KEDUDUKAN DEWAN PERWAKILAN DAERAH DALAM SISTEM KETATANEGARAAN INDONESIA

Kedudukan Dewan Perwakilan Daerah dalam Sistem Ketatanegaraan Indonesia

KEDUDUKAN DEWAN PERWAKILAN DAERAH DALAM SISTEM KETATANEGARAAN INDONESIA Oleh: PUTRI NOOR ILHAM, DENY PRIHATMADJA Fakultas Hukum Universitas INDONUSA Esa Unggul, Jakarta Fakultas Hukum Universitas INDONUSA Esa Unggul, Jakarta Jl. Arjuna Utara Tol Tomang Kebun Jeruk, Jakarta 11510 [email protected]

ABSTRAK Amandemen Undang-Undang Dasar 1945 telah menentukan bahwa dalam sistem ketatanegaraan Indonesia diatur kedudukan antara Dewan Perwakilan Rakyat dan Dewan Perwakilan Daerah adalah sama, namun masing-masing mempunyai kewenangan sendiri. Dewan Perwakilan Rakyat mewakili pusat, sedangkan Dewan Perwakilan Daerah mewakili daerah pemilihannya, namun bersama dengan Dewan Perwakilan Rakyat membahas rancangan Undang-Undang Otonomi Daerah, perimbangan keuangan pusat-daerah dan lain-lain. Kedudukan DPD RI ini pada sesungguhnya memang memiliki kedudukan yang setara dengan DPR RI, hal ini sesuai dengan yang dinyatakan dalam Pasal 2 ayat (1) dan Pasal 22 Undang-Undang Dasar 1945. namun disisi lain dalam Pasal 22 UUD 1945 ini sendiri, khususnya pada pasal 22 D dan juga dalam UndangUndang Susunan dan Kedudukan (UU Susduk) ini justru malah terjadi pembatasan pengaturan kewenangan dari DPD itu sendiri, dan akibatnya dalam kenyataan serta prakteknya saat ini DPD tidak dapat melaksanakan tugas dan fungsi kelembagaannya secara maksimal karena faktor utama dari sistem peraturan yang mengatur kelembagaan DPD ini yang tercantum pada kedua UndangUndang tersebut. Dengan melihat adanya keterbatasan hak dan kewenangan yang dialami oleh DPD RI serta tidak optimalnya lembaga ini dalam menjalankan tugas dan fungsinya secara maksimal seperti telah disebutkan tadi, maka dapat disimpulkan atau bahkan terlalu terburu-buru untuk menyatakan bahwa Indonesia semata-mata sudah menganut sistem parlemen bikameral murni dan tidak keliru pula jikalau hal ini dapat dikatakan seolah-olah seperti menganut sistem parlemen bikameral sejati atau hal ini lazim disebut juga dengan quasi bikameral dalam sistem ketatanegaraan Indonesia, apabila menelaah kasus yang dialami oleh DPD RI ini. Oleh karena itu dengan adanya rencana amandemen kelima dari UUD 1945 ini diharapkan dapat menyelesaikan permasalahan yang saat ini terjadi pada lembaga DPD RI tersebut, terutama mengenai terbatasnya hak dan kewenangan dari DPD RI itu sendiri, dan juga di masa mendatang DPD dapat menjalankan tugas serta fungsi kelembagaannya secara optimal yang sesuai dengan kapabilitasnya sebagai lembaga tinggi negara. Cara penulis meneliti permasalahan adalah dengan cara melakukan penelitian hukum normatif dan empiris. Penulis menggunakan data primer dan data sekunder untuk melengkapi tulisan penulis. Kemudian dari data yang ada penulis pada akhirnya melakukan analisa data secara kualitatif. Kata Kunci: Kedudukan, Dewan Perwakilan Daerah, Ketatanegaraan Indonesia.

bersifat otoriter. Padahal sebagai karya manusia,

Pendahuluan Selama 32 tahun masa pemerintahan orde

UUD 1945 disusun oleh para pendiri bangsa dengan

baru berkuasa sejak tahun 1966 hingga 1998,

bentuk yang sangat sederhana dan singkat karena

Undang-Undang Dasar 1945 telah dijadikan sema-

hanya terdiri dari 16 bab, 37 pasal, 49 ayat, 4 pasal

cam kitab suci sakral yang tidak boleh disentuh

aturan peralihan dan 2 ayat aturan tambahan, sifat-

perubahan dan yang pada akhirnya UUD 1945 ini

nya yang sederhana menimbulkan banyak celah

malah dijadikan suatu alat legitimasi untuk mem-

yang dapat dimanfaatkan untuk berlakunya negara

perkuat kekuasaan rezim orde baru yang memang

kekuasaan. (Morisan, 2005)

Lex Jurnalica Vol.5 No. 2, April 2008

55


Menyimak UUD 1945 memang telah secara jelas

yang duduk di lembaga MPR dan DPR untuk

menyatakan membuka diri untuk dilakukan peru-

memecat atau merecall anggota partainya yang

bahan. Hal ini ditegaskan melalui pasal 37 UUD

dianggap telah menentang pemerintah. Pemerintah

1945 yang menentukan persyaratan bahwa 2/3 dari

juga tidak segan-segan untuk menutup atau mem-

anggota MPR harus hadir, dan 2/3 dari yang hadir

bredel media massa yang dinilai tidak kooperatif

itu harus menyetujui perubahan tersebut. Namun

atau menyerang kebijakan pemerintah dengan

pasal yang seharusnya menjadi landasan berpijak

mengeluarkan Undang-Undang No. 21 Tahun 1982

untuk mewujudkan aspirasi rakyat dalam kenya-

tentang Pers dan UU. No. 24 Tahun 1997 tentang

taannya telah diubah dengan adanya ketetapan MPR

penyiaran.

No: IV/MPR/1983 tentang referendum.

Pada masa orde baru pembangunan me-

Sejarah telah menunjukan bahwa dalam 7

mang berjalan dengan cukup baik, tingkat pertum-

kali pemilu selama era orde baru, dan partai Golkar

buhan ekonomi bahkan pernah mencapai tujuh

selalu memenangkan pemilu dengan single majority

persen. Namun keberhasilan itu sebenarnya bersifat

dan pada setiap pemilihan presiden, Soeharto selalu

semu karena pembangunan dibiayai dari hutang luar

terpilih secara aklamasi, dan selama era orde baru

negeri yang jumlahnya setiap tahun cenderung

tersebut terjadi pemasungan hak-hak politik warga

semakin besar dan mencapai hampir 150 milyar US

negara, khususnya dalam hal berserikat dan ber-

Dollar. Pemerintah tampak bangga karena kreditur

kumpul untuk mengeluarkan pendapat baik lisan

asing setiap tahun bersedia menaikan jumlah

maupun tulisan, dalam bidang politik contohnya

pinjaman (hutang) kepada Indonesia.

adalah dengan adanya Undang-Undang No. 5

Pada tahun 1997, pemerintah orde baru

Tahun 1974 dan UU No. 5 Tahun 1979 tentang

menggelar pemilu ke tujuh yang dimenangkan

Pemerintahan Daerah dan Pemerintahan Desa, yang

secara mutlak oleh Golongan Karya (Golkar).

mana kedua Undang-Undang ini digunakan oleh

Seusai pemilu 1997 timbul krisis moneter yang

pemerintah pusat untuk memasung hak-hak dan ke-

parah sehingga menimbulkan penderitaan rakyat.

wenangan dari pemerintah daerah.

Krisis ini terjadi sebagai akibat hutang pemerintah

Selain itu juga dengan adanya Undang-

dan swasta yang terlalu besar serta praktek korupsi,

Undang No. 1 Tahun 1985 dan UU No. 3 Tahun

kolusi, dan nepotisme (KKN) yang merajalela. Nilai

1985 tentang pemilihan umum dan partai politik,

mata uang rupiah yang melorot drastis, harga kebu-

dimana kedua Undang-Undang ini membatasi

tuhan pokok melonjak tajam dan banyak kegiatan

hanya tiga partai politik saja yang boleh menjadi pe-

usaha yang bangkrut.

serta pemilu serta juga membatasi partisipasi ma-

Reformasi yang telah didengungkan oleh

syarakat dalam berpolitik. Dan juga dengan adanya

mahasiswa ditandai dengan mulai turun kejalan me-

UU No. 5 Tahun 1995 tentang susunan dan

minta perbaikan situasi yang memburuk akibat

kedudukan Anggota MPR, DPR dan DPRD, dimana

krisis ekonomi. Aksi demonstrasi mahasiswa sema-

Undang-Undang ini juga dijadikan alat oleh peme-

kin meluas, mereka mengusung tema reformasi di

rintah dengan cara mengintimidasi partai politik

segala bidang, namun aksi demo ini dijawab oleh

56



aparat keamanan secara represif dan puncaknya

hidup sebagai perwujudan kelengkapan Pemerintah

ribuan mahasiswa yang semula melakukan aksi

Negara.

secara sporadis, mulai memusatkan aksi demons-

Indonesia memasuki era reformasi, mes-

trasinya di gedung DPR/MPR tersebut. Para maha-

kipun tidak tertulis, berbagai kenyataan yang terjadi

siswa mendesak pimpinan MPR/DPR untuk me-

dewasa ini mengharuskan memahami periode sejak

minta Soeharto berhenti dari jabatannya sebagai

turunnya Presiden Soeharto sampai tahun 2004

presiden. Sementara itu sampai sore pada tanggal 20

mendatang sebagai masa transisi menuju Indonesia

Mei 1998, presiden Soeharto tampaknya masih

baru dengan sistem ketatanegaraan yang sama

yakin akan bisa mengatasi keadaan secara damai

sekali berubah secara fundamental dari sistem

dengan usulnya membentuk komite reformasi dan

ketatanegaraan sebelumnya berdasarkan Undang-

merombak kabinet menjadi kabinet reformasi,

Undang Dasar 1945 yang asli. Beberapa gagasan

namun keinginan Soeharto itu ditolak berbagai

mendasar masih berada dalam tahap perdebatan,

kalangan, termasuk oleh sejumlah menterinya.

tetapi sebagian lainnya sudah diadopsi ke dalam

Penolakan oleh sejumlah pembantu dekat-

rumusan Perubahan Pertama dan Perubahan Kedua

nya itu memberikan pukulan yang telak kepada

Undang-Undang Dasar 1945 yang telah ditetapkan

Soeharto dan rupanya itulah saat-saat terakhir ia

berlaku sejak tahun 1999 dan tahun 2000. beberapa

menjabat presiden. Akhirnya pada hari Kamis 21

gagasan fundamental yang sudah diadopsi itu

Mei 1998 sekitar pukul 10 pagi di ruang upacara

misalnya:

istana merdeka, disaksikan pimpinan DPR/MPR

Pertama, anutan prinsip pemisahan kekua-

dan ketua Mahkamah Agung, presiden Soeharto

saan (separation of power) dengan segala impli-

menyampaikan pidato pernyataan berhenti sebagai

kasinya sebagai ganti dari prinsip pembagian

presiden RI dan pada kesempatan itu sekaligus

kekuasaan (division atau distribution of power)

melantik B.J. Habibie sebagai presiden baru meng-

yang

gantikan Soeharto.

Undang-Undang Dasar 1945. Jika sebelumnya di-

berlaku

sebelumnya

dalam

sistematika

Runtuhnya rezim Orde Baru yang sentra-

tentukan dalam pasal 5 ayat (1) Undang-Undang

listik merupakan awal reformasi di Indonesia menu-

Dasar 1945 bahwa kekuasaan untuk membentuk

ju negara yang demokratis. Reformasi tengah dila-

perundang-undangan berada di tangan Presiden dan

kukan di berbagai bidang kehidupan yang meliputi :

dilakukan dengan persetujuan Dewan Perwakilan

politik, ekonomi, sosial, budaya, dan lain-lain.

Rakyat (DPR), maka dalam Perubahan Pertama dan

Salah satu hal yang terpenting dan menjadi wacana

Kedua Undang-Undang Dasar 1945 Pasal 20 ayat

nasional adalah reformasi Sistem Pemerintahan dan

(1) kekuasaan untuk membentuk undang-undang itu

Sentralisasi

ditegaskan berada di tangan DPR, sedangkan

menjadi

Desentralisasi

(Otonomi

Daerah) atau Kewenangan Daerah seluas-luasnya. Otonomi Daerah merupakan pengalihan

Presiden menurut Pasal 5 ayat (1) yang baru ditentukan

hanya

berhak

mengajukan

Rancangan

wewenang dari pusat ke daerah sekaligus meng-

Undang-Undang (RUU) kepada DPR. Perubahan

efektifkan daerah yang selama ini telah tumbuh dan

ini menegaskan terjadinya pergeseran kekuasaan le-


57


gislatif dari Presiden ke DPR, dengan konsekuensi

telah menjadi dasar operasional bagi penyeleng-

berubah pula pengertian tentang anutan prinsip

garaan otonomi daerah hingga kini.

pembagian kekuasaan menjadi pemisahan kekuasaan seperti yang dipahami selama ini.

Disamping itu terdapat pula gagasan fundamental lainnya yang diadopsi ke dalam Undang-

Kedua, dalam penyelenggaraan pemerintah

Undang Dasar 1945, yaitu: pertama, adalah pemili-

selama masa reformasi ini telah ditetapkan pula

han presiden secara langsung, kedua, pembentukan

kebijakan nasional yang menyangkut penyeleng-

lembaga Dewan Perwakilan Daerah yang didasar-

garaan otonomi daerah yang seluas-luasnya. Bahkan

kan pada perubahan amandemen ke III Undang-

kepada Propinsi Aceh dan Irian Jaya telah pula di-

Undang Dasar 1945 pada Bab VII A Pasal 22 C dan

berikan otonomi yang bersifat khusus dengan segala

Pasal 22 D yang dilakukan pada Sidang Tahunan

implikasinya. Kebijakan otonomi daerah yang luas

MPR tahun 2001, dan dengan adanya gagasan-

itu ditegaskan dalam Perubahan Kedua Undang-

gagasan baru tersebut, maka struktur parlemen

Undang Dasar 1945, yaitu dengan melengkapi dan

Indonesia di masa depan mengalami perubahan

menyempurnakan ketentuan Pasal 18 Undang-

sama sekali.

