het Tijdschrift voor de Politie – jg.76/nr.7/14
Situationeel handelen
29
Opmerkzaam handelen in de politiefrontlinie Artie Ramsoditde Graaf (1975, Paramaribo) is oud-politiemedewerker, docent aan de Hogeschool van Amsterdam en sinds 2010 gemeenteraadslid in Haarlem.
Of het nu op grote schaal is (demonstraties, of Project X in Haren bijvoorbeeld), of tijdens het individuele werk van de agent op straat, in de dagelijkse politiepraktijk komen situaties voor die ongewoon of onvoorzien zijn. Deze frontlinie heeft op dat moment nauwelijks de tijd om de situatie in te schatten, erover te oordelen en een aanpak te formuleren. Maar niet alleen tijd speelt een rol, ook de kennis om de situatie adequaat in te schatten of aan te pakken kan tekortschieten.
H
et contact tussen burgers en politie kent vele vormen van handelen, van bemiddelen en bekeuren tot aanhouden en crisisinterventie. Dit handelen in de politiefrontlinie vindt plaats in een steeds complexere omgeving. Alert inspelen op nieuwe en ongebruikelijke situaties is daardoor in toenemende mate van belang. Tegelijkertijd vergt de aanpak van bekende situaties vaker aanpassing van de handelswijze omdat de omstandigheden anders zijn. In de opleiding en in de praktijk leren agenten routines waarmee ze in de frontlinie handelen. Deze routines zijn ingekaderd door wet- en regelgeving, bijvoorbeeld het geweldsprotocol. Routines zijn onmisbaar. Tegelijkertijd kunnen er in de frontlinie situaties voorkomen waarbij routinematig handelen ontoereikend is of zelfs risico’s met zich meebrengt. Het inschatten van de situatie is daardoor lastiger en de kans op escalatie is continu aanwezig. Als het gebruikelijke handelen niet meer volstaat, is het nodig buiten de kaders te doen en te denken. Dit vereist schakelen tussen routine en improvisatie. Maar hoe en wanneer? Om hier inzicht in te krijgen heb ik onderzocht wat het adequaat handelen van politiefrontlinie beïnvloedt (Ramsodit-de Graaf, 2014) en het model situationeel handelen ontwikkeld. Dit model is toegepast op multi-etnische situaties in de frontlinie. Na de bespreking van de onderzoeksaanpak volgt een toelichting op het model. Daarna komen de bevindingen aan bod en een aantal aanbevelingen voor de politiepraktijk.
Wat bepaalt het handelen door politieagenten in de frontlinie? Waardoor wordt het beïnvloed? Dit onderzoek laat zien dat van belang is: de nabijheid van het werkgebied en directe collega’s, een goede reflectie op en analyse van situaties in de frontlinie en specifieke aandacht voor professionele weerbaarheid van frontlijnwerkers in achterstandswijken. land en twee teams in de eenheid Den Haag het handelen in de frontlinie onderzocht. Deze teams – Vogelnest, Sparremeer, Bloemwijk en Molenbeek – vormen de vier casestudy’s van het onderzoek. De namen van de teams zijn fictief om de vertrouwelijkheid van de verkregen informatie te waarborgen. De teams verschillen van elkaar ten aanzien van de multi-etnische concentratie en de mate van sociaaleconomische achterstand in de wijk. De wijken Bloemwijk en Molenbeek zijn etnisch sterker gemengd en beide minder welvarend dan Sparremeer en Vogelnest. Onderstaand volgt een korte schets van de verschillende teams.
Vogelnest Vooronderzoek bij de LECD-expertgroep en casestudy in vier wijken Om meer inzicht te krijgen in de beroepspraktijk en de dilemma’s die spelen bij multi-etnische situaties, werd gestart met een vooronderzoek bij de LECD-expertgroep1. Zestien van de veertig leden van deze groep zijn geïnterviewd. Daarna is in twee teams in de eenheid Noord-Hol-
s 3TRAKKE ALGEMENE KADERS VOOR DE AANPAK DOOR DE FRONTLInie. In multi-etnische situaties wordt volgens deze kaders gehandeld. s $E LEIDING IS BESCHIKBAAR EN BEREIKBAAR VOOR ONDERSTEUning. s $E ALGEMENE PERCEPTIE VAN CONTACTEN IN DE FRONTLINIE IS die van simpele situaties.
