Reactie VNG m.b.t. moties en amendementen ingediend tijdens de behandeling van de wijziging van de Wmo in verband met begeleiding op woensdag 4 en donderdag 5 april 2012.
Geachte leden van de commissie VWS van de Tweede Kamer, Op 19 april zal uw Kamer de behandeling van het wetsvoorstel wijziging Wmo in verband met de uitbreiding van gemeentelijke taken op het terrein van de begeleiding voortzetten. In deze mail brengen wij u graag op de hoogte van onze inschatting van de gevolgen van de verschillende ingediende moties en amendementen. Het debat van vorige week gehoord hebbend, constateren wij dat de keuze om de begeleiding naar gemeenten te decentraliseren door een grote meerderheid van uw Kamer wordt ondersteund. Wij zijn blij met dit vertrouwen. Gemeenten willen de begeleidingstaak op zich nemen en optimaal gebruik maken van hun mogelijkheden om de begeleiding dichter bij de burger te organiseren, effectiever en efficiënter in te zetten en voor de burger een werkend en passend compensatie-resultaat te bereiken. Om dat te realiseren is de in de Wmo verankerde beleidsruimte voor gemeenten essentieel. Een aantal moties en amendementen treden naar onze mening te zeer in die beleidsruimte van gemeenten en zetten een rem op lokaal en individueel maatwerk. Wij zullen dit hieronder toelichten. We bespreken de moties en amendementen hieronder geclusterd per thema. We beginnen met een aantal moties en amendementen die wij als steun voor de gemeenten verwelkomen. Uitstel (nrs 41 en 46) In moties 41 en 46 wordt opgeroepen om gemeenten voldoende voorbereidingstijd te geven alvorens de begeleiding in de Wmo te laten starten. Wij onderschrijven deze oproepen van harte. Tijdens en na de eerste en tweede termijn van het debat ontstond onduidelijkheid over het standpunt van de VNG in deze. Dat standpunt stond helder verwoord in onze brief aan uw Kamer van 30 maart: ingang per 1 januari 2013 is te vroeg voor een zorgvuldige voorbereiding en daarom vragen wij de de Kamer de begeleiding, voor oude en nieuwe cliënten, te laten starten op 1 januari 2014. In deze mail willen we ons standpunt nog een slag preciezer verwoorden: Als er niet op 1 juni 2012 volstrekte helderheid is over enerzijds de financiële randvoorwaarden en anderzijds de overdracht van cliëntgegevens van AWBZ naar gemeenten, dan is starten per 2013 onverantwoord en dient er niet eerder dan 2014 gestart te worden. Deze twee startvoorwaarden lichten we toe: - Een gemeente moeten weten waar zij financieel aan toe is. Daartoe moeten twee zaken duidelijk worden: 1) het macro budget dat voor begeleiding in gemeenten beschikbaar is, inclusief de onafhankelijke toetsing door de Algemene Rekenkamer; en 2) een verdeel-overzicht waarin gemeenten kunnen zien welk deel van het macro-budget zij zullen ontvangen. Wij wijzen er op dat ook als in 2013 gekozen wordt voor het principe van "verdelen op historische grondslag", daar nog het nodige aan onderzoek en berekeningen door het Rijk voor nodig is, hetgeen wij tot op heden niet hebben gezien. De gegevensbronnen (van o.a. zorgkantoren) waarop een historische verdeling gebaseerd moet worden blijken niet uniform en ondubbelzinnig te zijn. - De overdracht van cliëntgegevens van AWBZ naar gemeenten moet starten op 1 januari van het overgangsjaar, omdat vanaf dat moment mensen wier indicatie afloopt onder de Wmo vallen. Dat betekent dat deze zomer het traject moet starten voor deze gegevensoverdracht. Om dan te kunnen starten moet enerzijds de wettelijke basis op orde zijn (Zie Nota van wijzigingen en amendement 38), en de wet moet in beide kamers zijn aangenomen. Gemeenten moeten niet alleen kunnen beschikken over de indicatiegegevens (CIZ, BJZ), maar ook over het feitelijke zorggebruiksgegevens (zorgkantoren). Anderzijds dient VWS het voortouw te nemen in deze logistieke operatie, want er is de doorzettingsmacht van het Rijk voor nodig om alle betrokken gegevensleveranciers op tijd te laten leveren. Ook dient VWS de gegevensoverdracht technisch te faciliteren, omdat bij eerder overhevelingen bleek dat de AWBZ-gegevens vervuild zijn en er dus opschoning en controles nodig zijn. Deze logistieke organisatie is op dit moment nog niet geregeld.
