Eindrapport implementatieadviseur Nazorg voor de VNG
15 april 2011 versie 1.1 Wicher Pattje
INHOUDSOPGAVE INHOUDSOPGAVE ............................................................................................................................. 2 1.
Opdracht en leeswijzer.................................................................................................................. 3 1.1. De opdracht ....................................................................................................................... 3 1.2. Leeswijzer .......................................................................................................................... 4
2.
De stand van zaken met betrekking tot de nazorg ........................................................................ 5 2.1. De grote lijnen in de landelijke ontwikkeling ................................................................... 5 2.2. Enkele opmerkelijke uitkomsten uit de enquete .............................................................. 6 2.3. Geen nieuwe ‘ranking’ van gemeenten ............................................................................. 8
3.
Het functioneren van het Samenwerkingsmodel Nazorg ........................................................... 10 3.1. Het functioneren van het Samenwerkingsmodel Nazorg op hoofdlijnen ...................... 10 3.2. Actualisering van het Samenwerkingsmodel nazorg ....................................................... 11 3.3. Witte vlekken in het Samenwerkingsmodel ................................................................... 12
4.
Regionale plaatsing ..................................................................................................................... 13
5.
Aspecten van (regionale) nazorg die extra aandacht behoeven ..................................................17 5.1. Initiatieven DJI (Orka en TRA) .......................................................................................17 5.2. Privacy en informatie-uitwisseling ................................................................................. 18 5.3. Inzet van re-ïntegratiebudgetten .................................................................................... 20 5.4. Kleine gemeenten en regiovorming ................................................................................ 20 5.5. DPAN en Mens Centraal ................................................................................................. 21
6.
Borging van de nazorg in de toekomst........................................................................................ 23 6.1. Gescheiden ontwikkelingen ............................................................................................ 23 6.2. Gezamenlijke verantwoordelijkheden ............................................................................ 23 6.3. Borging en doorontwikkeling.......................................................................................... 24
7.
Tot slot ........................................................................................................................................ 27
-2-
1.
Opdracht en leeswijzer Dit is de derde rapportage die ik in mijn rol van implementatieadviseur voor het “Samenwerkingsmodel Nazorg ex-gedetineerde burgers” uitbreng. De eerste tussenrapportage verscheen (in z’n definitieve vorm) in juni 2010. De tweede tussenrapportage verscheen half januari 2011. In bijlage 1 is een hele korte samenvatting gemaakt van beide tussenrapportages.
1.1. De opdracht De opdracht van de implementatie-adviseur is geformuleerd in het plan van aanpak van het programma Sluitende Aanpak Nazorg. In het kort komt die opdracht op het volgende neer: De implementatieadviseur nazorg bevordert datgene dat aan de gemeentelijke kant nodig is, om het Samenwerkingmodel tot een succes te maken. Meer concreet: de implementatieadviseur bevordert dat: de centrumgemeenten Maatschappelijke Opvang voor het eind van 2010 bestuurlijke afspraken hebben gemaakt met hun regiogemeenten over de wijze waarop de nazorg aan ex-gedetineerde burgers in de regio gestalte zal krijgen en wat daarbij de verhouding is tussen de centrumgemeente en de regiogemeenten; de gemeenten in de regio’s voor Maatschappelijke Opvang op bestuurlijk niveau afspraken hebben gemaakt met de Penitentiaire Inrichtingen (PI’en) in hun omgeving over de samenwerking met betrekking tot nazorg; de gemeenten in de regio’s voor Maatschappelijke Opvang op bestuurlijk niveau afspraken hebben gemaakt met de maatschappelijke organisaties, die in de regio (delen van) de nazorg uitvoeren. Bij de laatste twee punten komen ook de instrumenten om de hoek kijken. De gemeenten kunnen alleen maar afspraken met de PI’en en met de maatschappelijke organisaties maken, als ze samen beschikken over de instrumenten om aan nazorg invulling te geven. De afspraken dienen dus enerzijds om de verantwoordelijkheden en de regie bij nazorg vast te leggen en anderzijds om vast te leggen welke instrumenten ingezet worden om tot nazorg te komen. In de opdracht is bewust het woord ‘bevorderen’ gebruikt. De gemeenten zijn, hoewel leden van de VNG, autonoom in hun vertaling en hun invulling van de overeenkomsten die de VNG als hun vereniging sluit. De rol van de VNG beperkt zich in de praktijk dus tot de volgende punten: het informeren van gemeenten over de achtergronden van het Samenwerkingsmodel; het aangeven van de eventuele urgentie ervan en te bevorderen dat het gevoel van urgentie wordt gedeeld; het toelichten van acties die van gemeentezijde nodig zijn om haar deel van de overeenkomst te kunnen naleven;
-3-
het adviseren van individuele gemeenten over het organiseren van die acties in de specifieke context van die gemeente, liefst aan de hand van voorbeelden uit vergelijkbare gemeenten.
1.2. Leeswijzer Deze eindrapportage bestaat naast dit eerste hoofdstuk uit vijf andere hoofdstukken: Hoofdstuk 2 geeft een beeld van de stand van zaken met betrekking tot nazorg aan exgedetineerde burgers in het eerste kwartaal van 2011. Enerzijds behandelt dit hoofdstuk in het kort de stand van zaken met betrekking tot de regionale samenwerking. Anderzijds gaat dit hoofdstuk over de kwaliteit van de nazorg in de diverse regio’s in termen van de beschikbaarheid van voorzieningen, de kwaliteit van de samenwerking en de informatieuitwisseling. Hoofdstuk 3 gaat nader in op het functioneren van het Samenwerkingsmodel Nazorg. Hoofdstuk 4 gaat, als gedeeltelijke uitwerking van hoofdstuk 3 nader in op het functioneren van de regionale plaatsing. Hoofdstuk 5 behandelt een aantal ontwikkelingen die van groot belang zijn voor een gezonde doorontwikkeling van nazorg aan ex-gedetineerde burgers. Hoofdstuk 6 beschrijft al hetgeen nodig is om de ontwikkelingen die op het gebied van nazorg in de afgelopen jaren tot stand zijn gekomen, te kunnen borgen en om te kunnen komen tot een doorontwikkeling. Hoofdstuk 7 is een kort slothoofdstuk.
-4-
2.
De stand van zaken met betrekking tot de nazorg
Teneinde de stand van zaken met betrekking tot de nazorg goed in beeld te kunnen brengen, heb ik in de tweede helft van maart 2011 weer een enquête gehouden onder de 49 nazorgregio’s1. De uitkomsten van de enquête en de toelichting daarop zijn opgenomen in bijlage 2.
2.1. De grote lijnen in de landelijke ontwikkeling Bestudering van de uitstroomcijfers van DJI over 2010 en de uitkomsten van de enquête leidt in grote lijnen tot de conclusie dat er in vrij korte tijd door het hele land grote vorderingen zijn gemaakt op het gebied van de gecoördineerde aanpak van nazorg. Uit de werkzaamheden van de netwerkadviseurs nazorg van DJI weten we dat gemeenten pas tussen 2005 en 2007 nazorg aan ex-gedetineerde burgers zijn gaan beschouwen als een gemeentelijke taak. Vanaf 2007 is er een ontwikkeling waar te nemen waarin gemeenten op alle vijf leefgebieden ook serieus werk van nazorg zijn gaan maken. In 2011, nog maar vier jaar later, stroomt meer dan 90% van de ex-gedetineerden uit naar een gemeente waarin – al dan niet in regionaal verband – met alle PI’en en maatschappelijke organisaties wordt samengewerkt om de nazorg op het gewenste kwaliteitsniveau te brengen, en waarin procedures en afspraken worden gehanteerd die door bij alle betrokken partijen worden geaccepteerd en nageleefd. Dat is in vrij korte tijd een enorme stap voorwaarts. Daarin zijn vier elementen van grote betekenis geweest: a. Het creëren (in 2006) bij DJI van tijdelijke formatie voor de (aanvankelijk vijf) netwerkadviseurs nazorg en bij iedere PI een zekere formatie voor Medewerkers Maatschappelijk Dienstverlening (MMD’ers); b. Het starten (in 2008) van het Programma Sluitende Aanpak Nazorg op het ministerie van Justitie als onderdeel van het programma van het vorige kabinet “Veiligheid begint bij Voorkomen” c. Het ondertekenen van het Samenwerkingsmodel Nazorg (in 2009) door het ministerie van Justitie en de VNG, waarbij wordt overeengekomen dat de partijen zich zullen inzetten voor over de gezamenlijke uitvoering van het Samenwerkingsmodel Nazorg. d. Het aanstellen vanuit de VNG (in 2010) van een implementatieadviseur (ondergetekende), die de gemeenten (vanuit de gemeenten, voor de gemeenten) moest 1
De 49 nazorgregio’s zijn de 43 regio’s voor de Maatschappelijke Opvang aangevuld met zes subregio’s (Hoogeveen, Harderwijk, Tiel, Roermond, Sittard-Geleen en Kerkrade) die om organisatorische redenen in goed overleg tussen de gemeente onderling zijn gevormd ofwel omdat de nazorg in die regio in een apart Veiligheidshuis is georganiseerd, ofwel omdat de vorming van een subregio om geografische redenen meer voor de hand lag.
