Een koers voor het Nederlands onderwijs

LA NIÑA Een koers voor het Nederlands onderwijs

Auteur: Jan van Ravens Eerste editie: oktober 2007 Geactualiseerd: februari 2009 Nadere inlichtingen: [email protected]

SAMENVATTING In december 2008 pleitte onderwijsminister Plasterk voor een verhoging van de leeftijd van eerste selectie in het Nederlands onderwijs. Dit getuigde van visie en moed. Zijn voorstel verdiende meer waardering en steun dan hij daags na zijn uitlatingen bleek te hebben geoogst. Zou het voorstel van Plasterk worden uitgevoerd, dan zou dit leiden tot een afname van de “excessieve selectiviteit” die het Nederlands onderwijs kenmerkt. Dat dient een viertal doelen. • De concurrentiekracht van de Nederlandse economie zal erdoor toenemen. Het opent de mogelijkheid van een structurele toename van het GDP met circa 50 miljard euro. Dit is een weliswaar ruwe maar niettemin behoudende schatting. • De sociale cohesie binnen de Nederlandse samenleving – anders gezegd: ons sociaal kapitaal – is er zeer bij gebaat wanneer niet langer elke generatie kinderen op 12-jarige leeftijd uiteen wordt gespleten in arme en rijke, cognitief sterke en cognitief zwakke, witte en gekleurde, en speciale en niet-speciale kinderen. • Het volgen van onderwijs is de hoofdbezigheid gedurende het eerste kwart van ons leven. Het welbevinden van kinderen en jongeren tijdens die jaren is gediend bij een afname van de psychische druk en bij een verlaging van de drempels naar vervolgonderwijs. • De maatschappelijke kansen na het onderwijs stijgen als gevolg van een afname van de selectiviteit.

Selectiviteit en concurrentiekracht Helaas benadrukte Plasterk vooral de laatste van deze vier overwegingen. Aangezien dit hetzelfde argument is dat het debat over de zogenoemde “middenschool” domineerde in de jaren 1970, werd zijn voorstel gepercipieerd als een poging om die tijden te doen herleven. Zowel toen als nu roept dat weerstand op bij degenen die vroege selectie noodzakelijk achten voor een sterke economie. Of men uiteindelijk metselaar wordt of econoom, men moet zo jong mogelijk op dat spoor gezet worden teneinde een zo hoog mogelijk niveau te bereiken in een vak. Bovendien moeten de high potentials zo snel mogelijk gescheiden worden van degenen die maar het beste met hun handen kunnen werken. De onderstaande tabel toetst dergelijke opvattingen aan de feiten. Land Zweden VS Denemarken Finland Nederland Duitsland Oostenrijk

Leeftijd van eerste pcGNP in Current WEF-ranking (site selectie US$ (2006) bezocht op 12.02.09) 19 43530 4 18 44710 1 16 52110 3 16 41360 6 12 43050 8 10 36810 7 10 39750 14

Het zou onwetenschappelijk zijn om louter in bovenstaande cijfers reeds een verificatie te zien van de stelling dat late selectie juist beter is voor de economie; dit rapport zal dit nader

1

onderbouwen middels een uitgebreide analyse. Maar de tabel biedt op zijn minst een falsificatie van de bewering dat uitstel van eerste selectie ons land onmiddellijk aan de bedelstaf zal brengen. In de sterkste economieën ter wereld wordt diversiteit op school gekoesterd en worden kinderen tot op 16-, 18- of 19-jarige leeftijd bijeen gehouden.

Achievement versus attainment Vroege selectie wordt ook wel bepleit op onderwijskundige gronden. Als men op jonge leeftijd toetst en verwijst, en men gaat daar vervolgens fanatiek mee door, dan krijgt men al snel homogene klassen en dat is goed voor de leerprestaties. Tegen die redenering koester ik een klein en een groot bezwaar. Het kleine bezwaar is dat het niet waar is. Finland laat zien dat heterogene klassen uitmuntende leerprestaties kunnen behalen. Toegegeven, het kost geld want alle docenten moeten worden bijgeschoold (dat is een eenmalige investering mits de lerarenopleidingen zich eveneens aanpassen) en de klassen mogen niet al te groot zijn (bij homogene klassen kan men zich een vrij grote groepsomvang permitteren). Het grote bezwaar is dat een verdere verhoging van leerprestaties in ons land niet zal bijdragen aan concurrentiekracht, sociale cohesie en individuele ontplooing, hoe vreemd dat ook klinkt. Bij de prestaties van onderwijsstelsels moeten we namelijk twee aspecten onderscheiden. Het eerste zijn de eigenlijke “leerprestaties” die leerlingen leveren, oftewel de kennis, vaardigheden, normen en waarden die leerlingen verwerven. Dit wordt ook wel samengebracht onder de noemer “competenties”, en in het Engels spreekt men daarnaast van educational “achievement”. Men meet deze achievement door leerlingen te testen; dat kan nationaal maar ook internationaal, zoals in het driejaarlijkse PISA onderzoek van de OESO. Het tweede aspect betreft de formele “waardering” van die competenties, in de vorm van cijfers die leerlingen en studenten krijgen, de “punten” die ze scoren, en uiteindelijk de diploma’s, graden en titels die zij behalen. Dit wordt ook wel aangeduid als educational “attainment”. Veel mensen denken dat achievement en attainment ongeveer hetzelfde zijn, en op nationaal niveau gaan ze inderdaad hand in hand, althans in Nederland. De kinderen die op de basisschool het beste kunnen leren vinden we later terug op de universiteit, terwijl de minder begaafden dan al aan het werk zijn. Internationaal ligt het echter anders. In onderstaande figuur wordt voor een aantal landen de achievement, geïndiceerd door wiskundescores uit PISA-2006, gecontrasteerd met de attainment, geïndiceerd door de “educational expectancy”, oftewel het op statistische gronden te verwachten aantal jaren dat jongeren in het betreffende land onderwijs volgen (dit wordt berekend vanaf 5-jarige leeftijd).

2

Achievement versus attainment

NL FIN NOR

Education expectancy 5+ (2003)

22

ZWE DK BEL D

20

IJSL IER ITA

18

16 450

POR SP VK AUS 475

500

525

Wiskundeprestaties (PISA 2006)

550

NZ HON

Voor Nederland (het roze vierkant) ligt de education expectancy met iets meer dan 17 jaar op ongeveer hetzelfde niveau als in een hele reeks landen waar de leerprestaties op een aanzienlijk lager niveau liggen (kijkt u vanuit het roze vierkant naar links). Tevens blijft onze education expectancy meerdere volle leerjaren achter bij landen als Australië, het VK, Zweden, België, Nieuw Zeeland, Denemarken en Finland, terwijl alleen dat laatste land beter scoort op het gebied van de leerprestaties (kijkt u vanuit het roze vierkant naar boven). Hiermee is er in Nederland sprake van “excessieve selectiviteit”: het stelsel is in overdreven mate gericht op het alsmaar toetsen, scheiden en schiften van leerlingen, met als doel het kweken van zo homogeen mogelijke groepen van leerlingen en studenten, maar met als gevolg dat wij internationaal gezien veel te hoge toelatingsdrempels kennen voor vervolgopleidingen, zodat Nederlandse leerlingen uiteindelijk veel te weinig “waardepapieren” (diploma’s, graden, titels) ontvangen voor hun voortreffelijke leerprestaties. Het alsmaar verder verzwaren van de eindexamens en het alsmaar verder verhogen van de toelatingseisen voor opleidingen aan universiteit en hogeschool brengt ons onderwijsstelsel steeds verder uit evenwicht. Hiermee raakt Nederland achterop in de internationale concurrentiestrijd, met name in vergelijking met Scandinavië en NoordAmerika waar de deuren van het hoger onderwijs juist verder openzwaaien, en waar elke jongere ongeacht afkomst en leerprestaties een faire kans heeft om door te leren. Het is gebleken – en nu kom ik terug op mijn grote bezwaar - dat die laatste strategie het meest oplevert voor economie en samenleving. Het staat sinds enkele jaren vast dat juist de educational attainment – uitgedrukt als het gemiddeld aantal jaren dat jongeren onderwijs volgen in een bepaald land – een directe, voorspelbare en meetbare impact heeft op het BBP, en dat het sociaal kapitaal er eveneens mee gediend is. Daarentegen wordt het effect van educational achievement op de economie betwist. Maar zelfs als dit effect even sterk zou zijn

3

als dat van attainment, dan nog is het voor Nederland desastreus als de huidige strategie wordt voortgezet. Nederland heeft immers reeds een koppositie als het om leerprestaties gaat. Het zal heel moeilijk zijn om op dat punt nog significante winst te boeken. Het verhogen van de attainment is daarentegen zeer eenvoudig: men behoeft het onderwijs alleen maar minder “streng” te maken, en dat hebben beleidsmakers en onderwijsinstellingen zelf in de hand. Bovendien zal de economische impact van een toename van de attainment veel groter zijn dan van eenzelfde toename van de achievement. Iets technischer uitgedrukt: qua attainment zit Nederland in het steile, elastische deel van de curve, terwijl qua achievement de rek er volledig uit is en er nauwelijks nog externaliteiten te verwachten zijn.

Beleid belicht Zonder een goed begrip van dit onderliggend spanningsveld is het moeilijk om consistent onderwijsbeleid te voeren, zo blijkt. Het is opvallend dat twee bewindslieden volstrekt tegengestelde strategieën voorstaan: de minister met zijn pleidooi voor een afname van de selectiviteit, en een staatssecretaris met bijvoorbeeld haar streven naar verzwaring van eindexameneisen, naar fervente handhaving van de wetenschappelijk ongefundeerde urennorm, en naar het te vuur en te zwaard bestrijden van het zogenoemde voortijdig schoolverlaten. Dit laatste is grotendeels een schijnprobleem, een artefact van een stelsel dat juist gericht is op het produceren van uitval. Een klein deel van deze jongeren heeft een echt probleem. Zij hebben te kampen met meervoudige maatschappelijke achterstanden, en het vroege verlaten van het onderwijs is daarvan een gevolg, niet een oorzaak. Een onderwijsministerie kan deze hard core vorm van vroegtijdig schoolverlaten nauwelijks beïnvloeden, behalve door early childhood development. De rest van de “uitvallers”, het overgrote deel, is in het algemeen beter op beroepsonderwijs voorbereid dan menige leeftijdgenoot in Scandinavië of NoordAmerika die het gehele secundair onderwijs heeft doorlopen. Bij een PISA score van rond de 450 punten behoor je in Nederland tot de uitvallers, terwijl je er in de VS het hoger onderwijs mee haalt. Onze uitzonderlijk hoge urennorm speelt daarin mee; een Nederlandse jongere die het VMBO afrondt heeft vanaf zijn 6e jaar meer lesuren doorlopen dan jongeren in bijvoorbeeld Scandinavië, Duitsland, Japan of Korea die zich melden aan de poort van het hoger onderwijs of op de arbeidsmarkt. Als laagopgeleide Nederlandse jongeren werkloos worden komt dat eerder door een allochtone achtergrond dan door een daadwerkelijk gebrek aan beroepsrelevante competenties, zo laat dit rapport zien. Een van de implicaties van de excessieve selectiviteit is dat een Nederlandse jongere aanzienlijk meer kennis en vaardigheden moet vergaren om een diploma van een bepaald niveau te behalen dan jongeren elders. Het meest extreme voorbeeld is de Associate Degree (AD). Dit is een titel die Amerikaanse jongeren op 20-jarige leeftijd behalen na twee jaar studie aan een Community College, de Amerikaanse evenknie van het MBO-college. Onlangs is deze graad in Nederland geïntroduceerd. Een MBO-student die zijn zinnen heeft gezet op de AD moet eerst de vierjarige MBO-opleiding afronden en dan nog eens twee jaar doorleren in het HBO. Hij/zij is dan twee jaar ouder dan de Amerikaanse abituriënt, die ook nog eens aanzienlijk lagere leerprestaties levert én slechts twee jaar beroepsonderwijs heeft gevolgd

4

tegenover de tien jaar dat de Nederlandse AD-houder heeft doorgebracht in de “beroepskolom”. Een analyse in dit rapport wijst dan ook uit dat het niveau van de AD ergens tussen de Nederlandse MBO-3 en MBO-4 diploma’s ligt. De beleidsmakers zitten er dus twee tot drie volle leerjaren naast. Daarom voorzie ik dat jongeren straks na het behalen van het MBO-4 diploma naar de VS reizen om daar de AD te behalen bij een Community College middels een vrijstellingenprocedure. Mogelijk wordt dat gevolgd door raamovereenkomsten tussen MBO-colleges en Community Colleges, zoals hogescholen ooit afspraken maakten met Britse instellingen om in Nederland de Masters Degree te kunnen verlenen. Als de overheid aldus zou worden gecorrigeerd door de markt, dan zou het MBO de facto toetreden tot het hoger onderwijs, circa 20 jaar nadat het HBO deze stap maakte. Om tal van redenen is dit een bijzonder wenselijke ontwikkeling.

Over de status van dit rapport De eerste versie van dit rapport dateert van oktober 2007. Ik schreef het ten behoeve van het Ministerie van OCW, enkele maanden nadat ik deze organisatie had verlaten, maar het is daarna uitgelekt en heeft een zekere bekendheid verkregen in beleidskringen. De uitspraken van Plasterk waren voor mij aanleiding om dit rapport via een artikel in Trouw (11.02.09) breder onder de aandacht te bengen. Dit rapport bouwt voort op, en verwijs regelmatig naar, een eerdere analyse getiteld El Niño. Echter, dit laatste rapport schreef ik toen ik in dienst was van het Ministerie OCW, zodat ik niet vrij ben het openbaar te maken. Mijn excuses voor dit ongemak. Omdat ik me in oktober 2007 nog verbonden voelde met het ministerie van OCW, duikt af en toe in dit rapport de wij-vorm op. Met “wij” worden dan de medewerkers en soms bewindslieden van OCW bedoeld. Ik heb dit zo gelaten om het rapport zoveel mogelijk in de oorspronkelijke staat te houden. Wel zijn er hier en daar actualiseringen aangebracht. Tenslotte heb ik het rapport destijds serieus opgeleukt met anecdotes, vergelijkingen, en zelfs een soort quasi-literaire spanningsboog. Ik heb dat gedaan in een poging de aandacht vast te houden van OCW ambtenaren die niet gewend zijn rapporten te lezen die gefundeerd zijn op empirisch materiaal (OESO, EU, World Bank, UNESCO, e.d.). Niettemin is op essentiële punten de controleerbaarheid van het betoog gewaardborg; niet via de standaard wetenschappelijke methode, maar door meer informele verwijzingen die voldoende informatie bieden om gemakkelijk de bron te kunnen traceren met behulp van een zoekmachine.

Ik spreek de hoop uit dat dit rapport bijdraagt aan een nieuw ontwikkelingsperspectief voor het Nederlands onderwijs. Ons onderwijs is subliem in zijn prestaties; de leerlingen, leraren, schoolmanagers en onderwijskundigen die tesamen deze prestaties leveren, verdienen diep respect. Maar het stelsel is archaïsch in zijn uitgangspunten en structuur; het levert onvoldoende rendement voor economie, samenleving en individu.