Undang Dasar 1945 yang tadinya hanya terdiri atas

Sedangkan

menyangkut

kewenangan

1 ayat menjadi 7 ayat, dan dengan menambah pasal-

Dewan Perwakilan Rakyat dan Dewan Perwakilan

pasal baru, yaitu Pasal 18A dan Pasal 18B yang

Daerah dalam rekruitmen anggotanya, di mana saat

masing-masing terdiri atas 2 ayat. Rekomendasi

ini terdapat 2 (dua) kamar seperti terjadi pada

kebijakan dalam penyelenggaraan otonomi daerah

Negara Indonesia. Dengan demikian perbedaan

itu bahkan ditetapkan pula dalam Ketetapan Majelis

kedua kamar parlemen Indonesia yang disebut

Permusyawaratan Rakyat Nomor: IVMPR/2000,


yang pada pokoknya menegaskan agar otonomi

Daerah itu dapat ditentukan oleh dua faktor, yaitu:

daerah yang luas itu dapat segera terwujud dengan

1. Sistem rekruitmen keanggotannya; dan

sebaik-baiknya. Apalagi disadari bahwa gagasan

2. Pembagian kewenangan di antara keduanya

penyelenggaraan otonomi daerah itu sendiri, mes-

dalam menjalankan tugas-tugas parlemen.

kipun sudah dirumuskan secara resmi di atas kertas sejak masa awal kemerdekaan dan kemudian dite-

Pada mulanya, tujuan dibentuknya parle-

gaskan lagi ketika awal-awal masa Orde Baru,

men bikameral itu memang biasanya dihubungkan

terbukti dalam prakteknya tidak pernah atau belum

dengan bentuk negara federal yang memerlukan dua

pernah terwujud secara nyata dalam praktek.

kamar untuk maksud melindungi formula federasi

Semangat ini pulalah yang kemudian mendorong

itu sendiri. Tetapi, dalam perkembangannya bersa-

lahirnya Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999

maan dengan terjadinya kecenderungan tuntutan ke

dan Undang-Undang Nomor 25 Tahun 1999 dan

arah desentralisasi kekuasaan dalam bentuk negara

kemudian diperbaharui kembali menjadi Undang-

kesatuan, sistem bikameral juga dipraktekkan di

Undang Nomor 32 tahun 2004 dan Undang-Undang

banyak negara kesatuan. (Jimly, 1996). Dalam sis-

33 tahun 2004 yang keempat Undang-Undang ini

tem pemerintahan parlementer, ada dua alasan

58



utama yang sering digunakan untuk menerapkan

ketatanegaraan yang berkembang yang menjadi

sistem bikameral ini, yaitu:

kebutuhan konstitusional bangsa dan negara yang

1. Adanya kebutuhan untuk menjamin keseimba-

demokratis. Untuk menjawab tuntutan reformasi

ngan yang lebih stabil antara pihak eksekutif

tersebut, semestinya sebuah konstitusi baru mene-

dan legislatif (the unbridled power or a single

gaskan hal-hal sebagai berikut: (1) penegasan

chamber being restrained by the creation of a

Indonesia sebagai negara hukum; (2) pengakuan

second chamber recruited on a different basis);

HAM yang mencakup hak sipil, politik, ekonomi,

dan

sosial dan budaya; (3) sistem check and balances

2. Keinginan untuk membuat sistem pemerin-

dalam kekuasaan legislatif, eksekutif, yudikatif

tahan benar-benar berjalan lebih efisien dan

serta pusat dan daerah; dan (4) environmental

setidaknya lebih mudah (Easy) melalui apa

rights. (Morisan, 2005)

yang disebut revising chamber untuk meme-

Pada perubahan sistem ketatanegaraan kita

lihara a careful check on the sometimes hasty

sebagaimana disebutkan telah diatur dalam Aman-

decisions of the first chamber.

demen ke IV dari Undang-Undang Dasar 1945 Pasal 2 ayat (1) melalui Sidang Tahunan MPR

Alasan yang kedua itulah yang biasa dise-

tahun 2002 yang menyatakan bahwa Majelis Per-

but oleh para ahli dengan sistem double check yang

musyawaratan Rakyat terdiri atas anggota Dewan

memungkinkan setiap produk legislatif diperiksa

Perwakilan Rakyat dan anggota Dewan Perwakilan

dua kali, sehingga terjamin kualitasnya sesuai

Daerah, yang dipilih melalui pemilihan umum dan

dengan aspirasi rakyat. Akan tetapi, syaratnya jelas

diatur lebih lanjut dengan Undang-Undang.

bahwa keanggotaan kedua kamar parlemen itu benar-benar yang mewakili aspirasi yang berbeda satu

Permasalahan

sama lain, sehingga keduanya benar-benar mencer-

1. Apakah kedudukan dan kewenangan lembaga

minkan gabungan kepentingan seluruh rakyat.

DPD RI sudah memadai apabila di tinjau dari

Karena itu, pertama-tama perlu ditentukan menge-

Undang-Undang Dasar 1945 dan Undang-

nai sistem rekruitmen keanggotaan Dewan Per-

Undang yang mengatur lembaga ini?

wakilan Rakyat dan Dewan Perwakilan Daerah

2. Apakah yang menjadi kendala bagi DPD RI

yang akan dituangkan dalam Undang-Undang Dasar

dalam kedudukan dan kewenangannya sebagai

1945 itu mestilah dibedakan satu sama lain, bukan

lembaga tinggi negara?

saja prosedurnya, tetapi juga hakikat aspirasi rakyat

3. Bagaimana kedudukan lembaga DPD RI dalam

yang akan disalurkan melalui sistem perwakilan di

sistem

kedua kamar itu juga harus berbeda.

Indonesia?

quasi

bikameral

ketatanegaraan

Dari sudut pandang konstitusi modern, bahwa perubahan pertama dan kedua UUD 1945 masih belum menjawab tuntutan reformasi dan masih belum menampung pemikiran-pemikiran hukum

Analisa Dan Pembahasan Perjalanan

sistem

desentralisasi

di

Indonesia jika dilihat kembali sepanjang sejarah


59


perjalanan bangsa ini cukup panjang dan berliku.

sebabnya mengapa kepemimpinan Soeharto anti

Perubahan politik di tahun 1990-an merupakan arus

multi partai, anti kemajemukan ideologi dan menya-

balik perjalanan bangsa Indonesia yang membawa

tukan ideologi dalam asas tunggal. Kekhawatiran

beberapa dampak positif. Pemerintah Pusat dan

akan lahirnya daerahisme dan propinsialisme, diper-

Daerah ke arah yang lebih demokratis dengan

tegas dengan membatasi masa jabatan kepala dae-

memperbesar porsi desentralisasi. Dengan peru-

rah dan mekanisme pemilihan. Kepala Daerah tidak

bahan sistem pemerintahan tersebut, otomatis ber-

sepenuhnya dipilih oleh Dewan. Secara formal

bagai perantara pendukung sistem yang selama ini

mekanismenya adalah perpaduan antara kehendak

bersifat sentralistik juga mengalami perubahan.

Daerah (mengusulkan tiga nama) dan kehendak

Sistem pemerintahan desentralisasi sebenar-

Pusat (menentukan/memilih satu dari tiga yang

nya telah digagas oleh para pendiri negara ini

diusulkan Dewan). Tetapi secara substantif Kepala

dengan menempatkan satu pasal dalam UUD 1945

Daerah adalah orang Pusat yang ditempatkan di

(pasal 18). Implementasi

tersebut selalu

daerah, selain didesain untuk mengendalikan

menimbulkan persoalan sejak tahun-tahun awal

Daerah, Undang-Undang Nomor 5 tahun 1974 tidak

kemerdekaan. Pergulatan sekunder, selalu meng-

memberi ruang gerak yang memadai bagi tokoh-

hadapi persoalan identitas primer berupa kuatnya

tokoh Daerah untuk membangun kekuatan dengan

solidaritas etnik, agama, adat dan bahasa serta

identitas Daerah. Pembunuhan massal yang ber-

tradisi lokal. Faktor-faktor ini pula yang menye-

langsung pertengahan tahun 1960-an, merupakan

babkan timbulnya pemberontakan kedaerahan selain

kendala struktural bagi kekuatan masyarakat ter-

faktor ketidakadilan dalam pembagian sumberdaya

masuk kekuatan-kekuatan di Daerah untuk mela-

ekonomi antara Pusat dan Daerah sejak tahun 1945

kukan tawar menawar dengan Pusat.

pasal

itu pula, Pemerintah Pusat memandang pluralitas

Intervensi pemerintah Pusat di masa yang

secara ambivalen. Di satu sisi mempromosikan

lalu telah menimbulkan masalah rendahnya kapa-

Bhinneka Tunggal Ika

sebagai semboyan resmi

bilitas dan efektivitas pemerintah daerah dalam

negara, di sisi lain menerapkan kebijakan sentra-

mendorong proses pembangunan dan demokrasi.

lisasi karena kebhinnekaan dilihat sebagai ancaman

Arahan dan statory requirement yang terlalu besar

disintegrasi. (Andi M.P, 1999).

dari Pemerintah Pusat menyebabkan inisiatif dan

Di bawah kepemimpinan Presiden Soeharto

prakarsa daerah cenderung mati, sehingga peme-

yang sangat sentralistik ini, Soeharto tanpa ragu-

rintah daerah seringkali menjadikan pemenuhan

ragu melihat keanekaragaman budaya, geopolitik

peraturan sebagai tujuan, dan bukan sebagai alat

kepulauan dan kemajemukan ideologi sebagaimana

untuk meningkatkan pelayanan kepada masyarakat.

ancaman persatuan dan kesatuan bangsa. Integrasi

Besarnya arahan dari Pusat itu didasarkan atas

nasional dalam visi Soeharto harus dimulai dari

pertimbangan menjamin stabilitas nasional dan kon-

integrasi wilayah (keutuhan wilayah) dan merasuk

disi sumber daya manusia di daerah. Hal demikian

ke integrasi bangsa. Dalam visi demikian, perbe-

dapat dipahami sebab konteks sosial dan politik

daan ideologi tidak dapat ditoleransi. Itulah

dirumuskannya Undang-Undang Nomor 5 tahun

60



1974 adalah penegakan stabilitas nasional dan

(5) keinginan pemerintah untuk menjadikan desa

pemberantasan kemiskinan serta keterbelakangan

sebagai unit politik di samping unit sosial budaya

masyarakat. Tetapi dalam jangka panjang, sentra-

dimana desa memiliki tatanan sosial budaya yang

lisasi seperti itu telah meimbulkan rendahnya akun-

otonom.

tabilitas, memperlambat pembangunan infrastruktur

Pada kenyataannya, mindset atau mentalitas

sosial, rendahnya tingkat pengembalian proyek-pro-

menjadi kendala yang cukup besar bagi pelaksanaan

yek publik, serta memperlambat pengembangan

tata pemerintahan yang baru ini. Selama kurang

kelembagaan sosial ekonomi di daerah. Apalagi

lebih 3 tahun pelaksanaan otonomi daerah (2000-

sejak tahun 1990-an berlangsung new game di kan-

2003), timbul berbagai macam persoalan yang

cah internasional di mana negara tidak akan mampu

disebabkan karena pola pikir dan mentalitas yang

lagi sebagai pemain tunggal dalam menghadapi

belum berubah. Dimasa lalu, sistem sentralistik me-

hyper competitive. Pemerintah akan terlalu besar

ngebiri inisiatif lokal dan menempatkan pemerintah

untuk menyelesaikan masalah kecil dan terlalu kecil

Pusat sebagai penguasa yang memiliki wewenang

untuk dapat menyelesaikan masalah yang dihadapi

sangat besar atas berbagai bentuk kebijakan pem-

oleh masyarakat.

bangunan. Keseragaman dan kepatuhan daerah terhadap pusat terjadi kata kunci sekaligus sebagai

Kendala-kendala Pelaksanaan Desentralisasi

mainstream dan ideologi pembangunan yang dija-

Dan Otonomi Daerah

lankan. Karenanya, pada masa itu kritik menjadi

Pada dasarnya, desentralisasi bertujuan membangun partisipasi masyarakat dan mengun-

sesuatu yang tabu atau dapat dianggap sebagai demonstrasi anti pemerintah pusat. (Ateng S, 2003)

dang keterlibatan publik seluas-luasnya dalam pro-

Setidaknya, selama 32 tahun proses ini

ses perencanaan, implementasi dan evaluasi pem-

berlangsung secara terus-menerus sehingga tidak

bangunan yang dijalankan. Untuk itu, desentralisasi

mengherankan jika mentalitas birokrasi pada akhir-

memberikan ruang yang lebih luas kepada daerah

nya mengikuti pola tersebut. Terlebih lagi, konflik

untuk secara demokratis mengatur pemerintahannya

menjadi sesuatu yang tabu dan keberagaman dipan-

sendiri sebagai manifestasi dari cita-cita sistem

dang sebagai ancaman dan sumber disintegrasi

desentralisasi. Tetapi, pelaksanaan sistem ini men-

bangsa. Pada masa kepemimpinan Soeharto, pola

dapatkan tantangan yang cukup besar dari peme-

pemerintahan yang diterapkan dalam struktur

rintah pusat. Kendala-kendala tersebut diantaranya

kekuatan dikenal sebagai pemerintah yang harmoni

adalah (1) mindset atau mentalitas aparat birokrasi

tanpa gejolak dengan mengembangkan ideologi

yang belum berubah; (2) hubungan antara institusi

Triple S yaitu Serasi, Selaras dan Seimbang. Pada

pusat dengan daerah; (3) sumber daya manusia yang

akhirnya terbentuklah subordinasi hubungan antara

terbatas; (4) pertarungan kepentingan yang ber-

pemerintah pusat dan daerah dengan kekuasaan

orientasi pada perebutan kekuasaan, penguasaan

sepenuhnya berada di pemerintah pusat.

