II. TINJAUAN PUSTAKA 2.1. Kerjasama Antar Daerah Kerjasama antar daerah adalah suatu kerangka hubungan kerja yang dilakukan oleh dua daerah atau lebih, dalam posisi yang setingkat dan seimbang untuk mencapai tujuan bersama yaitu meningkatkan kesejahteraan rakyat (Pamudji, 1985). Sedangkan Patterson(2008) dalam Warsono (2009: 118) mendefinisikan kerjasama antar daerah (intergovernmental cooperation) sebagai ”an arrangement two or more goverments for accomplishing common goals, providing a service or solving a mutual problem”. Dari definisi tersebut tercermin adanya kepentingan bersama yang mendorong dua atau lebih pemerintah daerah untuk memberikan pelayanan bersama atau memecahkan masalah secara bersama-sama. Ada dua
motivasi
utama
mengapa kerjasama antar daerah menjadi
penting untuk dilakukan. Pertama, untuk menghindari terjadinya eksternalitas, berupa kemungkinan adanya pembangunan yang pesat di suatu daerah tetapi berdampak
negatif bagi daerah yang lain. Kedua, adanya keinginan untuk
memecahkan masalah secara bersama dan mewujudkan tujuan bersama pada bidang-bidang tertentu. Motivasi kedua ini biasanya didasarkan pada kesadaran bahwa masing-masing daerah memiliki keterbatasan sumberdaya pembangunan baik alam maupun manusia. Oleh karena itu, dengan bekerjasama masing-masing daerah akan saling mendapat keuntungan apabila mereka saling memanfaatkan dan mengembangkan potensi mereka secara bersama.
2.2. Teori Kerjasama Antar Daerah 2.2.1. Teori Model Kemitraan Antar Pemerintah Daerah Olberding (2002) mengidentifikasikan dua model hubungan antar pemerintahan lokal yang saling bertentangan, yaitu model persaingan antar pemerintahan lokal (interjurisdictional competition) dan model regionalisme (regionalism). Model persaingan mengasumsikan bahwa antar pemerintahan lokal bersaing untuk memberikan layanan yang prima kepada penduduk dan pengusahanya. Menurut model persaingan, beberapa kota menghasilkan layanan
20
publik dengan biaya yang murah, sedangkan lainnya tidak. Penduduk dan pengusaha yang tinggal di kota dengan pelayanan yang prima tidak terdorong untuk keluar dari kota tersebut. Sebaliknya, mereka yang tinggal di kota-kota yang tidak dapat memuaskan pelayanan publik cenderung untuk bermigrasi ke kota-kota lain. Karena persaingan antar pemerintah kota untuk menghasilkan outcomes yang paling efisien, maka penduduk dan pengusaha akan memilih tinggal di kota-kota yang pelayanan publik dan tarif pajaknya paling cocok dengan preferensi mereka. Bahkan dapat dimungkinkan pula terjadinya pembentukan kota-kota baru akibat buruknya pelayanan. Berbeda dengan model kompetisi, model regionalisme menyatakan bahwa kerjasama antar pemerintahan lokal dapat tercipta jika mereka mengakui rasa saling tergantung (interdependency) dan bertindak dalam koridor yang terkoordinasi. Para teoritisi administrasi publik tradisional menyatakan bahwa beberapa pemerintahan kota yang bekerjasama menghasilkan skala ekonomi yang menguntungkan, perlakuan warga negara yang lebih adil, dan peluang-peluang yang lebih besar untuk mengatasi beberapa persoalan penting (Lyons, Lowery, dan DeHoog, 1992). Model regionalisme mengasumsikan bahwa setiap pemerintahan lokal memiliki keterbatasan sumberdaya, baik sumberdaya alam, sumberdaya manusia, sumberdaya buatan maupun sumberdaya sosial. Oleh karena itu, agar pemerintah lokal dapat berkembang maka antar pemerintah lokal diharapkan dapat saling bekerjasama. Konsep pembentukan regionalisme seperti ini identik dengan konsep perencanaan pembangunan wilayah. Salah satu pilar dari perencanaan pembanguna wilayah adalah bahwa dalam membangun suatu wilayah harus memperhatikan aspek tata ruang/spasial (Rustiadi, Saefulhakim dan Panuju, 2007). Lebih lanjut dikatakan bahwa perkembangan suatu wilayah lebih dipengaruhi oleh wilayah di sebelahnya atau wilayah yang lebih dekat dibandingkan dengan wilayah lainnya yang lebih berjauhan akibat adanya interaksi sosial-ekonomi antar penduduknya. Hukum Geografi “Tobler” yang pertama menyebutkan bahwa “setiap hal memiliki keterkaitan dengan hal lainnya, namun yang lebih berdekatan memiliki keterkaitan lebih dari lainnya” (Rustiadi, Saefulhakim dan Panuju, 2007). Dalam
21
ilmu wilayah, pengertian jarak tidak selalu berkonotasi fisik, tetapi lebih tepat jika diungkapkan sebagai tingkat aksesibilitas yang dapat diukur melalui pendekatan waktu tempuh, biaya perjalanan dan sebagainya. Secara alami, “kedekatan psikologis” hubungan antar manusia tidak hanya ditentukan oleh jarak yang memisahkannya, namun “posisi relatif” antar keduanya, akan menentukan pola interaksi dan komunikasi antar keduanya. Sebagai contoh, secara psikologis komunikasi dua orang yang duduk bersebelahan, berhadapan, dan saling membelakangi akan memiliki nilai yang berbeda (Rustiadi, Saefulhakim dan Panuju,
2007).
Sejalan
dengan
konsep
tersebut,
model
regionalisme
mensyaratkan, meskipun dua atau lebih pemerintahan lokal secara geografis saling berdekatan, namun agar tetap terjalin hubungan komunikasi yang baik dan saling menguntungkan maka diantara mereka hendahnya saling menjalin hubungan kerjasama. Dalam perspektif Good Governance, kemitraan merupakan ciri utama dari model baru tata pemerintahan lokal (a new model of local governance) yang mencakup penciptaan dan pencerminan perubahan hubungan yang melibatkan tiga komponen, yaitu negara, pasar dan masyarakat sipil (Southern, 2002). Dalam situasi dimana pemerintah (negara) mengalami kesulitan finansial, kombinasi tiga komponen atau multistakeholders tersebut dapat menciptakan perpaduan ketrampilan dan sumberdaya. Hal ini tidak saja penting, tetapi juga bermanfaat untuk meningkatkan pemberian dan kualitas layanan dengan cara-cara yang lebih efisien dan efektif (Slater, 2001).
2.2.2. Game Theory Game theory adalah teori yang menjelaskan problem pengambilan keputusan yang melibatkan beberapa kelompok kepentingan (multi stakeholders). Teori ini mempelajari interaksi strategis antar pemain (agen). Dalam permainan strategis, suatu agen memilih strategi yang dapat memaksimalkan keuntungan, berdasarkan strategi yang dipilih agen lain. Ada dua bentuk permainan yaitu permainan zero-sum (zero-sum game) atau non kooperatif yaitu keadaan dimana pemenang memperoleh semuanya, dan permainan non zero-sum (non zero-sum game) atau permainan kooperatif dimana memungkinkan terjadinya koalisi antara
22
sesama pemain. Intinya, teori ini menyediakan pendekatan permodelan formal terhadap situasi sosial mengenai bagaimana pelaku keputusan berinteraksi dengan agen lain. Teori permainan dapat menjelaskan suatu paradoks yang cukup terkenal, yakni bagaimana orang bisa bekerjasama dalam masyarakat apabila masing-masing dari mereka cenderung berusaha untuk menjadi pemenang. John Nash menunjukkan perbedaan antara permainan kooperatif, dimana masing-masing pemain saling bekerjasama secara terikat, dan permainan nonkooperatif, dimana tidak ada kekuatan dari luar permainan yang dapat memaksakan
berlakunya
sekumpulan
peraturan
yang
sudah
ditentukan
sebelumnya. Dalam teori permainan, setiap pemain berusaha untuk mencapai suatu kesetimbangan (equilibrium) yang disebut sebagai Kesetimbangan Nash. Dalam konteks pembangunan wilayah, penerapan teori permainan ini dapat juga dilakukan. Apabila akan membangun suatu wilayah, pilihannya adalah apakah antar pemerintah daerah di wilayah tersebut harus saling bekerjasama atau justru saling bersaing. Apabila pemicu kerjasama telah terbentuk, kondisi kesetimbangan akan dapat terwujud apabila diantara mereka melakukan kerjasama. Sebagai ilustrasi, jika beberapa daerah otonom memiliki keterbatasan sumberdaya ekonomi dan sumber daya manusia (SDM), dan mereka ingin mengembangkan ekonomi wilayahnya, maka jika mereka menerapkan permainan non kooperatif justru akan saling melemahkan. Namun, jika mereka mau menerapkan permainan kooperatif atau mau saling bekerjasama maka keuntungan akan diperoleh seperti efisiensi biaya dalam mengembangkan potensi sumberdaya ekonomi di masing-masing daerah.