-5-
helpen bij het implementeren (liefst in regionaal verband) van de afspraken in het Samenwerkingsmodel. Over het rendement van nazorg tasten we nog grotendeels in het duister. Weliswaar zijn er wetenschappelijke onderzoeken2 die aantonen dat nazorg maatschappelijk rendement oplevert, maar een systematische check op de effecten van nazorg ontbreekt. Gelukkig is het WODC een Nazorgmonitor gestart, waaruit op termijn de effecten van nazorg zullen blijken.
2.2. Enkele opmerkelijke uitkomsten uit de enquete Samenwerking tussen gemeenten onderling
Zoals uit bijlage 2 blijkt, verwachten 42 van de 49 regio’s in de loop van 2011, maar in ieder geval aan het eind van 2011, afspraken te hebben gemaakt over nazorg met alle gemeenten in hun regio. Zes regio’s verwachten dat ze in 2011 met tenminste een aantal gemeenten afspraken zullen hebben kunnen maken over nazorg. Of de verwachtingen uitkomen zal moeten worden gecontroleerd aan de hand van een volgende enquête in het voorjaar van 2012. Samenwerking met PI’en
In twintig regio’s bestaan bestuurlijke afspraken met één of meerdere PI’en. En in nog eens twaalf andere regio’s bestuurlijke bestaan afspraken tussen de centrumgemeenten en één of meer PI’en. In zeventien regio’s bestaan nog in het geheel geen afspraken met PI’en. Dat laatste lijkt op het eerster gezicht vrij alarmerend. Maar is het dat wel? In de praktijk blijkt dat in alle regio’s wel werkafspraken zijn gemaakt met één of meer PI’en. Meestal zijn dat afspraken op het niveau van het hoofd Bureau Selectie en Detentiefasering (BSD), zijnde de leidinggevende van de MMD’ers in de PI. Dat geldt ook voor de zeventien regio’s waar (nog) geen bestuurlijke afspraken bestaan. Functionele werkafspraken bestaan daar wel degelijk. Er wordt ook in die regio’s dus gezamenlijk aan nazorg gewerkt. Maar in regio’s waar alleen werkafspraken zijn gemaakt, ontbreekt de bestuurlijke borging. Samenwerking met maatschappelijke organisaties
In de enquête is gevraagd – ingegeven door het feit dat het mijn opdracht is om onder andere het maken van regionale afspraken met maatschappelijke organisaties te bevorderen – of er in de regio dergelijke afspraken zijn gemaakt. Dat is gevraagd voor woningcorporaties, voor instellingen voor schuldhulpverlening en voor zorginstellingen. Dat leidt tot het volgende overzicht:
2
zie o.a. P. Nelissen (2010): Evaluatie Veiligheidshuizen Limburg
-6-
woningcorporaties schuldhulpverlening zorginstellingen
bestuurlijke afspraken in de regio 15 13 23
bestuurlijke afspraken met centrumgemeente 15 17 12
geen bestuurlijke afspraken 19 19 14
Het relatief grote aantal regio’s waarin alleen de centrumgemeente bestuurlijke afspraken heeft gemaakt, zijn goed verklaarbaar: er waren met deze partijen vaak al afspraken vanuit de centrumgemeente over de Maatschappelijke Opvang en die zijn vaak vrij eenvoudig verlengd naar ex-gedetineerde burgers. Ook bij de maatschappelijke organisaties geldt overigens dat – ook als er geen bestuurlijke afspraken bestaan – er wel werkafspraken zijn gemaakt en er ook in bijna alle gevallen medewerkers vanuit de betrokken maatschappelijke organisaties deelnemen aan het gemeentelijk nazorgoverleg, of als vaste contactpersoon vanuit dat overleg kunnen worden benaderd. Onderdelen van het nazorgproces met een overwegend hoge kwaliteit
Het eerste dat opvalt, is dat vanuit de gemeenten de samenwerking met de (MMD’ers in de) PI’en en de maatschappelijke organisaties overwegend als (zeer) positief wordt beoordeeld. Dat was bij de eerste tussenrapportage nog beduidend anders. In dat opzicht is dus sprake van een gestage vooruitgang, die overigens ook al in de tweede tussenrapportage zichtbaar was. Een aantal zaken dat een jaar geleden nog moeizaam liep, verloopt nu, zo blijkt uit de enquête, een stuk soepeler. Dat gaat ondermeer om de volgende zaken: de mogelijkheid om vanuit de PI een identiteitsbewijs te regelen (80% goed tot zeer goed); de mogelijkheid om vanuit de PI een bijstandsuitkering aan te vragen (55% goed tot zeer goed); een zodanige informatieoverdracht van zorginstellingen naar ketenpartners dat die laatsten hun werk kunnen doen (63% goed tot zeer goed); in het algemeen de medewerking vanuit de PI’en om nazorg al tijdens detentie te kunnen starten (85% goed tot zeer goed). Over al deze zaken zijn zowel door mij als implementatieadviseur, maar meer nog door de netwerkadviseurs nazorg van DJI steeds best practices uitgewisseld van regio’s waar het goed liep naar regio’s waar het nog niet goed liep. En dat heeft onmiskenbaar resultaat gehad. Onderdelen van nazorg met een overwegend lage kwaliteit
Uit de enquête blijkt dat er twee onderwerpen zijn die nog steeds overwegend slecht lopen. De beschikbaarheid van woningen voor terugkerende ex-gedetineerde burgers (66% slecht tot zeer slecht);
-7-
De beschikbaarheid van mogelijkheden om ex-gedetineerde burgers met een licht verstandelijke beperking te plaatsen in een zorgvoorziening voor begeleiding of ondersteuning (en soms voor begeleid wonen) (33% slecht tot zeer slecht, 45% neutraal)
Beide onderwerpen waren bekend en werden ook al in de eerste tussenrapportage genoemd. De geringe beschikbaarheid van woningen heeft vooral te maken met de algemene stagnatie op de woningmarkt en met het relatief hoge percentage woningen voor bijzondere doelgroepen dat gemeenten van woningcorporaties vragen. In veel steden is gewoon de grens bereikt van de beschikbaarheid van dat soort woningen. De voorzieningen voor ex-gedetineerden met een licht verstandelijke beperking zijn eigenlijk over de hele linie een probleem. Dat probleem zal gaan groeien indien de indicatie-grens om met een verstandelijke handicap in aanmerking te komen voor een Awbz-voorziening van een IQ van 85 weer terug zou gaan naar een IQ van 70. In mijn eerste tussenrapportage heb ik een aanbeveling over deze doelgroep gedaan, die helaas nog integraal van toepassing is3.