aset dan adanya semacam gejala powershift syn-

Sejarah sistem pemerintahan di Indonesia

drom yang menghinggapi aparat pemerintah; dan

mencatat pasang surut sentralisasi dan desentralisasi


61


sebagai sistem administrasi pemerintahan, tidak

yang terpusat dengan paradigma pembangunan

dapat dilepaskan dari proses pertumbuhan suatu

sebagai landasan nilai yang menjadi acuan kebija-

negara. Sejarah mencatat desentralisasi di Indonesia

kan pemerintah. Sistem sentralistik yang mengakar

mengalami pasang surut seiring dengan perubahan

kuat dan mendarah daging membuat isu desentra-

konstelasi politik dalam pemerintahan di Indoensia.

lisasi atau otonomi daerah menjadi istilah asing

Pemusatan kekuasaan pemerintahan selama

yang bahkan definisinya pun tidak mudah untuk

tiga puluh tahun lebih dapat meredam gejolak dan

dipahami. Meskipun keluarnya Undang-Undang

konflik yang disebabkan tersumbatnya saluran aspi-

Nomor 22 tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah

rasi. Pemandulan lembaga negara dan pengebirian

dan Undang-Undang Nomor 25 tahun 1999 tentang

partai politik secara sistematik dilakukan, dan depo-

Perimbangan Hubungan Keuangan Pusat-Daerah

litisasi masyarakat dilakukan yang ditandai dengan

sudah cukup meredam tuntutan aspirasi daerah.

diberlakukannya

kebijakan masa

mengambang

Pengertian

otonomi

daerah

menurut

(floating mass). Akses hanya dapat dijangkau oleh

Undang-Undang Nomor 32 tahun 2004 sebagai

orang-orang lingkaran dalam pemerintahan, sehing-

amandemen Undang-Undang Nomor 22 tahun 1999

ga praktek Kolusi, Korupsi, dan Nepotisme (KKN)

adalah Hak, Wewenang, dan Kewajiban Daerah

tumbuh subur, sementara daerah dieksploitasi

Otonom untuk mengatur dan mengurus sendiri

dengan sewenang-wenang oleh pemerintah pusat.

urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat

Akhir dari pemerintah Orde Baru adalah diturun-

setempat sesuai dengan peraturan perundang-

kannya Soeharto melalui people power sebagai

undangan. Sedangkan desentralisasi adalah penye-

akumulasi dari ketidakpuasan rakyat. Dari keselu-

rahan wewenang pemerintah oleh Pemerintah

ruhan kejadian tersebut dapat dilihat bahwa per-

kepala daerah otonomi untuk mengukur dan mengu-

lakuan adil terhadap daerah dan pendelegasian

rus urusan pemerintahan dalam sistem Negara

wewenang adalah kebutuhan yang mendesak.

Kesatuan Republik Indonesia. (Khalid Pheni, 2005)

Otonomi daerah merupakan jawaban atas tuntutan

Bagaimanapun juga, otonomi daerah merupakan

tersebut, karena tidak mungkin pemerintah pusat

suatu kebutuhan yang mutlak, karena tidak mungkin

mampu menangani seluruh persoalan yang ada di

seluruh persoalan yang ada di satu negara hanya di

daerah.

tangani oleh pemerintah pusat. Terlebih lagi, Indonesia adalah negara kepulauan yang terdiri dari

Pokok-pokok Pikiran Otonomi Daerah Pada

wilayah yang dipisahkan oleh perairan,

masing-

Saat ini

masing wilayah memiliki ciri khas berdasarkan

Otonomi daerah adalah wacana yang hangat

letak geografis, kondisi alam dan sosiokultural

dibicarakan dan diperdebatkan karena menyangkut

masyarakat tentunya akan sangat kompleks. Dari

bagaimana upaya negara untuk menyejahterakan

kenyataan ini saja dapat dinilai betapa otonomi

rakyat. Di Indonesia, wacana otonomi daerah me-

daerah dan desentralisasi sistem pemerintah sangat

nguat di tahun 1990-an. Dalam kurun waktu cukup

perlu keberadaannya agar persoalan dan aneka

lama, Indonesia telah melaksanakan pemerintahan 62



kompleksitas yang muncul tidak memberikan

garaan berkehidupan di bidang ekonomi, politik,

implikasi negatif terhadap integrasi.

dan sosio kultural, dan penegakan hukum, maupun

Otonomi secara nyata berarti keleluasaan

penghargaan terhadap hak asasi manusia, tidak bisa

daerah untuk menyelenggarakan kewenangan peme-

lagi ditawar-tawar. Harapan dan tuntutan masya-

rintah di bidang tertentu yang keberadaannya dapat

rakat agar proses demokratisasi untuk terciptanya

dibuktikan secara nyata. Bidang tersebut juga

masyarakat demokratis yang berkeadilan berjalan

dibutuhkan serta tumbuh hidup dan berkembang di

lebih cepat, merupakan gambaran sebuah dinamika

daerah. Sedangkan otonomi yang bertanggung

dari bangsa Indonesia dalam menjawab tantangan

jawab berarti perwujudan pertanggung jawaban atas

perubahan zaman, dan memberikan visi dalam

konsekuensi pemberian hak dan wewenang kepada

upaya menciptakan masa depan yang lebih baik lagi

daerah berupa peningkatan di bidang pelayanan dan

bagi kehidupan berbangsa dan bernegara.

kesejahteraan masyarakat yang semakin baik, kehi-

Dengan telah terjadinya reformasi dalam

dupan demokrasi yang semakin berkembang, kea-

sistem otonomi daerah yang juga merupakan satu

dilan dan pemerataan, serta hubungan pusat-daerah

kesatuan di dalam reformasi sistem ketatanegaraan

yang serasi.

di Indonesia ini dan selain itu juga yang terutama adalah bahwa salah satu dari hasil reformasi ketata-

Hubungan Otonomi Daerah Dengan Terben-

negaraan tersebut ialah dengan telah dibentuknya

tuknya Lembaga Dewan Perwakilan Daerah

satu lembaga tinggi negara baru dalam wadah ke-

Seiring dengan terjadinya reformasi dalam

kuasaan legislatif, yaitu Dewan Perwakilan Daerah

berbagai aspek di negara Indonesia ini, yang mana

(DPD). Adapun yang menjadi latar belakang dari

hal ini juga termasuk titik puncak dari perkem-

pembentukan lembaga DPD ini adalah tidak ter-

bangan otonomi daerah di negara kita dan yang

lepas dari hasil risalah rapat pleno dan rapat

pada akhirnya Majelis Permusyawaratan Rakyat

paripurna pada sidang tahunan MPR RI tahun 2001,

mengeluarkan rekomendasi kebijakan dalam penye-

dan berikut ini adalah rapat-rapat pada sidang

lenggaraan otonomi daerah melalui hasil rapat pleno

tahunan MPR RI yang membahas serta memutus-

sidang tahunan MPR pada tahun 2000, yang kemu-

kan pembentukan lembaga DPD RI yaitu:

dian juga diikuti dengan dikeluarkannya ketetapan

a. Rapat pleno ke-12 Panitia Ad Hoc I Badan

mengenai rekomendasi ini, dan juga menghasilkan

Pekerja MPR RI pada tanggal 29 Maret 2001.

ketetapan perubahan kedua pada Undang-Undang

b. Rapat pleno ke-14 Panitia Ad Hoc I Badan

Dasar 1945 termasuk juga didalamnya perubahan

Pekerja MPR RI pada tanggal 10 Mei 2001. c. Rapat pleno ke-15 Panitia Ad Hoc I Badan

terhadap Pasal 18 UUD 1945 ini. Rekomendasi kebijakan penyelenggaraan otonomi daerah ini dikeluarkan oleh MPR dengan dilatar belakangi oleh karena MPR telah mencermati bahwa harapan dan tuntutan masyarakat ten-

Pekerja MPR RI pada tanggal 15 Mei 2001, serta d. Rapat paripurna ke-7 MPR RI pada tanggal 9 November 2001.

tang proses pencapaian keadilan dalam penyelengLex Jurnalica Vol.5 No. 2, April 2008

63


Di dalam ketiga rapat pleno serta rapat paripurna

yang dikehendaki, maka amanat konstitusional telah

tersebut, dapat disimpulkan bahwa para fraksi yang

terpenuhi seluruhnya. (Purwo Santoso, 2003).

hadir dalam rapat memiliki suatu keinginan untuk

Pembentukan lembaga DPD ini tidaklah

melakukan perubahan sistem terhadap lembaga per-

baru sama sekali kalau dilihat dari perkembangan

wakilan rakyat/legislatif dari sistem satu kamar

MPR. dari segi ini, DPD adalah modifikasi atau

(unikameral atau unikameral plus) yang selama ini

penjelmaan dari fraksi utusan daerah melalui rapat

dianut oleh sistem parlemen di Indonesia menjadi

pleno dalam sidang tahunan MPR tahun 2001 dan

sistem dua kamar atau bikameral.

2002, yang kemudian menghasilkan ketetapan

Dalam rancangan perubahan Pasal 2 UUD

berupa pembentukan lembaga DPD ini. Kemudian

1945, disebutkan sebagai berikut, Pasal 2 ayat (1)

timbul pertanyaan dari beberapa ahli, mengapa

alternatif 1, MPR terdiri atas anggota DPR dan

muncul lembaga DPD padahal di dalam UUD 1945

anggota DPD yang dipilih melalui pemilihan umum

sebelum amandemen sudah ada ketentuan mengenai

di tambah dengan utusan golongan yang diatur me-

utusan daerah. Hal ini perlu di kaji lebih mendalam

nurut ketentuan undang-undang. Alternatif 2, MPR

mengapa terjadi proses yang demikian, terben-

terdiri atas anggota DPR dan anggota DPD yang

tuknya lembaga DPD antara lain karena daerah juga

dipilih melalui pemilihan umum dan diatur lebih

ingin mendapat perhatian, diperhatikan identi-

lanjut dengan Undang-Undang. (Jakob Tobing,

tasnya, jati dirinya, dan agar kepentingan-kepen-

2001)

tingannya mendapat perhatian. Hal ini karena riwaJika DPR merupakan lembaga perwakilan

yat masa lalu, baik dalam pemilihan kepala daerah

politik yang anggota-anggotanya berasal dari partai

maupun pembagian hasil-hasil pembangunan dae-

politik, maka DPD merupakan lembaga perwakilan

rah kurang diperhatikan dan diakomodasi kepenti-

kewilayahan/kedaerahan yang anggota-anggotanya

ngannya, melalui fraksi utusan daerah yang me-

adalah perseorangan. Tugas, fungsi, dan wewenang

mang selama ini fraksi tersebut menjadi represen-

DPD sangat terkait erat dengan memperjuangkan

tasi dari masyarakat daerah secara keseluruhan di

dan memadukan aspirasi, kepentingan, dan kebera-

dalam

daan wilayah-wilayah/daerah-daerah yang demikian

Martosoewigno, 2003)

banyak dan beragam di Indonesia dengan tetap menjaga dan menjunjung tinggi NKRI.

lembaga

MPR

RI.