2.2.3. Teori Kemitraan Regional Untuk Pembangunan Ekonomi Dalam
studinya
yang
sangat
komprehensif,
Olberding
(2002)
mengajukan teori kemitraan regional untuk pembangunan ekonomi. Menurut teori tersebut dihipotesiskan terdapat dua determinan utama terhadap pembentukan kemitraan regional untuk pembangunan ekonomi, yaitu: norma kerjasama (cooperative norms) atau tradisi kerjasama regional dan kebutuhan (need). Melalui norma kerjasama diharapkan berbagai pihak dapat bertindak dengan suatu cara yang kolaboratif atau terkoordinasi. Menurut Axelrod (1997) dikatakan
23
bahwa jika perilaku terkoordinasi tercipta tanpa campur tangan pemerintah pusat untuk mengawasi perilaku tersebut, maka keberadaan norma cenderung bertalian erat dengan perilaku terkoordinasi dan regulasi penanganan konflik. Ilmuwan lainnya juga menyimpulkan bahwa norma kerjasama sangat penting untuk menggeser perilaku kompetitif menjadi perilaku kooperatif. Sebagai contoh, Ostrom (1998) menyimpulkan bahwa penentu utama kerjasama adalah norma timbal balik (norms of reciprocity) atau kecenderungan para individu untuk bereaksi terhadap tindakan positif yang dilakukan oleh orang lain dengan respon yang positif dan terhadap tindakan negatif dengan respon yang negatif. Di samping itu, Ostrom (1998) juga menyarankan bahwa ada dua cara untuk mengatasi dilema sosial yaitu komunikasi tatap muka (face-to-face communication) antar berbagai pihak dan pembangunan sanksi, aturan dan lembaga yang mendukung dan mempertahankan kerjasama. Hal yang sama dikatakan
oleh
Axelrod
(1997)
bahwa
mekanisme-mekanisme
tertentu
mendukung norma dan akhirnya membantu untuk mencapai dan mempertahankan kerjasama diantara kelompok-kelompok besar atau sekumpulan individu atau organisasi. Ilmuwan lain menganggap bahwa norma adalah suatu bentuk kelembagaan. Schotter (1981), mengatakan kelembagaan merupakan regulasi atas tingkah laku manusia yang disepakati oleh semua anggota masyarakat dan merupakan penata interaksi dalam situasi tertentu yang berulang. Apapun bentuknya, baik formal maupun informal, kelembagaan bertujuan mengurangi ketidakpastian melalui pembentukan struktur/pola interaksi (North, 1990 dalam Hidayat, 2007), atau untuk meningkatkan derajat kepastian dalam interaksi antar individu (Kasper dan Streit, 1998 dalam Hidayat, 2007). Sedangkan menurut Ostrom, (1990) dalam Hidayat, (2007) tujuan kelembagaan adalah untuk mengarahkan prilaku individu menuju arah yang diinginkan oleh anggota masyarakat serta untuk meningkatkan kepastian dan keteraturan dalam masyarakat serta mengurangi prilaku oportunis. Di samping teori berbasis norma, faktor lain yang terkait dengan proses pembentukan kemitraan regional adalah kebutuhan-kebutuhan daerah (the needs of the region). Beberapa studi kasus juga telah menemukan bahwa kebutuhan ekonomi (economic need) merupakan salah satu faktor utama yang mendorong
24
pembentukan kemitraan regional (lihat Coe, 1992; Huggins, 1992). Selain faktor ekonomi, para ilmuwan politik juga menemukan bahwa kebutuhan-kebutuhan sosial mempengaruhi hasil-hasil kebijakan publik (Peterson, 1981; Dye, 1990). Dengan demikian, faktor kebutuhan merupakan sebuah faktor penentu penting lainnya yang mendorong proses pembentukan kemitraan. Dalam hal ini, faktor kebutuhan dapat dikatakan sebagai faktor pendorong terciptanya kemitraan agar suatu daerah tetap dapat bertahan. Kebutuhan daerah dapat berupa kebutuhan ekonomi untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat serta kebutuhan sosial seperti melakukan interaksi antar pejabat, pengusaha dan stakeholders lainnya. Kemampuan interaksi ini akan dapat menambah wawasan pengetahuan terhadap berbagai kebijakan yang dilakukan oleh pemerintahan lokal lainnya, dan pengetahuan terhadap berbagai kebijakan yang dilakukan oleh pemerintahan lokal lain dapat dijadikan benchmarking dalam pembuatan kebijakan sejenis di tempat pemerintahan lokal sendiri. Ada tiga kelompok yang diasumsikan berperan penting dalam mendorong norma pembentukan kemitraan regional untuk pembangunan ekonomi. Beberapa kajian mencatat bahwa dua kelompok yang secara aktif terlibat dalam pembentukan kemitraan regional khususnya dalam pembangunan ekonomi adalah pejabat publik dan pemimpin bisnis (Raasch dan Brooks, 1995; Grell dan Gappert, 1993; Coe, 1992; Hersberg, Magidson, dan Werneeke, 1992; Huggins, 1992). Di samping itu, peran masyarakat sipil juga turut memberikan pengaruh terhadap norma pembentukan kemitraan regional. Rusk (1995), misalnya, menemukan bahwa keterlibatan masyarakat sipil memainkan peranan yang vital dalam perumusan strategi kerjasama regional.
25
+
Kebutuhan Norma-norma kerjasama yang dibangun secara parsial
Kemitraan Regional untuk Pembangunan Ekonomi
+
_ Formalisasi Pemerintah
_ Sentralisasi
Sektor Swasta
+
Kompleksitas
Masyarakat Sipil
+
Intensitas aliran sumberdaya
+
Intensitas aliran informasi
Lingkungan ekonomi politik makro
Sumber: Diadopsi dari Olberding, 2002
Gambar 3 Teori Kemitraan Regional Untuk Pembangunan Ekonomi Gambar di atas menunjukkan bahwa pengaruh norma kerjasama tidak hanya pada pembentukan hubungan antar pemerintahan lokal atau antar organisasi, tetapi juga terhadap struktur dan proses pembentukannya. Van de Ven (dalam Olberding, 2002) mengindentifikasikan tiga dimensi struktur dalam hubungan antar organisasi: (1) formalisasi melalui kesepakatan atau kontrak; (2) kompleksitas, atau jumlah organisasi yang terlibat dalam kerjasama dan jumlah proyek dan tugas yang dilaksanakan melalui hubungan antar organisasi; dan (3) sentralisasi, atau derajat pembuatan keputusan bersama oleh komite atau dewan. Di samping itu, terdapat dua dimensi proses dalam hubungan antar organisasi: (1) intensitas aliran sumberdaya, atau jumlah sumberdaya yang mengalir diantara
26
organisasi; dan (2) intensitas aliran informasi, atau frekuensi komunikasi diantara organisasi. Terakhir, lingkungan ekonomi dan politik makro juga dapat berperan dalam pembentukan kerjasama regional. Perubahan kebijakan otonomi daerah yang tengah digodok oleh pemerintah maupun kondisi perekonomian di tingkat nasional maupun internasional dapat menjadi faktor pendukung atau bahkan penghambat bagi terciptanya kerjasama regional. Birner dan Wittmer (2003), misalnya, mencatat bahwa lingkungan ekonomi dan politik makro turut menentukan dinamika politik yang terjadi di tingkat lokal.
2.3. Teori Regionalisasi Kata region (dalam bhs.Latin: regio) terbentuk dari kata latin rege yang berarti tata pemerintahan, yang menunjuk pada batasan geografis yang terdiri dari beberapa ruang administratif tertentu. Sedangkan regionalisasi terbentuk dari kata dasar regio(n) dan kemudian menjadi regional sebagai kata sifat yang berarti kewilayahan. Kata regional diartikan sebagai sifat kewilayahan yang melibatkan beberapa area administratif, baik sebagian ataupun menyeluruh, dan imbuhan-isasi (pada kata regionalisasi) menunjukkan suatu proses pembentukannya. Dengan demikian, regionalisasi secara umum dapat diartikan sebagai proses terbentuknya suatu region yang terdiri dari beberapa daerah administratif dan secara keruangan memiliki relevansi/keterkaitan geografis (Abdurahman, 2009). Dari pengertian ini terlihat bahwa region merupakan produk dari sebuah proses regionalisasi. Proses yang tidak hanya menitikberatkan aspek teknis kewilayahan namun juga mempertimbangkan aspek batasan administratif (politik-administratif). Abdurahman (2009), membedakan antara istilah wilayah dengan region. Istilah wilayah dipergunakan untuk menyebut sebuah batasan ruang geografis tanpa batasan yang pasti, seperti wilayah budaya, wilayah tandus, wilayah iklim tropis, dan seterusnya. Sedangkan istilah region dipergunakan untuk menyebut ruang geografis yang menunjukkan keterlibatan ruang (spatial) beberapa daerah administratif, baik sebagian maupun menyeluruh. Mengacu pada istilah di atas, maka pengertian regionalisasi di Indonesia dapat diartikan sebagai proses
27
pembentukan region yang
melibatkan beberapa daerah otonom, khususnya
kabupaten/kota, baik di dalam satu provinsi maupun antar provinsi. Di Indonesia, hasil regionalisasi yang merupakan tindak lanjut dari kegiatan pewilayahan sangat dipengaruhi oleh penggunaan paradigma yang mendominasi pembentukannya. Ada dua paradigma yang biasa digunakan dalam melakukan proses regionalisasi, yaitu paradigma sentralistik dan desentralistik. Menurut Abdurahman (2009), pada pemanfaatan paradigma sentralistik, regionalisasi dapat digambarkan sebagai proses terbentuknya suatu pewilayahan yang
terdiri dari beberapa daerah administratif yang memiliki relevansi pada
aspek geografis atas perintah (ex mandato) struktur hirarkis yang berwenang. Proses regionalisasi yang didominasi oleh pola sentralistik disebut regionalisasisentralistik atau sruktural-administratif. Hasil dari regionalisasi sentralistik ini adalah terbentuknya daerah-daerah eks karesidenan di Pulau Jawa, provinsi, kota, dan kabupaten. Sedangkan regionalisasi dengan paradigma desentralistik dapat diartikan sebagai proses pewilayahan yang ditandai dengan platform kerja sama oleh para aktor regional antara daerah otonom yang
bertetangga (memiliki
relevansi keruangan) berdasarkan kebersamaan dan kepentingan pembangunan tertentu serta atas dasar kehendak sendiri (ex mera motu). Proses regionalisasi yang didominasi oleh pengaruh pola desentralistik biasa disebut regionalisasidesentralistik atau
nonstruktural-administratif.
Hasil dari regionalisasi ini
adalah pembentukan beberapa lembaga kerjasama antar daerah seperti BARLINGMASCAKEB, Subosukawonosraten, Sampan, dan lain-lain. Pada prakteknya, implementasi dari proses regionalisasi desentralistik biasanya lebih bersifat kompleks jika dibandingkan dengan regionalisasi sentralistik, karena pada pelaksanaannya dibutuhkan adanya komitmen politik dan kesepakatn-kesepakatan dari para aktor regional (kepala daerah) dalam memadukan potensi daerah dan pengaruh kekuatan dari luar. Tabel berikut menjelaskan
perbedaan
regionalisasi desentralistik.
proses
regionalisasi
sentralistik
dengan
proses
28
Tabel 5 Perbedaan Proses Regionalisasi Sentralistik dan Desentralistik Proses
PENDEKATAN KEWILAYAHAN
Teknis
(Pendekatan Homogenitas, Fungsionalitas, dan Perencanaan dsb)
Produk
TEKNIS PERWILAYAHAN
Proses Politik
Regionalisasi Sentralistik (ex mandato)
Regionalisasi Desentralistik (ex mera motu)
Proses Adm.
Regionalisasi Struktural (hirarkhis)
Regionalisasi Non-Struktural (jejaring)
Produk
Contoh
Region dalam Konteks Hirarkis (PEWILAYAHAN)
Region dalam Konteks Jejaring (REGION)
Eks-Karesidenan di Jawa Kawasan Khusus Bentukan Provinsi dan Kabupaten/Kota baru sesuai UU. 32 Tahun 2004
BARLINGMASCAKEB, Subosukawonosraten, Sampan, RM Lake Toba, Aksess, Jonjokbatur, Kaukus Setara Kuat, Janghiangbong, dsbnya.
Sumber: Abdurahman, 2009.
Regionalisasi
sentralistik
sebagai
produk
dari
pewilayahan,
implementasinya relatif mudah dan sederhana karena dalam proses pengambilan keputusannya tidak menitikberatkan pertimbangan pada aspek keterlibatan daerah terkait.
Dengan kewenangnan yang bersifat direktif-koordinatif,
lembaga
pemerintahan yang lebih tinggi memiliki kewenangan utama dalam pembentukan regionalisasi sentralistik. Kewenangan tersebut dapat berupa pembuatan kebijakan berupa produk hukum, seperti peraturan pemerintah atau peraturan perundangundangan yang lainnya. Sementara koordinasi pelaksanaan dari peraturan tersebut dilakukan secara direktif (bersifat struktural-hirarkhis) oleh lembaga pemerintah yang lebih tinggi sedangkan lembaga pemerintah yang lebih rendah hanya bersifat afirmatif (Abdurahman, 2009). Pada regionalisasi desentralistik, pelaksanaannya lebih bersifat kompleks. Karena pembentukannya berasal dari inisiatif lokal, maka sejak dari mulai ide pembentukan, perencanaan sampai implementasinya sangat dibutuhkan adanya peran serta dari masing-masing pemerintah lokal. Karena tujuan dari pembentukan regionalisasi desentralistik adalah untuk mengoptimalkan hasil pembangunan wilayah dengan cara lebih mengoptimalkan potensi sumberdaya lokal masingmasing, maka keberhasilannya sangat ditentukan oleh adanya kesediaan, komitmen,
29
dan konsensus bersama antar pemimpin daerah otonom yang terlibat. Diantara mereka harus dibangun komunikasi yang mutualistik melalui asas musyawarah secara terus menerus. Kendala biasanya akan muncul ketika terjadi pergantian kepala daerah. Karena mereka tidak terlibat dalam proses pembentukan kerjasama sejak awal biasanya komitmennya terhadap keberlangsungan kerja sama tersebut tidak sekuat pejabat yang digantikannnya.