Verdeelmodel en budgettaire risico (nrs 45, 48 en 58) De VNG is blij met motie nr. 58 die de regering vraagt in het verdeelmodel rekening te houden met realisatiecijfers en met motie 48 die vraagt om een redelijk en billijk verdeelmodel. Daarnaast staan wij achter de oproep in motie 45, waarin de regering verzocht wordt de vraaguitval tengevolge van de PGB-maatregel te volgen en gemeenten financieel te compenseren als die vraaguitval lager is dan verondersteld. Wij wijzen er in dit verband graag op dat: - De onderzoeken die volgens de regering de aannames van vraaguitval en uitstroom bevestigen, allemaal betrekking hebben op de AWBZ en niet op de Wmo. Het is zeer de vraag of aannames omtrent het gedrag van burgers in de AWBZ hetzelfde zijn als in de Wmo. De twee wetten zijn zeer verschillend in de wijze waarop zij het "contract tussen burger en overheid" regelen. - De door de regering toegezegde monitoring van de PGB-aannames is slechts een kleine tegemoetkoming. Het betreft alleen de vraaguitval (dus niet ook de uitstroom) en alleen het jaar 2012 (dus niet in de Wmo) en de regering wil zich nog niet vastleggen op wat er gebeurt als aannames niet uitkomen. Structurele gegevensuitwisseling (amendement 38) Over de noodzaak dat gemeenten op tijd weten voor wie zij verantwoordelijk worden schreven wij hierboven al. De Nota van Wijzigingen regelt slechts de overdracht van indicatiegegevens. Wij zijn verheugd dat in dit amendement de structurele gegevensuitwisseling in brede zin tussen gemeenten en zorgpartners een wettelijke basis krijgt. Dit is een belangrijke voorwaarde om niet alleen bij de overheveling maar ook in de structurele situatie aanvragen goed te kunnen afhandelen en de ondersteuning integraal en afgestemd te kunnen regelen.
Regie begeleiding zintuigelijk gehandicapten (motie 53) Wij onderschrijven motie 53 waarin wordt gevraagd enkele gemeenten aan te wijzen die de regie met betrekking de inkoop van specialistische begeleiding voor zintuigelijk gehandicapten op zich nemen en een modelovereenkomst afspreken die door de rest van de gemeenten kan worden gebruikt. Vanuit T-bureau zijn we al bezig om dit te regelen.
Vervolgens bespreken we hieronder per thema de moties en amendementen die ons inziens negatieve gevolgen hebben voor een verantwoorde uitvoering van de Wmo door gemeenten. Persoonsgebonden cq. persoonsvolgend budget (amendementen 10, 20, 33 en 40 en motie 56) In de Bestuurlijke Afspraken is afgesproken om beheersingsmaatregelen van het PGB in de AWBZ door te vertalen naar de Wmo. De reden is tweeledig. Enerzijds omdat als je in de AWBZ iets afschaft wat in de Wmo overeind blijft, er grote risico's zijn op vraagbewegingen naar het meest aantrekkelijke stelsel. Want Wmo en AWBZ blijven deels communicerende systemen. Anderzijds omdat dezelfde overwegingen die bij de PGB-maatregel in de AWBZ golden (financiële beheersbaarheid door aanzuigende werking terug te dringen) uiteraard ook voor de Wmo gelden. Deze afspraak is door het Rijk geoperationaliseerd in de zogeheten "kan-bepaling" voor het PGB. Deze kan-bepaling geeft gemeenten de verantwoordelijkheid om zelf te bepalen in welke gevallen, voor welke groepen mensen of voor welke typen voorzieningen zij een PGB een nuttige oplossing vindt. Nuttig betekent hier: dat het de eigen regie en invloed van de cliënt over zijn voorziening bevordert. Wij hebben deze kan-bepaling in het positionpaper PGB van VNG en G32 (http://www.vng.nl/smartsite.dws?id=111140&ch=DEF) verwelkomd, omdat het de zwart-wit discussie over PGB's kan doorbreken. Het PGB is slechts één middel om eigen regie en vraagsturing te bevorderen, naast bijvoorbeeld vouchers, persoonsvolgende budgetten, uitbreiden van assortimentsafspraken met leveranciers, forfaitaire vergoedingen, e.d. Door de kan-bepaling wordt het PGB weer een middel (naast vele andere) om een doel (clientsturing, eigen regie) te bereiken. In plaats van een doel-op-zich. Tenslotte wijzen we er op dat deze kan-bepaling ook financieel naar de Wmo is doorvertaald, met een taakstelling van maximaal 500 miljoen. Om deze redenen verzetten wij ons tegen moties en amendementen die deze kan-bepaling afschaffen (amendement 10) of afzwakken.