(Sri

Soemantri

Di masa lalu, perwakilan kedaerahan lebih dimaknai sebagai perwakilan simbolik. Ada tokoh-

Dalam banyak kajian telah dikatakan bahwa

tokoh yang mewakili daerah, tidak pernah dikem-

lembaga DPD dibentuk untuk menjamin keter-

bangkan mekanisme dengan hubungan kerja agar

wakilan daerah yang merupakan salah satu elemen

aspirasi kedaerahan tersebut terkelola dengan baik,

penting bagi pemeliharaan NKRI. Secara legal insti-

dan pada gilirannya mewarnai proses pembuatan

tusional,

dengan

kebijakan publik pada level nasional. Poin yang

dipilihnya empat wakil dari masing-masing pro-

ditegaskan disini adalah bahwa wakil-wakil yang

pinsi. Mereka ini akan mendapatkan mandat dari

direkrut dari daerah harus memiliki hubungan dan

rakyat daerah untuk jadi wakil mereka. Jika ini saja

mekanisme kerja dengan lembaga-lembaga politik

64

keterwakilan

itu

dibuktikan



di tingkat daerah yang handal. Dengan kehandalan

sanakan sistem demokrasi yang baik di negara

inilah DPD akan memiliki makna bagi penyeleng-

Indonesia ini, dan yang terutama adalah perubahan

garaan kekuasaan pada level nasional. Ini berarti,

didalam struktur parlemen Indonesia dari sistem

DPD harus mengembangkan tata kelembagaan

satu

sedemikian rupa sehingga lembaga ini mengakar di

kamar/Bikameral, serta terciptanya hubungan inter-

daerahnya masing-masing.

aktif dan keseimbangan(check and balances) yang

Dalam konteks ini DPD RI harus bisa menempatkan disi sebagai sebuah lembaga yang

kamar/Unikameral

menjadi

sistem

dua

baik, setara, adil, juga dapat saling bekerja sama antara masing-masing lembaga Legislatif tersebut.

dapat memoderasi kepentingan-kepentingan terse-

Melalui amandemen ketiga UUD 1945 ini

but dan atau menjadi fasilitator lembaga-lembaga

terjadi perubahan besar dalam sistem ketatane-

politik daerah. Oleh karena itu, sejumlah inovasi

garaan Indonesia. Perubahan besar itu antara lain

politik dan yuridis perlu dikembangkan dalam

dibentuknya sejumlah lembaga demokrasi baru

rangka memastikan inovasi konstitusional dalam hal

seperti Dewan Perwakilan Daerah (DPD) Mahka-

mengatur kedudukan lembaga DPD serta hubu-

mah Konstitusi dan Komisi Yudisial, serta memas-

ngannya yang khusus terhadap pemerintahan daerah

tikan diselenggarakannya pemilihan Presiden dan

agar bisa tumbuh dan berkembang. Fasilitasi pada

Wakil Presiden secara langsung sehingga secara

level kelembagaan, bahkan teknis operasional

radikal telah mengubah bangunan sistem pemerin-

sangat diperlukan agar inovasi ini tidak mati ber-

tahan dan struktur ketatanegaraan Indonesia.

kembang. Kerangka bagi pengembangan lembaga

Perubahan penting lainnya adalah tidak

DPD memang tidak boleh melangkahi koridor

adanya lagi lembaga tertinggi negara sebagaimana

formal, namun pendekatan informal sangat diper-

disebutkan dalam ketentuan lama pasal 1 ayat (2)

lukan bagi terciptanya suatu peraturan yang menga-

UUD 1945 sebelum amandemen yang menye-

tur secara spesifik bagi hubungan antara DPD RI

butkan. “Kedaulatan adalah ditangan rakyat dan

dengan pemerintah daerah serta elemen-elemen

dilakukan sepenuhnya oleh Majelis Permusya-

penting di dalam masyarakat daerah tersebut.

waratan Rakyat”. Pemegang kedaulatan rakyat yang dulu berada di tangan Majelis Permusyawaratan

Perubahan Undang-Undang Dasar 1945

Rakyat (MPR) melalui amandemen telah didistri-

Reformasi telah membawa beberapa peru-

busikan kepada berbagai lembaga tinggi negara.

pada

Republik

Kekuasaan MPR yang dulunya sangat besar itu

Indonesia yang ditandai dengan perubahan/ Aman-

diredusir melalui pasal 1 ayat (2) Amandemen

demen Undang-Undang Dasar 1945, yang di dalam-

ketiga UUD 1945 yang menyatakan: “Kedaulatan

nya juga mengatur pembentukkan Lembaga Dewan

berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut

Perwakilan Daerah (DPD) RI.

Undang-Undang Dasar.” Dengan demikian kekua-

bahan

Sistem

Ketatanegaraan

Terbentuknya Dewan Perwakilan Daerah

saan tertinggi telah berpindah dari MPR kepada

pada hakekatnya terkait dengan adanya reformasi

hukum dasar negara yaitu Undang-Undang Dasar

sistem ketatanegaraan, juga dalam rangka melak-

(Morisan, 2005)


65


Penegasan Indonesia sebagai negara hukum dican-

Lembaga Dewan Perwakilan Daerah (DPD)

tumkan pada pasal 1 ayat (3): “Negara Indonesia

yang mana para anggotanya dipilih melalui

adalah negara hukum.” Sebelum amandemen, pen-

pemilihan umum, dan juga pengisian anggota DPD

jelasan mengenai Indonesia sebagai negara hukum

ini merupakan hak perseorangan yang menjadi

tidak ditemui di dalam batang tubuh tetapi terdapat

perwakilan daerah. Dengan demikian anggota DPD

dalam Penjelasan yang menyebutkan: “Negara

dapat berasal dari anggota pemerintah daerah,

Indonesia berdasar atas hukum (Rechtstaat), tidak

anggota DPRD atau masyarakat biasa di daerah.

berdasarkan kekuasaan belaka (Machtstaat).” Pene-

Kandidat anggota DPD tidak berasal dari dan atau

gasan Indonesia sebagai negara hukum adalah suatu

berafiliasi dengan partai politik tertentu. Rakyat

hal yang esensial, dan tidak dapat hanya dilekatkan

dapat memilih sendiri secara langsung wakil-wakil

di bagian Penjelasan. Karenanya dalam Aman-

yang dikenalnya untuk duduk di DPD.

demen UUD 1945 ketentuan ini diletakan pada bagian pasal-pasal.

Pemilihan anggota DPD merupakan adopsi model Senat di Amerika Serikat. Sesuai model

Selain itu, melalui amandemen ketiga ini

Senat, anggota DPD adalah wakil rakyat daerah dan

DPR mendapatkan peran lebih besar untuk menen-

bukan wakil pemerintah daerah. Tidak ada keteri-

tukan mengenai pengangkatan pejabat dalam suatu

katan legal formal antara anggota DPD dan kebija-

kedudukan tertentu. Ada pejabat yang harus diaju-

kan yang dibuat pemerintah daerah. Model sema-

kan pencalonannya oleh DPR (candidature), yaitu:

cam ini memberi kebebasan kepada anggota DPD

Anggota hakim konstitusi, anggota hakim agung,

untuk mengartikulasikan dan menyampaikan kepen-

anggota BPK (Badan Pemeriksa Keuangan), dan

tingan rakyat di daerahnya. (Morisan, 2005)

anggota Komnas HAM. Ada pejabat yang pengang-

Amandemen ke IV dari Undang-Undang

katannya harus mendapat persetujuan DPR (appro-

Dasar 1945 Pasal 2 ayat (1) menyatakan sebagai

val), yaitu: Anggota komisi-komisi negara, Pang-

berikut:

lima TNI, Kapolri, Jaksa Agung, serta Gubernur BI

“Majelis Permusyawaratan Rakyat terdiri atas anggota Dewan Perwakilan Rakyat dan anggota Dewan Perwakilan Daerah yang dipilih melalui pemilihan umum, dan diatur lebih lanjut dengan undang-undang”.

(Bank Indonesia). Ada pula pejabat yang pengangkatannya cukup mendapat pertimbangan DPR (confirmation), yaitu: Pengangkatan Duta Besar dan penerimaan Duta Besar dari negara asing. Hak-hak yang terakhir ini sebenarnya tidak terkait dengan fungsi pengawasan, fungsi legislasi dan fungsi anggaran; akan tetapi hak-hak untuk menyarankan, menganjurkan ataupun untuk mengkonfirmasikan dan menyetujui seseorang itu dapat diartikan dengan fungsi tambahan DPR yang bersifat coadministration.

Kehadiran

Dewan

Perwakilan

Daerah

(DPD) diawali dengan Rapat Pleno ke-12 Panitia Ad-Hoc I Badan Pekerja MPR, pada tanggal 29 Maret 2001 dipimpin oleh Drs. Jakob Tobing, MPA selaku Ketua Badan Pekerja MPR. Dalam pembahasan tersebut telah pula dikatakan bahwa prinsip dasarnya menyetujui apa yang telah dihasilkan oleh Badan Pekerja ini hanya tadi sebagaimana yang juga anggota lain memberikan tanggapannya yang

66



berkaitan dengan batasan minimal persidangan

dan sumber ekonomi lainnya itu DPD harus ikut

DPD.

membahas Rancangan Undang-Undang tersebut. Secara lebih jelas Pasal 22 C tiga ayat itu

Pada ayat (3) ini memang dapat, kata dapat

tidak ada persoalan untuk disetujui rumusan Badan

itu sifatnya tentatif. Maksudnya disini adalah fungsi

Pekerja, lalu Pasal 22D memang disini adanya ayat

dan wewenang yang dimiliki oleh DPD ini sifatnya

(1) DPD dapat mengajukan kepada DPR itu seakan-

tidak tetap atau sementara dan sewaktu-waktu dapat

akan mengesankan DPD ini Sub Organisasi dari

diubah kembali dan disesuaikan dengan kapabilitas

DPR.

dan kinerja DPD nanti dalam menjalankan tugas Oleh karena itu DPD juga memiliki fungsi

dan fungsi kelembagaannya diwaktu mendatang.

Legislasi, fungsi Budgeting fungsi Pertimbangan

Padahal menghendaki DPD ke depan itu juga salah

(konsultasi) dan fungsi Pengawasan, oleh karenanya

satu fungsinya melakukan pengawasan, jadi dengan

pada ayat (1) pasal 22D ini mereka yang mengusul-

menghapus kata dapat penulis pikir ini lebih mem-

kan kata kepada DPR, jadi DPD dapat mengajukan

pertegas keberadaan DPD itu sendiri, adapun anak

kepada DPR Rancangan Undang-Undang, jadi

kalimat ayat (3) memang kalau itu dihilangkan serta

mengajukan Rancangan Undang-Undang itu hanya

menyampaikan hasil pengawasannya itu, akan lebih

kepada DPR namun disini DPD bukan Sub Orga-

baik karena dengan rumusan seperti ini kembali

nisasi dari DPR, tapi sebagai setara saja, maksudnya

mengesankan DPD itu Sub Organisasi dari DPR,

yaitu, bahwa oleh karena DPD adalah lembaga

padahal seterusnya tidak begitu.

legislatif perwakilan daerah yang memiliki kedudu-

Pada ayat (4) penulis pikir juga tidak ada

kan yang setara dengan DPR namun untuk ruang

persoalan, hanya terakhir menyangkut usulan dari

lingkup spesifikasi dari fungsi dan kewenangannya

Fraksi Partai Golkar usulan adanya penambahan

disesuaikan terhadap Rancangan Undang-Undang

ayat baru yang substansinya mengatur tentang ke-

tertentu saja yang hanya berkaitan dengan otonomi

wenangan DPD dalam mengajukan usul member-

daerah, hubungan pusat dan daerah dan seterusnya

hentikan Presiden dan atau Wakil Presiden kepada

sebagaimana yang termaktub dalam ayat (1). Pada

MPR. Tidak harus dirumuskan di sini secara khusus

ayat (2)-nya memang disini ada dua alternatif.

karena kewenangan itu ada di MPR, di mana semua

Alternatif pertama DPD hanya memberikan

fraksi sudah sepakat hakekat MPR itu ya DPR dan

pertimbangan atas Rancangan Undang-Undang ter-

DPD, artinya DPD itu bagian dari MPR juga.

tentu, sedang alternatif dua selain pertimbangan

(Jakob Tobing, 2001)

yang diberikan oleh DPD, DPD juga ikut serta

Didalam Pasal 22 C cukup memadai, sebab

membahas Rancangan Undang-Undang tertentu itu.

dengan itu karena cukup memberikan pemahaman

Pada

alternatif

kedua,

karena

prinsip

dasarnya DPD itu fungsinya juga sebagaimana yang

tentang DPD itu, pemilihan anggota-anggotanya, dan sebagainya sebagian sudah ada.

dimiliki oleh DPR, jadi khusus menyangkut Ran-

Kemudian untuk Pasal 22 D tetap seperti itu

cangan Undang-Undang yang berkaitan dengan

dapat mengajukan kepada Dewan Perwakilan Rak-

Otonomi Daerah, pengelolaan sumber daya alam

yat karena sebagai corenya itu supaya tidak


67


bertentangan lagi dengan yang dirumuskan dalam

Daerah sama dengan Perwakilan Rakyat sama

perubahan kedua tentang DPR. Berangkat dari yang

sebenarnya itu.

dijelaskan dalam perubahan kedua tentang DPR.

“Kita dari Panita Ad Hoc I yang lampau

Berangkat dari yang dijelaskan terlebih dahulu

sebenarnya sudah memasukkan disitu sebenarnya

maksud bikameral adalah dalam rangka harmoni

yaitu kita tidak ingin DPD itu sama sekali tidak

keparipurnaan dalam rangka keutuhan Negara

mempunyai pengaruh pada legislasi tetapi penga-

Kesatuan Republik Indonesia.

ruhnya memberikan pertimbangan, memberikan

Telah dijelaskan di sini tentang hal-hal

usulan kalau mengajukan itu tidak berarti sub

berkenaan dengan kepentingan daerah, otonomi

ordinir, karena pemerintah pun mengajukan kepada

daerah, hubungan pusat-daerah, pembentukan dan

DPR.” (Jakob Tobing, 2001)

pemekaran daerah, pengelolaan sumber daya dan

Berdasarkan Undang-Undang Nomor 12

seterusnya, perimbangan pusat dan daerah, dapat

tahun 2003 Pasal 109 menyatakan sebagai berikut:

mengajukan artinya ada kemungkinan bukan dari

(1) Penetapan calon terpilih anggota DPD didasar-

satu pihak saja tapi pendapat dari pihak lain boleh-

kan pada nama calon yang memperoleh suara

boleh saja, sedangkan ikut membahasnya ditekan-

terbanyak pertama, kedua, ketiga, dan keempat

kan dalam Pasal 22D ayat dua alternatif dua.

di propinsi yang bersangkutan.

Kemudian untuk ayat Pasal 22 ayat (2)

(2) Dalam hal perolehan suara calon terpilih

dipilih alternatif kedua karena ada ketegasan itu ada

keempat terdapat jumlah suara yang sama,

dua kewenangan yang jelas. Sampai dengan kata-

maka calon yang memperoleh dukungan pemi-

kata serta ikut membahas itu kewenangan dalam

lih yang lebih merata penyebarannya di seluruh

rangka ikut bersama-sama dalam pembentukan

Kabupaten/Kota di Propinsi tersebut ditetapkan

Undang-undang berkenaan dengan hal-hal yang

sebagai calon terpilih.

sifatnya nasional, ikut mencermati dalam rangka keutuhan, kesatuan bangsa dan negara. (Jakob

(3) Tata cara pelaksanaan penetapan calon terpilih anggota DPD ditetapkan oleh KPU.