Situationeel handelen
het Tijdschrift voor de Politie – jg.76/nr.7/14
Foto: ANP, Bart Maat
30
Sparremeer
Bloemwijk
s $E KADERS VOOR HET HANDELEN IN DE FRONTLINIE ZIJN ONDUIdelijk. Dit heeft als gevolg dat medewerkers in diverse situaties zoekende zijn naar hun rol. s -EDEWERKERS ERVAREN AFSTAND TUSSEN DE LEIDING EN DE frontlinie. De beschikbaarheid en bereikbaarheid van de leiding is beperkt. s $E ALGEMENE PERCEPTIE IS DAT MULTI ETNISCHE SITUATIES gecompliceerd zijn.
s %R IS SPRAKE VAN ONVEILIGHEIDSGEVOELENS IN DE FRONTLINIE mede vanwege herhaalde negatieve ervaringen in het multi-etnisch contact. s $E VEILIGHEID VAN DE MEDEWERKERS WORDT DOOR DE LEIDING gevolgd. Er is sprake van inhoudelijke ondersteuning waar nodig. s (ET BETREKKEN EN BEREIKEN VAN ALLOCHTONE BURGERS IN DE wijk is een punt van aandacht. De leidende perceptie over multi-etnische situaties die van complexe situaties.
Molenbeek s $E KADERS VOOR DE AANPAK IN DE FRONTLINIE ZIJN VANUIT HET perspectief van de ‘lerende organisatie’ losgelaten. s $E VERANTWOORDELIJKHEID VOOR HET HANDELEN IS EXPLICIET bij de medewerkers zelf gelegd. s $E LEIDENDE PERCEPTIE BIJ HET TEAM -OLENBEEK IS DIE VAN chaotische situaties, omdat veel medewerkers moeten wennen aan deze ‘nieuwe’ manier van werken.
Weergave casestudy’s o.b.v. Cynefin-model.
Per casestudy waren er 12 interviews met medewerkers in de noodhulp, intake, recherche, wijkagenten en de leidinggevenden van het team. Daarnaast was er per team ongeveer 100 uur observatie door het meedraaien van diensten in o.a. de noodhulp. Voor elke casestudy is een kerncasus gebruikt: s @6OGELNEST ZOOMT IN OP HET OPTREDEN BIJ EEN RUZIE TUSSEN twee burgers. s @3PARREMEER BELICHT EEN ONGEBRUIKELIJKE AANHOUDING VAN een veelpleger. s @"LOEMWIJK GAAT IN OP DE ONGRIJPBAARHEID VAN EEN CRIMInele jeugdgroep die de wijk ‘terroriseert’. Deze ongrijpbaarheid creëert een situatie die als onoplosbaar wordt ervaren. s @-OLENBEEK ONDERZOEKT EEN KORTDUREND INCIDENT NAMElijk escalatie bij hulpverlening.
Situationeel handelen
het Tijdschrift voor de Politie – jg.76/nr.7/14
31
s "IJ oordelen gaat het om de vraag: wat vind ik ervan? Bijvoorbeeld bij een melding van een aanranding in zwembad. De badmeester geeft aan dat twee Marokkaanse jongens de daders zijn en de camerabeelden zijn nog niet beschikbaar. s "IJ optreden is aan de orde: wat doe ik? Neem een melding van huiselijk geweld. De vrouw is geslagen maar wil geen aangifte doen. Tegelijkertijd laat ze doorschemeren dat ze daarover twijfelt.
