Eigentijdse visie rekenkamer Gorinchem Leren van rekenkamer - en collegeonderzoek
Gorinchem is sinds november 2004 bezig haar controlerende rol van de raad in te vullen. Gorinchem heeft bewust voor een gefaseerde invoering gekozen, waarbij het uitgangspunt ‘’eerst denken, dan doen’’ centraal staat. Bij de gemeente is het gevoel dat het model rekenkamer dat verwoord is in de Gemeentewet en de modelverordening van de VNG onvoldoende recht doet aan de Gorinchemse bestuurscultuur. Hoogleraar Elzinga, de peetvader van het Nederlandse dualisme, heeft recentelijk in het dagblad Trouw (21 februari 2006) aangegeven dat “de invoering van het dualisme te snel is gegaan en niet goed is doorgevoerd. De regering had regelingen moeten verduidelijken” aldus Elzinga. Gorinchem heeft bewust eigen keuzes gemaakt op het gebied van de rekenkamer. In het artikel worden deze keuzes nadrukkelijk toegelicht, vooral waar het gaat om de relatie raadrekenkamer. De raad van Gorinchem heeft de keuzes op het gebied van de rekenkamer in februari 2006 via de verordening op de rekenkamercommissie Gorinchem vastgelegd. In dit artikel wordt het Gorinchemse model toegelicht. Het onderzoeksmodel waarbij rekenkamer en collegeonderzoek gezamenlijk worden behandeld is nieuw, eigentijds en nadrukkelijk geen doorsneemodel. Het is vooral geschikt voor kleine en middelgrote gemeenten (< 100.000 inwoners). Het model past binnen de Gemeentewet en sluit aan bij de cultuur van de organisatie en de bestuurscultuur waarin raad, college en directie gezamenlijk optrekken. Voor Gorinchem is de rekenkamer niet nieuw. Sinds 1999 kent Gorinchem de raadscommissie voor beleidsonderzoek. Gorinchem heeft dus al ervaring met raadsonderzoeken. Nu de raadsverkiezingen achter de rug zijn, kunnen gemeenten hun voordeel doen met elementen uit het Gorinchemse model. Wettelijk ligt de controlerende taak van de raad verankerd in de Gemeentewet. Twee van de instrumenten zijn de rekenkamer en het collegeonderzoek. De rekenkamer is een instrument dat valt onder het domein van de raad. Het collegeonderzoek valt vooral onder het domein (rollen / bevoegdheden) van het college. Gorinchem heeft er bewust voor gekozen de inrichting van de instrumenten rekenkamer en collegeonderzoek gezamenlijk te doen. Controlerende rol raad “Zonder kaders geen controle”. De raad kan zijn controlerende taak alleen goed uitoefenen, als hij vooraf duidelijke kaders heeft gesteld, waarbinnen het beleid moet worden uitgevoerd. Controleren betekent immers “toetsen aan de norm”, in dit geval aan de gestelde kaders. Zonder deze kaders is controle niet mogelijk. Wettelijk ligt de controlerende taak van de gemeenteraad verankert in wetsartikelen, zoals in de artikelen 212, 213 en 213A Gemeentewet en de rekenkamerfunctie, artikel 81oa Gemeentewet. De instelling van een rekenkamer(commissie) biedt een belangrijke mogelijkheid tot deskundig en vooral onafhankelijk onderzoek naar de uitvoering en effecten van het gemeentelijke beleid (“Doen we de juiste dingen? en Doen we ze goed?”). Rekenkameronderzoeken en ook collegeonderzoeken ondersteunen het gemeentebestuur bij hun beleid en de uitvoering. Centraal element in de Gorinchemse filosofie, visie, is dat het geen afrekeninstrumenten zijn, maar beogen de