Tobing, 2001) Sebenarnya beberapa alasan yang sudah

Ketentuan sebagaimana yang diatur ter-

dikatakan oleh Pak Afandi, (Affandi, 2001) kami

sebut, pada dasarnya bagi mereka yang telah

ingin bersama-sama mengingatkan bahwa kita

terpilih, maka akan mewakili daerah pemilihannya,

sudah bersepakat pada Pasal 1 ayat (2) yang menga-

sebagaimana ia dicalonkan serta propinsi di mana ia

takan kedaulatan ada di tangan rakyat hanya perbe-

mewakili.

daanya ada yang dilaksanakan ada yang sesuai

Sebagai anggota DPD yang telah terpilih

dengan Undang-Undang Dasar, yang berdaulat itu

secara sah berdasarkan Undang-Undang Nomor 12

rakyat. Jadi kalau ada 2 (dua) Dewan, 1 (satu)

tahun 2003, maka ia mempunyai kewenangan

Dewan Perwakilan Rakyat, maka jelas yang lebih

sebagai berikut :

berdaulat itu Perwakilan Rakyat bukan Perwakilan

1. Mewakili

daerah

pemilihannya

dalam

hal

menyampaikan aspirasi dari daerah pemi68



lihannya,

serta

rakyat

daerah

yang

telah

3. Ikut serta dalam upaya melakukan pembinaan

memilihnya. Hal ini berkaitan dengan kewajiban

politik kepada masyarakat dimana ia mewa-

yang dimiliki oleh anggota DPD dan diatur pada

kilinya. Hal ini berkaitan pada Pasal 50h

Pasal 50f Undang-Undang Nomor 22 tahun 2003

Undang-Undang yang sama, yaitu anggota DPD

tentang Susunan Dan Kedudukan MPR, DPR,

juga mempunyai kewajiban untuk memberikan

DPD dan DPRD (UU Susduk), yaitu anggota

pertanggungjawaban secara moral dan politik

DPD mempunyai kewajiban untuk menyerap,

kepada pemilih dan daerah pemilihannya. Hal

menghimpun, menampung dan menindaklanjuti/

ini berarti bahwa aspirasi dan kepentingan

memperjuangkan aspirasi masyarakat dan dae-

daerah menyangkut permasalahan daerah ditin-

rah. Anggota DPD harus lebih proaktif untuk

daklanjuti melalui wadah DPD, dan juga

bersosialisasi kedaerah-daerah dan memper-

anggota DPD wajib memberikan pendidikan

hatikan serta menyelesaikan permasalahan yang

politik bagi masyarakat didaerah akan hak-hak

ada pada masing-masing daerahnya.

politik yang dimiliki oleh mereka.

2. Melaksanakan program kenegaraan dengan cara

Pada sisi lainnya juga dikatakan bahwa dalam

ikut serta membuat peraturan perundang-unda-

penjelasan dari Pasal 3A ayat (1) dinyatakan bahwa

ngan. Hal ini berkaitan dengan fungsi legislasi

DPR dan DPD masing-masing bersidang sekurang-

pada DPD RI dan diatur dalam Pasal 42

kurangnya sekali dalam setahun dan dapat menga-

Undang-Undang yang sama, yaitu DPD dapat

dakan sidang gabungan dalam MPR-RI.

mengajukan kepada DPR rancangan undang-

Kesepakatan inilah yang harus diperhatikan

undang yang berkaitan dengan otonomi daerah,

oleh calon anggota DPD dalam menjalankan tugas-

pembentukan dan pemekaran, dan pengga-

tugasnya, dengan tidak hanya mementingkan

bungan daerah, pengelolaan sumber daya alam

jabatannya akan tetapi harus pula dapat melak-

dan sumber daya ekonomi lainnya serta yang

sanakan tugas yang diembannya, yaitu mewakili

berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat

berdasarkan daerah pemilihannya. (Jacob Tobing,

dan daerah dan Pasal 43, yaitu DPD ikut mem-

2001)

bahas rancangan undang-undang yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan

Cara Pemilihan Anggota Dewan Perwakilan

daerah, pembentukan, pemekaran, dan pengga-

Daerah

bungan daerah, pengelolaan sumber daya alam

Berdasarkan Undang-Undang Nomor 12

dan sumber daya ekonomi lainnya serta yang

Tahun 2003 tentang Pemilihan Umum anggota

berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat

Dewan Perwakilan Rakyat (DPR), Dewan Perwa-

dan daerah, yang diajukan baik oleh DPR

kilan Daerah (DPD), dan Dewan Perwakilan Rakyat

maupun oleh Pemerintah. Serta Pasal 50 C,

Daerah (DPRD), Pasal 60 menyatakan sebagai

yaitu anggota DPD juga mempunyai kewajiban

berikut:

untuk melaksanakan kehidupan demokrasi dan

Calon anggota DPR, DPD, DPRD Propinsi dan

penyelenggaraan pemerintahan.

DPRD Kabupaten/Kota harus memenuhi syarat : Lex Jurnalica Vol.5 No. 2, April 2008

69


a. Warga Negara Republik Indonesia yang berumur 21 (dua puluh satu) tahun atau lebih ;

a. Berdomisili di propinsi yang bersangkutan sekurang-kurangnya 3 (tiga) tahun secara ber-

b. Bertaqwa kepada Tuhan Yang Maha Esa ;

turut-turut yang dihitung sampai dengan tanggal

c. Berdomisili

pengajuan calon atau pernah berdomisili selama

di

wilayah

Negara

Kesatuan

Republik Indonesia ;

10 (sepuluh) tahun sejak berusia 17 (tujuh

d. Cakap berbicara, membaca, dan menulis dalam bahasa Indonesia ;

b. Tidak menjadi pengurus partai politik sekurang-

e. Berpendidikan serendah-rendahnya SLTA atau sederajat ; f.

belas) tahun di propinsi yang bersangkutan :

kurangnya 4 (empat) tahun yang dihitung sampai dengan tanggal pengajuan calon.

Setia kepada Pancasila sebagai Dasar Negara, Undang-Undang

Dasar

Negara

Republik

Ketentuan ini dengan tegas telah diatur

Indonesia Tahun 1945, dan cita-cita Proklamasi

dalam Pasal 63 dari Undang-Undang Nomor 12

17 Agustus 1945 ;

Tahun 2003. di samping itu juga dikatakan dalam

g. Tidak sedang dicabut hak pilihnya berdasarkan

Pasal 64 yang menyatakan bahwa calon anggota

putusan pengadilan yang telah mempunyai ke-

DPD yang berasal dari Pegawai Negeri Sipil,

kuatan hukum tetap ;

anggota Tentara Nasional Indonesia (TNI), atau

h. Tidak sedang menjalani pidana penjara berda-

anggota Kepolisian Negara Republik Indonesia

sarkan putusan pengadilan yang telah mem-

selain harus memenuhi syarat sebagaimana dimak-

punyai kekuatan hukum tetap karena melakukan

sud dalam Pasal 60 dan Pasal 63 huruf a, harus

tindak pidana yang diancam dengan pidana

mengundurkan diri sebagai Pegawai Negeri Sipil,

penjara 5 (lima) tahun atau lebih ;

anggota Tentara Nasional Indonesia, atau anggota

Sehat jasmani dan rohani berdasarkan hasil

Kepolisian Negara Republik Indonesia.

i.

pemeriksaan kesehatan dari dokter yang ber-

j.

Mengenai ketentuan Pasal 66 tentang

kompeten ; dan

pengajuan calon anggota DPD dilakukan dengan

Terdaftar sebagai pemilih.

ketentuan sebagai berikut: a. Calon mendaftarkan diri kepada KPU melalui

Sedangkan menyangkut pencalonan bagi seorang calon anggota DPR, DPD, DPRD Provinsi,

KPU Propinsi dengan menyebutkan propinsi yang diwakilinya;

dan DPRD Kabupaten/Kota hanya dicalonkan

b. Calon menyerahkan persyaratan sebagaimana

dalam suatu lembaga perwakilan pada satu daerah

dimaksud dalam Pasal 60, Pasal 63 dan Pasal

pemilihan sebagaimana diatur dalam ketentuan

64 kepada KPU yang batas waktunya ditetap-

Pasal 61.

kan oleh KPU.

Bagi calon anggota DPD selain harus

Mengenai perbedaan kewenangan antara

memenuhi syarat calon sebagaimana dalam keten-

DPR dan DPD di tingkat pusat, dapat ditentukan

tuan Pasal 60 juga harus memenuhi syarat-syarat:

dengan: 1) Merinci tugas-tugas parlemen di bidang legislasi. 2) Pengawasan dan fungsi anggaran dilihat

70



secara akademis, sebenarnya, fungsi anggaran itu

Sekretariat Jenderal DPR dan DPD dijadikan satu

dapat pula dimasukkan ke dalam pengertian fungsi

dan dilengkapi dengan satu Badan Legislasi yang

legislasi

penuangannya

dipimpin dan beranggotakan wakil-wakil anggota

dalam Undang-Undang ataupun termasuk ke dalam

DPR dan DPD itu sendiri, ditambah para ahli dari

pengertian fungsi pengawasan sejauh menyangkut

luar anggota parlemen. (Jacob Tobing, 2001)

sepanjang

menyangkut

fungsinya sebagai alat atau instrumen pengawasan terhadap kinerja pemerintah. Akan tetapi, karena

Kendala Yang Dihadapi Saat Ini Oleh DPD

peraturan perundang-undangan kita yang resmi,

Sebagai Lembaga Tinggi Negara

ketiga fungsi itu dibedakan satu sama lain.

Seperti telah diuraikan pada pembahasan

Mengenai tugas-tugas lainnya dapat diten-

bab sebelumnya, bahwa realitas sesungguhnya saat

tukan dilakukan bersama oleh kedua lembaga per-

ini pada lembaga DPD RI masih mengalami keter-

wakilan itu. Disamping itu, meskipun tugas penga-

batasan-keterbatasan, baik dalam fungsi, tugas

wasan terhadap pelaksanaan Undang-Undang Dasar

maupun wewenangnya di dalam menjalankan roda

dan Undang-Undang ditentukan ada di DPR dan

sistem ketatanegaraan Indonesia. Berikut ini antara

DPD bersama-sama. Tetapi, dari segi materinya,

lain kendala-kendala yang dihadapi oleh lembaga

dapat pula ditentukan bahwa yang diawasi oleh

DPD dengan di tinjau dari Pasal 22 UUD 1945 dan

Dewan Perwakilan Daerah hanyalah pelaksanaan

Undang-Undang Nomor 22 tahun 2003 tentang

Undang-Undang Dasar dan pelaksanaan Undang-

Susunan Dan Kedudukan Anggota MPR, DPR,

Undang sejauh yang berkenaan dengan urusan-

DPD Dan DPRD serta Peraturan Tata Tertib DPD

urusan yang berkaitan langsung dengan kepentingan

adalah:

daerah atau rakyat di daerah, bukan yang menyang-

1) Kewenangan DPD RI di bidang legislasi jelas

kut soal-soal yang berkenaan dengan kepentingan

sangat terbatas karena DPD RI dapat ikut

nasional dan apalagi internasional. Hanya saja,

mengusulkan dan membahas Rancangan Un-

harus diakui tidak mudah membedakan adanya per-

dang-Undang dibidang tertentu tetapi tidak ikut

bedaan kepentingan tersebut antara daerah dan

dalam pengambilan keputusan akhir.

nasional.

2) Meskipun memperoleh fungsi, tugas dan kewe-

Berkenaan dengan fungsi legislasi, dapat

nangan pengawasan, namun DPD RI hanya

dikatakan mencakup kegiatan, mengkaji, meran-

sebatas memberikan masukan kepada DPR RI

cang,

sebagai bahan pertimbangan.

membahas,

dan

mengesahkan

undang-

undang. Dibedakan disini, hanyalah bidang yang

3) Tidak ada ketentuan yang mengatur hak DPD

diatur dalam undang-undang itu. Akan tetapi,

RI untuk meminta keterangan dari pejabat

karena sulitnya menentukan pembagian tugas

negara, pejabat pemerintah dan lainnya seperti

legislasi ini tanpa menyebabkan timbulnya sengketa

yang diberikan kepada DPR RI dalam Undang-

keputusan di antara DPR dan DPD, maka berkem-

Undang Nomor 22/2003 pasal 30.

bang pendapat agar dibiarkan sajalah bahwa pelak-

4) Tidak ada pengaturan mengenai hubungan dari

sanaan tugas legislasi itu tidak usaha dibagi, asalkan

kewenangan DPD RI dan dalam kaitannya de-


71


ngan Pemerintah Daerah. Padahal anggota DPD

dilakukan proses pengekangan sejak ia dipikirkan

RI berkewajiban menyerap, menghimpun, me-

untuk lahir.

nampung

dan

menindak

lanjuti

aspirasi

masyarakat dan daerah.