02/05
Amendement 33, dat het PGB voor de bestaande Wmo voorzieningen verplicht wil stellen en voor de begeleiding de “kan” bepaling wil handhaven, heeft tot gevolg dat gemeenten beperkt worden in hun mogelijkheid zelf keuzes te maken hoe zij eigen regie willen bevorderen. Tevens is het verwarrend omdat er binnen de Wmo bij individuele voorzieningen meerdere PGB-regimes worden geïntroduceerd. Er is een financieel risico omdat uit onderzoek het beeld naar voren komt dat het PGB vooral een aanzuigende werking heeft bij "diensten" en minder bij "producten/hulpmiddelen". Bij bestaande Wmo-voorzieningen zitten ook diverse vormen van dienstverlening (huishoudelijke hulp, vervoer, boodschappenservice, etc). De aanzuigende werking van het PGB, die in de AWBZ is beteugeld, blijft hiermee in de Wmo bestaan. Amendement 40 amendeert de kan-bepaling in die zin dat cliënten die in de AWBZ op grond van de "vergoedingsregeling persoonlijke zorg" een vergoeding ontvangen, in de Wmo "te allen tijde" recht hebben op een PGB. Ook dit amendement beperkt het beleid van gemeenten om gevarieerder om te gaan met begrippen als vraagsturing en eigen regie. Onbekend is nog om hoeveel en wat voor cliënten het gaat. Daardoor zijn de financiële gevolgen moeilijk in te schatten. Tot slot amendement 20, over de verplichting voor de gemeente om aan iedereen die aanspraak heeft op een individuele voorziening de keuze te bieden voor een persoonsvolgend budget. Afgezien van de bovengenoemde bezwaren zien wij hier twee problemen van uitvoeringstechnische aard. PVB's betekenen dat er een financiële relatie is tussen de gemeente en een aanbieder, waarbij de aanbieder door de cliënt gekozen wordt. Het kan dus gaan om een groot aantal aanbieders met per aanbieder slechts enkele cliënten, waarmee de gemeente afspraken moet maken over tarieven, betaling, verantwoording. Het is niet simpel een kwestie van opsturen van de factuur en de gemeente betaalt. De administratieve lasten bij gemeenten zullen hierdoor flink toenemen. Daarnaast zal het leiden tot complicaties bij de contractering van de "vaste" aanbieders, omdat gemeenten geen gegarandeerd volume meer kunnen afspreken. Dit heeft zeker een stijging van de tarieven tot gevolg. Een en ander is natuurlijk afhankelijk van de mate waarin cliënten voor een PVB zullen kiezen. Daarom geven wij er sterk de voorkeur aan om het PVB als één van de mogelijkheden voor vraagsturing en eigen regie in te zetten en bij gemeenten onder de aandacht te brengen. Zoals in motie 56 gebeurt. Externe expertise en second opinion (motie 57 en amendementen 43 en 31) Het is al lang bestaande praktijk dat gemeenten bij de beoordeling van complexe of meervoudige aanvragen voor maatschappelijke ondersteuning externe expertise inschakelen (medisch, sociaalmedisch, ergonomisch). Met de overkomst van de begeleiding zullen de typen externe expertise die gemeenten inschakelen uiteraard worden uitgebreid. Wij zien geen noodzaak om, zoals amendement 43 vraagt, deze bestaande praktijk te codificeren, omdat dit tot bureaucratie (landelijke lijsten met toegelaten "experts") leidt en de vrijheid van gemeenten om haar uitvoeringspraktijk in te richten onnodig beperkt. Op een principiëler niveau vinden wij dat als de wetgever van oordeel is, zoals in de toelichting staat, dat voor bepaalde doelgroepen "de invulling van de compensatieplicht niet aan het oordeel van de individuele gemeente overgelaten kan worden", de wetgever die doelgroepen dan ook niet naar de Wmo moet overbrengen. Amendement 31 geeft cliënten het recht om een second opinion te vragen. De Wmo biedt al de mogelijkheid dat gemeenten bij de beoordeling of een aanvrager gecompenseerd moet worden een onafhankelijk advies vragen en dat advies laten meewegen bij het besluit. Gemeenten maken hiervan regelmatig gebruik. De status van de second opinion is onduidelijk: heeft het een bindende werking of is het een advies? In het eerste geval is het amendement in strijd met artikel 4 lid 1 van de Wmo die het besluit tot het treffen van voorzieningen ter compensatie neerlegt bij het college van B en W, terwijl dit amendement de verantwoordelijkheid voor dit besluit lijkt neer te leggen bij de externe adviseur van