2.3. Geen nieuwe ‘ranking’ van gemeenten In de beide tussenrapportages heb ik een rangschikking gemaakt van de (eerst 43 en later) 49 nazorgregio’s waaruit de voortgang van het proces van regionalisering was af te lezen. Met een kleurcode werd aangegeven in hoeverre gemeenten er naar verwachting in 2010 in zouden gaan slagen (eerste tussenrapportage), dan wel in 2010 in waren geslaagd, of in de loop van 2011 in zouden gaan slagen (tweede tussenrapportage) om het proces van regionalisering met succes af te ronden. De aanduiding van gemeenten met kleurcodes in de eerste tussenrapportage had nog een hoog subjectief gehalte omdat die alleen gebaseerd was op gesprekken die ik met de nazorgmedewerkers in de centrumgemeente had gevoerd. In de tweede tussenrapportage was een meer objectieve basis gebruikt door uit te gaan van de antwoorden die de centrumgemeenten zelf hadden gegeven in de enquête. In deze eindrapportage heb ik niet weer een rangschikking gemaakt van de 49 regio’s. De reden daarvoor is dat de vragen in de enquête niet vergelijkbaar zijn met die van de tweede tussenrapportage. Het lijkt me niet wenselijk om binnen één jaar drie ‘rankings’ te publiceren die onderling niet vergeleken kunnen worden. Mijn enquêtevragen bij dit eindrapport waren vooral bedoeld om een betrouwbaar beeld te krijgen van enerzijds de bestuurlijke afspraken
3
Onderzoek vrij gedetailleerd wat de aard en de omvang is van de doelgroep Licht Verstandelijk Gehandicapten (LVG) in de detentie en doe aanbevelingen voor zowel de verbetering van de opvang/huisvesting als voor de verbetering van de zorg na detentie.
-8-
en anderzijds de kwaliteit van de samenwerking en de beschikbaarheid van nazorgvoorzieningen. Het heeft wel zin deze enquête volgend jaar te herhalen en de uitkomsten van die twee nauwgezet met elkaar te vergelijken, om te zien of er binnen de regio’s voortgang gemaakt wordt.
-9-
3.
Het functioneren van het Samenwerkingsmodel Nazorg
3.1. Het functioneren van het Samenwerkingsmodel Nazorg op hoofdlijnen Het Samenwerkingsmodel Nazorg (hierna Samenwerkingsmodel) is in feite een overeenkomst tussen het Gevangeniswezen enerzijds en de VNG anderzijds. In het Samenwerkingsmodel zijn alle essentiële elementen van de nazorg aan ex-gedetineerde burgers vastgelegd: het legt de doelen vast die met nazorg worden nagestreefd; het legt de verantwoordelijkheden vast van het Gevangeniswezen en van de gemeenten in het kader van nazorg; het legt de wijze vast waarop het Gevangeniswezen en de gemeenten met elkaar communiceren over nazorg; en het legt de filosofie vast die onder de hele aanpak van de nazorg ligt. Dat laatste onderdeel is misschien wel het belangrijkste. De filosofie is als het ware de visie op nazorg: een richtsnoer voor de aanpak die nazorg tot een succes kan maken. Die filosofie is even simpel als krachtig: buiten blijven begint binnen4, oftewel een succesvolle nazorg begint al in de PI; nazorg dient z’n beslag te krijgen in regionale samenwerkingsverbanden van PI’en, gemeenten en maatschappelijke organisaties; de regie van de nazorg ligt bij (samenwerkende) gemeenten; nazorg komt tot stand door een integrale aanpak op vijf leefgebieden, rekening houdend met de specifieke positie van de ex-gedetineerde; nazorg dient zoveel mogelijk aan te sluiten op de levensloop van de betreffende exgedetineerde. Voor een succesvolle aanpak van het eerste onderdeel (buiten blijven begint binnen) is het tweede onderdeel een voorwaarde. Immers: gemeenten en maatschappelijke organisaties kunnen alleen maar dan reeds in de PI (dus nog tijdens detentiefase) starten met de (voorbereiding op) nazorg, als de betreffende PI onderdeel uitmaakt van hun regionale samenwerkingsverband. En dat laatste heeft alleen maar zin als het merendeel van de gedetineerden uit die regio afkomstig is uit de betreffende PI’en in (of vlakbij) de regio. Daarmee zijn we aangeland bij het vraagstuk van de regionale plaatsing. Regionale plaatsing is het hart van de filosofie van het Samenwerkingsmodel. Des te teleurstellender is het, dat geconstateerd moet worden dat die kern van het Samenwerkingsmodel niet functioneert. Die constatering wordt in het volgende hoofdstuk verder onderbouwd.
“Buiten blijven begint binnen” is ook het motto van de kernboodschap voor het Samenwerkingsmodel Nazorg, zoals die begin 2010 is ontwikkeld.
4
- 10 -
Los van het falen van de regionale plaatsing is de kracht van het Samenwerkingsmodel, dat zowel PI’en als gemeenten een kader hebben waarbinnen zij in nauwe aansluiting op elkaar hun nazorgtaken en –verantwoordelijkheden kunnen uitvoeren. Bij de totstandkoming van het Samenwerkingsmodel hebben niet alleen medewerkers uit gemeenten, de VNG, het ministerie van Justitie en het Gevangeniswezen meegedacht en meegeschreven. Er is ook een stevige input geweest vanuit de (koepelorganisaties van) de diverse maatschappelijke organisaties. Dat is in de praktijk goed te merken. In de vijftien maanden dat ik implementatieadviseur nazorg actief ben geweest voor de VNG, heb ik in geen enkele regio gemerkt dat de uitgangspunten of de beschrijving van de werkwijze in het Samenwerkingsmodel ook maar door één van de deelnemende partijen in lokale of regionale samenwerkingsverbanden ter discussie zijn gesteld. Doelen en werkwijze van het Samenwerkingsmodel zijn in heel Nederland uitgangspunt. Dat bijna alle regio’s worstelen met de gevolgen van een (veel te) geringe mate van regionale plaatsing, doet daaraan niets af. De in het Samenwerkingsmodel vastgelegde verantwoordelijkheden en werkwijze zijn voor alle nazorgpartijen in de praktijk leidend. Zonder aarzeling durf ik dan ook te stellen dat het Samenwerkingsmodel voorziet in de behoefte waarvoor het is gemaakt.
3.2. Actualisering van het Samenwerkingsmodel nazorg Op dit moment (begin april 2011) wordt gewerkt aan de actualisering van het Samenwerkingsmodel. Een aantal nieuwe ontwikkelingen wordt aan de tekst toegevoegd (met name de nieuw ontwikkelde procedures voor het starten van arbeidsre-integratie en schuldhulpverlening tijdens detentie) en er wordt een aantal redactionele wijzigingen doorgevoerd. In feite gaat het om een beperkte aanpassing. In zekere zin is dat jammer. Het Samenwerkingsmodel is, zoals in de vorige paragraaf uiteengezet, vooral een overeenkomst tussen Gevangeniswezen en gemeenten (vertegenwoordigd door de VNG). Nazorg aan ex-gedetineerde burgers kan echter niet worden gegeven zonder de inzet van een hele serie maatschappelijke organisaties. Hoewel het in de praktijk niet tot discussie leidt, zou het voor het commitment aan de doelen van het Samenwerkingsmodel goed zijn als op landelijk niveau de vertegenwoordigers van deze maatschappelijke organisaties het Samenwerkingsmodel mede zouden ondertekenen. En het zou nog beter zijn als zij hun verantwoordelijkheden en werkwijze in het kader van nazorg in het Samenwerkingsmodel zouden willen vastleggen.
- 11 -
3.3. Witte vlekken in het Samenwerkingsmodel Er zijn in mijn ogen twee onderwerpen die in het Samenwerkingsmodel node worden gemist. Dat zijn: de samenwerking tussen de PI, de reclassering en de gemeente, in al die gevallen waarin de reclassering in de extramurale fase belast is met het toezicht op een gedetineerde; de essentiële kenmerken van de verschillende in de praktijk voorkomende modellen van regionale samenwerkingsverbanden. Beide onderwerpen zullen niet in de actualisering worden meegenomen. Er is bij deze actualisering voor gekozen om geen nieuwe onderdelen aan het Samenwerkingsmodel toe te voegen. Daarmee wordt echter in mijn ogen aan de voortgang en de verdere kwaliteitsverbetering van de nazorg aan ex-gedetineerde burgers – en in het bijzonder de rol die gemeenten daarin kunnen hebben - geen dienst bewezen. Ik kom op dit punt dan ook met een aanbeveling. Aanbevelingen
Ga na of er nog meer ‘witte vlekken’ zijn in het Samenwerkingsmodel die, omdat ze niet goed geregeld zijn, of omdat ze verkeerd geregeld zijn, de kwaliteit van de nazorg negatief beïnvloeden. Start na de zomervakantie van 2011 een samenwerkingsproject met het Gevangeniswezen, het ministerie van Veiligheid en Justitie, de VNG, vertegenwoordigers van gemeenten en van 3RO (en waar nodig vertegenwoordigers van maatschappelijke organisaties) om de gesignaleerde witte vlekken in het Samenwerkingsmodel van een deugdelijke inhoud te voorzien. Rond dit samenwerkingsproject voor 31 december 2011 af. Publiceer de veranderingen op de website van het CCV. Stel alle betrokken partijen per email op de hoogte van het feit dat het Samenwerkingsmodel Nazorg een op een aan toe tot dan toe ontbrekende onderdelen is aangevuld.
