Het Heft in Eigen Handen

Het Heft in Eigen Handen

EINDRAPPORT

‘s-Gravenhage, 6 maart 2002


blz 1

INHOUDSOPGAVE

1.

Het moment............................................................................................2

2.

Het advies ...............................................................................................4

3.

2.1

Het architectuurmodel...........................................................................4

2.2

Missie en werkvelden van E-Gem...........................................................4

2.3

Taken en werkwijze..............................................................................7

2.4

Organisatorische aspecten....................................................................9

2.5

Financiële aspecten ........................................................................... 10

2.6

Twee resterende kwesties ................................................................... 11

2.7

Tot slot.............................................................................................. 12

De aanbevelingen...............................................................................13

Bijlage: De onderzoeksresultaten ............................................................14 1. De opdracht en antwoorden op de vragen.........................................15 2. Het begrip ‘gemeentelijke elektronische dienstverlening’. ............21 3. Gemeentelijke informatiearchitecturen...............................................28 4. Standaardisatie .........................................................................................50 5. Marktwerking ............................................................................................56 6. De scenario’s ............................................................................................71 7. Landelijk beleid en stimulering m.b.t. de E- gemeente....................78


1.

blz 2

Het moment

Het ministerie van BZK en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) hebben in gezamenlijkheid aan Het Expertise Centrum (HEC) de opdracht gegeven om te onderzoeken welke condities geschapen moeten worden om de elektronische dienstverlening bij gemeenten adequaat te kunnen stimuleren. Deel daarvan vormt de vraag of BZK en VNG via een (gezamenlijk) programma de ontwikkeling van elektronische dienstverlening kunnen stimuleren. Volgens HEC komt deze adviesaanvraag op het juiste moment. Er is sprake van een ‘policy window’: een uniek moment waarop de omstandigheden dusdanig zijn dat er ruimte is voor het daadwerkelijk organiseren van een gezamenlijke actie. Deze omstandigheden betreffen drie zaken: een duidelijk tendens binnen de gemeentelijke wereld om onderling samenwerking te zoeken, de landelijke ontwikkelingen op het gebied van het stroomlijnen van informatievoorziening en de ontwikkelingen bij de leveranciers. De complexiteit en impact van ICT-ontwikkelingen noodzaken de gemeenten niet alleen in theorie tot gezamenlijk optreden maar op dat punt is ook in de praktijk duidelijk een beweging waarneembaar. Overal in de gemeentelijke wereld zien we initiatieven van groepen gemeenten om samen vorm te geven aan de ontwikkelingen op het terrein van informatisering, automatisering en elektronische dienstverlening. Voorbeelden hiervan zijn de Analysepilot van de 100.000+ gemeenten en het project Virtuele Gemeenschap van de VIAG1, maar ook het gezamenlijk optreden van noordelijke gemeenten in het digitaliseren van hun bestemmingsplannen. Ook op landelijke niveau (VNG/BZK, landelijke en gemeentelijke organisaties) worden er op dit moment veel activiteiten ondernomen om de informatievoorziening van de overheid te stroomlijnen. Aangejaagd door rapporten van commissies als die van Wallage en Docters van Leeuwen en concreet vormgegeven in projecten als OL2000, Stroomlijning Basisgegevens en Modernisering GBA ontstaat een positieve dynamiek ten aanzien van het gezamenlijk op orde brengen van de overheidsinformatiehuishouding. Met de

1

Vereniging van Coördinatoren Informatievoorziening Automatisering in Nederlandse

Gemeenten


blz 3

dienstverlening aan de burger als centraal uitgangspunt beseffen de verschillende organisaties dat een solitair optreden niet meer past in deze tijd. Ook aan de kant van de leveranciers van specifieke gemeentelijke applicaties, die zich steeds meer ontwikkelen in de richting van systeemintegratoren, wordt hard nagedacht over de wijze waarop zij invulling kunnen geven aan de stroomlijning van de informatiehuishouding van gemeenten en de dienstverlening aan de burger. Zij hebben inmiddels hun architecturen in grote lijnen ontworpen maar zijn nog maar mondjesmaat tot implementatie overgegaan. Een gezamenlijk optreden van de gemeenten in een dialoog met deze leveranciers kan dus nog een grote impact hebben op de invulling die door de leveranciers gegeven gaat worden aan deze architecturen. Gezien deze ontwikkelingen is Het Expertise Centrum van mening dat stimulering van de elektronische dienstverlening van gemeenten door een gezamenlijk optreden van gemeenten met medewerking van het ministerie van BZK een grote kans van slagen heeft. Hiermee nemen de gemeenten het heft in eigen handen!


2.

blz 4

Het advies

Gezien het voorgaande, op basis van inhoudelijke argumenten en van een geconstateerd breed draagvlak adviseert Het Expertise Centrum dan ook een verdere bundeling in inhoudelijk en organisatorisch opzicht van de reeds in gang gezette landelijke samenwerking van gemeenten bij het inrichten van elektronische dienstverlening. Deze bundeling kan organisatorisch gestalte krijgen door het opzetten van een Stichting E-Gem met als hoofdtaken: 1. De ontwikkeling van referentiemodellen, standaarden en kennis 2. Het beheer daarvan 3. Kennisdiffusie en communicatiebevordering.

2.1

Het architectuurmodel

Deze verdere samenwerking zou inhoudelijk kunnen geschieden binnen een door Het Expertise Centrum ontwikkelde beschrijvingswijze van een architectuur die uitgaat van een geï ntegreerde benadering van het onderwerp vanuit burger/bedrijven, bestuur, management, informatisering en technologie. Een benadering vanuit alleen informatisering en technologie zal op termijn een doodlopende weg blijken te zijn. Dat geldt overigens niet alleen op landelijk niveau maar ook binnen de gemeenten zelf. Kristallisatiepunt voor deze samenwerking is de oprichting van een landelijke organisatie die, vanuit dit bredere perspectief, actief gaat sturen en faciliteren betreffende het verder ontwikkelen van de gemeentelijke elektronische dienstverlening: E-Gem.

2.2

Missie en werkvelden van E-Gem

E-Gem heeft als missie de invoering van de gemeentelijke elektronische dienstverlening verder vorm te geven en te versnellen door een actieve ondersteuning van gemeenten. Cruciaal daarbij is de inbreng vanuit het gemeentelijk veld zelf. E-Gem moet van en voor de gemeenten zijn. Daartoe richt zij zich op de volgende werkvelden: 1. Het ontwikkelen en uitdragen van referentiemodellen voor de architectuur van de gemeentelijke elektronische dienstverlening. Daarbij gaat het nadrukkelijk niet alleen om technologie maar ook om referentiemodellen vanuit de “hogere” views, zoals organisatie- en procesmodellen.


blz 5

2. Het opstellen en implementeren van standaarden voor gegevensuitwisseling. De standaarden dienen niet alleen betrekking te hebben op technologie maar ook op gegevensmodellen. 3. Het versterken van het opdrachtgeverschap van gemeenten. Ad1. Het ontwikkelen van referentiemodellen Uit het onderzoek van HEC is gebleken dat er op dit moment nog geen zicht is op één gemeenschappelijke architectuur voor de gemeentelijke elektronische dienstverlening (zie Bijlage 4). De gemeenten bevinden zich in een ontwikkeltraject waarin vooralsnog, informatisch en technologisch, drie fasen te ontdekken zijn: een eerste fase waarin een internet-front-office gecreëerd wordt, een tweede fase waarin back-officegegevens gedupliceerd worden naar de front-office en een derde fase waarbinnen nog geen eenduidige richting is gekozen: een sterke scheiding tussen front- en back-office met daartussen een organisatie die de informatie-uitwisseling regelt of een integratie van alle ‘offices’ in één samenhangende organisatie. Gezien deze ontwikkeling is er dus niet één informatiearchitectuur te identificeren (zelfs niet voor het terrein van informatisering en technologie alleen) maar is het wel mogelijk de ideeën, ervaringen en leerpunten weer te geven in verschillende (deel)architecturen. Deze architecturen, vormgegeven als referentiemodellen, dienen als handvatten voor organisaties die verder willen in de ontwikkeling van het dienstverlening en geven antwoord op de vragen als ‘Welke keuzes heb ik ten aanzien van de inrichting van de organisatie, processen en bijbehorende informatiehuishouding?’ en ‘Wat moet ik doen en wat moet ik laten om een volgende stap te maken?’. Voor het opstellen van deze referentiemodellen heeft HEC een model ontwikkeld en getoetst: het 2+5-architectuurmodel. In dit architectuurmodel worden de vragende en sturende kant (de ‘2’) en de inrichtingskant (de ‘5’) met elkaar in samenhang gebracht, zonder de herkenbaarheid voor de betrokken groepen te niet te doen. Naast het, in nauwe samenspraak met de gemeenten, ontwikkelen van de referentiemodellen zal E-Gem ook moeten zorgdragen voor het uitdragen van dit gedachtegoed (zie verder paragraaf 2.2.) Ad 2: Standaarden voor gegevensuitwisseling


blz 6

Uit het onderzoek van HEC blijkt dat de ontwikkeling van gemeentelijke elektronische dienstverlening gebaat is bij het ontwikkelen en implementeren van standaarden voor gegevensuitwisseling (zie Bijlage 5). Het gaat dan zowel om standaard gegevensmodellen als om standaarden voor de verticale en horizontale koppelvlakken (koppelvlakken tussen specifieke applicaties en koppelvlakken tussen specifieke en horizontale applicaties). Het gaat dan om zogenaamde ‘open’ standaards. Uit het onderzoek van HEC blijkt dat, wil een vastgestelde standaard ook benut worden, de volgende stappen moeten worden doorlopen: • Er moet een groep zijn van alle belanghebbenden, c.q. één waarin alle belanghebbenden zich vertegenwoordigd weten, die een voorstel voor de standaard bedenkt en uitwerkt. • Over het voorstel moet consensus bereikt worden, waarbij de belanghebbenden niet alleen afspreken dat ze de standaard goedkeuren, maar deze ook daadwerkelijk gebruiken. • De beschrijving van de standaard moet breed bekendgemaakt worden. • Er moet een onderhoudsorganisatie voor de standaard opgericht worden, die kan waarborgen dat noodzakelijke actualisatie van de standaard doorgevoerd kan worden. E-Gem zal voor al deze punten zorg moeten dragen, waarbij de werkwijze van het agentschap BPR ten aanzien van de GBA volgens Het Expertise Centrum gezien kan worden als een passend model voor de werkwijzen van E-Gem (zie verder ook paragraaf 2.2.). Dit betekent dat nadat over de standaarden overeenstemming is bereikt (delen daarvan) ook in weten regelgeving worden vastgelegd en periodiek herzien. Overigens is de voorgenomen modernisering van de GBA naar de mening van Het Expertise Centrum een uitstekende mogelijkheid om op het punt van algemene standaard koppelvlakken concrete maatregelen te treffen. Ad 3. Het versterken van het opdrachtgeverschap Uit het onderzoek van Het Expertise Centrum (zie bijlage 6) blijkt dat het bestaan van twee grote spelers op de gemeentelijke markt die in staat zijn specifieke applicaties in den breedte aan te bieden vanuit overwegingen van concurrentie optimaal is, zolang er maar vrijheid is om van leverancier te wisselen (niet bestaan van ‘lock in’). Het Expertise Centrum constateert echter ook dat op dit moment deze vrijheid niet gevoeld wordt. Voor het kunnen doorbreken van deze lock-in situatie is kwalitatief hoog opdrachtgeverschap nodig.


blz 7

Inmiddels is uit het onderzoek gebleken dat grote internationale partijen als Oracle en Microsoft toetreding zoeken tot de gemeentelijke markt. Het Expertise Centrum acht het, gezien bestaande hinderpalen daarbij als de noodzaak van een omvangrijke verkoop en supportorganisatie, zeer wel denkbaar (en zelfs waarschijnlijk) dat deze nieuwe partijen actief samenwerking met de bestaande leveranciers zullen zoeken waarbij deze hun rol van systeemintegratoren zullen behouden en zelfs tot core business maken. Door de financiële kracht van de nieuwe aanbieders en de kennis die zij met zich mee brengen zou een dergelijke ontwikkeling een zeer grote impuls kunnen betekenen voor de grootschalige invoering van elektronische dienstverlening door de gemeenten. Deze financiële kracht en kennis kunnen er echter ook voor zorgen dat onvoldoende invulling gegeven wordt aan de wensen en eisen van de gemeenten. Dit versterkt nog het pleidooi voor het versterken van het opdrachtgeverschap. Op dit moment is centraal nog onvoldoende capaciteit, kennis en kunde bij de opdrachtgevers aanwezig om actief te kunnen optreden in het spel met de leveranciers. E-Gem zal het opdrachtgeverschap dan ook moeten versterken door de opdrachtgevers te ondersteunen op het gebied van kennis en expertise. Daarbij kan zij zich zowel richten op de ondersteuning van de bestaande gebruikersverenigingen als op de individuele opdrachtgevers. Hierbij zouden de bestaande beroepsverenigingen een makkelijk toegankelijk kanaal kunnen vormen. Doel is om uiteindelijk een evenwichtig spel tussen opdrachtgevers en opdrachtnemers te creëren.

2.3

Taken en werkwijze

Gezien het doel van E-Gem heeft zij drie taken: 1. Ontwikkelen: van referentiemodellen, standaarden en kennis; 2. Beheren van hetgeen ontwikkeld is; 3. Kennisdiffusie en communicatie.


blz 8

Ad 1. Ontwikkelen E-Gem ontwikkelt niet zelf maar geeft hiertoe opdracht. De opdrachtnemers kunnen verschillende partijen zijn, denk aan marktpartijen zoals adviesbureaus of producenten, het NEN in het geval van standaarden of gemeentelijke organisaties (individueel of als conglomeraat). Uitgangspunt bij deze opdrachten moet altijd zijn dat gemeentelijke partijen bij de uitvoering betrokken worden. Voor het ontwikkelen van logische modellen ten behoeve van de gegevensuitwisseling kan, zoals gezegd, de werkwijze van het agentschap BPR gevolgd worden, waarbij na uitgebreid onderzoek naar behoeften en eisen, de standaarden samen met betrokken partijen ingevuld worden. Daarna worden deze vastgelegd in weten regelgeving. Wat betreft de ontwikkeling van organisatie- of procesmodellen verdient het aanbeveling om nauw samen te werken met (organisaties van) gemeentelijke managers en proceseigenaren. E-Gem zou voor deze partijen als “Competence Center” kunnen fungeren. Ad 2. Beheren Het beheren van hetgeen ontwikkeld is, wordt een belangrijke taak van E-Gem. In het verleden zijn reeds goede pogingen ondernomen tot stroomlijning van de gemeentelijke gegevenshuishouding (zoals de Gemeentelijke Functionele Ontwerpen), maar deze benadering is grotendeels stuk gelopen op een slecht beheer van de resultaten. Bij beheren gaat het overigens niet alleen om het ‘borgen’ van het resultaat, maar ook om de toets of het resultaat nog actueel is en past in de overige, aanpalende, ontwikkelingen. Het registreren van de wijzigingswensen en het vervolgens periodiek initiëren van een actualisatieslag behoort ook tot deze taak. Ad 3: Kennisdiffusie en communicatie Een zeer belangrijke taak van de nieuwe organisatie is het uitdragen van de ontwikkelde referentiemodellen, standaards en kennisproducten. Dat het niet alleen gaat om het uitdragen van de eigen resultaten maar ook om het faciliteren van kennisuitwisseling en het actief op zoek gaan naar elders ontwikkelde kennis wordt benadrukt met het woord kennisdiffusie. Deze kennisdiffusie kan gebruik maken van kanalen als het internet (met discussieplatforms, werkruimtes en publicaties), folders en handboeken maar ook congressen en opleidingen. Naast deze kennisdiffusie zal ook communicatie een belangrijke taak worden van E-Gem. De Stichting opereert in een complexe omgeving met vele spelers


blz 9

–zowel gemeentelijke als landelijke –overheidsorganisaties als marktpartijen en zal dus veel aandacht moeten schenken aan communicatie. Dit geldt nog sterker omdat de doelgroepen ook intern zeer divers zijn: uiteenlopend van bestuur en management tot (organisaties van) proceseigenaren en informatisering/automatisering.

2.4

Organisatorische aspecten

De nieuwe organisatie heeft tot doel de gemeentelijke elektronische dienstverlening verder vorm te geven door een actieve ondersteuning van gemeenten. Wat betreft de juridische vorm is volgens Het Expertise Centrum een Stichting daarvoor het meest geëigend. E-Gem dient geen winstoogmerk te hebben. Het stichtingsbestuur kan worden samengesteld uit vertegenwoordigers van de gemeentelijke wereld. Hierbij kan gedacht worden aan een vertegenwoordiging uit de kringen van bijvoorbeeld § Bestuurders, komend uit de kring van grote gemeenten, 100.000+ gemeenten en kleine(re) gemeenten; § De Vereniging van Gemeentesecretarissen § Beroepsorganisaties, zoals de VIAG en IMG100.000+; § De belangrijkste algemene Gebruikersverenigingen § Het ministerie van BZK Het Bestuur van de Stichting E-Gem wordt samengesteld op gezamenlijke voordracht van de VNG en het ministerie van BZK. De dagelijkse leiding is in handen van een Directeur die verantwoording aflegt aan het Bestuur. Het is sterk aan te bevelen dat een bedrijvenplatform gevormd wordt teneinde een goede afstemming met de wereld van de leveranciers mogelijk te maken. Omdat E-Gem van en voor de gemeenten is en geen directe relatie dient te hebben met de landelijke politiek is huisvesting in het centrum van Nederland aan te bevelen. Wat betreft de formatieve omvang van de organisatie kan worden gedacht aan 25 à 30 medewerkers (20 à 25 fte). Hoewel dat zeker is overwogen is door Het Expertise Centrum uiteindelijk toch niet gekozen voor een onderbrenging van deze organisatie bij de ICTU. Overwegingen daarbij zijn dat de ICTU een uitvoeringsorganisatie is, terwijl EGem ook beleidsmatige activiteiten zal ontplooien. Daarnaast heeft ICTU een


blz 10

programmatisch karakter, terwijl E-Gem niet alleen een ontwikkelings- maar ook een beheerstaak heeft. Ook is thans niet gekozen voor een organisatorische koppeling met GemNet. Hoewel ook GemNet van en voor de gemeenten is en er inhoudelijk zeker raakvlakken bestaan, werkt GemNet op dit moment meer volgens een bedrijfsmatig model en treedt primair op als leverancier van infrastructuur. GemNet heeft daarmee een andere rol in de gemeentelijke elektronische dienstverlening dan de beoogde Stichting E-Gem. Overigens zou dit bij een toekomstige andere positionering van GemNet anders kunnen liggen.

