Komentář a doporučení k návrhu novely zákona o azylu
Zpracovatel: Asociace pro právní otázky imigrace (ASIM, O.S.) P.O.BOX 16 Moravská 9 120 00 Praha 2
Kontaktní osoba: Jaroslav Větrovský e-mail:
[email protected] telefon: +420 605428818
Únor 2010
Seznam zkratek: AZ – zákon č. 325/1999 Sb. v platném znění (zákon o azylu) EULP – Evropská úmluva o lidských právech z r. 1950 KS – směrnice 2004/83/ES z 29.4. 2004 (kvalifikační směrnice) SŘ – zákon č. 500/2004 Sb. v platném znění (správní řád) SŘS – zákon č. 150/2002 Sb. v platném znění (soudní řád správní) ZPC – zákon č. 326/1999 Sb. v platném znění (zákon o pobytu cizinců) Poznámka: v případě, že návrh formulovaný ASIMem by v průběhu připomínkového řízení Ministerstvem vnitra zcela nebo zčásti akceptován, je tato okolnost uvedeno kurzívou pod dotyčným návrhem. 1. K bodům 1 (§ 2 odst. 8) a 2 (§ 2 odst. 9 a 10) Doporučení ASIMu: A. V nově navrženém § 2 odst. 8 vypustit část věty znějící „pokud jsou prováděna, podporována nebo trpěna původci pronásledování“. B. V nově navrženém § 2 odst. 9 doplnit za slovem „schopny“ slova „nebo ochotny“. (tento návrh byl MV v průběhu připomínkového řízení akceptován) C. V § 14a odst. 1 vypustit část věty znějící „a že nemůže nebo není ochoten z důvodu takového nebezpečí využít ochrany státu, jehož je státním občanem, nebo svého posledního trvalého bydliště“. D. V nově navrženém § 2 odst. 10 doplnit za slovem „státu“ na konci věty slova „a lze rozumně očekávat, že cizinec bude v dotyčné části státu pobývat“. Navržená ustanovení ust. § 2 odst. 8-10 nahrazují dosavadní úpravu definice pronásledování obsažené v nynějším § 2 odst. 8 AZ. K uvedené změně došlo podle důvodové zprávy proto, že stávající úprava byla „dlouhodobě kritizována zejména nevládním sektorem za to, že neobsahuje některé z definičních znaků a nedošlo tak k řádné implementaci kvalifikační směrnice“. Bohužel, kritizované nedostatky navržená úprava odstraňuje pouze částečně. Asi nejpodstatnější výtka musí směřovat k novému § 2 odst. 9 definujícího původce pronásledování a vážné újmy. Výtka směřuje ke způsobu, jakým byla do AZ přenesena otázka špatného zacházení ze strany nestátních původců. Zatímco totiž čl. 6 KS považuje pronásledování či způsobení vážné újmy nestátními původci za relevantní všude tam, kde stát či quasistátní organizace „nejsou schopny nebo ochotny poskytnout ochranu“ před takovým jednáním, AZ mluví pouze o situacích, kdy stát a quasistátní organizace nejsou schopny tuto ochranu zajistit. Zcela nepochopitelně tak zde bylo opomenuto zohlednit jako determinující faktor ochotu státu ochranu poskytnout a do § 2 odst. 9 AZ byla zakomponována pouze otázka jeho schopnosti tak učinit. Termín „ochoten“ přitom dopadá na odlišné pole případů, neboť zohledňuje i situaci, kdy stát je sice fakticky schopen ochranu poskytnout, avšak z důvodů rozličných, nicméně vždy závislých na jeho vůli, tak nečiní. Mají-li tedy být dosavadní nedostatky transpozice KS beze zbytku odstraněny, musí § 2 odst. 9 AZ reflektovat i situaci, kdy stát či quasistátní organizace nejsou ochotny ochranu před pronásledováním nebo vážnou újmou jednotlivci poskytnout (doporučení B.). Ve vztahu k § 2 odst. 9 je nutno ještě připomenout, že jeho vtělením do AZ konečně dochází v souladu s KS k označení státu, quasistátních organizací či nestátních činitelů za možné původce nejen pronásledování ale též vážné újmy. Tato změna se však nijak nepromítla do § 14a odst. 1 AZ, který i nadále nadbytečně (a zároveň oproti § 2 odst. 9