2.4. Teori Tindakan Kolektif Teori tindakan kolektif pertama kali dikembangkan oleh Mancur Olson (2001). Teori ini mengupas mengenai aktivitas berbagai kelompok kepentingan (interest group) dalam mengelola sumberdaya bersama (common risources). Teori ini dikembangkan dalam rangka untuk mengatasi munculnya penunggang bebas (free-riders) dalam pengelolaan sumberdaya bersama. Teori ini sudah mapan digunakan untuk menyelesaikan persoalan yang bersingggungan dengan masalah pengelolaan sumberdaya bersama. Dimasa lalu, penyelesaiaan atas solusi ini dilakukan dngan cara memformulasikan dan menegakkan hak kepemilikan (property right). Tetapi dalam studi yang lebih baru, kesepakatan kelembagaan lokal (local institutional arrangements), dapat dipakai untuk mengatasi persoalan pengelolaan sumberdaya secara efisien (Yustika, 2008). Menurut Olson (2001) dalam Yustika (2008) determinan penting bagi keberhasilan suatu tindakan kolektif adalah ukuran (size), homogenitas (homogeneity) dan tujuan kelompok (porpuse of the groups). Menurut Olson suatu tindakan kolektif akan bekerja secara optimum tergantung pada ketiga determinan tersebut. Secara hipotetik, semakin besar ukuran suatu kelompok kepentingan maka akan semakin sulit bagi kelompok tersebut menegosiasikan kepentingan diantara anggota kelompok, demikian sebaliknya. Artinya kelompok yang dibangun dengan ukuran yang kecil akan bekerja lebih efektif. Keragaman anggota kelompok juga sangat berpengaruh terhadap efektivitas tindakan kolektif. Semakin beragam kepentingan anggota kelompok maka akan semakin sulit memformulasikan kesepakatan bersama karena masing-masing anggota membawa kepentingannya sendiri-sendiri, demikian juga sebaliknya. Jadi homogenitas kepentingan akan memudahkan kerja suatu kelompok. Tujuan kelompok juga
30
berpengaruh terhadap efektivitas tindakan kolektif. Tujuan kelompok harus dibuat secara fokus dengan memperhatikan kepentingan semua anggota. Tujuan kelompok yang luas, disamping kabur juga akan memecah kesatuan antar anggota sehingga dukungan terhadap tindakan kolektif menjadi lemah. Dari beberapa tindakan kolektif yang dilakukan, terdapat beberapa situasi yang
membutuhkan
tindakan
kolektif
untuk
menyelesaikan
persoalan
(Heckarthorn, 1993). Pertama, sistem untuk mengelola sumberdaya bersama (common-pool resources), seperti perikanan, sumberdaya air yang dikelola melalui sistem irigasi atau padang rumput.
Kedua, sistem untuk mengontrol
perilaku (controlling behavior), misal norma-norma sosial yang melarang eksploitasi atau perilaku merusak. Ketiga, perubahan-perubahan sosial semacam revolusi atau perubahan perlahan dalam kebijakan publik. Ketiga situasi tersebut mempersyaratkan
adanya
tindakan
kolektif
agar
kegiatan
pemanfaatan
sumberdaya dapat dilakukan secara efektif dan efisien. Bahkan lebih dari itu tindakan kolektif menjadi krusial sebagai instrumen untuk mencegah konflik dan kemungkinan dieksploitasinya salah satu atau beberapa pihak dalam kegiatan tersebut. Hal ini menjadi argumentasi penting perlunya kehadiran tindakan kolektif dalam pemecahan masalah kegiatan ekonomi (Yustika, 2008). Deskripsi di atas sekurangnya menyumbangkan tiga karakteristik esensial mengapa suatu tindakan kolektif perlu dilakukan. Pertama, tindakan kolektif diperlukan apabila suatu kelompok memproduksi barang dan jasa secara bersama, jika tidak tindakan kolektif tidak dibutuhkan. Kedua, produksi memberikan laba kepada semua anggota, sehingga tidak mungkin mengeluarkan anggota yang gagal berkontribusi dalam aktivitas produksi. Ketiga, adanya produksi dalam barang-barang publik yang menyertakan biaya. Ketika ketiga kondisi tersebut terpenuhi, anggota kelompok akan bertemu dengan problem penunggang bebas (free-riders problem), yaitu mereka yang tidak berkontribusi terhadap beban biaya dari tindakan kolektif tetapi masih menerima benefitnya. Fakta yang tidak mungkin disanggah, setiap aktivitas ekonomi selalu berpotensi menyumbangkan penunggang bebas sehingga mengatasinya.
suatu tindakan kolektif dibutuhkan untuk
31
Berkaitan dengan masalah penunggang bebas (free-riders), tindakan kolektif bisa menjadi salah satu cara untuk menyelesaiakan masalah ini, tetapi dapat pula bahwa tindakan kolektif justru menjadi sumber munculnya penunggang bebas (Yustika, 2008). Dalam proposisi yang pertama, mereka yang dirugikan dari keberadaan free-riders akan menggalang kekuatan yang berujung pada tindakan kolektif, misalnya melakukan eksklusi terhadap penunggang bebas tersebut. Sedangkan dalam proposisi kedua, tindakan kolektif yang didesain secara kurang lengkap besar peluangnya untuk menciptakan free-riders baru, misalnya ketidakjelasan aturan main tentang hukuman dan insentif. Kedua kemungkinan skenario tentang free-riders itu sangat mungkin terjadi sehingga desain tindakan kolektif memang mesti dilakukan secara hati-hati dengan mempertimbangkan banyak aspek, seperti ukuran, homogenitas dan tujuan kelompok. Dalam kasus kerjasama antar daerah sebagai bentuk dari tindakan kolektif untuk meningkatkan skala ekonomi daerah pabila ingin dapat bekerja secara efektif perlu didesain secara hati-hati dan cermat. Pertama, jumlah anggota sebaiknya tidak terlalu besar, karena semakin banyak pemerintah daerah yang tergabung dalam suatu lembaga kerjasama antar daerah akan semakin sulit untuk melakukan koordinasi di antara para anggotanya, dan apabila hal ini tejadi akan berujung pada gagalnya pencapaian tujuan organisasi. Kedua, keragaman kepentingan di antara para anggotanya juga perlu mendapat perhatian. Semakin beragam kepentingan anggota ketika bergabung dalam lembaga kerjaam antar daerah maka peluang kegagalan dari lembaga tersebut dalam mencapai tujuannya akan semakin besar. Untuk itu diperlukan seleksi ketat terhadap kepentingan dari masing-masing anggota ketika hendak bekerjasama. Ketiga, dalam merumuskan tujuan yang hendak dicapai, organisasi hendaknya merumuskannya dengan mengarah pada tujuan-tujuan yang spesifik, fokus pada masalah tertentu dan tidak dirumuskan secara umum dan luas. Karena tujuan yang dirumuskan secara spesifik dan khusus akan membantu mempercepat pencapaian tujuan.
32
2.5. Kelembagaan Kerjasama Antar Daerah 2.5.1. Pengertian Kelembagaan Para ilmuwan sosial yang memiliki latar belakang yang beragam mendefinisikan
kelembagaan
secara
beragam
menurut
sudut
pandang
keilmuwanannya (Hidayat, 2007). Berikut beberapa pandangan dari para ahli mengenai pengertian kelembagaan. North mendefinisikan kelembagaan sebagai batasan-batasan yang dibuat untuk membentuk pola interaksi yang harmonis antara individu dalam melakukan interaksi politik, sosial dan ekonomi. Schmid mengartikan kelembagaan sebagai sejumlah peraturan yang berlaku dalam sebuah masyarakat, kelompok atau komunitas, yang mengatur hak, kewajiban, tanggung jawab, baik sebagai individu mauapun sebagai kelompok. Sementara Jack Knight, mengartikan kelembagaan sebagai serangkaian peraturan yang membangun struktur interaksi dalam sebuah komunitas (Hidayat, 2007). Sedangkan Ostrom (1990) mengartikan kelembagaan sebagai aturan yang berlaku dalam masyarakat yang menentukan siapa yang berhak membuat keputusan, tindakan apa yang boleh dan tidak boleh dilakukan, aturan apa yang berlaku umum di masyarakat, prosedur apa yang harus diikuti, informasi apa yang mesti atau tidak boleh disediakan dan keuntungan apa yang individu akan terima sebagai buah dari tindakan yang dilakukannya. Singkatnya, kelembagan adalah aturan main yang berlaku dalam masyarakat yang disepakati oleh anggota masyarakat tersebut sebagai sesuatu yang harus diikuti dan dipatuhi (memiliki kekuatan sanksi) dengan tujuan terciptanya keteraturan dan kepastian interaksi di antara sesama anggota masyarakat (Hidayat, 2007). Berdasarkan atas bentuknya, North membagi kelembagaan menjadi dua yaitu informal dan formal. Kelembagaan informal adalah kelembagaan yang keberadaannya di masyarakat umumnya tidak tertulis. Adat istiadat, tradisi, pamali, kesepakatan, konvensi dan sejenisnya dengan beragam nama dan sebutan dikelompokkan sebagai kelembagaan informal. Sedangkan kelembagaan formal adalah peraturan tertulis seperti perundang-undangan, kesepakatan (agreements), perjanjian kontrak, peraturan bidang ekonomi, bisnis, politik dan lain-lain. Kesepakatan-kesepakatn yang berlaku baik pada level international, nasional, regional maupun lokal termasuk ke dalam kelembagaan formal (Hidayat, 2007).
33
Wolfgang Kasper dan Manfred Streit, membagi kelembagaan berdasarkan atas proses kemunculannya, yaitu internal institutions dan external institutions. Internal institution adalah institusi yang tumbuh dari budaya masyarakat seperti nilai-nilai kearifan lokal yang hidup di masyarakat. External institutions adalah institusi yang dibuat oleh pihak luar yang kemudian diberlakukan pada suatu komunitas tertentu. Regulasi produk pemerintah termasuk external institutions (Hidayat, 2007). Banyak kalangan yang menganggap bahwa pengertian kelembagaan atau institusi dengan organisasi dapat saling dipertukarkan. Namun, sebenarnya ada perbedaan yang mendasar di antara keduanya. Organisasi merupakan wadah manusia untuk berinteraksi seperti partai politik, lembaga pendidikan, lembaga yang mengurusi kegiatan olah raga, organisasi keagamaan, dan lain-lain. Sedangkan kelembagaan atau institusi adalah serangkaian peraturan yang berlaku di dalam organisasi tersebut.