De vijf componenten van opmerkzaamheid (Weick, 2011)
Het model situationeel handelen Het vraagstuk van adequaat handelen speelt in situaties die minder eenvoudig zijn of niet voor de hand liggen. Het handelen bestaat daarbij uit drie fasen: doorgronden, oordelen en optreden. s "IJ doorgronden staat centraal: wat is er aan de hand? Zoals bij een onwel-melding waarbij de hele familie boos en gefrustreerd is bij aankomst van de politie. De moeder is buiten bewustzijn en de dokter vond het niet nodig om te komen. Handelen = Component van doorgronden + oordelen opmerkzaamheid + optreden Doorgronden: waarnemen voorafgaand aan optreden
Alert zijn op verstoringen Gevoeligheid voor de uitvoering
Oordelen: categoriseren of analyseren voorafgaand aan optreden
Terughoudendheid met simplificaties Gevoeligheid voor de uitvoering
Optreden: reageren op basis van bestaande werkwijzen
Toewijding aan veerkracht Respect voor expertise
Schema: situationeel handelen in de frontlinie
Voor inzicht in de factoren die het adequaat handelen beïnvloeden is het model situationeel handelen ontwikkeld. Situationeel handelen is mogelijk door opmerkzaam te zijn. Opmerkzaam zijn (mindfulness) betreft de continue creatie van nieuwe categorieën, openheid voor nieuwe informatie en een impliciet besef van meer dan een perspectief (Langer, 1997). Voor de ontwikkeling van het model is gebruik gemaakt van het concept ‘opmerkzaamheid’ (Weick, 2011) en het Cynefin-model (Kurtz & Snowden, 2003). De basisgedachte van het model situationeel handelen is als volgt: s /M VANUIT OPMERKZAAMHEID EEN SITUATIE TE doorgronden is het nodig alert te zijn op verstoringen en gevoelig te zijn voor de uitvoering. s Oordelen vanuit opmerkzaamheid vereist terughoudendheid met simplificaties en gevoeligheid voor de uitvoering. s 6OOR optreden vanuit opmerkzaamheid ten slotte is respect voor expertise nodig en toewijding aan veerkracht. (Zie ook figuur en schema). Het model situationeel handelen gaat in op twee typen situaties: voorziene en onvoorziene situaties. In voorziene situaties gaat het doorgronden en oordelen vooraf aan het optreden, terwijl in onvoorziene situatie eerst wordt opgetreden en er daarna pas gelegenheid is om de situatie te doorgronden en daarover te oordelen.
Onderzoeksresultaten; beslisruimte, veiligheid en multi-etniciteit Uit de casestudy’s blijkt duidelijk: opmerkzaamheid beïnvloedt het adequaat doorgronden, oordelen en optreden in situaties. Daarbij verschilt de werking van opmerkzaamheid in voorziene en onvoorziene situaties. s )N 3PARREMEER EN 6OGELNEST BETROF HET VOORZIENE SITUATIES burenruzie en een (weliswaar ongebruikelijke) aanhouding. Dan bestaat meer kans dat gedachteloze routine adequaat handelen belemmert dan in onvoorziene situaties het geval is. Hoewel er gelegenheid is om voorafgaand aan het optreden de situatie te doorgronden en te beoordelen, kunnen de alertheid voor verstoringen en de gevoeligheid voor de uitvoering ontoereikend zijn. Dit komt doordat in voorziene situaties de kans groter is dat bestaande verwachtingen over de situatie leidend zijn voor het doorgronden en oordelen. En dat maakt minder opmerkzaam.
32
Situationeel handelen
Het onderzoek belicht een aantal zwakke plekken in het handelen in de frontlinie s )N ONVOORZIENE SITUATIES CASESTUDYS "LOEMWIJK MET EEN ‘ongrijpbare’ criminele jeugdgroep en Molenbeek waar een escalatie in hulpverlening plaatsvond) is er een grotere kans dat het adequaat handelen wordt belemmerd door simplificaties dan in voorziene situaties het geval is. Dat komt omdat er in onvoorziene situaties minder gelegenheid is om de situatie te doorgronden en daarover te oordelen. Hierdoor wordt men minder terughoudend met simplificaties. Dit vermindert de opmerkzaamheid.
1. Beslisruimte Adequaat handelen kan worden gevoed door meer vrije beslisruimte (discretionaire ruimte). Immers vrije beslisruimte biedt mogelijkheden tot maatwerk. Dit kan een wenselijke uitingsvorm zijn van situationeel handelen. Echter, deze handelingsruimte brengt ook het risico van willekeur, uitsluiting en rechtsongelijkheid met zich mee wanneer het doorgronden en oordelen over de situatie tekortschiet. Zowel in voorziene als in onvoorziene situaties kan het oordeel van een frontlijnwerker over een burger resulteren in het maken van onderscheid zonder dat er een legitieme grond voor is. Daarnaast kunnen er persoonlijke overwegingen zijn om af te wijken van de reguliere werkwijze. Ook dit kan resulteren in willekeur, uitsluiting en ongelijke behandeling.
