast te stellen welk deel van de betreffende kosten onderdeel vormt van de normale bedrijfsvoering ('embodied') en welk deel 'regelgestuurd' is. De conclusie kan dan ook niet anders zijn dat, in geval van bestaande regelgeving, een selectie gemaakt zal moeten worden om de meerkosten van inhoudelijke verplichtingen te kunnen meten. Redenen voor een dergelijke selectie zouden kunnen liggen in bijvoorbeeld klachten van het bedrijfsleven over onnodige nalevingskosten of van de overheid over problemen met de handhaving. In dergelijke gevallen zal naar verwachting sprake zijn van op zijn minst imperfecte internalisering van de betreffende inhoudelijke verplichting. Er is dan sprake van onvolledige naleving, wat blijkt uit een 'gemiddelde praktijk' die onder de wettelijke norm ligt. Juist dergelijke imperfecties zullen het naar verwachting wel mogelijk maken om de inhoudelijke nalevingskosten te reconstrueren. In wezen doet zich in dergelijke gevallen van bestaande wetgeving een situatie voor die vergelijkbaar is met die van nieuwe c.q. voorgenomen wetgeving.

5.4.3 Nieuwe rege lgeving Het zal duidelijk zijn dat bij invoering van nieuwe wet- en regelgeving, waaruit voorheen niet bestaande normen en inhoudelijke verplichtingen voortvloeien, inhoudelijke nalevingskosten voor bedrijven kunnen optreden waarvan de omvang via een meetinstrument moet kunnen worden geraamd. Hetzelfde geldt bij formele wijzigingen in bestaande wetten, waarin bijvoorbeeld wijzigingen in al bestaande normen worden vastgelegd en/of nieuwe normen worden toegevoegd. Er is sprake van een dergelijke formele wetswijziging in geval van publicatie in het Staatsblad/de Staatscourant.

45

5.5

Meerdere situaties toegelicht In geval van nieuwe of wijzigingen in bestaande wet- en regelgeving kunnen zich verschillende situaties voordoen. Deze zijn schematisch weergegeven in figuur 2. Het meest eenvoudig is de basissituatie, zoals weergegeven bij 2a (zie figuur 2): - in dit geval is er sprake van een bestaande (oude) wettelijke norm (NO), die door bedrijven in de praktijk wordt gerealiseerd: de 'gemiddelde praktijk' ligt op het niveau van de bestaande wettelijke norm; - als gevolg van een wetswijziging komt er een nieuwe (strengere) norm (NN). De kosten die bedrijven moeten maken om aan de nieuwe norm te voldoen zijn de inhoudelijke nalevingskosten. Het betreft bijvoorbeeld de kosten van investeringen, waardoor de huidige 'gemiddelde praktijk' opschuift naar een nieuwe 'gemiddelde praktijk' (APN), die overeenkomt met de nieuwe norm. figuur 2

Overzicht van mogelijke veranderingen in wettelijke normen en de effecten daarvan op de gemiddelde praktijk (average practice) in het bedrijfsleven

APO

APN

1a NO APO

NN

APN

1b NN APN

NO

APO

1c NN

NO APO

APN

NO

NN

2a

APN

APO

NN

NO

2b

APO

APN

3a NO

NN APO

3b NO

NN APN

3c NO

NN

APO

Legenda - APO = average practice in uitgangssituatie - APN = average practice in nieuwe situatie - NO = normen in uitgangssituatie - NN = normen in nieuwe situatie

Bron: EIM.

Op deze basissituatie zijn meerdere varianten mogelijk, bijvoorbeeld: - de situatie waarin de huidige 'huidige gemiddelde praktijk' al boven de bestaande norm ligt (situaties 3a, 3b en 3c). Bij 3a is de nieuwe norm strenger dan de huidige 'gemiddelde praktijk' en in dat geval bestaan de inhoudelijke nalevingskosten al-

46

-

-

5.6

leen uit de kosten die bedrijven moeten maken om vanuit de huidige 'gemiddelde praktijk' naar de nieuwe (strengere) te komen. Bij 3b wordt de oude norm opgetrokken naar de huidige 'huidige gemiddelde praktijk' en zijn de kosten van de inhoudelijke verplichtingen nihil; de situatie waarin de huidige normen als gevolg van nieuwe wet- en regelgeving worden versoepeld. Hiervan is sprake bij de situaties 1b, 1c en 2b. In deze gevallen is het in theorie zelfs mogelijk dat de inhoudelijke nalevingskosten negatief zijn (ofwel: dat er inhoudelijke nalevingsopbrengsten zijn). Het kan echter ook voorkomen dat bij verlichting van de normen de 'gemiddelde praktijk' onveranderd blijft (en er dus noch kosten, noch opbrengsten zijn); de situatie waarin de 'gemiddelde praktijk' al niet voldoet aan de bestaande normen, waarbij deze bestaande normen als gevolg van nieuwe wet- en regelgeving of wijzigingen in de handhavingspraktijk worden veranderd. Hiervan is sprake in de situaties 1a, 1b en 1c. In deze gevallen kan er bijvoorbeeld sprake zijn van gedoogbeleid. Bij voorbeeld 1a zijn er bestaande normen waar bedrijven over het algemeen niet aan voldoen. Deze normen worden echter wel aangescherpt en de inhoudelijke nalevingskosten bestaan hier in principe uit de kosten die bedrijven moeten maken om de totale afstand tussen de huidige gemiddelde praktijk en de nieuwe normen te overbruggen.

Integrale meting: zinvol en haalbaar?

5.6.1 Inleidende o pmerkingen Is het meten van inhoudelijke nalevingskosten zinvol en haalbaar? Deze vragen zullen we trachten te beantwoorden in deze paragraaf. Ook wordt kort ingegaan op de eerder besproken andere methoden voor integrale kostenmetingen. De paragraaf wordt afgesloten met het beantwoorden van de slotvraag van dit hoofdstuk: welk deel van de inhoudelijke nalevingskosten kan wel worden gemeten?

5.6.2 Is integrale meting zinvol? Gelet op de wens om het bedrijfsleven te behoeden voor onnodige kosten van wet- en regelgeving is het meten van inhoudelijke nalevingskosten alleen zinvol voorzover het bedrijfsleven er last van heeft. Daar waar de 'gemiddelde praktijk' van het bedrijfsleven aansluit bij de wettelijke normen, zijn de normen kennelijk geïnternaliseerd. Tenzij er duidelijke en specifieke signalen komen uit het bedrijfsleven of van de zijde van de overheid omtrent problemen met de respectievelijk de naleving of de handhaving is het - uit het oogpunt van beleid gericht op de reductie van inhoudelijke nalevingskosten niet zinvol om deze te meten.

5.6.3 Is integrale meting haal baar? Uit het voorgaande blijkt dat het niet mogelijk is om de nalevingskosten van wet- en regelgeving, zoals aangeduid in de motie-Aptroot, net als administratieve lasten te meten. Hiervoor geldt de volgende argumentatie: 1 De overige nalevingskosten van wet- en regelgeving raken, in tegenstelling tot administratieve lasten, het kernproces van ondernemingen. 2 Het kernproces van ondernemingen en de daaraan gerelateerde secundaire werkprocessen (administratie e.d.) moeten voldoen aan allerlei wettelijke vereisten - bijvoorbeeld op de terreinen milieu, arbeidsomstandigheden, financieel toezicht en dergelijke - maar ook aan eisen die de ondernemer zelf stelt.

47

3

4

5

6

Deze wettelijke vereisten zijn, samen met maatregelen die ondernemers zelf nemen, meestal geïntegreerd in de toestand van gebouwen, machines, administratie, werkprocessen en dergelijke. De kosten van bestaande wettelijke vereisten zijn daarom voor de ondernemer meestal niet meer afzonderlijk herkenbaar (verzonken of verborgen kosten). Zonder een nadere afbakening van de kosten, bijvoorbeeld met een bottomline van de 'gemiddelde praktijk', zal het niet geheel duidelijk zijn welke keuzen de ondernemer heeft gemaakt bij het interpreteren van diverse inhoudelijke verplichtingen en het toerekenen van kosten aan deze verplichtingen. De kosten van het adequaat meten van de integrale inhoudelijke nalevingskosten - zo dat al zou kunnen - zouden daarmee prohibitief worden. Ook in geval van administratieve lasten is sprake van verzonken of verborgen kosten. Administratieve lasten zijn echter wel afzonderlijk herkenbaar omdat het informatieproduct (het zogenaamde bericht) kan worden benoemd en daarmee ook de kosten (=administratieve lasten) om dat product samen te stellen. Wel afzonderlijk herkenbaar voor de ondernemer zijn de aanpassings- en structurele nalevingskosten van nieuwe (of voor hem/haar nieuwe) of gewijzigde wettelijke vereisten.

Op basis van het voorgaande kan de conclusie niet anders zijn dat het meten van de integrale inhoudelijke nalevingskosten van bestaande regelgeving niet zinvol en niet haalbaar is. Het lijkt wel mogelijk om in geval van voorgenomen, nieuwe of gewijzigde regelgeving de inhoudelijke nalevingskosten te meten. Daarom wordt voorstelgesteld om alleen bij voorgenomen, nieuwe of gewijzigde regelgeving, als onderdeel van de BET, expliciet aandacht te besteden aan de meerkosten voor het bedrijfsleven van inhoudelijke verplichtingen. Een dergelijke toepassing lijkt ook mogelijk ingeval sprake is van delen van reeds bestaande wetgeving waarmee expliciet problemen zijn in de zin van de (on)mogelijkheid tot naleving door het bedrijfsleven of van handhaving van de naleving door de overheid. Hiermee kan - zij het op een andere wijze dan bij administratieve lasten - invulling worden gegeven aan de doelstelling om overige nalevingskosten te reduceren.

5.6.4 Waarom kan het met andere methoden dan wel? Waarom kunnen de totale milieukosten, natuurkosten en de kosten van arbobeleid dan wel worden gemeten, zoals het geval is voor meer statistische doeleinden en niet voor reductiedoelstellingen? Allereerst gaat het hier om domeinspecifieke instrumenten, waardoor de opgave aanzienlijk eenvoudiger wordt. Daar komt bij dat de integrale milieukosten, natuurkosten en arbokosten kunnen worden gemeten omdat de directe koppeling met wetgeving wordt losgelaten. Bij het meten van milieukosten, natuurkosten en arbokosten wordt aan ondernemers gevraagd naar de kosten van alle maatregelen, wettelijk verplichte en vrijwillige, die zij treffen ter bescherming van milieu, natuur of arbeid. Het is derhalve de ondernemer die uiteindelijk bepaalt welke kosten hij wel of niet meeneemt. Uiteraard wordt hij daarbij wel aangestuurd met een vragenlijst met uitgebreide toelichtingen. In geval van een toepassing van de methoden milieukosten, natuurkosten en arbeidskosten in een BET-setting (voorgenomen of nieuwe regelgeving) wordt daarentegen wel ingezoomd op wet- en regelgeving, maar dan weer met de beperking dat het om slechts één maatregel gaat. Het voorkomen van onnodige effecten voor het bedrijfsleven als gevolg van wet- en regelgeving speelt in de beleidsafwegingen waar deze instrumenten voor worden ingezet, ook een rol. Echter, bij deze methoden ligt het accent veel meer op een totale maatschappelijke afweging van kosten en baten van een wettelijke maatregel, waarbij het bedrijfsleven slecht één van be-

48

trokken actoren is. De inhoudelijke nalevingskosten voor het bedrijfsleven zijn in de methoden milieukosten, natuurkosten en arbokosten veel minder specifiek en in minder detail uitgewerkt, dan de bedoeling is van het hier te ontwikkelen meetinstrument. De MINVER-methode ambieert het meten van de integrale nalevingskosten, zowel administratieve lasten als de inhoudelijke nalevingskosten. Hoe kan dat? In wezen is het antwoord vergelijkbaar met het voorgaande. Hier gaat het in eerste aanleg om een sectorspecifieke toepassing (verzekeringsbranche) op een beperkt aantal, voor de verzekeringsbranche relevante, wettelijke verplichtingen. Uiteraard is ook bij dit onderzoek de aansturing van de respondenten zorgvuldig geschied (zorgvuldig samengestelde steekproef en een schriftelijke vragenlijst met uitgebreide toelichting). Van belang is wel vast te stellen dat het hier een toepassing betreft in een sector met een bijzondere structuur (niet al te veel bedrijven waaronder enkele zeer groten). MINVER hanteert geen bottomline in de zin van 'gemiddelde praktijk'. Dit impliceert dat de ondernemer-respondent vrij veel interpretatieruimte heeft voor het bepalen en toerekenen van zijn/haar kosten, zonder dat altijd helder is welke keuzen daarbij worden gemaakt. Het is de vraag tot welke resultaten het MINVER-instrument met zijn relatief open structuur zou komen bij een grootschalige toepassing: alle bestaande regelgeving van alle bedrijven. Naar verwachting geldt ook voor MINVER de beperking tot voorgenomen of nieuwe regelgeving of specifieke gevallen van bestaande regelgeving waarvan de kosten - om welke reden dan ook - nog op een plausibele manier zijn te reconstrueren door het bedrijfsleven.