2.5.2. Tingkatan Kelembagaan Kelembagaan sebagai norma atau tata aturan yang berlaku untuk mengatur pola interaksi manusia pada dasarnya memiliki empat tingkatan, yaitu kelembagaan pada: (1) level masyarakat (social); (2) level kelembagaan formal (formal institutional environment); (3) level tata kelola (governance); dan (4) perubahan bersifat kontinu (Williamson, 2000). Kelembagaan
pada
level
masyarakat
adalah
kelembagaan
yang
keberadaannya telah menyatu dalam sebuah masyarakat (social embeddedness) seperti norma, kebiasaan, tradisi, hukum adat, dll. Level kelembagaan formal adalah kelembagaan yang kelahirannya umumnya dirancang secara sengaja seperti
perundang-undangan
(konstitusi)
yang
dibuat
oleh
lembaga
legislatif/pemerintah. Kelembagaan yang terjadi pada level governance (tata kelola) yaitu serangkaian peraturan (rule of the game) dalam sebuah komunitas yang membentuk struktur tata keleola (governance structure), lengkap dengan tata cara penegakan, pemberian sanksi, dan perubahan dari rule of the game tersebut. Kelembagaan pada level keempat berlangsung kontinu (sepanjang waktu) mengikuti perubahan insentif ekonomi, harga alokasi sumberdaya dan tenaga
34
kerja. Dengan kata lain, kelembagaan berubah mengikuti perubahan harga input produksi, perubahan input produski menyebabkan perubahan kelembagaan (Hidayat, 2007).
2.5.3. Teori Perubahan Kelembagaan Pada dasarnya kelembagaan bersifat selalu berubah. Perubahan dapat terjadi pada setiap level. Tidak ada lembaga yang bersifat permanen. Ia akan selalu berubah menuju tatanan kelembagaan (institutional arrangement) yang lebih efisien (Hidayat, 2007). Schlueter dan Hanisch (1999) mengklasifikasi teori perubahan kelembagaan berdasarkan efisiensi ekonomi dan teori distribusi konflik (distributional conflict theory). Teori perubahan kelembagaan berbasiskan efisiensi ekonomi memiliki tiga arus pemikiran utama. Arus pemikiran pertama disampaikan oleh Friedrich Hayek, ekonom terkemuka Austria dan pendukung utama ekonomi neo klasik. Menurut Hayek, perubahan kelembagaan bersifat spontan, tidak disengaja, namun merupakan hasil dari tindakan yang disengaja (Hayek, 1968 dalam Hidayat, 2007). Artinya bahwa seseorang atau sekelompok masyarakat tidak akan membuat sebuah lembaga/aturan bila tidak ada dorongan yang menuntut aturan tersebut harus ada. Yang dimaksud Hayek, “perubahan kelembagaan bersifat spontan” adalah bahwa lahirnya dorongan untuk menciptakan atau merubah kelembagaan bersifat spontan. Sedangkan aktifitas membuat atau mewujudkan kelembagaannya bersifat disengaja. Sebagai contoh, pembuatan peraturan daerah (perda) tentang pengelolaan sumberdaya air tanah merupakan tindakan yang disengaja, tapi lahirnya kebutuhan adanya perda tersebut bersifat spontan sebagai respons terhadap situasi yang berkembang (Hidayat, 2007). Arus pemikiran kedua tentang teori perubahan kelembagaan berdasarkan atas efisiensi ekonomi disampaikan antara lain oleh Posner (1992) dalam Hidayat, (2007). Menurut Posner, sebuah lembaga/aturan berubah karena adanya upaya melindungi hak-hak kepemilikan (property rights). Artinya, seseorang atau anggota masyarakat terdorong membuat sebuah aturan tujuan utamanya adalah untuk melindungi hak-hak kepemilikan dari gangguan yang datang dari luar. Adanya land tenure system (sistem kepemilikan lahan) dalam masyarakat adat
35
bertujuan agar hak-hak lahan terdistribusi di antara anggota masyarakat adat tersebut dan mereka memiliki kepastian mengenai hal tersebut. Pemikiran ketiga perubahan ekonomi kelembagaan berdasarkan atas efisiensi ekonomi antara lain disampaikan oleh Oliver Williamson (2000) dalam Hidayat (2007). Menurutnya, lembaga/aturan akan terus berubah dinamis sebagai upaya meminimumkan biaya transaksi (transaction cost). Perubahan biaya informasi, penegakan hukum, perubahan harga, teknologi dll mempengaruhi insentif/motivasi seseorang dalam berinteraksi dengan pihak lain. Hal ini akan berpengaruh pada perubahan kelembagaan (North, 1990). Perubahan harga relatif faktor produksi akan mendorong pihak yang terlibat dalam transaksi melakukan negosiasi untuk mencapai kesepakatan-kesepakatan baru. Perubahan kesepakatan atau kontraktual akan sangat sulit tanpa perubahan aturan main. Oleh karena itu, North menegaskan, perubahan harga membawa pada perubahan aturan main (Hidayat, 2007). Selain itu, kelembagaan juga tidak resisten terhadap perubahan selera atau kesukaan anggota masyarakat/aktor-aktor yang terlibat dalam sebuah komunitas. Perubahan tersebut, sebagaimana diyakini North (1990), akan mengancam existensi kelembagaan yang ada. Jika para aktor merasakan bahwa kelembagaan yang berlaku sudah tidak relevan lagi dengan perkembangan atau kondisi lingkungan yang ada, maka ia akan berusaha melakukan perubahan kelembagaan agar lebih akomodatif terhadap lingkungan yang baru. Kehilangan nilai budaya, norma, tradisi dan lain-lain dari sebuah komunitas merupakan contoh perubahan kelembagaan karena adanya perubahan kondisi lingkungan, baik karena pengaruh eksternal sosial ekonomi komunitas tersebut maupun karena faktor internal. Sebagai contoh, permintaan pasar ikan karang yang tinggi dengan harga yang sangat bagus merupakan insentif bagi nelayan untuk menangkap ikan sebanyak mungkin. Karena itu, larangan menangkap ikan karang sebagaimana berlaku di beberapa kawasan konservasi laut dianggap oleh para nelayan sebagai faktor penghambat mencari keuntungan ekonomi. Sehingga, nelayan akan berusaha mengubah, mencabut atau mengabaikan larangan tersebut. Pencabutan atau perubahan sebagian dari aturan tersebut merupakan bentuk perubahan kelembagaan (Hidayat, 2007).
36
Demikian juga, ketika Undang-undang Nomor 24 Tahun 1997 tentang Pengelolaan Lingkungan dianggap sudah tidak relevan lagi dengan kondisi terkini sehingga tidak effektif, maka pemerintah mengupayakan perubahan atas undangundang tersebut. Pada saat undang-udang tentang tata ruang dirasa sudah tidak sesuai lagi maka pemerintah akan berupaya menggantinya dengan undang-undang baru yang bisa lebih baik. Perubahan kelembagaan akan terus berlangsung untuk meminimumkan biaya transaksi (Hidayat, 2007). Teori
kedua
yang
menjelaskan
perubahan
kelembagaan
adalah
distributional conflic theory. Teori ini didasarkan atas asumsi bahwa setiap aktor dalam sebuah arena (komunitas) memiliki perbedaan kepentingan dan kekuatan. Perbedaan kepentingan ini merupakan sumber konflik. Setiap aktor yang terlibat konflik akan berusaha mencari solusi atas konflik tersebut dengan memanfaatkan kekuatan (power) yang ia miliki dengan jalan mengubah aturan main yang berlaku (Hidayat, 2007). Aktor yang dapat mengendalikan power atau memiliki power lebih baik, misalnya karena menguasai informasi, akses politik, modal, dll, akan mengendalikan proses perubahan tersebut agar berpihak pada kepentingannya (Knight, 1992). Perubahan kelembagaan tersebut bukan untuk memuaskan semua pihak atau untuk mencapai kepentingan kolektif melainkan untuk kepentingan mereka yang punya kekuatan. Proses perubahan tersebut bisa disengaja atau bisa pula sebagai konsekuensi dari strategi mencari keuntungan dari aktor-aktor yang bermain. Oleh karena itu, sering ditemukannya tarik menarik dalam proses pembuatan undang-undang karena adanya perbedaan kepentingan dari setiap aktor yang bermain. Mereka tidak peduli apakah kelembagaan baru tersebut akan lebih efisien atau tidak. Yang penting, bagaimana agar aturan main yang baru tersebut dapat menguntungkan kelompoknya (Knight, 1992). Knight
(1992)
mendefinisikan
power
sebagai
kekuatan
untuk
mempengaruhi orang lain agar bertindak sesuai dengan kepentingannya. Untuk menggambarkan power, Hidayat (2007) mengemukakan dengan ilustrasi, jika “A” lebih powerful dari pada “B”, maka “A” akan mampu memaksa “B” mengadopsi aturan main yang ide utamanya berasal dari “A” atau dibuat oleh “A”. Dalam hal ini, pada awalnya “A” tidak memikirkan kepentingan “B” meskipun pada akhirnya bisa jadi aturan baru tersebut juga menguntungkan “B”. Dalam hal ini,
37
ketaatan kelompok B atas kelembagaan baru bukan karena mereka setuju dengan isinya, atau menguntungkannya, melainkan karena mereka tidak mampu membuat yang lebih menguntungkan baginya. Kondisi ini akan terus berlangsung selama power resources tidak terdistribusi secara merata atau asymmetric power condition.
2.5.4. Intergovernmental Networks Kerjasama Antar Daerah
Sebagai
Mekanisme
Kelembagaan
Mengelola kerjasama antar daerah pada prinsipnya adalah mengelola hubungan antar organisasi. Secara teoritis, ada dua pola hubungan antar organisasi yang bisa dilakukan dalam pengelolaan kerjasama antar daerah (Warsono, 2009). Pertama, adalah pola hubungan organisasi yang bersifat intergovernmental ralationship.
Pola hubungan ini memiliki karakter hubungan yang bersifat
hierarkis, yang melihat forum kerjasama sebagai unit yang koheren dengan tujuan yang jelas, prosesnya terstruktur dari atas, diarahkan pada tujuan tertentu, keputusan organisasi didominasi pada kewenangan yang terpusat dan mempunyai tujuan dan nilai yang jelas. Kedua, adalah pola hubungan organisasi yang bersifat Intergovernmental Networks. Kerjasama antar daerah yang berbasis network lebih didasarkan pada inter-relasi yang dilakukan oleh daerah, yang masing-masing daerah bersifat bebas dan mandiri untuk melakukan relasi satu sama lain. Selain itu, tidak ada struktur kewenangan sentral dan tujuan dari kerjasama tersebut yang bukan merupakan hasil kesepakatan dari daerah-daerah yang menjadi anggota forum kerjasama antar daerah tersebut sebagai sebuah perwujudan dari aksi bersama (collective action) (Ruhyanto dan Hanif, (2007). Oleh karena setiap kerjasama antar daerah harus didasarkan pada kepentingan bersama, maka proses pembentukannya harus bersifat partisipatif dan fleksibel sehingga dapat melahirkan konsensus. Konsensus ini tidak akan terbentuk tanpa adanya pengakuan kesetaraan, kesukarelaan, dan kemandirian dari setiap daerah yang terlibat. Dalam konteks ini, maka penggunaan pola hubungan organisasi kerjasama antar daerah haruslah yang bersifat Intergovernmental Networks.