5

Hoofdstuk Overzicht van figuren en tabellen 1 Inleiding Deel I. Sterkten, zwakten en dynamiek van het Nederlands onderwijsstelsel 2 Beroepsgericht onderwijs in de grot van Plato 3 Een weergaloze dubbelprestatie 4 Excessieve selectiviteit 5 Slimme dommerds en domme slimmerds 6 Onderwijs en concurrentiekracht 7 Vroege leerprestaties en concurrentiekracht 8 Beroepsgerichtheid en concurrentiekracht 9 Het pressiemechanisme Deel II. Actuele beleidsvraagstukken in internationaal perspectief 10 Leerplicht 11 Intended Instructional Time 12 Lerarentekort 13 Vijftig miljard euro 14 Early childhood development 15 Expansie van hoger onderwijs 16 Down and out in Ålesund 17 Klim op! 18 Een tweede U-bocht 19 All the President’s children 20 Actieve stigmatisering 21 In Marokko 22 Co-existentie en integratie: de social capital theorie 23 Stelselontwikkeling 24 Lifelong learning Deel III. Bestuurlijke en organisatorische aspecten van comparatieve analyse 25 Opiniocratie 26 Het IDAP-syndroom 27 In den vreemde 28 De erfenis van de benjamin 29 Een politiek-neutraal voorstel

6

Pagina 7 8 11 12 20 26 31 40 43 45 51 55 56 59 62 68 74 79 82 84 88 96 105 112 124 131 137 143 144 149 155 159 167

Figuur 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24

Tabel 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Index voor selectiviteit cq. beroepsgerichtheid van onderwijssystemen Leerlingen in Techn. And Vocational Education als % van secundair, 2004 Beroepsgerichtheid, wiskundeprestaties en % allochtone leerlingen Beroepsgerichtheid, wiskundeprestaties en attainment Beroepsgerichtheid van het onderwijs en HO-deelname, 25-34 jaar. Niveau en spreiding van wiskundescores, PISA-2003 IALS-scores naar opleidingsniveau Leerprestaties, beroepsgerichtheid en concurrentiekracht (herhaling van figuur 1) Intended Instructional Time (IIT), 7-14 jaar Education expectancy (2004) gerekend vanaf 5-jarige leeftijd Feitelijk aantal onderwijsjaren van de volwassen bevolking Drie paradigmata voor early childhood development Opleidingsrendementen in het hoger onderwijs (2000 en 2004) Werkloosheidsniveaus (25-29 jr.) naar ISCED-niveau Werkloosheid en conjunctuur naar etniciteit 1994-2005 % werkzame jongvolwassenen, naar leeftijd en educational status Ontwikkelingsniveau en staat van het onderwijs Geletterdheid in Marokko naar geslacht en locatie (2005) Stroomdiagram Marokkaans onderwijs 2004-2005 Stroomdiagram Marokkaans onderwijs 1990-1991 Houtskoolschets van gemoderniseerd onderwijsstelsel Lifelong learning naar opleidingsniveau Lifelong learning naar leeftijd

Pag. 14 16 22 27 29 31 33 41 45 59 68 73 74 79 98 109 110 114 115 116 117 134 139 140

Vereenvoudigde weergave van internationale onderwijsclassificatie PISA scores (mathematics) naar migratiestatus, 2003 IALS-scores (document-literacy) van lager secundair en hoger opgeleiden TIMSS “Final year of secundary school” 1995-1996 Leraren secundair onderwijs, % F en per 1000 inwoners Vergelijking van AD met HBO-2 via MBO en met MBO-3 Middellange termijn ontwikkeling van het % 20-24 jarigen met ISCED-3 % students not meeting the lower quarter benchmark, TIMSS-1999 Ongeletterdheid naar onderwijsachtergrond 1998/1999 (Marokko) Ongeletterdheid naar arbeidsstatus en urban/rural (Marokko)

Pag. 10 20 35 38 63 89 100 118 118 119

7

1. INLEIDING La Niña (het kind, het meisje) was de naam van een van de schepen waarmee Columbus een nieuwe wereld ontdekte. Dit rapport wil laten zien dat een internationale beleidsoriëntatie cruciaal is voor de kennisintensiteit van het onderwijsbeleid, en daarmee voor de kwaliteit van dit beleid. Er bestaan vele verschillende werelden op onderwijsgebied. Zonder kennis daarvan bestaat het gevaar dat men doldraait binnen het eigen paradigma. Mét die kennis is het mogelijk tot een integrale ontwikkelingsstrategie te komen voor het Nederlands onderwijs. Hiertoe wordt in deel I van dit rapport de dynamiek van het Nederlands onderwijsstelsel onderzocht. Op basis daarvan wordt in deel II een aantal actuele beleidsvraagstukken onder de loep genomen. Er zal blijken dat een internationaal perspectief vaak een ander zicht op problemen biedt, en tot andere oplossingen kan leiden. In deel III volgen tenslotte adviezen over de wijze waarop internationaal-comparatieve analyse een plaats zou kunnen krijgen binnen de OCW-organisatie, en over de wijze waarop de uitkomsten van deze analyses kunnen worden ingevlochten in het bestuurlijk proces. Elk van de drie delen kent een korte inleiding.

Toetsingskader Dit rapport zal de prestaties van het Nederlands onderwijs toetsen: • aan de Lissabon strategie, meer bepaald aan de mate waarin het onderwijs bijdraagt aan een concurrentiekrachtige economie en sterke sociale cohesie; • aan het recht van het individu op (i) persoonlijke ontwikkeling; (ii) op kindvriendelijk onderwijs dat een aaneenschakeling van overwegend positieve ervaringen biedt; en (iii) op diploma’s, graden en titels die economisch waardevol zijn en een adequate afspiegeling vormen van de competenties die men verworven heeft. Deze drie rechten zijn direct of indirect afgeleid van internationale conventies die door Nederland zijn geratificeerd.

Persoonlijke verantwoording Van 1997 tot 2002 was ik binnen OCW werkzaam als hoofd van een afdeling die onder meer de relaties onderhield met OESO en EU. Daarna was ik enkele jaren lid van een VN-team dat was ingesteld om de voortgang van ontwikkelingslanden en donoren te monitoren in de richting van de zogenoemde Education for All doelstellingen, waaronder MDG-2 oftewel universeel primair onderwijs in 2015. In deze periode heb ik mij verder mogen bekwamen in het maken van internationaal-comparatieve analyses; heb ik bijgedragen aan de methodiekontwikkeling op dit terrein; en heb ik enkele onderwijsministeries geadviseerd over het organiseren en bestuurlijk hanteren van internationaal-comparatieve analyses. Dit rapport heeft mede als doel de opgedane kennis over te dragen aan OCW. Tijdens een kortstondige terugkeer binnen OCW viel mij in 2005 op hoezeer de organisatie in korte tijd was veranderd. Ik spreek mijn diepe bewondering uit voor de wijze waarop een doodzieke organisatie gezond is gemaakt en bedrijfsprocessen zijn versterkt. Slechts op een

8

punt was er achteruitgang: de kennisintensiteit van het beleid was verder afgenomen. Gelet op de snelheid waarmee op andere terreinen winst is geboekt, ben ik ervan overtuigd dat ook op kennisgebied het lek snel boven water zal komen. Dit rapport wil daaraan bijdragen.

Ten geleide Dit rapport bouwt voort op een intern OCW-rapport van mijn hand, getiteld El Niño. Hierop ontving ik onder meer als reactie dat het “te wetenschappelijk” zou zijn. Het bevatte tabellen en grafieken die te technisch zouden zijn, en het zou zijn ontsierd door de vele literatuurverwijzingen. Enerzijds blijf ik van mening dat een verantwoorde analyse de enige weg is voor het maken van zoiets belangrijks als nationaal onderwijsbeleid, anderzijds wil ik graag dat mijn verhaal overkomt. Daarom is dit rapport op twee niveaus geschreven. De ruggengraat van het discours bestaat wederom uit empirische gegevens, maar daarnaast is gebruik gemaakt van analogieën, beelden, story telling en andere technieken die dienstbaar zijn bij het overbrengen van een boodschap, zonder overigens zelf enige bewijskracht te hebben. Het aantal literatuurverwijzingen heb ik beperkt, maar op essentiële punten is de controleerbaarheid van het betoog gewaarborgd. Dit rapport bevat geen inleiding in de gebruikelijke zin, geen summary, en geen overzicht van conclusies en aanbevelingen, anders dan het uitgebreide voorwoord aan het begin. De analyses in dit rapport leiden namelijk tot bevingen die vaak diametraal staan tegenover heersende denkbeelden. Bijgevolg wijken ook de aanbevelingen sterk af van de huidige koers. Het is dus niet zinvol kennis te nemen van conclusies en aanbevelingen zonder de denkomslag mee te maken die daaraan vooraf gaat. Het selectief lezen van dit rapport moet worden ontraden. Het datamateriaal van dit rapport is hier en daar verouderd. Dit is geen bezwaar omdat het in dit rapport meer gaat om het verdiepen van het inzicht dan om het rapporteren van een actuele stand van zaken. Dat zijn twee zeer verschillende bedrijfsfuncties, zoals in deel III van dit rapport nader wordt uitgewerkt. Het grootste deel van het materiaal is gevonden op het internet. Daarom zijn literatuurverwijzingen niet op de traditionele manier aangebracht, maar is steeds die informatie verschaft die volstaat om met behulp van een zoekmachine de bronnen te traceren. Naast veel OESO-materiaal zijn ook de rapporten van het eerder genoemde VN-team geciteerd. Deze zijn aangeduid als GMR-200X (Global Monitoring Report - editie). Een andere belangrijke bron van informatie is een meerjarig OESO project getiteld Thematic Review of the Transition from Initial Education to Working Life1, ook wel aangeduid als de school-to-work review. Het betreft hier een grootschalig proces van onderzoek en van wederzijdse visitaties tussen OESO-lidstaten, dat een schat aan kennis en informatie heeft opgeleverd ook al heeft Nederland zelf niet meegedaan aan deze review.

1

Zie bijvoorbeeld: From Initial Education to Working Life: Making Transitions Work, OECD, Paris (2000).

9

Omdat Nederlandse opleidingen in dit rapport worden vergeleken met opleidingen in het buitenland, is het vaak nodig om te abstraheren van de Nederlandse opleidingsbenamingen. Daarom is vaak gebruik gemaakt van de zogenoemde ISCED-indeling. Dit staat voor internationaal classificatiesysteem van onderwijsstelsels. Hieronder volgt een sterk vereenvoudigde weergave van ISCED. Deze weergave is niet compleet en strikt genomen niet 100% correct, maar volstaat voor een goed begrip van dit rapport. De leeftijdsaanduidingen betreffen tentatieve aanduidingen van internationale standaarden, waarvan het Nederlands onderwijs op enkele punten afwijkt. Tabel 1: Vereenvoudigde weergave van internationale onderwijsclassificatie Level Onderwijstype In Nederland ISCED-0 Preprimair onderwijs Basisschool (4-6) ISCED-1 Primair onderwijs Basisschool (6-12) ISCED-2 Lager secundair/voortgezet onderwijs VMBO, HAVO, VWO ISCED-3 Hoger secundair/voortgezet onderwijs MBO-2, HAVO, VWO ISCED-5a Hoger onderwijs, lange opleidingen HBO, WO ISCED-5b Hoger onderwijs, korte opleidingen Geen

Leeftijd (±) 0 – 6 6 – 12 12 – 15 15 – 18 18+ 18+

Het ISCED-systeem is niet “dwingend”. Het is slechts een statistisch hulpmiddel. In de praktijk kunnen landen dus afwijken. In Nederland zijn bijvoorbeeld de eerste vier jaren van de preprimaire fase niet ingevuld door het formeel onderwijs. De laatste twee jaren – de vroegere kleuterschool – zijn zoals bekend institutioneel geïntegreerd met het primair onderwijs, in de basisschool. Andere voorbeelden van afwijkingen betreffen Duitsland en Oostenrijk waar de transitie van primair naar secundair onderwijs niet op 12-jarige doch op 10-jarige leeftijd ligt, en Scandinavië waar het primair en lager secundair onderwijs institutioneel zijn geïntegreerd in de Grundskola. Vrij universeel is echter de leeftijd waarop de belangrijke transitie tussen secundair en tertiair onderwijs plaatsvindt, namelijk 18 jaar. Tertiair onderwijs is al het onderwijs dat na pakweg het 18e jaar gevolgd wordt en tevens van “tertiair niveau” is, zoals de OESO dat uitdrukt. Dat wil zeggen dat het betreffende onderwijs ook uitsluitend na het 18e jaar gevolgd kán worden. Een cursus voor volwassenen die naar inhoud overeenkomt met een opleiding op secundair niveau in hetzelfde land, is dus niet van tertiair niveau. Al het hoger onderwijs is tertiair onderwijs, maar het omgekeerde gaat niet altijd op. In Nederland behoren bijvoorbeeld het derde en vierde jaar van het MBO wel tot het tertiair onderwijs, maar niet tot het hoger onderwijs, ook al zijn deze leerjaren materieel gezien gelijkwaardig aan kort hoger onderwijs in bijvoorbeeld de Verenigde Staten.

10

Deel I Sterkten, zwakten en dynamiek van het Nederlands onderwijsstelsel Inleiding bij deel I In het eerste deel van dit rapport komen we stap voor stap door middel van internationaalcomparatieve analyse tot een beeld van de sterkten en zwakten van het Nederlands onderwijs op hoofdlijnen. Het betoog mondt uit in een analyse van de tamelijk bijzondere dynamiek die het Nederlands onderwijsstelsel kenmerkt. Zonder een goed begrip van die dynamiek is het niet mogelijk beleid te maken. Hiermee wordt de basis gelegd voor een meer gedetailleerde analyse van enkele actuele beleidsvraagstukken in het tweede van de drie delen van dit rapport.

11

2.