de aanvrager. Bovengenoemde amendementen beogen de positie van de aanvrager te versterken. Dat is een beweging die wij ondersteunen. Om de Wmo goed te laten functioneren dient er een evenwichtig spel van checks-and-balances te zijn. Waar we niet naar toe moeten is een juridisering van die verhouding of een polarisatie van de relatie aanvrager-beoordelaar (zoals bij verzekerde-verzekeraar). Er is wat voor te zeggen dat de mogelijkheden van cliënten die het niet eens zijn met de behandeling door of het oordeel van de gemeenten nu te beperkt zijn. En dat het naar de rechter stappen niet de enige manier moet zijn om een verschil van mening op te lossen. Wij stellen ons voor om vanuit het
03/05
Transitiebureau aandacht te besteden aan het vergroten van dit scala van mogelijkheden, waarbij gedacht kan worden aan second opinion, mediation, ombudsfunctie, etc). Wij zien motie 57 als een ondersteuning daarvan. Het recht op een plan (amendement 42) Het gesprek aan de keukentafel vormt het begin van een antwoord van de gemeente op een vraag van de burger om compensatie. In dit gesprek komt de vraag aan de orde welke oplossingen de aanvrager zelf ziet voor zijn probleem. Het zelf schrijven van een plan, of maken van een plan op basis van een eigen krachtconferentie is één van de mogelijkheden die de gespreksvoerder aan de orde kan stellen. Een dergelijk plan zal worden betrokken bij de uiteindelijke keuze van een ondersteuningsarrangement. Veel gemeenten zijn enthousiast over het concept van de eigen kracht conferentie omdat het goed aansluit bij de uitgangspunten van Wmo-beleid. Maar het wettelijk verankeren van een interessante aanpak voor de gespreksfase is een verkeerde weg. Als alle interessante en veelbelovende aanpakken om aan de keukentafel tot vraagverheldering te komen in de wet of in AMvB's worden verankerd, wordt de Wmo weer net zo'n wet als waar het een reactie op is, met eindeloze rijen indicatieprotocollen en toekenningsregels. Basistarief voor begeleiding (amendement 44) Onze argumenten tegen het wetsvoorstel voor een basistarief voor de huishoudelijke hulp gelden eveneens, en nog veel sterker, voor de begeleiding. Wij verwachten dat dit amendement moeilijk te operationaliseren zal zijn. Begeleiding kent zeer vele verschijningsvormen en kan niet in één productdefinitie worden gevat. Bovendien is de verwachting en uitdrukkelijk ook de bedoeling dat binnen de Wmo veel meer variatie in begeleiding en nieuwe combinaties met andere Wmo-diensten zullen ontstaan. Hoe moet een gemeente in dat verband een begrip als "reële kostprijs" hanteren? Vaste tarieven zullen bovendien leiden tot productverstarring in plaats van productvernieuwing, het denken in "uren leveren" wordt bestendigd, en doelmatigheidsprikkels worden weggenomen. Ook zullen vaste tarieven kostenverhogend zijn voor de cliënten, omdat de eigen bijdrage is afgeleid van het tarief. Kortom, dit amendement belemmert de omslag naar gekanteld werken conform Wmoprincipes, en werkt kostenverhogend voor de burger als belastingbetaler en als cliënt. Uitbreiding van de doelgroep voor dagbesteding (motie 54) en eigenstandig recht op compensatie van mantelzorgers (amendement 21) Motie 54 vraagt de regering de toegang tot dagbesteding ook mogelijk te maken voor burgers die onder de Wet werken naar vermogen of de WSW vallen. Wij vinden deze motie in strijd met de bedoeling van de wetswijziging: Het gaat er niet om zoveel mogelijk kwetsbare burgers weg te zetten in aparte voorzieningen, maar juist om kolommen te doorbreken en een betere integratie van deze burgers in de samenleving te bereiken.. De motie zal daarnaast leiden tot een toename van het gebruik van voorzieningen voor dagbesteding en daarmee tot een forse kostenstijging voor gemeenten, zonder dat daar extra middelen tegenover staan. Amendement 21 stelt dat mantelzorgers ook aanspraak moeten kunnen maken op begeleiding. Wij zijn het daarmee niet eens. Artikel 4 lid 1 van Wmo stelt nu al dat gemeenten de belasting van de mantelzorger betrekken bij de beoordeling of de persoon met de beperking in aanmerking komt voor een Wmo voorziening. Wij verwachten van dit amendement een aanzuigende werking, mede door het gebrek aan criteria.