2.5

Financiële aspecten

Een nog grove eerste berekening van de kosten komt op een bedrag van ca. € 8,725 miljoen per jaar. Hiermee worden dan niet alleen de kosten voor huisvesting en de personeelskosten (25 fte’s) gedekt, maar is ook voorzien in een ‘werkbudget’ van ca. € 6 miljoen per jaar, dat vooral ingezet wordt ten behoeve van de ontwikkeling van modellen, standaarden en kennisproducten en van kennisdiffusie. Er is dus geen sprake van subsidies aan gemeenten. De structurele baten van E-Gem zullen vooral de gemeenten ten goede komen. De kosten van systeemontwikkeling en van organisatieverandering zouden door een goede werkwijze kunnen worden verlaagd en de kwaliteit van het gemeentelijk functioneren worden verbeterd. De spoedige totstandkoming van E-Gem versnelt overigens ook de invoering van elektronische dienstverlening door de gemeenten en is in die zin een bate voor de rijksoverheid die op dat punt een stimuleringsbeleid voert. Het voorgaande geldt voor een ontwikkeling waarbinnen de gemeenten primair zelf en in hun eigen tempo de invoering van elektronische dienstverlening bepalen. Er is echter ook een andere ontwikkeling denkbaar. Daarin besluit de rijksoverheid op grond van economische en algemeen maatschappelijke overwegingen tot een grootschalige en versnelde invoering van elektronische dienstverlening door de overheid als geheel, zoals onder meer voorgesteld in Nota’s als de Digitale Delta en Contract met de Toekomst en door de commissies Wallage en Docters van Leeuwen. Binnen dit scenario vindt voor de gemeenten kapitaalvernietiging plaats in die zin dat de bestaande afschrijvingstermijnen van hard- en software binnen de back office systemen worden verkort, nieuwe investeringen naar voren moeten


blz 11

worden gehaald en dat ook de implementatie (gemeentelijke wereld breed!) sterker zal moeten worden ondersteund. Afhankelijk van het ambitieniveau, de implementatiestrategie (het al dan niet aanbieden van bepaalde voorzieningen op landelijk niveau) en het gewenste tempo van invoering lopen de kosten voor de gemeentelijke wereld dan al snel op tot vele honderden miljoenen Euro. Subsidiëring van de gemeenten is dan aan de orde. Ook binnen dit scenario zou E-Gem een belangrijke rol kunnen en moeten spelen. De baten liggen hier niet alleen bij de gemeenten maar bij de gehele overheid en samenleving.

2.6

Twee resterende kwesties

Met het bovenstaande denken wij dat een belangrijke stap gemaakt kan worden in de stimulering van de gemeentelijke elektronische dienstverlening en ook van de elektronische overheid als geheel. De vraag is echter of de doelstelling van E-Gem niet breder getrokken zou moeten worden. Het gaat dan om twee kwesties: 1. Is het verstandig om E-Gem zorg te laten dragen voor de landelijke implementatie van grootschalige vernieuwingen op het gebied van de gemeentelijke informatiehuishouding? 2. Zouden niet veel, vooral kleine gemeenten, geholpen kunnen worden als er, door de stichting E-GEM, een ‘shared services’ concept wordt uitgewerkt en ingericht? Ad 1. Landelijke implementaties De komende tijd zal een aantal landelijke ontwikkelingen vragen om implementatie in de gemeentelijke wereld. Het gaat dan vooral om de modernisering GBA en de invoering van Authentieke Registraties, zoals de gebouwenregistratie. Het zou van groot belang kunnen zijn om voor deze implementaties een landelijke organisatie ter beschikking te hebben die sterk geworteld is in de gemeentelijke wereld en kennis heeft van de gemeentelijke informatiehuishouding. E-Gem zou daarvoor de aangewezen organisatie kunnen zijn. Ook financieel zou dit voor de rijksoverheid aantrekkelijk kunnen zijn omdat daardoor wordt voorkomen dat meerdere implementatieorganisaties moeten worden ingericht. Ad 2. Ontwikkeling Shared Services Vooral de kleine gemeenten worstelen met de inrichting en beheer van hun informatiehuishouding. Vanwege hun bescheiden financiële positie zijn zij vaak


blz 12

slecht in staat een volwaardige (zowel kwantitatief als kwalitatief) informatieorganisatie op te tuigen. De applicaties die kleinere gemeenten gebruiken ter ondersteuning van hun processen zijn meestal standaardapplicaties. Gezien deze uitgangspositie zouden deze gemeenten zeer gebaat kunnen zijn met het uitbesteden van de ontwikkeling en beheer van hun applicaties volgens het ASP concept (Application Service Provider). Tot nu toe maken echter nog maar weinig gemeenten gebruik van deze mogelijkheid. Een centrale organisatie, als E-Gem zou een stimulerende rol hierin kunnen vervullen, bijvoorbeeld door een Shared Services Concept te ontwikkelen. Dit zou overigens louter een ontwikkelingstaak moeten zijn en niet een rol als exploitant. Dat zou aan de marktpartijen moeten worden overgelaten. Het introduceren van Shared Services zou ook een belangrijk instrument kunnen zijn in een grootschalig versnellingprogramma voor het introduceren van elektronische dienstverlening door de overheid als geheel. Of bovenstaande ideeën een zinvolle aanvulling zouden zijn op het takenpakker van E-Gem en welke consequenties dat zou hebben, zou naar de mening van HEC nader onderzocht moeten worden.

2.7

Tot slot

Een belangrijke slaagfactor voor de uitwerking van dit advies, buiten natuurlijk de instemming van de VNG en BZK, is het draagvlak bij de betrokkenen. Bij de totstandkoming van dit advies is door de VNG, BZK en Het Expertise Centrum al een gezamenlijke rondgang gemaakt langs een aantal belangrijke vertegenwoordigende organisaties. Daarmee zijn echter nog lang niet alle belangrijke betrokkenen bereikt. Vooral op het niveau van bestuur en management van de gemeenten en van de (organisaties van) proceseigenaren is nog veel werk te verrichten. Een goede en zorgvuldige communicatie van dit advies en de beleidsvoornemens die de VNG en BZK op basis hiervan zullen formuleren, is dan ook van het grootste belang. Samen met het feit dat E-Gem vooral van en voor de gemeenten moet zijn, vormt communicatie dan ook de belangrijkste succes- of faalfactor.


3.

blz 13

De aanbevelingen

Op basis van het voorgaande doet Het Expertise Centrum dan ook de volgende voorstellen: 1. Richt een Stichting E-Gem op met als missie de gemeentelijke elektronische dienstverlening verder vorm te geven en de invoering te versnellen door een actieve ondersteuning van gemeenten, door middel van § Het ontwikkelen en uitdragen van referentiemodellen voor alle lagen van het 2+5 model voor de architectuur van de gemeentelijke elektronische dienstverlening; § Het opstellen, beheren en implementeren van standaarden voor gegevensuitwisseling; § Het versterken van het opdrachtgeverschap van gemeenten. 2. Zorg er voor dat de Stichting duidelijk als het eigendom van de gemeentelijke wereld wordt ervaren. Breng dit tot uiting in de zetelverdeling van het stichtingsbestuur, de vestigingsplaats en de wijze van taakuitvoering door de stichting. 3. Er zal vooral sprake zijn van baten voor de gemeenten maar ook voor de Rijksoverheid, mede afhankelijk van de ambities daar. Ontwikkel een financieringsmodel waarin de neerslag van die baten bij gemeenten en bij de rijksoverheid in balans zijn. 4. Onderzoek nader of en hoe E-Gem een rol kan vervullen in landelijke implementatietrajecten en de ontwikkeling van shared-service-concepten voor met name kleinere gemeenten. 5. Besteedt veel aandacht aan de communicatie rond dit advies en van de besluitvorming terzake door de VNG en het ministerie van BZK.


blz 14

Bijlage: De onderzoeksresultaten In de volgende bijlagen worden de resultaten van het onderzoek van Het Expertise Centrum weergegeven. Deze onderzoeksresultaten zijn als volgt ingedeeld: Bijlage 1: Bijlage 2: Bijlage 3: Bijlage 4: Bijlage 5: Bijlage 6: Bijlage 7:

De opdracht en de beantwoording van de onderzoeksvragen Het begrip ‘gemeentelijke elektronische dienstverlening’ Gemeentelijke informatiearchitectuur Standaardisatie Marktwerking Scenario’s Landelijke ontwikkelingen

Appendices: A B C D E F

Betrokken Personen De Private Sector Het Governance Maturity Model Uitgaven Hardware De views van PinkRoccade en Centric De scenario’s schematisch

In Bijlage: 1 In Bijlage: 3 In Bijlage: 3 In Bijlage: 5 In Bijlage: 5 In Bijlage: 6


blz 15

1. De opdracht en antwoorden op de vragen

1.1. Aanleiding tot de opdracht Binnen de ontwikkeling van de elektronische overheid nemen de gemeenten een bijzondere positie in. Die positie van de gemeenten, dicht bij de burger, biedt diverse mogelijkheden voor toepassing van moderne ICT. Tegelijkertijd is de uitgangspositie van de gemeente op het gebied van de elektronische overheid niet al te florissant. Een complex aan factoren is hieraan debet, met als centrale elementen: • Een beperkte (gemeenschappelijke) visie en opdrachtgeverschap van de kant van de gemeenten; • Een bestaande situatie waarin diverse functioneel gerichte ("verticale") informatiesystemen in de backoffice worden toegepast, die niet of slechts beperkt aansluiten op in de back offices geï ntegreerd uit te voeren werkprocessen, zoals geï nitieerd vanuit een gedeeld front office; • Beperkte marktwerking tussen de twee voornaamste ICT-leveranciers (Centric en Roccade Civility) op de gemeentelijke markt; • Geringe innovatiekracht op de gemeentelijke markt. Het ministerie van BZK en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) zien deze situatie als ongewenst. In gezamenlijkheid wilden zij daarom laten onderzoeken welke condities geschapen moeten worden om de elektronische dienstverlening bij gemeenten adequaat te kunnen stimuleren. Als basis voor het formuleren van deze condities werd een generieke gemeentelijke informatiearchitectuur gezien.


blz 16

1.2. Opdrachtformulering De opdrachtformulering voor dit onderzoek luidde dan ook als volgt: •

Inventariseer en analyseer de bestaande opvattingen en plannen ten aanzien van een gemeentelijke informatiearchitectuur bij: a) een aantal relevante gemeentelijke partijen; b) een aantal relevante ICT-leveranciers.

•

Onderzoek de mogelijkheid en haalbaarheid om een generieke informatiearchitectuur te ontwikkelen, die als basis kan dienen voor gemeenten en leveranciers bij de invulling van elektronische dienstverlening.

•

Onderzoek de mogelijkheden tot meer marktwerking als gevolg van toepassing van open standaards. Geef aan welke standaards moeten worden ontwikkeld en het bijbehorend organisatorisch kader.

•

Onderzoek of BZK en VNG via een (gezamenlijk) programma de ontwikkeling van elektronische dienstverlening kunnen stimuleren.

In het kader van het onderzoek is met een groot aantal mensen gesproken. In appendix A van deze bijlage treft u een overzicht van deze personen aan.

1.3. Antwoord op de onderzoeksvragen Samenvattend kunnen wij de volgende, voorlopige, antwoorden op de onderzoeksvragen geven: •

Inventariseer en analyseer de bestaande opvattingen en plannen ten aanzien van een gemeentelijke informatiearchitectuur bij: c) een aantal relevante gemeentelijke partijen; d) een aantal relevante ICT-leveranciers.

Ad a) Uit het onderzoek blijkt dat bij een groot aantal gemeenten behoeften bestaat aan een informatiearchitectuur als referentiemodel voor hun eigen ontwikkeling. Deze informatiearchitectuur dient dan vooral als analysemiddel (waar staan wij?) en sturingsmiddel (waar moeten we naar toe en wat moeten we daarvoor doen?). Daarnaast zou deze informatiearchitectuur intern als communicatiemiddel kunnen worden ingezet om aan alle organisatieleden de


blz 17

ingeslagen weg te kunnen uitleggen. Bij de gemeenten die al verder in ontwikkeling zijn blijkt de informatiearchitectuur vooral nuttig te zijn in de vorm van een taal, waarbij de architectuur dient als vergelijkingsmiddel tussen de verschillende gemeenten onderling. Ad b) De ICT-leveranciers hebben aangegeven vooral gebaat te zijn bij een eenduidige technische informatiearchitectuur (de ‘onderste view’). Dit is niet verwonderlijk omdat nu door de leveranciers grote investeringen moeten doen om de verschillende platformen te ondersteunen. Daarnaast zien de leveranciers ook het nut van een gemeenschappelijke taal in. •

Onderzoek de mogelijkheid en haalbaarheid om een generieke informatiearchitectuur te ontwikkelen, die als basis kan dienen voor gemeenten en leveranciers bij de invulling van elektronische dienstverlening.

Gezien het feit dat er sprake is van een ontwikkelingsproces achten wij één generieke informatiearchitectuur niet haalbaar. Een insteek van meerdere architecturen als referentiemodellen lijkt ons wenselijker. Daarbij zou het door HEC ontwikkelde 2+5 model als taal kunnen worden gehanteerd. •

Onderzoek de mogelijkheden tot meer marktwerking als gevolg van toepassing van open standaards. Geef aan welke standaards moeten worden ontwikkeld en het bijbehorend organisatorisch kader.

Toepassing van open standaards kan leiden tot meer marktwerking omdat daarmee de barrières voor het wisselen van leverancier worden verminderd. Hiervoor is dan echter wel een versterking van het opdrachtgeverschap nodig, o.a. door een versterking van de competenties. Inmiddels wordt overigens steeds duidelijker dat internationale partijen als Oracle en Microsoft toetreding zoeken tot de gemeentelijke markt. Het Expertise Centrum acht het, gezien de hinderpalen tot toetreding, zeer wel denkbaar (en zelfs waarschijnlijk) dat beide partijen samenwerking met de bestaande leveranciers zullen zoeken. Door de financiële kracht van de nieuwe aanbieders en de kennis die zij met zich mee brengen zou een dergelijke ontwikkeling een zeer grote impuls kunnen betekenen voor de grootschalige invoering van elektronische dienstverlening door de gemeenten. Deze financiële kracht en kennis kunnen er echter ook voor zorgen dat onvoldoende


blz 18

invulling gegeven wordt aan de wensen en eisen van de gemeenten. Ook hier is versterking van het opdrachtgeverschap dus nodig. In het kader van de verbetering van de gemeentelijke elektronische dienstverlening (wat dus breder is dan het begrip ‘marktwerking’) achten wij het opstellen van de volgende standaarden nuttig: • Standaarden voor gegevens, voortbouwend op de bestaande GFO’s. • Standaard koppelvlakken. Hierbij gaat het om mogelijk maken van koppelingen tussen zowel technisch als wat betreft vormgeving van de informatie zeer verschillende applicaties en gegevensverzamelingen. Daarnaast zouden de volgende referentiemodellen moeten worden ontwikkeld: • Referentiemodellen voor organisatievormen van gemeentelijke elektronische dienstverlening; • Referentiemodellen voor gemeentelijke processen; • Referentiemodellen voor de gemeentelijke informatiehuishouding. Voor het ontwikkelen, uitdragen en beheren van referentiemodellen en standaarden zal een organisatie moeten worden opgericht voor en door de gemeenten. De organisatie kent de rechtsvorm van een stichting. Het bestuur wordt gevormd door vertegenwoordigers van de gemeentelijke wereld. Het bureau van de Stichting bestaat uit 25 à 30 medewerkers (20 à 25 fte) en houdt zich naast ontwikkelen, uitdragen en beheren van referentiemodellen en standaarden bezig met het versterken van het opdrachtgeverschap en kenniscirculatie & communicatie. Het bureau is centraal in Nederland gevestigd. •

Onderzoek of BZK en VNG via een (gezamenlijk) programma de ontwikkeling van elektronische dienstverlening kunnen stimuleren. Volgens HEC is er dus een uniek moment aangebroken om gezamenlijk actie op dit onderwerp te nemen, en de versnippering die op dit moment bestaat te doorbreken. Een gezamenlijke inspanning gericht op de oprichting en het functioneren van een organisatie die zich bezig houdt met de hierboven genoemde onderwerpen achten wij zeer kansrijk. (zie verder het voorliggende advies).

Appendix A: Betrokken personen


blz 19

Gemeenten • Gemeente Den Haag: H. Bos (wnd. Directeur O&I), C. Beekhuizen • Gemeente Eindhoven: P. de Wit, J.Janssen, R. Groenendijk (concernstaf sector informatie- en procesmanagement) • Gemeente Enschede: B. Coelman (Sector Publieksdiensten) • Gemeente Helmond: F. Eggels en C.Jacobs (afd. PO&I/O&I) • Gemeente Breda: R. de Feber (alg. dir. Bestuursdienst) en G.Bruiniks (alg. coördinator informatiebeleid en automatisering) • Gemeente Amsterdam: G. Wind (Hoofd Bureau Informatiebeleid Amsterdam BIA). • Gemeente Rotterdam: J. Nijman ( Hoofd informatiebeleid), A. van Riel • Gemeente Utrecht: mevr N. Salter (beleidsadviseur POI) • Gemeente Almere: J. Verwaard en mevr. J. Kooistra (ICT-beleidsadviseurs bij de concernstaf), • Gemeente Ermelo: W. Masselink (directeur sector Middelen) en mevr. N. Poolen (medewerker I&A). • Gemeente Apeldoorn: A. Oskamp (secretaris) en J. Hissing (O&I coördinator) • Gemeente Lochem: T. Brouwer (gemeentesecretaris) en mevr. A. Moen (medewerker documentaire informatievoorziening) Leveranciers • Roccade: M. van den Broek • Centric: R. Bartels • Microsoft: M. van Hilten • Oracle: R. van Doorn, K. Groeneveld Gebruikersverenigingen • Gebruikersvereniging Centric: W. Venema (VNG) • Gebruikersvereniging Roccade: K. Mollema (secretaris Katwijk) Private sector • Achmea: M. van Oeffelen (dir. Electronic Financial Services) • OHRA: J. Bartels, manager elektronische dienstverlening. Experts • drs. H. Bos • dr. M. van de Broek • prof.dr. T.M.A. Bemelmans


• •

prof.dr. W. van der Donk drs. C. Holland

Begeleidingscommissie • Ministerie van BZK: • Mevr. D. Beek • Dhr. H. Flier • Dhr. R. Schotman • VNG: • Dhr. K. Duijvelaar • Dhr. J. van Veen • Gebruikersverenigingen: • Dhr. W. Venema • Dhr. E. Oosthoek • VIAG • Dhr. J.v.d. Waal • Gemeenten • Dhr. H. Vrouenraets, Renkum • Dhr. R. Groenendijk, Eindhoven • Dhr. E v. Ingen, Nijmegen • Dhr. R. Willemsen/ dhr. W. Vermeer, Rotterdam Het Expertise Centrum • drs. R.A.M. Meijer, senior-consultant Strategie & Beleid • drs. I.G.E. Verschuur MIM, consultant Strategie & Beleid • drs. A.W.M. Lasance, consultant Strategie & Beleid • dr. ir. K. Rijniersce, consultant Systemen & Technologie;

blz 20


blz 21

2. Het begrip ‘gemeentelijke elektronische dienstverlening’.

2.1. Inleiding Bij de invulling van het begrip “elektronische dienstverlening” kan in hoge mate worden aangesloten bij datgene wat in het project OL2000 als zodanig is aangemerkt. Bij het begrip ‘gemeentelijke elektronische dienstverlening’ gaan de gedachten al snel uit naar dienstverlening via het internet. Toch is het begrip breder: bij gemeentelijke elektronische dienstverlening gaat het om elke vorm van dienstverlening die door ICT-middelen wordt ondersteund. Achterliggende gedachte daarbij is dat met behulp van ICT een geï ntegreerde dienstverlening ontstaat. Het gaat dan zowel om integratie van kanalen (het maakt niet uit op welke wijze met de gemeente contact wordt gezocht) als om integratie van diensten (niet de interne procedure maar de klantvraag staat centraal) als om integratie van informatie (het maakt niet uit waar de informatie is opgeborgen). Belangrijke issues rond de ontwikkeling van elektronische diensten zijn dan ook de doelgroepen, de kanalen voor dienstverlening en de manieren om diensten geclusterd aan te bieden. Aan het einde van de bijlage wordt een korte weergave van de ‘gemiddelde’ informatiehuishouding van een gemeente gegeven, om een schets te geven van de aard en omvang van de problematiek.

2.2 Doelgroepen Als we het hebben over doelgroepen van gemeentelijke elektronische dienstverlening dan zijn de volgende doelgroepen te onderscheiden: • Burgers (die uiteraard meerdere rollen kunnen hebben). • Bedrijven. • Overige organisaties, zoals gesubsidieerde instellingen of het CBS. Daarnaast zijn ook andere overheidsorganisaties relevant. Voorbeelden zijn de departementen, provincies, het Kadaster etc. Met deze partijen bestaan informatische relaties. Deze partijen worden echter vaak niet als doelgroep


blz 22

beschouwd maar als alle informatische relaties van een gemeente in kaart worden gebracht zal natuurlijk ook aan de relaties met deze groepen aandacht moeten worden besteed.