BEROEPSGERICHT ONDERWIJS IN DE GROT VAN PLATO

Het doel van dit hoofdstuk en van dat van het daaropvolgende is het schetsen van een beeld van de uniciteit van het Nederlands onderwijs binnen de westerse wereld. De analyse is gebaseerd op betrouwbare data en achtergrondinformatie, maar wordt ingeleid door een op zichzelf triviale anekdote. Jaren geleden, lang voordat ik het voorrecht had mij met onderwijs in internationaal perspectief bezig te houden, raakte ik op een congres in gesprek met een Amerikaanse mevrouw met familie in Nederland. Ze was docente en kende zowel het Nederlandse als Amerikaanse onderwijs vrij goed. Op een gegeven moment vroeg zij: “Weet je wat ik nu zo opvallend vind aan het Nederlands onderwijs?” “Nee.” “Weet je wat ik zo ontzettend grappig vind aan het Nederlands onderwijs?” Ik dacht even aan de verzuiling maar die is niet grappig. “Nee.” “Weet je wat ik nou zo ongelófelijk typisch vind aan het Nederlands onderwijs?” Ik antwoordde wederom ontkennend maar was wel nieuwsgierig geworden. “Jullie leiden op voor een beroep!” Vervolgens was het secondenlang stil, want zij had haar ei gelegd en ik snapte er helemaal niets van. Waar zou je anders voor opleiden dan voor een beroep? Ik concludeerde dat het mens stapelgek was en nam beleefd afscheid. Het zou jaren duren voordat het me begon te dagen dat die mevrouw gelijk had met haar oordeel. Vanuit mondiaal perspectief bezien is het inderdaad een mirakel dat er ergens in een hoekje van de wereld een klein groepje landen is waar een middeleeuws opleidingsparadigma tot in de 21e eeuw voortleeft. In de middeleeuwen was er slechts een handvol beroepen, en voor elk beroep bestond een exclusief opleidingstraject dat uiterst strak beheerd werd door wat we vandaag de dag zouden aanduiden als werkgevers en beroepsgroep. Nu leven we in een veel complexere samenleving, en in al die tussenliggende jaren hebben we de proliferatie van beroepen en functies in de samenleving steevast beantwoord met een alsmaar toenemende verticale differentiatie in het secundair onderwijs. We hebben het aantal opleidingen uitgebreid van een handvol naar vele honderden, en hebben daarbij alleen operationele vragen gesteld en geen paradigmatische. De aanpassingen waren gradueel – meer van hetzelfde – en al die tijd was er in Nederland en de omringende landen nooit een kwalitatieve omslag. Dit hoofdstuk wil de uitzonderlijke beroepsgerichtheid van het Nederlands onderwijs onderstrepen. Het is an sich nog geen pleidooi voor het doen verminderen van die beroepsgerichtheid. Het is wel een poging om een achtergrond te schetsen waartegen diverse indicatoren moeten worden geïnterpreteerd. De meeste onderwijsindicatoren kunnen namelijk alleen goed geduid worden op basis van een goed begrip van - met een zwaar woord - de wezenskenmerken van een onderwijsstelsel. Bij comparatieve analyses op stelselniveau moet men altijd eerst kijken naar indicatoren of kenmerken waarop een land extreme scores en kenmerken heeft teneinde de essentie van dat stelsel te vatten. Doet men dat niet, dan wordt

12

het een staren naar ranglijsten zonder enig verband2. Nederland heeft overigens veel extreme scores zoals we in dit rapport zullen zien, maar de hoge mate van beroepsgerichtheid is zonder twijfel de meest onderscheidende. In de 2005-editie van Education at a Glance introduceerde de OESO een samengestelde indicator of index van de mate van institutionele stratificatie van onderwijsstelsels, voortbouwend op eerdere aanzetten in die richting van enkele Nederlandse onderwijskundigen in een rapport over PISA. De samenstellende elementen van de index hebben te maken met de selectiviteit van onderwijsstelsels, zoals het aantal verschillende leerroutes dat door 15-jarigen naast elkaar gevolgd kan worden in een land, en de leeftijd waarop voor het eerst geselecteerd wordt. In Nederland is dat, zoals bekend, de 12-jarige leeftijd. Op die leeftijd gaat het leeftijdscohort voor het eerst uiteen van basisschool naar diverse vormen van secundair onderwijs. In Denemarken en Finland gebeurt dat op 16-jarige leeftijd, terwijl jongeren in de overige Scandinavische landen en in Angelsaksische landen tot het einde van het hoger voortgezet onderwijs bijeen blijven. Alleen in Duitsland en Oostenrijk selecteert men eerder dan in Nederland, namelijk op 10-jarige leeftijd, maar in Nederland komt men het vroegst in aanraking met “hands-on” beroepsvaardigheden, namelijk op 14jarige leeftijd in het VMBO (overigens maakt dit laatste gegeven geen deel uit van de index). Hoewel de index voor institutionele stratificatie een formeel karakter heeft en op zichzelf niets zegt over de inhoud van het onderwijs en over prestatieniveaus, geeft deze index in de praktijk een indicatie van het beroepsgerichte karakter van het onderwijs. Immers, in alle landen die zich kenmerken door vroege selectiemomenten, sterke differentiatie, et cetera, staan deze kenmerken in functie van het vroegtijdig “voorsorteren” binnen het onderwijs naar verschillende beroepssectoren en naar verschillende niveaus daarbinnen. De index is door de OESO zelf niet met veel nadruk gelanceerd maar kan van groot belang zijn voor analysedoeleinden, met name in die landen die zelf een extreme score hebben zoals Nederland. De beroepsgerichtheid en selectiviteit van onderwijssystemen is al sinds jaar en dag een cruciale variabele in internationaal-comparatieve analyse, maar pas met deze index kan men er handen en voeten geven. Het overmatig beroepsgerichte en selecterende karakter van sommige onderwijssystemen is in toenemende mate onderwerp van kritiek. Zo wijst de vooraanstaande onderwijseconoom Martin Carnoy op het remmende effect dat beroepsgericht en selectief onderwijs heeft op de doorstroom naar het hoger onderwijs, dat volgens hem van groot belang is voor The New Global Economy in the Information Age, om de titel van het boek van hem en Castells te citeren. En de OESO-statisticus Schleicher3 uitte enige tijd geleden felle kritiek het onderwijs 2

In een commissioned paper voor het EFA Global Monitoring Report (GMR-2005) heeft de Nederlandse hoogleraar Scheerens dit aangeduid als “the disjointed view”. In mijn woorden is dat een analysemethode (als het die naam al verdient) waarbij men per indicator, een voor een, kijkt hoe het eigen land het doet. Daarbij zijn het telkens andere landen die boven het eigen land staan, en worden de onderwijsstelsels van die andere landen (en zelfs dat van het eigen land) niet in hun samenhang begrepen. Dergelijke analyses zijn populair maar leiden niet tot een groter inzicht in de dynamiek van het stelsel. Een voorbeeld betreft de leerplicht (hoofdstuk 10). 3 Het betreft het artikel The Economics of Knowledge: Why Education is Key for Europe’s Success, uitgegeven door de denktank Lisbon Council. Hiervan is destijds een OCW-interne samenvatting opgesteld. Deze ging

13

in het Oude Europa (al gebruikte hij die term zelf niet) dat bestaande sociale ongelijkheid reproduceert en waarin niet alleen jongeren van lage komaf maar zelfs de populatie als geheel matig tot slecht scoort in PISA. Men kan tegenwerpen dat juist in Nederland de gemiddelde studieprestaties erg hoog zijn en dat die prestaties minder gepredestineerd zijn door sociaaleconomische achtergrond dan in bijvoorbeeld Duitsland en België het geval is4. Echter, de performance van een klein land als het onze kan niet wegnemen dat zich momenteel een algemene weerstand opbouwt tegen onderwijs dat zich voornamelijk ten doel stelt jongeren vanaf zeer jonge leeftijd te laten voorsorteren naar de arbeidsmarkt, en daarbij grote offers vraagt in termen van sociale cohesie en persoonlijk welbevinden (deze punten worden in deel II uitgewerkt, met name in de hoofstukken 20-22). Het is mogelijk dat deze groeiende weerstand een rol gaat spelen in de eindevaluatie van het Lissabon proces in 2010. Dan kan zich een situatie voordoen waarbij het missen van bepaalde onderwijsdoelstellingen enerzijds wordt gezien als een gevolg van structuurkenmerken van verouderde onderwijssystemen en opvattingen, en anderzijds als oorzaak voor tekort schietende sociale cohesie en concurrentiekracht. Voor het maken van die analyse zijn nu reeds voldoende data en kennis voor handen. Mijn advies is nu reeds te anticiperen op een dergelijke “emerging consensus” door bepaalde beleidsmaatregelen te nemen; hiervoor zal dit rapport enkele suggesties bieden. De hierboven besproken index voor institutionele stratificatie geeft het volgende beeld. Figuur 1: Index voor selectiviteit cq. beroepsgerichtheid van onderwijssystemen Index voor institutionele differentiatie 1,75 1,50 1,25 1,00 0,75 0,50 0,25 0,00 - 0,25 - 0,50 - 0,75 - 1,00 - 1,25 IJS

VK

FIN

DEN

ZWE

NOO

NWZ

VS

AUS

SPA

POL

CAN

JAP

GRI

O KOR ITA OES OESO

POR

ZWI

IER

FRA

MEX

SLW

HON

TSJ

LUX

TUR

BEL

DUI

OOS

NED N ED

Gemiddelde van de gest andaardiseerde indexen

Bron: Gekopieerd uit Onderwijsprofiel van Nederland 2005 (OCW), en afgeleid van EAG 2005, Tabel D6.1

evenwel alleen in op de opmerkingen van Schleicher over het belang van kennis voor de economie, waarmee hij in feite het Witboek van Delors van tien jaar geleden nog eens dunnetjes overdeed. Van meer belang zijn, zoals aangegeven in de tekst, de opmerkingen over verouderde onderwijssystemen. 4 Zie Onderwijsprofiel van Nederland 2005, figuur 5.

14

We zien dat Nederland de hoogste score heeft, ruimschoots hoger zelfs dan Duitsland dat de bakermat is van het beroepsgerichte, selectieve onderwijsparadigma. Bezien in het totale beeld vallen voorts de verschillen op. Volgen we namelijk de range van landen van links naar rechts, dan zien we eerst de Scandinavische en Angelsaksische landen met zeer kleine onderlinge verschillen. Vervolgens komen we in het midden van de range beginnend bij Spanje en eindigend met Hongarije, met iets grotere onderlinge verschillen. Pas daarna zien we voor het eerst een sprong van 0.25 punt. Na drie vrijwel gelijk scorende landen begint bij België opnieuw een stijging. Dat Nederland in dít gematigd totaalbeeld toch nog bijna 0.50 punt boven Duitsland uitstijgt moge een indicatie geven van het extreem beroepsgerichte karakter van ons onderwijs. Men kan echter twee tegenwerpingen maken omtrent de validiteit van de index. De eerste luidt dat enkele samenstellende elementen geënt zijn op de 15-jarige leeftijd. Finland en Denemarken, bijvoorbeeld, kennen op die leeftijd nog een “comprehensive”5 stelsel, maar op 16-jarige leeftijd zien we differentiatie optreden. In Denemarken gebeurt dat in sterke mate, in Finland in meer beperkte mate. De indicator zou dus gebaat zijn met meerdere meetmomenten, en ik adviseer OCW om er bij de OESO op aan te dringen dat men de index verder ontwikkelt. Een tweede tegenwerping is dat de index niets zegt over “volumes”. Een land kan wel twintig parallelle leerwegen hebben, maar daarbij is het theoretisch mogelijk dat 90% van de leerlingen zich in een enkele hoofdroute bevindt en de overige 10% in de negentien andere. Formeel is er dan een grote mate van differentiatie, maar materieel gezien niet. Men zou dus kunnen zeggen dat de index een “structuurindicator” is, die geflankeerd moet worden door een “volume-indicator”. Een dergelijke indicator is geconstrueerd in figuur 2 . Deze bevat voor een aantal groepen van landen de aantallen leerlingen die zich in het beroepsonderwijs bevinden, als percentage van het totaal aantal leerlingen in de secundaire fase. Van links naar rechts vinden we eerst het gebruikelijke drieluik van geïndustrialiseerde landen, transitielanden en ontwikkelingslanden; vervolgens de vier landen met de hoogste scores op de “structuur-indicator”; dan een groep van vijf Angelsaksische landen; dan de twee Aziatische lidstaten van de OESO; en tenslotte vier Scandinavische landen.

5

“Comprehensive” is dat onderwijs dat toegang biedt aan alle leerlingen, ongeacht hun talenten en behoeften, en binnen de school maatwerk biedt om aan de diversiteit van talenten en behoeften tegemoet te komen. De aansluiting met de wereld van de arbeid volgt doorgaans pas door middel van workplace learning, lifelong learning en/of via het tertiair onderwijs. Comprehensive onderwijs is het dominante model in de westerse wereld, en het is het tegengestelde van selectief cq. beroepsgericht onderwijs. Typische voorbeelden zijn de NoordAmerika en Scandinavië. Voor een beschrijving van Zweden zie El Niño, pp 21-24.

15

Figuur 2: leerlingen in Technical and Vocational Education als % van secundair (2004). 60 50 40 Reeks1

30 20 10

DK

N

F

S

KOR

JAP

VK

NZ

AUS

VS

CND

A

B

D

NL

ONTW

TRANS

IND

0

Source: GMR-2007, Annex Table 8. Noot: de leeftijdsgroep verschilt per land. Voor NL is het 12-17 jaar, maar in meerdere landen is de bovengrens 18 jaar (bijvoorbeeld in Scandinavië) en soms 19 jaar.

Voor een juiste interpretatie van figuur 1 is enige achtergrondkennis vereist. Daarom beginnen we met de constatering dat de hoogste percentages te vinden zijn in de geïndustrialiseerde landen, met een gemiddelde van 18%6. Van belang is dat dit percentage gestaag afneemt door de jaren heen; in 2002 was het bijvoorbeeld nog 20%. De transitielanden staan op 10%, en dit aantal stijgt licht, en de ontwikkelingslanden staan vrij stabiel op 8%. Over het algemeen is dit beeld in overeenstemming met de huidige consensus die luidt (i) dat ontwikkelingslanden vooral moeten investeren in basisonderwijs, (ii) dat transitielanden zouden moeten investeren in beroepsonderwijs, en (iii) dat geïndustrialiseerde landen het beroepsonderwijs moeten doen krimpen en het hoger onderwijs doen groeien7. Op dit laatste advies wordt later in deel I van dit rapport nader ingegaan, maar opmerkelijk is dat die geïndustrialiseerde landen het percentage zouden moeten reduceren vanuit een startniveau van circa 20% gemiddeld, terwijl het Nederlandse startniveau daar nog eens ruim boven ligt. Vanuit deze achtergrond kijken we nu naar de vier onderscheiden groepen van landen. • Allereerst zien we dat de groep landen met de hoogste scores op de structuurindicator (Nederland, Oostenrijk, Duitsland en België) tevens de hoogste score hebben op de volume-indicator, althans als groep; voor individuele landen gelden er over de hele linie uitzonderingen, waar we zodadelijk op terugkomen.

6

Optisch gezien lijkt dit percentage niet juist, omdat de staven van veel landen ver boven die van de groep geïndustrialiseerde landen uitsteken. Die vertekening is voor een klein deel het gevolg van het feit dat niet alle geïndustrialiseerde landen zijn weergegeven, maar wordt vooral veroorzaakt doordat landen een verschillend “demografisch gewicht” hebben. Het gemiddelde van de geïndustrialiseerde landen wordt voor een groot deel bepaald door de VS, Japan en Duitsland, die (ruim) onder of vlak boven de 20% scoren. 7 Mingat, A. & Tan, J. 1996. The full social returns to education: estimates based on countries’ economic growth performance. World Bank, Washington DC

16

•

•

•

De Angelsaksische landen scoren als groep aanzienlijk lager, zoals men ook zou verwachten. Voor de goede orde zij vermeld dat de score voor de VS is simpelweg nul is, en niet “missing value” zoals men wellicht zou denken. Het beroepsonderwijs begint daar pas in de tertiaire fase, en zelfs in die fase wordt het geboekstaafd als “hoger onderwijs” en niet als beroepsonderwijs. De twee economisch succesvolle Aziatische OESO-lidstaten, Japan en Korea, hebben beide een opvallend lage score, ruim onder het gemiddelde van de geïndustrialiseerde landen. Tenslotte hebben de Scandinavische landen een hogere score op de volume-indicator dan men op grond van de structuurindicator zou verwachten. Dit komt doordat leerlingen binnen het gymnasiet (een comprehensive school voor hoger secundair onderwijs) de mogelijkheid hebben om voor een enigszins “beroepsgetint” traject te kiezen. Die trajecten worden in de statistieken opgenomen als volwaardige vormen van beroepsonderwijs, hetgeen niet geheel consistent is. Ook de Amerikaanse highschool kent soms vederlichte beroepsgerichte accenten, maar daar is de score nul. Vanuit Nederlandse ogen bezien hebben dergelijke beroepsgerichte elementen weinig om het lijf. Nederlandse werkgevers zouden gruwen van zowel het Scandinavische als het Amerikaanse secundair onderwijs, en zij zouden zich geen raad weten met de abituriënten.