5.6.5 Welk deel v an de inhou delijke nal ev ingsko sten kan wel wor den gemeten? Toegespitst op de algemene doelstelling 'wegnemen of voorkomen van onnodige inhoudelijke nalevingskosten' is nog een verbijzondering mogelijk. Doel van het meten van de inhoudelijke nalevingskosten van het bedrijfsleven kan zijn het reduceren van onnodige kosten van het naleven van inhoudelijke verplichtingen van: 1 alle bestaande wet- en regelgeving (motie-Aptroot); 2 een selectie van bestaande wet- en regelgeving; 3 voorgenomen, nieuwe of gewijzigde wet- en regelgeving. Zoals eerder aangegeven, is het niet zinvol en haalbaar om de onder punt 1 genoemde inhoudelijke nalevingskosten te meten met het oog op het vaststellen van een generiek reductiepercentage. Wat wel kan, en wat ook zeker zinvol is, is om het te ontwikkelen meetinstrument toe te passen op de situaties zoals benoemd onder de punten 2 (selectie uit bestaande regelgeving) en 3 (voorgenomen, nieuwe of gewijzigde regelgeving). Ingeval het te ontwikkelen meetinstrument zou worden toegepast op een bepaalde set van bestaande regelgeving, dienen wel bepaalde aannames te worden gemaakt ten aanzien van volledige versus feitelijke naleving van de bestaande inhoudelijke verplichting door het bedrijfsleven. Omdat de BET zich met name richt op toekomstige regelgeving wordt in dat kader altijd volledige naleving verondersteld.

5.7

Samenvatting In dit hoofdstuk is de theoretische definitie van het begrip 'inhoudelijke nalevingskosten' uit hoofdstuk 3 nader uitgewerkt. Daarbij is aandacht besteed aan aspecten als hoe om te gaan met verschillen tussen sectoren en bedrijven, de inhoudelijke verplichtingen en de afstand tussen de 'gemiddelde praktijk' en de wettelijke norm. Teneinde kwantificering mogelijk te maken is de eerder vastgestelde theoretische definitie van het begrip 'inhoudelijke nalevingskosten' geoperationaliseerd. Diverse aspecten hebben daar-

49

bij een rol gespeeld: oude versus nieuwe normen, bestaande versus nieuwe regelgeving alsmede de 'gemiddelde praktijk' in de bedrijven. Deze beschouwingen hebben geleid tot een werkdefinitie van het begrip 'inhoudelijke nalevingskosten'. Ten slotte is de conclusie getrokken dat - gegeven de sterke verwevenheid van de inhoudelijke nalevingskosten met de reguliere bedrijfskosten - het niet zinvol en haalbaar is om de inhoudelijke nalevingskosten van alle bestaande regelgeving integraal te meten. Wel zinvol en haalbaar is het meten van de inhoudelijke nalevingskosten van nieuwe of gewijzigde regelgeving of een beperkte selectie van bestaande regelgeving. Daarvoor kan het best aansluiting worden gezocht bij het reeds bestaande instrumentarium van de BET, dat zich per definitie richt op nieuwe of voorgenomen regelgeving. Ingeval het te ontwikkelen meetinstrument zou worden toegepast op een bepaalde set van bestaande regelgeving, dienen wel bepaalde aannames te worden gemaakt ten aanzien van volledige versus feitelijke naleving van de bestaande inhoudelijke verplichting door het bedrijfsleven. Omdat de BET zich met name richt op toekomstige regelgeving wordt in dat kader altijd volledige naleving verondersteld.

50

6

Aanzetten voor meetinstrumentarium

6.1

Inleiding In dit hoofdstuk wordt aansluitend aan vraag 3 van de probleemstelling - welke mogelijkheden zijn er om de inhoudelijke nalevingskosten te meten - de eerste aanzet gegeven tot 'hoe er kan worden gemeten'. Welk meetinstrument is daarvoor het meest geschikt? Daarover gaat dit hoofdstuk. Nadrukkelijk zij vermeld dat het hier slechts gaat om het geven van de eerste aanzetten van een meetinstrument. De verdere ontwikkeling zal moeten plaatsvinden in een volgende stap aan de hand van concrete pilots. Achtereenvolgens zal worden ingegaan op: - de randvoorwaarden waaraan het meetinstrument moet voldoen (paragraaf 6.2); - de wijze waarop de kosten worden bepaald (paragraaf 6.3); - de selectie van de bedrijven aan de hand van het concept 'typical firm' (paragraaf 6.4); - voorstellen voor een eerste invulling van het meetinstrument met een stappenplan (paragraaf 6.5); - voorstellen voor pilots om het instrument te ontwikkelen en te testen en waar nodig te verbeteren en uit te bouwen (paragraaf 6.6). Het hoofdstuk zal worden afgesloten met een samenvattende paragraaf (6.7).

6.2

Randvoorwaarden voor het meetinstrument

6.2.1 Basi sverei sten Het te ontwikkelen meetinstrument moet het in beginsel mogelijk maken om voor een nauwkeurig afgebakende selectie uit de bestaande wet- en regelgeving en in geval van voorgenomen, nieuwe of gewijzigde wet- en regelgeving: 1 aan te geven welke wettelijke inhoudelijke verplichting (wet, AmvB, ministeriële regeling, beleidsregel of artikel binnen de wet etc.) meerkosten voor het bedrijfsleven veroorzaakt; 2 vast te stellen voor welk type bedrijven (sector en bedrijfsgrootte) sprake is van meerkosten en in welk deel van het bedrijfsproces de meerkosten neerslaan (kernproces of ondersteunende diensten); 3 de totale omvang van de meerkosten van inhoudelijke verplichtingen voor het bedrijfsleven te meten; 4 voldoende inzicht te geven in welke onderdelen (cost drivers) bepalend zijn voor de totale omvang van de meerkosten.

6.2.2 Klassi eke k waliteitsei se n Daarnaast zal het te ontwikkelen meetinstrument vanzelfsprekend moeten voldoen aan de klassieke drie vereisten van kwaliteit: validiteit, betrouwbaarheid en representativiteit. Met de eis van validiteit wordt bedoeld dat het meetinstrument ook daadwerkelijk de meerkosten van het bedrijfsleven als gevolg van het naleven van inhoudelijke verplichtingen meet. Het kwaliteitsvereiste betrouwbaarheid refereert aan de nauwkeurigheid en stabiliteit van de resultaten, in dit geval de vastgestelde meerkosten. Ten slotte de eis van representativiteit: de met het meetinstrument vastgestelde meerkosten moeten representatief zijn voor de te beschrijven populatie bedrijven.

51

Niet vergeten mag worden dat de beoordeling van het meetinstrument op de genoemde drie kwaliteitsaspecten steeds dient te worden geplaatst in een bestuurskundige context. Wij zijn op zoek naar de, voor de overheid, endogene determinanten van de meerkosten, met andere woorden: dat deel van de meerkosten van het bedrijfsleven dat kan worden beïnvloed door de overheid. De resultaten van het te ontwikkelen meetinstrument mogen als valide, betrouwbaar en representatief worden beschouwd als deze een goede weergave zijn van de meerkosten van een efficiënte manier van naleven door het bedrijfsleven van de inhoudelijke verplichtingen. Daarbij zal een efficiënte manier van naleven - op basis van de input van de responderende bedrijven - worden genormeerd in overleg met deskundigen uit het bedrijfsleven en van de overheid. Waar nuttig en nodig kan daarbij per type verplichting worden uitgegaan van meerdere modaliteiten van efficiënte naleving.

6.3

Bedrijfseconomische uitgangspunten

6.3.1 Uitgaven, k osten of last en?

1

Uitgaven, kosten en lasten zijn gangbare begrippen in de bedrijfseconomie. Voor de beschrijving hiervan is dankbaar gebruik gemaakt van een recente studie van het LEI over Natuurkosten (Van Bommel, Boone, Oltmer en Van Wijk, september 2004: pp. 3950). Deze studie sluit aan bij de methodiek om de kosten en baten in het milieubeleid te meten (Vijverberg, Engelen, Hanemaaijer en Van Driel, 1998). In navolging van Bouma (Bouma, 1988) worden deze begrippen als volgt gedefinieerd: 1 Uitgaven: geldbedragen die een bepaalde actor in een jaar uitgeeft ten behoeve van het naleven van inhoudelijke verplichtingen. 2 Kosten: de waarde van de inputs die in een transformatieproces nodig zijn ter verkrijging van de outputs. Kosten ontstaan door uitgaven aan perioden toe te rekenen waardoor ze tot een economische last leiden. Kosten kunnen om drie redenen afwijken van uitgaven: - Bepaalde uitgaven (investeringen) worden in een jaar gedaan maar worden gedurende meerdere jaren gebruikt. Om tot een juiste vaststelling van het financieel resultaat in een bepaalde periode te komen, dienen de kosten van deze investeringen op een juiste manier over de gebruiksduur te worden gespreid. Een voorbeeld van deze post zijn de kosten van machines of gebouwen die onderdeel vormen van het naleven van inhoudelijke verplichtingen. Deze leiden in een jaar tot een uitgave, maar leiden gedurende meerdere jaren tot kosten via afschrijvingen. - Sommige kosten resulteren niet (direct) in uitgaven. Dit is bijvoorbeeld het geval bij kosten van eigen vermogen. Het feit dat geld is geïnvesteerd in een bepaald object levert kosten op omdat het geld op een andere manier aangewend had kunnen worden (opportuniteitskosten van het eigen vermogen). Of deze kosten ook werkelijk tot een uitgave leiden, hangt af van de vraag of het geld geleend is (vreemd vermogen) of dat het eigen geld is (eigen vermogen). Alleen in het geval van vreemd vermogen moet er daadwerkelijk rente betaald worden en is er dus sprake van een uitgave. Een voorbeeld van deze post vormt het deel van het vermogen dat is geïnvesteerd in machines en gebouwen met het oog op de naleving van inhoudelijke verplichtingen.

1

Daar waar een vergelijking wordt gemaakt met de methoden Milieukosten, Natuurkosten en Kosten Arbeidsomstandigheden wordt steeds uitgegaan van de uitgebreide toepassing van deze drie methoden en niet van een toepassing conform de BET-systematiek.

52

Een uitgave kan in een andere periode vallen dan waartoe de kosten worden toegerekend. Bijvoorbeeld, producten die in het ene jaar worden gekocht, terwijl ze in het andere jaar pas worden verbruikt. Lasten: bij lasten wordt berekend wie de uiteindelijke lasten draagt van de gemaakte kosten. De lasten van een actor kunnen worden berekend door naast de vaststelling van de kosten ook rekening te houden met de aan verplichtingen gerelateerde overdrachten (subsidies, heffingen en fiscale voordelen). -

3

6.3.2 Toespit sing op kosten Voorgesteld wordt om bij het meten van inhoudelijke nalevingskosten de uitgaven en lasten buiten beschouwing te laten en in te zoomen op de kosten. Met andere woorden: het gaat bij het meten niet om het vaststellen van de feitelijke financiële stromen (uitgaven) binnen een bepaald jaar. Het gaat ook niet om het vaststellen van de uiteindelijke nalevingslasten: uiteindelijke financiering van de kosten als gevolg van overdrachten die kunnen leiden tot een herverdeling van bepaalde kosten over actoren. Deze gedragslijn wordt ook gevolgd bij de methodiek Milieukosten (De Wit, 1997) en de methodiek Natuurkosten (Boone, Van Bommel, Bos en Van Wijk, 2003). Hiermee is tevens aangegeven dat het primair gaat om het vaststellen van structurele inhoudelijke nalevingskosten. De zogenaamde initiële aanpassingskosten worden als het ware uitgesmeerd over meerdere jaren, conform de gebruikelijke regels voor afschrijving in de methodieken Milieukosten en Natuurkosten. Hiervoor wordt de economische levensduur aangehouden (Van Bommel, Boone, Oltmer en Van Wijk, 2004).