2.3. Kanalen Bij kanalen gaat het om de verschillende wegen waarlangs de doelgroepen communiceren met de gemeente. De volgende kanalen zijn relevant: • De fysieke balie. Deze wordt overigens steeds vaker (vanuit de éénloketgedachte ook vertaald in concepten als “ stadswinkel”, “stadsdeelkantoor”, “informatiezuil” of “publieksbalie”). Ten behoeve van elektronische dienstverlening zal deze fysieke balie ondersteund moeten worden door een informatiesysteem dat achterliggende applicaties (het backoffice) integreert en ontsluit. • Telefonie: een in de politieke discussie wat onderschat, maar in de praktijk zeer belangrijk, kanaal. Bij de inzet van zogenaamde callcenters is eveneens behoefte aan een ondersteunend integraal baliesysteem. • Post: idem. Integratie van processen rond papieren post en e-mail is hier in het kader van elektronische dienstverlening van belang. • Internet: Op zichzelf al elektronisch, maar daarmee nog niet geï ntegreerd met de backofficesystemen. De discussie over de elektronische dienstverlening focust zich vaak op internet, terwijl het toch maar één (en zelfs tot nu toe een relatief onbelangrijk) kanaal is. Al deze kanalen zijn relevant voor elektronische dienstverlening, al was het maar omdat het vanuit het perspectief van de klant niet mag uitmaken via welk kanaal de contacten worden onderhouden. Het gaat dus bij elektronische dienstverlening met nadruk niet exclusief om het kanaal internet! Omdat vaak van meerdere kanalen gebruik wordt gemaakt is een vorm van kanalenbeleid en -beheer (channelmanagement) noodzakelijk.

2.4. Diensten en dienstenclustering Bij gemeentelijke elektronische dienstverlening is de clustering van diensten op basis van de klantvraag een belangrijk issue. In de ‘oude’ situatie worden de meeste gemeentelijke diensten geleverd vanuit een der functioneel gerichte processen binnen de gemeente. Deze processen beschikken vaak over een eigen balie. Deze diensten worden met andere woorden ‘aanbodgedreven’ aangeboden aan de klant. Met de elektronische dienstverlening wordt gestreefd


blz 23

naar een klantvraaggerichte ordening van diensten in plaats van de aanbodgerichte ordening. Overheidsloket 2000 onderscheidt bijvoorbeeld drie manieren van clustering van overheidsdiensten: a. Clusteren vanuit de probleemsituatie van de afnemer: zoals ‘bouwen en wonen’ of ‘arbeid en inkomen’; b. Clusteren vanuit een klantcategorie (of doelgroep):een ouderenloket, jongerenloket, bedrijvenloket; c. Clusteren vanuit de aard van de dienst: een subsidieloket of een vergunningenloket. OL2000 stelt zelf al dat elk van deze keuzes haar beperkingen kent. Men kan ook kiezen voor een dynamische presentatie via meerdere clusteringprincipes, op basis van door de klant te geven specificaties van zijn rol en interessegebied. Van belang te realiseren is dat integratie van dienstenaanbod ook integratie en afstemming van onderliggende processen veronderstelt! Dit betekent dus dat de wijze van aanbieden van de producten, bijvoorbeeld via de internetsite, zal moeten doorwerken in de wijze waarop de processen binnen de gemeente zijn vormgegeven.

2.5. De gemeentelijke inrichting Activiteiten betreffende de inrichting van de elektronische dienstverlening van de gemeenten moeten worden gerelateerd aan de gemeentelijke taken als geheel en daarnaast aan de stand van zaken betreffende de meer interne gemeentelijke informatievoorziening en automatisering. In deze paragraaf wordt daarvan een kort overzicht gegeven.

2.5.1. De gemeentelijke taken Binnen het openbaar bestuur kent de gemeente het breedste takenpakket. Dit loopt uiteen van openbare orde en veiligheid tot milieu en van onderwijs tot gezondheidszorg. De meeste taken zijn gericht op de burgers, de lokale bedrijven en lokale instanties en instellingen.


blz 24

Bij het opzetten van elektronische dienstverlening is het zeer relevant welke taken in welke frequentie zich in welke vorm (louter informatie of ook transactie) naar de diverse doelgroepen manifesteren. Eind 2000 heeft het NEI in opdracht van het ministerie van BZK een zgn. "nulmeting" gedaan naar de mate waarin gemeenten nu al langs elektronische weg informatie op Internet aanbieden. Uit dit rapport (Publieke dienstverlening 25% elektronisch: Nulmeting inventarisatie van elektronische dienstverlening door de overheid) blijkt dat medio 2000 gemeenten ca. 13% (aan burgers) en 11% (aan bedrijven) van hun producten en diensten al langs elektronische weg aanboden. Overigens worden in het rapport zeer veel kanttekeningen geplaatst bij de wijze van meting omdat de definitie van dienstverlening uiteraard een zeer belangrijke rol speelt. Natuurlijk kan binnen de gekozen systematiek later wel de ontwikkeling worden bepaald en dit is ook het doel van een nulmeting. Bij Het Expertise Centrum bestaat de indruk dat een meerderheid van de taken niet direct is gekoppeld aan transactie of interactie maar is gekoppeld aan het verstrekken van informatie. Daarbij is die informatie niet statisch maar meestal dynamisch en daarmee onderhoudsgevoelig. Voorbeelden zijn ruimtelijke ordening (bestemmingsplannen), verkeer en vervoer en cultuur en recreatie. In de praktijk betekent dit dat de koppeling tussen back office en front office dan wel aanwezig moet zijn maar veel meer betrekking heeft op het up to date houden van documentaire informatie dan met transactieverwerking. Zeer veel activiteiten op het terrein van elektronische dienstverlening kunnen zich dus beperken tot het geven van informatie waarbij de organisatorische vraagstukken zich vooral richten op het up to date houden hiervan. Deze activiteiten kunnen dus worden afgedaan door een front office mits de content actueel wordt gehouden. Overigens gaat het hier dus om het organiseren van een eenduidige gegevenshuishouding, een niet te onderschatten activiteit! Daarnaast is er een relatief beperkt aantal taken dat zich richt op transacties (loketdiensten). Hierbij gaat het vooral om bevolkingsadministratie en burgerlijke stand, sociale zekerheid en vergunningverlening. Deze laatste taak is uiteraard heel breed.

2.5.2. De interne informatisering en automatisering


blz 25

Traditioneel richt de gemeentelijke informatievoorziening en automatisering zich op specifieke toepassingen als financiën en systemen voor bepaalde taakvelden als sociale dienst en milieu. Grotendeels gaat dit op standaardpakketten van de twee grote leveranciers. In grote gemeenten beginnen toepassingen van ERP zichtbaar te worden. Binnen de meer generieke toepassingen is alleen de meer traditionele kantoorautomatisering (tekstverwerking, spreadsheets, e-mail) breed aanwezig. In grote gemeenten wordt een Intranet steeds meer toegepast. Andere generieke toepassingen, zoals digitalisering van de documentaire informatievoorziening, workflow en geografische informatiesystemen zijn nog maar beperkt aanwezig. Wat betreft de elektronische dienstverlening wordt tot op dit moment veel uitbesteed aan externe internetbedrijven. De belangstelling voor en introductie van systemen voor contentmanagement, die zelf kunnen worden onderhouden, groeit. Samenvattend bestaat bij Het Expertise Centrum de indruk dat het onderdeel transactieverwerking en interactie in de discussie over elektronische dienstverlening vaak veel gewicht krijgt terwijl contentmanagement, en daarmee de gegevenshuishouding, wat wordt onderbelicht terwijl het in de praktijk vaak veel belangrijker is. Aan het organiseren van de gegevenshuishouding zijn belangrijke organisatorische vraagstukken verbonden. Deze zijn echter veel meer van inhoudelijke en procedurele aard dan technologisch.

2.5.3. Heterogeniteit van gemeenten Tot nu toe is gesproken van ‘de gemeenten’ en ook in het vervolg van dit rapport zal deze algemene benaming vaak gebruikt worden. Dit neemt echter niet weg dat een ieder die zich bezig houdt met de gemeentelijke informatiehuishouding zich bewust moet zijn van de grote verschillen tussen de gemeenten, zowel in inwonertal, organisatie als in de informatiehuishouding. Een indeling die vaak wordt gehanteerd is die van: § De grote 4 (Amsterdam, Rotterdam, Den haag, Utrecht) § De 100.000+ gemeenten § De kleine(re) gemeenten. Deze drie groepen verschillen in complexiteit van hun processen en in aanwezige (denk)kracht en expertise in het personeelsbestand. Zo kennen de


blz 26

grote 4 een hoge mate van complexiteit in hun processen door taakspecialisatie en hebben zij binnen hun organisatie een grote mate van denkkracht en expertise opgebouwd. De 100.000+ gemeenten kennen een gradueel mindere complexiteit en beschikken over een behoorlijke mate van denkkracht, maar ontberen veelal expertise. De kleine gemeenten tenslotte kenmerken zich door minder complexe processen maar een gebrek aan voldoende denkkracht en expertise (en financiële mogelijkheden om deze in te kopen!), waardoor zij slecht in staat zijn sturing te geven aan de ontwikkelingen. Gezien deze verschillen is het niet verwonderlijk dat de verschillende groepen gemeenten verschillende behoeften kennen als het gaat om de invulling van hun elektronische dienstverlening.

2.6. Gemeentelijke partijen bij de elektronische dienstverlening Verschillende gemeentelijke groepen en organisaties zijn nauw betrokken bij ontwikkelingen op het gebied van de gemeentelijke elektronische dienstverlening in het algemeen en de informatiseringsvraagstukken daarbij in het bijzonder. Allereerst is er het bestuurlijke overleg in VNG verband. Onderdeel van de VNG is de Commissie voor Informatiebeleid, Beleidsanalyse en Automatisering (IBA). Deze Commissie bestaat uit bestuurlijke vertegenwoordigers uit de gemeentelijke wereld. Daarnaast bestaat er een ambtelijk voorportaal. De Commissie IBA kijkt dus vanuit een bestuurlijke invalshoek naar ontwikkelingen op het gebied van overheidsinformatiesering en de gevolgen die zij hebben voor de gemeenten. De beleidsvoorbereiding gebeurt door de afdeling MARZ, taakveld Informatiebeleid. Vanuit deze afdeling wordt deelgenomen aan overleggen en projecten op verschillende terreinen en worden contacten onderhouden met de belangrijke spelers op het gebied van de gemeentelijke informatisering. Nauw verbonden aan de VNG, en daar ook gehuisvest, zijn de gebruikersverenigingen. Deze gebruikersverenigingen vertegenwoordigen de belangen van de klanten van PinkRoccade,Civilty dan wel van Centric. In het kader van de gemeentelijke elektronische dienstverlening zien de gebuikersverenigingen een belangrijke taak weggelegd in het vertalen van gemeentelijke concepten en denkbeelden in de producten van de aanbieders


blz 27

enerzijds en het verkrijgen van draagvlak voor nieuwe ontwikkelingen anderzijds. Een derde partij zijn de verschillende ambtelijke verenigingen of vormen van overleg in de gemeentelijke wereld. Allereerst is daar het IDRAU overleg: het overleg van de vier grootste gemeenten. Dit overleg voedt ook het bestuurlijke overleg tussen de betrokken wethouders en de inbreng in het VNG of ander landelijk overleg. Ook vanuit de 100.000+gemeenten worden initiatieven ondernomen op het gebied van de gemeentelijke elektronische dienstverlening. Door de Informatie Managers Groep (IMG) is opdracht gegeven voor het uitvoeren van een analysepilot . Het doel hiervan is de praktische én generieke toepasbaarheid en bruikbaarheid van een te ontwikkelen architectuurmodel te toetsen c.q. te bewijzen, door uiteindelijk een aantal op basis van het architectuurmodel te definiëren ‘componenten’ te ontwerpen, te bouwen en te beproeven. Een groot aantal gemeentelijke I&A-functionarissen, met name vanuit de kleinere gemeenten, wordt vertegenwoordigd door de VIAG, de Vereniging van Coördinatoren Informatievoorziening en Automatisering in Nederlandse Gemeenten. Kernpunt van de missie van de VIAG is het versterken van de positie van de coördinator I en A. Onlangs is door de VIAG een project gestart genaamd “de virtuele gemeenschap” met als doel de gemeenten in staat te stellen e-government op adequate wijze in te voeren in de organisatie (zie projectplan, september 2001). Inmiddels heeft zich een aantal pilotgemeenten gemeld waarmee ervaring zal worden opgedaan met concrete toepassingen ten behoeve van de gemeentelijke elektronische dienstverlening. Daarnaast zijn er meer specifieke samenwerkingsverbanden. De meest relevante op dit terrein is dat van de zgn. :superpilotgemeenten’. Voortvloeiend uit de de nota “Contract met de toekomst” en gefinancierd door BZK wordt door een viertal gemeenten (Den Haag, Enschede en Eindhoven/Helmond) invulling gegeven aan het streven om alle dienstverlening die zinvol elektronisch kan worden aangeboden, op deze wijze aan burgers en bedrijven aan te bieden.


blz 28

3. Gemeentelijke informatiearchitecturen

3.1.Inleiding In deze bijlage worden de bevindingen en conclusies betreffende de informatiearchitectuur weergegeven. Allereerst wordt een definitie van een informatiearchitectuur gegeven en beschreven welke eisen de Amerikaanse standaardisatieorganisatie IEEE aan een informatiearchitectuur stelt (paragraaf 3.2.). Vervolgens wordt in paragraaf 3.3. het 2+5-model gepresenteerd dat door Het Expertise Centrum in dit onderzoek is ontwikkeld. Paragraaf 3.4. gaat in op de haalbaarheid en wenselijkheid van één gemeenschappelijke informatiearchitectuur voor de gemeentelijke elektronische dienstverlening. De bijlage eindigt met conclusies.

3.2. Definitie van en eisen aan een informatiearchitectuur Door het Nederlands Genootschap van Informatiearchitecten wordt de volgende, breed gedragen, definitie van een informatiearchitectuur gehanteerd: Een informatiearchitectuur is een samenhangende visie van een organisatie op haar bestaande en gewenste informatievoorziening. Een informatiearchitectuur komt tot stand door een gezamenlijk proces van beeldvorming van en onderhandeling tussen alle betrokkenen. In een informatiearchitectuur komen de elementen van de informatievoorziening en hun samenhang tot uitdrukking. Opvallend aan deze definitie is dus dat het niet alleen gaat om de visie, maar ook om het proces van totstandkoming van deze visie. Recent is in IEEE-verband een standaard voor informatiearchitecturen bepaald die aangeeft hoe een dergelijke samenhangende visie tot stand komt en het beste kan worden gestructureerd en gecommuniceerd2. In deze standaard wordt gesteld dat een architectuur alleen dan goed beschreven wordt als dat geï ntegreerd gebeurt vanuit de verschillende

2

IEEE Standard 1471-2000, Recommended Practice for Architectural Description

(approved September 21, 2000).


blz 29

perspectieven (‘viewpoints’) van de verschillende belanghebbenden bij het systeem (de ‘stakeholders’), die elk hun eigen issues hebben, met andere woorden: hun eigen begrip van, doelen met en eisen aan het systeem (de ‘views’ of ‘beelden'). Een informatiearchitectuur bestaat daarmee uit verschillende lagen: elke view is een laag waarin de specifieke viewpoints van de stakeholders zijn opgenomen. Zo’n specifieke view kan dus relevant zijn voor meerdere stakeholders. De views vormen samen de architectuur. Daarnaast wordt in deze standaard vastgelegd wat de eisen zijn die aan een dergelijke architectuur moeten worden gesteld. Dit zijn: • Validiteit en accuratesse: de architectuur moet een nauwkeurige en adequate weergave van de werkelijkheid zijn. • Beantwoording van de relevante vragen: daarbij gaat het om de vragen van de stakeholders. • Scherpte: focus op hoofdlijnen • Helderheid: goed te communiceren • Actualiteit: een informatiearchitectuur moet worden beheerd en regelmatig aangepast aan gewijzigde omstandigheden.

3.3. Een taal: het 2+5 informatiearchitectuurmodel Tijdens het onderzoek is op basis van de IEEE-standaard een 2+5 architectuurmodel ontwikkeld. Het gaat hier nadrukkelijk niet om een beschrijving van een informatiearchitectuur maar om een model dat als taal kan dienen voor het ontwikkelen van een specifieke informatiearchitectuur. ‘2+5’ staat hierbij voor de verschillende views die ten aanzien van de gemeentelijke elektronische dienstverlening zijn te onderscheiden, op basis van een clustering van de viewpoints van de verschillende stakeholders. In deze paragraaf worden achtereenvolgens de stakeholders, hun viewpoints en de uiteindelijke views gepresenteerd.

3.3.1. De stakeholders Met betrekking tot de gemeentelijke informatiearchitectuur onderscheidt Het Expertise Centrum de volgende stakeholders met voorbeelden van de vraagstukken (issues) die zij relevant achten:


blz 30

A. De afnemers (klanten) van gemeentelijke elektronische dienstverlening: burgers, bedrijven en overige organisaties, zoals gesubsidieerde instellingen. De zaken waarmee zij zich bezighouden (de issues) zijn: • Wat is precies mijn vraag om informatie en dienstverlening? • Wat is er allemaal en waar kan ik welke informatie en dienstverlening vinden? • Langs welke kanalen kan ik daartoe toegang krijgen? • Wat weten ze over mij en hoe heb ik daar invloed op? • Hoe zorg ik er voor dat ik niet tien keer hetzelfde verhaal moet vertellen? • Wanneer krijg ik een reactie op mijn informatievraag of verzoek om dienstverlening? B. Het landelijk bestuurlijk niveau. De issues zijn op dit niveau: • Wat zijn de eigen beleidsdoelstellingen? • Hoe regelen we sturing, controle en handhaving daar om heen? • Hoe organiseren we communicatie en informatie-uitwisseling in betreffende ketens? • Hoe verzekeren we de accuraatheid, actualiteit en rechtmatigheid van informatie èn diensten? • Hoe realiseren we één overheidsgezicht naar de burger? • In hoeverre is er continuï teit op de gemeentelijke leveranciersmarkt? C. Het gemeentelijk bestuurlijk niveau. Issues zijn hier: • Hoe zorgen wij er voor dat onze organisatie voldoet aan de eisen van deze tijd, zowel wat betreft de dienstverlening als wat betreft de aantrekkelijkheid van de overheid als werkgever? • Hoe spelen wij daarbij in op andere lokale ontwikkelingen en op landelijke ontwikkelingen bij overheid en bedrijfsleven? • Hoe informeren wij onze doelgroepen het beste betreffende onze activiteiten en hoe betrekken wij de burgers zo goed mogelijk bij de besluitvorming? • Hoe zorgen wij ervoor dat onze automatisering en informatisering zo flexibel mogelijk zijn? • Hoe houden wij de kosten van informatisering en automatisering in de hand? • Hoe zorgen wij er voor dat de gemeente niet te afhankelijk wordt van bepaalde leveranciers?


blz 31

D. Het gemeentelijk management en de proceseigenaren, met de volgende issues: • Hoe realiseren wij adequate informatieverschaffing en dienstverlening aan onze doelgroepen? • Welke normen en standaarden hanteren wij daarbij? • Via welke kanalen leveren wij welke informatie en diensten? • Hoe richten wij de gemeentelijke organisatie en processen zodanig in, dat wij de ons opgelegde taken conform het beleid optimaal kunnen uitvoeren? • Hoe zorgen wij er voor dat wij als gemeente een aantrekkelijke werkgever blijven? • Hoe realiseren wij daarbij een adequate, verandervaste, kosteneffectieve en onderhoudbare informatievoorziening? Baseren wij ons op een integraal architectuurmodel? • Hoe vullen wij dat architectuurmodel in? • Hoe realiseren wij daarbij een adequate, verandervaste, kosteneffectieve en onderhoudbare automatiseringsondersteuning? • Hoe zorgen wij voor adequate beveiligingsmaatregelen? • Hoe spelen wij daarbij in op andere ontwikkelingen (standaardisatie in communicatie/gegevens etc.) bij (keten) partners in overheid en bedrijfsleven? • Hoe zorgen wij dat de gemeente niet te afhankelijk wordt van bepaalde leveranciers? • Hoe beheersen wij de overgang naar de gewenste situatie, bijvoorbeeld door een gefaseerde ontwikkeling? E. De O&I organisatie. Daar zijn de issues: • Hoe richten wij de gemeentelijke informatisering als geheel en in de afzonderlijke processen optimaal in? • Welke architectuur gebruiken wij daarbij? • Wat zijn de componenten in onze Front Office, Mid Office en Back Office? • Is er een scheiding tussen de I- en A-functie? • Gebruikt de gemeente al basisregistraties? • Gebruiken wij interne communicatie- en gegevensstandaarden? • Wisselen wij elektronisch gegevens uit met externe partners? • Hoe gaan wij om met externe standaarden? F. De Automatiseringsafdeling, met de volgende issues:


• • • • • • •

blz 32

Kennen wij een opdrachtnemer/opdrachtgeverrelatie met de rest van de organisatie en met de buitenwereld (Leveranciers)? Is onze beheermethodiek up to date, effectief en efficiënt (b.v. gebruik ITIL)? Zijn de huidige systemen en infrastructurele voorzieningen in ons domein flexibel, kosteneffectief onderhoudbaar en vernieuwbaar? Hoe realiseren wij optimale, verandervaste, onderhoudbare en kosteneffectieve systemen en infrastructuren? Hanteren wij een architectuurmodel? Hoe vullen wij dat in? Kennen wij interne standaarden op ons domein? Worden wij geconfronteerd met externe standaarden?