Kijken we nu naar individuele landen, dan valt uiteraard op dat Nederland ook op deze volume-indicator de allerhoogste score heeft, en dat deze zeer hoog boven het gemiddelde van geïndustrialiseerde landen uitsteekt. Men kan tegenwerpen dat deze score van 52%8 voor een deel bepaald wordt door de integratie van het MAVO in het VMBO, maar het zou te ver gaan dit als een vorm van bias te bestempelen. Dergelijke vormen van vertekening zien we in andere landen eveneens (zie bijvoorbeeld de zojuist geplaatste kanttekening bij de scores in Scandinavië). Feit is dat de sociologische groep die vroeger op de MAVO terecht zou zijn gekomen, zich in de huidige situatie - zelfs als zij in de theoretische leerweg zitten - in een onderwijssysteem en een schoolcultuur bevinden die volledig in het teken staan van een straffe voorbereiding op beroepsarbeid, en dat is niet zonder betekenis. Tenslotte is het opmerkelijk dat Nederland in dit tijdsgewricht de omgekeerde beweging maakt door het beroepsonderwijs niet te doen krimpen maar juist te doen groeien (het opgaan van MAVO in VMBO). Dit is een eerste manifestatie van het meer-van-hetzelfde syndroom dat we ook op andere indicatoren zullen tegenkomen: een score die al ver boven het gemiddelde van een relevante groep landen ligt, wordt nog verder verhoogd, terwijl de andere spelers juist de andere kant op bewegen. Atypische scores vinden we voorts in Duitsland, dat op de volume-indicator veel lager scoort dan men zou vermoeden, en zich vrij dicht bij het gemiddelde van geïndustrialiseerde landen bevindt. Dit vormt een correctie op het clichébeeld van Duitsland als de Heimat van het duale systeem. Opvallend hoog scoort Australië, dat het VK naar de kroon steekt. De NoordAmerikaanse en Aziatische OESO-leden blijven echter vasthouden aan hun lage (of geheel ontbrekende) deelname aan beroepsonderwijs, daarmee prioriteit gevend aan de expansie van

8

Later in dit rapport komen we via een andere berekeningswijze op een nog hoger percentage, namelijk 61%. Hier houden we vooralsnog 52% aan, omdat we consistent moeten blijven ten opzichte van andere landen.

17

het HO9. Dit is niet van belang ontbloot, omdat dit de landen zijn die in de Lissabonstrategie gelden als de voornaamste rivalen van Europa. Tot nu toe hebben we in dit hoofdstuk alleen naar het secundair onderwijs gekeken. Verbreden we de blik naar de tertiaire fase, dan zien we dat Nederland volhardt in het behalen van extreme scores. Ook in de tertiaire fase duurt de differentiatie voort: Nederlandse jongeren van boven de achttien kunnen in drie systemen van tertiair onderwijs worden aangetroffen (MBO, HBO, WO), en in talloze richtingen en differentiaties daarbinnen. Voorts is Nederland een van de laatste landen met een binair systeem van hoger onderwijs, en dit is waarschijnlijk het enige binaire systeem waarin het beroepsgerichte subsysteem aanzienlijk groter is dan het wetenschappelijke. Met Denemarken is Nederland voorts het laatste westerse land met gescheiden aanlooproutes naar dat binaire HO systeem (VWO versus HAVO), en waar Deense jongeren op 16-jarige leeftijd worden “getracked”, worden Nederlandse kinderen al op 12-jarige leeftijd op het juiste spoor gezet. Ter afsluiting van dit hoofdstuk volgt een poging om de uniciteit van het Nederlands onderwijs in een mondiaal perspectief te plaatsen. In de goede stad Bonn staat het UNEVOC, een VN-clearinghouse op het gebied van het beroepsponderwijs. Dat heeft vastgesteld dat beroepsonderwijs in de meeste landen in ofwel het hoger secundair onderwijs is ondergebracht, ofwel, en in toenemende mate, in het tertiair of hoger onderwijs. Maar er zijn nog steeds een paar landen op de wereld waar een deel van de kinderen zich reeds in het lager secundair onderwijs praktisch voorbereidt op een beroep: Nederland, Vlaanderen en de voormalige Nederlandse kolonieën. Aldus UNEVOC, geciteerd in GMR-2008:58-59. Daaraan kunnen we toevoegen de informele onderwijsprogramma’s voor straatkinderen in de derde wereld. Weliswaar zijn er meer landen waar kinderen op jonge leeftijd op een beroepsgericht traject worden gezet – in Duitsland en Oostenrijk zelfs op 10jarige leeftijd – maar daar gaan kinderen pas later handmatig aan de slag. We nemen dus een bijzondere positie in. Nergens ter wereld, zelfs niet in de donkerste wouden van Beieren en Karintië, kan men kinderen van een jaar of 14 aantreffen die onder dwang van de overheid in de weer zijn met hamer en nijptang of met naald en draad, behalve daar waar Nederlands wordt gesproken of waar Nederlanders iets groots hebben verricht. Bij nader inzien blijkt het te gaan om Suriname, de Antillen en PNG. De vraag rijst dus wat Indonesia bezielt. Ook in dat land hebben wij toch ons beroepsgerichte onderwijsparadigma gepredikt? Maar terwijl Surinamers, Antillianen en Papua’s ons trouw blijven, toont Indonesia zich afvallig. Onderstaand fragment geeft aan wat er aan de hand is. (TVET staat voor technical and vocational education and training). TVET at lower secondary level has traditionally been taken by “less academic” students opting for a more vocational track in the secondary school or leaving the school system early and transferring to specialised vocational programmes or early apprenticeships. This type of provision has been phased out in recent years in many countries, particularly in the more9

In de VS, Canada en Japan is de deelname aan het beroepsonderwijs laag maar niettemin vrij stabiel. Een duidelijke daling zien we in Korea, dat zich tegelijkertijd onderscheidt door een formidabele expansie van het HO. Zie bijvoorbeeld Onderwijsprofiel van Nederland 2005, figuren 11 en 12.

18

developed regions, as governments have sought to introduce universal general education through the primary and lower secondary years. Developing nations, e.g. Indonesia, have recently replicated these trends. However, some provision at this level does remain in both OECD and non-OECD countries. (UNEVOC, 2007:19. Participation in Formal Technical Education and Training Programmes Worldwide)

We stellen vast (i) dat we in de jaren 1970 dichtbij een cruciale modernisering van ons onderwijs waren, ook al waren de argumenten toen een beetje soft, (ii) dat het er toen niet van gekomen is, (iii) dat ontwikkelingslanden ons inmiddels voorbijstreven, terwijl (iv) een onderwijsminister niet eens de ruimte krijgt om anno 2009 het debat te heropenen.

19

3. EEN WEERGALOZE DUBBELPRESTATIE Volgens onze eigen normen, waarden en doelstellingen is een sterke beroepsgerichtheid van het onderwijs een groot goed. In het voorafgaande hoofdstuk zagen we dat deze doelstelling ruimschoots gehaald wordt, en dit is nog een understatement. Een tweede doel is het realiseren van goede leerprestaties op relatief jonge leeftijd. Wij willen in Nederland dat jonge leerlingen goed scoren op tests die bijvoorbeeld prestaties meten op wiskunde, science, lezen, vreemde talen, et cetera. Hiertoe hebben wij allereerst zelf instrumenten en systemen ontwikkeld en die behoren tot de beste ter wereld; ons kenniscentrum op het gebied van toestontwikkeling, het CITO, heeft een mondiale reputatie. Voorts doet ons land steevast mee met de internationale onderzoeken van IEA en OESO. In dit hoofdstuk gaan we eerst nader in op de leerprestaties, en vervolgens combineren we de dimensie van de leerprestaties met die van de beroepsgerichtheid die we onderzochten in het vorige hoofdstuk. We beginnen met een bespreking van tabel 2: een breakdown van PISA naar migratiestatus. Tabel 2: PISA scores (mathematics) naar migratiestatus, 2003

20

De reden voor het opnemen van tabel 2 is dat deze laat zien in hoeverre leerprestaties samenhangen met migratie. Daar waar ik van mening ben dat men ten alle tijden met respect dient te spreken over immigranten en dezen niet dient te discrimineren, zou het van een gebrek aan realiteitszin getuigen om de ogen te sluiten voor het reeds decennia gelden vastgestelde feit dat mensen die van een relatief arme naar een rijkere omgeving migreren doorgaans tijd nodig hebben zich aan het niveau van het onderwijs in het bestemmingsland aan te passen. Een blijvende erkenning van dit feit is voorwaarde voor een oplossing van dit knelpunt. In hoofdstuk 21 dat ingaat op de “literate environment” in Marokko komen we hierop terug. In tabel 2 vinden we de niet verrassende wetmatigheid dat 2e generatie immigranten het beter doen dan de 1e generatie, met uitzondering van slechts drie landen; deze uitzonderingen kunnen wijzen op toenemende sociale uitsluiting van bepaalde groepen, maar ook op een transitie naar een meer selectief immigratiebeleid. Evenmin verrassend is het dat autochtonen het altijd beter doen dan 2e generatie immigranten, behalve in Canada waar sinds enige tijd het immigratiebeleid vrij selectief is. De aanwezigheid van grotere groepen immigranten kan dus tijdelijk een negatief effect hebben op de gemiddelde leerprestaties in een land. Het is daarmee zinvol om PISA-scores als het ware te corrigeren voor de immigratiefactor, aannemend dat het een kwestie van tijd is alvorens nieuwe groepen progressie hebben geboekt10. Tabel 2 laat dan zien dat er geen landen te vinden zijn met cores zo hoog als die van autochtone Nederlanders, namelijk 551. (hogere scores vinden we alleen in twee landsdelen, namelijk Hong Kong en Vlaanderen). Het landelijk gemiddelde van topscorer Finland – dat in tabel 2 ontbreekt – is 544, maar de kans is klein dat dit veel hoger uitvalt wanneer we dit cijfer beperken tot autochtonen, omdat het aantal allochtone leerlingen in Finland zeer gering is (namelijk 1.9% tegen 11.0% in Nederland). In zekere zin kunnen we dus zeggen dat Nederland – dat al de hoogste scores had op de structuur- én de volume-indicator van beroepsgerichtheid - ook nog eens de hoogste leerprestaties ter wereld heeft, althans voor wiskunde. Hoewel deze stelling misschien niet geheel correct is – en het eigenlijk niet zo erg belangrijk is of een land een paar punten hoger of lager scoort – houden we toch voor het gemak aan deze stelling vast. Een laatste opmerking naar aanleiding van tabel 2 betreft de verschillen, binnen een land, tussen de drie verschillende groepen. In Nederland is het gat tussen autochtonen en 2e generatie allochtonen bijzonder groot: 551 tegen 492. Bij nadere bestudering van tabel 2 blijkt dat een kenmerk van het Oude Europa, want we zien dergelijke gaps ook in Duitsland, Frankrijk, België, Oostenrijk en Zwitserland: overwegend landen met selectieve, beroepsgerichte onderwijsstelsels. Dit fenomeen leidt met een zekere regelmaat tot kamervragen, en van OCW-zijde klinkt dan de mantra dat de kloof weliswaar groot is in Nederland, maar het gemiddeld niveau zo hoog ligt dat Nederlands allochtonen het internationaal bezien goed doen. Inderdaad scoren Nederlandse 2e generatie immigranten hoger dan autochtone Amerikaanse kinderen, en ooit scoorden zij in een TIMSS studie zelfs 10

Voor deze aanname bestaan goede gronden. Hoewel het enkele generaties kan duren, verdwijnen achterstanden van nieuwe groepen in de samenleving op den duur, en Nederland loopt hierin bepaald niet achterop. We zouden dus enig geduld moeten kunnen opbrengen, maar het lijkt of het huidig maatschappelijk klimaat daar geen ruimte meer voor biedt.

21

hoger dan autochtone Noren. In een artikel in NRC (09.09.06) wierp de vooraanstaande onderwijseconoom Jaap Dronkers tegen dat dit het punt niet is. Het gaat volgens hem om de omvang van de kloof en niet om de absolute hoogte van de scores. In het verdere verloop van dit rapport zullen we door het combineren van inzichten vaststellen dat hij gelijk heeft. In figuur 3 zien we dan de beide dimensies – beroepsgerichtheid en leerprestaties – samengebracht. De leerprestaties – in de verticale dimensie – betreffen de integrale gemiddelden van de landen, dus inclusief allochtonen. De getallen die binnen het grid achter elk land zijn aangegeven betreffen het percentage allochtone leerlingen11, zodat de lezer zelf de correctie voor migratiestatus kan maken. Figuur 3: beroepsgerichtheid, wiskundeprestaties en % allochtone leerlingen BEROEPSGERICHTHEID VAN HET ONDERWIJS -->>

56 VLA-6.8

WISKUNDEPRESTATIES -->>

FIN-1.9

KOR

54

NED-11.0

JAP VK-8.0

CAN AUS

ZWI

52 TSJ-1.3

DEN-6.5 FRA-14.3

ZWE-11.5

OOS-13.3 IER-3.5

50

DUI-15.4

NOO-5.6

48 -1,00

SPA-3.4

VS -0,50

0,00 0,50 1,00 LAND - % ALLOCHTONE LEERLINGEN

1,50

2,00

Noot: VLA betreft de PISA-scores van Vlaanderen, doch de score van geheel België op de index voor institutionele stratificatie. Wallonië scoort aanzienlijk lager in PISA dan Vlaanderen, maar kent met 18.3% tegen 6.8% een veel hoger percentage allochtone leerlingen. VK: het cijfer voor de leerprestaties is dat van 2000 i.p.v. 2003.