Verplichting tot instellen Wmo-raad (amendement 29) Artikel 11 van de Wmo geeft gemeenten de verantwoordelijkheid om burgers en maatschappelijke organisaties te betrekken bij de vormgeving van het Wmo-beleid. De instelling van een Wmo-raad is één van de manieren waarop de gemeenten dit kan organiseren. Bijna alle gemeenten hebben een Wmo-raad. Tegelijkertijd zijn zowel gemeenten als cliëntenorganisaties zich er van bewust dat het model van een "raad-die-vergadert-met-agenda-en-notulen" niet het enige of het beste model is om cliënten te laten participeren in het beleid. De centrale vraag is hoe je de zienswijzen en ervaringen van de mensen waarvoor je beleid maakt, tot uitdrukking kan laten komen in dat beleid. Voor veel doelgroepen is "vergaderen" helemaal geen goede of zelfs realistische aanpak om hun denkbeelden aan de beleidsmakers over te brengen. Wat er dus nodig is, is actief samen zoeken naar alternatieve vormen van beleidsparticipatie, en niet het wettelijke verankeren van één aanpak, waarover bovendien weinig klachten worden gehoord.
04/05
Cliënten waar "enige ondoelmatigheid acceptabel is" (motie 50 en amendement 32) Indiener wil bereiken dat deze groep niet overgeheveld wordt of als ze wel overgeheveld wordt zorgen dat in de VNG-modelverordening de begeleiding voor deze groep "op verantwoorde wijze geborgd wordt" en verschil in begeleiding tussen AWBZ en Wmo te voorkomen. Strekking van motie is onduidelijk. Gratis parkeren voor parkeertkaarthouders (amendement 36) Dit amendement beoogt dat houders van een gehandicaptenparkeerkaart in geen enkele gemeente parkeergeld hoeven te betalen. Het amendement is in strijd met de gemeentelijke autonomie ten aanzien van parkeerbeleid en brengt extra kosten voor de gemeente met zich mee. Het amendement gaat bovendien uit van de veronderstelling dat gehandicapten per definitie een laag inkomen hebben en gratis moeten parkeren. Is hier geen sprake van ongelijke behandeling van burgers? Pluriformiteit (amendement 37) Dit amendement verplicht gemeenten om bij hun Wmo-plan aandacht te besteden aan "de bevordering van het bewustzijn omtrent en het rekening houden met de pluriformiteit van de samenleving door de derden". Wij vinden dit overbodig om dat uitgangspunt van de Wmo is dat gemeente maatwerk biedt en dat het ondersteuningsarrangement in overleg met de aanvrager tot stand komt. Als compensatie alleen mogelijk is door een geprofileerde landelijke aanbieder ver weg, dan zullen gemeenten daarvoor moeten zorgen. Dat geldt nu al.
We hopen dat u het bovenstaande kunt gebruiken bij uw afweging over de verschillende moties en amendementen. Wij zijn gaarne bereid deze mail nader toe te lichten. U kunt daartoe contact opnemen met (…) Hoogachtend, mr. R.J.J.M. Pans voorzitter directieraad VNG
05/05