kwaliteit en de effectiviteit van het gemeentelijk beleid te verbeteren. Het zijn dus sturings- en verantwoordings-instrumenten. Centraal daarin staat dan ook dat de raad het laatste woord heeft over het onderzoeksprogramma van de rekenkamercommissie waarbij recht wordt gedaan aan het primaat van de raad. De rekenkamer dient zich niet te ontwikkelen tot een soort nieuw toezichts orgaan op de raad. In die zin verschillen deze instrumenten van het recht van enquête, waarin de raad onderzoek doet naar bepaalde onderwerpen en op die manier de waarheid boven tafel wil krijgen. Anders gezegd: rekenkameronderzoeken en collegeonderzoeken kijken vooral vooruit, daar waar de enquête vooral terugkijkt. Immers: uitkomsten van rekenkamer en collegeonderzoek dienen een bijdrage te leveren aan de controlerende rol en kaderstellende rol van de gemeenteraad. Gemeenten hebben belang bij een adequate onderzoeksfunctie (= het geheel aan onderzoeken): onderzoek draagt bij aan transparantie en het geven van rekenschap. Onderzoek ondersteunt besluit-
1
vorming, draagt bij aan het lerend vermogen van de organisatie en leidt in principe tot een beter product bij de burger. Het inrichten van de onderzoeksfunctie biedt dus een kans voor de organisatie en het bestuur. Uitgangspunten voor onderzoek rekenkamer en collegeonderzoek De raad van Gorinchem heeft in dit verband de volgende uitgangspunten voor beleidsonderzoek vastgesteld, zoals: 1. 2.
3. 4. 5.
6. 7.
beleidsonderzoeken zijn van belang voor het gemeentelijke (beleids)proces met als insteek dat ze toekomstgericht zijn en het lerend vermogen van de organisatie versterken; beleidsonderzoeken zijn gericht op het ondersteunen van de besluitvorming en het afleggen van verantwoording. Onderzoek draagt bij aan een rationeler besluitvormingsproces. Onderzoek gedijt het beste in een verantwoordingscultuur en niet in een afrekencultuur; beleidsonderzoeken worden onafhankelijk verricht; beleidsonderzoeken worden verricht voor raad, college en/of ambtelijke organisatie de raad bepaalt op voordracht van de rekenkamercommissie de onderzoeksagenda van de rekenkamer en op voordracht van het college in feite ook de onderzoeksagenda van de collegeonderzoeken; hoor en wederhoor is het uitgangspunt; het college heeft de vrijheid de collegeonderzoeken ook door derden te laten uitvoeren.
Soorten onderzoek Beleidsonderzoeken in Gorinchem kunnen betrekking hebben op doeltreffendheid van het beleid, doelmatigheid van het beheer en rechtmatigheid van de uitvoering. De functie van beleidsonderzoek is niet meer weg te denken bij de overheid. Door het complexer worden van de samenleving en hogere eisen aan de transparantie van prestaties en effecten is gedegen beleidsonderzoek gewenst. In Gorinchem spreken wij over de domeinen van management, college en raad. Een dergelijke domeinendiscussie heeft over de bedrijfsvoering plaatsgevonden. In het tijdschrift B&G van juli / augustus 2005, nummer 7/8 heeft hierover een beschouwing gestaan. In de matrix hieronder worden niet alleen rekenkamer en collegeonderzoeken genoemd, ook andere typen onderzoeken. Bij de Gorinchemse onderzoeksfunctie staat vooral de toekomstgerichtheid van beleid en het versterken van het lerend vermogen van de organisatie centraal.