De stakeholders A tot en met C vormen in feite de vraagzijde van de gemeentelijke overheidsinformatie en –dienstverlening. De andere categorieën vertegenwoordigen de aanbodzijde.

3.3.2.De viewpoints Op grond hiervan identificeert Het Expertise Centrum een zevental relevante viewpoints, in het vervolg invalshoeken genoemd: • De invalshoek van de klant. Dit betreft dus de burgers (ook in hun rol van consument), bedrijven en overige organisaties in een afnemersrol, die zijn geï nteresseerd in de aard en mate van dienstverlening. • De bestuurlijk-politieke invalshoek. Hier gaat het om de visie op elektronische dienstverlening, waarbij zowel vragen op lokaal als op landelijk niveau spelen. • De organisatorische invalshoek. Deze gaat in op de vraagstukken van het ambtelijk management over de structuur van de organisatie en de kosteneffectiviteit. • De procesmatige invalshoek. Deze invalshoek gaat in op de vragen van de proceseigenaren: hoe optimaliseren we het proces gezien de taken, uitvoerders, afnemers en andere stakeholders? • De gegevensinvalshoek. Deze laag beschrijft de aspecten die te maken hebben met de verschillende gegevensverzamelingen en de ordening daarvan. • De applicatie invalshoek.


•

blz 33

Hierbij gaat het om een indeling in termen van applicaties, informatierelaties en interfaces. De technologische invalshoek. Dit is het domein van de automatisering waarin wordt aangegeven hoe de gewenste functionaliteit technisch kan worden ingevuld.

Er wordt gesproken van een 2+5 model omdat de eerste twee views de vraagzijde van de informatiearchitectuur vormen en de overige views tezamen een invulling geven aan deze vraag, waarbinnen vanzelfsprekend de organisatorische en procesmatige invalhoek bepalend zijn voor de vormgeving van onderliggende views (het I-domein ondersteunt het O-domein). Anderzijds blijkt in de praktijk dat ook ontwikkelingen ‘van onderop’ nieuwe denkwijzen over in de inrichting van de organisatie tot gevolg kunnen hebben. Een koppeling van alle views tot één evenwichtige en samenhangende architectuur is dan ook noodzakelijk.

3.3.3. De views De inhoudelijke invulling van deze invalshoeken vormen de views. Samen vormen deze de informatiearchitectuur. Elk van de views wordt beschreven door een model (een plaatje) met bijbehorende beschrijving. Deze views representeren het beeld dat de stakeholders of belanghebbenden elk voor hun eigen verantwoordelijkheidsdomein hebben opgesteld. Tezamen vormen deze views de globale informatiearchitectuur van de gemeente in het kader van elektronische dienstverlening. Hoe deze views eruit zien kan verschillen, afhankelijk van de inhoudelijke invulling. Door HEC is op basis van het onderzoek als voorbeeld een invulling gegeven. Het moge duidelijk zijn, dat deze set als het ware de inhoudsopgave vormt voor een set diepere of meer gedetailleerde views. Zo kan de procesview nader uitgewerkt worden voor verschillende feitelijke processen ( bijv. “aanvraag bouwvergunning”) dan wel onderdelen in dat proces die in aanmerking komen voor ‘elektronische’ ondersteuning. Voor het nader invullen van deze views zijn reeds verschillende methoden ontwikkeld3. Voor de organisatieview kennen we allemaal het organigram, waarin we tevens de relaties tussen de verschillende onderdelen zouden kunnen aangeven. Maar vooral vanaf de procesview zijn de methoden en

3

Zie voor een uitgebreid overzicht: R. Aaldijk en P. Vermeulen: “Modelleren van

organisaties, nieuwe methoden en technieken leiden tot beter inzicht.”


blz 34

technieken talrijk: Petri en WfMC voor het modelleren van de processen, UML wat is ontwikkeld voor de views van het I-domein maar ook gebruikt kan worden voor de proces- en gegevensview, VHDL voor de beschrijving van hardware etc. Om een idee te geven van de inhoud van de views worden hieronder de views als voorbeeld weergegeven, met een korte toelichting.

gebruiker

klachten post

organisaties vragen balie

de overheid

burger als klant

producten internet kluisje telefoon

bedrijven

proces

Gemeentelijke dienstverlening

Toelichting: Hier wordt weergegeven, dat de gebruiker in principe via enkele kanalen (post, telefoon, balie, internet site) een aantal interacties met de gemeente verwacht te kunnen plegen. Hij vraagt om informatie, wil een klacht indienen, wil weten welke gemeentelijke producten in de aanbieding zijn, wil weten hoe de status is van zijn vergunningaanvraag, en zal in de toekomst willen kunnen zien welke gegevens over hem beschikbaar zijn bij de overheid, dan wel gebruik maken van de mogelijkheid om ‘hergebruik’ van deze gegevens door derden toe te staan dan wel te weigeren. “De overheid” is voor hem verder een black box; de interne organisatie en processen zullen hem niet regarderen of interesseren.


blz 35

bestuur klachten post

andere overheden

organisaties

vragen balie De gemeentelijke organisatie

producten

burger als klant internet

bedrijfsleven

kluisje telefoon

bedrijven

proces front office back office

beleid en kaderstelling: programma

Toelichting: Het politieke bestuur van de gemeente neemt, als representant van de burger, diens eisen en wensen rond dienstverlening over. Het bestuur heeft die eisen en wensen vertaald in een doelstelling, geformuleerd in het collegeprogramma, dat rekening houdt met de (on)mogelijkheden en haalbaarheid rond realisatie van de gewenste dienstverlening in een bepaalde periode. Het herkent ook de onderscheiden rollen van gemeente, overige overheden en de gemeentelijke ‘leveranciers’ ( bijv. de uitbestede gemeentereinigingsfunctie).


blz 36

organisatie belastingen post

andere overheden

burgerzaken balie bouwzaken

communicatie& integratie functie

gebruikers internet

welzijn

bedrijfsleven

telefoon basisregistraties bedrijfsvoering

Stadswinkel (front office)

back office

beleid en kaderstelling: organisatie

Toelichting: Het gemeentelijk management heeft – onder meer – tot taak de organisatie zó in te richten, dat deze de hem opgedragen doelstellingen kan realiseren en de bijbehorende dienstverleningstaken effectief en efficiënt kan uitvoeren. De organisatie kan ingericht zijn of worden volgens bijv. het sector- of een netwerk-model. Ict-beheer en ondersteuning kunnen losgemaakt worden van O&I. Een stadswinkel kan organisatorisch afgescheiden worden van het stadskantoor. De ‘componenten’ die in deze view op de architectuur opgenomen worden representeren dus alle bij elektronische dienstverlening betrokken organisatieonderdelen. De taken en rollen van, én de functionele informatierelaties tussen de verschillende organisatieonderdelen moeten gedefinieerd zijn. Hier is in termen van beleid en kaderstelling , naast specifieke doelstellingen en projecten/programma’s, bijv. ook een geformuleerd service-level beleid relevant: is de gemeente 24x7 bereikbaar?


blz 37

proces andere overheden

proces belastingen proces burgerzaken proces bouwen

deelproces objecten

ketenproces

deelproces subjecten

F-proces

FB-proces proces welzijn

generieke proc. basisregistraties bedrijfsvoering

bedrijven

back office

gebruikers

deelproces order BF-proces deelproces OL21

mid office

BFB/FBFproces

front office

beleid en kaderstelling: kwaliteitsmanagement

Toelichting: Deze view geeft een beeld van de verschillende processen die object (kunnen) zijn bij elektronische dienstverlening, maar op een hoog aggregatieniveau: - processen ( F) die zich puur in de front office afspelen (bijv. algemene informatieverstrekking) - processen (FB) waarbij door de burger informatie aangeleverd wordt die doorgesluisd moet worden naar een back office (systeem) (bijv. een geboorteaangifte) - processen (BF) die vanuit een back office (systeem) naar de burger verlopen op initiatief van de gemeente (bijv. oproep verkiezingen) - processen ( BFB/FBF) die complexe communicatie ondersteunen (bijv. aanvraag vergunningen of heffingen) - en last but not least ketenprocessen waarbij andere actoren buiten de gemeente betrokken zijn (bijv. rond UVI’s, huursubsidie of aanvraag/verlenging rijbewijs). Het is duidelijk dat voor een specifiek proces een specifieke view, van zowel de huidige als de gewenste situatie, opgesteld moet worden.


blz 38

gegevens andere overheden

gegevens belastingen

gegevens burgerzaken

kanaal post

Dataware house

kanaal balie

gegevens bouwen gegevens welzijn documentaire geg. basisregistraties bedrijfsv.geg

bedrijven

back office

gebruikers kanaal internet Website content

mid office

kanaal telefoon

front office

database datacom.

beleid en kaderstelling: gegevensdefinities

Toelichting: In deze view worden alle benodigde gegevens en gegevensverzamelingen gedefinieerd. Voor een goed functioneren van de gemeentelijke gegevenshuishouding is het noodzakelijk dat veel aandacht wordt gegeven aan het databeheer in algemene zin en aan de wijze van en de procedures met betrekking tot de interne en externe gegevensuitwisseling. Dit complexe onderwerp wordt vaak onderschat. Wanneer men deze architectuurbeschrijvingsmethode gebruikt bij een eerste inventarisatie zal duidelijk worden waar welke gegevens worden verzameld, opgeslagen en bijgehouden – hetgeen aanleiding kan zijn om ook hier normalisatie en optimalisatie toe te passen ( ‘basisregistraties’ ).


blz 39

applicatie andere overheden

applicaties belastingen applicaties burgerzaken applicaties bouwen applicaties welzijn generieke appl (dis/wfm). basisregistraties bedrijfsvoering

bedrijven

back office

applicaties objecten applicaties subjecten

applicaties post

applicaties balie

gebruikers applicaties order applicaties OL21

mid office

applicaties internet

Applicaties telefoon

front office

database datacom .

beleid en kaderstelling: architecturen & standaarden

Toelichting: In deze view worden alle betrokken applicaties gedefinieerd, inclusief hun rollen, taken en behoeften én onderlinge afhankelijkheden.


blz 40

technologie andere overheden

applicaties belastingen applicaties burgerzaken applicaties bouwen

outsourcing applicaties welzijn Basisregistraties KA netwerken bedrijfsvoering

bedrijven

applicaties objecten

post

applicaties subjecten

balie

gebruikers applicaties order

internet

applicaties OL21

telefoon

back office

database

front office

datacom. interface

beleid beleid en kaderstelling: en kaderstelling: techn.archi., architecturen standaarden, & standaarden ITIL etc.

Toelichting: In deze view tenslotte wordt de technische infrastructuur vastgelegd en beschreven. Een uitwerking bevat bijv. ook een volledige organisatiebrede technische componenteninventarisatie (EWTA, enterprise wide technology architecture), die vastlegt welke hard- en software, netwerken, protocollen etc wél en welke dus ook niet door de organisatie ondersteund worden. Het nut hiervan voor én primaire standaardisatie en onderhoudbaarheid is evident. Nadere detailleringen van de component ‘beleid en kaderstelling’ alhier zijn bijv. die vanuit beheers-optiek ( ITIL) en interne dienstverlening (SLA’s).

3.3.4. Gebruik van het 2+5 model Het 2+5 model is door HEC aan verschillende partijen, zowel uit de gemeentelijke wereld, als bij de leveranciers als bij enkele experts op dit terrein voorgelegd. Daarbij zijn de volgende vragen gesteld: • Kunnen partijen zich vinden in de benadering van Het Expertise Centrum waarin zeven verschillende invalshoeken voor een Informatiearchitectuur worden onderscheiden. • Welk detailniveau is bij de beschrijving van de niveaus wenselijk? • Voor welke doeleinden kan het 2+5 model gebruikt worden?


blz 41

De partijen gaven aan zich goed te kunnen vinden in de 2+5- benadering van Het Expertise Centrum. Men was zich, soms na enige uitleg, snel bewust van de voordelen van de benadering waarbij iedere stakeholder vertegenwoordigd is in een eigen view, die daardoor voor de stakeholders ook begrijpelijk is. Ook de benadering met visualisaties sprak aan, waarbij vaak werd opgemerkt dat deze niet te complex moeten worden. De door HEC gepresenteerde modellen zijn op een vrij hoog abstractieniveau samengesteld, maar zullen bij gebruik meer details moeten bevatten. Bij deze nadere invulling zal dus bij de bepaling van het detailniveau rekening moet worden gehouden met de noodzaak de voorstelling niet te complex te maken en toch inzichtgevend te zijn. Een detaillering tot het niveau van componenten blijkt het meest bruikbaar. Uit het onderzoek blijkt het 2+5 model voor verschillende doeleinden te kunnen worden gebruikt: • Als communicatiemiddel: een beschrijving van een huidige of toekomstige situatie waarbij alle rollen, verantwoordelijkheden èn issues per invalshoek aan de orde komen, in één en dezelfde (beeld)taal. Het model is dan in verschillende communicatierelaties in te zetten: • voor organisatie-intern gebruik (b.v. vanuit de I-functie naar andere stakeholders); • voor gebruik tussen organisaties onderling; • voor gebruik in de verticale ‘keten’ (b.v. van BZK/VNG naar gemeenten); • voor communicatie met de leveranciers. • Als multi-layer functioneel ontwerp: een beschrijving van de informatiehuishouding in termen van wensen en eisen; • Als vergelijkingsinstrument: om verschillen en overeenkomsten tussen organisaties in kaart te brengen; • Als sturingsinstrument: om aan te geven welke veranderingen met welk doel gewenst zijn; • Als analysemiddel: om in kaart te brengen waar nog hiaten in de informatiehuishouding zitten of welke componenten en/of processen generiek zijn en welke specifiek; • Als verantwoordelijkheidsschema: om rollen en verantwoordelijkheden ten aanzien van de componenten weer te geven. Partijen zien het meeste nut in het gebruik van de 2+5 informatiearchitectuur als communicatiemiddel, als vergelijkingsinstrument en als sturingsmiddel.


blz 42

3.4. Eén informatiearchitectuur? Bij het vraagstuk rond één informatiearchitectuur voor de gemeentelijke elektronische dienstverlening gaat het zowel om de wenselijkheid als de haalbaarheid daarvan, zowel op landelijk als gemeentelijk niveau. Uit het onderzoek is naar voren gekomen dat deze aspecten sterk afhankelijk zijn van de maturity van de gemeenten, zowel afzonderlijk als totaal. (Overigens blijkt uit ons onderzoek bij de private sector dat deze stelling ook daar opgaat4). Daarnaast is ook het draagvlak voor één informatiearchitectuur van groot belang. In deze paragraaf zal achtereenvolgens op deze twee aspecten worden ingegaan

3.4.1. Maturity Maturity kan gedefinieerd worden als de rijpheid van de organisatie om gestructureerd sturing te geven aan de informatiseringvraagstukken Het Governance Maturity Model onderscheidt daarbij 6 fasen (zie appendix C). Uit ons onderzoek blijkt dat de gemeenten ten aanzien van de gemeentelijke elektronische dienstverlening in ontwikkeling zijn. Er is op dit moment nog geen sprake van een uitgekristaliseerd model voor gemeentelijke elektronische dienstverlening, waarbij de voor- en nadelen, de do’s en don’ts etc. bekend zijn5. Wel is er sprake van een grote diversiteit tussen de gemeenten, zowel in ontwikkelfase als in gekozen besturingsmodel. Ten aanzien van de ontwikkelfasen is er duidelijk sprake van een groep koplopers, met daarachter een peloton bestaande uit een flinke aantal gemeenten, en met daarachter weer een behoorlijk grote groep achterblijvers, voornamelijk bestaande uit kleine gemeenten. Voor de grootste groep van gemeenten is het onderwerp, zo blijkt uit ons onderzoek, relatief nieuw. Bij deze groep bestaat dan ook behoefte aan één informatiearchitectuur als referentiemodel voor hun eigen ontwikkeling. Deze informatiearchitectuur dient dan vooral als analysemiddel (waar staan wij?) en sturingsmiddel (waar moeten we naar toe en wat moeten we daarvoor doen?). Daarnaast zou deze

4

Zie appendix B voor een beschrijving van de bevindingen in de private sector

5

Er zijn overigens wel veelbelovende aanzetten. Zo zijn de 100.000+ gemeenten op dit

moment zeer actief op dit terrein en hebben zij een architectuur in ontwikkeling die uitgaat van een benadering vanuit componenten.


blz 43

informatiearchitectuur intern als communicatiemiddel kunnen worden ingezet om aan alle organisatieleden de ingeslagen weg te kunnen uitleggen. Uit het onderzoek blijkt overigens ook dat bij de ontwikkeling naar een egemeente uiteindelijk vooral de management- of organisatorische view een kritische succesfactor is, omdat deze stakeholders vaak nog onvoldoende betrokken zijn bij de e-gemeente en nog onvoldoende in staat zijn invulling te geven aan hun ‘views’. Deze gemeenten bevinden zich in eerdere fasen van maturity aangezien het management daar nog onvoldoende in staat is sturing te geven aan de informatievoorziening. Als we kijken naar het gekozen besturingsmodel dan lijken drie verschillende modellen voor een Informatiearchitectuur bij de verschillende gemeenten te onderkennen. Met name de discussie met de Superpilotgemeenten heeft wat dit betreft veel opgeleverd. De politiek-bestuurlijke, organisatorische en applicatie invalshoek worden in de respectievelijke gemeenten verschillend ingevuld, maar blijken in vier modellen te clusteren, waarin overigens dezelfde soorten functies worden vervuld. Deze modellen kunnen gezien worden als verschillende ontwikkelstadia in ontwikkeling van gemeentelijke elektronische dienstverlening: Fase 1: het frontoffice-model De eerste stap die gemeenten zetten in de ontwikkeling naar digitale dienstverlening is het openen van een internet-front office (FO) (meestal onder verantwoordelijkheid van de afdeling communicatie/voorlichting). Veel gemeentelijke taken (en dus veel postale, telefonische dan wel baliecontacten) betreffen puur het verstrekken van informatie. In de praktijk betekent dit dat in dit stadium een elektronische koppeling tussen back office en front office niet direct relevant is. De FO-systemen èn gegevens vormen een 'stand alone' toepassing, waarbij ook vaak het technisch en functioneel beheer uitbesteed worden. Tegelijk wordt vaak wel de mogelijkheid geboden, om e-mail boodschappen naar (individuen in) de back office te versturen. Fase 2: het frontoffice-backofficemodel Kern is hier het inrichten van een apart front office, een soort ‘virtuele gemeente’ die alle relevante Backoffice (BO)-gegevens bevat (‘datawarehouse’). De gegevens in het datawarehouse zijn voor een belangrijk deel gedupliceerd uit achterliggende administraties, die daardoor hun organisatorische, informatische en technologische ‘eigenheid’ kunnen


blz 44

behouden. De klantcontacten kunnen dan grotendeels worden afgedaan door de virtuele gemeente die klantgestuurd werkt. Dit model lijkt veel op dat van OL2000 en wordt op dit moment door de koplopers geï mplementeerd. Fase 3: het frontoffice-midoffice-backofficemodel òf het geï ntegreerde model Op dit moment zijn ontwikkelingen waar te nemen in de richting van een volgend model. Deze richting is echter niet eenduidig: de volgende stap kan of de inrichting van een FO-MO-BO-model zijn of een beweging richting een geï ntegreerd model. In het FO-MO-BO model wordt een scherp onderscheid gemaakt, zowel organisatorisch en informatisch tussen het Front Office (FO), een Mid Office (MO) en één of meerdere Back Office’s (BO’s). Er is veel aandacht voor de koppelvlakken tussen deze drie elementen. Politiek/bestuurlijk gaat het hier vaak nog om een aanbodgerichte benadering, hoewel vraaggericht in beginsel ook goed mogelijk is. Bij het geï ntegreerde model vindt sterke politieke en bestuurlijke sturing plaats vanuit de vraag van de burger. De gemeente wordt gezien als één samenhangende organisatie (dus geen onderscheiden FO,MO,BO) die moet inspelen op elke vraag. Hierbij worden de werkprocessen vanuit de vraag gedefinieerd, en zijn deze sturend zijn voor alle organisatorische en informatische activiteiten. De leveranciers van technologie moeten daarbij voor alle noodzakelijke koppelingen zorgen.