2. Veiligheid Gevoelens van onveiligheid hebben gevolgen voor het doorgronden, oordelen en optreden. Ze vergroten de kans dat situaties als onvoorzienbaar worden ervaren. Dit heeft impact op het vermogen om situaties te doorgronden vanuit opmerkzaamheid, omdat de alertheid op verstoringen afneemt. Een van de oorzaken is dat er weinig ruimte is om te analyseren wat er aan de hand is. Gevoelens van onveiligheid hebben ook gevolgen voor het vermogen om te oordelen vanuit opmerkzaamheid. Dit komt doordat de gebruikelijke procedures sneller worden ingezet en de afweging van de toepasbaarheid achterwege blijft. Bij het optreden is het risico van overbelasting groter wanneer men zich onveilig voelt. Als we het functioneren van medewerkers in de cases
het Tijdschrift voor de Politie – jg.76/nr.7/14
Bloemwijk en Molenbeek vergelijken, komt naar voren dat vooral in Bloemwijk het risico van overbelasting structureler is. In deze wijk is de onvoorzienbaarheid van situaties groter; de onveiligheid van medewerkers is een dagelijks punt van zorg. Agenten checken bijvoorbeeld of ze niet gevolgd worden als ze na een avonddienst naar huis gaan. In de meer welvarende wijken Vogelnest en Sparremeer is het risico van overbelasting niet zo prominent aan de orde. Agenten in kwetsbare wijken ervaren vaak machteloosheid, omdat ze geen grip hebben op de situatie. De weerbaarheid van medewerkers komt hierdoor onder druk te staan en de veerkracht om met lastige situaties om te gaan vermindert. De term die in de frontlinie wordt gebruikt voor herhaalde negatieve ervaringen is ‘metaalmoeheid’. Zo maken agenten regelmatig mee dat bij een aanhouding van een jongere binnen no time veertig jongeren om hen heen staan die zich er allemaal mee gaan bemoeien (zie voor meer informatie http://www.omroepwest.nl/ nieuws/27-03-2014/onderzoeker-agent-kwetsbare-wijken-heeft-reden-om-bang-te-zijn).
3. Multi-etniciteit De perceptie van de medewerker over ‘de allochtoon’ heeft ook invloed op adequaat handelen, vooral als het gaat om oordelen. Het beeld over het gedrag van allochtone burgers in de frontlinie is vaak genuanceerd. Tegelijkertijd lijkt de ‘allochtoon zonder problemen’ onzichtbaar te zijn in de frontlinie. Als er in het contact geen problemen zijn, dan zien medewerkers de betreffende burger vaak niet als allochtoon. Vooral in wijken met etnische concentratie versterkt dit de beeldvorming van agenten dat het contact met allochtonen gepaard gaat met problemen. Uit de casestudy’s komt naar voren dat het contact met de burger, de eerdere ervaringen, de beeldvorming van de melder en de inschatting van de meldkamer over de mogelijke dader simplificaties beïnvloeden. Bijvoorbeeld wanneer een politieagent een auto over de weg ziet slingeren denkt dat de bestuurder ‘wel weer een dronken Pool zal zijn’, aangezien hij dit vaak meemaakt. Een ander bijvoorbeeld is dat bij een inbraak sneller wordt gedacht dat de dader een zogeheten ‘Murk’ (Marokkaan/Turk) is’, omdat de jongen die wegrende volgens de melder een zwarte jas met capuchon had.
Aanbevelingen; nabijheid, reflectie en weerbaarheid Het onderzoek belicht een aantal zwakke plekken in het handelen in de frontlinie. Vandaar dat de aanbevelingen de versteviging van het adequaat handelen betreffen. De aanbevelingen zijn gebaseerd op een drietal constateringen: s !DEQUAAT HANDELEN IS AFHANKELIJK VAN DE JUISTE INSCHATting van de situatie. Daarvoor is inzicht nodig in de lokale context. De eerste aanbeveling zoomt daarom in op het voorkomen van het verlies van nabijheid.