Apabila struktur politik ini masih di pertahankan, maka masa depan DPD RI dalam sistem Bikameral jadi agak mengkhawatirkan. Di

Dengan telah melihat kedudukan, fungsi,

saat kinerja DPR RI

kurang maksimal, maka

tugas dan wewenang DPD yang berdasarkan pada

bandul demokrasipun akan bergerak ketitik yang

UUD 1945 Pasal 22, khususnya pada Pasal 22D

pesimis. DPD RI dan DPR RI semestinya memiliki

dan Undang-Undang Nomor 22 tahun 2003 tentang

kewenangan, fungsi dan hak yang setara agar kele-

Susunan Dan Kedudukan anggota MPR, DPR, DPD

mahan DPR RI tersebut bisa ditutupi oleh masifnya

dan DPRD (UU Susduk) serta Peraturan Tata Tertib

kinerja DPD RI, artinya adalah apabila DPD RI

DPD RI, maka lembaga DPD RI ini memiliki

benar-benar memiliki kewenangan/hak, tugas, dan

kedudukan serta wewenang yang masih terbatas dan

fungsi yang setara dengan DPR RI, dan juga salah

hanya terkait dengan soal-soal kedaerahan, sehingga

satu contohnya adalah jika ada kebijakkan-kebi-

DPD RI ini tampak hanya menjadi penasihat DPR

jakan politik dari DPR RI yang dianggap kurang

RI saja. Mengapa kedudukan dan wewenang DPD

sesuai terhadap kepentingan bangsa dan negara,

ini terbatas? karena dari Undang-Undang itu sendiri

maka diharapkan nantinya DPD RI ini dapat mela-

mengatur demikian, sehingga kenyataannya saat ini

kukan suatu kontrol terhadap kebijakkan dari DPR

kewenangan DPD RI tersebut malah menjadi

RI yang dianggap kurang sesuai tadi. Jadi hal ini

terbatas. Selain itu juga adanya faktor utama yaitu,

juga akan terciptanya atau adanya hubungan yang

ketidak konsistenan dari pihak DPR RI dalam peng-

berkesinambungan atau bersinergi antara lembaga

ambilan keputusan serta kebijakan politik dalam

Legislatif dan juga berarti adanya kerja sama atau

Sidang Tahunan MPR RI Periode 1999-2004, khu-

kemitraan yang kompetitif secara sehat antara DPR

susnya pada keputusan Amandemen ke-III dan ke-

RI dan DPD RI dalam bersama-sama menjalankan

IV UUD 1945 mengenai pembentukan DPD RI ini.

roda sistem ketatanegaraan di Indonesia ini.

Amandemen konstitusi sesungguhnya gagal

Mengenai amandeman konstitusi yang se-

memberikan rumusan tepat mengenai dasar pemi-

sungguhnya gagal, istilah ”saudara muda” DPR RI

kiran yang akurat menyangkut keberadaan DPD RI

bagi DPD RI serta ketidakpuasan menyangkut hal

ini. Sejak awal sudah disadari betapa DPD RI akan

kinerja DPR RI ini, kiranya penulis dapat mem-

mengalami berbagai persoalan menyangkut kewe-

berikan suatu opini bahwa amandemen ke-1 hingga

nangannya yang terbatas, namun keberadaannya

amandemen ke-IV dari UUD 1945 ini sendiri masih

tetap dipertahankan. Secara politik muncul keta-

kurang disosialisasikan dan diimplementasikan ke-

kutan betapa “Saudara muda” DPR RI ini akan jauh

pada masyarakat, sehingga kebijakan-kebijakan

lebih populis ketimbang partai-partai politik dan

apapun yang dikeluarkan oleh negara, masyarakat

DPR RI itu sendiri, sehingga untuk mencegahnya

kita masih belum banyak yang mengetahui serta memahami terhadap kebijakan-kebijakan negara ini

72



sendiri, apalagi UUD 1945 ini sendiri merupakan

kepentingan-kepentingan atau muatan politik yang

pedoman utama bagi elite penyelenggara negara

sangat besar dibandingkan kecenderungan untuk

dalam menjalankan roda sistem ketatanegaraan di

membela kepentingan ataupun aspirasi dari masya-

Indonesia ini, dan amandemen terhadap UUD 1945

rakat itu sendiri. Oleh karenanya kehadiran DPD RI

juga berarti adanya perubahan pula terhadap arah

dalam konteks ini adalah sebuah jawaban atas

atau haluan bagi sistem ketatanegaraan Indonesia.

persoalan tentang minimnya kontrol politik masya-

Oleh karenanya didalam kasus yang terjadi

rakat yang dulunya dilakukan oleh DPR RI. Saat ini

pada lembaga DPD RI ini dapat dikatakan adanya

institusi DPD RI diharapkan bisa menjadi alternatif

kegagalan pada amandemen konsitusi khususnya

baru yang mampu membawa perubahan politik

perubahan ketiga dari UUD 1945 pada pasal 22,

secara nasional dan keseimbangan kekuasaan antar

karena

mengenai

lem-baga legislatif serta juga diharapkan pada masa

kelembagaan DPD RI tidak jelas terutama penga-

mendatang dapat menjadi sebuah jawaban bagi tun-

turan terhadap hak dan kewenangan bagi DPD RI

tutan masyarakat ditengah-tengah kekecewaan atau

yang justru terjadi keterbatasan hak dan kewe-

ketidakpuasan dari masyarakat terhadap lembaga

nangan pada DPD RI ini didalam Pasal 22 UUD

DPR RI tersebut.

pada

akhirnya

pengaturan

1945, dan khususnya pada Pasal 22 D itu sendiri. Pada istilah ”saudara muda” DPR RI bagi DPD RI, memang dalam pembentukan lembaga

Beberapa Perbandingan Antara Keberadaan DPD RI Dengan Parlemen Belanda

DPD RI ini dilakukan oleh para anggota DPR RI,

Pada bagian ini penulis menjelaskan per-

melalui Sidang Tahunan MPR RI tahun 2001 dan

bandingan lembaga DPD RI dengan parlemen nega-

2002 yang akhirnya para anggota fraksi di DPR RI

ra Belanda yaitu bahwa Belanda sebagai negara

tersebut membuat keputusan untuk membentuk

yang berbentuk kerajaan memiliki lembaga par-

lembaga DPD RI, jadi dapat dikatakan dari hal

lemen yang disebut dengan ”The States General”,

inilah kemudian muncul instilah ”saudara muda”

yang terdiri dari 2 kamar, yaitu Majelis Tinggi atau

untuk DPD RI tersebut.

The Eerste Kamer yang mana The Eerste Kamer ini

Sedangkan mengenai ketidakpuasan dari

memiliki kesamaan dengan DPD RI, antara lain

masyarakat mengenai kinerja DPR RI, memang

dalam hal substansi pemilihan serta perwakilannya,

setelah adanya perubahan-perubahan atau aman-

yaitu para anggotanya sama-sama dipilih propinsi

demen dari UUD 1945 ini lembaga DPR RI telah

atau daerah, dan juga mewakili daerah/propinsi ma-

menjadi lembaga tinggi negara yang cenderung

sing-masing yang memilihnya, serta Majelis Ren-

superior terutama dalam hak dan kewenangan yang

dah atau The Tweede Kamer, dan The Tweede

dimilikinya dibandingkan dengan lembaga-lembaga

Kamer ini juga disebut dengan Senat

tinggi negara lainnya serta tidak ada pengawasan terhadap kinerja DPR RI ini, disamping itu dalam

1) Majelis Tinggi (The Eerste Kamer)

menjalankan tugas dan fungsi kelembagaannya,

The Eerste Kamer terdiri atas 75 orang

DPR RI ini juga cenderung lebih banyak melakukan

anggota dari masing-masing 10 partai yang duduk


73


di dalam lembaga ini, yang mana para anggotanya

Kamer yang dipilih untuk menjadi perwakilan

dipilih secara tidak langsung oleh 12 Dewan

partai, dan juga status dari keanggotaan The Eerste

Propinsi yang ada pada negara Belanda dan anggota

Kamer dan The Tweede Kamer yang ada sedikit

serta partai-partai politik yang duduk di The Eerste

perbedaan seperti yang disebut diatas.

Kamer ini juga mewakili kedua belas Dewan Propinsi tersebut.

The Eerste Kamer dan Tweede Kamer ini memiliki kewenangan serta tugas yang sama sejajar

Setelah terpilihnya para anggota The Eerste

dalam bidang legislasi. Anggota kedua majelis ini

Kamer ini, lalu diadakan pemilihan kembali dari

dapat menerima atau menolak RUU atau undang-

anggota Eerste Kamer ini untuk kemudian duduk di

undang, akan tetapi bagaimanapun penerimaan ter-

dalam keanggotaan The Tweede Kamer atau senat,

hadap RUU maupun undang-undang tersebut,

baik anggota Eerste Kamer maupun anggota

seperti contoh adalah dalam statement yang dibuat

Tweede Kamer sama-sama dipilih secara tidak

oleh pemerintah atau dewan menteri pada debat

langsung, dan kriteria keanggotaannya sama pada

mengenai draf RUU dapat memainkan peranan

kedua majelis tersebut, hanya saja pada anggota The

yang signifikan dalam kebijakan peraturan hukum

Tweede Kamer benar-benar hanya seorang politisi

dimasa mendatang. Perdebatan diparlemen mem-

murni saja dan juga berpengalaman dalam menja-

berikan konstribusi terhadap interprestasi hukum,

lankan dunia politik.

dan selanjutnya pada anggota kedua majelis ter-

Sejak tahun 1983, revisi konstitusi atau amandemen konstitusi menyatakan bahwa anggota Eerste Kamer ini dipilih untuk setiap 4 tahun sekali

sebut dapat mengambil alih peran dari pemerintah mengenai implementasi pada penegakan hukum. Baik

anggota

Eerste

Kamer

maupun

oleh kedua belas Dewan Propinsi di negara Belanda

Tweede Kamer dapat mengajukan pertanyaan ter-

tersebut.

tulis kepada pemerintah. Perdebatan mengenai anggaran/budget pemerintah juga dapat memberikan

2) Majelis Rendah (The Tweede Kamer/

pengaruh bagi kebijakan politik terhadap pemerintah dimasa mendatang.

Senat) The Tweede Kamer (Majelis Rendah) atau

Apabila ditinjau perbandingannya antara

senat, yang mana beranggotakan 150 orang yang

lembaga DPD RI dengan Eerste Kamer dan Tweede

masing-masing berasal dari 8 partai politik yang

Kamer ini, maka penulis berpendapat bahwa sistem

duduk di lembaga ini, hal ini jauh lebih banyak

keorganisasian pada lembaga DPD dan sistem keor-

komposisi anggota yang duduk di lembaga ini,

ganisasian pada The Eerste Kamer tersebut hanya

dibandingkan dengan komposisi keanggotaan pada

mirip subtansi pada hal keterwakilan dari anggota-

Eerste Kamer, hanya beda dalam jumlah partai yang

anggotanya, dimana para anggota kedua lembaga

duduk dalam keanggotaan masing-masing majelis.

parlemen ini sama-sama mewakili dari masing-

Apabila anggota The Eerste Kamer dipilih untuk

masing propinsi atau daerah yang memilihnya dan

mewakili Propinsi, maka anggota The Tweede

juga cara pemilihan para anggotanya melalui sistem

Kamer ini merupakan anggota dari The Eerste 74



distrik atau cara pemilihan dengan sistem wilayah/

1. Membuat Undang-Undang

daerah atau propinsi.

2. Mensahkan

Mengapa lembaga DPD dengan The Eerste

dan

memutuskan

Rancangan

Undang-Undang menjadi Undang-Undang.

Kamer hanya mirip didalam substansi mekanisme

3. Menerima atau menolak Rancangan Undang-

pemilihan dan substansi keterwakilan pada anggo-

Undang yang diajukan oleh Perdana Menteri

tanya? apabila dilihat dari aspek kedudukan,

maupun oleh Dewan Kabinet/Menteri.

wewenang dan fungsi pada DPD ini, jelas sangat jauh perbedaannya dengan The Eerste Kamer ini, hal tersebut karena didalam Pasal 22 D UUD 1945 tercantum bahwa kewenangan Dewan Perwakilan Daerah hanya dapat mengajukan kepada Dewan Perwakilan Rakyat rancangan Undang-Undang, ikut

4. Mencabut atau membatalkan RUU maupun Undang-Undang. 5. Mengangkat dan memberhentikan Perdana Menteri. 6. Mengangkat dan memberhentikan ketua Mahkamah Agung dan juga para hakim agung.

membahas rancangan Undang-Undang mengenai otonomi daerah dan hal-hal penting yang berkaitan

Sedangkan

khusus

pada

The

Tweede

dengan daerah, juga melakukan pengawasan atas

Kamer, lembaga ini juga memiliki kewenangan

pelaksanaan Undang-Undang mengenai kepen-

untuk menyeleksi para hakim agung pada mah-

tingan daerah dan menyampaikan hasil pengawasan

kamah agung Belanda dan juga memilih anggota

tersebut kepada DPR, serta memberikan pertim-

lembaga ombudsman Belanda beserta lembaga-

bangan kepada DPR atas RUU APBN dan RUU

lembaga yang menjadi bagian dari lembaga om-

yang berkaitan dengan pajak, pendidikan dan

budsman Belanda tersebut. Kewenangan-kewe-

agama.

nangan inilah yang dimiliki oleh parlemen Belanda Berdasarkan kewenangan yang diberikan

namun tidak dimiliki oleh Lembaga DPD RI

konstitusi kepada DPD sebagaimana penjelasan

Setelah melihat sistem Bikameral dalam

pada pasal 22 D UUD 1945 tadi, maka DPD tidak

ketatanegaraan negara Belanda di atas, maka model

memiliki kewenangan yang berarti di MPR. Hak

seperti apa yang cocok untuk sistem parlemen di

usul, memberikan pertimbangan dan melakukan

Indonesia, dan hal ini belum bisa dijawab sekadar

pengawasan, jelas bukan suatu hal yang dapat

dengan memperbandingkan dengan sistem parle-

dipaksakan. Kewenangan tersebut dapat diabaikan

men negara Belanda tersebut. Dari wewenang DPD

tanpa mempunyai sanksi apapun, baik hukum

yang sekarang dan dengan melacak pembicaraan di

maupun politis.