- 12 -
4.
Regionale plaatsing In de eerste tussenrapportage heb ik, omdat de geïnterviewde nazorgmedewerkers van de centrumgemeenten daar massaal over klaagden, veel aandacht besteed aan het gebrek aan regionale plaatsing. In de tweede tussenrapportage had ik in de enquête de vraag opgenomen om een schatting te maken van het aantal PI’en dat verantwoordelijk is voor 80% van de uitstroom naar de betreffende centrumgemeente. Op basis van de antwoorden leek het er op dat gemeenten de regionale plaatsing in 2010 behoorlijk beter was verlopen dan in 2009. Op basis van het onderzoek dat ik in het kader van dit eindrapport heb verricht, blijkt helaas dat er in 2010 slechts sprake is van een minimale verbetering. Hoe luidt op dit moment de afspraak?
Regionale plaatsing is door het Gevangeniswezen nu als volgt gedefinieerd: a. Het insluiten van preventief gehechten vindt plaats in het arrondissement van vervolging. b. Veroordeelden met een strafrestant korter dan vier maanden, kortverblijvenden en langverblijvenden in de laatste vier maanden van detentie, worden met het oog op een soepele overdracht naar de gemeente en eventuele andere partners geplaatst in het arrondissement van vestiging na detentie of in een aanpalend arrondissement. c. Langverblijvenden, gedetineerden met een straf of strafrestant langer dan vier maanden worden supraregionaal geplaatst (voor een gedetineerde die nog jaren detentie te gaan heeft, is de voorbereiding van de overdracht naar de gemeente immers nog niet aan de orde), tenzij de capaciteit in het betreffende of aanpalende arrondissement (na plaatsing van de doelgroepen bedoeld onder 1. en 2.) toereikend is. De onvrede bij gemeenten
Als gemeenten klagen over de regionale plaatsing is dat niet omdat het Gevangeniswezen zich niet aan de hierboven vermelde afspraak zou houden. Gemeenten klagen om twee redenen: Ze hebben met te veel PI’en te maken en dus ook met te veel MMD’ers. Ze willen stevige afspraken maken met een zo beperkt mogelijk aantal PI’en en daarmee een zo groot mogelijk deel van hun ex-gedetineerde burgers bereiken. Een groot deel van de PI’en waarmee gemeenten te maken ligt te ver bij hen vandaan, waardoor het te veel reistijd kost om vanuit die betreffende gemeente alvast in de PI te beginnen met de nazorg (nota bene het motto van het Samenwerkingsmodel). Definitie van regionale plaatsing niet adequaat
De definitie van regionale plaatsing leidt dus niet tot de twee zaken die gemeenten nodig hebben om hun werk goed te kunnen doen èn kunnen te werken volgens de filosofie van het Samenwerkingsmodel: zo weinig mogelijk PI’en en zo dicht mogelijk bij hen in de buurt. Met name het onderdeel b. “het arrondissement van vestiging na detentie of in een aanpalend arrondissement” geeft in de praktijk (vooral in de arrondissementen met veel buur-arrondissementen) de mogelijkheid tot plaatsing in tien tot wel vijftien PI’en.
- 13 -
Deze feiten en argumenten zijn niet nieuw. Ze zijn vele keren eerder geuit en bediscussieerd. Steeds is vanuit het Gevangeniswezen aangegeven dat men zou proberen meer regionaal te gaan plaatsen. Het is nooit gebeurd. Nota van DJI over regionale plaatsing
Eind oktober 2010 is er een nota vanuit DJI verschenen over regionale plaatsing. Daarin wordt voor het eerst ordentelijk uitgelegd welke problemen er zijn met de regionale plaatsing en hoe het Gevangeniswezen er (niet) in slaagt om de eigen (voor gemeenten veel te ruime) definitie te handhaven. Onderdeel a. (de plaatsing van preventief gehechten in het arrondissement van vervolging) blijkt maar voor 71% te kunnen worden gerealiseerd. Onderdeel b. (plaatsing van met name kort gestraften in het arrondissement van vestiging na detentie of in een aanpalend arrondissement) blijkt maar voor 65% te kunnen worden gerealiseerd5. Bij de nota is een bijlage gevoegd die de onder- en overcapaciteit laat zien van de arrondissementen. Daaruit blijkt zonneklaar dat de arrondissementen met een tekort aan capaciteit6 slechts één aanpalend arrondissement nodig hebben om hun capaciteitsgebrek op te heffen. In de nota wordt tevens aangegeven dat er verbeteringen mogelijk zijn, maar dat daarvoor in ieder geval de regeling Selectie Plaatsing en Overplaatsing moet worden gewijzigd. Samengevat verwacht men dat 2011 een overgangjaar zal worden en dat er pas in 2012 substantieel beter op de regionale plaatsing gestuurd kan gaan worden. De eigen berekening
Zoals gezegd is een echte regionale plaatsing een essentiële voorwaarde voor een krachtige regionale samenwerking en daarmee voor het realiseren van de doelen van het Samenwerkingsmodel. Om die reden en omdat ik wilde weten of er daadwerkelijk een verbetering was opgetreden in de regionale plaatsing, heb ik een berekening gemaakt van het aantal PI’en waarmee de nazorgregio’s in 2009 en 2010 te maken hebben gehad. Ik heb berekend met hoeveel PI’en ze te maken hadden voor 80%, voor 90% en voor 100% van de naar hun gemeente uitstromende ex-gedetineerde burgers. De uitkomsten en de berekeningswijze zijn samengevat in bijlage 3. De uitkomsten zijn onthutsend: meer dan de helft van de regio’s heeft voor 80% van de uitstroom te maken met 6 tot zelfs 10 PI’en; bijna de helft van de regio’s heeft voor 90% van de uitstroom te maken met 8 tot zelfs 16 PI’en; voor 100% van hun uitstroom hebben regio’s tenminste te maken met 10 PI’en en bijna de helft heeft te maken met 20 tot zelfs 30 PI’en. 5
Percentages op basis van de eerste helft van 2010 Dat zijn vooral de arrondissementen Haarlem, Amsterdam, Den Haag en Breda (sinds het sluiten van de PI Tilburg) 6
- 14 -
Op deze manier is er van een effectieve regiovorming van gemeenten, PI’en en maatschappelijke organisaties natuurlijk geen sprake. Voor de helft van de regio’s is dat al zo goed als onmogelijk, zelfs als ze niet aan 100% maar slechts aan 80% van de naar hun regio uitstromende ex-gedetineerde burgers de hechte ‘regionale samenwerkingsnazorg’ zouden willen geven. Èn dan hebben we het nog niet eens over de onmogelijkheid van de PI’en. Ik heb niet geanalyseerd met hoeveel regio’s zij te maken hebben voor 80% van hun uitstroom, maar dat zullen er in de praktijk al gauw gemiddeld een stuk of tien zijn. Ook voor PI’en is deze praktijk daarom frustrerend als ik aanneem dat ze de intentie hebben om een gewaardeerde speler in een regionaal samenwerkingsverband te zijn. Dat moet anders, want zo heeft het geen zin om met het Samenwerkingsmodel door te gaan. Aanbeveling
Wat zou moeten is het volgende: De (over)plaatsing van gedetineerden zou zodanig moeten gebeuren dat alle regio’s voor 80% van hun uitstroom te maken hebben met een maximum aantal PI’en. Ik stel voor de daarbij de categorieën vrouwen, illegalen en mensen met een verhoogd veiligheidsrisico buiten de taakstelling te laten. In 2012 zou dat maximumaantal PI’en waarmee gemeenten te maken hebben voor 80% van hun uitstroom nog 6 kunnen zijn. In 2013 zou dat moeten kunnen dalen naar 5 en vanaf 2014, als ook de PI in Zaanstad gereed is en daarmee de ondercapaciteit in Amsterdam is opgelost, zou dat maximumaantal voor 80% van de uitstroom hooguit 4 PI’en moeten bedragen. Je zou daarnaast ook nog maximumaantallen kunnen afspraken voor 90% van de uitstroom, bijvoorbeeld 8, 7 en 6 PI’en per regio in respectievelijk 2012, 2013 en 2014. Die maximumaantallen zijn te halen als bij het plaatsingsbureau een lijst wordt gemaakt van alle 49 regio’s met daarachter de hooguit 6 PI’en (in een prioriteitsvolgorde, de PI met de korte afstand tor de regio vooraan) waar een gedetineerde vanuit die regio geplaatst kan worden. Achter die zes staan nog twee reserve PI’en (voor de 90%-score). Als daarvan alleen in uitzonderingsgevallen wordt afgeweken, moet die 80% en zelfs de 90% regel gehaald kunnen worden. Een bijzonder punt van aandacht zijn nog de gedetineerden die vallen binnen het beleidsprogramma Terugdringen Recidive (TR). Dit zijn zonder uitzondering langverblijvenden. Een aantal van hen krijgt een programma gericht op gedragsverandering. De daarbij passende gedragsinterventie wordt gegeven in daartoe gespecialiseerde PI’en. Het ondergaan van een gedragsinterventie kan dus strijdig zijn met het principe van regionale plaatsing. Omdat in alle gevallen van TR het toezicht ligt bij de reclassering adviseer ik om de TRgedetineerden die een gedragsinterventie moeten ondergaan buiten die de regio van uitstroom ook buiten deze taakstelling van het maximum aantal PI’en te houden.