6.3.3 Definitie ko sten: directe brutokosten Kosten kunnen (evenals opbrengsten) op verschillende manieren worden gedefinieerd. Omdat het ons bij de ontwikkeling van het meetinstrument inhoudelijke nalevingskosten - gegeven het doel waarmee we meten - uitsluitend gaat om de kosten van naleving en niet om de baten, zullen we ons beperken tot de directe brutokosten. We salderen derhalve niet met de directe baten, hetgeen zou leiden tot de directe nettokosten. De directe brutokosten zijn gedefinieerd als de bedrijfseconomische kosten die direct worden gemaakt door de actor die een bepaalde inhoudelijke verplichting naleeft (de normadressaat zelf). Een belangrijke motivering voor deze keus is de mogelijkheid om deze kosten (redelijk) objectief vast te stellen en de mogelijkheid tot het koppelen aan actoren en aan tijd (Van Bommel, Boone, Oltmer en Van Wijk, 2004). Hiermee sluiten we wederom aan bij de beide methodieken Milieukosten en Natuurkosten. In afwijking van deze beide methodieken stellen we voor om niet tot de primaire kosten te rekenen, de directe bedrijfseconomische kosten van overige actoren (niet-normadressaten) die ontstaan als gevolg van de wettelijke maatregel zelf. De meting van de primaire brutokosten blijft daarmee beperkt tot de normadressaten, dat wil zeggen: de bedrijven die de inhoudelijke verplichtingen naleven of geacht worden na te leven.

6.3.4 Kapitaalkost en en opera tionele kost en Behalve om kapitaalkosten gaat het ook om operationele kosten. In de methodiek Natuurkosten worden tot de operationele kosten gerekend personeelskosten, de kosten van uitbestede arbeid en de kosten van materialen die in het jaar van aanschaf worden verbruikt (Van Bommel, Boone, Oltmer en Van Wijk, 2004). Voorzover hiervan sprake is bij de naleving van de inhoudelijke verplichtingen, stellen we voor om deze lijn te volgen. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om de kosten van arbeid voorzover gerelateerd aan de naleving van inhoudelijke verplichtingen, bijvoorbeeld organisatiekosten als gevolg van Milieucoördinatie en Milieuonderzoek (CBS, 2003), wetgeving op het terrein van Ondernemingsraden, Arbowetgeving (Koningsveld, Zwinkels, Mossink en Thie, 2003) en

53

dergelijke. Ook in de MINVER-methode, Meetinstrument Nalevingslasten Verzekeraars, worden vergelijkbare operationele kosten onderscheiden die voor een belangrijk deel zijn terug te voeren op de inzet van personeel en IT (Centrum Voor Verzekeringsstatistiek, december 2003). De arbeidskosten zullen per type inhoudelijke verplichting aan de hand van verdeelsleutels worden toegerekend. Wat betreft de waardering van de kapitaalkosten - kosten van vermogen - wordt in de methodiek Milieukosten (de Wit, 1997) de keuze voor een reële of nominale kostenvoet van het vermogen bepaald door de vraag of inflatie al of niet is meegenomen in andere grootheden waarmee de kosten worden vergeleken. Alle kostenvoeten zijn in de methodiek Milieukosten gerelateerd aan de rentepercentages van staatsobligaties. Bij de methodiek Natuurkosten wordt op dezelfde wijze te werk gegaan.

6.3.5 Geen perce ptiekosten Het meten van de inhoudelijke nalevingskosten zou wel moeten gaan om werkelijke kosten. Zogenoemde psychische kosten, ook wel irritatiekosten genoemd, die ondernemers ondervinden bij het naleven van regelgeving worden buiten beschouwing gelaten. Dat laat onverlet dat het overheidsbeleid er ook op gericht zou moeten zijn om de psychische kosten van naleven zo laag mogelijk te houden. Immers, het mag niet uitgesloten worden geacht dat hoge psychische kosten leiden tot een suboptimale naleving, waardoor de nagestreefde publieke doelen niet dichterbij komen. Het wegnemen van eventuele onnodige inhoudelijke nalevingskosten kan ook een bijdrage leveren aan het terugdringen van de irritatiekosten.

6.3.6 Werkelijke k osten of ge normeerde kosten? Welke kosten zouden moeten worden meegenomen bij de berekening van de inhoudelijke nalevingskosten: alle kosten die bedrijven als gevolg van de naleving van inhoudelijke verplichtingen maken (de werkelijke kosten) of bepaalde gestandaardiseerde en/of genormeerde kosten? Het startpunt voor de beantwoording van deze vraag ligt bij het doel waarmee de inhoudelijke nalevingskosten worden gemeten. Zoals in hoofdstuk 2 is aangegeven, is dit het vaststellen van meerkosten voor het bedrijfsleven en - waar mogelijk - het aanreiken van beleidsneutrale reductiemogelijkheden (dat wil zeggen: reductiemogelijkheden waarbij het met een wettelijke maatregel beoogde publieke doel niet ter discussie staat). Ingeval er ruimte is voor reductie van inhoudelijke nalevingskosten is kennelijk sprake van onnodige kosten. Welnu, onnodige inhoudelijke nalevingskosten kunnen in beginsel twee oorzaken hebben: - Bedrijven kunnen de inhoudelijke verplichtingen op een bedrijfseconomisch inefficiente wijze naleven en daardoor met onnodige hoge nalevingskosten worden geconfronteerd. - De overheid kan onbedoeld overbodige, onnodig belastende en/of tegenstrijdige inhoudelijke verplichtingen opleggen aan het bedrijfsleven. Het verkrijgen van zicht op inefficiënties in de naleving door het bedrijfsleven zelf, vereist een meting van de inhoudelijke nalevingskosten vanuit bedrijfseconomisch perspectief. Metingen vanuit het bedrijfseconomisch perspectief zullen in beginsel vooral aanbevelingen opleveren om het ondernemers mogelijk te maken om de inhoudelijke verplichtingen efficiënter na te leven. Daarmee zouden we proberen aan te grijpen aan de zogenoemde exogene determinanten van de inhoudelijke nalevingskosten en komen

54

we op het terrein van de bedrijfsadvisering over hoe om te gaan met overheidsmaatregelen (Hennen, 1995). Willen we daarentegen in staat zijn om aanbevelingen te doen aan de overheid voor het wegnemen van onnodige inhoudelijke nalevingskosten, dan zullen we ons moeten concentreren op de endogene determinanten van de inhoudelijke nalevingskosten. Binnen de context van wet- en regelgeving worden als endogene determinanten van nalevingskosten beschouwd alle determinanten die primair door de overheid kunnen worden beinvloed. De exogene determinanten van nalevingskosten daarentegen, liggen primair binnen de invloedssfeer van het bedrijfsleven. De begrippen endogeen en exogeen zijn 1 in deze context derhalve ingevuld vanuit het perspectief van de overheid . Voor het vaststellen van de werkelijke (bedrijfseconomische) kosten van naleving van de inhoudelijke verplichtingen dient in hoge mate rekening te worden gehouden met allerlei bedrijfsspecifieke situaties, die niet beïnvloedbaar zijn door de overheid maar wel door het bedrijfsleven. Daarbij gaat het onder meer om zaken als: - activiteiten die een bedrijf ook zou doen ingeval er geen wettelijke verplichting zou zijn. Dit kan verschillen van sector tot sector en daarbinnen van bedrijf tot bedrijf; - de bedrijfseconomische baten van naleving. De ene ondernemer zal er beter in slagen om deze te benutten dan de andere; - de vermijdbare kosten van naleving. Bijvoorbeeld het inwinnen van extern advies: de ene ondernemer zal dat wel doen en de andere niet. Vaak is dat afhankelijk van de beschikbaarheid van eigen expertise; - de opportunity costs van de naleving. Deze kunnen per situatie sterk verschillen, bijvoorbeeld afhankelijk van de mate waarin investeringen zijn gefinancierd met eigen of met vreemd vermogen. De belangrijkste vraag is echter waar deze bedrijfseconomische bespiegelingen toe leiden. Levert kennis over deze aspecten - zo deze al te verkrijgen is - beleidsmakers bij de overheid een beter en scherper inzicht in de door haar te beïnvloeden oorzaken, de endogene determinanten, van de inhoudelijke nalevingskosten? Of wordt het zicht op de endogene determinanten daardoor juist vertroebeld? Het is zelfs niet geheel ondenkbaar dat het zo benadrukken van de bedrijfseconomische invalshoek, de exogene determinanten, bij de beleidsmakers aan overheidskant de opvatting zou kunnen doen postvatten dat het voorkomen en wegnemen van onnodige inhoudelijke nalevingskosten vooral een taak voor de ondernemer zelf is. Dit zou een weinig vruchtbare benadering van het vraagstuk van de inhoudelijke nalevingskosten betekenen. Een veel vruchtbaarder benadering is die vanuit de bestuurskundige invalshoek. Middels het vergroten van de kennis over het bedrijfsleven, de normadressaat, is de uitdaging voor de overheid om ondernemers de maximaal mogelijke condities aan te reiken waaronder zij in staat worden gesteld hun bedrijfseconomische inhoudelijke nalevingskosten zo laag mogelijk te houden. De veronderstelling is dat marktwerking het bedrijfsleven als het ware dwingt tot een efficiënte manier van naleven van wettelijke verplichtingen in het algemeen. Daarbij mag het bedrijfsleven niet worden gehinderd door onnodig belastende regelgeving. Bij het beantwoorden van de vraag of sprake is van onnodige inhoudelijke nalevingskosten, gaat het er derhalve niet om of het bedrijfsleven 'goedkoper' had kunnen naleven maar of de overheid had kunnen kiezen voor een andere maatvoering van de inhoudelijke verplichting. Dus ook in geval van genormeerde in-

1

Voor een uitvoerige bespreking van deze problematiek wordt verwezen naar het proefschrift 'Dansen met de Octopus' (Nijsen, 2003: pp. 256-258).

55

houdelijke nalevingskosten, kan er nog steeds sprake zijn van onnodige nalevingskosten, maar dan vanuit de optiek van de maatvoering door de overheid. Wat moet worden verstaan onder efficiënte naleving resulteert uit de zogenoemde normering met deskundigen van bedrijfsleven en overheid, nadat de relevante kostenparameters zijn verzameld bij de responderende bedrijven. De input voor de efficiënte manier van naleven is derhalve afkomstig van het bedrijfsleven zelf. Normeren betekent ook niet per definitie dat zal worden afgeweken van de oorspronkelijke opgaven van de bedrijven. Normeren betekent wel, dat - aan de hand van berekende kengetallen - de voorlopige resultaten van het onderzoek op plausibiliteit worden bezien. De ervaring leert dat het voor het bedrijfsleven lang niet altijd eenvoudig is om de scheiding te leggen tussen de vereisten van een bepaalde wettelijke verplichting en de normale bedrijfsvoering. Voor het uitvoeren van verantwoorde metingen met als resultaat valide en betrouwbare uitkomsten, is helderheid over de keuzen die de respondenten hebben moeten maken bij het verstrekken van de gevraagde informatie een absolute voorwaarde. Efficiënte naleving en volledige naleving (100% naleving) is niet hetzelfde. Efficiënt naleven zegt iets over de kostenefficiëntie van de door een bedrijf gekozen oplossing om te voldoen aan de wettelijke norm, terwijl volledige naleving alleen maar een uitspraak doet over het aandeel van de bedrijven in de doelgroep die een bepaalde verplichting naleven: allemaal. Het kan dus zo zijn dat terwijl alle bedrijven een verplichting naleven (100% naleving) een substantieel deel dat doet op een weinig efficiënte wijze, dus tegen hogere kosten dan strikt genomen noodzakelijk. De efficiënte manier van naleven is als het ware het plafond voor de inhoudelijke nalevingskosten, terwijl de 'gemiddelde praktijk' de bottomline is. Een en ander betekent dat voorgesteld wordt om bij het meten van de inhoudelijke nalevingskosten, te kiezen voor een genormeerde kostenberekening. Dit houdt in dat: 1 voor het vaststellen van de kosten wel bedrijfseconomische begrippen en procedures inzake bijvoorbeeld afschrijven en toerekening van kosten als leidraad zullen worden gehanteerd; 2 niet wordt uitgegaan van de netto bedrijfseconomische kosten, maar van bedrijfseconomische brutokosten (geen saldering met de baten) onder de veronderstelling van een efficiënte manier van naleven van de inhoudelijke verplichtingen; 3 de selectie van de bedrijven ten behoeve van de meting niet zal worden gebaseerd op het principe van aselecte steekproeven, maar dat gericht wordt gezocht naar bepaalde, afhankelijk van het soort wetgeving, typen bedrijven in relatie tot de eerder gevoerde discussies over de afstand tussen de 'gemiddelde praktijk' en de wettelijke norm. Uiteraard is het daarbij de bedoeling om een zo goed mogelijke weergave van de betrokken bedrijvenpopulatie te bewerkstelligen. Naar analogie van het onderzoek naar administratieve lasten zullen per type maatregel - uiteraard in goed overleg met de betrokken stakeholders - beslissingen worden genomen over de selectie van zogenaamde 'typical firms'; 4 de efficiënte manier van naleving, afhankelijk van het soort verplichting, zal worden genormeerd aan de hand van de eerste bevindingen uit de metingen bij de geselecteerde bedrijven. Bij de normering is niet het primaire uitgangspunt om de kostenopgaven van de respondenten te corrigeren, maar ligt het accent vooral op het controleren van de door de respondenten gehanteerde interpretaties op onderlinge consistentie; 5 de schriftelijke survey in het algemeen gesproken niet in aanmerking komt als de meest geschikte methode (te duur en multi-interpretabele resultaten) maar dat een

56

combinatie van meerdere instrumenten de voorkeur verdient: deskresearch, expertraadpleging, draagvlakoverleg, face-to-face interviews bij bedrijven, en normering door deskundigen uit het bedrijfsleven en de overheid ('countervailing powers').