badan pekerja MPR yang mendesain keberadaan

Hal tersebut sangat kontras perbedaannya

DPD didalam konstitusi, jelas bahwa pembentukan

apabila dibandingkan dengan kewenangan dan

DPD ditujukan untuk mewakili kepentingan daerah,

fungsi yang dimiliki oleh parlemen negara Belanda

dalam hal ini sama seperti The Eerste Kamer yang

(The Eerste Kamer dan Tweede Kamer) ini, dimana

juga mewakili Propinsi/Dewan Propinsi yang ada di

kewenangan yang dimiliki oleh Eerste Kamer dan

negara Belanda. Ini terlihat dari kekhususan dalam

Tweede Kamer adalah:

pasal 22D UUD 1945 yang menyebutkan kekhuLex Jurnalica Vol.5 No. 2, April 2008

75


susan wilayah kerja DPD pada persoalan otonomi

dua kamar itu adalah kekuasaan legislatif. Seperti

daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan

dalam Konstitusi Amerika Serikat dikatakan: “All

dan pemekaran serta penggabungan daerah, penge-

legislative powers herein grabted shall be vested in

lolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi

a Congress of the United, which shall consist of a

lainnya, serta yang berkaitan dengan perimbangan

Senat and House of Representatives”. Struktur

keuangan pusat dan daerah. Karena itu, yang men-

parlemen Kerajaan Belanda juga disebut “Staten

jadi soal adalah bagaimana agar tujuan ini dapat

General” yang terdiri atas Eerste Kamer dan

secara efektif untuk diterapkan. Hal inilah yang

Tweede Kamer. Oleh karena itu, penulis mengu-

perlu dipelajari lebih lanjut dalam studi-studi lan-

sulkan agar ketentuan mengenai kekuasaan legis-

jutan dengan “Kompetisi” sebagai kata kuncinya

latif dalam rangka Perubahan Ketiga Undang-

serta wewenang dan mekanisme sebagai fasili-

Undang Dasar 1945 atau dalam naskah yang utuh

tasnya.

dimasa yang akan datang ditentukan bahwa “Kekuasaan legislatif dilakukan oleh Majelis

Daerah

Permusyawaratan Rakyat yang terdiri atas Dewan

Dalam Pasal 2 Ayat (1) UndangUndang

Perwakilan Rakyat dan Dewan Perwakilan Daerah”.

Kedudukan

Dewan

Perwakilan

Masalahnya sekarang bagaimana menentukan

Dasar 1945 Kedudukan Dewan Perwakilan Daerah

perbedaan di antara kedua kamar parlemen itu

dapat dilihat didalam pasal 2 Ayat (1) Undang-

dalam Undang-Undang Dasar. Seperti dikatakan

Undang Dasar 1945 dan ketentuan sebagaimana da-

oleh Rod Hague dan Martin Harrop, “The main

lam Pasal 2 ayat (1) ini dengan sendirinya akan

justification for having two (or occasionally more)

membawa beberapa perubahan yang signifikan

chambers within an assembly are first, to present

berupa kewenangan untuk dapat mewakili daerah-

distinct interests within society and secondly to

nya dalam membahas kepentingan-kepentingan

provide checks and balances within the legislative

daerahnya.

branch”. Dengan demikian perbedaan kedua kamar

Mengenai pembahasan kedudukan DPD ini

parlemen Indonesia yang disebut Dewan Perwa-

juga dapat ditelaah pada apa yang telah dinyatakan

kilan Rakyat dan Dewan Perwakilan Daerah itu

oleh Jimly Asshiddiqie, SH dalam makalahnya yang

dapat ditentukan oleh dua faktor, yaitu:

berjudul:

a. Sistem rekruitmen keanggotaannya, dan

“Menuju

Struktural

Parlemen

Dua

Kamar,” (Jimly, 2001) yaitu jika kamarnya ada dua,

b. Pembagian kewenangan di antara keduanya

tentulah rumahnya tetap ada satu. Untuk itu, Majelis

dalam menjalankan tugas-tugas parlemen.

Permusyawaratan Rakyat sendiri tetap masih dapat

(Jimly, 2001)

dipertahankan namanya, yaitu untuk menyebut

Berdasarkan pembahasan pada makalah tadi,

nama rumah parlemen yang terdiri atas dua kamar

maka penulis berpendapat, bahwa siapa yang akan

itu. Tetapi kedudukannya tidak lagi sebagai lem-

diwakili oleh Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) dan

baga tinggi negara seperti selama ini. Fungsi kekua-

siapa yang akan diwakili oleh Dewan Perwakilan

saan yang dikaitkan dengan majelis yang terdiri atas

Daerah maka keduanya tentu haruslah sama-sama

76



mewakili rakyat yang dipilih secara demokratis.

Kedudukan ini dinyatakan bahwa DPD adalah

Akan tetapi, sesuai dengan namanya, Dewan

lembaga perwakilan daerah yang berkedudukan

Perwakilan Daerah akan mewakili masyarakat dae-

sebagai lembaga tinggi negara, namun pada Pasal

rah pada umumnya dengan orientasi kepentingan

42, 43 dan Pasal 44 UU Susduk ini pengaturan

nasional. Untuk menjamin hal ini, maka prosedur

kewenangan, tugas dan fungsi DPD sama seperti

pemilihan untuk anggota dan Dewan Perwakilan

yang terkandung dalam Pasal 22D UUD 1945

Rakyat haruslah berbeda dari prosedur untuk

tersebut, yakni pengaturannya tidak sesuai atau

pemilihan anggota Dewan Perwakilan Daerah.

sangat bertolak belakang dengan kapabilitas dari

Anggota Dewan Perwakilan Daerah dipilih lang-

DPD RI ini sendiri sebagai lembaga tinggi negara

sung oleh rakyat melalui sistem distrik murni, yaitu

dan sebaliknya juga malah terjadinya pembatasan

dengan cara memilih tokoh yang dikenal di daerah

wewenang, tugas dan fungsi DPD didalam Pasal

yang bersangkutan berdasarkan perhitungan “The

22D UUD 1945 serta Pasal 42, 43 dan 44 UU

winner takes all.” (Jimly, 2001) Sedangkan anggota

Susduk tersebut.

Dewan Perwakilan Rakyat dipilih langsung oleh

Akibat dari keterbatasan segala aspek yang

rakyat melalui sistem proporsional yang memang

dialami oleh DPD RI ini, DPD tidak dapat we-

berguna dalam memperkuat kelembagaan partai

wenang untuk memutuskan serta menetapkan

politik yang bersifat nasional (Political institutional

undang-undang dan juga tidak dapat menjalankan

building).

tugas dan fungsi sesuai dengan kapabilitasnya sebagai lembaga tinggi negara. Penulis juga menilai

Kendala Kedudukan DPD RI Sebagai Lem-

bahwa tidak ada salahnya apabila DPD menda-

baga Tinggi Negara.

patkan kewenangan legislasi yang optimal khusus-

Seperti yang telah dibahas dari awal bahwa

nya dalam hal dapat memutuskan dan menetapkan

kedudukan Dewan Perwakilan Daerah dalam struk-

undang-undang, hanya saja sepanjang menyangkut

tural atau sistem ketatanegaraan Indonesia ini, yaitu

undang-undang yang mengatur dalam skala kedae-

DPD RI memiliki kedudukan yang setara atau sama

rahan saja, tidak sampai masuk ke dalam skala

dengan DPR RI, sesuai yang terkandung dalam

negara/nasional apalagi berskala internasional, dan

Pasal 2 ayat (1), dan Pasal 22 UUD 1945.

juga permasalahannya menurut penulis selama ini

Namun menurut penulis dalam prakteknya

kenyataannya DPD tidak mendapatkan kewenangan

saat ini malah terjadi suatu kejanggalan yang mana

untuk

memutuskan

dan

menetapkan

undang-

didalam Pasal 22 UUD 1945 ini sendiri khususnya

undang, sekalipun hanya pada undang-undang yang

pada Pasal 22D tersebut tidak mengatur kewe-

berskala kedaerahan saja. Jadi dapat dikatakan

nangan, tugas dan fungsi DPD secara semestinya

bahwa UUD 1945 ini sendiri sesungguhnya sekedar

sesuai dengan kapabilitas DPD RI sebagai lembaga

mengatur kelembagaan DPD hanya semata-mata

tinggi negara, begitu pula dalam Undang-Undang

dari segi kedudukannya saja.

Susunan Dan Kedudukan (UU Susduk), yang mana

Oleh karena itulah menurut penulis harus

dalam Pasal 40 Undang-Undang Susunan dan

perlu dibuat kembali ketegasan dalam hal kese-


77


taraan status hukum dan kapabilitas antar lembaga

legislasi dapat diselenggarakan berdasarkan sistem

legislatif yang seharusnya adanya sikap konsisten

double check yang memungkinkan representasi

dalam melaksanakan sistem awal pada peraturan

kepentingan seluruh rakyat secara relatif dapat disa-

perundang-undangannya, yaitu pada Pasal 2 ayat (1)

lurkan dengan basis sosial yang lebih luas. DPR

dan Pasal 22 UUD 1945 tersebut. Dan dengan

merupakan cermin representasi politik (political

merujuk pada kasus yang dialami oleh DPD RI

representation), sedangkan DPD mencerminkan

inilah yang akhirnya memunculkan rencana untuk

prinsip representasi teritorial atau regional (regional

melakukan Amandemen kelima UUD 1945, yang

representation).

mana Amandemen tersebut nantinya juga direnca-

Akan tetapi, ide bikameralisme atau struk-

nakan untuk memberikan kewenangan kepada DPD

tur parlemen dua kamar itu mendapat tentangan

secara maksimal, dan rencana Amandenen ini se-

yang keras dari kelompok konservatif di Panitia Ad

mula di usung oleh para anggota DPD yang

Hoc Perubahan UUD 1945 di MPR 1999-2002,

kemudian memperoleh dukungan dari sebagian

sehingga yang disepakati adalah rumusan yang

anggota DPR RI serta dukungan moral dari Peme-

sekarang yang tidak dapat disebutkan menganut

rintahan Daerah, pakar politik, praktisi hukum Tata

sistem bikameral sama sekali: Dalam ketentuan

Negara serta para akademisi yang terkait dengan

UUD 1945 dewasa ini, jelas terlihat bahwa DPD

bidang ketatanegaraan tersebut.

tidaklah

mempunyai

kewenangan

membentuk

undang-undang. Namun, dibidang pengawasan,

Permasalahan Dalam Kewenangan DPD RI

meskipun terbatas hanya berkenaan dengan kepen-

Saat ini permasalahan kewenangan yang

tingan daerah dan hal-hal yang berkaitan dengan

terjadi pada DPD ini telah menjadi topik kajian

pelaksanaan undang-undang tertentu, DPD dapat

yang penting bagi para ahli hukum Tata Negara dan

dikatakan mempunyai kewenangan penuh untuk

kalangan akademis lainnya yang terkait dengan

melakukan fungsi pengawasan terhadap kinerja

lingkup ketatanegaraan ini, salah satu praktisi

pemerintahan. Oleh karena itu, kedudukannya ha-

hukum Tata Negara yang paling intensif dalam

nya bersifat penunjang atau auxiliary terhadap

mengupas pembahasan lembaga-lembaga negara,

fungsi DPR di bidang legislasi, sehingga DPD

yaitu Jimly Asshiddiqie, yang mana beliau menya-

paling jauh hanya dapat disebut sebagai co-legis-

takan didalam salah satu buku terbaru karya beliau

lator, daripada legislator yang sepenuhnya. Oleh

yang berjudul: “Perkembangan dan Konsolidasi

karena itu, DPD dapat lebih berkonsentrasi dibidang

Lembaga Negara Pasca Reformasi”, yang antara

pengawasan sehingga keberadaannya dapat dira-

lain dikatakan:

sakan efektifitasnya oleh masyarakat didaerah-

Pembentukan Dewan Perwakilan Daerah

daerah. (Jimly, 2006)

(DPD) semula dimaksudkan dalam rangka merefor-

Menanggapi buku Jimly Asshiddiqie tadi,

masi struktur parlemen Indonesia menjadi dua

penulis juga memiliki penilaian, bahwa terlepas dari

kamar (bikameral) yang terdiri atas DPR dan DPD,

telah optimal atau belum atas kewenangan yang

dengan struktur bikameral itu diharapkan proses

dimiliki oleh DPD sekarang ini pada hakekatnya

78



dalam realita bahwa semenjak awal terbentuknya

Disinilah sebenarnya akar permasalahannya, bahwa

lembaga DPD ini memang telah terjadi adanya

sistem peraturan yang mengatur mengenai pem-

pembatasan kewenangan, fungsi dan tugas dari

bagian tugas, fungsi dan kewenangan antar lembaga

DPD itu sendiri. Dan yang menjadi faktor utama

legislatif itu sebenarnya masih belum jelas dan

adanya pembatasan ini, sekali lagi kembali kepada

bersifat tambal sulam, jadi tidaklah keliru apabila

sistem awal peraturan atau Undang-Undang yang

kewenangan yang dimiliki oleh DPD RI ini dapat

mengatur kelembagaan DPD ini, yaitu pada UUD

dikatakan masih belum memadai/optimal serta tidak

1945 Pasal 22 khususnya Pasal 22 D serta Undang-

sesuai dengan kapabilitas dari DPD itu sendiri

Undang Nomor 22 tahun 2003 tentang Susunan Dan

sebagai lembaga tinggi negara karena masih belum

Kedudukan (UU Susduk). Penilaian penulis ini juga

jelasnya sistem peraturannya tadi terhadap pem-

tidak jauh berbeda dengan yang telah dikemukakan

bagian tugas, fungsi dan kewenangan antar lembaga

oleh

legislatif. Apabila adanya pengaturan yang jelas,

Sdr.