3.4.2. Draagvlak Uit ons onderzoek kunnen de volgende conclusies ten aanzien van het draagvlak worden getrokken: 1. Bij veel gemeentelijke partijen is grote behoefte aan definiëring van informatiearchitecturen als referentiemodel. 2. Veel gemeentelijke partijen zien meer overeenkomsten dan verschillen tussen de gemeentelijke organisaties. Deze overeenkomsten bevinden zich met name op het niveau van de gebruikers en het proces- en gegevensniveau. 3. De geraadpleegde experts zien veel heil in een informatiearchitectuurmodel als gemeenschappelijke taal. Eén informatiearchitectuur als ordening van de werkelijkheid achten zij niet haalbaar. Ad 1. Zoals ook in de vorige subparagraaf is beschreven, hebben veel gemeenten behoeften aan een informatiearchitectuur voor de gemeentelijke


blz 45

elektronische dienstverlening. Deze informatiearchitectuur dient dan wel recht te doen aan de verschillende uitgangssituaties bij de verschillende gemeenten. Met name de mensen uit de sfeer van I&A zien een landelijke Informatiearchitectuur als een handig hulpmiddel in de strijd om intern tot overeenstemming te komen betreffende de standaardisatie en harmonisatie van gemeentelijke systemen. Hierbij wordt zelfs het wettelijk opleggen van standaarden (op het gebied van gegevensdefinities en opslagformaten om datacommunicatie te vergemakkelijken) niet uit de weg gegaan. De meeste respondenten zien echter meer in informatiearchitecturen als referentiemodel voor verdere ontwikkeling. Ad 2. De overgrote meerderheid van de gemeentelijke respondenten (dus niet iedereen!) vindt dat er veel meer overeenkomsten dan verschillen zijn tussen de gemeenten en gemeentelijke processen. Daarbij ziet men die overeenkomsten met name bij de invalshoek van de gebruiker, de processen en de gegevens. Gebruikers verschillen over het algemeen niet per gemeenten en wet- & regelgeving standaardiseren op veel terreinen de gegevens en procesonderdelen. Slechts op enkele plekken wordt hier echter al actief aan normalisatie en optimalisatie gedacht – terwijl het onderwerp in de organisatorische view al wel als belangrijk gezien wordt. Over de politiek-bestuurlijke invalshoek, die van de organisatie en de applicatie invalshoek bestaat minder overeenstemming. De verschillen in de technologische architectuur tenslotte betreffen vooral de keuze van standaarden en van leveranciers (en dus het beleid en de kaderstelling daarbij). Ad 3. De in het onderzoek geraadpleegde experts hebben scepsis dat in gemeenteland gekomen kan worden tot één generieke informatiearchitectuur. Zij spiegelen een ambitieniveau voor waarbij één gemeenschappelijke taal zou kunnen worden ontwikkeld, met één begrippenkader. Het aanbieden van een ‘toolkit’ met methoden en de taal en het geven van opleidingen zou tot zo een gemeenschappelijk referentiemodel kunnen leiden. Als er toch gestreefd wordt naar een generieke architectuur, dan zal volgens de experts gestart moeten worden met de (technische) infrastructuur. Dit omdat volgens de experts alleen van daaruit standaardisatie kan plaatsvinden. Daarnaast verwachten zij dat op het niveau van de processtappen en de gegevens snel tot overeenstemming kan worden gekomen, vanwege de aanwezige weten regelgeving op dit terrein. De volgorde waarin de


blz 46

processtappen worden uitgevoerd en door wie (het proces) verschilt echter per gemeente, wat standaardisatie van de gehele view lastig zal maken.

3.5. Conclusies Op basis van het onderzoek kunnen dus de volgende conclusies getrokken worden over de haalbaarheid en wenselijkheid van één informatiearchitectuur: 1. Het instrument van de informatiearchitectuur (eigenlijk beter: informatiearchitectuurmodel) biedt veel mogelijkheden op het gebied van communicatie, ontwerp, vergelijking, analyse, sturing en verantwoordelijkheidsinrichting, 2. Door in de gemeentelijke wereld één gemeenschappelijke beschrijving daarvan (taal) te hanteren, kunnen deze mogelijkheden niet alleen intern in één organisatie, maar voor en binnen het gehele veld gelden. 3. Er is binnen de gemeentelijke wereld een grote behoefte aan referentiemodellen voor de gemeentelijke elektronische dienstverlening. Het instrument van de informatiearchitectuur, met één taal en bijbehorende ‘toolkit’, kan daarvoor worden ingezet. 4. Het 2+5 model, zoals door Het Expertise Centrum ontwikkeld, is een goede ingang voor het beschrijven van architecturen van de gemeentelijke elektronische dienstverlening. Het is dus zelf geen architectuur. 5. De te ontwikkelen referentiemodellen zullen moeten aansluiten bij de verschillende uitgangssituaties en ontwikkelingen van de gemeenten. De referentiemodellen zullen dus meerdere informatiearchitecturen moeten weergeven. 6. Eén generieke informatiearchitectuur voor de gemeentelijke elektronische dienstverlening is daarmee vooralsnog niet wenselijk en haalbaar.


blz 47

Appendix B: De private sector Tijdens het onderzoek is ook gesproken met twee vertegenwoordigers van de private sector: In beide gevallen betrof het een financiële instelling. Opvallend daarbij was dat de “maturity” van deze organisaties ongetwijfeld verder is ontwikkeld, maar dat veel problemen zeer herkenbaar bleken: Enkele interessante observaties: • Het probleem met de autonomie van de verschillende bedrijfsonderdelen (het gaat hier in beide gevallen om een holding met individuele banken en verzekeringsmaatschappijen) is ook daar levensgroot aanwezig. • Een aparte organisatie voor E-business blijkt niet te werken. Daar is men dan ook mee gestopt. Het proces is nu weer opgenomen in de staande organisatie. • Men heeft reeds lang geleden besloten om niet de systemen te integreren maar integratie te realiseren door standaardisatie van de communicatie (dus met behoud van de bestaande systemen). Het concept van de “message broker” wordt daarbij toegepast. De gehele Informatiearchitectuur is hierop toegesneden, zelfs in die zin dat er op het niveau van het I en het A level geen onderscheid tussen Front Office (FO) en Back Office (BO) systemen wordt gemaakt.. • Afhankelijk van de aard van de identificatie (anoniem versus volledig geï dentificeerd als klant) kan een zelfde proces (het berekenen van b.v. een premie voor een autoverzekering) alleen in het FO maar ook verrijkt met BO gegevens worden uitgevoerd. • Het opleggen van standaarden is tot nu toe niet echt dwingend toegepast maar men heeft dat punt wel bijna bereikt. • Het hebben van een centrale pool van medewerkers die architecturen en standaarden kunnen definiëren is cruciaal voor de voortgang. • Men bleek in één geval het concept van de “digitale kluis” te hebben geï mplementeerd: hier vertaald als toegang tot de eigen verzekeringsgegevens.


blz 48

Appendix C: het Governance Maturity Model ICT-governance wordt gedefinieerd als: ‘het sturen en controleren van de inzet van ICT-hulpmiddelen en –processen teneinde de organisatiedoelstellingen te bereiken; waarbij ICT een duidelijke toegevoegde waarde heeft en een balans wordt bereikt tussen de mogelijkheden en risico’s van ICT’ . (naar: COBIT, IT Governance Institute) Het hier weergegeven maturity-model onderscheidt 6 fases van volwassenheid van een organisatie ten aanzien van de wijze, waarop zij ICT inzet ten behoeve van het bereiken van de organisatiedoelstellingen. Fase 1: Non-existent: Er is binnen de organisatie geen enkel bewustzijn dat de inzet van ICT kan bijdragen aan het bereiken van de organisatiedoelstellingen. Fase 2: Initieel/ad-hoc: Er is binnen de organisatie een eerste bewustzijn, dat de inzet van ICT kan bijdragen aan het bereiken van organisatiedoelstellingen. Gestandaardiseerde processen om die inzet te sturen ontbreken echter; per situatie wordt een werkwijze bepaald. De betrokkenheid van het management bij ICT-vraagstukken is zeer beperkt en weinig structureel. Er ontbreekt een standaard monitoringproces om de waarde en risico’s van ICT voor de organisatie vast te stellen. Fase 3: intuï tief zoeken naar structuren: In de gehele organisatie wordt het belang van ICT voor het bereiken van de organisatie erkend. Het hoger management is actief betrokken bij de sturing hierop. Standaardprocessen voor deze sturing zijn in ontwikkeling, maar de feitelijke sturing wordt overgelaten aan individuen, betrokken bij specifieke ontwikkelingen en projecten. Monitoring vindt zeer beperkt plaats; er zijn wel methoden om de waarde van ICT te bepalen, maar deze worden niet breed in de organisatie toegepast. Fase 4: procedures vastgesteld: De noodzaak om de inzet van ICT te sturen ten behoeve van het bereiken van de organisatiedoelstellingen wordt gezien en


blz 49

de impact daarvan begrepen. Het hoger management is actief betrokken bij deze sturing. Procedures zijn gestandaardiseerd, gedocumenteerd en geï mplementeerd en er zijn indicatoren waarmee de inzet van de ICT en de effecten daarvan gemeten kunnen worden, maar deze betreffen een formalisatie van de bestaande situatie. Opleidingen ten aanzien van standaarden en procedures zijn beschikbaar, maar het wordt aan individuen overgelaten om deze opleidingen te volgen en de standaarden te hanteren. Monitoring vindt plaats, maar afwijkingen als gevolg van individueel handelen zullen moeilijk gedetecteerd worden en hebben weinig gevolgen voor de betrokkenen. Fase 5: gemanaged en meetbaar: Er is volledige erkenning in alle lagen van de organisatie van de rol van de inzet van ICT voor het bereiken van de organisatiedoelstellingen en er zijn opleidingsprogramma’s die door de betrokkenen gevolgd worden. Eigenaarschap en verantwoordelijkheden zijn vastgelegd. ICT-processen zijn geï ntegreerd met de primaire processen en afgestemd op de strategie van de organisatie. Door het management is bepaald binnen welke grenzen geopereerd kan worden en monitoring vindt breed plaats. Bij afwijkingen wordt meestal actie ondernomen. Er is zicht op ‘best practices’ binnen de organisatie en deze worden breed gecommuniceerd. Het belang van continue verbetering begint erkend te worden en bij ontwikkelingen worden alle belangrijke stakeholders en experts betrokken. Bij de inzet van ICT wordt gebruik gemaakt van ‘proven technology’. Fase 6: Maturity: Er is een vergevorderd en op de toekomstgerichte blik op ICT-governance-onderwerpen en oplossingen. De strategie van de organisatie en de ICT-strategie zijn geï ntegreerd in een integraal informatiearchitectuurmodel. Processen worden aangepast n.a.v. ‘bestpractices’ met als resultaat continue verbeteringen. Training en communicatie zijn geoptimaliseerd. De organisatie is optimaal in staat zich aan te passen aan de veranderende (omgevings-) eisen. Afwijkingen van processen en procedures worden geanalyseerd, waarna adequate maatregelen worden genomen. ICT is volledig geï ntegreerd met de processen van de organisatie, waarbij gebruik wordt gemaakt van vooruitstrevende technologieën.


blz 50

4. Standaardisatie

4.1. Inleiding Deze bijlage handelt over standaardisatie en gaat daarbij in op welke standaarden er zijn en wat de mogelijkheden zijn voor meer standaardisatie ten behoeve van de bevordering van de gemeentelijke elektronische dienstverlening. Allereerst wordt ingegaan op de term standaardisatie: wat is een standaard, welke soorten zijn te onderscheiden en welk proces bij standaardisatie moet worden doorlopen? In deze paragraaf wordt ook een kader gegeven voor de ontwikkeling van standaards. Vervolgens wordt in paragraaf 5.3. ingegaan op de vraag: op welk niveau van de informatiearchitectuur (welke views) zijn standaarden gewenst om de gemeentelijke elektronische dienstverlening te bevorderen? Paragraaf 5.4. geeft een overzicht van de huidige standaarden op de betreffende niveaus waarna in 5.5. kort een beeld geschetst wordt van standaardisatie in de gemeentelijke wereld. Het hoofdstuk eindigt met een conclusie.

4.2. Standaardisatie “Standaardisatie” is een complex begrip6. Wat is nu eigenlijk een standaard en hoe komt die tot stand? Standaarden zijn te onderscheiden naar standaarden die door een standaardisatieorgaan zijn vastgesteld en standaarden die via marktwerking tot stand zijn gekomen. Deze laatste standaarden worden ook wel ‘de-facto standaarden genoemd’. Soms worden deze de-facto standaarden door een standaardisatie-instituut overgenomen en geformaliseerd, zoals is gebeurd bij het @teken in de e-mail adressering. Een ander voorbeeld van een marktstandaard is VHS voor video.

6

Zelfs betreffende het begrip “standaard” is er geen standaard. Zo wordt ook wel een

onderscheid gemaakt tussen normalisatie (internationale “harde” afspraken) en standaarden (leefregels).


blz 51

Een voorbeeld van een standaardisatieorgaan is het NEN, met standaarden op allerlei gebied, van vastgoedgegevens, via breien en attractietoestellen tot facilitymanagement. Uit deze opsomming blijkt wel dat de aard van standaarden uiteen kan lopen: van zeer technisch (zoals standaarden voor datacommunicatie) tot procesmatig (zoals dienstverleningsstandaarden) en inhoudelijk (b.v. gegevensstandaarden). Het NEN is een organisatie die specifiek is opgericht voor het vaststellen, vastleggen en onderhouden van standaarden, maar er zijn natuurlijk ook organisaties die een ander doel dienen en in het kader daarvan aan standaardisatie doen. De VNG is hier zelf een voorbeeld van als het gaat om de GFO’s. Overigens is het vaststellen van een standaard door een standaardisatieorgaan nog geen garantie voor het in de praktijk toepassen van die standaard. Een standaard is pas een èchte standaard als hij door betrokkenen wordt geaccepteerd en gebruikt en er tevens een onderhoudsorganisatie voor bestaat. De acceptatie en het gebruik van de standaard kan ook via weten regelgeving afgedwongen worden: als het niet is toegestaan om iets op de markt te brengen dat niet aan de standaard voldoet, moet de standaard wel benut worden. Het ontwikkelen van standaards zal gezien het bovenstaande altijd hetzelfde patroon moeten doorlopen: • Er moet een groep zijn van alle belanghebbenden, c.q. één waarin alle belanghebbenden zich vertegenwoordigd weten, die een voorstel voor de standaard bedenkt en uitwerkt. • Over het voorstel moet consensus bereikt worden, waarbij de belanghebbenden niet alleen afspreken dat ze de standaard goedkeuren, maar ook toezeggen dat ze de standaard gaan gebruiken. • De beschrijving van de standaard moet breed bekendgemaakt worden. • Er moet een onderhoudsorganisatie voor de standaard opgericht worden, die kan waarborgen dat noodzakelijke actualisatie van de standaard doorgevoerd kan worden. Een ‘lichte’ vorm van een standaard is een referentiemodel. Referentiemodellen zijn minder dwingend en vergen dus minder consensus in de vaststelling. Referentiemodellen kunnen dan ook op basis van best-


blz 52

practices worden vastgesteld, waarbij onderhandeling een minder belangrijke plaats in het totstandkomingsproces inneemt.

4.3. Reeds bestaande standaarden Op het gebied van de elektronische gemeente is er inmiddels een aantal relevante (technische) standaards “spontaan” ontstaan en zijn andere standaarden vastgesteld. Een niet uitputtende opsomming van standaarden wordt hieronder per view van het 2+5 model van Het Expertise Centrum weergegeven: • •

•

•

•

Op het niveau van de gebruikers zijn het de kanalen (post, telefoon en internet) die gestandaardiseerd zijn. Op het niveau van politiek/bestuur kunnen we het Huis van Thorbecke benoemen als de standaard voor de taak- en rolverdeling. Daarnaast zijn ook de domeinnamen van de gemeenten gestandaardiseerd (www.gemeentenaam.nl), al dreigen nu een hoop achterblijvers de boot te missen. Op het organisatorische niveau treffen we alleen referentiemodellen aan: het secretariemodel, het sectormodel en het dienstenmodel. Deze zijn allen nog niet toegesneden op het onderwerp gemeentelijke elektronische dienstverlening. Op het procesniveau treffen we de VIND-catalogus aan die door de brede implementatie inmiddels het predikaat standaard verdient. Daarnaast is op dit gebied veel gestandaardiseerd door weten regelgeving. Ook ITIL kan als processtandaard op dit terrein worden genoemd. Daarnaast is een groot aantal referentiemodellen ontwikkeld voor verschillende processen (b.v. door DIVOSA op het gebied van de sociale dienstprocessen). Door het AVU wordt op dit moment een onderzoek gedaan naar een standaard taal voor de beschrijving van processen. Ook op het niveau van de gegevens heeft standaardisatie via weten regelgeving plaatsgevonden. Het GBA is hierbij een sprekend voorbeeld. Daarnaast zijn standaarden vastgesteld, zoals het IMRO (Informatie Model Ruimtelijke Ordening) en de GFO’s (waaronder de GFO-basisgegevens). In totaal zijn er circa 20 GFO’s geproduceerd. Het probleem op dit moment is dat de Nederlandse gemeenten over het algemeen het nut van deze GFO’s onderschrijven maar geen (financiële) verantwoordelijkheid wensen te dragen voor de verdere uitbouw en het onderhoud ervan.