6.4

Concept 'typical firm'

6.4.1 Inleiding Uit het voorgaande blijkt dat de situaties waarin voor het bedrijfsleven sprake kan zijn van meerkosten van inhoudelijke verplichtingen, talrijk en uiteenlopend kunnen zijn. De mate waarin daarvan sprake zal zijn, zal sterk variëren afhankelijk van het type inhoudelijke verplichtingen. Om deze situaties - tegen redelijke kosten en met een acceptabele nauwkeurigheid - te kunnen benoemen en in te wegen, hebben we het concept 'typical firm' nodig. Dit concept is al eerder toegepast bij het onderzoek naar de informatienalevingskosten (administratieve lasten). Het begrip 'typical firm' behoeft nadere toelichting. In bedrijfseconomische zin bestaan er geen 'typical firms'. De constructie van dit artefact is nodig om te kunnen meten vanuit bestuurskundige invalshoek: focus op determinanten die door de overheid te beïnvloeden zijn. Per onderzoek naar de inhoudelijke nalevingskosten zullen - afhankelijk van het type verplichting - strategisch en weloverwogen bepaalde typen bedrijven worden geselecteerd om te fungeren als respondent. Er is derhalve geen sprake van een aselecte steekproef. De aldus geselecteerde bedrijven worden 'typical firms' genoemd. De selectie van de 'typical firms' is primair afhankelijk van de juridische bepalingen betreffende de inhoudelijke verplichtingen in kwestie (Nijsen, 2003, pp. 323-324). De juridische bepalingen vormen de belangrijkste coördinaat voor de selectie van de 'typical firms'. Maar er zijn er meer. 'Typical firms' zijn bedrijven die worden aangetroffen op de snijvlakken van deze coördinaten. Het belangrijkste argument om te kiezen voor de selectie van 'typical firms' is het voorkomen dat bedrijven worden geselecteerd waarop de betreffende inhoudelijke verplichting niet van toepassing is. Daarbij kan het van belang zijn dat geselecteerd moet worden op kenmerken die veelal niet voorhanden zijn in de gebruikelijke adresbestanden van bedrijven. Uiteraard zal bij de selectie van 'typical firms' zo veel mogelijk worden aangesloten bij een representatieve afspiegeling van de normadressaten waarvoor de betreffende inhoudelijke verplichting geldt. De belangrijkste coördinaten waarlangs 'typical firms' zullen worden geselecteerd voor onderzoek naar inhoudelijke nalevingskosten zijn: 1 Normadressaten: alleen bedrijven waarvoor de inhoudelijke verplichting in beginsel geldt. 2 Sector: ingeval er reden is om aan te nemen dat de verplichting verschillend uitwerkt naar sectoren. 3 Grootteklasse (aantal werknemers, omzet of anderszins): ingeval er reden is om aan te nemen dat de verplichting verschillend uitwerkt naar grootteklasse. 4 Risico en locatie in bedrijfsproces: het in beginsel vóórkomen van het risico waartegen de betreffende verplichting beschermt, in het bedrijf met een toespitsing op de bedrijfsprocessen waar de verplichting op aangrijpt. 5 Type oplossing in huidige 'gemiddelde praktijk': een voldoende spreiding over in de praktijk voorkomende efficiënte oplossingen in het omgaan met het bewuste risico. Met name de aspecten 4 en 5, locatie in het bedrijfsproces en huidige 'huidige gemiddelde praktijk', worden hierna verder uitgewerkt.

57

6.4.2 Aangrijping spunten in de kernprocessen van h et bedrijfsle ven Om zicht te krijgen op de inhoudelijke nalevingskosten van wet- en regelgeving in het algemeen en - als onderdeel daarvan - de meerkosten, is het van belang te weten over welke bedrijfsprocessen we het dan hebben. Michael Porter introduceerde in 1985 het concept waardeketen (Porter, 1985). Dit concept biedt goede aanknopingspunten voor het lokaliseren van de plaatsen binnen de bedrijven waar de inhoudelijke verplichtingen nalevingskosten veroorzaken, met andere woorden: in welke processen de inhoudelijke verplichtingen veranderingen teweegbrengen. Nadrukkelijk dient te worden opgemerkt dat andere indelingen van het bedrijfsproces ook mogelijk zijn. Het gaat in dit stadium van de instrumentontwikkeling slechts om de bepaling van de gedachten. De waardeketen van Porter bestaat uit primaire activiteiten, de ondersteunende activiteiten en de marge van de organisatie. De marge is het verschil tussen de totale waarde van de organisatie en de totale kosten die worden gemaakt voor de primaire en de ondersteunende activiteiten. Het is voor een adequate meting van de inhoudelijke nalevingskosten van belang te onderscheiden op welke bedrijfsprocessen de inhoudelijke verplichtingen aangrijpen. Bedrijfsprocessen kunnen worden onderscheiden in primaire 1 en secundaire activiteiten. Deze zijn : 1 Primaire activiteiten: - binnengaande logistiek: ontvangen, opslaan en verspreiden van grondstoffen e.d.; - productie: omzetten van grondstoffen in eindproduct; - uitgaande logistiek: ontvangen, opslaan en verspreiden van eindproduct; - marketing en verkoop: reclame, prijsstelling; - service: installatie, reparatie, training. 2 Secundaire activiteiten: - verwerving: inkoopfunctie; - technologieontwikkeling: procedures, knowhow, procestechnologie; - human resources management (HRM): werving, selectie, training; - infrastructuur: algemeen management, planning, financieel beheer, boekhouding.

6.4.3 Invullen van het concep t 'gemiddelde praktijk' Inleiding Voor het vaststellen van de 'gemiddelde praktijk' spelen twee zaken een rol: 1 de manier van werken in de branche die kan worden bestempeld als 'gemiddelde praktijk'; 2 de verdeling van de populatie bedrijven rond dit punt. Manier van werken in de branche Voor het vaststellen van de 'gemiddelde praktijk' zal onderscheid worden gemaakt naar inhoudelijke verplichtingen gericht op: 1 technische aspecten van het bedrijfsproces; 2 financiële, administratieve aspecten van het bedrijfsproces; 3 sociale aspecten van het bedrijfsproces.

1

Porters waardeketen is toegeschreven op industriële processen. Mutatis mutandis is deze ook van toepassing op de dienstensector.

58

Voor het vaststellen van de 'gemiddelde praktijk' op technisch gebied zou het relevante internationale bedrijfsleven als referentiekader kunnen dienen. Wat hieronder dient te worden verstaan is uiteraard sterk afhankelijk van de sector. In geval van inhoudelijke verplichtingen aangaande financieel/administratieve en sociale aspecten zou veel meer kunnen worden gekeken naar nationale praktijken als referentiekader. Een ander element dat van belang is voor het vaststellen van de huidige 'gemiddelde praktijk' is of er sprake is van doel- of middelregulering. In geval van doelregulering hebben bedrijven immers veel meer vrijheidsgraden om invulling te geven aan de nalevingspraktijk. In het volgende is voor een aantal grote wetgevingsdomeinen een eerste poging gedaan tot invulling van de 'gemiddelde praktijk'. De ideeën daarvoor zijn in belangrijke mate ontleend aan de gesprekken die zijn gehouden met deskundigen en stakeholders. Het gaat in dit stadium slechts om eerste gedachten. Arbowetgeving Geadviseerd wordt om voor het vaststellen van de 'gemiddelde praktijk' de talrijke handhavingstoetsen van de Arbowetgeving te raadplegen. Daarin staan beleidsregels, die dienen ter oplossing van te strakke wettelijke kaders. In beleidsregels worden vaak voorbeelden gegeven voor de wijze van naleving van een bepaalde wet: zo moet je er naar kijken. Dit denken is ook vervat in handhavingsinstructies. Deze zijn te vinden op de website van Arbeidsinspectie. In het project 'Tegenstrijdige Regelgeving' van EZ worden zogenaamde sectorwijzers ontwikkeld om bedrijven te helpen met de naleving. Sectorwijzers starten bij het bedrijfsproces. Omdat de problematiek van tegenstrijdige regelgeving erg speelt op lokaal niveau (lokale toezichthouders als brandweer, gemeentelijke vergunningen en dergelijke) is ook een aantal gemeenten betrokken bij de ontwikkeling van sectorwijzers. 'Gemiddelde praktijk' is vaak vastgelegd in NEN-normen en CE-keurmerken (Europese richtlijnen). Expertkennis over de stand van de techniek op het terrein van arbo is bij de Arbeidsinspectie beschikbaar per sector. Ook arboconvenanten kunnen behulpzaam zijn bij het vaststellen van de 'gemiddelde praktijk'. Er is kennis beschikbaar op meerdere niveaus: - globaal voor alle bedrijven; - in specifieke projecten; - in vakgroepen: op onderwerpen gerichte thema's; - in de opleiding van inspecteurs. De Farbo-regeling (Fiscale facilitering arbo) kent een groot aantal 'state of the art' oplossingen (bedrijfsmiddelen die innovatief of nog niet gangbaar zijn) die de overheid met fiscale prikkels wil stimuleren. Voor de afgrenzing aan de bovenkant van de 'gemiddelde praktijk' kan dit nuttige informatie zijn. Milieuwetgeving De VAMIL-lijst (Vrije Afschrijving Milieu-investeringen) bevat - net als de Arbolijst van de Farboregeling - een overzicht van 'state of the art' oplossingen. Ook in de milieustatistiek verdwijnen productieprocesgeïntegreerde milieumaatregelen in de normale bedrijfskosten. Wel blijven herkenbare 'end of pipe solutions' meelopen in de kosten. Maar wat is dan de 'gemiddelde praktijk'? Kennisneming van het vergunningenbeleid (beschikkingen) en de AMvB's kan daarbij helpen. Het meest concreet zijn de installatieeisen vastgelegd. Lastiger is het wat betreft de gedragseisen. Expert judgements kunnen helpen bij het maken van inschattingen van de 'gemiddelde praktijk'.

59

Sociale normen Bij sociale normen kan jurisprudentie uitkomst bieden. Zo is er veel jurisprudentie over het naleven van de Wet op de Ondernemingsraden. Daaruit blijkt de 'gemiddelde praktijk' in de bedrijven wat betreft het omgaan met medezeggenschap. Uit de jurisprudentie blijkt bijvoorbeeld dat de 'gemiddelde praktijk' van medezeggenschap sterk uiteenloopt tussen branches, afhankelijk van de organisatiegraad van het personeel (lidmaatschap vakbond), of al dan niet sprake is van een overheidsorganisatie en het gemiddelde opleidingsniveau van de werknemers. Convenanten Met convenanten in het algemeen, wordt gepoogd de 'gemiddelde praktijk' per branche vast te leggen. In geval van open normen wordt wel gekeken naar oplossingen in vergelijkbare branches. Verdeling van de bedrijven binnen de branche Als de 'gemiddelde praktijk' voor een branche is vastgesteld zal er ook zicht moeten worden ontwikkeld op de verdeling van de bedrijven in de branche rond deze 'gemiddelde praktijk'. Gaat het om een normale verdeling óf om een zeer scheve verdeling? En in het geval van een scheve verdeling: naar welke kant? Afhankelijk van het type (eenvoudig of complex) verplichting en de betrokken branche, kunnen meerdere wegen worden gevolgd om deze verdeling bij benadering te achterhalen. Bij eenvoudige verplichtingen kan een beperkte telefonische enquête uitkomst bieden. Indien het gaat om een meer complexe verplichting verdient een schriftelijk onderzoek de voorkeur. In alle gevallen dient er een nauw contact te zijn met deskundigen aan zowel de zijde van het bedrijfsleven als aan die van de overheid.