Om redenen die vanzelf duidelijk zullen worden, beginnen we de analyse van figuur 3 in het quadrant rechtsonder. Vervolgens gaan we diagonaal naar linksboven, dan naar linksonder, en tenslotte weer diagonaal naar rechtsboven. Rechtsonder vinden we de landen met een sterke beroepsgerichtheid en een lage PISA score. Duitsland is daarvan het belangrijkste symbool, niet alleen vanwege de omvang van het land, maar ook omdat de “PISA-shock” hard is aangekomen in dit land met zijn sterke intellectuele en industriële traditie. Steeds vaker wordt geopperd dat de selectiviteit van het Duitse 11

Deze percentages zijn ontleend aan de EU-publicatie “Key Data” (2005), en beperken zich tot de EU-landen

22

onderwijs debet is aan de slechte prestaties, zoals in het vorige hoofdstuk werd aangestipt. In dit verband wordt ook wel gesproken van een falende sorteermachine12. Steken we dan diagonaal over naar de linkerbovenhoek, dan komen we bij de landen die comprehensive onderwijs paren aan hoge PISA-scores. Finland is daarvan wellicht het belangrijkste symbool omdat het land deze oversteek daadwerkelijk heeft gemaakt. Het had ooit eenzelfde stelsel als Duitland maar heeft samen met andere Scandinavische landen rigoreus een einde gemaakt aan differentiatie, selectiviteit en educatieve predestinatie. In tegenstelling tot de andere Scandinavische landen paart Finland dit profiel aan hoge leerprestaties op relatief jonge leefijd13. De ervaringen van Duitsland en Finland suggereren dat er een trade-off schuilgaat in figuur 3: hoe meer beroepsgerichtheid, hoe lager de leerprestaties, en andersom. Simpel geredeneerd: je kan elk lesuur maar één keer besteden, en hoe meer je investeert in basiscompetenties, hoe minder tijd, energie en hersencapaciteit er over is voor beroepsgerichte vakken. Het vaststellen van een dergelijke trade-off zou minutieuze kwantitatieve analyse vergen van een grotere groep landen en landsdelen, en helaas beschik ik niet over de mensen, de middelen of de skills die hiervoor nodig zijn. Echter, een figuur als deze kan wel een indicatie verschaffen. Als de gesuggereerde trade-off zou bestaan zou men een concentratie van landen moeten zien rond de denkbeeldige diagonale lijn van rechtsonder naar linksboven. Met heel veel goede wil is een dergelijk patroon wel enigszins te identificeren, maar er zijn teveel landen die zich aan dat patroon onttrekken. Drie daarvan vinden we rechtsonder: de VS, Noorwegen en Spanje. In deze landen ziet het er niet best uit, want jongeren worden hier niet voorbereid op beroepsarbeid en presteren ook nog eens slecht op generieke competenties. Wel moet worden opgemerkt dat de leerprestaties op 15-jarige leeftijd worden gemeten. Als schot voor de boeg kan gemeld worden dat Noorwegen zeer hoog scoort in het IALS-survey dat betrekking heeft op de competenties van volwassenen in het licht van participatie in de kennissamenleving (hierover later meer). Tot nu toe hebben we landen besproken die worstelen met de trade-off tussen beroepsgerichtheid (Duitsland) en leerprestaties (Finland), en landen die zelfs op beide punten het onderspit delven. Dit suggereert dat de linkerbovenhoek van figuur 3 leeg is; je kan immers niet op beide onderdelen hoog scoren. Toch zien we daar in de verte nog twee stippen, ver voor het peloton uit: Nederland en Vlaanderen. Ik heb het kader van de figuur moeten oprekken om de beide stippen überhaupt te kunnen weergeven. Terwijl beroepsgerichtheid en leerprestaties onverzoenbaar lijken, blijkt dat het land dat de hoogste mate van beroepsgerichtheid kent, ook nog eens de beste leerprestaties ter wereld te leveren. Terwijl 15-jarige leerlingen in andere landen nog voor 100% van de lestijd bezig zijn met leerstof die relevant is voor de PISA-tests, is in Nederland een belangrijk deel van de leerlingen op die leeftijd al voor een belangrijk deel van de tijd met hun handen bezig. Dat 12

Schnepf, S.V. 2002. A sorting Hat that Fails? The Transition from Primary to Secundary School in Germany, UNICEF Innocenti Research Center, Florence 13 Zie GMR-2005, pagina 51-52 voor een zeer korte beschrijving van het Finse veranderingsproces, voorzien van verwijzingen naar achterliggende bronnen.

23

ons land zich niettemin handhaaft in de mondiale PISA-kopgroep is daarom verbluffend. We kunnen het vergelijken met een Nederlands elftal dat wereldkampioen wordt met een team dat voor een derde bestaat uit rugbyspelers. Het is moeilijk om de volstrekte uniciteit van deze dubbelprestatie goed onder woorden te brengen. Een proliferatie van superlatieven als extreem, uitzonderlijk, fenomenaal, formidabel, uniek, leidt al gauw tot een leesaversie. Daarom heb ik ook hier gezocht naar beelden of symbolen, en heb gekozen voor personen uit de werelden van de sport en van de kunsten die erin geslaagd zijn twee onverenigbaar geachte zaken te combineren. We komen dan uit bij het onwaarschijnlijke duo Eddy Merckx – John Coltrane. Eerstgenoemde was een Vlaamse beroepswielrenner die met evenveel gemak een bergetappe won als een massasprint. Dit zijn twee disciplines die totaal verschillende basiseigenschappen vergen, zowel in lichamelijk als in mentaal opzicht. Omdat hij in beide, schier onverenigbare onderdelen gedurende vele jaren onverslaanbaar was, geldt hij als de grootste renner aller tijden. Wie meer heeft met kunst dan met sport kan denken aan Coltrane, die niet alleen zeer bedreven was in gestructureerde vormen van jazz, maar in zekere zin dit tijdperk heeft “afgerond”, door middel van een compositie getiteld Giant Steps, waarin frequenter wordt gemoduleerd dan in de Große Fuge van Beethoven. Het soleren op dit akkoordenschema is een helse opgave. Toen Coltrane klaar was met de gestructureerde jazz, stond hij aan de basis van een nieuw tijdperk met vrije ritmische en harmonische kaders. Ook in die tak van sport is hij nimmer overtroffen, al mag hij van geluk spreken dat er geen dopingcontroles zijn in de jazz. Merckx en Coltrane zijn letterlijk zonder weerga, en de kwalificatie “weergaloos” zullen we in het vervolg ook hanteren voor het Nederlands (en Vlaams) onderwijs. De weergaloze dubbelprestatie van Nederland krijgt zo mogelijk nog meer cachet wanneer we het demografisch gewicht van de landen in figuur 3 in aanmerking nemen. Het probleem met dergelijke figuren is dat Ierland met nog geen 4 miljoen inwoners een even grote stip krijgt als de VS met zijn 288 miljoen inwoners. Wegen we dit echter wel mee dan zien we dat het demografisch zwaartepunt in de figuur linksonder ligt, zeker als we de data zouden hebben om bijvoorbeeld Italië en Polen op te nemen. Er zijn maar weinig grote landen met een sterke beroepsgerichtheid - Duitsland is de uitzondering - en er zijn maar weinig grote landen waar hoge leerprestaties worden geleverd, met in dit geval Japan als uitzondering. Dit effect versterkt zich als we de beide perspectieven combineren. Er wonen 1 miljard mensen in het OESO-gebied, maar er wonen slechts 20 miljoen mensen – twee procent - in een gebied waarin zeer hoge leerprestaties worden geleverd in zeer beroepsgerichte onderwijsstelsels. En die 20 miljoen mensen wonen allemaal in Nederland en Vlaanderen. Het contrast dat in dezen bestaat tussen waarheid en beeldvorming is ronduit verbijsterend. Met grote regelmaat roepen Nederlandse werkgevers dat het bar en boos is met het Nederlands onderwijs, en politici en opinion leaders huilen met overgave mee met de wolven in het bos. Hoger onderwijsinstellingen en hun koepels klagen steen en been over het huns inziens armzalige niveau van de instroom. OCW krimpt ineen wanneer de voorzitters van VNO-NCW en MKB-Nederland weer eens met ernstige gezichten op TV verschijnen om te getuigen dat Nederlandse jongeren heel slecht op beroepsarbeid worden voorbereid. Het is een vraag waarom OCW op dergelijke momenten niet gewoon repliceert door de empirische waarheid op tafel te leggen. Is men zelf onvoldoende bewust van de weergaloze prestaties van

24

het Nederlands funderend onderwijs in internationaal perspectief, en falen dus bepaalde bedrijfsfuncties binnen het departement? Of zijn er politieke redenen om bewust de waarheid onder de pet te houden? Deze vraag zal enkele malen terugkaatsen in het eerste en tweede deel van dit rapport, en beantwoord worden in het derde deel.

25

4. EXCESSIEVE SELECTIVITEIT In het vorige hoofdstuk werd geconcludeerd dat Nederlandse (en Vlaamse) jongeren op letterlijk weergaloze wijze worden voorbereid op beroepsarbeid. Het enige dat eraan ontbreekt is dat Nederlandse jongeren weinig diploma’s behalen. Dat is niet hun schuld maar de onze. Wij moeten onze jongeren gewoon de diploma’s geven waar zij recht op hebben gezien hun sublieme prestaties, en we moeten de deuren naar het vervolgonderwijs wagenwijd openzwaaien. Wij, beleidsmakers en bewindslieden van OCW, zijn debet aan hetgeen ik in het rapport “El Niño” heb aangeduid als excessieve selectiviteit (pp 4-6; zie ook het voorwoord bij dit rapport): het geven van internationaal gezien veel te lage cijfers voor bepaalde leerprestaties; het meedogenloos uitselecteren van kinderen en jongeren die bepaalde toetsdrempels niet halen; en, als uiteindelijk gevolg, het in stand houden van veel te lage niveaus van “educational attainment” (aantallen diploma’s) gelet op de sublieme leerprestaties. Wij hebben die excessieve selectiviteit weliswaar niet veroorzaakt (het ontstaan van dit fenomeen is een geleidelijk proces van decennia), maar wij hebben in het volle bewustzijn van dit fenomeen expliciet besloten er niets aan te doen. Dit blijkt uit het OCW-rapport “Aanval op de Uitval”, Inleiding, regels 7-9. Gelet op de officiële status van dat rapport geldt de handhaving van de excessieve selectiviteit nu als beleidslijn van OCW, en daarmee van de Nederlandse Regering. We beginnen dit hoofdstuk daarom met een deconstructie van de betreffende passage. In regel 7 va voornoemd OCW-rapport wordt erkend dat het niveau van de startkwalificatie in Nederland “vrij hoog” ligt. Deze zinsnede suggereert dat de “startkwalificatie” een algemeen beleidsinstrument is dat in de meeste andere westerse landen ook wordt gehanteerd. Dit is onjuist; de startkwalificatie is een Nederlands bedenksel, zoals later zal blijken bij de bespreking van een voortreffelijk internationaal-comparatief rapport van het onderwijskundig expertisecentrum Sardes. We kunnen de betreffende zin dus beter vertalen als: in Nederland moet je meer kunnen en kennen om een diploma op ISCED-314 niveau te behalen dan elders. Dit is op zichzelf juist, en het zou een correcte verwoording zijn van het begrip excessieve selectiviteit, zij het dat de kwalificatie “vrij hoog” absoluut een understatement is. De mate waarin Nederlandse jongeren tekort worden gedaan bij de formele waardering van hun weergaloze competentieniveau is niet “groot” of “aanzienlijk”, maar eerder “ernstig”, zoals we straks in figuur 4 kunnen aflezen. De zojuist besproken zin in het OCW-rapport wordt voorafgegaan door de opmerking dat we een ambitieus land zijn, en gevolgd door de opmerking dat de excessieve selectiviteit er “niet voor niets” is. Met andere woorden, de excessieve selectiviteit heeft een functie, is functioneel. De daaropvolgende zin – tevens laatste zin van de passage over excessieve selectiviteit – legt uit waarom: “Europa streeft ernaar een vooraanstaande kenniseconomie te worden en dat vraagt om een hoog gemiddeld opleidingsniveau”. Dit is een merkwaardige redenering. Het is correct dat een hoog opleidingsniveau nodig is voor de kenniseconomie – 14

Zie inleiding voor uitleg van het ISCED systeem. ISCED-3 staat gelijk met VWO, HAVO en MBO-2, en in Nederland noemen we dat niveau een “startkwalificatie”.

26

ook dit diepen we later uit - maar dat regel je niet door middel van excessieve selectiviteit. Volgens mij leidt selectiviteit juist tot lagere opleidingsniveaus. Het kan echter zijn dat men “competentieniveaus” bedoelt in plaats van “opleidingsniveaus”, en in dat geval is de redenering in het OCW-rapport iets beter te begrijpen. Men ziet wel vaker dat mensen formele kwalificaties (diploma’s, attainment) verwarren met materiële competenties (leerprestaties, achievement). Dit is ook de centrale denkfout achter het beleid ten aanzien van het vroegtijdig schoolverlaten, zoals ik in El Niño heb aangetoond. Rekening houdend met deze mogelijke vergissing bespreken we in dit hoofdstuk de relatie tussen selectiviteit en opleidingsniveaus, en komen we later terug op de relatie tussen selectiviteit en competentieniveaus.

Figuur 4 kent dezelfde opzet als figuur 3, maar ditmaal zijn achter de namen van de landen twee cijfers weergegeven: het % jongeren dat een diploma op ISCED-3 niveau heeft behaald, (in Nederland: VWO, HAVO, MBO-2) en het % jongeren dat daarenboven een ISCED-5 diploma heeft (kort zowel als lang hoger onderwijs; zie inleiding). Figuur 4: beroepsgerichtheid, wiskundeprestaties en attainment BEROEPSGERICHTHEID VAN HET ONDERWIJS -->>

56

WISKUNDEPRESTATIES -->>

BEL 80-40, PISA: VLA FIN 89-38 54

KOR 97-49 NED 80-34

JAP 94-52 VK 60-31 CAN 91-53 AUS 77-36

ZWI 76-29

52 TSJ 94-13

DEN 86-35 FRA 80-38

ZWE 91-42

OOS 87-20 IER 79-40

50

DUI 85-23

NOO 96-39 VS87-39

SPA 61-38

48 -1,00

-0,50

0,00 0,50 LAND % ISCED-3 - % ISCED-5

1,00

1,50

2,00

Figuur 4 maakt evident dat de weergaloze voorbereiding op beroepsarbeid van Nederlandse jongeren op volstrekt onvoldoende wijze tot uitdrukking komt in de attainmentniveaus. We moeten goed zoeken om duidelijk lagere ISCED-3 niveaus aan te treffen, en vinden die in het VK en in Spanje: landen die op grote afstand staan van Nederland. Lagere ISCED-5 niveaus vinden we vooral in het quadrant rechtsonder. Dit zijn landen waar, net als Nederland, de sterke beroepsgerichtheid op gespannen voet staat met de toestroom naar het hoger onderwijs, maar die hun jongeren tenminste niet de ISCED-3 diploma’s onthouden waar zij recht op hebben.

27

De excessieve selectiviteit van het Nederlands onderwijs werd ook reeds in het rapport “El Niño” vastgesteld, en dit geschiedde aldaar op basis van een confrontatie tussen uitsluitend achievement (leerprestaties) en attainment (diploma’s). In figuur 4 is daar de dimensie van beroepsgerichtheid dus bij gekomen, en dit blijkt het beeld van overmatige selectiviteit alleen maar verder te versterken. Ik meen dat op grond van figuur 4 de conclusie gerechtvaardigd is dat de kwalificatie “ernstig” op zijn plaats is. Diploma’s vormen de formele afronding van leertrajecten, en het zijn de “waardepapieren” die mensen ontvangen als beloning voor hun leerprestaties. Hoewel mensen vaak intrinsiek gemotiveerd zijn om te leren, speelt ook de excentrieke motivatie een essentiële rol: men spant zich in om een diploma te verwerven omdat dit toegang geeft tot vervolgonderwijs, arbeid en maatschappelijke participatie. Diploma’s zijn belangrijk voor mensen. Wij hebben het recht niet om de weergaloos opgeleide Nederlandse jongeren met inferieure waardepapieren de wereld in te sturen, en dan ook nog te roepen dat er in Nederland een probleem met vroegtijdige schoolverlaters bestaat. Het overgrote deel van deze jongeren zou elders met gemak een diploma op ISCED-3 niveau verwerven, en in sommige westerse landen zou een klein deel van hen zelfs toegang hebben tot het hoger onderwijs. Zo blijkt uit figuur 6 (in het volgend hoofdstuk) dat een Nederlandse jongere bij een PISA score van circa 450 punten tot de “uitvallers” behoort, terwijl een Amerikaanse jongere er het hoger onderwijs mee haalt. Het voortdurend en zorgvuldig kalibreren van materiële competenties en formele kwalificaties is een essentieel onderdeel van het stelselmanagement. Die taak is door OCW volledig verwaarloosd. Het formele besluit tot handhaving van de excessieve selectiviteit is tegen de achtergrond van figuur 4 een verbijsterende stap, en omdat een adequate diplomering een essentieel kwaliteitsaspect is van het onderwijs, is deze stap in strijd met volkenrechtelijke verdragen die zich uitspreken over het recht op kwalitatief goed onderwijs. Het negatieve verband tussen beroepsgerichtheid en doorstroom naar het hoger onderwijs wordt eveneens zichtbaar in onderstaande figuur 5. Daarin staat in de horizontale dimensie wederom de index van stratificatie als proxy voor de beroepsgerichtheid van het onderwijs; in de verticale dimensie staat ditmaal het % hoogopgeleiden (lang plus kort) onder 25-34 jarigen.