- 15 -
De reclassering krijgt vervolgens de taak om met de gemeenten goed te communiceren over de nazorg voor deze categorie (ex-)gedetineerde burgers. Advies
Ik adviseer de VNG om – uitgaande van nastreven van de doelen van het Samenwerkingsmodel – van de regionale plaatsing een hard punt te maken. Het heeft geen zin om verder samen te werken op basis van het Samenwerkingsmodel, als één van de twee partijen niet bij machte is de voorwaarden voor het functioneren van dat Samenwerkingsmodel te vervullen. Dat betekent dat 2012 het ijkjaar zou moeten worden voor de voortzetting van de samenwerking op het gebied van nazorg tussen VNG en Justitie.
- 16 -
5.
Aspecten van (regionale) nazorg die extra aandacht behoeven
5.1. Initiatieven DJI (Orka en TRA) ORKA
Binnen het Programma Modernisering Gevangeniswezen (MGw) is een project van start gegaan met de naam ORKA. ORKA betekent: Organisatie Re-integratie en KetensAmenwerking. ORKA heeft als doelstelling “de samenwerking binnen het Gevangeniswezen en tussen het Gevangeniswezen en de ketenpartners te optimaliseren” (Startnotitie project ORKA van 1 februari 2011). Daartoe wordt de ‘staffunctie ketensamenwerking’ ontwikkeld met als doel de ketensamenwerking binnen regionale samenwerkingsverbanden tussen het Gevangeniswezen en de ketenpartners op het terrein van re-integratie te bewerkstelligen. In de tweede helft van 2011 moet deze regionale staffunctie zijn beslag krijgen. De doelstellingen van het project sluiten op zichzelf beschouwd naadloos aan bij de doelstellingen van nazorg. Het Gevangeniswezen wil in de ketensamenwerking een betrouwbare partner vormen. Het Gevangeniswezen hoopt met het project ORKA te bereiken dat het met 29 over het land verspreide PI’en, vele professionals (vooral die van de afdelingen Gedetineerdenzaken) en verschillende regionaal opererende ‘staffunctionarissen ketensamenwerking’ met één gezicht naar de ketenpartners toe kan optreden. Mijn enige kanttekening bij ORKA betreft de landelijke coördinatie. Het lijkt er op dat de hele organisatie bij DJI die met ketensamenwerking te maken heeft, nu wordt gedecentraliseerd. Regionale verankering van ketensamenwerking is natuurlijk prima. Maar voor bijvoorbeeld de VNG (maar dat geldt ook voor alle overkoepelende organisaties van de andere maatschappelijke en zorgpartners) draagt dat het risico met zich mee dat voor de uitvoering van de ketensamenwerking (en voor het daarbij hanteren van een paar uniforme principes) op landelijk niveau straks niemand meer verantwoordelijk is. Dat maakt het lastiger om op dat landelijke niveau afspraken over de uitvoeringspraktijk te kunnen maken. Aanbeveling
Ik adviseer de VNG om er bij Justitie en DJI op aan te dringen dat er effectieve landelijke sturingsmogelijkheden blijven bestaan op het terrein van de uitvoering binnen DJI van nazorg, re-integratie en ketensamenwerking. TRA
TRA staat voor TeRugkeer Activiteiten. Het is de invulling van de vier uren per week die binnen het Gevangeniswezen in de dagbesteding van gedetineerden zijn vrij gemaakt om gedetineerden in staat te stellen zich voor te bereiden op hun terugkeer in de samenleving. Het is de bedoeling dat de terugkeeractiviteiten meer en meer door de regionale ketenpartners van de respectievelijke PI’en verzorgd gaan worden. Dat is ook logisch: DJI heeft op dat gebied geen capaciteit en geen expertise. TRA heeft onmiskenbaar een aantal grote voordelen. Ten eerste is het goed dat er tijdens de detentie voor alle gedetineerden nu tijd komt om zich voor te bereiden op de terugkeer naar - 17 -
de samenleving. Ten tweede krijgt DJI door de uitvoering van de TRA nu zelf een groot belang bij regionale samenwerking en daarmee bij regionale plaatsing. De reden om hier een opmerking over TRA te maken heeft te maken met de benadering in het project van de ketenpartners. Scherp gezegd en van z’n nuance ontdaan ziet de projectleiding van TRA de ketenpartners als partijen die een probleem van DJI moeten gaan oplossen. Zij moeten binnen de PI’en en liefst voor eigen rekening een door DJI samengesteld programma met terugkeeractiviteiten gaan verzorgen. Dat is nogal een radicale breuk met de benadering vanuit het verleden. “Buiten blijven begint binnen” is het motto van de Samenwerkingsmodel. Goede nazorg begint al tijdens de detentie. Vanuit de gegroeide samenwerking met de ketenpartners zou dit betekenen dat de activiteiten tijdens detentie – dus ook de terugkeeractiviteiten - zoveel mogelijk in het teken zouden moeten komen te staan van het daarna volgende nazorgtraject. Binnen de TRA zou het dan ook logisch zijn dat vanuit DJI aan de verzamelde ketenpartners, inclusief de regisserende gemeenten, zou worden gevraagd: “Wat kunnen wij binnen die vier uren per week al vast doen, zodat jullie er in de nazorg zoveel mogelijk plezier van hebben?”. Dan zou de TRA in ieder geval in lijn zijn met de filosofie van het Samenwerkingsmodel. Binnen die context zou het logisch zijn geweest als de regionale ketenpartners opdrachtgever zouden zijn geworden voor de invulling van de TRA. Het heeft er alle schijn van dat dit nu niet gebeurt. Niet daadwerkelijk, maar ook niet qua filosofie. Het lijkt er op dat DJI op het gebied van de TRA z’n eigen weg gaat bewandelen, alsof er niet al overal in het land een omvangrijke samenwerkingspraktijk op het gebied van re-integratie en terugkeer in de samenleving was gegroeid. Dat draagt het grote risico in zich dat DJI met de voorgenomen benadering van TRA de gegroeide – en over het algemeen in de praktijk heel redelijk functionerende – samenwerkingsverbanden van zich gaat vervreemden. Dat zou een groot obstakel vormen voor de verdere ontwikkeling van de nazorg. Aanbeveling
Ik adviseer de VNG om er bij Justitie en DJI op aan te dringen de terugkeeractiviteiten tijdens detentie zo veel mogelijk ten dienste te laten zijn aan de nazorg. En ik adviseer er op aan te dringen dat de regionale ketenpartners een stem krijgen in de samenstelling van het programma van de terugkeeractiviteiten om zo een naadloze aansluiting op de nazorgactiviteiten te kunnen garanderen.
