Financieel toezicht door de provincie
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
Waarom een brochure over toezicht op gemeentefinanciën? Op 7 maart 2002 is de Wet Dualisering Gemeente bestuur inwerking getreden. Deze wet versterkt uw kaderstellende en controlerende positie van de Gemeenteraad. Uw kaderstellende en controlerende taken brengen u meer in contact met de provincie. De provincie heeft immers ook een toezichthoudende taak, namelijk op de gemeentebegroting. Raad en provincie hebben dus gemeenschappelijke belangen, hoewel met verschillende verantwoordelijkheden.
Het duale stelsel heeft ook consequenties voor ons als provinciale toezichthouder op de gemeentefinanciën en voor de relatie tussen de Gemeenteraad en de provinciaal toezichthouder. In deze brochure gaan wij hierop nader in.
Waarom eigenlijk financieel toezicht door de provincie?
€ €
De ultieme reden is ervoor te zorgen dat de gezamenlijke gemeenten niet onnodig hoeven bij te dragen aan het oplossen van financiële problemen die zich in een gemeente kunnen manifesteren. In jargon heet dit het bewaken van de collectiviteit van het artikel-12instrument. De provincie heeft als expliciete taak zoveel mogelijk te voorkomen dat een gemeente in een uitzichtloze financiële positie geraakt en haar problemen moet oplossen op kosten van andere gemeenten. Deze taak is in de Gemeentewet vastgelegd. Mocht het onverhoopt toch zover komen dat een gemeente in een artikel-12-situatie geraakt, dan krijgt de gemeente een aanvullende uitkering uit het Gemeentefonds. Dit gaat ten koste van de uitkering die de andere gemeenten uit het Gemeentefonds krijgen. Uiteindelijk, na advisering door onder meer de provincie, bepalen de beheerders van het Gemeentefonds, de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (bzk) en de staatssecretaris van Financiën of de gemeente in aanmerking komt voor aanvullende steun. De provincie moet er dus voor zorgen, voor zover dat in haar vermogen ligt, dat financiële problemen worden voorkomen. In de regel betekent dit dat een aanvraag van een gemeente voor een aanvullende artikel-12-uitkering niet uit de lucht komt vallen. Als de provincie haar werk goed doet, zijn er voorafgaand aan zo’n aanvraag intensieve contacten geweest met de betrokken gemeente en waarschuwingssignalen afgegeven, al dan niet in de vorm van een verzwaard toezichtregime, in jargon preventief toezicht genoemd. Het betekent ook dat de provincie haar oordeel over de financiële situatie van een gemeente niet onder stoelen of banken steekt en dit expliciet en soms publiekelijk naar voren brengt.
Wat is de inhoud van het toezicht? Commerciële bedrijven worden getoetst op financiële kengetallen als solvabiliteit, liquiditeit en vooral rentabiliteit. Een onrendabel bedrijf gaat failliet.
€ €
Was toezicht op gemeenten ook maar zo simpel! Gemeenten bestaan omdat de wetgever dat heeft gewild en niet de markt. Gemeenten zullen bijvoorbeeld, vaak investeringen doen die niet rendabel zijn, maar vooral worden gedaan vanwege het maatschappelijk nut dat ze opleveren. Bedrijven streven naar rendement. Gemeenten kunnen, uiteraard binnen de kaders van wet- en regelgeving, hun eigen afwegingen maken: welke voorzieningen moeten er komen en welke kwaliteit moeten ze hebben? De gemaakte keuzen hebben invloed op de financiële positie van een gemeente. Een gemeente kan kiezen voor een laag voorzieningenniveau. Dat kan betekenen dat de belastingdruk laag kan blijven of dat grote reserves worden gekweekt. Een hoog voorzieningenniveau kan tot financiële krapte leiden en een hoge lokale belastingdruk. Je kunt dus ook niet zomaar gemeenten met elkaar vergelijken zonder dat je oog hebt voor deze verschillen. De provincie bemoeit zich niet met uw eigen beleidskeuzen. Alleen als deze ertoe leiden dat deze beleidskeuzen financieel niet verantwoord zijn en uw financiële positie te veel onder druk zetten, laten wij van ons horen. Het uitgangspunt van de wet en dus van ons toezicht is dat de begroting reëel sluitend is (reëel wil in dit verband zeggen dat voldaan moet zijn aan een aantal uitgangspunten van een goed financieel beleid en beheer). Mocht dat niet zo zijn, dan verlangen wij dat in ieder geval dat maatregelen zijn genomen die ervoor zorgen dat de begroting binnen enkele jaren sluitend is. Effectief toezicht staat of valt met de manier waarop wordt gecontroleerd. Uiteraard is de wettelijke taak van de toezichthouder daarbij leidend. Binnen dit kader zie je bij vele toezichthouders (niet alleen op financieel maar ook op andere gebieden) de nadruk verschuiven van gedetailleerde controles naar het beoordelen van de risico’s van degenen die aan onder toezicht zijn onderworpen. In toenemende mate spitsen toezichthouders zich toe op risicoanalyses: zijn de zaken beheersmatig op orde en waarvan heb ik als toezichthouder eigenlijk helemaal geen goed beeld? Kortom, het opsporen van de witte vlekken.