28

Figuur 5: Beroepsgerichtheid van het onderwijs en HO-deelname, ISCED-5a+5b, 25-34 jaar. BEROEPSGERICHTHEID VAN HET ONDERWIJS -->>

% 25-34 jarigen met HO-diploma (lang en kort)

56 JAP CAN 48

KOR

ZWE 40 FIN NOO

32

DEN VK

VS

BEL AUS

IER

SPA

FRA

ZWI NED 24 DUI 16

OOS TSJ

8 -1,00

-0,50

0,00

0,50

1,00

1,50

2,00

.

Zoals te verwachten is blijkt er een evidente, negatieve correlatie te bestaan tussen beide variabelen: in landen met meer beroepsgericht onderwijs vinden we minder hoogopgeleiden, simpelweg omdat in die landen bepaalde beroepsopleidingen (in Nederland bijvoorbeeld MBO-3 en MBO-4) de functie vervullen die het hoger onderwijs elders vervult, zowel vis-àvis de arbeidsmarkt als vis-à-vis de studentenmarkt. Met enige goede wil kunnen we tevens een meritocratisch effect ontwaren in het patroon van figuur 5, in die zin dat landen aan de bovenkant van de puntenwolk allemaal vrij hoge PISAscores hebben, ongeacht de mate van beroepsgerichtheid. Helemaal gaat dit niet op – bijvoorbeeld: Finland staat met zijn hoge PISA-scores dichtbij de VS met zijn lage scores – maar wie graag tekenen van gerechtigheid wil zien in de wereld, kan zich vasthouden aan de gedachte dat Nederlandse leerlingen met hun weergaloze leerprestaties op de middelbare school toch wat meer kans hebben op toegang tot het hoger onderwijs dan hun leeftijdsgenoten in Duitsland en Oostenrijk. Echter, het verschil tussen Duitsland en Nederland valt weg als we kijken naar de educational expectancy (zie de ongenummerde figuur in het voorwoord, op pagina 3 van dit rapport). Met andere woorden: deelnamestatistieken inzake het hoger onderwijs worden niet alleen bepaald door verschillen tussen landen in termen van feitelijke studentenstromen, maar ook, en wellicht meer, doordat men in het ene land bepaalde opleidingen hoger onderwijs noemt, terwijl men soortgelijke opleidingen elders buiten het hoger onderwijs heeft ondergebracht. Figuur 5 laat zien dat het vergroten van de hoger onderwijsdeelname in Nederland een kwestie is van vechten tegen de bierkaai (de meritocratische speelruimte is al volledig

29

uitgenut, om een germanisme te gebruiken15) zolang we structurele ingrepen in het stelsel afwijzen. Het nóg verder opkrikken van de leerprestaties heeft geen enkele zin. Tenslotte valt op dat (i) er een sterke clustering van Angelsaksische en Scandinavische landen optreedt geheel links, rond een niveau van 32–40%, maar dat (ii) de allerhoogste waarden iets meer naar rechts te vinden zijn, bij landen als Japan, Canada en Korea die hoge leerprestaties paren aan een lage en soms verder dalende deelname aan beroepsonderwijs volgens de volumeindicator16. We sluiten dit hoofdstuk af met de conclusie dat de excessieve selectiviteit beslist niet bevorderlijk is voor het behalen van “een hoog gemiddeld opleidingsniveau”, zoals het rapport “Aanval op de Uitval” stelde. Dat is a priori al onlogisch, en een empirische analyse (die waarschijnlijk door ons ministerie niet gemaakt is) bevestigt dit. Zoals gezegd komen we later terug op de mogelijkheid dat men competentieniveau bedoelde in plaats van opleidingsniveau.

15

Dat wil zeggen: Duitsland en Oostenrijk hebben nog de optie om hun gemiddelde leerprestaties op te krikken, en mogelijkerwijs geeft dat een opwaartse druk op de HO-deelname, maar Nederland zit wat dat betreft aan het plafond van zijn mogelijkheden. 16 Het verdient daarom aanbeveling om ook het verband tussen volume-indicator en deelname aan hoger onderwijs nader te onderzoeken.

30

5. SLIMME DOMMERDS EN DOMME SLIMMERDS In hoofdstuk 3 constateerden we een weergaloze dubbelprestatie. Men kan echter tegenwerpen dat de weergaloze prestaties op het conto van de populatie als geheel staan, en dat er binnen die populatie groepen kunnen bestaan waar het slecht mee gaat. In dit hoofdstuk gaan we daarom op zoek naar onevenwichtigheden binnen de leerlingenpopulatie. Voor een theoretisch kader wordt kortheidshalve verwezen naar het rapport El Niño (pp 1417) waar de zogenoemde bell-curve (cq. normaalverdeling of Gauss-kromme) werd voorgesteld als heuristisch instrument. De boodschap was – in het kort – dat de grafische weergave van leerprestaties (x-as) versus aantallen individuen (y-as) altijd een beeld te zien geeft dat lijkt op de dwarsdoorsnede van een kerkklok: de meeste individuen zitten in het midden, en zowel naar de rechterkant (waar de slimmerds zitten) als naar de linkerkant lopen de aantallen individuen geleidelijk af naar nul. Dit betekent dat je altijd en in elk land een groep minder begaafden hebt. Hierin is Nederland zeker niet uniek. Wel weten we dat de Nederlandse bell-curve als geheel meer naar rechts staat dan die van andere landen (dit is een expressie van de gemiddeld hoge leerprestaties van), en dat hij meer “gecomprimeerd” is dan bijvoorbeeld de Duitse en de Belgische, die zelfs de VS overtreffen qua ongelijkheid. Figuur 6 illustreert dit, zij het dat de systematiek een iets andere is dan die van de bellcurve17. Figuur 6: Niveau en spreiding van wiskundescores, PISA-2003 Spreiding w iskunde score s va n 15-ja rige lee rlinge n. PISA-2003 FIN

544

KOR

542

NED NED

538

JA P

534

CAN

532

BEL

529 527

ZWI

516

TSJ DEN

514 511

FRA

509

ZWE OOS

506 503

DUI

503

IER

500

OESO OESO

495

NOO POL

490 490

HON

485

SPA

483

VS

466

POR ITA

466 445

GRI 250

300

350

400

450

500

550

600

650

700

750

minst presterende kw art leerlingen middelste 50 procent (544)=gemiddelde score best presterende kw art leerlingen

Bron: gekopieerd uit Onderwijsprofiel van Nederland 2005, OCW

17

Ik heb op internet en in de literatuur gezocht naar beeldmateriaal waarin bellcurves van meerdere landen bijeen zijn gebracht, maar heb dit niet aangetroffen. De horizontale staven van figuur 6 vertellen in essentie hetzelfde verhaal. NB: de rechter- en linkergrenzen van de staven dienen niet als absoluut te worden gezien; er bevinden zich altijd (geringe) aantallen leerlingen daarbuiten, als het ware in de uiterste randen van de klok.

31

We zien in figuur 6 dus het tamelijk “gecomprimeerde” patroon van de Nederlandse leerlingpopulatie. Dit patroon laat echter nog altijd onverlet dat er ergens in de linkerkant van de bell-curve een “deuk” zou kunnen zitten, wijzend op de aanwezigheid van jongeren die zich op negatieve wijze aan het patroon onttrekken. In directe zin heb ik dit bij gebrek aan middelen niet kunnen vaststellen bij PISA, maar de International Adult Literacy Study (IALS) werpt licht op de zaak. Een korte uitleg over IALS is daarbij onvermijdelijk. Surveys als TIMSS and PISA worden afgenomen onder scholieren. De tests van IALS worden daarentegen afgenomen onder een aselecte steekproef van volwassenen (16-65), als het ware zonder aanzien des persoon’s. Wel wordt in de achtergrondvragenlijst onder meer gevraagd naar het opleidingsniveau, zodat men kan vaststellen of de respondent maximaal lagere school heeft genoten, hoogopgeleid is, of alles daartussenin. Vanuit IALS kan men dus als het ware “terugkijken” naar het onderwijssysteem. Voorts zijn de tests sterk gecontextualiseerd18 en buitengewoon geavanceerd. IALS is dan ook geen traditioneel geletterdheidonderzoek waarin men louter vaststelt of iemand al dan niet kan lezen, maar het differentieert tot op zeer hoge competentieniveaus. Figuur 7 bevat IALS-scores op drie aspecten (teksten, documenten en numeracy), waarbij de ruitjes betrekking hebben op hoogopgeleiden, de rondjes op degenen met maximaal hoger secundair onderwijs, de vierkantjes op degenen met alle lagere opleidingsniveaus.

18

Dit in tegenstelling tot TIMSS en PISA die meer op de schoolsituatie geënt zijn en daarmee curriculumgebonden. Overigens is bij PISA getracht hieraan enigszins te ontkomen.

32

Figuur 7: IALS-scores naar opleidingsniveau

33

De ruitjes en de bolletjes van figuur 7 vertellen een cruciale boodschap aangaande het Nederlands onderwijs: de toegevoegde waarde van het Nederlands hoger onderwijs is buitengewoon gering. We zien op alle drie de aspecten (prose, document, quantitative) dat de afstand tussen de competentieniveaus van degenen met hoger secundair onderwijs en die van degenen met hoger onderwijs zeer klein is19. Nederlanders met hoger secundair onderwijs staan steeds op de tweede plaats na Zweden, maar Nederlandse hoogopgeleiden komen niet verder dan respectievelijk een 4e, een 7e en een 5e plaats, en in enkele gevallen is die ook nog geflatteerd gelet op de geringe onderlinge verschillen. Landen die in figuur 3 van dit rapport ver achterblijven bij Nederland door het leveren van zeer matige dubbelprestaties, steken ons soms ruimschoots de loef af als het gaat om het hoger onderwijs. In de primaire en secundaire fase bouwt Nederland dus een positie op als absolute wereldleider, maar die voorsprong gaat in het hoger onderwijs verloren. Het Nederlands hoger onderwijs heeft het onmetelijke voordeel dat het de beste instroom ter wereld heeft, maar doet daar vervolgens niets mee. Dit is des te navranter als we bedenken dat (i) de uitgaven per lerende in het Nederlands primair en secundair onderwijs dichtbij het sectoraal OESO-gemiddelde liggen, terwijl ze in het Nederlands hoger onderwijs zo’n €2500 daarboven liggen20, en (ii) het Nederlands hoger onderwijs waarschijnlijk de gunstigste subsidie/regeldruk verhouding ter wereld kent21. De IALS-uitkomsten zijn jaren geleden door W. Houtkoop en het SCP onder de aandacht gebracht22, maar ze zijn nooit doorgedrongen tot de Nederlands onderwijsbeleidsdialoog. Dit is merkwaardig; met grote regelmaat buigen visitatiecommissies zich op minutieuze wijze over kwaliteitsaspecten van hogere opleidingen in Nederland en komen daarbij vaak tot “best wel” positieve oordelen, maar niemand komt op het idee de tamelijk belangwekkende en verontrustende informatie vanuit IALS erbij te betrekken. Soms lijkt het of bepaalde informatie eenvoudigweg niet doordringt tot beleidsmakers, niet uit kwade wil maar omdat de informatie niet in het referentiekader past. Houtkoop, de Nederlandse coordinator van IALS, heeft de IALS-uitkomsten met meer precisie uitgespit dan in figuur 7 is gedaan. Op basis van zijn artikel is tabel 3 samengesteld.

19

Voor de goede orde: de ruitjes hebben betrekking op de personen “with some higher education”. De opleiding behoeft dus niet voltooid te zijn, en het kan om kort HO gaan. Maar dat geldt natuurlijk ook voor de andere landen. En aangezien Nederland nauwelijks kort-HO kent en kan bogen op een relatief hoog diplomarendement in het HO (zie hoofdstuk 15) werkt deze bias dus eerder in het voordeel dan in het nadeel van Nederland. 20 Zie de OCW publicatie Onderwijsprofiel van Nederland 2005, figuur 21. 21 Hiermee bedoel ik het volgende. Normaliter is er een trade-off tussen de hoeveelheid subsidie die instellingen binnen een bepaald onderwijs(sub)systeem ontvangen, en de mate van “regulatory pressure”. Wie geen subsidie ontvangt is vrij in zijn doen en laten, maar als je veel publieke middelen krijgt wil de overheid begrijpelijkerwijs strakker toezicht. In Nederland hebben we, meer dan elders, de regeldruk doen afnemen (door deregulering, softe vormen van verantwoording-achteraf, et cetera), terwijl de bekostigingsniveaus gehandhaafd bleven, althans in grote lijnen en in internationaal perspectief. Ik ken geen onderwijssysteem in de wereld dat zoveel vrijheid heeft en tegelijk zoveel geld krijgt als het Nederlands HO. 22 Zie W. Houtkoop in Kwartaalschrift Onderwijsstatistieken 1996-II, pagina 74, en SCP, Sociaal en Cultureel Rapport 1998, Hoofdstuk Onderwijs, pagina 37.

34

Tabel 3: IALS-scores (document-literacy) van lager secundair en hoger opgeleiden (16-65 jr) Land Canada

Opleidingsniveau

1

2

3

4&5

23.2

40.2

26.3

10.3

3.3

10.1

38.5

48.1

10.5

38.2

39.2

12.0

1.1

17.9

34.8

46.2

11.2

36.9

43.1

8.8

Hoger

1.3

13.8

50.0

34.9

Lager sec.

6.8

16.9

45.5

30.8

Hoger

0.7

8.1

29.8

61.4

31.3

43.6

18.9

6.2

5.9

11.4

43.5

39.3

45.2

27.9

21.1

5.9

6.7

13.3

38.9

41.1

Lager sec. Hoger

Duitsland

Lager sec. Hoger

Nederland Zweden Zwitserland

Lager sec.

Lager sec. Hoger

VS

IALS-level

Lager sec. Hoger

Bron: zie voetnoot 22 Opmerking: het gaat hier om de landen die meededen aan de allereerste IALS-ronde. Polen heb ik weggelaten. Voor Zwitserland betreft het de rekenkundige gemiddelden van het Franstalige en het Duitstalige deel; het Italiaanstalige deel deed pas later mee met IALS.