38
Terdapat beberapa perwujudan dari bentuk-bentuk Intergovernmental Networks yang membuat kerjasama antar daerah menjadi lebih efektif. Pertama, adalah information networks, dimana daerah dapat membuat sebuah forum yang berfungsi sebagai pertukaran kebijakan dan program, teknologi dan solusi potensi atas masalah-masalah bersama. Kedua, adalah development networks, dalam jenis ini engagement dari masing-masing daerah lebih tingi karena interaksi antar daerah tidak hanya dalam pertukaran informasi, tetapi juga dikombinasikan dengan pendidikan dan pelayanan yang secara langsung meningkatkan kapasitas informasi daerah untuk melaksanakan solusi atas masing-masing persoalannya. Ketiga, adalah outreach networks, dimana networks antar daerah lebih solid dengan adanya program strategi untuk masing-masing daerah yang diadopsi dan dilaksanakan di daerah lain. Keempat, adalah action networks, dimana daerahdaerah secara bersama-sama membuat serangkaiuan program aksi bersama yang dijalankan
oleh
masing-masing
daerah
sesuai
dengan
proporsi
dan
kemampuannya masing-masing. (Agranoff, 2003 dalam Ruhyanto dan Hanif, 2007).
2.5.5. Format Kelembagaan Kerjasama Antar Daerah Format kelembagaan kerjasama meliputi; format kerjasama, pengelolaan kerjasama, struktur organisasi, kerangka regulasi, dan sumber pendanaan.
2.5.5.1. Format Kerjasama Aspek kelembagaan kerjasama yang pertama adalah bagaimana bentukbentuk kerjasama antar daerah yang paling ideal untuk dipilih agar efektivitas dari lembaga kerjasama tersebut dapat tercapai. Ada beberapa alternatif bentuk kerjasama yang dapat dipilih sebagai dasar bagi pengembangan kerjasama antar daerah. Masing-masing alternatif akan dikomparasikan dengan melihat kekuatan, kelemahan serta fisibilitas pelaksanaannya. Perbedaan dari masing-masing bentuk kerjasama tersebut terutama terletak pada dimensi kewenangan serta lingkup otoritas dan pola relasi antara lembaga kerjasama dengan anggota-anggotanya. Berikut digambarkan berbagai alternatif dari format kerjasama tersebut (Sukmajati, Kurniadi dan Ruhyanto (2007):
39
A. Lembaga Kerjasama 1. Karakteristik Format kerjasama ini tidak hanya berbasis pada sharing of information, namun lebih dari itu, fomat kelembagan seperti ini juga menyentuh aktivitasaktivitas
lainnya
seperti
pelaksanaan
program-program
dalam
rangka
meningkatkan kapasitas daerah sebagai anggota, memfasilitasi terjadinya horizontal learning antar daerah, bahkan sampai pada kesepakatan membuat program aksi bersama. Dengan kata lain, format kerjasama semacam ini memiliki sifat developmental networks, outreach networks, dan action networks. Yang membedakan format kerjasama ini dengan format kerjasama yang lainnya adalah adanya otoritas pengaturan (regulatory) yang kuat. Otoritas pengaturan ini diharapkan dapat menciptakan sustainabilitas dan efektivitas kerjasama melalui penciptaan struktur sanksi yang ketat bagi pihak yang tidak melaksanakan hasil kesepakatan bersama. Hal ini dimaksudkan agar network diantara anggota dapat terlembagakan secara kuat. 2. Kelebihan Kekuatan dari format kerjasama ini adalah tingginya engagement antar daerah sebagai anggota kerjasama. Semua kesepakatan yang dibuat dalam lembaga kerjasama antar daerah dalam format ini dimungkinkan memiliki tingkat integrasi yang tinggi dengan kebijakan internal daerah. Hal ini terjadi karena adanya kesepakatan bersama yang bersifat mengikat dan wajib ditaati oleh para anggotanya jika tidak ingin mendapat sanksi. Dengan adanya aturan ini solidaritas dan keberlangsungan forum kerjasama akan dapat lebih terjamin. 3. Kelemahan Kelemahan mendasar dari format kerjasama ini adalah menyangkut tingkat penerimaan kepemimpinan lembaga kerjasama antar daerah dengan daerah sebagai anggotanya. Format kelembagaan seperti ini membutuhkan karakter kepemimpinan yang kuat. Persoalannya adalah dalam kelompok kerjasama antara daerah yang memiliki tingkat otonomi yang sama dan sederajat, siapa yang kemudian menjadi pemimpin lembaga kerjasama antar daerah dengan model tersebut. Apakah ada mekanisme checks and balances? Pertanyaan ini penting untuk dijawab karena kerjasama dengan alternatif semacam ini sangat membuka
40
peluang dominasi satu daerah atas daerah lainnya. Selain itu, model ini juga mengasumsikan bahwa secara internal daerah sudah tidak memiliki permasalahan terkait denga karakteristik lokal masing-masing, sehingga apa yang menjadi kesepakatan dalam lembaga kerjasama secara otomatis dapat diimplementasikan di masing-masing anggota. 4. Fisibilitas Penerapan model ini secara teknis tidak mudah dilahirkan dan dikembangkan dengan mengandalkan pada mekanisme network. Diperlukan mekanisme lain yang bersifat legal-formal yang baku untuk dapat menerapkan alternatif ini. Dalam suasana desentralisasi dan otonomi seperti sekarang ini, dimana daerah memiliki posisi yang sederajat sangat tidak mudah untuk membentuk lembaga kerjasama dengan format seperti ini. Kekuatan pengikat yang didasarkan semata-mata pada pemberian sanksi dan bukan toleransi antar pihak yang bekerjasama justru dapat menjadi bumerang bagi efektivitas dan sustainabilitas kerjasama yang hendak dibangun.
B. Forum Koordinasi 1. Karakteristik Pada pola kerjasama semacam ini fungsi lembaga kerjasama yang dibentuk sangat terbatas pada upaya memfasilitasi komunikasi dan koordinasi antar daerah anggota, lingkup komunikasi dan koordinasi juga sangat terbatas pada teknis pelaksanaan dan penganggaran. Yang menjadi kekuatan pengikat adalah adanya toleransi antar pihak dan adaya informasi yang seimbang mengenai bidang-bidang yang dikerjasamakan. Lembaga kerjasama yang dibentuk tidak memiliki otoritas regulatif dan tidak ada mekanisme sanksi bagi pelanggar kesepakatan. Hubungan antar anggota bersifat cair dan fleksibel. 2. Kelebihan Dibandingkan dengan format kelembagaan yang lainnya, alternatif ini relatif sangat mudah untuk dibangun dan dilaksanakan. Hal ini disebabkan karena daerah hanya memiliki kewajiban untuk menyediakan informasi atas daerahnya sendiri tanpa ada kewajiban atau beban yang lain. Kekuatan pengikat daerah untuk bekerjasama hanya berdasarkan toleransi antar daerah dan tidak
41
menyediakan sanksi yang tegas. Dengan demikian, energi yang dikeluarkan oleh suatu daerah relatif tidak banyak dan daerah relatif aman dari sanksi ketika suatu daerah akan membangun kerjasama
dengan model ini. Alternatif kerjasama
seperti ini umumnya menjadi embrio bagi pengembangan format kerjasama yang lebih canggih. Tanpa didahului oleh adanya sharing of information antar daerah sebagai anggota lembaga kerjasama
intergavenmental
networks yang
diwujudkan dalam kerjasama antara daerah tidak akan eksis dan berkembang. 3. Kelemahan Kelemahan paling menonjol dari format kerjasama ini adalah minimnya kontribusi yang bisa diberikan forum kerjasama bagai pembangunan wilayah karena aktivitas kerjasama hanya terbatas pada sharing of infomation. Karena sifatya yang cair dan fleksibel serta tidak adanya jaminan sanksi membuat keterlibatan dan solidaritas antar anggota sangat longgar, oleh karenanya keberlangsungan forum kerjasama dengan model ini sangat diragukan. 4. Fisibilitas Secara teknis model kerjasama antar daerah semacam ini tidak sulit untuk dilahirkan dan dikembangkan oleh daerah. Pembentukan kerjasama semacam ini cenderung ”aman”
dari sisi politik internal. Persoalan penganggaran yang
biasanya menjadi ganjalan utama dalam pengembangan kerjasama relatif tidak menjadi kendala karena relatif kecilnya penganggaran yang dibutuhkan. Sedangkan secara eksternal (antar daerah) penerapan model ini sangat mungkin untuk dilakukan, masing-masing anggota tidak akan menghadapi kedala karena sifat kerja sama yang cair dan fleksibel.
C. Forum Koordinasi, Monitoring dan Evaluasi 1. Karakteristik Alternatif ini merupakan kombinasi dari developmental networks, outreach networks, dan action networks. Yang membedakan dari alternatif pertama adalah lembaga kerjasama semacam ini tidak memiliki otoritas pemberian sanksi yang mengikat dengan ketat pada anggotanya. Model ini merupakan perkembangan dari alternatif model kerjasama antar daerah yang kedua, namun dengan karakter yang lebih canggih, yang tidak lagi sekedar
42
berbasis pada sharing of information antar daerah sebagai anggotanya, tetapi juga pada aktivitas lainnya seperti pelaksanaan program-program dalam rangka meningkatkan kapasitas daerah anggota, fasilitasi horizontal learning antar daerah hingga fasilitasi dalam membuat aksi bersama yang terintegrasi dengan kebijakan internal daerah. Model kelembagaan seperti ini memiliki karakter hubungan antar anggota yang sifatnya cair dan fleksibel. Meski tidak menyediakan dan mengatur sanksi bagi daerah yang melanggar, namun model kerjasama semacam ini menyediakan dan mengatur struktur insentif dan sekumpulan aturan yang dapat mempengaruhi anggotanya untuk melaksanakan apa yang sudah menjadi kesepakatan bersama. 2. Kelebihan Kekuatan dari model ini adalah terletak pada besarnya kontribusi jangka panjang yang diberikan oleh lembaga kerjasama terhadap kebijakan internal daerah karena dapat memberikan pengaruh yang signifikan. sehingga soliditas dan keberlangsungan forum kerjasama dengan model ini menjadi dapat lebih dijamin. 3. Kelemahan Format kerjasama ini pada umumnya berorientasi pada upaya penguatan kapasitas anggotanya melalui fasilitasi berbagai bentuk capacity building. Efek capacity building yang umumnya bersifat jangka panjang dan tidak kasat mata ini selalu menjadi persoalan ketika dihadapkan pada tuntutan instan jangka pendek yang cenderung berorientasi fisik. Karakter ini biasanya menjadi hambatan dalam upaya menarik dukungan politik dari DPRD yang cenderung menekankan pada dampak langsung yang lebih berdimensi material. 4. Fisibilitas Format model kerjasama semacam ini memiliki tingkat kesulitan yang tinggi. Diperlukan keuletan dan energi yang tidak sedikit untuk membangun kesadaran bersama bahwa kerjasama antar daerah sangat penting dan perlu untuk dilakukan dalam rangka mendorong potensi daerah. Model ini juga memerlukan adanya dukungan dan kesiapan internal daerah seperti kepemimpinan yang visioner serta adanya kesamaan persepsi dan keputusan bersama antara eksekutif dan legislatif daerah. Intinya, energi yang harus dikeluarkan oleh suatu daerah
43
untuk membentuk kerjasama dengan model ini tidak sedikit serta diperlukan adanya sinergi dari pihak lain.