De benadering van de risicoanalyse is ook een belangrijke insteek voor de provincie Zuid-Holland bij de invulling van de financiële toezichttaak. Het duale stelsel versterkt dit. Gemeentebegrotingen gaan immers sterk van elkaar afwijken gegeven de verschillende prioriteiten die worden gesteld in de vorm van het aantal beleidsprogramma’s. In het verleden waren de begrotingen van gemeenten in redelijke mate uniform van opzet conform de voorgeschreven functionele indeling van de begroting. In de toezichtanalyse haakt de provincie Zuid-Holland aan bij de nieuwe programmabegroting en de verplichte paragrafen 1. Vooral de paragrafen moeten een adequaat beeld schetsen, zowel kwalitatief als kwantitatief. Zo niet, dan wordt doorgevraagd om de witte vlekken zichtbaar te maken. Belangrijke onderwerpen daarbij zijn: een deugdelijke planning- en controlcyclus, zodat tijdig inzicht bestaat in de actuele financiële situatie; adequate beheers- en onderhoudsplannen voor wegen, gebouwen, riolering, etc; en transparante grondexploitaties, inclusief beheersmatige aspecten als reguliere actualisaties. Wij vinden het belangrijk op te merken dat u als Gemeenteraad vanzelfsprekend zelf verantwoordelijk bent voor uw eigen beleidskeuzes, prioriteitstelling, organisatie en processen, etc. Als provinciaal toezichthouder willen wij vervolgens weten hoe u deze verantwoordelijkheden hebt ingevuld, zodat wij inzicht krijgen in de beheersmatige risico’s die u al dan niet loopt. De grootste verandering voor de toezichthouder is dat financieel toezicht meer dan in het verleden een proces door het hele jaar heen zal zijn. Voordat de begroting de provincie officieel bereikt (zoals bekend vóór 15 november), zal op basis van gesprekken met ambtenaren en bestuurders en bestudering van stukken als de jaarrekeningen, beleidsnota’s en beheersplannen al een beeld moeten zijn ontstaan of een gemeente op enigerlei gebied financiële risico’s loopt. De eigenlijke begroting zal dit beeld moeten bevestigen. Als dat niet het geval is, is er hetzij iets niet in orde met de door de provincie gehanteerde methodiek, hetzij met de informatie die vanuit de gemeente is ontvangen. Dit betekent, waar nodig, een meer pro-actievere werkwijze en intensivering van contacten met gemeenten.
1 Voor gedetailleerde informatie over het toezicht zij verwezen naar het Beleidskader Financieel Toezicht op de website van de provincie Zuid-Holland (www.pzh.nl).
De provincie als adviseur Onderdeel van de toezichttaak van de provincie Zuid-Holland is ook het verlenen van advies op het gebied van gemeentefinanciën. Zo wordt de jaarlijkse kengetallenbrochure door gemeenten goed bekeken, onder meer om te zien hoe de lasten van de eigen burgers zich verhouden tot die van buurgemeenten. Verder verricht de provincie in samenwerking met de Inspectie Financiën Lokale en provinciale Overheden (iflo) van het ministerie van bzk zogenoemde begrotingsscans voor individuele gemeenten, inclusief benchmarking met andere gemeenten. Deze begrotingsscans kunnen voor 1 januari bij de provincie worden aangevraagd. Samen met het ministerie van bzk stellen wij vervolgens prioriteiten op basis van de urgentie van de financiële problemen die de aanvragende gemeenten hebben. Ook onze capaciteit heeft immers grenzen.