Alvorens tabel 3 te interpreteren moet ervoor gewaarschuwd worden dat hier slechts twee opleidingsniveaus zijn weergegeven, en dat die eigenlijk niet los mogen worden gezien van de scores op de andere opleidingniveaus. Ik adviseer deze analyse te herhalen: (i) gebruik makend van de grotere dataset voor alle drie de IALS-ronden, (ii) voor alle drie de aspecten (prose, document en numeracy), en (iii) daarbij breakdowns makend naar in elk geval leeftijdsgroepen. Tabel 3 laat zien dat 43.1% van de Nederlanders met lager secundair onderwijs op IALSniveau 3 scoort. Samen met de 8.8% op niveaus 4 en 5 komt dat op 51.9%. Dat is een mooie score die alleen geëvenaard wordt door Duitsland en overtroffen door het excellente Zweden. Echter, de helft van de Nederlandse hoogopgeleiden zit eveneens op dat middelste prestatieniveau. Slechts 34.9% van de Nederlandse hoogopgeleiden zit op de twee hoogste prestatieniveaus, terwijl dat cijfer voor Zwitserland op 39.3% staat, voor de VS op 41.1%, voor Duitsland op 46.2%, voor Canada op 48.1%, en voor Zweden op 61.4%. Het cijfer van de VS krijgt meer cachet tegen de achtergrond van een trade-off mechanisme dat we in elk onderwijs(sub)systeem ter wereld tegenkomen: hoe hoger de deelname, hoe lager de achievement, althans in tendentie. Als slechts de 5% meest intelligente jongeren van het leeftijdscohort in een land het hoger onderwijs haalt, is het gemakkelijker om hoge scores te halen dan wanneer 50% van de jongeren gaan studeren, want in dat laatste geval heb je niet alleen de high-potentials binnen de poorten maar ook de middenmoters van de bell-curve. In de VS is de deelname in het hoger onderwijs relatief hoog, en die situatie bestaat al relatief lange tijd. De 41.1% van de VS is dus mogelijk een grotere prestatie dan de 61.4% van Zweden waar de toegang tot het hoger onderwijs restrictief is. Wat Nederland betreft: ons land kent onder de jongere generaties een redelijk aantal hoogopgeleiden, maar onder de 35

oudere generaties allerminst. Dat zou het voor ons land extra gemakkelijk moeten maken om een hoog percentage van de hoogopgeleiden op IALS-niveau 4/5 te hebben, nog los van de eerder genoemde gunstige condities zoals excellente instroom, overbekostiging en een gunstige subsidie/regeldruk verhouding. De score van 34.9% is daarmee bijzonder problematisch. Over IALS kan ter verduidelijking nog het volgende worden opgemerkt. • Het IALS onderzoek is zoals gezegd in drie ronden afgenomen. In figuur 7 zitten de landen van de 1e en 2e ronde23. Binnen die groep van landen staat Nederland op een 2e plaats, achter Zweden. In de derde ronde kwamen er zo’n tien landen bij. Daaronder bevonden zich de overige drie Scandinavische landen, die Nederland voorbijstreefden. Nederland is dus typisch best-of-the-rest. Waarschijnlijk bevat het rapport dat geschreven is over de drie IALS-ronden eenzelfde figuur als figuur 7, maar over dit rapport beschik ik niet en het is niet te downloaden. Mijn excuses hiervoor. • Onlangs is een variant van IALS uitgevoerd onder de naam Adult Literacy and Life Skills Survey, maar de groep deelnemende landen was te klein en te heterogeen om van groot belang te zijn. De OESO zet nu in op een vervolg project onder de naam Programme for International Assessment of Adult Competencies (PIAAC), waarin mogelijk ook aspecten van “social capital” aan de orde komen (zie hoofdstuk 22). Ik adviseer er bij de OESO op aan te dringen dat vergelijkbaarheid met IALS gewaarborgd wordt ten behoeve longitudinale analyses. Een ander idee dat speelt is een “PISA voor het hoger onderwijs”. Mijns inziens heeft dat geen toegevoegde waarde in vergelijking met een herhaald en verbeterd IALS, tenzij men naast generieke ook studierichtingspecifieke competenties wil testen, maar dat laatste kan men beter overlaten aan internationale sectorale organisaties. • Het is opmerkelijk dat alle Scandinavische landen hoog scoren in IALS, terwijl slechts een ervan het tevens goed doet in PISA, namelijk Finland. Zweden, Denemarken en Noorwegen scoren matig tot slecht in PISA. Dit stipten we reeds aan in hoofdstuk 3 toen we het hadden over de schijnbaar slechte positie van Noorwegen in figuur 3. Hiervoor zijn vier verklaringen te bedenken. o In IALS worden relatief oude groepen van mensen meegenomen. Landen die vroeger al goed onderwijs hadden kunnen dus een beetje op oude glorie teren. Echter, we zien voor Zweden dat ook de score van de jongste groep (16-25) erg goed is. o De Scandinavische landen kennen voortreffelijke stelsels voor lifelong learning. Maar ook dit kan niet verklaren waarom de 16-25 jarigen het zo goed doen, want die zitten in die landen voor een groot deel nog in het reguliere onderwijs. o De IALS-tests zijn meer gecontextualiseerd dan de PISA-tests, en mogelijk leidt dat voor Scandinavische landen tot betere uitkomsten. o De Scandinavische landen kennen een afwijkende “curriculaire opbouw”. Dit werken we hieronder uit. In Nederland wordt gestreefd naar het zo vroeg mogelijk bereiken van zo hoog mogelijke prestaties op bijvoorbeeld lezen, schrijven en rekenen. Dat meten we voortdurend, we geven constant cijfers, en we selecteren kinderen er vroeg en streng op. Weergaloze PISA-prestaties 23

Bron: Human Resources Canada & OECD, 1997. Literacy Skills for the Knowledge Society. Ottawa, Paris

36

zijn het gevolg. Daarentegen ligt in Scandinavische landen lange tijd de nadruk op generieke competenties en meer speelse vormen van persoonlijkheidsontwikkeling. PISA meet op 15jarige leeftijd, en dan zitten alle Scandinavische kinderen nog heel relaxed op de Grundskola (middenschool). Pas op het Gymnasiet ontstaat er iets van druk. We kunnen dit verschil vergelijken met schaatsenrijders. Sommigen gaan hard van start en proberen vervolgens het onvermijdelijke oplopen van de rondetijden zoveel mogelijk uit te stellen en te beperken. Anderen weten van zichzelf dat ze hun race “vanuit de diepte” moeten opbouwen en gaan gereserveerd van start. Laatstgenoemden hebben niet de beste tussentijden, maar zijn mogelijk wel de uiteindelijke winnaars. We zouden deze analogie verder kunnen uitdiepen als we over “tussentijden” zouden beschikken tussen het meetmoment PISA en het meetmoment IALS, bijvoorbeeld op 18jarige leeftijd. De gedateerde cijfers tabel 4 zijn het enige dat ik in dat opzicht heb kunnen vinden. Het betreft een TIMSS onderzoek dat is afgenomen in het laatste jaar van het voortgezet onderwijs. We zien Nederland dan nog steeds op de hoogste plaats staan, maar de Scandinavische landen (inclusief IJsland ditmaal) staan nu hoger dan in PISA (Finland ontbreekt). Noorwegen evenaart Nederland nu, terwijl Zweden ons voorbij streeft. Bij Nederland is daarenboven sprake van selection bias omdat niet alle jongeren op deze leeftijd nog in het onderwijs aanwezig zijn. Als zwakkere leerlingen ontbreken drijft dat het gemiddelde van de overigen op. Het is zelfs mogelijk dat het voor Nederland alleen jongeren in de laatste klas van HAVO en VWO betreft, in welk geval de selection bias aanzienlijk is. Daarentegen doet zich dit effect in Scandinavië vrijwel niet voor. Wel is het zo dat het laatste jaar van het voortgezet onderwijs aldaar het derde jaar van de gymnasieskola is, een school die volgt op de grundskola die op 16-jarige leeftijd wordt afgesloten. De Scandinavische respondenten in dit onderzoek zijn dus minimaal 19 jaar oud en daarmee een (VWO) tot twee (HAVO) jaar ouder dan de Nederlandse. (NB in Scandinavië begint en eindigt het onderwijs over het algemeen een jaar later dan in de meeste andere landen. Men start op 7-jarige leeftijd en eindigt op 19-jarige leeftijd. Dat werpt een ander licht op het achterblijven van de Noordse landen (m.u.v. Finland) in PISA; men loopt een jaar achter. Wel is er een voortreffelijk aanbod in de pre-primaire fase, maar dat is eerder “speels” dan “schools” van aard. Overigens is sinds kort het aanvangsjaar in Noorwegen – en mogelijk ook elders - vervroegd naar 6 jaar).

37

Tabel 4: TIMSS “Final year of secundary school” 1995-1996

De conclusie van deze discussie naar aanleiding van IALS luidt dus dat er inderdaad een mogelijkheid bestaat van een acceleratie-effect in het Scandinavisch onderwijs, als gevolg van een curriculaire opbouw “vanuit de diepte” die uiteindelijk tot betere resultaten in IALS leidt. Deze strategie zou dan effectiever zijn – en veel kindvriendelijker - dan de Nederlandse strategie gebaseerd op het vroegtijdig genereren van prestatiedruk. En uiteindelijk zijn hoge IALS-scores belangrijker dan hoge PISA-scores, omdat de gecontextualiseerde tests van IALS een directe indicatie geven van de mate waarin de (jong-)volwassen bevolking voorbereid is op de kennissamenleving, terwijl PISA op zijn best een prognose daarvan biedt. De conclusie van dit hoofdstuk als geheel luidt dat er inderdaad een “deuk” zit in de Nederlandse bell-curve, maar juist aan de kant van de slimmerds zitten en niet aan de kant van

38

de dommerds. Het Nederlands funderend onderwijs is van wereldklasse, en het verguisde VMBO is de ster. Juist het hoger onderwijs is de zwakke broeder.

Ik wil dit hoofdstuk afsluiten met een poging deze contra-intuïtieve conclusie, die volledig haaks staat op de huidige “beleving” in de samenleving, op een wat minder technische wijze over het voetlicht te brengen. Stel dat we een vergelijking zouden maken tussen de 20% hoogst opgeleiden in Nederland en de 20% laagst opgeleiden, eveneens in Nederland. We noemen dit Vergelijking A. We zouden dan constateren dat de lager opgeleiden lager scoren op intelligentietests. Ze hebben, per definitie, minder diploma’s. Ook is het nogal wiedes dat ze vaker werkloos zijn, en zoniet dan hebben ze minder mooie banen en verdienen ze daar minder geld mee. En wie enigszins bekend is met de inzichten die de sociale wetenschappen hebben voortgebracht, zal zich niet verbazen als blijkt dat de lager opgeleiden vaker crimineel zijn dan de hoger opgeleiden, zoals OCW herhaaldelijk laat weten in documenten over vroegtijdig schoolverlaten. Als er een kras zit op onze auto, dan is de kans dat die door een lager opgeleide is veroorzaakt groter dan de kans dat een hoger opgeleide die op zijn kerfstok heeft. Daarom hebben we misschien ook wel een beetje een hekel aan de lager opgeleiden. Wij, de beleidsmakers van OCW, behoren zelf tot de hoger opgeleiden, anders waren we nu geen beleidsmaker van OCW. En statistisch gezien zijn slechts enkelen van ons opgegroeid in een omgeving waar veel lager opgeleiden wonen. De boodschap moge duidelijk zijn: Vergelijking A is niet de juiste vergelijking. We moeten de 20% laagst opgeleiden in Nederland vergelijken met de 20% laagst opgeleiden elders. En idem dito voor wat betreft de 20% hoogst opgeleiden. Dat noemen we Vergelijking B, en die leidt tot de conclusie dat de laagopgeleiden in Nederland het fantastisch doen terwijl er bij de hoger opgeleiden een flink probleem zit. Dat is een rare conclusie: dommerds die het beter doen dan de slimmerds. Het vergt enige herseninspanning om Vergelijking B te volgen en het is lastig om hem extern te communiceren, zeker in het huidig maatschappelijk klimaat. Maar toch moet dat. Vergelijking A doet het goed op een zwoele zomeravond onder de oranje partytent, maar is een onderwijsministerie onwaardig. Ik ben van mening dat wij ons niet naar de samenleving moeten kantelen teneinde soepel mee te bewegen met de sentimenten die daar leven. Wij moeten altijd, desnoods dwars tegen de sentimenten in de samenleving in, vasthouden aan objectieve analyses, ook al zijn die soms een beetje ingewikkeld. Er is geen andere weg. In deel van dit rapport wordt nader ingegaan op dit soort dilemma’s.

39

6. ONDERWIJS EN CONCURRENTIEKRACHT In dit hoofdstuk gaan we in op de vraag in hoeverre onderwijs in het algemeen, en het Nederlands onderwijs in het bijzonder, bijdraagt aan de concurrentiekracht. We beginnen met een zeer beknopte indicatie van de stand van de kennis in dit opzicht. Diverse auteurs hebben zich in de loop der jaren met de zojuist geformuleerde vraag beziggehouden. Enkele coryfeeën zijn Hanushek, de al genoemde Carnoy, Sala-i-Martin, Bishop, Barro en Lee, en in Nederland Oosterbeek en Groot. Barro en Lee hebben een database gemaakt waarvan vaak gebruik wordt gemaakt door de onderzoekers die zich met dit thema bezighouden. Lange tijd werd nauwelijks een economisch effect gemeten – soms zelfs een negatief effect - en heerste er een controverse tussen believers en non-believers. Dit alles tot grote teleurstelling van beleidsmakers in het onderwijs, die graag een positief effect aangetoond zagen. Enkele jaren geleden echter hebben Domenech en De La Fuente de BarroLee database onder handen genomen. Op basis van de geschoonde data wisten zij significante positieve effecten aan te tonen, en dat leidde tot enthousiasme in het OESO-kamp. De nieuwe inzichten zijn toen van OCW-zijde ingestoken in een informele vergadering van onderwijsministers van de EU, en dat heeft uiteindelijk geleid tot een van de vijf EUbenchmarks, namelijk de benchmark betreffende het investeren in onderwijs. Bij gebrek aan deskundigheid binnen de Europese Commissie is deze benchmark niet tot ontwikkeling gekomen. Tot zover de brief history van dit onderwerp. Het is van belang dat onderzoekers altijd hebben gezocht naar de effecten van “attainment”, en niet van “achievement”. Men onderzocht hoe verschillen in “years of schooling” (dus de aantallen jaren dat leerlingen in verschillende landen in het onderwijssysteem doorbrachten) de economie beïnvloedden. Men keek dus doorgaans niet naar leerprestaties. Voorts operationaliseerde men “de economie” als economische groei. Men onderzocht groeiverschillen, zowel tussen landen als in de tijd. Het nadeel van deze benadering is dat economische groei ook kan voortkomen uit louter demografische ontwikkelingen, schaaleffecten, of zelfs uit negatieve ontwikkelingen zoals de milieuproblematiek en de toenemende noodzaak tot beveiliging. Daarom geef ik de voorkeur aan de competitiveness index van het WEF, omdat die een veel meer directe indicatie geeft van de concurrentiekracht van een land. Zowel nationaal (EZ) als internationaal (Lissabon) wordt tegenwoordig vaak concurrentiekracht als concept geprefereerd boven economische groei. Nadeel is wel dat de WEF index nogal volatiel is. In figuur 8 zijn beroepsgerichtheid van het onderwijs, leerprestaties en concurrentiekracht in een beeld bijeen gebracht. Het is dus in eerste aanleg dezelfde figuur als figuur 3, maar ditmaal is achter elk land de ranking op de WEF index aangegeven. Met de grootst mogelijke nadruk moet worden vermeld dat figuur 8 op zichzelf geen enkele bewijskracht heeft, en slechts een illustratie biedt van hetgeen uit andere bronnen reeds bekend is. Een serieus onderzoek naar de relatie tussen beroepsgerichtheid of leerprestaties en concurrentiekracht zou om te beginnen nooit gebaseerd mogen worden op rangnummers, terwijl de index voor beroepsgerichtheid op discrete waarden is gebaseerd, hetgeen eveneens zijn beperkingen stelt. Bovendien zouden we met een veel grotere groep landen moeten werken en allerlei technieken moeten toepassen om bias en spurred relations uit te sluiten. Voor deze technieken

40

beschik ik niet over de middelen, vandaar dat ik mij beperk tot deze meer illustratieve benadering, met excuses. Tenslotte zij nog geattendeerd op het feit dat er concurrentiekrachtige landen zijn – met name de zogenoemde Asiatische tijgers – voor wie we niet beschikken over PISA-scores en/of scores op beroepsgerichtheid, zodat deze landen afwezig zijn in figuur 8. Dat verklaart het ontbreken van enkele hoge en middenhoge rangnummers op de WEF-index in de figuur. Figuur 8: Leerprestaties, beroepsgerichtheid en concurrentiekracht. BEROEPSGERICHTHEID VAN HET ONDERWIJS -->>

56 VLA-31 (WEF: België)

WISKUNDEPRESTATIES -->>

FIN-1

KOR-17

54

NED-11

JAP-12 VK-13

CAN-14 AUS-10

ZWI-8

52 TSJ-38

DEN-4 FRA-30

ZWE-3

OOS-21 IER-26

50

DUI-15

NOO-9

48 -1,00

VS-2 -0,50

SPA-29 0,00 0,50 LAND - WEF Ranking per 27.09.05

1,00

1,50

2,00

Noot: Nederland staat per 12.02.09 op de 8e plaats in de WEF-ranking, niet op de 11e. Noot: voor Vlaanderen zijn de PISA-scores van Vlaanderen vermeld, maar de score op de index voor beroepsgerichtheid en de score op de WEF-index zijn voor geheel België.