Taufiqurrahman

Syahuri

dan

Sdr

Mochammad Ilyas.

maka pada akhirnya diharapkan juga akan tercip-

Dalam wawancara penulis dengan kedua

tanya atau terjalinnya hubungan interaktif yang

narasumber ini, keduanya juga memiliki penilaian

baik, selaras, adil, serta saling bersinergi antar

bahwa dalam permasalahan kewenangan, tugas dan

lembaga legislatif tersebut.

fungsi dari DPD ini, maka kembali lagi kepada

masalahan kasus yang terjadi pada DPD RI ini

sistem peraturan atau Undang-Undang yang menga-

sebenarnya adalah masalah ketidakadilan dan keti-

tur kelembagaan DPD tersebut.

dakjelasan dalam hal pengaturan serta pembagian

Kemudian dari Sdr. Mochammad Ilyas ini juga menambahkan bahwa tidak adanya kekonsis-

Jadi inti dalam per-

tugas, fungsi, dan kewenangan dari masing-masing lembaga legislatif tersebut.

tenan sikap dari para anggota MPR/DPR RI dalam pengambilan keputusan atau kebijakkan pada

DPD RI Dan Sistem Quasi Bikameral

Sidang Tahunan MPR RI yang lalu dalam pemben-

Kembali kepada pembahasan buku yang

tukan lembaga DPD RI, dan ketidakkonsistenan

sama karya Jimly Asshiddiqie tadi, ialah seperti

sikap ini ditenggarai oleh karena dalam pemben-

telah diketahui bahwa struktur sistem parlemen

tukan lembaga DPD ini lebih terdapat motif politis

Indonesia pasca perubahan keempat UUD 1945,

yang besar dibandingkan dengan didasarkan pada

dapat dikatakan mengalami perubahan yang eks-

landasan sosial atau filosofis dalam pembentukkan

trem, dan pada akhirnya dapat dikatakan bersifat

lembaga DPD tersebut, dan permasalahan ini akan

trikameral alias terdiri atas tiga kamar atau institusi

terselesaikan apabila DPD RI juga memperoleh

sekaligus.

kewenangan, tugas dan fungsi yang sesuai dengan

Tidak ada satupun negara di dunia ini yang

kapabilitasnya sebagai lembaga tinggi negara dan

mempunyai struktur parlemen tiga kamar, kecuali

juga sekali lagi kembali kepada adanya kesetaraan

Indonesia. Di dunia hanya dikenal kalau tidak satu

serta keseimbangan kedudukan antar lembaga

kamar atau unikameral, tentu struktur yang dianut

legislatif tersebut.

adalah bikameral atau dua kamar. Sedangkan Lex Jurnalica Vol.5 No. 2, April 2008

79


struktur parlemen kita, seperti tersebut diatas, terdiri

langsung oleh rakyat, tetapi kewenangannya malah

atas tiga kamar atau institusi, yaitu DPR, DPD dan

menunjukkan hal yang berlawanan.

MPR. Kedudukan ketiganya sederajat satu sama

Akibatnya, tidak diatur bagaimana meka-

lain. Bahkan keberadaan MPR itu sendiri dapat

nisme bagi DPD untuk mengusulkan RUU, terlibat

dikatakan merupakan perpanjangan tangan atau

dalam pembahasan RUU bersama pemerintah dan

sebagai organ pendukung (auxiliary organ), atau-

DPR, atau mekanisme jika suatu RUU yang disetu-

pun sebagai kelengkapan forum yang tersendiri bagi

jui pemerintah dan DPR, tetapi ditolak oleh DPD.

DPR dan DPD untuk mengambil keputusan diluar

Dengan menilai demikian, maka dapat disimpulkan

kewenangan DPR dan DPD itu sendiri. (Jimly,

atau bahkan terlalu terburu-buru untuk menyatakan

2006)

bahwa Indonesia semata-mata sudah menganut Dilema DPD sebenarnya sudah bisa diduga

sistem parlemen bikameral murni, dan tidak keliru

dari hasil amandemen atas konstitusi yang dinilai

pula jikalau hal ini dapat dikatakan seolah-olah

oleh banyak kalangan serta para ahli, cenderung

seperti menganut sistem bikameral sejati atau hal ini

tambal sulam. Semua ini berpangkal pada tidak

lazim disebut juga dengan quasi bikameral apabila

adanya konsistensi para politisi saat menata ulang

menelaah kasus yang sedang dialami oleh DPD RI

sistem pemerintahan berikut sistem perwakilan

ini. Opini penulis ini tidak berbeda jauh dengan

melalui Panita Ad Hoc I MPR.

yang telah dipaparkan oleh sdr. Mochammad Ilyas

Nasib buruk DPD diperparah dengan

dalam wawancara penulis dengan beliau.

Undang-Undang Nomor 22 tahun 2003 tentang Susunan Dan Kedudukan Anggota MPR, DPR,

Amandemen Kelima Undang-Undang Dasar

DPD Dan DPRD. Reduksi atas peran dan kewe-

1945 (UUD 1945)

nangan DPD dalam proses legislasi sebenarnya

Inilah solusi yang direncanakan untuk

tidak hanya terkait Pasal 43 Undang-Undang Susu-

diusulkan dan diharapkan dapat menjadi penye-

nan Dan Kedudukan seperti yang dikeluhkan oleh

lesaian serta penuntasan permasalahan yang saat ini

DPD, tetapi juga dalam keseluruhan substansi

sedang terjadi didalam sistem kekuasaan legislatif

Undang-Undang itu.

di Indonesia. Pemikiran ini digagas atau dimun-

Undang-Undang Nomor 22 tahun 2003 itu

culkan oleh para anggota Dewan Perwakilan Dae-

cenderung mengatur MPR, DPR, dan DPD secara

rah, dan ide itu kini terus berjalan karena di dukung

terpisah, padahal ketiga lembaga itu merupakan satu

oleh Fraksi Partai Kebangkitan Bangsa DPR RI,

kesatuan parlemen yang saling bekerja sama satu

yang pada akhirnya F.PKB ini menjadi motor

sama lain. Bahkan juga para ahli telah cenderung

penggerak bagi fraksi-fraksi yang lain di DPR RI

menilai bahwa Pasal 22D UUD 1945 dan UU

untuk kemudian mendukung rencana amandemen

Susduk inilah penyebab utama pengecilan peran dan

kelima UUD 1945 ini.

fungsi DPD dalam sistem ketatanegaraan Indonesia.

Inti dari perlu dilakukannya amandemen

Legitimasi anggota DPD RI kuat sebab, dipilih

kelima dari UUD 1945 adalah diterapkannya sistem bikameral secara utuh. Sekarang ini parlemen

80



negara Indonesia dalam prakteknya menjalankan

Amandemen Undang-Undang Dasar ini akan lebih

sistem parlemen dua kamar, akan tetapi kenyata-

memperhatikan kepentingan bangsa dan negara

annya peran dari DPD ini masih terbatas. Dalam hal

serta tidak sebaliknya yang pada akhirnya akan

ini DPD hanya sekedar memberikan pertimbangan,

menguntungkan para elite politik tersebut. Jadi

bukan suatu bentuk sumbangan pemikiran yang bisa

sekali lagi kembali kepada kekonsistenan sikap dari

memperkaya setiap keputusan atau kebijakan arah

mereka, apakah akan menjadi pejuang bagi aspirasi

politik bagi kehidupan bernegara bangsa Indonesia

rakyat atau berjuang untuk kepentingan dirinya

ini.

sendiri atau kelompoknya. Hanya saja, yang menjadi pertanyaan lebih

jauh, bagi penulis adalah untuk apa perubahan itu

Kesimpulan

dilakukan? Perubahan itu harus bisa memperbaiki

Amandemen Undang-Undang Dasar 1945

perikehidupan seluruh bangsa ini. Pengalaman

telah menentukan bahwa dalam sistem ketata-

inilah yang patut untuk dipetik dalam menghadapi

negaraan

keinginan untuk melakukan amandemen kelima.


Tanpa disertai persiapan yang matang, terutama

Daerah adalah sama, namun masing-masing mem-

bagaimana mengaplikasikan perubahan yang akan

punyai kewenangan sendiri, dengan Dewan Per-

dibuat, dan karenanya juga pada elite politik jangan

wakilan Rakyat mewakili Pusat, sedangkan Dewan

terjebak pada kesalahan yang sama, karena peru-

Perwakilan Daerah mewakili Daerah pemilihannya,

bahan harus disertai dengan komitmen serta sikap

namun bersama dengan Dewan Perwakilan Rakyat

konsisten untuk melaksanakan hasil perubahan

membahas Rancangan Undang-Undang Otonomi

tersebut dimasa mendatang.

Daerah, Perimbangan Keuangan Pusat-Daerah, dan

Opini masyarakat sekarang ini yang dibu-

Indonesia,

diatur

kedudukan

antara

lain-lain.

tuhkan bukanlah sekedar perubahan dalam sisi

Kedudukan DPD RI ini pada sesungguhnya

perundang-undangan, yang jauh lebih penting

memang memiliki kedudukan yang setara dengan

adalah perubahan dalam sikap, dalam perilaku

DPR RI, hal ini sesuai dengan yang dinyatakan

dengan pemahaman bahwa sistem demokrasi yang

dalam Pasal 2 Ayat (1) dan Pasal 22 Undang-

telah diterapkan di negara indonesia ini harus mem-

Undang Dasar 1945. Namun disisi lain dalam Pasal

buat kekuasaan itu melayani, bukan sebaliknya,

22 UUD 1945 ini sendiri, khususnya pada pasal 22

minta dilayani, karena perubahan Undang-Undang

D dan juga dalam Undang-Undang Susunan Dan

Dasar ini menentukan masa depan bangsa dan

Kedudukan (UU Susduk) ini justru malah terjadi

negara juga.

pembatasan pengaturan kewenangan dari DPD itu

Disinilah sebenarnya ujian bagi para elite

sendiri, dan akibatnya dalam kenyataan serta prak-

politik kita, apakah mereka memang benar-benar

teknya saat ini DPD tidak dapat melaksanakan tu-

memiliki komitmen dan itikad yang baik dalam

gas-tugas dan fungsi kelembagaannya secara mak-

membuat suatu keputusan serta kebijakkan pera-

simal, karena faktor utama dari sistem peraturan

turan undang-undang atau hukum, dan juga apakah Lex Jurnalica Vol.5 No. 2, April 2008

81


yang

mengatur

kelembagaan DPD ini

yang

tercantum pada kedua Undang-Undang tersebut.

Dadang, Solihin, ”Kamus Istilah Otonomi Daerah”, Lembaga

Dengan melihat adanya keterbatasan hak dan kewenangan yang dialami oleh DPD RI serta tidak optimalnya lembaga ini dalam menjalankan tugas dan fungsinya secara maksimal seperti telah

Pemberdayaan

Ekonomi

Kerakyatan, Jakarta, 2001. DPD RI, ”Untuk Apa DPD RI”, Kelompok Penerbit DPD RI, Jakarta, 2006. Morrissan,

”Hukum

Tata

Negara

RI

Era

disebutkan tadi, maka dapat disimpulkan atau bah-

Reformasi”, Ramdina Prakarsa, Jakarta,

kan terlalu terburu-buru untuk menyatakan bahwa

2005.

Indonesia semata-mata sudah menganut sistem

Martosoewigno, Sri Soemantri, ”Undang-Undang

parlemen bikameral murni, dan tidak keliru pula

Dasar

jikalau hal ini dapat dikatakan seolah-olah seperti

Perubahannya”,

menganut sistem parlemen bikameral sejati atau hal

2003.

ini lazim disebut juga dengan quasi bikameral

Ketetapan

1945

Majelis

dan

Aspek-Aspek

Unpad Press, Bandung,

Permusyawaratan

Rakyat

dalam sistem ketatanegaraan Indonesia, apabila

Republik Indonesia Nomor: IV/MPR/2000

menelaah kasus yang dialami oleh DPD RI ini.

Tentang ”Rekomendasi Kebijakan Dalam Penyelenggaraan

Asshiddiqie, Jimly, “Permulaan Peran Pemerintah Parlemen

dalam

Sejarah:

Telaah

Perbandingan Konstitusi Berbagai Negara”,

-----------, “Menuju Struktur Parlemen Dua Kamar”, Makalah di sampaikan dalam Seminar Nasional Tentang Bikameralisme yang diselenggarakan

oleh

Forum

Rektor

Indonesia bekerjasama dengan National

Lembaga

Negara

Azyumardi,

Media Pratama, Jakarta, 1999.

Pemberdayaan, dan Konflik”, Kemitraan Partnership, Jakarta, 2004. Tobing, Jakob, ”Risalah Rapat Paripurna Ke-7 Sidang Tahunan MPR RI”, Setjend MPR RI, Jakarta, 2001.

Konsolidasi

Makalah Focus Group Discussion, UGM

Pasca

Reformasi”,

Press, Yogyakarta, 2003. Syafrudin, Ateng, ”Pasang Surut Otonomi Daerah

”Demokrasi,

HAM

dan

Di Indonesia”, Bina Cipta, Bandung, 2003.

Masyarakat Madani”, Tim ICCE UIN Jakarta, 2003.

82

“Otonomi Daerah, Masalah,

dan

Konstitusi Press, Jakarta, 2006. Azra,

Daerah Memasuki Abad XXI”, Gaya

Santoso, Purwo, “Aktualisasi Perwakilan Daerah”,

Democratic Institute, Medan, 2001. ”Perkembangan

Pide, Andi Mustari, ”Otonomi Daerah dan Kepala

Pheni, Khalid,

UI-Press, Jakarta, 1996.

-----------,

Daerah”,

Sekretariat Jenderal MPR RI, Jakarta, 2000.

Daftar Pustaka dan

Otonomi


KEDUDUKAN DEWAN PERWAKILAN DAERAH DALAM SISTEM KETATANEGARAAN INDONESIA

Recommend Documents