Onderzoekstype Rekenkameronderzoek
Onderwerp Doelmatigheid, doeltreffendheid, rechtmatigheid (Beleid / beheer)
Management Ondersteunen rekenkamer
Recht van onderzoek / enquête
Doelmatigheid, doeltreffendheid, rechtmatigheid (Beleid / beheer)
Ondersteunen in brede zin (informatieverstrekking)
Collegeonderzoek 213A Gemeentewet
Doelmatigheid, doeltreffendheid,
Voorbereiden onderzoeksplan
College Kennis nemen van onderzoeksuitkomsten en besluiten raad uitvoeren Kennis nemen van onderzoeksuitkomsten en besluiten raad uitvoeren Stellen onderzoeksplan op, besluitvormend
(Beleid / beheer) Rechtmatigheidsonderzoek Accountantsonderzoek
Rechtmatigheid getrouw beeld (beheer / jaarrekening)
Verlenen accountant medewerking bij onderzoek
Sluiten contract met accountant
Directie-onderzoeken audits, INK
Doelmatigheid, (beheer)
Ondersteunen auditor. Besluitvormend
Kennis nemen van uitkomsten
Raad Goedkeuren onderzoeksprogramma
Bepalen onderwerp van enquête
Aangeven kaders, kennis nemen van onderzoeksuitkomsten Benoemen accountant en kaders, Kennis nemen van rapporten Eventueel kennisnemen
2
Schema instrumenten onderzoek Raad
Accountant
College
Management
Rekenkameronderzoek -> regierol rekenkamercommissie Recht van onderzoek / enquête
Rekenkamer informeert raad, college, management
Collegeonderzoek 213A Gemeentewet ->regierol rekenkamer – commissie
Informeren raad
Directie-onderzoeken ->bestaande organisatie
Informeren college en raad
Inrichten v Rekenkameronderzoek en collegeonderzoek In het vorige hoofdstuk is ingegaan op de WAT - vraag. Wat willen we met onderzoek bereiken? In deze paragraaf gaat het vooral om de HOE - vraag, hoe kunnen rekenkameronderzoek en collegeonderzoek organisatorisch vorm krijgen? In Nederland zijn verschillende modellen ontwikkeld, volledige weergave van alle modellen streef ik niet na. Ik noem het meest gangbare model en zet daar het Gorinchemse model naast. Bij de modelkeuze gaat het om afwegingen ten aanzien van de samenstelling van de commissie (worden raadsleden opgenomen), wordt gekozen voor een onafhankelijke rekenkamer of een rekenkamerfunctie (commissie die dichter bij de raad staat), waar wordt de regierol collegeonderzoek ondergebracht wie stelt het onderzoekprogramma vast oftewel: wie heeft het laatste woord over het onderzoeksprogramma van de rekenkamercommissie? Landelijke model Een veel toegepast model is een zogeheten gemengde rekenkamercommissie bestaande uit raadsleden en externe leden. Bij dit model rekenkamercommissie worden alleen de rekenkameronderzoeken neergelegd. Bij dit model laat het zich moeilijk verenigen dat zij ook de regierol van collegeonderzoeken op zich neemt. Doordat raadsleden in de commissie zitten, is dat onverstandig. Uit extern onderzoek blijkt dat 70 procent van de gemeenten kiest voor een mix van raadsleden en externe leden (incl. voorzitter) als bemensing van de rekenkamercommissie. De meeste gemeenten kiezen er voor om de rekenkamercommissie het onderzoeksprogramma van de rekenkamer te laten vaststellen. De rekenkamercommissie en niet de raad heeft dus het laatste woord over het onderzoeksprogramma van de rekenkamercommissie. Voordeel van het gangbare model is dat door externe leden onafhankelijkheid wordt gecreëerd, “afstand ten opzichte van raad”. De raad en het college hebben meer invloed op het onderzoeksprogramma en door het opnemen van raadsleden wordt de bestuurlijke betrokkenheid vanuit de raad geborgd. Door het opnemen van raadsleden is de onafhankelijkheid niet volledig gewaarborgd. Een gemengde samenstelling van een commissie kan het risico van politieke discussies opleveren, die in de raad gevoerd moeten worden.