6.5

Meetinstrument in statu nascendi

6.5.1 Inleiding Het voorgaande heeft gevolgen voor de methodiek waarmee de omvang van de inhoudelijke nalevingskosten kan worden geraamd. Bij een dergelijke methodiek zullen vooraf de volgende vragen moeten worden beantwoord: 1 Is er sprake van een selectie uit bestaande wetgeving waarvoor om een bepaalde reden de inhoudelijke nalevingskosten moeten worden onderzocht? 2 Is er sprake van een wetswijziging, waaruit (nieuwe of gewijzigde) inhoudelijke verplichtingen (normen) voor bedrijven voortvloeien? 3 Is er sprake van aanwijsbare veranderingen in de handhavingspraktijk, waardoor bedrijven (anders dan in voorgaande jaren) nu wel worden aangesproken op het niet-naleven van al bestaande normen? Alleen als het antwoord op deze vragen 'ja' is, worden inhoudelijke nalevingskosten berekend. Dit betekent dat van een bestaande wet uit bijvoorbeeld 1970, waarvoor geen specifieke redenen zijn aangegeven óf waarin geen veranderingen optreden, geen inhoudelijke nalevingskosten worden berekend. Of een van deze vragen met 'ja' moet worden beantwoord, zal in een van de eerste stappen van een meetmethodiek moeten worden vastgesteld. Dit zal in nauwe samenspraak dienen te gebeuren met vertegenwoordigers van het betrokken ministerie en van de betrokken ondernemingsorganisaties.

60

In het volgende wordt een voorstel gedaan voor een stapsgewijze aanpak van het meten van de inhoudelijke nalevingskosten.

6.5.2 Stappenplan voor meetinstrument inhoudelijke naleving sko sten Voor het meten van de inhoudelijke nalevingskosten van het bedrijfsleven dienen de volgende stappen te worden gezet. Ter voorkoming van misverstand: in een eerder stadium is reeds vastgesteld dat het meten van de totale inhoudelijke nalevingskosten voor het gehele bedrijfsleven van alle bestaande wet- en regelgeving niet zinvol en niet haalbaar is. Het meetinstrument onderscheidt drie stappen: 1 stap 1: deskresearch en overleg met dossierhouders; 2 stap 2: afbakeningen branches/bedrijven en bepalen startsituatie voor het veldwerk; 3 stap 3: veldwerk bij bedrijven en normeren resultaten; Stap 1: deskresearch en overleg met dossierhouders De eerste activiteit is het in kaart brengen van de inhoudelijke verplichting via deskresearch. Allereerst moet de aard van de verplichting worden getypeerd: om welk type inhoudelijke verplichting gaat het? Op welk type object richt de verplichting zich (personen, gebouwen, goederen, diensten, productieproces, omgeving)? Is er samenloop met andere inhoudelijke verplichtingen? Nu kan de verplichting worden getypeerd als 1 een technische, financieel/administratieve, sociale verplichting of anderszins . Ook moet in deze stap worden vastgesteld voor welke sectoren en bedrijfsgrootten de verplichting geldt. En op welk onderdeel van het bedrijfsproces grijpen de vastgestelde typen inhoudelijke verplichtingen aan: primaire proces (onderdeel …..), secundaire proces (onderdeel ……)? Ter afsluiting en verificatie dienen de bevindingen te worden voorgelegd aan de dossierhouder en enkele deskundigen uit het veld (inspectie en bedrijfsleven). Stap 2: afbakening branches/bedrijven en vaststellen startsituatie voor het veldwerk (meten bij de bedrijven) In deze stap moeten ook de selectiecriteria voor de te benaderen bedrijven worden vastgesteld. Ook dient samen met deskundigen de 'gemiddelde praktijk' in de betrokken branches te worden bepaald en gepositioneerd ten opzichte van de betrokken wettelijke norm. De resultaten van deze stap dienen ter verificatie en voor het verkrijgen van draagvlak te worden voorgelegd aan de betrokken stakeholders van bedrijfsleven en overhead. Stap 3: veldwerk bij bedrijven en normering resultaten Aan de hand van de selectiecriteria dienen de bedrijven te worden geselecteerd waar de meting van de meerkosten gaat plaatsvinden. De face-to-face interviews zullen worden gevoerd aan de hand van een gestructureerde vragenlijst. De bedrijven zullen vooraf informatie ontvangen ter voorbereiding op het interview. De resultaten van het veldwerk zullen door de onderzoekers worden geanalyseerd en (voorlopig) genormeerd naar een efficiënte manier van naleven van de verplichting. De resultaten van deze bewerkingen zullen ter verificatie en definitieve vaststelling (ook van de efficiënte manier van naleven) in een apart overleg worden voorgelegd aan deskundigen (inspecties, leve-

1

De typologie van inhoudelijke verplichtingen behoeft nog nadere uitwerking. Daarbij zullen ook worden meegenomen de relevante referentiekaders (internationaal, nationaal, regionaal, lokaal) en de achterliggende beleidsoverwegingen (kwaliteit samenleving, bescherming sociaal stelsel, bescherming bedrijfsleven).

61

ranciers van oplossingen en andere deskundigen uit het bedrijfsleven). Na het deskundigenoverleg staan de meerkosten van de verplichting vast en kan daarover worden gerapporteerd.

6.6

Voorstellen voor pilots

6.6.1 Inleiding De aanbevolen methodiek is nog niet geschreven in de vorm en de taal van een hanteerbare handleiding met voorbeelden en verwijzingen naar mogelijke gegevensbronnen. Ook is nog geen onderscheid gemaakt naar eenvoudige situaties en complexe. De verwachting is dat toepassingen in concrete pilots tot vereenvoudigingen zullen leiden. Het is wel het proberen waard omdat het bij het meten van de inhoudelijke nalevingskosten om een nieuw specifiek instrument gaat, vergelijkbaar met het Standaard Kosten Model voor administratieve lasten: nieuw voor Nederland en - voorzover we hebben kunnen nagaan - nieuw voor de wereld. Het nieuwe zit niet zozeer in het meten van de inhoudelijke nalevingskosten op zichzelf, maar in de wijze waarop wordt gemeten en de detaillering van de inhoudelijke nalevingskosten. Ook de expliciete invalshoek, om de inhoudelijke nalevingskosten afzonderlijk te meten en niet als onderdeel van een groter geheel, is nieuw. Daarmee wordt de positie van het bedrijfsleven meer centraal gesteld dan bij de methoden milieukosten, natuurkosten en arbokosten het geval is. In de MINVER-methode staat de positie van de ondernemer al centraal. Echter, de ervaringen met MINVER-methode zijn tot op heden ook nog domeinspecifiek. Het voorliggende theoretisch kader en de eerste aanzetten voor een nieuw meetinstrumentarium zijn dan ook goed te benutten voor het verder inzichtelijk maken van de inhoudelijke nalevingskosten voor het bedrijfsleven. Omdat er nog geen praktijkervaring bestaat met dit instrument, wordt voorgesteld om het concept te toetsen en uit te proberen aan de hand van pilots. Onderdeel van de opdracht is om voorstellen te doen voor mogelijke pilots. Het centrale doel van dergelijke pilots is na te gaan of het voorgestelde meetinstrument ook daadwerkelijk toepasbaar is in de praktijk. Daartoe zullen de pilots voldoende rijk moeten zijn.

6.6.2 Inhoud van de pilots Aangrijpingspunten Om voldoende zeggingskracht te hebben met betrekking tot de juistheid, volledigheid en haalbaarheid van de in paragraaf 6.5 vermelde stappen, zullen de pilots moeten voldoen aan de volgende criteria: - zicht bieden op de baseline: hoe vul je de 'gemiddelde praktijk' in een branche in? - zicht bieden op de meerkosten ten opzichte van deze baseline. Welke soort kosten wordt zichtbaar gemaakt en door welk soort veranderingsprocessen worden deze veroorzaakt? - voldoende spreiding van de geselecteerde nieuwe regelgeving (ex ante) over wet1 gevingsdomeinen; - voldoende spreiding over technische, financieel/administratieve en sociale normen; - voldoende aanspreekbaar qua verwachte resultaten.

1

Geadviseerd wordt om de pilots te beperken tot nieuwe/voorgenomen regelgeving. Zodra het instrument in een aantal van dergelijke situaties is getest en uitgewerkt, kan worden gekozen voor toepassing op een bestaande wet.

62

Voorbeelden van cases Tijdens de interviews zijn diverse suggesties gedaan voor pilots. Onder meer op grond van dergelijke suggesties wordt voorgesteld om het meetinstrument te testen voor de volgende typen cases: - Arbocasus; - Milieucasus; - Financieel/administratieve casus (nieuwe pensioenwet, basisverzekering ziektekosten, Financieel toezicht); - Arbeidsverhoudingencasus. Voorbeeld van invulschema Hoofdstap 3 van het meetinstrument betreft het eigenlijke meten van de meerkosten. Om een eerste indruk te geven van het type informatie dat we willen verzamelen bij bedrijven dient het volgende invulschema. Het gaat alleen om een voorbeeld dat in de voorbereiding op de pilots en tijdens de pilots zal worden uitgewerkt en verbeterd. Het MINVER-invulschema heeft mede gefungeerd als inspiratie voor dit schema.

63

Voorbeeld voor vaststellen meerkosten bedrijven van inhoudelijke verplichtingen Personeelskosten

Niet-personeelskosten

intern

extern

TOT.

TOT. kosten

aantal fte

1

kosten per fte

2

totaal

aantal

kosten

totaal

intern

fte

per fte

extern

p. eenaantal

3

heid.

TOT.

Aanpassingen in kernproces 1

initiële activiteiten

- voorbereiding - ontwikkeling - uitvoering totaal initieel 2

doorlopende activiteiten

- communicatie - overige activiteiten totaal doorlopend Totaal kernproces Aanpassingen in ondersteunend proces 1

initiële activiteiten

- voorbereiding - ontwikkeling - uitvoering totaal initieel 2

doorlopende activiteiten

- communicatie - overige activiteiten totaal doorlopend Totaal ondersteunend proces Groot totaal

1

2

3

Fte = 38 uur per week oftewel 1.976 uur per jaar. De norm waarmee gerekend wordt is het brutomaandsalaris vermenigvuldigd met 14,04. Het aantal eenheden van aangeschaft of gebruikt materiaal (enveloppen, folders, pc's, softwarepakketten, etc.) of aan te passen machines, producten, diensten en dergelijke. Het gaat hier om het benoemen van de kostendrager.

64

6.7

Samenvatting In dit hoofdstuk ligt de focus op de ontwikkeling van het meetinstrument inhoudelijke nalevingskosten. Daartoe zijn de voorwaarden benoemd waaraan een dergelijk instrument zou moeten voldoen. Voor het meten van de inhoudelijke nalevingskosten is het concept 'efficiënte naleving' nader uitgewerkt. Met het oog op de selectie van bedrijven die zullen worden benaderd met het te ontwikkelen meetinstrument is het concept 'typical firm' nader uitgewerkt. Daarbij is ook nagegaan welke onderdelen van het bedrijfsproces in aanmerking komen voor de locatie van de inhoudelijke nalevingskosten en hoe het concept 'gemiddelde praktijk' zou kunnen worden ingevuld. Voor het meetinstrument zelf is een stappenplan ontworpen, waarin alle aspecten die van belang zijn voor het vaststellen van de inhoudelijke nalevingskosten een plaats hebben gekregen. Het hoofdstuk besluit met enkele suggesties voor te houden pilots om het voorgestelde meetinstrument te testen.