5.2. Privacy en informatie-uitwisseling En buitengewoon lastig punt in de informatie-uitwisseling tussen ketenpartners ten behoeve van nazorg is de privacy. De gangbare opvatting over privacy is dat informatie over een gedetineerde niet mag worden uitgewisseld tenzij de gedetineerde daarvoor toestemming heeft gegeven, of tenzij er sprake is van een zogenoemd ‘conflict van plichten’. De - 18 -
privacywetgevingjuriste Jolanda van Boven7 heeft inmiddels in opdracht van het ministerie van Justitie een geheel andere benadering van de privacywetgeving uitgewerkt en juridisch zeer degelijk onderbouwd. Daaruit blijkt dat het binnen de bestaande privacywetgeving heel goed mogelijk is om – indien daaraan een zorgvuldige afweging ten grondslag heeft gelegen – informatie over gedetineerde burgers uit te wisselen op basis van het zogenaamde ‘informed consent’. In lekentaal: je informeert de gedetineerde over het feit dat je informatie over hem gaat delen met andere instanties, maar je vraagt geen toestemming. Deze werkwijze kies je in die gevallen waarin de gedetineerde alleen zo alle (na)zorg kan krijgen die hij verdient (en er tevens al datgene geregeld kan worden dat als randvoorwaarde nodig om die (na)zorg succes te laten hebben). En je doet het alleen in die gevallen waarin zonder deze werkwijze de gedetineerde essentiële onderdelen van de (na)zorg zou mislopen (bijvoorbeeld omdat er een aantal vereiste randvoorwaarden zou ontbreken). De stap naar het informed consent is een enorme stap voorwaarts. Het wordt de basis voor de gegevens uitwisseling in DPAN. Het zal in alle (regionale) samenwerkingsverbanden de basis gaan worden voor de nazorg. Er zitten twee risico’s aan het gaan werken op basis van het informed consent. De eerste betreft de zorgvuldige afweging (in termen van mevrouw Van Boven het juridisch Zwitsers zakmes). De medewerkers in de nazorgoverleggen die er mee gaan werken dienen allemaal goed en degelijk geschoold te worden. De (landelijke) aandacht voor het zorgvuldig naleven van privacyregels is wel zo groot dat fouten onder het vergrootglas zullen worden gelegd en de foutenmakers aan de schandpaal zullen worden genageld. Training en scholing is dus een eerste vereiste. Er zit aan het informed consent ook een politiek aspect. Weliswaar beweegt het informed consent zich binnen de grenzen van de huidige privacywetgeving, maar het is een principiële breuk met het oude “om toestemming moeten vragen teneinde informatie te mogen delen met andere instanties, tenzij er een conflict van plichten is”. Het is dus zaak om de personen die politiek en bestuurlijk (zowel lokaal, regionaal als landelijk) verantwoordelijk zijn voor de nieuwe werkwijze ook expliciet te informeren over de juridische context van het “informed consent” zodat zij vóór hun medewerkers kunnen gaan staan, mochten die het verwijt krijgen dat ze in strijd met wet- en regelgeving hebben gehandeld. Aanbeveling
Dring er bij gemeenten en ketenpartners op aan dat zij hun uitvoerende medewerkers (laten) scholen in de praktijk van informatie-uitwisseling op basis van het informed consent en informeer bestuurders en politici over de juridische context van het informed consent.
7
Jolanda van Boven schreef ook op verzoek van GGZ-Nederland en van het ministerie van VWS de handreiking “Bemoeizorg”, waarbij dezelfde privacy-regels worden gehanteerd.
- 19 -
5.3. Inzet van re-ïntegratiebudgetten In de tweede tussenrapportage heb ik een passage geweid aan de keuze van veel gemeenten om – onder druk van de bezuinigingen – hun re-integratiebudgetten bij voorrang in te zetten voor individuen met een korte afstand tot de arbeidsmarkt, die bovendien in staat zijn verantwoordelijkheid te nemen voor hun eigen ontwikkeling. De doelgroep van de exgedetineerde burgers valt naar schatting voor 90% buiten deze categorie. Ik heb die keuze verwoord in termen van een dilemma: “De focus van het rijk en de gemeenten om de re-integratiebudgetten vooral in te zetten voor kansrijke burgers, die bovendien gevoelig zijn voor een beroep op hun eigen verantwoordelijkheid, is begrijpelijk. Een dergelijke inzet van re-integratiebudgetten is echter contraproductief in het kader van de nazorg en leidt niet tot een veiliger samenleving.” Het formuleren van een dilemma leidt niet tot een oplossing. In de tweede tussenrapportage is gekozen voor het formuleren van een dilemma, omdat een oplossing – alleen voor nazorg voor ex-gedetineerde burgers – niet voor de hand lag. Immers, er zijn meer doelgroepen waarvoor hetzelfde geldt: alle personen die vallen in de categorieën Oggz en multi-problem zijn vergelijkbaar. Zeker als het gaat om de grote afstand tot de arbeidsmarkt en het onvermogen om verantwoordelijkheid te nemen voor de opbouw van hun nieuwe leven. Dat leidt, als we tenminste willen vasthouden aan een veiliger samenleving, tot de volgende aanbeveling aan zowel Rijk als gemeenten: Aanbeveling
Blijf een deel van de re-integratiebudgetten reserveren voor de doelgroep “multi-problem”, waartoe ook een groot deel van de ex-gedetineerde burgers behoort. Daarmee blijft ook voor deze groep, zij het op de onderste treden van de re-integratieladder, dagbesteding en het verrichten van nuttige activiteiten tot de mogelijkheden behoren. Dat zijn essentiële voorwaarden om recidive te voorkomen.
5.4. Kleine gemeenten en regiovorming In de tweede tussenrapportage is uiteengezet en cijfermatig toegelicht dat kleine gemeenten een veel lager veiligheidsrisico ervaren als gevolg van mogelijke recidive van ex-gedetineerde burgers, dan grotere gemeenten. Grote gemeenten hebben per jaar per duizend inwoners te maken met vijf tot tien keer zoveel ex-gedetineerden burgers als kleine gemeenten. Kleine gemeenten hebben dus een lagere uitstroom aan ex-gedetineerde burgers en daarmee een lager veiligheidsrisico als gevolg van recidive, omdat ze èn klein zijn, èn omdat ze per 1000 inwoners ook nog eens veel minder exgedetineerde burgers uit de PI terugkrijgen. Daarmee werd het enorme verschil verklaard
- 20 -
tussen grote en kleine gemeenten in de urgentie om serieus zaak te maken van de nazorg aan ex-gedetineerde burgers. Kleine gemeenten bleken in de praktijk – om bovenstaande reden – vaak veel minder bereid om deel te nemen aan regionale samenwerkingsverbanden rond nazorg8. In de tweede tussenrapportage is deze constatering niet van een aanbeveling voorzien. Die aanbeveling is er natuurlijk wel: laat je niet afleiden door kleine gemeenten, maar vorm regionale samenwerkingsverbanden met de gemeenten met een wat grotere uitstroom, die wel mee willen doen. Aanbeveling
Accepteer dat niet alle gemeenten participeren in regionale samenwerkingsverbanden. Reken de regio’s waarin gemeenten samenwerken, die samen goed zijn voor 80% van de uitstroom, tot volwaardige nazorgregio’s9.
5.5. DPAN en Mens Centraal In zowel de eerste als de tweede tussenrapportage is aandacht besteed aan het vraagstuk van de ICT voor de nazorg. Weliswaar gaan de ontwikkelingen op dit gebied veel trager dan de bedoeling was, maar er is wel vooruitgang. Inmiddels is er een nieuwe versie van Dpan en rond de zomervakantie wordt nog een tweede release voorzien. De tevredenheid over het nieuwe DPAN is, als we afzien van een aantal moeizame tot stand gekomen aanpassingen, redelijk te noemen. Mens Centraal is steeds genoemd als zeer gebruikersvriendelijk hulpmiddel om allereerst het zogenoemde Gemeenteblad in DPAN te kunnen invullen (Mens Centraal is in staat om 90% van de gevraagde informatie te leveren) en ten tweede om nazorgtaken te kunnen uitzetten. Er is echter een groot probleem bij het gebruik van Mens Centraal voor nazorgdoeleinden. Mens Centraal maakt gebruik van SuwiNet. Het gebruik van SuwiNet is beperkt in de Suwiwetgeving. Voor de pilot met Mens Centraal was formeel vastgelegd dat Mens Centraal ook voor nazorgdoeleinden mocht worden gebruikt. De pilot is inmiddels (ruim) afgelopen. Formeel mag Mens Centraal dus nu niet meer worden gebruikt voor nazorgdoeleinden, ook niet in die gevallen waar participatie op de arbeidsmarkt nadrukkelijk één van de nazorgdoelen is. Er zijn gemeenten die Mens Centraal gewoon zijn blijven gebruiken (en daarvan nu ook gebruik maken voor het invullen van het gemeenteblad), er zijn gemeenten die dat na het aflopen van de pilot netjes hebben gestopt en er zijn gemeenten die door de inspectie vanuit het ministerie van SZW op de vingers zijn getikt en daarna zijn gestopt.