Situationeel handelen
33 Foto: ANP
het Tijdschrift voor de Politie – jg.76/nr.7/14
s (ET HANDELEN VANUIT DE VRIJE BESLISRUIMTE GAAT GEPAARD met risico van willekeur, uitsluiting en rechtsongelijkheid. De tweede aanbeveling is daarom gericht op vermindering van de kans daarop. s 6ERMINDERDE WEERBAARHEID HEEFT GEVOLGEN VOOR HET handelen vanuit opmerkzaamheid. De derde aanbeveling is daarom gericht op het versterken van de weerbaarheid.
1. Voorkom verlies van nabijheid Contextuele kennis is van belang voor situationeel handelen. Deze kennis groeit door (duurzame) contacten met de wijk en het benutten van de kennis van collega’s. Hierdoor is een rijke analyse mogelijk en kan een situatie worden bezien vanuit meerdere perspectieven. Begrip van situaties vereist nabijheid. Terwijl er juist een sterke centralisatiebeweging van de Nederlandse politie gaande is, komt uit het onderzoek naar voren dat nabijheid van zowel het werkgebied als directe collega’s essentieel zijn. Door een gezamenlijk werkgebied is informeel contact met collega’s natuurlijker en eenvoudiger, omdat men gebiedsgebonden samenwerkt vanuit noodhulp, surveillance, intake en service, zorg en recherche. De kennis over situaties die specifiek in het werkgebied aan de orde
Digitale middelen voor het delen van kennis kunnen de nabijheid een andere invulling geven
zijn en over de burgers die er wonen, wordt hierdoor sneller en vaker gedeeld. Dat bevordert opmerkzaamheid en vergroot de effectiviteit. De dagelijkse nabijheid van directe collega’s is nodig om situaties snel te begrijpen. Een van de onderdelen uit Weicks monitor (2011) geeft aan dat er op een gemiddelde dag voldoende interactie moet zijn tussen medewerkers om een helder beeld te hebben van de actuele situatie. De dagelijkse nabijheid van collega’s komt door de centralisatiebeweging binnen de Nederlandse politie onder druk te staan. Het aantal politiebureaus is verminderd en er wordt vanuit centrale vestigingen gewerkt. Weten wat er leeft en delen wat er in een werkgebied speelt is hierdoor minder eenvoudig. De centralisatie vereist een andere manier van werken. Digitale middelen voor het delen van kennis kunnen de nabijheid een andere invulling geven. Daarnaast blijft de fysieke interactie tussen medewerkers en met burgers van wezenlijk belang voor inzicht in de lokale context en het delen daarvan.
2. Organiseer situationele reflectie en versterk de situatie analyse Willekeur, uitsluiting en rechtsongelijkheid ontstaan wanneer het doorgronden en oordelen over de situatie tekortschiet. Bewustzijn bij zowel politiemedewerkers als leidinggevenden dat het handelen vanuit de vrije beslisruimte ook risico’s met zich meebrengt, is daarom van belang. Om deze negatieve effecten te minimaliseren, is het nodig het handelen buiten de gebruikelijke kaders te evalueren. Dit is mogelijk door gericht te reflecteren op het doorgronden en oordelen over de situatie en het effect dat dit heeft op het optreden te analyseren. Deze situationele reflectie is vooral van meerwaarde wanneer ervaringen worden gedeeld door frontlijnwerkers die werken in een vergelijkbare context. Een dergelijke uitwisseling versterkt het inzicht in het adequaat handelen.
34
Situationeel handelen
Als het gaat om de invulling van de vrije beslisruimte is ook de informatiepositie van de frontlinie essentieel. De noodhulp is afhankelijk van de melder en de meldkamer die de informatie over de situatie binnenkrijgt. Het is van meerwaarde de analyse van de situatie te versterken. Dit is mogelijk door te investeren in de vaardigheden van medewerkers om door te vragen bij de melder en in het contact met de meldkamer. Hierdoor zijn medewerkers in staat de situatie beter te doorgronden.