poněkud odlišným způsobem) podmiňuje udělení doplňkové ochrany tím, že v případě návratu do země původu by cizinci „hrozilo skutečné nebezpečí vážné újmy podle odstavce 2 a že nemůže nebo není ochoten z důvodu takového nebezpečí využít ochrany státu, jehož je státním občanem, nebo svého posledního trvalého bydliště. Kurzívou zvýrazněnou část ustanovení tak navrhujeme vypustit, neboť již je součástí § 2 odst. 9 (doporučení C.). Pokud jde o § 2 odst. 10 AZ, ani zde nově navržené znění nereflektuje plně požadavky KS (čl. 8 odst. 1). Pro konstatování možnosti vnitrostátní ochrany KS požaduje kumulativní splnění dvou podmínek: a) v jiné části země původu nevyskytují žádné případy odůvodněných obav z pronásledování ani reálné nebezpečí způsobení vážné újmy, a b) lze rozumně očekávat, že žadatel bude v dotyčné části země pobývat. Do AZ však byla přenesena pouze první podmínka. Podmínka rozumného očekávání, že dotyčný bude v regionu, kde mu pronásledování nehrozí, pobývat, zohledněna nebyla. Uvedený nedostatek pak nemůže být překlenut ani tím, že navržený § 2 odst. 10 zdůrazňuje nutnost zkoumat existenci vnitrostátní ochrany „s přihlédnutím k osobní situaci“ cizince. Tento požadavek se totiž netýká otázky, zda alternativa vnitrostátní ochrany v daném případě existuje, ale pouze způsobu, jakým je nutno přítomnost této alternativy zkoumat. Slova „s přihlédnutím k osobní situaci“ totiž navazují na čl. 8 odst. 2 KS podle kterého „při posuzování otázky, zda je situace v části země původu v souladu s odstavcem 1, přihlížejí členské státy při rozhodování o žádosti k celkové situaci panující v dotyčné části země a k osobní situaci žadatele“. Uvedený požadavek tak pouze zdůrazňuje, že zkoumání splnění podmínek ad a) a ad b) nemůže probíhat in abstracto, ale vždy pouze vzhledem k osobní situaci cizince. Jinými slovy, zatímco čl. 8 odst. 1 písm. b) KS představuje definiční znak pojmu vnitrostátní ochrana, čl. 8 odst. 2 KS vyjmenovává okolnosti, které musejí být vzaty v potaz při zkoumání jeho naplnění. I podmínku ad b) – rozumné očekávání, že cizinec bude v určité části státu pobývat - je tedy nutno do § 2 odst. 10 explicitně zahrnout (doporučení D.). Určitou výhradu pak lze mít i k novému znění § 2 odst. 8 AZ, tentokrát však ne již k jeho obsahu, ale k jeho formě. Ve snaze skombinovat v tomto ustanovení terminologii stávajícího § 2 odst. 8 AZ a terminologii používanou KS se navržený text stal poněkud matoucím. Pokud bychom jej totiž podrobili čistě textovému výkladu, nutně bychom došli k závěru, že za pronásledování lze považovat i takové jednání, které je soukromými osobami pouze trpěné. To je samozřejmě nesmysl. Uvedený stylistický nedostatek však lze snadno napravit vypuštěním části věty „pokud jsou prováděna, podporována nebo trpěna původci pronásledování“, která již je fakticky (implicitně) obsažena v navrženém § 2 odst. 9 (doporučení A.). 2. K bodům 11 (§ 10 odst. 3) a 22 (§ 23 odst. 2) Doporučení ASIMu: V novelizovaném § 10 odst. 3 a § 23 odst. 2 nahradit lhůtu „24 hodin“ lhůtou „3 dny“. (v průběhu připomínkového řízení byla MV lhůta prodloužena na 2 pracovní dny) Jakkoliv lze uvítat, že AZ explicitně zavádí povinnost správního orgánu vyrozumět cizince o místě a čase pro podání žádosti o mezinárodní ochranu písemně před provedením tohoto úkonu (§ 10 odst. 3 AZ), k navržené úpravě máme několik připomínek.