8
Overigens betekende dat niet automatisch dat de nazorg in die kleine gemeente slecht was georganiseerd.
In bijlage 4 is een overzicht opgenomen van alle 49 nazorgregio’s met daarin aangegeven welke gemeenten, gerangschikt naar omvang van de uitstroom, samen verantwoordelijk zijn voor 80% van de uitstroom van ex-gedetineerde burgers in die regio.
9
- 21 -
Het voordeel van het gebruik van Mens Centraal voor goede nazorg is zo groot, dat zeer wenselijk is dat dit programma (weer) voor nazorgdoeleinden mag worden gebruikt. Aanbeveling
Maak een zodanige regeling tussen de Ministeries van Veiligheid en Justitie en SZW, dat de afspraken over het gebruik van Mens centraal voor nazorgdoeleinden, die golden in de pilotfase van Mens Centraal, worden gecontinueerd. Verschaf, indien noodzakelijk, duidelijkheid over de vraag voor welke ex-gedetineerde burgers Mens Centraal wel en niet gebruikt mag worden en over welke kwalificaties de van Mens Centraal gebruik makende gemeentelijke medewerkers moeten beschikken.
- 22 -
6.
Borging van de nazorg in de toekomst
6.1. Gescheiden ontwikkelingen Zoals uit het deze eindrapportage blijkt, lopen er twee zaken uit elkaar: Aan de ene kant zien we dat er de laatste jaren weliswaar grote vorderingen zijn gemaakt op het terrein van de nazorg aan ex-gedetineerde burgers en dat bij alle partners (gemeenten, PI’en en maatschappelijke organisaties) de notie van de noodzaak van onderlinge samenwerking alleen maar groeit. Maar tegelijk zien we dat de structuren en procedures in de nazorg (bijvoorbeeld privacy, regiovorming, ict) nog niet zo ver zijn ontwikkeld dat ze het zonder steunstructuur verder op eigen kracht zullen gaan redden. Aan de andere kant zien we dat het programma Sluitende Aanpak Nazorg is beëindigd. Maar er is geen nieuw op ontwikkeling en kwaliteitsverbetering gericht initiatief voor in de plaats gekomen. Ook is er niet zo gauw een basis te vinden voor het overleg over nazorg op landelijk niveau. Er is al met al geen organisatie meer die stimulerende werking kan uitoefenen op de voortgang van het proces.
6.2. Gezamenlijke verantwoordelijkheden Het essentiële kenmerk van de drijvende kracht achter de snelle ontwikkeling die de nazorg van de afgelopen twee jaren heeft doorgemaakt, is zonder twijfel het feit geweest dat Rijk en gemeenten (VNG) gezamenlijk verantwoordelijkheid hebben genomen voor de (door)ontwikkeling van de nazorg, met respect voor elkaars wederzijdse belangen en verantwoordelijkheden. Gemeenten ervaren de gevolgen van de criminaliteit aan den lijve door de daarmee gepaard gaande overlast en het groeiende gevoel van onveiligheid. En daarnaast zijn zij aanspreekbaar op hun zorgtaak voor die burgers die het zonder de bemoeienis van de overheid niet redden. Het Rijk heeft de beleidsdoelstelling van het terugdringen van de recidive en realiseert zich inmiddels volledig hoe ongelofelijk complex dat terugdringen is. Beide vonden elkaar op het thema van de nazorg zonder voortdurend naar de ander te wijzen en te zeggen dat nazorg eigenlijk de taak van die ander is. Het gaat er nu om dat er een nieuw kader wordt gevonden om die gezamenlijke verantwoordelijkheid weer vorm en inhoud te geven. Als het niet lukt om dat nieuwe kader te vinden, zal dat leiden tot stagnatie in de ontwikkeling van nazorg. Zonder landelijke push en landelijke agendering zullen – in dit stadium van ontwikkeling – binnen een termijn van een paar jaar de lokale middelen voor nazorg gemakkelijk verdwijnen in de lokale bezuinigingstaakstelling. Nog lang niet overal is
- 23 -
de overtuiging geworteld dat criminaliteitspreventie het best kan worden gerealiseerd door in regionaal verband de justitiële keten te verbinden met de zorgketen en geld en menskracht te steken in die verbinding. De vraag is gerechtvaardigd of de nazorginspanning het niet hoe dan ook zal afleggen tegen de regelmatig geuite scepsis dat de nazorgpartners eigenlijk alleen maar bezig zijn met het in stand houden van een overlegcircuit, dat uiteindelijk weinig zoden aan de dijk zet. Met de kennis die ik in de laatste vijftien maanden heb opgebouwd met betrekking tot het krachtenveld van de nazorg- en veiligheidswereld kom ik tot de volgende conclusie. Nazorg aan ex-gedetineerde burgers heeft geen toekomst als er niet binnen een termijn van een paar jaar harde resultaten kunnen worden geboekt. Blijven die uit, dan hebben de sceptici terecht gewonnen. Mijn stelling10 is dat het te vroeg is om nu al duidelijke resultaten te eisen. Aan het versterken van de regionale structuren voor nazorg wordt nog maar vanaf januari 2010 gewerkt. Een belangrijke randvoorwaarde voor succesvolle nazorg, de regionale plaatsing, is feitelijk nog niet eens van start gegaan. Maar aan de andere kant: het kan ook niet eindeloos duren voordat er overtuigende resultaten zijn. Als ze er aan het eind van 2013 nog niet zijn, is er wel iets mis.
6.3. Borging en doorontwikkeling Aanbevelingen
De agenda voor de komende jaren zou dus moeten bestaan uit: borging (van datgene wat er is ontwikkeld) en doorontwikkeling Organisatie
Dat vergt in de eerste plaats een organisatie. Dat hoeft niet groots opgetuigd en niet duur te zijn. Maar de verantwoordelijkheid om een landelijk proces in gang te zetten en te houden moet wel ergens geadresseerd zijn. Het ligt voor de hand om die verantwoordelijkheid neer te leggen bij de Directie Sanctie- en Preventiebeleid van het Ministerie van Veiligheid en Justitie. Maar ook bij de counterpart, de VNG, moet er capaciteit beschikbaar zijn voor overleg, gericht op het voorbereiden van besluiten en acties. Aan de andere kant zal er ook iets in de uitvoerende sfeer moeten gebeuren. Daarvoor zou een organisatie als het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (CCV) ingezet kunnen worden. Met het CCV zijn goede ervaringen opgedaan tijdens het organiseren van de vier regionale bijeenkomsten in oktober 2010. Het CCV heeft bewezen dat het beschikt over kennis van zaken en organiserend vermogen. 10
Die stelling is niet nieuw. Hij is ook al in de tweede tussenrapportage verwoord, toen het ging om een pleidooi voor de tijdelijke continuering van de landelijke impuls voor de regionale coördinatie van nazorg.