65

Bijlage I Leden van de klankbordgroep 'Inhoudelijke nalevingskosten' Ministerie van Economische Zaken: de heer drs. G.W.J.M. Linssen (voorzitter) de heer drs. J.C. de Jong (secretaris) de heer drs. C.M.F. Burger Ministerie van Financiën: mevrouw drs. H. Duteweerd de heer drs. J.B.G.M. Holtus (IPAL) de heer drs. E.J.F. Snik Ministerie van Justitie: mevrouw mr. M.H.A.F. Lokin de heer dr. R.A. Visser Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit: de heer ir. F.H. Germs Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid: de heer drs. H.G. Fekkes Ministerie van Verkeer en Waterstaat: de heer drs. B. Bekenkamp Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer: mevrouw mr. drs. C. Turkenburg de heer drs. C.H.T. Vijverberg Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport: de heer drs. G.M. Warmerdam MKB-Nederland: de heer drs. J. Rats VNO-NCW: de heer drs. F. Heinis Verbond van Verzekeraars: de heer mr. N. Obolonsky EIM: de heer dr. A.F.M. Nijsen de heer drs. P.A. van der Hauw de heer G. Regter

67

Bijlage II Checklist interviews Integrale checklist voor interviews 'inhoudelijke nalevingskosten/normgerelateerde nalevingskosten' Aanleid ing Opdracht van EZ om meetinstrumentarium te ontwikkelen voor inhoudelijke nalevingskosten wet- en regelgeving voor bedrijfsleven. EZ vindt het van belang dat er maatschappelijk draagvlak komt voor de methode.

Doelgroep Vertegenwoordigers van ondernemersorganisaties VNO-NCW en MKB-Nederland, alsmede ministeries en bepaalde inspecties (Arbeidsinspectie en Milieu-inspectie), CBS en vertegenwoordigers uit wetenschap.

Onderwerpe n We hebben een aantal vraagcategorieën ontwikkeld en deze naar zwaartepunt verdeeld over de doelgroepen. Uiteraard zijn wij ook benieuwd naar uw eventuele reacties op vraagcategorieën die - qua zwaartepunt - niet zijn toebedeeld aan de organisatie die u vertegenwoordigt. De voorgestelde toewijzing van vragen naar organisaties is vermeld in onderstaande tabel. Vraagcategorieën Het begrip 'inhoudelijke nalevingskosten'

Organisaties Ondernemersorganisaties, ministeries/ inspecties, wetenschap

Wijze van meten

Ondernemersorganisaties, ministeries/ inspecties, LEI, wetenschap

Type kosten

LEI, wetenschap

Vragen over inhoud begrip 'inhoudelijke nalevingskosten/normgerelateerde nalevingskosten' 1 We hebben het voornemen om de inhoud van het begrip 'inhoudelijke nalevingskosten' te beperken tot de kosten van het bedrijfsleven om te voldoen aan normgerelateerde verplichtingen. Dat wil zeggen, de kosten die bedrijven moeten maken om ervoor te zorgen dat gebouwen, productieprocessen, producten/diensten, de bedrijfsadministratie, de kwalificaties van medewerkers en dergelijke voldoen aan de wettelijke normen. Kunt u zich daarin vinden? 2 We hebben het voornemen ons qua wetgeving in beginsel te beperken tot het bestuursrecht en de bepalingen van dwingend recht uit het privaatrecht (registratie eigendom, vestiging zakelijk recht, arbeidsrecht, consumentenrecht, huurrecht). Kunt u zich daarin vinden? 3 We hebben het voornemen om nauw aan te sluiten bij de nulmetingen administratieve lasten. In deze nulmetingen staan immers vermeld alle informatieverplichtingen van het bedrijfsleven. Ter herinnering, onder elke informatieverplichting ligt een inhoudelijke verplichting. Door ook informatieverplichtingen als het meewerken aan inspecties bijvoorbeeld door de Arbeidsinspectie en de Milieu-inspectie mee te

69

4

nemen, komen ook inhoudelijke verplichtingen in beeld die niet zijn gerelateerd aan concrete formulierenstromen. Met een dergelijke aanpak beschikken we over een actueel en breed zoekkader om de relevante normgerelateerde nalevingsverplichtingen voor het bedrijfsleven op te sporen. Kunt u zich daarin vinden? We stellen de volgende definitie voor van het begrip 'normgerelateerde nalevingskosten'. 'Normgerelateerde nalevingskosten' voor het bedrijfsleven zijn alle kosten die het bedrijfsleven moet maken om te voldoen aan door de overheid (inclusief de Europese Commissie) - of door de overheid daartoe aangewezen instanties - in weten regelgeving vastgelegde specifieke eisen (normen, voorschriften, procedures en dergelijke) aan personen, gebouwen, productiemiddelen c.q. het proces van productie of dienstverlening, producten en/of diensten. Daarbij gaat het uitsluitend om de meerkosten van deze specifieke wettelijk vereisten en niet om de nalevingskosten van in algemene termen geformuleerde vereisten van goed ondernemerschap c.q. goed werkgeverschap. Kunt u zich vinden in deze definitie van 'normgerelateerde nalevingskosten'?

Vragen over de wijze van meten 5 We hebben het voornemen om per geselecteerde casus een soort norm te ontwikkelen voor goed ondernemerschap/werkgeverschap. Daarmee willen we een startpunt creëren voor het meten van de normgerelateerde nalevingskosten. Hiermee vergelijkbaar is de functie die de algemene boekhoudverplichting vervult bij het meten van administratieve lasten. Het meten van administratieve lasten begint na het afsluiten van het grootboek. Met andere woorden, de veronderstelling is dat elk bedrijf beschikt over een boekhouding waarmee bezittingen en schulden adequaat worden geregistreerd. Zo'n ijkpunt zoeken we ook voor de normgerelateerde verplichtingen en kosten. Een dergelijke norm moet zeggingskracht hebben over een basisniveau waaraan gebouwen, productieprocessen, producten/diensten, de bedrijfsadministratie alsmede de kwalificaties van medewerkers moeten voldoen, gegeven hetgeen we in de bv Nederland als normaal beschouwen. Kunt u zich hierin vinden? 6 Een alternatief voor het vaststellen van een soort 'ondergrens' van goed ondernemerschap/werkgeverschap zou kunnen zijn het werken met internalisatietermijnen. De gedachte hierbij is dat opvattingen over goed ondernemerschap/werkgeverschap tijd- en plaatsgebonden zijn. Wat betreft de tijd is een idee dat redelijkerwijs mag worden verondersteld dat na een bepaalde periode, zeg 10 jaar, de normgerelateerde inhoudelijke verplichtingen van een wet zullen zijn geïnternaliseerd door het bedrijfsleven. Met andere woorden, inhoudelijke verplichtingen die ouder zijn dan, gegeven het voorbeeld, 10 jaar mogen worden opgevat als zijnde onderdeel van goed ondernemerschap/werkgeverschap. Variaties in de plaatsgebondenheid van goed ondernemerschap/werkgeverschap zouden kunnen worden ondervangen door per item vragen te stellen over wat gebruikelijk is in de branche. Met dit laatste sluipt wel een sterk normatief element in de definitie van normgerelateerde nalevingskosten. Kunt u zich vinden in deze benadering die een alternatief is voor de onder 1 genoemde mogelijkheid? 7 Zowel in het binnen- als het buitenland focussen de meeste meetmethoden op het vaststellen van de maatschappelijke kosten en baten van wet- en regelgeving. Dit leidt ertoe dat de primaire kosten van wet- en regelgeving voor het bedrijfsleven óf worden gesaldeerd met de directe baten voor de betrokken bedrijven óf worden verdisconteerd, uiteraard voorzover mogelijk, in de secundaire effecten (uiteindelijk doorberekend in de consumentenprijzen). Wij hebben het voornemen om de effectmeting te beperken tot de vaststelling van de directe normgerelateerde nalevingskosten, ongeacht de baten voor de betrokken bedrijven zelf en/of eventuele

70

doorberekening in consumentenprijzen. De reden hiervoor is de overweging, dat het voorkomen van onnodige normgerelateerde nalevingskosten effectiever is dan vertrouwen op het ontstaan van baten of de mogelijkheid van doorbelasting in consumentenprijzen. Het motto moet zijn 'voorkomen van de kwaal is beter dan het genezen van de kwaal'. Daarmee kiezen we voor een methode die in de Angelsaksische literatuur bekendstaat als 'cost assessment'. Daarmee kiezen we niet voor benefit-cost analysis, cost-effectiveness analysis of risk-analysis. Kunt u zich vinden in deze aanpak? Vragen over het type kosten 8 We hebben het voornemen om ons voor het vaststellen van het type normgerelateerde nalevingskosten te richten op die onderdelen van het bedrijfsproces waar de normgerelateerde verplichting aangrijpt. Per type verplichting kan dat verschillen. Voor de bepaling van de gedachte onderscheiden we de volgende onderdelen van het bedrijfsproces: - Inkoop. Het eigenlijke bedrijfsproces: de productie of dienstverlening ondersteund door administratieve systemen als voorraad- en bedrijfsadministratie, financiële administratie, personeels- en salarisadministratie, milieu- en arboregistraties. - Verkoop. Per onderdeel van het bedrijfsproces willen we typen kosten benoemen die het gevolg kunnen zijn van normgerelateerde nalevingsverplichtingen. Kunt u zich vinden in deze aanpak? 9 Meer in het algemeen gesproken, hebben we het voornemen om te onderscheiden de kosten van arbeid en investeringskosten. We willen daarvoor aansluiten bij de nationaal en internationaal gebruikelijke rekenregels, onder meer betreffende afschrijvingsmethoden. Kunt zich hierin vinden? EIM, 23 november 2004

71

Bijlage III Lijst met geïnterviewde personen

1

Organisatie

Namen

Datum gesprek

Rijksdienst voor de Monumentenzorg

ir. Evert Jan Nusselder

24-11-2004

EUR

prof. dr. Ignace Th.M. Snellen

25-11-2004

VNO-NCW, Verbond van Verzekeraars

drs. Fries Heinis, mr. Nico Obolonsky

2-12-2004

LEI, Wageningen UR

drs. Karel H.M. van Bommel

3-12-2004

MKB-Nederland

drs. Joep Rats

3-12-2004

Ministerie SZW, Directie Arbeidsomstan-

drs. Hidde Fekkes, drs. Rob Tiemstra,

6-12-2004

digheden

drs. Vera Sol, drs. L. Wijnheijmer

EIM, voorheen Centrum voor Energiebe-

dr. Gerrit de Wit

13-12-2004

Ruud van Loenen

15-12-2004

mw. drs. Ceciel Turkenburg,

16-12-2004

sparing en Schone Technologie Ministerie SZW, Directie Arbeidsinspectie Ministerie VROM

drs. Kees Vijverberg

1

Ministerie Justitie

dr. Ron Visser

23-12-2004

CMC/T11 Company

dr. Dick Ruimschotel

4-2-2005

De interviews zijn in chronologische volgorde vermeld.

73

Bijlage IV Nadere toelichting op de relevante wetgevingsdomeinen Het is geenszins de bedoeling de onderscheiden terreinen uitputtend te behandelen. Dat zou te ver voeren en is ook niet nodig voor een goed begrip van de verplichtingen inhoudelijke en informatieverplichtingen - die het bedrijfsleven worden opgelegd. Louter ter illustratie en om een indruk te geven van het scala aan terreinen en daaraan verbonden publieke doelen waar de overheid een actieve rol van het bedrijfsleven verwacht, worden hierna per terrein enkele voorbeelden gegeven. De voorbeelden zijn ontleend aan De Haan (De Haan 1996: 56-64).

Openbare orde en veilig heid Met dit deel van het bijzondere bestuursrecht worden publieke doelen nagestreefd als openbare orde, veiligheid en ordelijk maatschappelijk verkeer in het algemeen. Voor het bedrijfsleven relevante voorbeelden met inhoudelijke en informatieverplichtingen zijn de 1 Drank- en horecawet, de Wet vervoer gevaarlijke stoffen en de Vreemdelingenwetgeving.

Ruimtelijk b estuursrecht en milieure cht Het gaat hier om bestuurswetgeving gericht op de bestemming, de inrichting, het beheer, de beschikking en de registratie van overheidswege van de ruimte, het fysieke milieu of het onroerend goed. Voorbeelden zijn de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO), de Wet milieubeheer, de Wet bodembescherming, de Wet milieugevaarlijke stoffen en de Meststoffenwetgeving. Met name aan milieuwetgeving en de Meststoffenwetgeving zijn voor het bedrijfsleven omvangrijke inhoudelijke en informatieverplichtingen verbonden met substantiële inhoudelijke en informatienalevingskosten.