•

•

blz 53

Op het applicatie niveau is Microsoft de bepalende factor met Office en de internetexplorer. Voor berichtenverkeer tussen applicaties is door de grote leveranciers (Roccade-Centric-Microsoft etc.) SOAP-XML als standaard gekozen. Ook de opvolger van StUF, StUF 2 zal in SOAP-XML worden gerealiseerd. Een recente standaardisatie in de gemeentelijke wereld is de paspoortmodule. Op het technische niveau tenslotte treffen we TCP/IP als standaardprotocol aan. Ook de GBA-datacommunicatie is gestandaardiseerd (via Gemnet, dat op zich ook een standaard te noemen is). De cliënt-server architectuur is overheersend binnen gemeenten, waarbij Windows het operatingsysteem op de clients is. Op de servers is de strijd nog niet gestreden en zien we Unix, NT en OS400. Ten slotte kan ook hier ITIL als standaard genoemd worden.

4.4. Standaarden voor elektronische dienstverlening Uit de interviews, literatuurstudie en de expertmeeting hebben wij het volgende beeld opgebouwd van de belangrijkste standaarden die ontwikkeld zouden moeten worden om bij te kunnen dragen aan een verbeterde gemeentelijke elektronische dienstverlening en de marktwerking op dat gebied: • Standaarden voor gegevens, voortbouwend op de bestaande GFO’s. • Standaard koppelvlakken. Hierbij gaat het om mogelijk maken van koppelingen tussen zowel technisch als wat betreft vormgeving van de informatie zeer verschillende applicaties en gegevensverzamelingen (binnen het Back Office maar ook naar het Front Office). • Standaarden voor technische platforms zoals een Operating System (OS) en een Relationeel DataManagementSysteem (RDMS) Daarnaast is uit ons onderzoek gebleken dat er op het niveau van de organisatorische view en die van de processen veel onzekerheid bestaat over enerzijds de inrichting van die lagen en anderzijds de ICT-ondersteuning (de informatische laag) daarvan. Deze onzekerheid vormt op dit moment een belemmering voor de ontwikkeling van gemeentelijke elektronische dienstverlening. Een aantal referentiemodellen zou deze onzekerheid kunnen reduceren: • Referentiemodellen voor organisatievormen van gemeentelijke elektronische dienstverlening; • Referentiemodellen voor gemeentelijke processen; • Referentiemodellen voor de gemeentelijke informatiearchitectuur.


blz 54

Bij de uitwerking van de referentiemodellen voor de informatiearchitectuur is het op een lager detailleringniveau wenselijk om ook standaard ‘componenten’ voor gemeentelijke processen te onderscheiden. Doel daarbij is vooral om te onderzoeken of er voor bepaalde functies herbruikbare stukken programmatuur kunnen worden bepaald en ontwikkeld, die flexibiliteit bevorderen, q.q. tot standaardisatie zouden kunnen leiden én (daardoor) de markt kunnen stimuleren7.

4.5. Standaarden in de gemeentelijke wereld Op dit moment moet geconstateerd worden dat het vastleggen èn onderhouden van standaards in de gemeentelijke wereld geen hot item is. Ook is er duidelijk sprake van een wat gespleten opstelling van de gemeenten. Enerzijds is er nadrukkelijk de overtuiging dat, gezien de overeenkomsten tussen de taken van gemeenten, een vergaande standaardisatie mogelijk moet zijn. Deze standaardisatie zou kunnen bijdragen aan efficiencyverhoging en een versterking van de positie van de gemeenten ten opzichte van de leveranciers van systemen. Anderzijds hecht men veel belang aan de gemeentelijke autonomie en is men bevreesd voor het opgelegd krijgen van standaarden. De problemen die de gemeenten thans ondervinden bij het koppelen van applicaties van verschillende leveranciers zorgen er weer wel voor, dat men graag ziet dat er voor deze (technische) zaak een standaard opgelegd wordt. Ondertussen worden in Nederland steeds meer standaarden ontwikkeld die invloed zullen hebben op de gemeenten, maar waarbij de gemeenten geen structurele rol hebben gekregen (denk aan ontwikkelingen op het terrein van de SUWI en vastgoed). Op ad hoc basis zijn de gemeenten wel betrokken via de VNG of individuele medewerkers van gemeenten, maar een structurele, samenhangende visie en actie ontbreekt.

4.6. Conclusie Uit het voorgaande kan geconcludeerd worden dat door marktwerking inmiddels verschillende standaarden op het gebied van elektronische dienstverlening in de gemeentelijke wereld zijn ontstaan. Daarnaast zijn door de stakeholders zelf standaarden ontwikkeld die betekenis hebben voor dit

7

Dit is ook de insteek van de Analysepilot van de 100.000+IMG.


blz 55

onderwerp. Deze ontworpen standaarden worden echter, tenzij vastgelegd in weten regelgeving, slecht onderhouden en het gebruik ervan neemt af. Binnen de gemeentelijke wereld nemen de stakeholders een ambivalente houding in ten aanzien van standaarden: nut en noodzaak worden gezien, maar de standaarden mogen niet ingrijpen in de gemeentelijke autonomie: een contradictio in terminis. En dat terwijl ondertussen wel standaarden worden ontworpen die invloed hebben op de gemeentelijke inrichting en processen, waarbij de gemeenten niet op samenhangende wijze zijn betrokken. De problematiek van standaarden lijkt dus niet te liggen in de technische formulering ervan, maar veeleer in de organisatie daarvan. Een discussie over welke standaarden met welke inhoud geformuleerd moeten worden is niet aan de orde als niet eerst consensus kan worden bereikt over het feit dàt standaarden geformuleerd gaan worden. De vorm van referentiemodellen maakt het bereiken van algehele consensus minder urgent, maar ondermijnt niet de noodzaak van een organisatie voor de ontwikkeling en onderhoud van deze referentiemodellen.


blz 56

5. Marktwerking

5.1. Inleiding In deze bijlage wordt ingegaan op het onderdeel van de opdracht om te bezien op welke wijze de marktwerking in de gemeentelijke automatiseringssector kan worden verbeterd. Daaraan ligt zonder twijfel de constatering ten grondslag dat de gemeentelijke markt lijkt te worden gedomineerd door twee grote spelers: PinkRoccade en Centric. Allereerst wordt een beschrijving gegeven van de aard, omvang en structuur van de gemeentelijke markt, waarna in paragraaf 5.3. de mogelijkheden en ontwikkelingen rond toetreding worden beschreven. Vervolgens wordt in paragraaf 5.4. ingegaan op de –economische- wenselijkheid van de bestaande marktsituatie, met als resultaat een aantal criteria voor de beoordeling van deze situatie. In paragraaf 5.5. wordt de huidige marktwerking aan de hand van deze criteria gewaardeerd. Het hoofdstuk eindigt met conclusies.

5.2. Aard, omvang en structuur van de gemeentelijke markt In deze paragraaf wordt ingegaan op de aard, omvang en structuur van de gemeentelijke markt. In 4.2.1. wordt een overzicht gegeven van de verschillende soorten automatiseringsuitgaven, waarna in 4.2.2. de omvang van de gemeentelijke markt wordt beschreven. Hierbij blijkt dat de markt voor gemeentelijke specifieke software relatief beperkt is. In 4.2.3. tenslotte wordt de structuur van de markt beschreven, op basis van een historische schets.

5.2.1. Soorten automatiseringsuitgaven en marktsegmenten Voor een goede analyse van de gemeentelijke markt is het van belang om een onderscheid te maken tussen de verschillende soorten automatiseringsuitgaven: • Hardware: servers, pc’s, netwerkcomponenten enz. • Software: • Generieke software: kantoorautomatisering, netwerken, bedrijfssystemen • Specifieke software: bevolkingsboekhouding, Sociale dienst enz. • Maatwerksoftware • Standaardpakketten


• • •

blz 57

Consultancy Communicatie-uitgaven Personeelsuitgaven

Samen vormen deze componenten het totaal van de gemeentelijke automatiseringsuitgaven. De vraag uit de opdrachtformulering richt zich op de markt voor specifieke software. In deze paragraaf zal dan ook voornamelijk ingegaan op deze markt.

5.2.2. Omvang van de markt Over de omvang en de samenstelling van de markt zijn uit publieke bronnen maar zeer beperkt cijfers beschikbaar. Bij het CBS is een overzicht gevonden van de opbouw van de gemeentelijke uitgaven. Helaas zijn alleen cijfers tot en met 97 beschikbaar en zijn de cijfers in 1995 het laatst uitgesplitst. Deze historische cijfers luiden nog in guldens. Totaal Hardware Standaard Maatwerk Inhuur software software specialisten

Loon- Ov. Autokosten matiserin gskosten

1986

582

177

62

39

.

181

123

1987

640

199

55

51

.

224

111

1988

677

230

60

52

.

225

110

1989

753

268

59

57

.

259

110

1990

735

261

56

53

271

.

96

1991

748

265

69

54

.

276

84

1992

787

.

.

.

.

.

.

1993

880

294

84

57

.

340

106

1994

886

.

.

.

.

.

.

1995

892

324

121

42

38

309

58

1996

917

.

.

.

.

.

.

1997

948

.

.

.

.

.

.

De totale uitgaven zullen in 2001 ongetwijfeld ruim 1000 mln. gulden bedragen. Opvallend is de verdeling van deze uitgaven. Ruim 1/3e deel ging in 1995 naar hardware, iets meer dan 1/3e deel gaat naar loonkosten en ongeveer 18% naar software. Binnen de software is opvallend de relatieve groei van standaard software.


blz 58

Betreffende de aard van de uitgaven voor software is weinig bekend. Zo is het niet duidelijk hoeveel wordt besteed aan generieke en hoeveel aan specifieke software. Bedacht moet worden dat binnen het generieke deel ook uitgaven voor software voor kantoorautomatisering zitten (ongetwijfeld een aanzienlijk bedrag) en voor netwerksoftware. Met kantoorautomatisering wordt hier gedoeld op Officepakketten en besturingssystemen voor cliëntsystemen enz. Uitgaande van fl. 500 per medewerker als jaarlijkse software-uitgaven (dus exclusief de overige uitgaven!) gaat het hier dan voor de circa 140.000 gemeentelijke werkplekken (zie appendix D) jaarlijks om ongeveer 70 miljoen gulden. Daarbij is dan nog geen rekening gehouden met generieke systemen voor workflow of documentaire informatievoorziening. Naar verwachting zal de verdeling van de uitgaven in 2001 niet veel anders zijn dan in 1995 (hoewel hardware in verhouding wat goedkoper zal zijn geworden). Uitgaande van 20% aandeel van software betekent dit een aandeel van circa 200 miljoen gulden. Minus de generieke software betekent dit een uitgavenbedrag voor specifieke software van circa 130 miljoen gulden jaarlijks. Daarmee is de gemeentelijk markt voor specifieke software, in tegenstelling wat vaak wordt gedacht, relatief klein. 130 miljoen gulden lijkt weliswaar een hoog bedrag maar daarbij moet worden bedacht dat daarmee een markt van honderden gemeenten (en de Diensten daarbinnen!) moet worden bediend. Dit betekent op zich al hoge kosten voor marketing, sales en support. Daarnaast is deze specifieke software in het algemeen onderhoudsgevoelig omdat er een duidelijke relatie bestaat met de zich vaak snel ontwikkelende weten regelgeving. Ook het feit dat voor dezelfde producten vaak meerdere platforms moeten worden onderhouden, werkt sterk kostenverhogend. Naar de mening van Het Expertise Centrum is de gemeentelijke markt daarom maar beperkt rendabel. De bestaande leveranciers zullen alleen een aanvaardbare marge kunnen bereiken indien zij zich gaan beperken in hun ontwikkelingskosten. De huidige trends in de richting van het gebruik van standaardcomponenten en de beperking van productlijnen illustreren dit ook.

5.2.3. Huidige structuur van de markt Tot 1981 hebben de gemeenten nauw samengewerkt wat betreft hun automatisering in de vorm van het Samenwerkingsverband Onderlinge Automatisering Gemeenten (SOAG). Dit gebeurde vooral in de vorm van het


blz 59

gezamenlijk ontwikkelen van programmatuur voor de toen nog bestaande gemeentelijke rekencentra, die vrijwel alle gemeenten bedienden. Het ging toen nog vooral om de grote centrale systemen als Bevolkingsadministratie, Financiën en Sociale Diensten. Het gaat daarbij dus om specifieke software. Vanaf 1981 tot op heden wordt de gemeentelijke markt vooral bediend door een aantal leveranciers vanuit de private sector. Sommige rekencentra behielden nog enige tijd (een deel van) hun klanten maar op dit moment maakt alleen Amsterdam nog gebruik van een eigen rekencentrum (naast tal van andere leveranciers). In het begin was voor specifieke software sprake van een zeer groot aantal leveranciers. In de jaren negentig vond echter een shake out plaats als gevolg van de relatief kleine omvang van de markt in relatie tot de noodzakelijke investeringen in de ontwikkeling en het onderhoud van de producten. Vele bedrijven hebben zich daarom afgewend van deze markt of zijn overgenomen door de twee belangrijkste resterende bedrijven. Daarnaast is nog sprake van een aantal nichespelers, zoals technische adviesbureaus. Een voorbeeld hiervan zijn de geografische informatiesystemen. Op dit moment is het aantal leveranciers voor specifieke software (ook wel verticale applicaties genoemd) beperkt tot twee grote leveranciers, Pink Roccade en Centric, en één kleine (Procura). De twee grote bedienen ieder ca. 300 gemeenten. Vele gemeenten gebruiken producten van zowel Roccade als Centric. Alle gemeenten hebben daarnaast ook software van andere bedrijven in gebruik. Zowel Centric als Roccade pogen de gemeenten een compleet pakket aan te bieden en ontwikkelen zich geleidelijk tot systeemintegratoren. Niet onbelangrijk daarbij is de constatering dat de beide eerstgenoemde spelers nog druk bezig zijn met het consolideren van een aantal ontwikkellijnen voor programmatuur die voortkomen uit de bedrijven die zijn overgenomen. De thans door de gemeenten gebruikte pakketten van beide leveranciers zijn gericht op ondersteuning van specifieke processen. Integratie is hierbij nog niet echt aan de orde. Zowel Roccade als Centric hebben recent een schets gepresenteerd van de door hen ontwikkelde architectuur voor de gemeentelijke informatisering. Deze schets kan gezien worden als hun gegevens- en applicatie viewpoint. Geleidelijk zal dit toe groeien naar een situatie waarbij ook


blz 60

wordt geconsolideerd op een beperkt aantal ontwikkelplatforms. Die situatie is echter nog niet bereikt. Duidelijk is dat op dit moment de kosten van het onderhouden van meerdere productlijnen hoger liggen dan over enige tijd, wanneer de consolidatie volledig zal zijn doorgevoerd. Naast de genoemde marktpartijen zijn er voor bepaalde onderdelen van de gemeentelijke automatisering nog enkele niche spelers. Zij richten zich op onderdelen als vastgoedinformatie of beheerssystemen. Naast de markt voor specifieke software is er echter ook een markt voor generieke software ontstaan. Het gaat hier om producten voor kantoorautomatisering en netwerken maar ook om workflow systemen en software voor documentaire informatievoorziening. Ook gaat het in toenemende mate om software gekoppeld aan Internet, zoals Front Office systemen, contentmanagement software en Intranetten. Deze software wordt zowel geleverd door de leveranciers van specifieke software als door spelers die meerdere markten bedienen. Belangrijke spelers in dit verband zijn Microsoft en Oracle. Op de rol van beide bedrijven wordt later nog ingegaan. Geleidelijk vindt ook binnen de specifieke software vanuit kostenoverwegingen verschuiving plaats van het zelf ontwikkelen van standaardpakketten naar het gebruik van generieke componenten daarin. Deze worden door spelers op de wereldmarkt onderhouden. Deze ontwikkeling zien we ook bij de twee grote leveranciers. Centraal in hun nieuwe opzet is de integratie van de applicaties en de rol van webtechnologie. Met deze opzet ontwikkelen de beide aanbieders zich van bouwers van specifieke verticale systemen naar systemintegratoren, die met behulp van ‘open’ applets of componenten een totaaloplossing configureren. Tussen de aanpak van beide bedrijven zit wel een duidelijk verschil. Zo maakt bijvoorbeeld PinkRoccade gebruik van SAP terwijl Centric heeft gekozen voor Microsoft producten. De toegevoegde waarde van deze twee spelers wordt hiermee steeds meer het op maat maken van standaardproducten in een verticale markt. De vraagkant van de markt is sinds enige jaren georganiseerd in de vorm van een tweetal brede gebruikersverenigingen, die zijn gekoppeld aan resp. PinkRoccade en Centric. Deze twee verenigingen bevinden zich in een proces van verdere professionalisering.

5.3. Toetreding


blz 61

De voorgaande paragraaf beschreef de huidige structuur van de markt. Het is echter zeer wel mogelijk dat daarin de komende jaren ingrijpende wijzigingen optreden. Dit zal vooral het gevolg zijn van het aanbieden van brede generieke systemen (horizontale applicaties) door twee mondiale spelers: Microsoft en Oracle. In het kader van het onderzoek heeft Het Expertise Centrum ook overleg gevoerd met beide partijen en geconstateerd dat zij beide grote ambities hebben op de Nederlandse markt voor overheidsautomatisering, waaronder die van de gemeenten. Beide partijen beschikken over proven technology om Front Office toepassingen te ondersteunen en daaraan bestaande legacystemen (dus ook de verticale applicaties van de bestaande gemeentelijke leveranciers van specifieke software) daaraan te koppelen. Hun technologische model maakt voor gemeenten de invoering van E-government technologisch goed mogelijk met behoud van bestaande investeringen. Daarbij komt dat de oplossingen van beide spelers ook goed schaalbaar lijken zodat kleinere en grotere gemeenten daarvan gebruik kunnen maken en ook een bepaald eigen groeipad kunnen realiseren. Hoewel beide partijen dus technologisch uitstekend zijn gepositioneerd voor een aanzienlijk aandeel in de elektronische dienstverlening van gemeenten en over veel (ook internationale) kennis en ervaring beschikken, zullen zij in de praktijk vier belangrijke hinderpalen voor toetreding ondervinden. De eerste is dat koppeling aan de bestaande gemeentelijke systemen weliswaar technologisch goed mogelijk is maar een grote technische kennis van de bestaande systemen vereist. Daarover beschikken beide partijen momenteel niet en het is dus voor hen moeilijk en duur om dit zonder samenwerking met de bestaande leveranciers te doen. De tweede hinderpaal is dat de complexiteit en omvang van de gemeentelijke markt (met name het bestaan van een zeer groot aantal kleinere gemeenten) een omvangrijke sales en support inspanning van beide partijen vereist. Dit is een belangrijke hinderpaal voor rentabiliteit. De derde hinderpaal is dat beide bedrijven ook niet echt beschikken over inhoudelijke kennis van de gemeentelijke processen. Zij kennen de “business” van hun klant niet echt en zouden daarin zwaar moeten investeren8.