D. Badan Usaha Bersama 1. Karakteristik Format kerjasama model ini mendasarkan pada logika networking, dengan menekankan pada orientasi pengembangan ekonomi regional. Pada umunya alternatif ini merupakan kerjasama beberapa daerah dalam pengembangan sektor ekonomi tertentu masing-masing
sesuai dengan competitive advantages yang dimiliki oleh daerah.
Misalnya
kesepakatan
antar
daerah
untuk
mengembangkan sektor pariwisata, pertambangan, industri, peningkatan investasi, dan sebagainya. 2. Kelebihan Kekuatan dari format ini terletak dari kontribusi yang riil bagi pengembangan ekonomi dan pembangunan bagi daerah-daerah anggota dapat lebih optimal. Forum kerjasama semacam ini dapat memberikan pengaruh secara langsung terhadap kebijakan internal daerah. Misalnya adanya kesepakatan kerjasama pada pengembangan sektor pariwisata, maka daerah-daerah yang tergabung dalam forum kerjasama tersebut akan menindaklanjuti kesepakatan ini dalam kebijakan internal daerah termasuk mengalokasikan anggaran yang memadahi untuk sektor pariwisata tersebut. Dengan demikian, tingkat engagement antar daerah menjadi tinggi karena setiap daerah memilik kepentingan untuk memperoleh manfaat dari adanya kerjasama yang dibangun. 3. Kelemahan Kelemahan mendasar dari format kerjasama ini terletak pada basis hukum kerjasama. Sejauh ini kerangka legal yang memungkinkan baru sebatas Surat Keputusan Bersama (SKB) di antara kepala daerah anggota. Di satu sisi basis legal ini memiliki keunggulan karena proses perumusannya tidak memerlukan waktu lama dan tidak memerlukan biaya yang banyak. Tetapi di sisi lain memiliki kelemahan, dimana kerangka legal yang hanya berbentuk SKB, tidak mudah bagi daerah untuk mendapatkan dukungan dan komitmen dari DPRD terutama terkait dengan dukungan perencanaan dan penganggaran. Dari sisi sustainabilitas,
44
kerangka legal ini juga kurang memberikan jaminan sustainabilitas kerjasama, karena kekuatan hukumnya yang hanya terbatas pada kesepakatan antar anggota yang pada umumnya tidak disertai dengan pemberian sanksi bagi pelanggaran yang dilakukan. Keberhasilan format ini sangat tergantung pada daya tarik dan efektivitas struktur insentif yang diciptakan bersama. 4. Fisibilitas Pengembangan kerjasama dengan format badan usaha ini memerlukan proses yang rumit dan energi yang tidak sedikit. Kerjasama model ini biasanya menghadapi tantangan yang relatif berat pada awal membangun kesadaran dan komitmen bersama. Upaya mencari titik temu dari berbagai perbedaan prioritas masing-masing daerah bukanlah pekerjaan yang sederhana. Namun demikian, kendala-kendala tersebut pada dasarnya dapat diatasi selama tersedia argumen logis dan diikuti dengan pembuktian bahwa kerjasama dapat bekerja efektif serta memberikan kontribusi riil bagi pembangunan daerah.
2.5.5.2. Pengelolaan Kerjasama Aspek kelembagaan kerjasama yang lain yang juga harus mendapatkan perhatian adalah bagaimana pengelolaan kerjasama dilakukan agar efektivitas dari lembaga kerjasama antar daerah dapat dijamin. Pilihan pola pengelolaan kerjasama biasanya juga sangat dipengaruhi oleh pilihan bentuk-bentuk kerjasama sebagaimana diuraikan di atas. Karena pilihan terhadap bentuk kerjasama akan sangat berpengaruh terhadap pola pengorganisasian, pengelolaan, atau mekanisme kerja lembaga kerjasama maupun karakter struktur organisasi yang terbentuk. Terlepas dari bentuk kelembagan yang dipilih, secara umum pengelolaan kerjasama antar daerah terbagi dalam dua pola yaitu pengelolaan profesional dan pengelolaan terintegrasi dengan pemerintah daerah. a. Pengelolaan oleh Profesional (Privat Sector) Pada pengelolaan profesional, pengelolaan lembaga kerjasama diserahkan kepada kelompok profesional yang direkrut secara khusus untuk mengelola aktivitas kerjasama. Kelompok profesional biasanya dipimpin oleh seorang manager yang dipilih dengan menggunakan pertimbangan meritokrasi, misalnya melalui fit and proper test dan bekerja selama kurun waktu yang disepakati.
45
Manager merupakan eksekutor dari kebijakan-kebijakan yang dihasilkan daerahdaerah sebagai anggota lembaga kerjasama. Daerah-daerah berfungsi sebagai dewan pengarah yang berada di atas manager. Forum kerjasama yang melibatkan daerah-daerah inilah yang menjadi forum tertinggi dalam proses pengambilan keputusan. Model pengelolaan profesional ini memiliki tingkat kepercayaan yang tinggi dari para anggotanya karena mereka percaya bahwa manager dan para stafnya bersifat independen serta tidak memihak kepada salah satu anggota. Namun, pengelolaan model ini memiliki kendala yaitu tidak mudahnya proses integrasi antara aktivitas kerjasama antar daerah dengan unit-unit di pemerintah daerah. b. Pengelolaan oleh Pemerintah Daerah (Public Sector) Pengelolaan kerjasama dengan menggunakan model ini yaitu pengelolaan kerjasama antar daerah yang sepenuhnya melekat dalam unit-unit SKPD tanpa melibatkan kalangan profesional. Peran pengelolaan dilimpahkan kepada aparataparat instansi yang sesuai dengan bidang tugas dari sektor atau bidang yang dikerjasamakan. Masing-masing daerah dapat berperan sebagai manager secara bergantian dalam periode waktu tertentu. Manager merupakan eksekutor dari kebijakan-kebijakan yang dihasilkan daerah-daerah sebagai anggota lembaga kerjasama. Daerah-daerah berfungsi sebagai dewan pengarah yang berada di atas manager. Forum kerjasama yang melibatkan daerah-daerah inilah yang menjadi forum tertinggi dalam proses pengambilan keputusan. Dalam beberapa kasus, model ini tidak terlalu mempercepat proses kerjasama antar daerah karena sangat berpeluang terjebak dalam logika birokrasi dalam proses mengembangkan kerjasama tersebut, serta rendahnya tingkat kepercayaan antar anggota terhadap netralitas manajer. Namun, pengelolaan kerjasama dengan model ini mempunyai kekuatan berupa tingginya integrasi antara aktivitas kerjasama antar daerah dengan unit-unit kerja di pemerintah daerah karena model ini memang di bawah pengelolaan pemerintah daerah secara langsung.
46
2.5.5.3. Struktur Organisasi Aspek kelembagan kerjasama antar daerah yang ketiga adalah struktur organisasi. Menurut Brinton Milward dan Keith G. Provan (2003), setidaknya ada dua model struktur organisasi yang dominan dalam pengembangan kerjasama antar daerah yaitu (Sukmajati, Kurniadi dan Ruhyanto, (2007): a. Organisasi berbasis pada Hierarki Model ini mendasarkan pada teori intraorganisasi (intraorganizational theory). Karakter yang dimiliki oleh model ini adalah pola hubungan yang bersifat hirarkis antar anggota. Forum kerjasama dianggap unit yang koheren dengan tujuan yang jelas yang ditentukan oleh sekelompok pihak. Proses pembuatan keputusan bersifat top-down dan tidak melibatkan anggota. Sedangkan relasi antar anggota bersifat otoritatif. b. Organisasi berbasis pada Networks Model ini mendasarkan pada teori interorganisasi (interorganizational theory) dengan berbasis pada network antar anggota. Kerjasama antar daerah yang berbasis network lebih didasarkan pada inter-relasi yng dilakukan oleh daerah, yang masing-masing daerah bersifat bebas dan mandiri untuk melakukan relasi satu sama lain. Dalam model ini tidak ada struktur kewenangan yang sentral dan tujuan dari kerjasama merupakan hasil kesepakatan dari daerah-daerah yang menjadi anggota forum kerjasama antara daerah tersebut sebagai perwujudan dari aksi bersama (collective action).
2.5.5.4. Kerangka Regulasi Aspek kelembagaan kerjasama antar daerah yang keempat adalah kerangka regulasi. Keberhasilan lembaga kerjasama antar daerah juga sangat ditentukan oleh kerangka regulasi yang membentuk terjadinya kerjasama tersebut. Legitimasi suatu kerjasama antar daerah tidak hanya ditunjukkan dari berfungsinya lembaga kerjasama tersebut, namun juga harus dijamin dalam kerangka regulasi yang mewadahinya sehingga dapat menjamin dan mendorong bekerjanya bentuk-bentuk kerjasama antar daerah. Di samping itu, kerjasama antar daerah tanpa adanya kerangka regulasi yang jelas akan dapat menimbulkan konfilik dan kesalahpahaman antar angggotanya. Ada beberapa alternatif pilihan
47
kerangka regulasi yang dapat digunakan dalam melakukan kerjasama antar daerah diantaranya melalui (Ruhyanto dan Hanif, 2007): a. Perjanjian, menyangkut pada materi yang merupakan hal yang sangat prinsip yang memerlukan pengesahan/ratifikasi. Menurut Rosen (1993) kerangka regulasi kerjasama antar daerah dalam bentuk perjanjian dapat dibedakan menjadi dua yaitu: 1. Handshake Agreements, yaitu pengaturan kerja yang tidak didasarkan atas perjanjian tertulis 2. Written Agreements, yaitu pengaturan kerjasama yang didasarkan atas perjanjian tertulis. b. Persetujuan, Cakupan materi yang diatur dalam jenis peraturan semacam ini lebih sempit dari perjanjian. Sifat persetujuan biasanya menyangkut hal-hal yang teknis. c. Deklarasi, merupakan perjanjian-perjanjian yang berisi ketentuan-ketentuan umum dimana para pihak bersepakat untuk melakukan kebijakan-kebijakan tertentu di masa mendatang. d. Memorandum of Understanding (MoU), regulasi ini merupakan bentuk perjanjian yang umumnya mengatur pelaksanaan suatu perjanjian induk. Kerangka regulasi sebagai bentuk pengaturan legal formal bagi kerjasama antar daerah bisa menjadi sangat kontraproduktif dengan semangat networking yang dibangun dalam forum kerjasama antar daerah. Karena semakin formal pengaturan kerjasama antar daerah, maka derajat network-nya menjadi makin lemah. Apabila mengacu pada hipotesis ini maka kerangka regulasi dalam bentuk handshake agreements menjadi pilihan tepat untuk diterapkan. Namun, Keban (2010) menganggap bahwa kerangka regulasi handshake agreements merupakan bentuk regulasi yang banyak menimbulkan konflik dan kesalahpahaman (misunderstanding), karena kesepakatan dibuat tidak dengan cara ditulis sehingga potensi pengingkaran terhadap kesepakatan tersebut menjadi sangat tinggi. Atas dasar hal tersebut, perjanjian tertulis (written agreements) menjadi pilihan alternatif sebagai kerangka regulasi bagi kerjasama antar daerah. Perjanjian tertulis dibutuhkan untuk melakukan program kontrak, kepemilikan bersama, atau usaha membangun unit pelayanan bersama. Hal-hal yang harus dituangkan
48
dalam perjanjian tertulis ini meliputi kondisi untuk melakukan kerjasama dan penarikan diri, sharing biaya,
lokasi,
pemeliharaan,
jadwal,
operasi
dan
aturan kepemilikan sumberdaya bersama, dan cara pemecahan konflik.