Economisch bestuursrecht Dit deel van de bestuurswetgeving is gericht op de ordening en structurering door de overheid van economische activiteiten. Voorbeelden zijn de PBO-wetgeving, Wet op de Kamers van Koophandel en Fabrieken, Kaderwet verstrekking financiële middelen Economische Zaken, Mededingingswet, Vestigingswetten Bedrijven en Detailhandel, Prijzenwet, Handelsregisterwet, Winkelsluitingswet, Wet beperking cadeaustelsel, Warenwet, Colportagewet, Wet op afbetalingsstelsel, Wet op consumptief geldkrediet, diverse sectorale wetten zoals die gericht op de landbouw, de winning van delfstoffen, de energievoorziening, de telecommunicatie, de bouwnijverheid en het bank- en verzekeringswezen. Vrijwel zonder uitzondering zijn aan de genoemde onderdelen van het economisch bestuursrecht inhoudelijke en informatieverplichtingen voor het bedrijfsleven verbonden. Omdat het veelal sectorale wetgeving betreft, zijn de inhoudelijke en informatienalevingskosten van dit deel van het bestuursrecht, op macroniveau gezien, beperkt. Het economisch bestuursrecht kent ook algemene handhavingswetgeving in de vorm van de Wet economische delicten. De werkingssfeer van deze wet is in de loop der tijd uitgebreid tot andere bijzondere delen van het bestuursrecht, zoals milieuwetgeving, sociale en gezondheidswetgeving. Veel van de bijzonderheden die de WED kent, zoals 1

Vanaf 01-08-1996 de opvolger van de Wet gevaarlijke stoffen.

75

de strafbaarheid van rechtspersonen en bijzondere straffen en maatregelen, zijn inmiddels overgenomen in het commune strafrecht (De Haan 1996: 60). De WED kent wel inhoudelijke verplichtingen maar geen reguliere informatieverplichtingen, vanwege de nauwe relatie met het strafrecht. De inhoudelijke verplichtingen betreffen veelal verbodsbepalingen.

Sociaal be st uursrecht Het sociaal bestuursrecht richt zich op beleidsterreinen als arbeidsverhoudingen, arbeidsomstandigheden, arbeidsvoorwaarden, arbeidsvoorziening en sociale zekerheid. Belangrijke voorbeelden zijn de Arbeidsomstandighedenwet, de Wet Collectieve Arbeidsovereenkomst, de Arbeidsvoorzieningswet, de Organisatiewet sociale verzekeringen en de Coördinatiewet sociale verzekeringen. Met name de informatieverplichtingen op het wetgevingsterrein sociale verzekeringen - in het bijzonder de werknemersverzekeringen - zijn voor het bedrijfsleven aanzienlijk. Inhoudelijke verplichtingen voor het bedrijfsleven worden vooral aangetroffen op het terrein van arbeidsomstandigheden.

Cultureel bestuursrecht Met deze wetgeving richt de overheid zich op alle aspecten van het culturele leven. Onderwijs is het belangrijkste beleidsveld, maar verder ook wetenschap, kunst, godsdienst, welzijn, sport, recreatie, pers en omroep. Voor het bedrijfsleven relevante voorbeelden zijn de Wet op het leerlingwezen, wetgeving gericht op erkenning van particulier onderwijs, Monumentenwet, Wet openluchtrecreatie en de Mediawet. Omdat het hier om een beperkt aantal sectoren gaat, zijn de inhoudelijke en informatieverplichtingen met bijbehorende nalevingskosten van het cultureel bestuursrecht voor het bedrijfsleven - macro gezien - beperkt.

Medisch be stuursrecht en Volksgezo ndheid Via het medisch bestuursrecht richt de overheid zich op de openbare gezondheidszorg. Allereerst betreft dit onderdeel het organisatierecht van de gezondheidszorg dat het staatstoezicht regelt (Wet staatstoezicht op de volksgezondheid). Daarnaast gaat het om regels ten aanzien van de uitoefening van de gezondheidszorg en de regels betreffende de daarbij gebruikte middelen en inrichtingen (Wetten uitoefening Geneeskunst, Tandheelkunde en dergelijke). Ten slotte zijn nog van belang de regelgeving rondom de ziekenhuisvoorziening en de ziektekostenverzekeringen (Ziekenfondswet, AWBZ). Vrijwel de gehele gezondheidszorg - met uitzondering van de met de uitvoering van de gezondheidswetten belaste instellingen - wordt tot het bedrijfsleven gerekend. Ook hiervoor geldt dat op macroniveau kan worden gesproken van een relatief beperkt aantal inhoudelijke en informatieverplichtingen met navenante nalevingskosten. Echter op sectorniveau heeft de sterke regulering van de gezondheidszorg geleid tot een omvangrijk stelsel van inhoudelijke en informatieverplichtingen. Wetgeving op het terrein van volksgezondheid leidt tot substantiële nalevingskosten in de vorm van allerlei etiketteringsverplichtingen (informatieverplichtingen aan derden).

Fisca al be stuursrecht Het fiscaal bestuursrecht is een terrein met specifieke kenmerken. Daarom wordt dit wetgevingscomplex ook wel als een geheel eigen rechtsgebied beschouwd. Het fiscaal bestuursrecht bestaat uit het materieel belastingrecht dat zich richt op de inhoud van de belastingwetgeving, en het formeel belastingrecht dat de procedures betreffende de belastingheffing bevat. Voorbeelden waar het bedrijfsleven veel mee heeft te maken, zijn de directe belastingen (Inkomstenbelasting, Loonbelasting, Vennootschapsbelasting) en de indirecte belastingen (Omzetbelasting en accijnzen). Het fiscaal bestuurs-

76

recht is van oudsher bij uitstek het wetgevingsdomein van waaruit de overheid zeer veel informatieverplichtingen oplegt aan het bedrijfsleven. De informatienalevingskosten van fiscale wetgeving zijn dan ook aanzienlijk. De inhoudelijke verplichtingen betreffen het betalen van belastingen en het voldoen aan de bepalingen ten aanzien van de algehele boekhoudverplichting.

Zoekkader i nhoudelijke naleving sko sten Voor het meten van de inhoudelijke nalevingskosten kan aansluiting worden gezocht bij eerdere metingen over de kosten van informatieverplichtingen (administratieve lasten). Immers, onder elke informatieverplichting ligt een inhoudelijke verplichting. Het omgekeerde behoeft overigens niet het geval te zijn. In onderstaande tabel wordt geïllustreerd hoe een en ander vorm gegeven zou kunnen worden. tabel 3

Zoekkader primaire bedrijfseffecten wet- en regelgeving bedrijfsleven

Inhoudelijke verplichtingen en rechten Financiële rechten en

Informatieverplichtingen

Inhoudelijke verplich-

Informatieverplichtingen

Wetgevingsdomeinen

plichten (x mln. euro)

aan derden (x mln. euro)

tingen*

(x mln. euro)

Fiscaal domein

Invullen vanuit rijks-

Invullen vanuit nulmetin-

Invullen vanuit nulmetin-

begroting

gen AL

gen AL

Sociale zekerheid

Idem

Idem

Idem

…….

…….

…….

…….

Milieu

…….

…….

…….

Arbeidsomstandigheden

…….

…….

…….

…….

…….

…….

…….

Financieel toezicht

…….

…….

…….

…….

…….

…….

…….

Totaal

…….

…….

…….

* Per wetgevingsdomein nalopen en de vraag beantwoorden of sprake is van inhoudelijke verplichtingen en zo ja, of de meerkosten ervan gemeten zouden moeten worden. Bron: EIM, 2005.

Door het invullen van deze tabel ontstaat snel zicht op de grote vissen wat betreft de inhoudelijke nalevingskosten. Ook wordt heel snel duidelijk welke wetgevingsdomeinen we als niet relevant terzijde kunnen schuiven

77

Bijlage V

'Different costs for different purposes'

'Different costs for different purposes': vergelijking meetmethode inhoudelijke nalevingskosten met andere op het meten van nalevingskosten gerichte meetmethoden

Methoden Milieukosten, Natuurkosten, ArbeidsNr.

Aspect

Methode inhoudelijke nalevingskosten

1

type methode

Raming directe brutokosten

omstandigheden*

MINVER (verzekeringsbranche)

Raming directe nettokosten (saldering met directe

Raming directe brutokosten

baten) 2

doel methode

Raming brutokosten regelgeving voor bedrijven

Raming nettokosten en verdeling lasten over actoren

Raming brutokosten regelgeving voor bedrijven

die maatregelen treffen 3

positionering

Onderdeel van BET, moet worden uitgewerkt

Eigenstandige toetsen

Eigenstandige toets

4

perspectief

Bedrijfsleven

Degene die de maatregel treft: bedrij-

In eerste aanleg verzekeringsbranche. Mogelijkheid

ven/werkgevers, branches (milieubedrij-

tot uitbouw naar gehele bedrijfsleven

ven/natuurverzorgers/arbodiensten), overheid/instellingen, gezinnen/werknemers 5

perceptiekosten

Geen perceptiekosten

Geen perceptiekosten

Geen perceptiekosten

6

administratieve lasten

Blijven buiten beschouwing. Is apart instrument

Worden meegenomen, maar zijn niet afzonderlijk

Worden meegenomen, doorlopende administratieve

Standaard Kosten Model voor ontwikkeld. Goede

gemeten en niet expliciet gemaakt

lasten worden afzonderlijk gemeten en expliciet ge-

afbakening administratieve lasten versus inhoudelij-

maakt

ke nalevingskosten is onderdeel van BETinstrumentarium 7

8

base line

Meerkosten ten opzichte van alternatieve situatie

Meerkosten ten opzichte van alternatieve situatie

Meerkosten ten opzichte van alternatieve situatie

zonder beleidsmaatregel

zonder beleidsmaatregel

zonder beleidsmaatregel

alternatieve situatie

Ondergrens van alternatieve situatie zonder be-

Ondergrens en bovengrens van alternatieve situatie

Ondergrens en bovengrens van alternatieve situatie

zonder beleidsmaatregel

leidsmaatregel is 'gemiddelde praktijk' in bedrijven.

zonder beleidsmaatregel worden vastgesteld door

zonder beleidsmaatregel worden vastgesteld door

Bovengrens is 'efficiënte naleving' door de bedrijven

responderende bedrijven

responderende bedrijven

79

Methoden Milieukosten, Natuurkosten, ArbeidsNr. 9

Aspect

Methode inhoudelijke nalevingskosten

omstandigheden*

MINVER (verzekeringsbranche)

verjaringstermijn

Verjaring (niet langer sprake van meerkosten), zodra

Technische maatregelen:

Doorlopende kosten verlopen na een bepaalde ter-

(stollingstermijn)

de 'gemiddelde praktijk' in bedrijven overeenkomt

- end-of-pipe: geen verjaring

mijn, afhankelijk van de specifieke wet- of regelge-

met de wettelijke norm en de economi-

- procesgeïntegreerd: verjaring, zodra er geen 'on-

ving

sche/technische levensduur van de investering is verstreken.

vriendelijke' alternatieven meer op de markt zijn - productmaatregelen: als procesgeïntegreerd Overige maatregelen: geen verjaring

10

reikwijdte wetgevingsterreinen

Bestaande en nieuwe wet- en regelgeving en zelfre-

Bestaande en nieuwe maatregelen op terreinen mili-

Bestaande en nieuwe wet- en regelgeving en zelfre-

gulering of delen daarvan

eu, natuur en arbeidsomstandigheden. Behalve wet-

gulering of delen daarvan

telijke maatregelen, zijn inbegrepen vrijwillige en anticiperende maatregelen gericht op bescherming van milieu, natuur en arbeidsomstandigheden. Het gaat hier om domeinspecifieke instrumenten. 11

toepassingsgebied

1. Vaststellen meerkosten ten opzichte van alternatieve situatie zonder beleidsmaatregel 2. Zoeken naar voor het bedrijfsleven goedkopere alternatieven in regelgeving, met behoud publiek doel 3. Aanreiken van reductiemogelijkheden op basis van gedetailleerde breakdown van kosten

1. Bepalen van huidige en toekomstige kosten op macroniveau 2. Leveren input voor meso- en macromodellen ter berekening economische gevolgen beleid 3. Kostenstudies op meso- en microniveau 4. Als onderdeel van de huidige BET. In dat geval zijn er qua concept geen substantiële verschillen tus-

1. Vaststellen meerkosten ten opzichte van alternatieve situatie zonder beleidsmaatregel 2. Zoeken naar voor het bedrijfsleven goedkopere alternatieven in regelgeving, met behoud publiek doel 3. Aanreiken van reductiemogelijkheden op basis van gedetailleerde breakdown van kosten

sen deze methoden en de meetmethode inhoude-

4. Stapsgewijs monitoren van werkelijke kostenont-

lijke nalevingskosten. Zie ook de opmerking in de

wikkeling ten opzichte van alternatieve situatie

voetnoot bij deze tabel.

zonder beleidsmaatregel 5. Mogelijkheid tot modelleren en voorspellen van daadwerkelijke kosten per bedrijf ten opzichte van alternatieve situatie zonder beleidsmaatregel

12

80

bedrijfseconomische begrippen

Sluit aan op de berekeningsmethoden van milieu,

Zie de betreffende domeinspecifieke rapporten van

Sluit aan op de berekeningsmethoden van milieu,

natuur en arbeidsomstandigheden

LEI, VROM en SZW.

natuur en arbeidsomstandigheden

Methoden Milieukosten, Natuurkosten, ArbeidsNr.