8

Overigens zou weer een sterk punt van deze spelers kunnen zijn dat zij de Europese

ontwikkelingen goed kennen. Op termijn zal zeker sprake zijn van enige convergentie van de systemen van de Lidstaten en dit zou in het voordeel kunnen zijn van deze partijen.


blz 62

De vierde hinderpaal is dat de technologie dermate complex is dat beheer door kleinere gemeenten vrijwel onmogelijk is. Het is zelfs niet uit te sluiten dat dit voor de grotere gemeenten geldt, wellicht met uitzondering van de allergrootste. Een service model waarbij de technologie als ASP dienst wordt aangeboden is daarom haast onontkoombaar. Op de gemeentelijke markt is van de acceptatie daarvan echter nog maar beperkt sprake, wellicht ten dele door nog maar een beperkt inzicht in de totale “cost of ownership” bij informatisering en automatisering. Gelet op de voorgaande analyse acht Het Expertise Centrum het zeer wel denkbaar (en zelfs waarschijnlijk) dat beide partijen samenwerking met de bestaande leveranciers zullen zoeken. Deze samenwerking lijkt overigens ook in het belang van die bestaande leveranciers omdat zij daardoor grote investeringen in horizontale applicaties (en het onderhoud daarvan!) kunnen voorkomen. Een complicatie kan nog de strategische keuze van PinkRoccade voor SAP zijn omdat de producten van dit bedrijf gedeeltelijk concurreren met de mogelijke toetreders. Op zich zijn ook daarvoor echter oplossingen mogelijk. Bij een dergelijke ontwikkeling is het ook waarschijnlijk dat de leveranciers deze diensten in ASP vorm aan de gemeentelijke markt gaan aanbieden. Dit zou voor de gemeenten wel eens een heel aantrekkelijk model kunnen zijn waarbij echter het opdrachtgeverschap zeer goed moet zijn belegd. Door de financiële kracht van de nieuwe aanbieders en de kennis die zij met zich mee brengen zou een dergelijke ontwikkeling een zeer grote impuls kunnen betekenen voor de grootschalige invoering van elektronische dienstverlening door de gemeenten. Daarvoor moeten dan wel een aantal condities worden geschapen.


blz 63

5.4. De wenselijkheid van een marktsituatie In deze paragraaf wordt eerst ingegaan op de economische theorie rondom wenselijkheid van de huidige marktsituatie. Vervolgens worden in 4.4.2. een aantal criteria voor de beoordeling hiervan gepresenteerd.

5.4.1. Marktvormen Volgens de economische theorie worden markten imperfect genoemd indien er sprake is van onvoldoende concurrentie. Van voldoende concurrentie is sprake indien er niet alleen voldoende spelers zijn maar ook de mogelijkheid bestaat van toetreding tot de markt. Binnen de economische theorie worden verschillende marktvormen onderscheiden: • Volledige mededinging: er zijn vele spelers aanwezig. • Oligopolie: een beperkt aantal spelers bepaalt het functioneren van de markt en controleert prijzen en kwaliteit. • Duopolie: dezelfde situatie met slechts twee spelers van ongeveer gelijke omvang. • Een monopolie: er is slechts één speler in de markt. Hoewel in het kader van mededingingsbeleid vaak wordt gestreefd naar het op de markt zijn van vele partijen is theoretisch onder normale omstandigheden een duopolie optimaal. Beide partijen concurreren met elkaar maar er is weinig verlies omdat de kosten van marketing en distributie relatief laag zijn. Ook de kosten van productontwikkeling hoeven slechts op twee plaatsen te worden gemaakt, terwijl er nog wel sprake is van schaalvoordelen. Uiteraard moeten hun klanten daarbij de vrijheid hebben om vrijelijk te kiezen uit het aanbod van de twee partijen. Er mag dus geen sprake zijn van een “lock in”. Een duidelijk risico hierbij is natuurlijk dat één van de partijen zich terugtrekt uit de markt. Opvallend genoeg is in sommige gevallen een monopolie theoretisch optimaal. Daarvoor kan een groot aantal redenen bestaan: § Grote risico’s voor de aanbieder bij een product met een maatschappelijke afhankelijkheid; § Zeer grote schaalvoordelen; § Noodzakelijke standaardisatie. In deze gevallen is vrijwel altijd sprake van een sterke regulering door de overheid, al dan niet door het aanbieden van de producten in eigen beheer.


blz 64

5.4.2. Criteria voor marktwerking Of een bepaalde marktsituatie vanuit de klant als wenselijk wordt gezien, is zowel afhankelijk van de aard van de markt als van de feitelijk bestaande marktsituatie. Deze moeten dus beide in beeld worden gebracht en worden beoordeeld met behulp van een aantal criteria. De hier gepresenteerde criteria zijn door HEC voorgesteld, en door de begeleidingscommissie van dit onderzoek vastgesteld. Deze criteria zijn uiteraard klantbepaald. De ene klant zal andere eisen stellen dan de andere. De klant is in dit geval het lokaal bestuur. • • • • • •

Aanvaardbare kosten van producten en diensten. Een adequate kwaliteit van producten en diensten, mede in het licht van de technologische mogelijkheden. Snel inspelen op de wensen van de klant, zowel bij productontwikkeling als bij beheer. Hierbij gaat het ook om de noodzakelijke beheersinspanning Innovatiekracht, zowel organisatorisch als technologisch. Het niet bestaan van “lock in” situaties. Voldoende garanties voor continuï teit van de dienstverlening.

De andere kant van deze benadering is dat ook de leverancier criteria hanteert. Indien daaraan niet wordt voldaan, trekt de leverancier zich terug van de markt. De criteria van de leverancier worden in het algemeen bepaald door omzet (waarbij zowel groei als continuï teit een rol spelen) en door rentabiliteit. De omvang en ontwikkeling van de markt in relatie tot het aantal leveranciers en de marges op producten en diensten zijn dan de meetpunten. Relevant zijn natuurlijk ook de mogelijkheden voor leveranciers om hun schaarse resources in andere markten met een hogere omzetgroei en rentabiliteit in te zetten.

5.5. Waardering van de marktwerking Aan de hand van de in de vorige paragraaf gepresenteerde criteria kan nu een beoordeling van de markt worden gegeven: Aanvaardbare kosten van producten en diensten


blz 65

De markt voor de generieke software en voor de hardware is in het algemeen sterk concurrerend, zodat daar naar verwachting geen problemen bestaan9. Voor de specifieke software blijft dit een moeilijk te beoordelen punt omdat een goede maatstaf ontbreekt. Uit de analyse in paragraaf 5.2.2. blijkt echter dat de omvang van de markt relatief klein is in verhouding tot de noodzakelijke inspanningen voor ontwikkeling, marketing en support. Wel zijn naar verwachting de huidige producten te duur door de hoge kosten van onderhoud. Dit is echter ook voor een belangrijk deel het gevolg van de wensen van de klanten die hun investeringen willen beschermen. Standaardisatie zal hier een belangrijke rol moeten gaan spelen. De leveranciers bewegen zich al in die richting. Een adequate kwaliteit van producten en diensten, mede in het licht van de technologische mogelijkheden Op dit punt vallen tamelijk veel klachten waar te nemen. Hier liggen zeker verbeteringsmogelijkheden. Deze vallen vooral binnen de competentie van de bestaande Gebruikersverenigingen. Snel inspelen op de wensen van de klant, zowel bij productontwikkeling als bij beheer en de benodigde beheerinspanning Hier gaat het zowel om de invloed van de individuele gemeenten als van die van het landelijk Gebruikersoverleg. Ook hier bestaan zorgen, die zich echter vooral richten op het volgende punt. Innovatiekracht, zowel organisatorisch als technologisch. Hier bestaat veel kritiek, zeker indien het gaat om elektronische dienstverlening naar buiten. Op zich bestaan bij de leveranciers wel aansprekende concepten maar deze zijn nog niet of nauwelijks geï mplementeerd. Daarbij speelt ook het gebrek aan standaarden en discussie over architecturen een rol. Het niet bestaan van “lock in” situaties

9

Uitzondering is hier de zeer sterke positie van Microsoft op het terrein van Office

pakketten.


blz 66

Dit is het belangrijkste punt van kritiek op de huidige marktwerking voor specifieke software. Zowel bij de meer traditionele toepassingen als bij de ontwikkelingen op het terrein van elektronische dienstverlening is duidelijk sprake van een “lock in” situatie. Het is voor de klant zeer moeilijk om de producten van diverse leveranciers in technische zin te integreren waardoor de mededinging wordt beperkt. Overigens is “lock in” een complex fenomeen waar ook een bepaalde verantwoordelijkheid bij de klant ligt. Een niet aan de snelle technologische veranderingen aangepast afschrijvingenbeleid (waardoor met veel oude applicaties wordt gedraaid) en de organisatorische consequenties die wisselen van leverancier vaak met zich mee brengen, zijn ook onderdelen van “lock in” maar niet in technische zin en niet bij de leverancier. Hier moet de gemeente zelf vaak een vrij hoge barrière overwinnen om over te stappen naar een andere leverancier. Dit alles laat onverlet dat het probleem van technologische “lock in” wel degelijk bestaat. Dit probleem is alleen op te lossen door het organiseren van een goede sturing van de leveranciers door een goed opdrachtgeverschap, op lokaal en landelijk niveau. Het landelijk niveau zal dan op professionele wijze vorm moeten geven aan de uitgangspunten en randvoorwaarden, het lokale opdrachtgeverschap zal vervolgens van voldoende niveau moeten zijn om tot een gedegen inpassing in de organisatie te komen. Hier zullen standaarden, maar ook kennis voor sturing van de leverancier, een belangrijke rol moeten spelen. Op dit moment is de kwaliteit van het opdrachtgeverschap vaak onvoldoende. Het voorgaande geldt ook als nieuwe spelers als Microsoft en Oracle de gemeentelijke markt betreden, al dan niet in samenwerking met de bestaande partijen. Wellicht geldt dit zelfs dan nog sterker omdat de financiële kracht en de kennis aan de aanbiederkant dan nog veel groter wordt. Daartegenover zal dan een zeer stevig opdrachtgeverschap moeten staan. Voldoende garanties voor continuï teit van de dienstverlening. Ook dit punt is bij vele gemeenten een punt van zorg. Gemeenten zijn sterk afhankelijk van hun leveranciers. Een positief punt is dat beide leveranciers van specifieke systemen zich de afgelopen jaren niet hebben teruggetrokken van de gemeentelijke markt. Dit is geen louter theoretische optie. In de sector Gezondheidszorg, die wel enigszins vergelijkbaar is met de gemeentelijke


blz 67

wereld (grote mate van autonomie, weinig standaardisatie, geen landelijke regie), hebben vele bedrijven zich teruggetrokken en hun schaarse resources in meer lucratieve markten ingezet. Een goede verhouding tussen opdrachtgever en opdrachtnemer is dus essentieel.

5.7. Conclusies Op basis van het voorgaande komen wij tot de volgende conclusies: 1. Het overgrote deel van de gemeentelijke automatiseringsuitgaven wordt besteed aan personeelskosten, hardware en generieke software. Minder dan 20% wordt besteed aan specifieke software. 2. De markten voor hardware en generieke software zijn overwegend competitief. Toetreding is hier mogelijk maar zeker niet eenvoudig (zie het gestelde over Microsoft en Oracle). Dit geldt dus voor de meerderheid van de gemeentelijke uitgaven. 3. De gemeentelijke markt voor specifieke software is relatief klein in verhouding tot de complexiteit en de diversiteit van het noodzakelijk aanbod. Er zijn immers zeer veel klanten met sterk uiteenlopende wensen en de onderhoudscomponent in de kosten is hoog. Op deze markt zijn weliswaar slechts twee grote spelers aanwezig maar het is zeer de vraag of de omvang van de markt een groter aantal toelaat. 4. Het huidige aanbod van specifieke software is niet efficiënt in die zin dat meerdere productlijnen worden onderhouden en dus relatief hoge kosten worden gemaakt. Standaardisatie is hier nodig. Dit is een taak van klant en leverancier samen. 5.

Het bestaan van twee grote spelers op deze markt is vanuit overwegingen van concurrentie optimaal zolang er geen lock in bestaat. Op dit moment is bij de specifieke software echter wel sprake van een lock in situatie, ook op het gebied van de gemeentelijke elektronische dienstverlening.

6. Voor het kunnen doorbreken van de lock-in situatie is kwalitatief hoog opdrachtgeverschap nodig. Op dit moment is nog onvoldoende kennis en kunde bij de opdrachtgevers aanwezig om hierbij actief te kunnen optreden.


blz 68

7. Het is te verwachten dat internationale spelers als Microsoft en Oracle met horizontale applicaties voor elektronische dienstverlening de gemeentelijke markt zullen betreden en daarbij samenwerking zullen zoeken met de bestaande leveranciers van specifieke software. Deze ontwikkeling kan zeker in het voordeel zijn van de gemeenten en sterk bijdragen tot een versnelde invoering van elektronische dienstverlening als daarvoor de juiste voorwaarden worden geschapen. De twee belangrijkste zijn eveneens versterking van het opdrachtgeverschap en het aanbieden van deze diensten in ASP vorm. 8. Voor de continuï teit van de dienstverlening in de gemeentelijke markt zijn gezonde marges bij de leveranciers noodzakelijk.


blz 69

Appendix D: Uitgaven hardware 500 -

2.000 –

2.000 10.000 gld. gld.

Mini's/mainframes

10.000 20.000 50.000 200.00 >= 1 mln Stand Gekop- Termi- Servers –

-

-

20.000 50.000 200.00 gld.

0

0-1

gld.

mln

alone

pelde

pc's

pc's

nals

gld.

Tot 200.000 gld

Tot 200.000 Net

Vanaf 200.000 gld

1986

.

.

1820

397

508

497

60

.

.

14023

.

.

.

.

.

1987

.

11849

2171

400

617

438

60

.

.

15848

.

.

.

.

.

1988

.

16289

2962

439

659

448

76

.

.

29180

.

.

.

.

.

1989

.

15526

4689

449

632

591

89

.

.

26761

.

.

.

.

.

1990

.

26502

4898

835

650

561

89

.

.

30356

.

.

.

.

.

1991

.

37405

3938

426

640

532

68

.

.

29896

.

.

.

.

.

1992

.

46909

4265

474

669

567

68

.

.

30428

.

.

.

.

.

1993

6541

62967

2773

532

661

478

17

.

.

.

.

.

.

.

.

1994

7083

72830

3279

614

733

469

18

.

.

.

.

.

.

.

.

1995

7461

78984

3708

670

751

476

17

13087

78345

19189

1545

745

216

364

.

1996

.

.

.

.

.

.

.

9733

91735

16076

1880

804

241

374

.

1997

.

.

.

.

.

.

.

7073

104254

11829

2221

835

232

368

.


blz 71

6. De scenario’s

6.1. Inleiding In deze bijlage worden 6 scenario’s beschreven voor het stimuleren van de gemeentelijke elektronische dienstverlening. Deze beschrijving heeft plaatsgevonden aan de hand van een raamwerk dat wordt gepresenteerd in paragraaf 6.2. Dit raamwerk leidt tot een beschrijving van de scenario’s 1t/m 4, aangevuld met ‘uiterstenscenario’s’ 0 en 5, in paragraaf 6.3.

6.2. Raamwerk voor scenario’s Bij het opstellen van de scenario’s is zowel aandacht gegeven aan ‘het hoe’ als aan ‘het wat’. ‘Het hoe’ gaat in op de volgende vier aspecten: • Het doel van de organisatie; • De betrokkenheid van de stakeholders; • De financiering van de organisatie en • De wijze waarop de resultaten worden verspreid (“kennisdeling”). Deze aspecten zijn in verband gebracht op een schaal van toenemende regulering. Hierin worden achtereenvolgens stimuleren, faciliteren, sturen en doen onderscheiden. Het volgende schema ontstaat dan:


Organisatie

Veld

Financiering

Kennisdeling

blz 72

Stimuleren Subsidiegevende instantie

Faciliteren Instantie die mensen (kennis) samen brengt (‘open source’) Het veld dient initiatie-ven Het veld is betrokken bij in en is in vertegende formulering van het woordiging betrokken bij beleid en doet mee in de de keuzes kennisontwikkeling Financieren van het Financieren van initiatief (geen eigendom) kennisvermeerdering en –deling (eigenaar van kennisinfrastructuur) Kennisdelen afhankelijk Beschikbaar stellen van van individueel initiatief infrastructuur, inhoud afhankelijk van groepen

Sturen Instantie die opdracht geeft tot leveren van producten en die beheert Het veld is betrokken bij het formuleren van de strategie van de instantie.

Doen Instantie die ontwikkeling en beheer doet

Financieren van resultaat (eigenaar van de producten)

Financieren van de organisatie (eigenaar van organisatie en resultaten)

Bevorderen van het gebruik van de resultaten

Implementatie van de resultaten.

Het veld is via een gebruikersvereniging betrokken

Toenemende regulering

Bij ‘het wat’ gaat het natuurlijk om de aspecten uit deze opdracht: • Informatiearchitectuur • Standaarden en • Opdrachtgeverschap, de vertaling van marktwerking. Ook bij deze aspecten kunnen gradaties in toenemende regulering onderscheiden worden:

1

Informatiearchitectuur Taal

2

Best Practices

3

Referentiemodellen

Standaarden Inventarisatie bestaande standaarden Beoordeling (Best Practices) Aanbeveling

4

Standaard

Verplichten

Opdrachtgeverschap Vrije marktwerking Opdrachtgeverschap versterken Opdrachtgeverschap bundelen Eén opdrachtgever

Toenemende regulering

Het is niet zo dat deze modaliteiten horizontaal geschakeld zijn (als je kiest voor informatiearchitectuur als taal moet je ook kiezen voor het inventariseren van bestaande standaarden en vrije marktwerking). Combinaties zijn zeer wel mogelijk, maar niet uitputtend. Zodra er b.v. sprake is van één opdrachtgever zal er uitgegaan moeten worden van een, in ieder geval op onderdelen, standaard informatiearchitectuur en zal hetgeen gekocht wordt ook voor alle gemeenten standaard zijn. Anderzijds is het wel weer denkbaar dat een standaard informatiearchitectuur ruimte laat voor meerdere standaarden, en dus slechts standaarden aanbeveelt, zonder ze te verplichten.


blz 73

6.3. De scenario’s De twee beschreven invalshoeken zijn samen te brengen tot 4 scenario’s. Voor de volledigheid is ook een scenario 0 opgenomen die –enigszins gechargeerd- de huidige situatie weergeeft en een scenario 5 waarin het ‘doen’ is overgegaan in ‘overnemen’ om het contrast met scenario 4 duidelijker te schetsen. In Appendix F is een schematische weergave van de scenario’s opgenomen. Nadat in de volgende subparagrafen de scenario’s zijn beschreven, wordt in de laatste subparagraaf ingegaan op de relatie tussen het ‘wat’ van de scenario’s en het ‘hoe’. Scenario 0: Laissez-aller Er verandert niets aan de huidige situatie. Er is geen structurele samenwerking tussen BZK en VNG op dit vlak. Afhankelijk van de politieke agenda en initiatieven in het veld worden subsidies uitgekeerd, congressen georganiseerd, opdrachten gegeven etc. Er is geen onderlinge afstemming, geen samenhang en geen sturing. Een ieder is vrij in zijn ontwikkeling en heeft in principe de mogelijkheid (financiële) steun te winnen. Er is geen aandacht voor beheer. Scenario 1: Stimulering door subsidiëring van initiatieven BZK & VNG maken samen een subsidiepot voor initiatieven die betrekking hebben op het ontwikkelen van een informatiearchitecturen en standaarden voor de gemeenten en verbetering van het opdrachtgeverschap. De voorstellen uit het veld worden door een commissie van advies vanuit een visie en in samenhang beoordeeld en voorgelegd aan BZK & VNG. In de commissie van advies zitten vertegenwoordigers van gemeenten/gemeentelijke organisaties en enkele ‘intellectuelen’ op het terrein. Hiermee wordt hopelijk commitment vanuit het veld gerealiseerd. Randvoorwaarde hierbij is dat VNG en BZK niet via andere kanalen subsidies voor dit onderwerp gaat verstrekken. Het ambitieniveau wordt bepaald door de inzendingen, evenals de resultaten. Door regels te stellen aan de subsidiëring kan kennisdeling gestimuleerd worden, maar uit de praktijk blijkt dat daadwerkelijke sturing daaraan niet gegeven kan worden. Er is geen beheer van de resultaten. Nadeel is dan ook dat ten aanzien van het ‘wat’ wel allerlei resultaten kunnen worden bereikt (er kan b.v. een taal voor informatiearchitecturen worden vastgesteld, best practices op het gebied van standaarden worden beschreven en subsidies


blz 74

worden gegeven ter versterking van het opdrachtgeversschap), maar er ontbreekt een kanaal en een methode om deze breed toegepast te krijgen. Scenario 2: Faciliteren van kennisvermeerdering en kennisdeling BZK en gemeentelijke partijen, waaronder de VNG, vormen een commissie met als doel ontwikkelingen en kennisdeling op het gebied van informatiearchitecturen, standaarden en opdrachtgeverschap te stimuleren. Deze commissie zet het beleid uit en wordt ondersteund door een bureau waar het secretariaat is gezeteld en de infrastructuur voor kennisdeling (zowel elektronisch –internet- als fysiek –informatiemappen/congressen) wordt ontwikkeld en beheerd. De commissie is erop gericht de juiste mensen bij elkaar te brengen om nieuwe ontwikkelingen in gang te zetten. Deze mensen krijgen toegang tot de kennisinfrastructuur. Financiering geschiedt door BZK en VNG en dekt de kosten van het bureau en de kennisinfrastructuur. Overige inzet is op basis van vrijwilligheid. De activiteiten binnen de kennisinfrastructuur zijn gericht op het verzamelen en beoordelen van ontwikkelingen (Best Practices) en het verbeteren van het opdrachtgeverschap door het verhogen van de ‘informatiegraad’. Deze kennisinfrastructuur dient daarbij dan ook als kanaal voor de verspreiding van de resultaten. BZK en VNG organiseren de betrokkenheid van de partijen, maar geven geen directe sturing. Commitment wordt verkregen via de commissie en de kennisinfrastructuur. Er is beheer van de infrastructuur, niet van de resultaten. Scenario 3: Actieve sturing van de ontwikkelingen BZK & VNG richten een kleine organisatie in die als opdrachtgever en beheerder fungeert voor producten in het kader van de e-gemeente. Het beleid wordt dus in de organisatie ontwikkeld. Deze organisatie kan als stichting worden gepositioneerd, met een bestuur waarvan de leden voortkomen uit de gemeenten en ‘intellectuelen’. Deze organisatie besteedt opdrachten aan t.b.v. van het ontwikkelen van een informatiearchitectuur, standaarden en het verbeteren van opdrachtgeverschap. hierbij zullen de opdrachten de fases 1 t/m 3 van het ‘wat’ (zie schema paragraaf 6.2) kunnen worden doorlopen, mogelijk eindigend in -een advies ten aanzien van- fase 4. De resultaten van de opdrachten worden door de organisatie beheerd en actief verspreid onder de gemeenten, b.v. door informatiemappen, internet, congressen en cursussen. De borging en verspreiding van het ‘wat’ is dus veel beter geborgd dan bij de eerdere scenario’s.