2.5.5.5. Sumber Pendanaan Aspek kelembagaan kerjasama antar daerah yang ke lima adalah terkait dengan sumber pendanaan. Sumber pendanaan sangat penting peranannya, tidak hanya berkait dengan keberlangsungan lembaga kerjasama antar daerah, tetapi juga bisa berimplikasi pada pergeseran fungsi dari lembaga kerjasama. Ada beberapa alternatif sumber pendanaan kerjasama antar daerah yang dapat digali diantaranya (Sukmajati, Kurniadi dan Ruhyanto, 2007). a. Mengandalkan Iuran dari Anggota Iuran anggota diambil dari alokasi dana APBD. Kelebihan dari model pendanaan ini terjaminnya eksistensi aktivitas lembaga kerjasama antara daerah yang terintegrasi dalam program-program pembangunan daerah. Sedangkan kelemahannya,
mekanisme
ini
harus
membutuhkan
kesepakatan
antara
pemerintah daerah dengan DPRD tentang pentingnya kerjasama antar daerah. b. Mengandalkan Bantuan Pemerintah Adanya bantuan keuangan dari pemerintah akan menjamin kepastian sumber pendanaan yang diperlukan dalam melakukan kerjasama antar daerah. Namun, model ini memiliki kelemahan yaitu membuka peluang masuknya intervensi pemerintah terhadap kinerja lembaga kerjasama antar daerah. c. Mengandalkan Bantuan Lembaga Donor. Model ini akan dapat menjamin tersedianya jaminan keuangan yang berimplikasi pada eksistensi lembaga kerjasama. Namun, model ini tidak dapat menjamin keberlanjutan dukungan pendanaan untuk lembaga kerjasama antar daerah. d. Mengandalkan Bantuan Sponsor Model ini menjamin tersedianya keuangan yang dapat digunakan untuk operasional lembaga kerjasama. Namun, bantuan dari sponsor biasanya menuntut kompensasi yang harus ditanggung dalam pelaksanaan kerjasama antar daerah,
49
dan hal ini bisa berimplikasi pada bergesernya fungsi dari lembaga kerjasama antar daerah tersebut. e. Mengandalkan Pelanggan Model ini dapat diterapkan apabila format kelembagaan kerjasama antar daerah berbentuk badan usaha. Tantangan utama dari model ini adalah menciptakan performa yang baik dari badan usaha tersebut sehingga pendapatan dari pembeli dapat menjamin keberlangsungan dari badan usaha yang ada.
2.6. Konsep Kinerja Organisasi 2.6.1. Pengertian Kinerja Organisasi Setiap organisasi dibentuk atau didirikan untuk mencapai suatu tujuan yang telah ditetapkan bersama. Untuk mengetahui sejauh mana tujuan organisasi telah dicapai, perlu dilakukan penilaian melalui evaluasi secara terus menerus terhadap kinerja organisasi. Hal ini penting dilakukan, karena dengan melakukan penilaian terhadap
kinerja, organisasi dapat melakukan perbaikan atau
peningkatan untuk tahun-tahun berikutnya. Dengan demikian sasaran penilaian kinerja di sini adalah tingkat keberhasilan suatu organisasi dalam kurun waktu tertentu. Kinerja mengacu pada sesuatu yang terkait dengan kegiatan melakukan pekerjaan, dalam hal ini meliputi hasil yang dicapai kerja tersebut (Otlay, 1999). Sedangkan Rogers (1994) mendefinisikan kinerja sebagai hasil kerja (outcome of work), karena hasil kerja memberikan keterkaitan yang kuat terhadap tujuantujuan strategik organisasi, kepuasan pelanggan dan kontribusi ekonomi. Dengan kata lain, kinerja adalah tingkat pencapaian hasil (the degree of accomplishment) suatu pekerjaan yang dilakukan oleh individu maupun organisasi. 2.6.2. Evaluasi Kinerja Organisasi Indikator
kinerja
menginformasikan
tingkat pencapaian hasil yang
dinyatakan secara kuantitatif. Nasir (2003) mengkategorikan informasi kinerja sebagai berikut:
50
1. Input adalah jumlah sumber daya yang digunakan 2. Output adalah jumlah barang atau jasa yang berhasil diserahkan kepada konsumen (diselesaikan) selama periode pelaporan 3. Outcome adalah kejadian atau perubahan kondisi, perilaku atau sikap yang mengindikasikan kemajuan ke arah pencapaian misi dan tujuan program. 4. Efisiensi atau produktivitas adalah hubungan atau rasio antara jumlah input dengan jumlah output. 5. Karakteristik demografis dan karakteristik beban kerja lainnya. 6. Dampak (impact) adalah suatu hasil tertentu yang diakibatkan secara langsung oleh suatu program. Tanpa adanya program dampak tersebut tidak akan terjadi. Pengukuran
kinerja
yang
dikembangkan
Administrasi Negara) dan BPKP (Badan
oleh
Pengawas
LAN
(lembaga
Keuangan
dan
Pembangunan) yang dikenal dengan LAKIP (Laporan Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah) memberikan informasi tentang kesesuaian pelaksanaan program suatu organisasi dengan rencana yang telah ditetapkan. Pengukuran capaian aktivitas dapat dilakukan pada tataran masukan (input), proses, keluaran (output), hasil (outcome), manfaat (benefit) dan dampak (impact) dari aktivitas atau program instansi pemerintah bagi kesejahteraan masyarakat (Nasir, 2003).
2.7. Penelitian Terdahulu 2..7.1. Penelitian Lembaga Kerjasama Antar Daerah di Indonesia Ada satu penelitian tentang kerjasama antar daerah yang langsung berkait dengan lembaga kerjasama antara daerah BARLINGMASCAKEB, yaitu penelitian yang dilakukan oleh Warsono (2009) yang mencoba untuk mendiskripsikan pola kerjasama regional yang terjadi di Jawa Tengah. Hasil penelitian menunjukkan bahwa ada tiga pola region dari kerjasama regional yang saat ini terjadi di Jawa Tengah, yakni:
51
1. Keruangan Tanpa Kerjasama Region ini memiliki karakter: tidak terjadi komunikasi, hampir tidak terjadi kerjasama (kecuali koordinasi sektoral), tidak ada lembaga kerjasama dan baru tahap identifikasi kebutuhan. Kerjasama jenis region ini meliputi: a. Purwomanggung: Purworejo, Wonosobo, Magelang dan Temanggung. b. Banglor
: Rembang dan Blora.
c. Wanarakuti
: Juwana, Jepara, Kudus, dan Pati.
2. Kerjasama Bersifat Koordinatif Region ini memiliki karakter: baru bersifat koordinatif, meski telah tersusun visi namun belum menggunakan konsep management regional. Misi dan platform: sangat makro dan intensitas kegiatan rendah. Kerjasama jenis region ini meliputi: Kedungsepur :Kendal, Demak, Ungaran (Kabupaten Semarang), Kota Semarang dan Purwodadi (Kabupaten Grobogan) 3. Kerjasama Dengan Konsep Manajemen Regional Region ini memiliki karakter: digerakkan visi, misi, dilandasi konsep regional marketing, intensitas kegiatan tinggi, dan telah teridentifikasi kebutuhan kerjasama pada pelayanan publik. Kerjasama jenis region ini meliputi: a.BARLINGMASCAKEB : Banjarnegara, Purbalingga, Banyumas, Cilacap, dan Kebumen, b.Subosukawonosraten
: Surakarta, Boyolali, Kartasura, Karanganyar, Wonogiri, Sragen dan Klaten.
c.Sampan
: Kota Tegal, Kota Pekalongan, Kabupaten Tegal, Kabupaten Pekalongan, Kabupaten Batang, Kabupaten Pemalang, dan Kabupaten Brebes.
Hasil penelitian juga menunjukkan bahwa Ada dua pola hubungan antar pemerintah daerah, yakni intergovernmental relation dan intergovernmental management. Keduanya mengedepankan karakter networking. Intergovernmental relations
merupakan
sebuah pola
organisasi
antar
daerah yang hanya
memungkinkan koordinasi dalam aspek umum di seluruh wilayah kerjasama, sedangkan Intergovernmental Management merupakan sebuah pola organisasi antar daerah yang memberikan kemungkinan penyelenggaraan manajemen yang
52
terkendali penuh dengan sektor kerjasama yang jelas. Dari kedua pola hubungan tersebut,
pola
hubungan
Intergovernmental
Management
lebih
dapat
mengekspresikan collective action sehingga lebih bisa menumbuhkan semangat kolaborasi antar pemerintah daerah.
2..7.2. Penelitian Lembaga Kerjasama Antar Daerah di Negara Lain Dari hasil studi mengenai kerjasama antar daerah di beberapa negara menunjukkan adanya beberapa pola hubungan kerjasama antar daerah yang dapat dijadikan referensi, berbagai pola tersebut antara lain (Mas’udi, Hanif dan Bayo (2007) dalam Pratikno, 2007): 1. South African Local Goverment Association (SALGA) di Afrika Selatan South African Local Goverment Association (SALGA) merupakan lembaga yang mewadahi kerjasama antar daerah di Afrika Selatan. Lembaga ini mempunyai fokus kegiatan kerjasama yang sangat komprehensif. Lembaga ini terbentuk atas dasar mandat konstitusi baru Afrika Selatan (1997) untuk mempercepat proses teranformasi demokrasi di ranah pemerintahan lokal yang memfokuskan diri pada pemberian pelayanan. Lembaga ini berfungsi sebagai interest groups dari kepentingan daerah terhadap pemerintah pusat. Sebagai lembaga kerjasama yang mempunyai fokus kegiatan yang komprehensif SALGA mengemban beberapa peran sebagai berikut: a.
Merepresentasikan,
mempromosikan
dan
melindungi
kepentingan-
kepentingan pemerintah daerah. b.
Membangun kapasitas pemerintah lokal untuk meningkatkan perannya dalam pembangunan
c.
Memperkaya peran asosiasi pemerintah daerah dalam badan-badan perwakilan dan konsultasi daerah.
d.
Meningkatkan profil dan kekuatan pemerintah daerah.
e.
Menjadi forum bersama antar pemerintah daerah sebagai instrumen untuk menekan
pemerintah
nasional
dan
provinsi
untuk
permasalahan-permasalahan di pemerintah daerah. f.
Menjamin partisipasi perempuan dalam pemerintahan daerah.
memperhatikan
53
g.
Bertindak sebagai Organisasi Pekerja Nasional bagi anggota-anggotanya di level daerah dan provinsi.
h.
Mengatur dan memperkuat hubungan-hubungan kerja.
i.