3. Focus op weerbaarheid in kwetsbare wijken Om de professionele weerbaarheid te verstevigen is in 2011 vanuit de rijksoverheid een programma gestart. De doelstel-
Voor iedere diender toepasbaar In 2001 maakte Artie Ramsodit haar entree bij de Nederlandse politie als accountmanager van de zogenaamde doorbraakteams. Op zoek naar innovaties om beter op te sporen en te handhaven. Door haar vele gesprekken met dienders en het meelopen met wijkagenten en BPZ’ers, sprak zij regelmatig haar bewondering uit voor de wijze waarop deze collega’s zich professioneel staande hielden in een snel veranderende multiculturele samenleving. Het feit dat dat de ene collega beter afging dan een ander en dat dit succes persoonsgebonden zou kunnen zijn, intrigeerde haar destijds al. Het was voor mij daarom ook geen verassing toen Artie enkele jaren later besloot dit vraagstuk min of meer centraal te stellen in haar promotieonderzoek. Ook was het geen verassing dat veldonderzoek de wijze zou zijn waarop zij haar promotiemateriaal zou gaan verzamelen. Meelopend in demografisch verschillende samengestelde wijken constateerde zij dat het gestandaardiseerde repertoire van agenten op straat steeds vaker tekortschoot, omdat de sociale situaties ondoorzichtiger zijn geworden. Hoe hiermee professioneel om te gaan is niet enkel afhankelijk van individueel talent of routine, maar als kennis overdraagbaar. Om professioneel te handelen moeten onze professionals op straat opmerkzaam zijn en ondoorzichtige situaties doorgronden, beoordelen en adequaat optreden. Voor de analyse van deze situaties ontwikkelde Artie het model ‘Situationeel handelen’. Geen opsomming van allerlei ‘trucjes’, maar handvatten om inzicht en ervaring op te bouwen die van belang zijn voor de praktische uitvoering van het complexer wordende politiewerk. Het resultaat van haar onderzoek is voor iedere diender leesbaar en herkenbaar, maar bovenal toepasbaar! Max Daniel
het Tijdschrift voor de Politie – jg.76/nr.7/14
ling is de veerkracht van het politieambt te versterken en het vakmanschap en de operationele inzetbaarheid te vergroten. In het programma is er specifieke aandacht voor thema´s als overlast door jongeren en grootschalige evenementen. Op basis van deze studie zou de beleidsfocus niet alleen thema’s moeten betreffen, maar ook gericht moeten zijn op een specifieke doelgroep: frontlijnwerkers in wijken met een sociaaleconomische achterstand en etnische concentratie. In kwetsbare wijken is de kans groter dat agenten zich onveilig voelen en herhaaldelijk negatieve ervaringen hebben. Dit pleit voor gebiedsgerichte inzet op weerbaarheid in plaats van een themagerichte aanpak zoals nu het geval is. Om de veerkracht van het politie daadwerkelijk te versterken en daarmee de operationele inzetbaarheid te vergroten, is het ook nodig te investeren in de gevoeligheid van leidinggevenden voor druk en beginnende overbelasting van medewerkers. Dit is een van de elementen van de component ‘gevoeligheid voor de uitvoering’ in het model situationeel handelen. Tijdig signaleren van verminderde weerbaarheid voorkomt dat medewerkers minder opmerkzaam worden en daardoor minder adequaat optreden.
«
Literatuur Langer, E.J. (1997). The power of mindful learning. Reading: AddisonWesley. Kurtz, C.F., & Snowden, D.J. (2003). The new dynamics of strategy: Sense-making in a complex and complicated world. IBM Systems Journal, 42 (3), 462-483. Weick, K.E., & Sutcliffe, K.M. (2011). Management van het onverwachte, wat je kunt leren van high reliability organizations. Rotterdam: BBNC. Proefschrift Situationeel handelen in de politiefrontlinie Promotoren: prof. dr. R. S. Gowricharn, prof. dr. A. de Ruijter. Het promotieonderzoek is begeleid door een klankbordgroep bestaande uit leden vanuit de eenheden Noord-Holland, Den Haag en Noord-Nederland en de Politieacademie. Het proefschrift is uitgegeven in eigen beheer en te bestellen voor 20 euro via
[email protected]. Digitaal is het proefschrift beschikbaar via http://www.narcis.nl/publication/RecordID/ oai%3Awo.uvt.nl%3A5931604.
Noot 1) Dit was een landelijke expertgroep van veelal allochtone politiemedewerkers met een brede ervaring op het gebied van multi-
etnische vraagstukken. Zij waren, naast hun werk in de frontlinie, landelijk inzetbaar voor advisering. Bij een adviesverzoek
werd, afhankelijk van de benodigde expertise, een specifiek team samengesteld om een korps te ondersteunen.