Za prvé, navržená lhůta 24 hodin je příliš krátká a to zejména v situacích, kdy cizinec se hodlá nechat v řízení o mezinárodní ochraně zastupovat na základě plné moci. Vzhledem k okolnosti, že správní řád nezakládá povinnost správního orgánu samostatně doručit uvedenou výzvu též zvolenému právnímu zástupci (neboť řízení o mezinárodní ochraně v této době ještě nebylo formálně zahájeno), je na samotném cizinci, aby o této skutečnosti svého zástupce zpravil. Z tohoto hlediska se však lhůta 24 hodin jeví jako zcela nedostatečná a musí být rozšířena. Problematická je rovněž skutečnost, že nic nebrání tomu, aby byla výzva doručena cizinci i v sobotu nebo v neděli, čímž se jeho právo nechat se v řízení zastupovat od jeho začátku (srov. § 33 odst. 2 písm. b) SŘ) stává zcela iluzorní. Navrhujeme proto také, aby lhůta byla stanovena ve dnech, a nikoliv v hodinách, a bylo tak možné aplikovat § 40 odst. 1 písm. c) SŘ, podle kterého „připadne-li konec lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejbližší příští pracovní den“. Uvedené argumenty pak lze analogicky vztáhnout i k § 23 odst. 2 AZ týkající se doručení předvolání k pohovoru. Zde sice již v souladu s § 34 odst. 2 SŘ správní orgán má povinnost doručit předvolání jak cizinci, tak jeho zástupci, nicméně i zde platí, že lhůta 24 hodin je pro přípravu zástupce a jeho klienta na pohovor příliš krátká a případné doručení výzvy o víkendu fakticky způsobuje, že možnost zástupce dostavit se k pohovoru se opět stává zcela iluzorní. 3. K bodu 28 (§ 41 odst. 3) Doporučení ASIMu: V novelizovaném § 41 odst. 3 doplnit na konci ustanovení větu „To neplatí, jde-li o cestovní doklad azylanta, po dobu trvání azylu. Vrácení cestovního dokladu zpět do země původu azylanta, byť jako doklad nalezený na území ČR, může ohrozit azylantovy příbuzné nacházející se v zemi původu a může rovněž poskytnout případným pronásledovatelům cennou indicii, kde se azylant nachází a tím vystavit nebezpečí i jeho samotného. S vědomím, že cestovní doklad je majetkem státu, který jej vydal, navrhujeme nevracet cestovní doklad azylanta orgánům v zemi původu alespoň během doby, po kterou ochrana formou azylu trvá (§ 17 AZ). 4. K bodům 32 (§ 46a odst. 5) a 52 (§ 73 odst. 5) Doporučení ASIMu A. V § 46a odst. 1 za slovem „ministerstvo“ doplnit slova „do 10 dnů ode dne přijetí cizince v přijímacím středisku“. B. V nově navrhované druhé větě § 46a odst. 5 a § 73 odst. 5 vypustit slova „spisu ministerstvem“ a nahradit je slovem „žaloby“. (tento bod byl MV v průběhu připomínkového řízení pozměněn; blíže viz článek v rubrice „Aktuality“) C. V § 46a odst. 5 a § 73 odst. 5 na konci doplnit větu následujícího znění: „Zruší-li soud rozhodnutí ministerstva podle odst. 1 nebo nerozhodne-li soud o žalobě ve stanovené lhůtě, ministerstvo umožní cizinci opustit neprodleně přijímací středisko a, jedná-li se o žadatele o mezinárodní ochranu, dopraví jej do pobytového střediska.“