3
Gorcumse model Het Gorcumse model bouwt voort op het gangbare / landelijke model rekenkamercommissie, alleen bij de Gorcumse variant zitten in de toekomstige rekenkamercommissie externe leden en geen raadsleden. Hiermee is de onafhankelijkheid ten opzichte van de raad en het college sterker. De rekenkamercommissie draagt t.a.v. rekenkameronderzoeken onderwerpen voor onderzoek aan, voert regie over het proces van rekenkameronderzoek en regie over collegeonderzoek en koppelt de resultaten van onderzoek terug naar raad, college en directie. De commissie heeft een zuivere regierol. Zij dragen zorg voor de kwaliteit van onderzoek, planning, hoor en wederhoor, communicatie, kwaliteit van rapportages, goede onderzoeksformulering en verstrekken de opdracht aan onderzoekers. In de verordening Rekenkamercommissie worden de taken en bevoegdheden van de commissie geregeld. Het model Gorinchem is een eigentijds model dat past in de Gemeentewet (‘’op het scherpst van de snede’’). Eén van de overwegingen is de gewenste afstemming tussen rekenkamer en collegeonderzoek. De Gemeentewet biedt overigens al mogelijkheden voor de afstemming. Zo kan de raad onderwerpen voor onderzoek bij de rekenkamercommissie aanmelden. Dit kan ook gelden voor het college. De rekenkamercommissie dient volgens de wet minimaal een afschrift van haar onderzoeksbevindingen te geven aan college en raad. Gorinchem kiest er bewust voor om de regievoering collegeonderzoek weg te zetten bij de rekenkamercommissie. Er vindt dan afstemming plaats tussen de typen onderzoek, er wordt concurrentie voorkomen tussen het ‘’instituut’’ rekenkamer en het instituut ‘’collegeonderzoek’’. Bovendien hebben rekenkameronderzoek en collegeonderzoek hetzelfde doel: zij ondersteunen het gemeentelijke beleidsproces en dragen bij aan het lerend vermogen van de organisatie en gemeente als geheel. Bovendien winnen collegeonderzoeken zo aan kwaliteit, onafhankelijkheid en draagkracht in de raad en bij het college. De praktijk tot dusverre leert dat collegeonderzoeken nauwelijks uit de verf komen en door het zelfcontrolerende karkater door de raad onvoldoende serieus wordt genomen. Bij deze variant positioneren wij dus de regiefunctie van collegeonderzoeken in principe bij de rekenkamercommissie. Dit betreft een overdracht van een taak, nl. de taak “regie voeren over collegeonderzoek” zoals het formuleren van de onderzoeksopdracht en terugkoppeling onderzoeksresultaten. Het college treedt hierbij op als bestuurlijk opdrachtgever en de rekenkamercommissie is opdrachtnemer van de taak ‘’regie voeren over collegeonderzoek”. Het college blijft wel altijd bevoegd om de raad, conform de Gemeentewet te informeren over de onderzoeksuitkomsten vergezeld van een raadsvoorstel. Het college blijft ook bevoegd onderzoeken elders bij derden onder te brengen. Gorinchem is vrij precies in de definiëring van collegeonderzoek. Veel gemeenten bombarderen intern organisatieonderzoek tot collegeonderzoek. Alleen de zwaardere onderwerpen zoals bjivoorbeeld inkoop en aanbesteding of subsidiebeleid kunnen onderwerp van collegeonderzoek zijn. Onderwerpen in de bedrijfsvoeringsfeer lenen zich meer voor zogeheten directieonderzoek. Met de aantallen collegeonderzoek per jaar moet men ook uiterst terughoudend omspringen. Eén tot twee onderzoeken per jaar is genoeg, zo voorkomt men onderzoeksmoeheid. Kortom: in de Gorinchemse variant voert de rekenkamercommissie zowel de regie over rekenkameronderzoeken als over collegeonderzoeken, rekening houdend met de domeinverdeling raad - college. De rekenkamercommissie voert zelf geen onderzoek uit (het veldwerk wordt uitbesteed), maar blijft wel eindverantwoordelijke voor het onderzoeksrapport. Raad heeft laatste woord In het Gorinchemse model wordt er daarnaast voor gekozen om de raad het laatste woord over het onderzoeksprogramma te geven. In de Gemeentewet staat nergens dat de raad het onderzoeksprogramma niet mag goedkeuren. De raad mag niet buitenspel worden gezet. De raad zit niet op onderzoeken te wachten waar geen behoefte aan is. Voordeel is dat de rekenkamer het primaat blijft van de raad, de raad keurt nl. het onderzoeksprogramma goed. Gorinchem heeft dit standpunt bij de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties (BZK) bekend gemaakt. Ten tijde van het schrijven van dit artikel is door de minister nog geen officieel standpunt ingenomen over deze variant, die overigens gelanceerd is door de Brabantse gemeente Oirschot.