- 24 -
Instellen van een stuurgroep
Om het proces van borging en doorontwikkeling te kunnen sturen en om inhoud te kunnen geven aan de gezamenlijke intenties met nazorg, dient er een Stuurgroep te worden ingesteld, met daarin op het niveau van verantwoordelijk management tenminste vertegenwoordigd: het Ministerie van Veiligheid en Justitie/ Directie Sanctie- en Preventiebeleid, DJI en de VNG. Die Stuurgroep zou drie à vier keer per jaar bijeen moeten komen om gezamenlijk richting te geven aan het proces. Regionale borging door bestuurlijke afspraken
Zoals uit de enquête blijkt zijn er wel al veel afspraken gemaakt (of ze zullen binnenkort worden gemaakt) met gemeenten om tot regionale coördinatie te komen. Met PI’en bestaan vooral werkafspraken en met maatschappelijke organisaties bestaan in ongeveer een derde van de gevallen geen afspraken. Werkafspraken zijn goed, maar als we van borging willen spreken, dan zijn een bestuurlijke verankering en een bestuurlijk commitment beter. Het verspreiden van voorbeeld-convenanten is daarvoor is goed middel. Op het gebied van de PI’en zou vanuit het Gevangeniswezen krachtig gestimuleerd moeten worden dat ze – ook bestuurlijk gesanctioneerde - regionale samenwerkingsverbanden aangaan. Regionaal organisatieverband
Om de lokale en regionale verantwoordelijkheid voor nazorg te kunnen aanspreken is het van belang dat er op lokaal en regionaal niveau een redelijk uniform organisatieverband wordt gekozen. In de loop van het afgelopen jaar is er een enorme ontwikkeling geweest op het gebied van de Veiligheidshuizen. Het ligt voor de hand (zie ook de uitkomsten van de enquête bij vraag over Veiligheidshuizen (bijlage 2, pagina 6 van de bijlagen) om Veiligheidshuizen te kiezen als organisatieverband voor tenminste de regionale verantwoordelijkheid van nazorg. Een bijkomend voordeel is, dat er op het gebied van de doorontwikkeling van Veiligheidshuizen op het Ministerie van Veiligheid en Justitie wèl een nieuw programma is gestart. Dat Programma Veiligheidshuizen kan extra houvast bieden als het gaat om de doorontwikkeling van nazorg op het decentrale niveau. Financiering
In de tweede tussenrapportage heb ik gepleit voor continuering van de incidentele middelen voor de coördinatie van nazorg met tenminste twee jaren. Deze blijvende beschikbaarheid van middelen is een belangrijke randvoorwaarde voor het proces van borging en doorontwikkeling. Overigens zou die in het licht van het hierboven staande heel goed uitgekeerd kunnen worden via de Veiligheidshuizen. Monitoring
Een belangrijk element van de borging is de monitoring. Systematische periodieke dataverzameling, waardoor een ontwikkelingstrend in kaart kan worden gebracht. Ik denk dat het verstandig is die data te verzamelen op het niveau van de nazorgregio’s. Het gaat er vervolgens om dat die data in de verschillende nazorgregio’s worden verspreid over de partijen die in de nazorg samenwerken. Zo kunnen samenwerkende partners in regio’s - 25 -
vergelijken hoe zij het doen ten opzicht van hun collega’s in andere regio’s. De vorm van benchmarking die zo ontstaat heeft, zo blijkt altijd weer, een positief effect op de kwaliteit. Landelijke, dan wel regionale bijeenkomsten
Het is goed om regelmatig met collega’s uit andere regio’s de belangrijkste ontwikkelingen en knelpunten te bespreken. Maar het is ook goed om regelmatig vanuit de landelijke structuur contact te hebben met de mensen uit de praktijk om van hen te horen wat zij van dat landelijk niveau nodig hebben om hun werk goed te kunnen doen. Het is dus van groot belang om tenminste één keer per jaar ófwel een serie regionale bijeenkomsten, ófwel één grote landelijke bijeenkomst te organiseren. Bij dit onderdeel gaat het dus om: het uitwisselen van ervaringen, het bespreken van de monitorgegevens en de landelijke trends, het afspreken van nieuwe targets voor het volgende jaar en niet te vergeten het versterken van het onderlinge netwerk. Creëren van een kennis- en adviescentrum
Zowel uit de monitoring als uit de landelijke bijeenkomsten zal naar voren komen dat er in sommige regio’s sprake is van een achterstand in kennis, of dat men een advies nodig heeft over hoe men het beste een bepaalde gewenste verbetering kan bereiken. Voor de borging en de doorontwikkeling is het van groot belang dat er één (liefst digitaal toegankelijk) kenniscentrum wordt gecreëerd, waarin kennis over alle relevante onderdelen van het nazorgproces wordt opgeslagen, verrijkt, ontsloten en bijgehouden. Dit is een onderdeel dat uitstekend kan worden uitbesteed aan het CCV. Sommige regio’s zullen echter een op hun situatie toegesneden advies nodig hebben. Daarom pleit ik voor de vorming van een landelijke poule van adviseurs, deels bestaande uit de huidige netwerkadviseurs nazorg en deels uit aan te trekken adviescapaciteit bij het CCV. Wetenschappelijk onderzoek
Voor de overtuigingskracht van het belang van nazorg is het belang dat er een deugdelijke wetenschappelijke onderbouwing komt. Het WODC werkt nu aan een nazorgmonitor. Om die monitor te kunnen vullen is ze afhankelijk van de toelevering van data vanuit de gemeenten. Dat gebeurt nu nog op geheel vrijwillige basis. Ik pleit er voor om die toelevering tot randvoorwaarde te maken voor het ontvangen van financiële middelen. Deelprocessen uitlijnen en vastleggen
Er zijn op z’n minst vier ‘dossiers’ die vragen om een inpassing in het nazorgproces regionale plaatsing (zoals in hoofdstuk 4 uiteen gezet) aansluiting TRA op regionale nazorgactiviteiten (zie hoofdstuk 5) reclasseringstoezicht en nazorg (zie hoofdstuk 3) continuïteit van zorg Het laatste punt betreft de inpassing van het advies van de IGZ “De Staat van de Gezondheidzorg 2010”. Het gaat de zorg voor, tijdens en na detentie voor personen met een psychische of psychiatrische aandoening. Die zorg sluit absoluut niet aan en daarmee is detentie voor deze categorie in de praktijk geworden tot een onacceptabele discontinuïteit. - 26 -
7.
Tot slot Ik heb deze opdracht (“implementatieadviseur nazorg” voor de VNG) vijftien maanden mogen uitvoeren. Ik ben van mening dat er in die vijftien maanden veel is bereikt. Of het genoeg is, is aan anderen ter beoordeling. Maar wat er is bereikt, komt niet alleen op het conto van de implementatieadviseur. Ik heb, geheel overeenkomstig mijn functie, vooral geadviseerd. Er worden pas resultaten bereikt als andere mensen bereid en in staat zijn op basis van die adviezen ook daadwerkelijk te handelen. Die andere mensen waren er voldoende. En dan bedoel ik vooral al die coördinatoren nazorg, ketenmanagers van Veiligheidshuizen, projectleiders nazorg, beleidsmedewerkers nazorg en welke andere benamingen ze verder in het land ook maar mogen hebben. Het was een plezier om met hen samen te werken. Zonder uitzondering gedreven mensen met een maatschappelijk zeer relevante missie. En met een doorzettingsvermogen dat groot respect verdient. Ik had mijn werk niet kunnen doen zonder de samenwerking met de Netwerkadviseurs Nazorg van DJI. Ik heb ongegeneerd gebruik gemaakt van hun enorme kennis van zowel het Gevangeniswezen, als van alle lokale ontwikkelingen op het bied van nazorg. Els Rijpkema, Henk van der Heide, Epco Boerema, Jan Konings en Jeroen Heeg: bedankt voor jullie collegialiteit. Dat geldt in nog sterkere mate voor de leden van het Kernteam Nazorg. Dat kernteam was de spil van de nazorgontwikkeling op landelijk niveau. In het begin wekelijks, daarna om de veertien dagen, uiteindelijk maandelijkse bijeenkomsten, steeds op de vrijdagochtend. Veel gelachen, veel gedeeld, maar altijd hard gewerkt en altijd een hoge presentie. Als we ergens konden laten zien dat we er geen van allen alleen voor stonden, dan was het wel daar. Carline Carati, Jennifer Day, Ico Kloppenburg en – weer, maar nu in een hele directe samenwerking - Jan Konings (en voor oktober 2010 natuurlijk Karel van Duijvenbooden), ook jullie wil ik hartelijk bedanken voor de samenwerking en jullie collegialiteit. Ik overdrijf niet als ik zeg dat ik jullie zal missen. Tot slot dank aan mijn opdrachtgever, de VNG. Die dank gaat met name uit naar mijn directe contactpersoon Ico Kloppenburg, met op de achtergrond Siewert Pilon, voor hun scherpte, hun bereidheid om steeds mee te denken en niet in de laatste plaats voor het in mij gestelde vertrouwen. En ik wens hen zowel succes als sterkte bij de komende onderhandelingen met het rijk over de continuering van de samenwerking op het gebied van nazorg aan exgedetineerde burgers. Noordwolde, 15 april 2011 Wicher Pattje
- 27 -
- 28 -