Memberikan bantuan hukum kepada para anggotanya dalam tiap permasalahan yang berimplikasi pada hubungan kerja. Untuk membiayai kegiatannya, SALGA memmperoleh dana dari iuran
anggotanya. Sebagai organisasi kerjasama yang dibentuk melalui konstitusi Afrika Selatan, SALGA memiliki kekuatan penekan yang kuat terhadap anggotaanggotanya. Oleh karena itu, organisasi ini memiliki kejelasan dan ketegasan aturan main bagi tiap anggotanya. Misalnya anggota pemerintah daerah di SALGA bisa dikeluarkan atau dibekukan jika disetujui oleh komite eksekutif nasional jika gagal membayar iuran anggota atau denda lainnya. Dengan kekuatan aturan main semacam ini, SALGA menjadi pola kelembagaan kerjasama antar daerah yang cukup kuat, terutama sebagai forum koordinasi, monitoring sekaligus sebagai forum evaluasi. 2. Sound Transit di Washington Di Amerika Serikat pada umumya ada dua konsep pola asosiasi antar pemerintah daerah, yaitu intergovernmental relations (IGR) dan intergovenmental management (IGM). Pada pola pertama, hubungan antara para anggota hanyalah hubungan koordinatif dalam rangka melakukan kerjasama untuk memperbesar bargaining power mereka ketika berhadapan dengan pemerintah federal. Pola asosiasi ini lebih bersifat public interest group, fungsi lembaga ini hanya memberikan masukan kepada pemerintah federal berkaitan dengan penggunaan dana federal di negara bagian. Status hukum asosiasi ini hanya menjadi sebuah forum tanpa adanya kewenangan dalam bidang pemerintahan tertentu. Pola asosiasi yang kedua, adalah pola asosiasi antar pemerintah daerah untuk melakukan pengelolaan suatu bidang pemerintahan tertentu yang samasama mereka butuhkan. Asosiasi ini terbentuk karena adanya kebutuhan yang sama, dan mereka berkeyakinan ketika bidang tersebut dikerjakan bersama-sama maka akan tercipta efisiensi dan efektivitas dalam pengelolaan bidang tersebut secara keseluruhan.
54
Sound Transit adalah lembaga kerjasama antar daerah yang dibentuk dengan menggunakan pola asosiasi intergovenmental management (IGM). Lembaga ini membidangi kerjasama di bidang transportasi publik yang melibatkan King County, Snohomish County, dan Pierce County. Ketiga County ini terletak pada wilayah perkotaan Seattle. Bidang kerjasama yang dikelola oleh Sound Transit adalah High Capacity Transportation (HCT), yang membidangi perkeretaapian dan bus, pusat pemberhentian, parkir dan jalur-jalur khusus. Dengan persetujuan Dewan Legislatif Washington, status legas dari Sound Transit adalah menjadi agensi pada Departemen Transportasi. Kosekuensi hukum sebagai sebuah agensi Sound Transit dapat diklasifikasikan sebagai sebuah badan quasi eksekutive , quasi legislative dan quasi yudicative, sebab Sound Transit dapat membuat
peraturan,
enforcing
peraturan
yang
dikeluarkan,
dan
juga
menyelesaikan perselisihan internal pada tingkat pertama. Sumber pendanaan dari pembiayaan kegiatannya, Sound Transit mendapatkan porsi pajak yang ditarik oleh pemerintah dari penduduk yang berdomisili di ketiga County tersebut. Pada tingkat pimpinan puncak, Sound Transit dipimpin oleh sebuah board (Sound Transit Board) yang terdiri dari walikota dari ketiga kota, dan para anggota dewan kota (city council members). Sound Transit Board mempunyai kewenangan dalam membuat peraturan dan mengawasi jalannya kegiatan midle management. Midle management dipimpin oleh seorang kepala dan dua orang wakil yang dipilih oleh Sound Transit Board. Dari karakteristik tersebut, Sound Transit merupakan bentuk kerjasama antar daerah yang akhirnya membentuk badan yang terpisah dan dijalankan oleh sebuah direksi yang terpisah dari negara bagian baik county, regency, maupun distri, namun segala kegiatannya tetap diawasi oleh pejabat struktural pemerintahan. 3. The Local Autonomy Act (LAA) di Korea Selatan The Local Autonomy Act (LAA) di Korea Selatan merupakan asosiasi dari pemerintah lokal yang dapat dikategorikan sebagai jenis asosiasi otonomi lokal. Namun, asosiasi ini merupakan bentuk asosiasi antar pemerintah daerah yang dikelola oleh pemerintah pusat. Dalam konteks kerjasama, asosiasi ini banyak diwarnai oleh ketidakberdayaan pemerintah lokal terhadap intervensi pemerintah
55
pusat. Sehingga terbentuknya asosiasi ini justru lebih memperlemah otonomi pemerintah daerah. LAA tidak cukup memiliki power dalam mengimplementasikan hasil kerja komunitas lokal. Namun, asosiasi dapat memberikan kesempatan kepada pemerintah daerah untuk melakukan suatu proyek tertentu. Dalam melindungi kepentingan bersama, lembaga kerjasama ini memiliki jaminan untuk membuat keputusan dan mengelola konflik yang terjadi antar pemerintah daerah, tetapi tetap di bawah kendali The Minister of Home affairs and Governor (Kementerian Dalam Negeri) sebagai supervisor. Lembaga kerjasama ini sangat bersifat sentralistik dan sangat tergantung kepada kementerian dalam negeri. Kondisi ini diperkuat bahwa kepala pemerintahan lokal masih ditunjuk oleh pemerintahan pusat, sehingga kepentingan pusat masih sangat mewarnai pemerintahan lokal. Dengan peranan yang demikian, maka efektvitas dari lembaga kerjasama seperti ini sangat diragukan. 4. League of Cities of the Philippines (LCP) di Filipina Kewenangan membentuk kerjasama antar daerah di Filipina di atur dalam Local Government Code of 1991. Berdasarkan kewenangan tersebut kemudian terbentuklah League of Cities of the Philippines (LCP) yang beranggotakan 117 kota. Lembaga ini merupakan institusionalisasi lebih lanjut dari League City mayors of the Philippines. Keanggotaan dari organisasi ini semula adalah para politisi lokal kemudian berubah menjadi institusi yang basis keanggotaanya adalah pemerintahan kota. Perubahan ini juga menembus sampai ranah fungsi, yaitu dari yang semula hanya memberikan pelayanan administratif bergeser menjadi institusi yang memberikan pelayanan teknis dan terlibat dalam perumusan kebijakan berkait dengan pemerintahan kota. Apabila dilihat dari kewenangannya, lembaga kerjasama ini memiliki kewenangan yang cukup berarti. Misalnya lembaga ini berhak terlibat dalam proses formulasi dan implementasi kebijakan yang dibuat berkaitan dengan otonomi di level pemerintahan kota. Lembaga ini juga memiliki tanggungjawab untuk meningkatkan derajad kesejahteraan di wilayah perkotaan.
56
Beberapa ciri dari LCP sebagi bentuk lembaga kerjasama adalah (1) adanya pergeseran karakter dan fungsi organisasi yang semula bersifat politis menjadi bersifat fungsional, yaitu terjadinya perubahan basis keanggotaan yang semula adalah para politisi menjadi institusi pemerintahan kota; (2) karakter asosiasi bersifat fungsional yaitu dimilikinya kewenangan dan tanggungjawab untuk terlibat dalam perumusan kebijakan berkait dengan otonomi kota dalam rangka mencapai derajat kesejahteraan yang lebih baik bagi daerah perkotaan; (3) dengan kewenangan dan tanggungjawab yang dimilikinya menunjukkan adanya collective action dari pemerintahan kota, sekaligus sebagai arena untuk mengkonsolidari aspirasi dan kepentingan dalam rangka melakukan bargaining dengan pemerintah pusat.
2.7.3. Penelitian Lembaga Kerjasama Antar Daerah di Amerika Serikat Di Amerika Serikat sejumlah kerjasama antar daerah telah dibentuk untuk membantu meningkatkan pertumbuhan ekonomi daerah. Olberding (2002) menemukan bahwa jumlah kemitraan regional untuk pembangunan ekonomi meningkat lima kali lipat selama dekade terakhir di daerah metropolitan besar di Amerika Serikat tenggara dari tiga pada tahun 1987 menjadi 16 pada tahun 1997. Bentuk kerjasama yang dilakukan dengan memberikan layanan masyarakat secara bersama pada satu atau dua bidang pelayanan publik saja. Upaya kerjasama dalam memberikan layanan dalam banyak bidang kepada masyarakat mengalami kesulitan karena membutuhkan tingkat koordinaasi antar pemerintah yang cukup luas. Hanya terdapat sedikit kajian mengenai kemitraan antar daerah di Amerika Serikat. Salah satunya dilakukan oleh Bennett dan Nathanson (1997) yang meneliti tentang 13 kemitraan regional untuk pembangunan ekonomi wilayah metropolitan di Amerika Serikat. Penelitian lebih difokuskan pada faktor-faktor yang mempengaruhi pembentukan lembaga kerjasama antar daerah, namun tidak diteliti sampai pada tingkat keberhasilan dari keberadaan lembaga kerjasama antar daerah tersebut. Berdasarkan
dari
hasil
penelitian,
beberapa
faktor
tampaknya
mempengaruhi pembentukan kemitraan regional untuk pembangunan ekonomi.
57
Salah satu faktornya adalah tradisi regionalisme antara pejabat pemerintah lokal di daerah. Pembentukan kemitraan antar daerah akan semakin kuat apabila pemimpin bisnis (pengusaha) di daerah dan masyarakatnya juga memiliki norma kerjasama yang tinggi. Di berbagai daerah dimana para pemimpin lokal, pengusaha dan masyarakatnya lebih mementingkan nilai-nilai kompetitif (bersaing) di antara mereka maka akan sulit terbentuk kemitraan antar daerah. Di samping adanya norma kerjasama, faktor kebutuhan daerah juga dapat mempengaruhi pembentukan kemitraan regional untuk pembangunan ekonomi. Faktor kebutuhan daerah bisa berupa tingginya angka pengangguran maupun adanya keterbatasan sumber daya pemerintah daerah. Sebagai contoh, pejabat pemerintah lokal di daerah Pittsburgh metropolitan termotivasi untuk bekerja sama dengan daerah lain karena beberapa kota sedang berjuang untuk membiayai polisi, pemeliharaan jalan, dan pelayanan publik lainnya, dan bahkan beberapa kota mengalami kebangkrutan. Dimensi lain kebutuhan yang dapat berpengaruh terhadap pembentukan kemitraan regional untuk pembangunan ekonomi adalah derajat kesamaan potensi ekonomi kota-kota di daerah metropolitan. Adanya kesamaan potensi ekonomi ini akan lebih dapat dikembangkan secara lebih efisien apabila dilakukan secara bersama-sama. Para ahli telah lama mengakui sulitnya mencapai dan mempertahankan kerjasama sukarela antara sejumlah besar individu atau daerah tanpa adanya otoritas yang terpusat (Axelrod 1997), hal ini biasa disebut "dilema tindakan kolektif". Solusi untuk dilemma ini adalah adanya norma kooperatif. Ostrom (1998) menyimpulkan bahwa penentu utama kerjasama adalah adanya "norma timbal balik", yaitu kecenderungan individu "untuk bereaksi terhadap tindakan positif orang lain dengan tanggapan positif dan negatif tindakan orang lain dengan respon negatif ". Solusi lain untuk mengatasi "dilema tindakan kolektif" adalah melakukan komunikasi face-to-face antar pihak yang bekerjasama serta membangun aturan sanksi bagi pihak-pihak yang melakukan pelanggaran atas kesepakatan yang telah dilakukan secara bersama.