Aspect

Methode inhoudelijke nalevingskosten

omstandigheden*

MINVER (verzekeringsbranche)

13

wijze van uitvraag

Wordt nog nader bepaald afhankelijk van doel me-

Schriftelijke enquête CBS gebaseerd op representa-

Schriftelijke enquête gebaseerd op representatieve

ting: inhoudelijke nalevingskosten van alle bestaande

tieve steekproef relevante sectoren

steekproef verzekeringsbranche

regelgeving of delen daarvan c.q. nieuwe regelgeving? 14

mate van detaillering

Inzicht in gedetailleerde kostenstructuur aansluitend

Weinig detaillering naar kosten

aan bedrijfsprocessen *

Inzicht in gedetailleerde kostenstructuur aansluitend aan bedrijfsprocessen

Voor de vergelijking is gekozen voor de integrale toepassing van de Methoden Milieukosten (inclusief milieukostenstatistiek CBS), Natuurkosten en Arbeidsomstandighedenkosten. Ingeval deze methoden worden toegepast als onderdeel van de BET worden ze geconfronteerd met de huidige beperkingen in de BET, namelijk dat de post 'overige nalevingseffecten' en de wijze waarop deze moeten worden gemeten - naar de opvatting van EIM - onvoldoende zijn uitgewerkt. Dat is nu juist het doel van het te ontwikkelen meetinstrument inhoudelijke nalevingskosten. Voor de vergelijking is gebruik gemaakt van de volgende rapporten: VROM, Kosten en baten in het milieubeleid; Definities en berekeningsmethoden, nr. 1998/6 LEI/Wageningen UR, Natuurkosten, Deel I: Definities en de berekeningsmethodiek vanuit bedrijfseconomisch perspectief, september 2004 SZW/TNO Arbeid, Maatschappelijke kosten van arbeidsomstandigheden van werknemers in 2001, oktober 2003 Centrum Voor Verzekeringsstatistiek, Meetinstrument Nalevingslasten Verzekeraars, Den Haag, december 2003.

Bron: EIM.

81

Literatuurlijst Ambler, Tim, Francis Chittenden en Mikhail Obodovski, Are Regulations Raising Their Game? UK Regulatory Impact Assessments in 2002/3, The British Chambers of Commerce, London, 2004 Bartels, S.E., en A.Th. Meijer (red.), Algemene wet bestuursrecht en aanverwante regelgeving 2001/2002, Ars Aequi Libri, Nijmegen, 2001 BET-Checklist; Vragen voor de toetsing van ontwerp-regelgeving op bedrijfseffecten, Ministerie van Economische Zaken, Den Haag, februari 2001 Bommel, K.H.M. van, J.A. Boone, K. Oltmer en M.N. van Wijk, Natuurkosten; Deel 1. Definities en berekeningsmethodiek vanuit bedrijfseconomisch perspectief, LEI Wageningen UR, Den Haag, september 2004 Bonnes, J.M., Tien jaar na Voortvarend wetgeven: verbeter Haagse wetgevingsprocedures opnieuw, in RegelMaat, aflevering 2004/1, pp. 17-27 Boone, J.A., K.H.M. van Bommel, E.J. Bos en M.N. van Wijk, Natuurkostenmethodologie: Inventarisatie van discussiepunten, Rapport 3.03.01, LEI, Den Haag, 2003 Bouma, J.L., Leerboek der bedrijfseconomie, Delwel, Wassenaar, 1988 CBS, Enquêteformulier Milieu-uitgaven, CBS, Voorburg, 2003 Centrum voor Verzekeringsstatistiek, Meetinstrument Nalevingslasten Verzekeraars, Den Haag, december 2003 Commission Of The European Communities, Communication from the Commission on Impact Assessment (COM (2002) 276 final), Brussels, 2002 Commission Of The European Communities, Communication from the Commission on Impact Assessment, Brussels, 2002 Commission Staff Working Paper, Regulation of the European Parliament and of the Council concerning the Registration, Evaluation, Authorisation and Restrictions of Chemicals (REACH), establishing a European Chemicals Agency and amending Directive 1999/45/EC and Regulation (EC) {on Persistent Organic Pollutants}; Extended Impact Assessment; {COM (2003) 644 final}, Commission of the European Communities, Brussels, 2003 Consulting And Audit Canada, RIAS Writer's Guide, Treasury Board Secretariat, s.l., 1992 Cranston, R., Regulating business: law and consumer agencies, Macmillan Press, London and Basingstone, 1979 Doorn, Bert, Report on assessment of the impact of Community legislation and the consultation procedures (2003/2079(INI)), European Parliament; Committee on Legal Affairs and the Internal Market, Brussels, 2004 Effectbeoordeling Voorgenomen Regelgeving; Stappenplan, Quick scan, Toelichting, Ministeries van Economische Zaken, Justitie, Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu, Den Haag, juli 2003 Enterprise Directorate-general, Business impact assessment pilot project; Final reportLessons learned and the way forward, Enterprise Directorate-General European Commission, Brussels, Enterprise Papers No 9 2002

83

European Commission, Preliminary Impact Assessments; Background Document, European Commission; Legislative and Work Programme 2004, Brussels, 2004 Fenn, T., J. Vernon en M. Postle, Cost Benefit Analysis on the Draft Amendment of the EC Directive on Electromagnetic Comptability, Directorate-General Enterprise of the European Commission, Brussels, 2002 Haan, P. de, Th. G. Drupsteen en R. Fernhout, Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat, Deel I Ontwikkeling, Organisatie, Instrumentarium, Kluwer, Deventer, 1996 Hahn, Robert W. en Robert E. Litan, An Analysis of the Seventh Government Report on the Costs and Benefits of Federal Regulations, AEI-Brookings Joint Center, Washington DC, 2004 Hahn, Robert W. en Robert E. Litan, An Analysis of the Third Government Report on the Benefits and Costs of Federal Regulations, AEI-Brookings Joint Center for Regulatory Studies, s.l., 2000 Hahn, Robert W. en Robert E. Litan, Counting Regulatory Benefits and Costs: Lessons for the U.S. and Europe, AEI-Brookings Joint Center, Washington DC, 2004 Harrington, Winston en Richard D. Morgenstern, Evaluating Regulatory Impact Analyses, Resources For the Future, Washington DC, 2004 Hennen, Wil H.G.J., DETECTOR; Knowledgebased systems for dairy farm management support and policy analysis, Methods and applications, (diss.) LEI-DLO, Den Haag, 1995 Hopkins, Thomas D., Developing general indicators of regulatory costs, in: Regulatory Impact Analysis, Best Practices in OECD countries, OECD, Paris, 1997 Jong, D. de en S. Nooteboom, Verdwalen we in een woud van beleidstoetsen?, Openbaar Bestuur, nr. 9, 2002, blz. 16-18 Kip Viscusi, W., Improving the analytical basis for regulatory decisionmaking, in: Regulatory Impact Analysis, Best Practices in OECD Countries, OECD/PUMA, Paris, 1997 Koningsveld, Ernst A.P., Wim S. Zwinkels, Jos C.M. Mossink en Xandra M. Thie, Maatschappelijke kosten van arbeidsomstandigheden, TNO Arbeid, Hoofddorp, 2003 Meeuwsen, Jan Michiel en Jan Harmen Kwantes, Business Impact Assessment of (Draft) Legislation; Guidelines, MATRA project/TNO Work and Employment, Bratislava, November 2002a Meeuwsen, Jan Michiel en Jan Harmen Kwantes, Expert Preparation for the Assessment and Strategic Analysis of the (Financial) Impacts of Legislation, MATRA, Bratislave, November 2002b Ministerie van Justitie, Aanwijzingen voor de regelgeving, Den Haag, 1992 Mishan, E.J., Cost-Benefit Analysis (fourth edition), Unwin Hyman, London, 1988 Nijsen, A.F.M., Dansen met de Octopus: een bestuurskundige visie op informatieverplichtingen van het bedrijfsleven in de sociale rechtsstaat, (diss.) Eburon, Delft, 2003 Nijsen, A.F.M., Onkruid vergaat niet: geldt dat ook voor administratieve lasten?, RegelMaat, nr. 2, 2004, blz. 48-58 OECD Working Group On Environmental Information And Outlooks, Pollution Abatement and Control Expenditure in OECD Countries (ENO/EPOC/SE(2003)), OECD Environment Policy Committee, Paris, 2003 OECD/PUMA, Regulatory Impact Analysis; Best Practices in OECD Countries, Paris, 1997

84

Office Of Management And Budget, Circular A-4, Office of Management and Budget US, Washington DC, September 17, 2003 Office Of Management And Budget, Guidelines for Ensuring and Maximizing the Quality, Objectivity, Utility, and Integrity of Information Disseminated by Federal Agencies, Office of Management and Budget US, Washington DC, 2004 Porter, Michael, Competitive Advantage: creating and sustaining superior performance, s.l., 1985 Radaelli, Claudio M., Christopher Knill en Katharina Holzinger, How Context Matters: Regulatory Quality in the European Union, Journal of European Public Policy on Policy Convergence, vol., publishing foreseen in 2005, blz. Rijckevorsel, J.L.A. van, M.H.J. de Bruijne en L. Goverse, Wat niet weet, wat niet deert, Economisch Statistische Berichten, vol. 26 november 2004, blz. 568-570 Strategic Planning And Programming Unit, Secretariat-general, Commission Of The European Communities, A Handbook for Impact Assessment in the Commission, European Commission, Secretariat-General/Strategic Planning and Programming unit, Brussels, 2002/3 Strategic Planning And Programming Unit/secretariat-general, Impact Assessment in the Commission; Internal Guidelines on the new Impact Assessment Procedure Developed for the Commission Services, European Commission, Brussels, 2002 Vijverberg, C.H.T., R. Engelen, A.H. Hanemaaijer en M.J. van Driel, Kosten en baten in het milieubeleid, Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, Directoraat-Generaal Milieubeheer, Den Haag, 1998 Wit, G. de, Methodiek Milieukosten, CE, Delft, 1997

85

De resultaten van het Programma MKB en Ondernemerschap worden in twee reeksen gepubliceerd, te weten: Research Reports en Publieksrapportages. De meest recente rapporten staan (downloadable) op: www.eim.nl/mkb-en-ondernemerschap.

Recente Research Reports H200409 H200408 H200407 H200406

22-12-2004 23-12-2004 9-12-2004 9-11-2004

H200405 H200404

27-10-2004 3-9-2004

H200403 H200402

14-6-2004 4-10-2004

H200401 H200311 H200310

4-10-2004 29-4-2004 16-3-2004

H200309

3-3-2004

H200308

3-3-2004

H200307

3-3-2004

H200306 H200305

31-10-2003 11-9-2003

H200304 H200303 H200302

26-6-2003 18-6-2003 12-5-2003

H200301 H200211 H200210 H200209 H200208 H200207

9-5-2003 13-3-2003 28-2-2003 25-2-2003 3-2-2003 21-1-2003

Armoede onder zelfstandige ondernemers Aantallen ondernemers en ondernemingen How do firms innovate? Perception of competition: A measurement of competition from the perspective of the firm Arbeidsproductiviteit in de Nederlandse dienstensector Academic entrepreneurship: a source of competitive advantage How can leaders trigger bottom-up innovation? Verklaren en voorspellen van naleving: uitwerking van een ex ante schattingsmethode Explaining variation in nascent entrepreneurship Transforming an idea into a strategic decision in SMEs Business dynamics and employment growth: A crosscountry analysis The National Systems of Innovation Approach and Innovation by SMEs Understanding the Role of Willingness to Cannibalize in New Service Development Factors influencing export development of Dutch manufactured products Firm Size Distributions Modelling Entrepreneurship: Unifying the Equilibrium and Entry/Exit Approach Immigrant entrepreneurship in the Netherlands Leadership as a determinant of innovative behaviour COMPENDIA 2000.2: a harmonized data set of business ownership rates in 23 OECD countries Barriers to Entry KTO 2003 FAMOS 2002 Wat is de ontwikkeling van het aantal ondernemers? Strategy and small firm performance Innovation and firm performance

87