Uvedená ustanovení zavádějí do AZ 7 denní lhůtu pro vydání rozhodnutí, jíž bude nově vázán správní soud v řízení o žalobě proti rozhodnutí o povinnosti žadatele setrvat v přijímacím středisku (§ 46a odst. 1 AZ) a v řízení o žalobě proti rozhodnutí o nepovolení vstupu na území (§ 73 odst. 4 AZ). Stanovení lhůty pro vydání rozhodnutí je sice nutno obecně hodnotit kladně, navržená právní úprava však i nadále vyvolává otázky slučitelnosti zbavení svobody v přijímacích střediscích s čl. 5 odst. 1 a 4 EULP. 5. Připomínky týkající se společně bodů 32 i 52 Ve vztahu k zavedené 7 denní lhůtě je nutné především upozornit, že počátek běhu této lhůty je poněkud kuriózně vázán na den doručení spisu ministerstvem soudu. Pro doručení spisu ministerstvem soudu však již žádná lhůta neexistuje a překvapivě s ní nepočítá ani chystaná novela SŘS. Ta v tomto směru pouze ukládá správnímu orgánu povinnost učinit tak „bez zbytečného odkladu“ (novela § 74 odst. 1 SŘS). Tím se však i 7 denní lhůta určená soudu stává relativní a proces přezkumu rozhodnutí o zajištění tak opět může trvat i několik týdnů v rozporu s čl. 5 odst. 4 EULP požadující soudní přezkum zajištění probíhající „urychleně“. Z hlediska ústavního principu právní jistoty jednotlivce se pak navrhovaná úprava jeví jako problematická i z toho důvodu, že dotčený cizinec fakticky nemůže zjistit moment, kdy byl správní spis soudu doručen a kdy tedy v jeho případě 7 denní lhůta začala běžet. O doručení spisu soudu není cizinec žádným způsobem informován a tento údaj je zřejmý jen ze spisu, ke kterému však cizinec nemá vzhledem ke svému zajištění přístup. Cizinec tak prakticky nebude mít možnost ověřit, zda rozhodnutí bylo v jeho případě skutečně vydáno v zákonné lhůtě či nikoliv. Navrhujeme proto, aby počátek 7 denní lhůty byl stanoven na den doručení žaloby soudu (doporučení B.). Tímto způsobem koncipovaná lhůta zaručí „urychlenost“ rozhodování soudu ve smyslu čl. 5 odst. 4 EULP a zároveň umožní zajištěnému cizinci v zásadě přesně určit den, kterým se lhůta končí. Nová právní úprava s sebou přináší i další problém a sice že ani AZ ani SŘS nespojují s marným uplynutím 7 denní lhůty žádné účinky. Pokud tedy soud, ať už z jakéhokoliv důvodu, rozhodnutí během zákonem stanovené doby nevydá, cizinec zůstane i nadále zbaven svobody v přijímacím středisku, opět ve zjevném rozporu s čl. 5 odst. 1 EULP (požadavek zákonnosti zbavení svobody). Navrhujeme proto, aby byla v AZ explicitně stanovená povinnost ministerstva v případě marného uplynutí lhůty propustit cizince z přijímacího střediska a, jedná-li se o žadatele o mezinárodní ochranu, dopravit jej do pobytového střediska (doporučení C.). Problematická je rovněž skutečnost, že zrušením rozhodnutí ministerstva, v jehož důsledku je cizinec povinen setrvat přijímacím středisku, ministerstvu automaticky nevzniká povinnost cizince z přijímacího střediska propustit. V daném případě se uplatní obecná úprava obsažená v SŘS a po zrušení rozhodnutí je věc pouze vrácena správnímu orgánu k dalšímu řízení (§ 78 odst. 4 SŘS). Takováto právní úprava však opět neodpovídá požadavkům čl. 5 odst. 4 EULP, podle kterého „každý, kdo byl zbaven svobody zatčením nebo jiným způsobem, má právo podat návrh na řízení, ve kterém by soud urychleně rozhodl o zákonnosti jeho zbavení svobody a nařídil propuštění, je-li zbavení svobody nezákonné“. Analogicky k § 127 odst. 1 písm. b) ZPC je proto nezbytné doplnit do AZ ustanovení explicitně zakládající povinnost ministerstva ukončit zajištění cizince v přijímacím středisku a, jedná-li se o žadatele o mezinárodní ochranu, dopravit jej do pobytového střediska (doporučení C.).