blz 75

Scenario 4: centrale invulling van de architectuur Er wordt een nieuwe landelijke uitvoeringsorganisatie opgericht (b.v. agentschap of ZBO onder auspiciën van BZK) met als doel de informatievoorziening voor de e-gemeenten te organiseren. Deze organisatie ontwikkelt 1 informatiearchitectuur op basis van ontwikkelde standaarden en fungeert als opdrachtgever naar de leveranciers. De gemeenten worden betrokken in de vorm van een gebruikersvereniging, die hun wensen, behoeften en eisen ten aanzien van de informatisering formuleren. De informatiearchitectuur en standaarden worden in weten regelgeving verankerd. Deze weten regelgeving wordt geï mplementeerd, wat betekent dat er daadwerkelijk sprake is van 1 informatiearchitectuur met gebruikmaking van standaarden daar waar dat is vastgelegd in die wet-®elgeving. Scenario 5: Centralisatie van de gemeentelijke informatiehuishouding Alle gemeenten dragen het eigendom van -en daarmee zeggenschap overhun informatiehuishouding over aan BZK. Alle lopende contracten met leveranciers worden door BZK overgenomen. Ten behoeve van de inrichting en het onderhoud van de gemeentelijke informatiehuishouding richt BZK de strategische, tactische en operationele functies, behorende bij het eigenaarschap van een informatiehuishouding, in. De eerste jaren zullen de inspanningen met name gericht zijn op uniformering van de verschillende architecturen. Inkoop geschiedt centraal en de implementatie geschiedt door centraal aangestuurde implementatieteams. Ten behoeve van het beheer worden regionale helpdesks ingericht. Via accountmanagers worden de contacten met de gemeenten onderhouden, zodat zicht kan worden verkregen op de gebruikerswensen en -klachten.


blz 76

Appendix F: De scenario’s schematisch Kenmerken

Scenario 0

Scenario 1

Scenario 2

Gezamenlijke subsidiepot In samenhang initiatieven stimuleren. n.v.t. Commissie van advies/ initiatieven BZK en VNG storten in de subsidiepot

Commissie met ondersteunend bureau Kennisvergroting en verspreiding 4 à 5 personen Via cie. en kennisinfrastructuur BZK en VNG financieren bureau en kennisinfrastructuur. Evt + subsidies In de commissie

Stichting

BZK en VNG financieren de stichting en worden eigenaar van de resultaten In stichting(sbestuur)

Via de Rijksbegroting

1000 man Via accountmanagement Via de Rijksbegroting

In de organisatie

In de organisatie

Doorlopen fase 1 t/m 3, geven mogelijk adviezen fase 4 Van resultaten

Beperkte sturing mogelijk via subsidieregels

Via kennisinfrastructuur Stimuleren van gebruik door kennisinfra, opleidingen etc.

1 informatiearchitectuur, 1 opdrachtgever Van organisatie en resultaten Implementatie via wet& regelgeving

1 gemeentelijke informatiehuishouding

n.v.t.

Best practices + versterken opdrachtgeverschap Kennisinfrastructuur

Organisatievorm

Afwezig

Doel organisatie

n.v.t.

Grootte organisatie Betrokkenheid veld

n.v.t. Dient initiatieven in

Financiering

Zoals nu

Beleid

Ieder voor zich

Resultaten

Afhankelijk van inzendingen

BZK/VNG/Cie. Van advies Afhankelijk van inzendingen

Beheer

n.v.t.

Kennisdeling

Beperkte sturing mogelijk via subsidieregels

Scenario 3 Opdracht geven en resultaten beheren 8 à10 Bestuur

Scenario 4 Landelijke uitvoeringsorganisatie Realiseren van de egemeente 50 à 100 man Gebruikersvereniging

Scenario 5 Centrale eigenaar Eigenaarschap invullen

Van informatiehuishouding Implementatie


blz 78

7. Landelijk beleid en stimulering m.b.t. de Egemeente

7.1. Inleiding Het onderzoek naar de condities voor de gemeentelijke elektronische dienstverlening, en met name de component daarbinnen die zich richt op de mogelijkheden van bevordering van elektronische dienstverlening, moet ook in een breder kader worden bezien. Er is immers op landelijk niveau zeer veel gaande wat betreft de ontwikkeling van de elektronische overheid als geheel. Voorstellen voor de gemeentelijke wereld moeten in samenhang daarmee worden bezien. Uiteraard komen de meeste impulsen voor de opzet van elektronische dienstverlening uit de gemeenten zelf. Landelijke ontwikkelingen fungeren echter mede als aanjager. Het gaat dan zowel om het beleid (paragraaf 7.2.) als om landelijke stimuleringsprogramma’s (paragraaf 7.3.). De bijlage eindigt met conclusies.

7.2. Landelijk beleid Er zijn tal van rapporten, adviezen en programma’s 10. De belangrijkste in het kader van dit onderzoek zijn: • Commissies Wallage en Docters van Leeuwen; • Commissie Modernisering GBA; • Programma stroomlijning Basisgegevens. Deze essenties van deze rapporten met het commentaar van het kabinet wordt in deze paragraaf beschreven en geanalyseerd.

7.2.1. Commissie Wallage en Docters van Leeuwen. Transparantie en interactiviteit zijn de grondthema’s van het rapport en de aanbevelingen van de Commissies Wallage en Docters van Leeuwen. In beide rapporten wordt gepleit voor optimale transparantie, die met name is gediend bij actieve openbaarmaking, ook (zij het onder nadrukkelijke voorwaarden) van niet-aanvaard beleid. De Commissie Wallage voegt daaraan toe, dat

10

Daarnaast ook belangrijke Beleidsnota’s van de Rijksoverheid (m.n. de ministeries van

EZ en BZK), zoals De Digitale Delta en Contract met de Toekomst.


blz 79

‘beleidsintimiteit’, die een openhartige uitwisseling van meningen en gedachten tussen ambtenaren en bewindspersonen hierdoor niet mag worden aangetast. Optimale transparantie en actieve openbaarheid vragen naar het oordeel van de Commissie ook om inzicht in de samenhang van het regeringsbeleid (corporate communicatie) en om goede berichtgeving via de onafhankelijke media en rechtstreeks naar de burger. Het kabinet is van oordeel, dat transparantie niet alleen relevant is als het gaat om de ontwikkeling van nieuw beleid, maar evenzeer betrekking heeft op de andere fasen van de beleidscyclus: uitvoering, handhaving en evaluatie. Een actieve participerende en controlerende rol van de burger veronderstelt zoveel mogelijk toegang tot overheidsinformatie, variërend van beleidsnota’s tot bijvoorbeeld archieven, gegevensbestanden en uitvoeringsrapportages. Het kabinet onderschrijft de noodzaak te komen tot een optimale transparantie en ziet de informatie- en de communicatietechnologie als een krachtig instrument daarvoor. Dit vanzelfsprekend onder de conditie dat de onderlinge samenhang in de communicatie zoveel mogelijk gewaarborgd kan blijven. Het kabinet heeft in zijn reactie op de voorstellen van de Commissies Wallage en Docters van Leeuwen het belang van actieve openbaarheid en optimale transparantie benadrukt. Daarbij kiest het kabinet als uitgangspunten: • Samenhang van het regeringsbeleid communiceren via corporate communicatie; • Goede berichtgeving via de onafhankelijke media en rechtstreeks naar de burger; • Transparantie voor alle fasen van de beleidscyclus, niet alleen voor de beleidsvoorbereiding, maar evenzeer voor de andere fasen van de beleidscyclus: uitvoering, handhaving en evaluatie; • Zoveel mogelijk toegang tot overheidsinformatie, variërend van beleidsnota's tot bijvoorbeeld archieven, gegevensbestanden en uitvoeringsrapportages; • De in de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) aangegeven kaders vormen het uitgangspunt voor de actieve openbaarheid; • De informatie zal (voor uiteenlopende doelgroepen) steeds goed vindbaar, toegankelijk en begrijpelijk moeten zijn; • Coproductie of interactieve beleidsvoorbereiding zal actief worden gestimuleerd;


• •

blz 80

Betere en meer aandacht voor specifieke doelgroepen: ouderen, laag opgeleiden en allochtonen; Vergaande samenwerking op communicatie –gebied met medeoverheden en intermediaire organisaties voor afgestemde communicatie aan burgers.

7.2.2. Modernisering Gemeentelijke Basisadministratie persoonsgegevens (GBA) In de adviesaanvrage voor deze Commissie wordt aangegeven dat ondanks de successen van de huidige volledig geautomatiseerde basisadministratie van persoonsgegevens, door tal van ontwikkelingen binnen en buiten het GBAstelsel, de functionele aspecten van de GBA achter gaan lopen. Daarbij is een aantal voor de toekomst van de GBA fundamentele vraagstukken beschreven. Een van die vraagstukken betreft de wijze waarop de continue ontwikkelingen op het gebied van de Informatie- en Communicatietechnologie (ICT) van invloed zijn op de overheidsinformatieinfrastructuur en in het bijzonder het GBA-stelsel. Door onder andere een continue stroom aan technische ontwikkelingen is er onder GBA-gebruikers een duidelijke (toenemende) behoefte ontstaan aan een snelle en direct toegankelijke GBA naar moderne maatstaven. Niet alleen om de informatievoorziening beter te laten aansluiten op de moderne werkprocessen van de diverse afnemers, maar ook om de dienstverlening aan de burger te kunnen verbeteren. De Commissie heeft de vraagstukken over de positionering van de GBA willen plaatsen binnen het kader van een toekomstvisie waarbinnen de GBA ook op lange termijn een cruciaal element zal zijn in de totale overheidsinformatievoorziening. De Commissie heeft zich niet willen beperken tot het publieke element rond de GBA, maar ook aandacht besteedt aan de relatie burger-overheid met betrekking tot de regie over persoonsgegevens. De Commissie maakt in de door haar geformuleerde toekomstvisie dan ook een duidelijk onderscheid naar een publiek en niet-publiek deel. Ten aanzien van het publieke deel van haar adviezen kunnen de volgende hoofdpunten worden onderscheiden: 1. GBA als spil van een identiteitsinfrastructuur 2. GBA-architectuur: online en real time gegevensuitwisseling 3. GBA-startpakket en aanvullende modules 4. Landelijk Raadpleegbare Directory


blz 81

5. Uitbreiding GBA-gegevensset 6. Gegevensverstrekking aan sectorloketten en hybride organisaties 7. Een migratietraject Voor wat betreft het niet-publieke deel kan het volgende punt worden aangeduid: 8. De burger meer centraal: de ‘Digitale Kluis’

7.2.3. Programma stroomlijning Basisgegevens. In het kader van dit Programma, dat onder de verantwoordelijkheid valt van BZK, wordt onderzocht op welke wijze binnen de totale overheid kan worden gekomen tot een aantal zogenaamde ‘authentieke registraties’. In feite is dit de uitwerking van het begrip Basisregistratie zoals dit binnen het gemeentelijk domein al lang bekend is. Het concept wordt nu echter uitgebreid naar de overheid als geheel. De GBA is een voorbeeld van een registratie die als Authentieke Registratie kan gaan fungeren, zeker na de beoogde modernisering. Voor de gemeenten is echter nog een aantal registraties van belang: • Een Authentieke Registratie Gebouwen. • Een Authentieke Registratie Publiekrechtelijke Beperkingen. • Een Authentieke Registratie Geometrische gegevens (waarschijnlijk een combinatie van GBKN en Top 10 vector). Deze zijn reeds in een gevorderd stadium van besluitvorming. Het Kabinet heeft hierover nog geen beslissingen genomen. Naar verwachting gebeurt dat in de komende Kabinetsperiode.

7.2.4. Analyse Het voorgaande illustreert dat er in de nu aflopende Kabinetsperiode zeer veel op de rails is gezet op het terrein van de elektronische dienstverlening in brede zin door de overheid. De voorstellen rond de twee Commissies Wallage en Docters van Leeuwen zullen vooral een grote invloed gaan hebben op de horizontale applicaties binnen gemeenten, zoals documentaire informatievoorziening en workflow en het toegankelijk maken van deze systemen voor de buitenwereld. Tal van documenten, in de verschillende fasen van hun levenscyclus, dienen dan via Internet te worden ontsloten. Uiteraard zal daarbij sprake zijn van een geleidelijke ontwikkeling, maar de richting daarvan is duidelijk.


blz 82

De voorstellen betreffende de GBA en de invoering van Authentieke Registraties zullen met name de verticale applicaties binnen de gemeenten ingrijpend gaan beï nvloeden. De modernisering van de GBA raakt zeer nauw aan het gestelde in dit rapport over de uitwisselingsstandaarden binnen het gemeentelijke Back Office en die tussen Front Office en Back Office. De ontwikkeling van een nieuw Logisch Ontwerp GBA moet dan ook in nauwe samenhang met dit algemene standaardisatievraagstuk gebeuren. Hier ligt volgens Het Expertise Centrum een unieke kans om het algemene vraagstuk van gemeentelijke uitwisselingsstandaarden gestructureerd en wettelijk verankerd aan te pakken. Het al dan niet kiezen voor centrale ontwikkeling van een basispakket GBA, waarbij de centrale overheid dus voor het eerst de leveranciersrol zou gaan vervullen, is ook een vraagstuk dat niet los kan staan van de voorstellen in dit rapport. De invoering van de Authentieke Registraties is in termen van schaal vergelijkbaar met die van de GBA een aantal jaren geleden. Wat betreft het onderwerp van dit onderzoek ligt er een duidelijke relatie met de gegevensstandaardisatie en met het architectuurmodel. De invoering van de Authentieke Registraties zal een duidelijk voorbeeld zijn van een proces waarbij niet alleen de gegevensstructuur en de architectuur centraal wordt ontwikkeld maar waarbij de implementatie ook wettelijk zal zijn verankerd. Het model van de GBA, met een Logisch Ontwerp en een landelijke projectorganisatie, zal ook hier bruikbaar zijn. Indien Authentieke Registraties ook kenbaar moet zijn voor de burger (zoals waarschijnlijk lijkt) zal de invoering hiervan van grote invloed zijn op de opzet en fasering van de elektronische dienstverlening door gemeenten.

7.3. Landelijke stimuleringsprogramma’s Hèt stimuleringsprogramma van de overheid op het gebied van de gemeentelijke elektronische dienstverlening is natuurlijk het programma OverheidsLoket 2000. In het kader van dit programma worden publicaties uitgegeven, congressen georganiseerd en subsidies gegeven. Daarnaast is echter ook een veelheid aan activiteiten te onderkennen die niet onder de vlag van OL2000 vallen, maar wèl ingrijpen op de gemeentelijke elektronische dienstverlening. Te denken valt aan programma’s en projecten als


blz 83

• de Superpilot gemeenten; • de Analysepilot; • de activiteiten van de 100.000+ IMG; • De virtuele gemeenschap (VIAG) • sectorale initiatieven als het Bedrijvenloket; • Kenniswijk (V&W) en ID-wijk11 (VROM) Bovenstaande programma’s en projecten hebben verbetering van de gemeentelijke elektronische dienstverlening op één of andere manier als doelstelling. Daarnaast zijn er vele programma’s en projecten, zoals het programma Stroomlijning Basisgegevens en het project Digitaal Uitwisselbare Ruimtelijke Plannen (DURP), die deze doelstelling niet direct hebben opgenomen, maar wel degelijk een bijdrage leveren. Een gebrek aan stimulering is er gezien het bovenstaande dus niet. Maar, wellicht met uitzondering van OL2000, zijn de bovengenoemde activiteiten erg versnipperd: structurele samenhang in visie en actie ontbreekt. Een meer afgewogen en gezamenlijke aanpak zal naar verwachting de effectiviteit van alle stimuleringsmaatregelen verhogen.

7.4. Conclusies Op basis van het voorgaande komen wij tot de volgende conclusies: 1. Uitvoering van de aanbevelingen van de commissies Wallage en Docters van Leeuwen door de overheid als geheel zal voor de architectuur en wijze van implementatie van de elektronische dienstverlening door gemeenten van grote invloed zijn. Dit raakt vooral de horizontale applicaties als documentaire informatievoorziening en workflow. 2. In de modernisering van de GBA ligt een unieke kans om de twee soorten koppelvlakken binnen de gemeenten te standaardiseren en wettelijk te verankeren. Dit kan een belangrijke bijdrage leveren aan het wegnemen van de “lock in”. Daarbij moet dan breder worden gekeken dan het belang van de GBA alleen.

11

ID-wijk verkent aan de hand van voorbeeldlocaties de kracht van intelligente en duurzame

'e-combinaties'. Een samenvatting van het programma is te vinden op de Website: www.id-wijk.nl/zinelink/startpag2.htm


blz 84

3. De beoogde invoering van de Authentieke Registraties moet worden meegenomen in de standaardisatie van architectuur en gegevens t.b.v. elektronische dienstverlening. Zeker indien deze voor de burger (en bedrijven) toegankelijk moeten zijn, zal dit een belangrijke impuls betekenen voor de elektronische dienstverlening door gemeenten. 4. De wijze van organisatie van de stimulering van elektronische dienstverlening door gemeenten in de komende Kabinetsperiode kan in belangrijke mate faciliterend zijn voor de eerder genoemde ontwikkelingen. Daarmee moet bij opzet en financiering rekening worden gehouden. 5. Een organisatie van de gemeentelijke wereld kan een belangrijke rol spelen in het bijeen brengen van verschillende stimuleringsprogramma’s en zo naar verwachting de effectiviteit van alle stimuleringsmaatregelen verhogen.

Het Heft in Eigen Handen

Recommend Documents