4
Dit kent een voorgeschiedenis. In de verordening van Lelystad is aangegeven dat de raad het onderzoeksprogramma vaststelt. Deze verordening is door de Kroon vernietigd. Een bepaling waarbij de raad het laatste woord heeft, was ook opgenomen in de verordening van de Brabantse gemeente Oirschot. Deze verordening is geschorst door de Kroon. In een nieuwe verordening van Oirschot is aangegeven dat de rekenkamercommissie de uitvoering van onderzoek pas kan starten als de raad het onderzoeksprogramma heeft goedgekeurd. In de Gemeentewet staat in art. 182, lid 2 dat op verzoek van de raad de rekenkamer een onderzoek kan instellen. Prof. Kortmann van de Radboud universiteit uit Nijmegen geeft aan dat de rekenkamer zelf bepaalt of zij daaraan voldoet. Maar uit art. 182, lid 2 kan men nog niet afleiden of de rekenkamercommissie bevoegd is het eigen onderzoeksprogramma vast te stellen. Volgens prof Kortmann biedt de Gemeentewet ruimte om de raad het onderzoeksprogramma vast te stellen. Het vaststellen van het onderzoeksprogramma door de raad staat volgens Kortmann niet op gespannen voet met het uitgangspunt van onafhankelijkheid van de rekenkamer. De uitvoering van het onderzoek vindt immers altijd plaats in onafhankelijkheid. In de Gorinchemse verordening rekenkamercommissie is aangegeven dat de raad het onderzoeksprogramma goedkeurt en dat vervolgens de rekenkamercommissie start met de uitvoering van het onderzoeksprogramma. De verordening is door de raad van Gorinchem unaniem aangenomen. Over deze compromisvariant is nog geen landelijke uitspraak gekomen. Er bestaat dus een eventuele kans op vernietiging van de verordening rekenkamercommissie Gorinchem. Als de verordening vernietigd wordt door de Kroon, dan staat beroep open bij de Raad van State. Ook is het wenselijk dat in een eventueel toekomstig evaluatieonderzoek van het ministerie van BZK naar het functioneren van rekenkamer(functies) het punt van het vaststellen van het onderzoeksprogramma door de raad een nadrukkelijke plaats krijgt. Het is een teken van kracht: - om in de Gorinchemse verordening het wezenlijke punt van invloed uit kunnen oefenen van het lokale bestuur op de agenda van de rekenkamer, op te nemen. De raad wordt hierbij niet buitenspel gezet, de rekenkamercommissie kan zich niet ontwikkelen tot een nieuw toezichtsorgaan; - om in navolging van enkele andere gemeenten het punt van het primaat van de raad betreffende de onderzoeksagenda bij de minister van BZK onder de aandacht te brengen. De huidige Gemeentewet is onvoldoende toegesneden op de behoefte die in de gemeentelijke bestuurspraktijk kennelijk bestaat. Wij worden in onze gedachte gesterkt door prof. Kortmann. Ten tijde van het schrijven van dit artikel is het standpunt van de minister van BZK nog niet bekend. In het artikel is uitvoering ingegaan op de rubricering en de beleidsuitgangspunten van de onderzoeksfunctie in Gorinchem. Het beschreven Gorinchemse leermodel, dat op onderdelen afwijkt van het landelijke model, sluit aan bij de uitgangspunten voor beleidsonderzoek: beleidsonderzoek gedijt het beste in een cultuur van leren, sturen en verantwoorden en niet in een afrekencultuur. Onderzoeken dragen bij aan transparant bestuur en het vergroten de publieke verantwoording. Dit past in de Gorinchemse cultuur, in het harmoniemodel college - raad.
5