Připomínky týkající se pouze bodu 32 Práva podat návrh na soudní přezkum zákonnosti zbavení svobody má podle čl. 5 odst. 4 EULP každý jednotlivec. EULP přitom nepředpokládá žádnou možnost (vyjma čl. 15 odst. 1, který je zde irelevantní), aby výkon uvedeného práva byl po určitou dobu suspendován. Tomu ale neodpovídá znění AZ. Podle § 46 odst. 1 je cizinec povinen setrvat v přijímacím středisku do doby, než budou ukončeny identifikační úkony a lékařské vyšetření. Teprve poté je ministerstvo povinno rozhodnout, zda dotyčný může přijímací středisko opustit či nikoliv. AZ však nikde nespecifikuje maximální dobu, po kterou mohou identifikační úkony a lékařské vyšetření trvat, resp. ve které je ministerstvo povinno rozhodnout o setrvání jedince v přijímacím středisku. Teoreticky tak ministerstvo může rozhodnutí vydat až po několikaměsíčním zajištění cizince ve středisku, aniž by dotyčný měl během této doby jakoukoliv možnost zákonnost zbavení své svobody zpochybnit. Z hlediska zajištění závazků podle EULP je proto nezbytné stanovit nejen lhůtu pro vydání soudního rozhodnutí, ale též lhůtu pro vydání správního rozhodnutí o povinnosti setrvat v přijímacím středisku. Tato lhůta pak nesmí být delší než řádově několik málo dnů (doporučení A.). 6. K bodu 50 (§ 71 odst. 2) Doporučení ASIMu V novelizovaném § 71 odst. 2 písm. a) doplnit za slovem „osvědčení“ na konci věty slova „vyjma skutečností, které cizinec uvedl jako důvod pro udělení mezinárodní ochrany“. Pořizování, shromažďování a šíření osobních údajů je vždy zásahem do práva jednotlivce na soukromý život. Každý takový zásah proto musí být podroben testu proporcionality, tzn. musí se jednat o zásah „nezbytný“ vzhledem k okolnostem, za kterých k němu došlo. Skutečnost, že součástí evidencí vyjmenovaných v § 71 odst. 2 písm. a) AZ by měly být i informace týkající se důvodů, pro které cizinec žádá v ČR o mezinárodní ochranu, pak tento požadavek nezbytnosti zjevně nesplňuje. Je totiž zřejmé, že se jedná o citlivé informace úzce spojené se soukromým životem cizince, které nemají pro účely vedení příslušné evidence žádný význam. Podle § 71 odst. 6 navíc k těmto informacím může mít přístup prakticky kterýkoliv orgán státu, čímž se zvyšuje riziko jejich vyzrazení. Často se přitom jedná o informace, jejichž vyzrazení může dotyčného cizince popř. cizincovy příbuzné vystavit ohrožení ze strany jeho pronásledovatelů. Navrhuje se proto, aby důvody, pro které cizinec žádá v ČR o mezinárodní ochranu, nebyly do příslušných evidencí zařazovány.