€ €
Tenslotte zien wij onze taak ook als kennisbank. Gemeenten kunnen bij ons met veel van hun vragen terecht. Door onze contacten met het Rijk, de andere provincies en uiteraard de gemeenten zijn wij vaak in staat om, ook als wij niet direct een antwoord op uw vragen hebben, deze contacten te benutten om u alsnog van dienst te kunnen zijn.
Wat is de relatie met de rol van andere toezichthouders? Naast de provincie hebben natuurlijk ook de accountant en de lokale rekenkamer een controlerende taak op de financiële situatie van een gemeente. Het belangrijkste verschil met de provincie is dat de beide andere controlerende organen zich in hun analyses hoofdzakelijk richten op wat nu is of wat is geweest, terwijl de provincie vooral vooruit kijkt. De accountant oordeelt of de jaarrekening door de beugel kan. De lokale rekenkamer zal zich vooral richten op doeltreffendheid en doelmatigheid van gemeentelijk beleid. De provincie moet beoordelen of een gemeente in de nabije toekomst niet in een uitzichtloze financiële positie geraakt en dus andere gemeenten financieel kan belasten.
Daarbij geldt wel dat de toetsing door de provincie en de accountant is gebaseerd op dezelfde wettelijke voorschriften. Aanbevelingen gaan vaak in dezelfde richting, bijvoorbeeld ten aanzien van beheersmatige problemen, zoals het ontbreken van beheersplannen. Het accountantsrapport is in ieder geval verplichte kost voor de provinciale toezichthouder.
Doet de provincie het werk van de Raad nog eens dunnetjes over? De positie van de Raad in het duale stelsel vraagt om een andere taakopvatting van raadsleden, die veel meer in de richting gaat van kaderstellend en beleidscontrolerend. En juist bij dit laatste is er een zeker raakvlak met de controlerende rol van de provincie. Toch is er een duidelijk verschil. De Raad toetst vooral of het beleidsprogramma – vanaf dit jaar de programmabegroting – wordt uitgevoerd. Niet anders dan in het verleden, bemoeit de provincie zich in beginsel niet met de beleidskeuzes die een gemeente maakt, maar wordt getoetst of de gemeentebegroting voldoet aan de eisen die de Gemeentewet en het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (voorheen het Besluit Comptabiliteitsvoorschriften 1995) stellen.
En … wat betekent dit voor de relatie tussen de provincie en de gemeenteraad? In voorgaande jaren heeft de provincie zich in de officiële communicatie met gemeenten over de toetsing van de begroting en rekening altijd gewend tot het college van Burgemeester en Wethouders. Dit verandert: teneinde invulling te geven aan de doelstellingen van de Wet Dualisering Gemeentebestuur richt de provincie zich voortaan in de schriftelijke communicatie rechtstreeks tot de gemeenteraad. Vanzelfsprekend informeren wij ook het college van Burgemeester en Wethouders. Als wij een bestuurlijk overleg met uw gemeente over uw begroting hebben, dan zullen wij ons tot de Raad richten. De Raad stelt vervolgens zelf zijn delegatie vast. Wij vinden het verstandig dat ook de wethouder Financiën aan het overleg deelneemt. De beslissing is uiteraard aan u.
Gekoppeld aan het streven naar een expliciete inhoudelijke oordeelsvorming vanuit de provincie kan de wijze van communiceren gepaard gaan met een grotere publiciteit dan in het verleden. Het is aan de Raad om invulling te geven aan de wijze waarop op de oordeelsvorming van de provincie wordt ingegaan en om in overleg met het College van B&W te zorgdragen voor implementatie van met ons gemaakte afspraken. Overigens zal de provincie zich, en dan met name het bureau Financieel Toezicht, in de dagelijkse contacten en informatie-uitwisseling voornamelijk blijven richten tot het dagelijks bestuur en de ambtenaren van uw gemeente.
Vragen? Mocht u vragen hebben over deze brochure of een nadere toelichting wensen, dan kunt u zich richten tot Flip Huisman, afdelingshoofd Financieel Toezicht, Rechtsbescherming en Archiefinspectie (telefoon: 070 441 66 56), of Marc Wijnands, bureauhoofd Financieel Toezicht van de provincie Zuid-Holland (telefoon: 070 441 66 58).
Colofon Ontwerp: bureau Vormgeving. Druk: NKB Bleiswijk.
20032478