We kijken eerst naar het mogelijke verband tussen PISA-scores (vertikaal) en concurrentiekracht. We beginnen in de onderste band (tussen 48 en 50 punten24) en we vinden daar de VS, Noorwegen en Spanje. Eerstgenoemde heeft zoals bekend een zeer krachtige economie, maar laatstgenoemde is juist een zwakke broeder. In de volgende band (50-52 punten) vinden we wat meer landen, en ook daar zien we zowel hele sterke en hele zwakke economieën, en nauwelijks middenmoters. Die laatsten vinden we vooral op de volgende bandbreedte (52-54), alwaar alleen Zwitserland en Australië in de toptien staan. En van de landen op het allerhoogste niveau heeft alleen Finland een sterke economie, al moeten we eraan toevoegen dat Nederland (dat gecorrigeerd voor migratie ook op dit hoogste niveau thuishoort) ooit “onder Paars” een zeer hoge positie op de WEF-ranking innam.

24

In werkelijkheid is dat 480 en 500 PISA-punten. Mijn excuses.

41

We kijken vervolgens van links naar rechts, op zoek naar een verband tussen beroepsgerichtheid en concurrentiekracht. In de linkerband (-1.00 - -0.50) vinden we de landen met de kindvriendelijke onderwijssystemen. Van de 7 landen met een toptien-score die in figuur 8 vertegenwoordigd zijn, staan er zes in deze linkerband. In de volgende band vinden we nog Japan en Canada met een 12e en 14e plaats, maar verder naar rechts neemt de concurrentiekracht alsmaar af. Het enige land dat aan deze tendentie ontsnapt is Zwitserland, maar dat kan te maken hebben met de bijzondere bancaire situatie. We stellen vast dat figuur 8 een geweldige streep door de Nederlandse onderwijsrekening is. We investeren in hoge en vroege leerprestaties in een extreem beroepsgericht systeem; we zetten kinderen op jonge leeftijd onder druk; we schiften ze in een vroeg stadium op basis van leerprestaties (en de facto op basis van sociaal-economische afkomst en etniciteit); we brengen grote offers aan de sociale cohesie; we slagen er uiteindelijk in een weergaloze dubbelprestatie neer te zetten; maar wat levert het op in termen van concurrentiekracht? Helemaal niets. Een duidelijk verband tussen leerprestaties en concurrentiekracht is er niet, en het verband tussen beroepsgerichtheid en concurrentiekracht is negatief. Men kan nogmaals tegenwerpen dat juist Nederland ooit een hoge positie innam op de WEF-ranking, maar ook al zou Nederland de eerstkomende tien jaar nummer een staan, dan nog neemt dat de algemene tendentie niet weg uit het patroon van figuur 8. Die sterke concurrentiekracht van Nederland zou er zijn ondanks en niet dankzij de beroepsgerichtheid van het onderwijs. Nederland zou ook dan een nóg krachtiger economie hebben als het koos voor (i) een omschakeling naar kindvriendelijk onderwijs, (ii) het wegmasseren van de excessieve selectiviteit, en (iii) een wagenwijd openzetten van de deuren van het hoger onderwijs. Het zij herhaald: de WEF-index is volatiel en het is niet uitgesloten dat het beeld er volgend jaar anders uitziet. Duidelijk is echter wel dat het positieve verband dat wij als Nederlandse “believers” in prestatiegericht beroepsonderwijs wellicht hadden verwacht, er niet absoluut is. In de volgende twee hoofdstukken onderzoeken wij dit contra-intuïtieve gegeven nader.

42

7.

VROEGE LEERPRESTATIES EN CONCURRENTIEKRACHT

In de inleiding van dit rapport noemde ik mijn werkzaamheden in het VN-team dat het jaarlijkse Education for All Global Monitoring Report (GMR) opstelt. Het derde rapport in deze serie heeft betrekking op de kwaliteit van het onderwijs. In de voorbereiding van dit rapport kozen we als team voor een conceptualisatie van dit thema die verder gaat dan alleen het economisch nut. Kwaliteit heeft bijvoorbeeld intrinsieke waarde, in die zin dat onderwijs een opeenvolging van positieve ervaringen moet bieden aan kinderen, nog los van het effect daarvan op vroege leerprestaties. Toch konden ook wij niet om de vraag heen of er een verband bestaat tussen leerprestaties en diverse externaliteiten, bijvoorbeeld op het gebied van economie, income generation, family planning, HIV-AIDS prevention, et cetera. En aangezien er ook in de derde wereld nationale en internationale (PISA-achtige) achievement surveys worden gehouden, bestaat er als het ware een mondiale data-base van schoolgebonden leerprestaties en daarmee een brede basis voor onderzoek naar externe effecten. Het uiteindelijke resultaat van onze speurotcht naar verbanden was dat we wél aan de inputkant een goed beeld hebben kunnen krijgen van de condities die tot goede leerprestaties leiden (dit betreft de zogenoemde school-effectiveness onderzoekstraditie), maar dat we geen enkel bewijs konden vinden voor een impact van leerprestaties op economische groei. Ik zou in het bijzonder de aandacht willen vestigen op papers die wij besteld hebben bij de hierboven genoemde Hanushek en Carnoy25. Laatstgenoemde vond bijvoorbeeld voor de VS dat het rendement op hoge leerprestaties van abituriënten van de high school verwaarloosbaar is in die gevallen dat ze niet doorgaan naar het tertiair onderwijs. Gaan ze wel door, dan zie je dat leerprestaties op zichzelf een klein effect hebben, maar een veel groter effect wordt gesorteerd door het hogere attainmentniveau dat behaald wordt. Met andere woorden, als je goed kan leren vergroot dat je kansen op doorleren en dat laatste kan later meer inkomen opleveren. Maar “goed kunnen leren” heeft op zichzelf niet of nauwelijks effect. Een soortgelijke redenering kan men houden voor de collectieve opbrengsten van achievement versus attainment. In Carnoy’s woorden: “the economy behaves as if it cares much more about the level of schooling attained than the test scores achieved by students per se”. (NB: students betekent hier leerlingen, niet studenten). Het paper van Hanushek lijkt in eerste instantie een andere kant op te gaan. Hij geeft een review van studies die een effect van achievement op economische groei laten zien, en besteedt ook aandacht aan de mogelijkheid van omgekeerde causaliteit. Het zou immers kunnen dat economische groei (via meer investeringen in onderwijs) tot een hogere kwaliteit leidt, in plaats van andersom. Hij concludeerde echter dat de landen met hoge leerprestaties juist minder in onderwijs investeerden26. Hanushek overtuigt echter niet als het gaat om de vraag in hoeverre de effecten van achievement zijn gecorrigeerd voor attainment, hetgeen het punt is waar Carnoy op hamert. 25

Het paper van Carnoy is getiteld “Education for All and the quality of education: a reanalysis”, en dat van Hanushek “Economic Analysis of School Quality”. Beide zijn te vinden op www.efareport.unesco.org onder “commissioned papers”. Zoek op auteursnaam. 26 Dit contra-intuïtieve gegeven werd ook geconstateerd in Onderwijsprofiel van Nederland 2005, figuur 20.

43

Wij hebben Hanushek gevraagd speciaal aandacht te besteden aan de vraag waarom met name de VS een zo succesvolle economie heeft ondanks lage leerprestaties. Hij komt dan uiteindelijk tot dezelfde conclusie als Carnoy. Ik geef Hanushek’s reactie op onze vraag hieronder integraal weer, omdat deze ook als inspiratiebron zal dienen voor latere onderdelen van dit rapport. De italics zijn door mij aangebracht. “Over the 20th century, the expansion of the education system of the United States outpaced that around the world. The United States pushed to open secondary schools to all citizens. With this came also a move to expand higher education with the development of land grant universities, the G.I. bill, and direct loans and grants to students. In comparison with other nations of the world, the U.S. labor force has been better educated, even allowing for the lesser achievement of its graduates. In other words, more schooling with less learning each year has yielded more human capital than found in other nations that have less schooling but learn more in each of those years”. Een duidelijker signaal kan niet gegeven worden aan het Nederlands onderwijs. Tenslotte zij benadrukt dat aan de bevindingen van Carnoy, Hanushek en anderen natuurlijk geen argumenten ontleend kunnen worden om de leerprestaties in Nederland dan maar te laten verslonzen. Het is een groot goed op zich als kinderen beschikken over basisvaardigheden, en als die vaardigheden de weg bereiden naar vervolgonderwijs heeft ook dat zijn nut. De vraag is veeleer tot welke prijs wij een extreme druk moeten zetten op hoge leerprestaties die relatief vroeg in de jeugd worden geleverd. We weten nu (i) dat dit economisch niets oplevert; (ii) dat het niveau van Nederlandse universiteiten en hogescholen er bepaald niet hoog van is geworden; (iii) dat een Scandinavische pedagogiek van speelse ontwikkeling gevolgd door een acceleratie waarschijnlijk tot hogere competentie-niveaus leidt wanneer het er echt toe doet, namelijk tijdens de volwassenheid.

Actualisering d.d. 12.02.09 Het mag niet onvermeld blijven dat Hanushek samen met Woessman (soms geschreven als Wößmann) in opdracht van de World Bank nader onderzoek heeft gedaan naar de economische effecten van de kwaliteit van onderwijs (2007). Woessman heeft naam gemaakt als coordinator van een internationaal onderzoek naar determinanten van PISA scores, en vormt dus een goede aanvulling op de wat abstracter denkende Hanushek. De beide coryfeeën vonden ditmaal significante positieve effecten. Er blijft echter van kracht wat in het voorwoord van dit rapport is geschreven: ook al zijn de effecten van achievement even sterk als die van attainment, Nederland heeft veel meer te winnen bij verhoging van het laatste, en die verhoging zal ook veel envoudiger te voltrekken zijn. Rest nog te vermelden dat ooit een positieve relatie is gevonden tussen IALS-uitkomsten en groei, namelijk in een analyse over 14 landen waaronder Nederland, maar dit moest later worden genuanceerd na een meer gedetailleerde studie onder Canadese provincies27. 27

Het betreft twee studies van Coulombe, Tremblay en Marchand: Literacy Scores, Human Capital and Growth Across Fourteen OECD Countries (2004) en Human Capital and candian Standards of Living (2006).

44

8. BEROEPSGERICHTHEID EN CONCURRENTIEKRACHT Hoe komt het dat landen met weinig of geen beroepsonderwijs innovatiever zijn? Dit is de leidende vraag voor dit hoofdstuk We beginnen met een zeer beknopt overzicht van de stand van de kennis; contrasteren de “tightly coupled” relatie tussen onderwijs en arbeid in Nederland met de “loosely coupled” relatie in Scandinavië en de VS; en komen tenslotte tot een beantwoording van deze complexe vraag. Enkele decennia geleden zijn nieuwe inzichten ontstaan in: • de wijze waarop mensen in organisaties leren (David Kolb, Chris Argyris), • de wijze waarop organisaties als zodanig leren (Peter Senge, Chris Argyris), • en de wijze waarop organisaties kennis creëren (Nonaka en Takeuchi). In Nederland zijn het onder meer Luc Soete, Dany Jacobs en Joseph Kessels die zich op deze terreinen hebben geprofileerd28. De eerste twee houden zich met name bezig met de creatie en disseminatie van kennis als zodanig, en de laatste met human resources, maar eigenlijk kan men stellen dat een van de nieuwe boodschappen nu juist luidt dat het onderscheid tussen deze beide deelterreinen (kennis en human resources) aan het vervagen is. Een van de belangrijkste ontwikkelingen is namelijk dat afscheid is genomen van de mechanistische visie dat kennis iets is dat door een actor wordt gecreëerd en “onbemiddeld” wordt overgebracht naar een andere actor die dan de kennis gebruikt. Veeleer wordt kennis gecreëerd in netwerken, soms in specifieke onderzoek settings, maar vaak ook in de dagelijkse interactie tussen bijvoorbeeld producenten, hun toeleveranciers en hun afnemers. Gibbons en anderen spreken in dit laatste geval van “the creation of knowledge in the context of the application”. De OESO heeft zich ook in deze discussie gemengd met een project over “the creation, mediation and use” van kennis, waarbij vooral de tussenstap “mediation” van belang is. Dit is een moeilijk te vertalen begrip dat betrekking heeft op het voortdurende proces van (soms onbewuste en ongeplande) bewerking, aanpassing of “customization” van kennis. Castells en Carnoy hebben met hun eerder genoemd boek The New Global Economy in the Information Age hun licht laten schijnen op de bredere maatschappelijke implicaties van de nieuwe modaliteiten van uitwisseling van kennis en informatie. Tenslotte is van belang dat al deze denkers niet alleen een beschrijving en interpretatie hebben gegeven van de opkomende trends die zij waarnamen, maar daardoor, soms impliciet en soms expliciet, een adviserende positie hebben ingenomen. Als je de toptien van meest excellente lerende organisaties beschrijft en succesfactoren identificeert, is dat tegelijkertijd een advies aan andere organisaties om de voorbeelden te volgen. Dit mechanisme heeft de beschreven bewegingen waarschijnlijk geaccelereerd. In Nederland zijn de hierboven beschreven nieuwe inzichten vertaald naar het overheidsbeleid door met name EZ, de Wetenschappelijke raad voor het Regeringsbeleid (AWT) en het 28

Het is mogelijk dat inmiddels ook andere personen naar voren zijn gekomen in Nederland en dat ik enigszins achterloop. Hiervoor mijn excuses.

45

Innovatieplatform (IP). In EZ was het in eerste instantie de voormalige directie Algemeen Technologie Beleid die zich bezighield met het thema “innovatie”, en inmiddels is innovatie de noemer geworden van een directoraat-generaal. In het denken van EZ, AWT, IP en ook anderen zijn inmiddels enkele landen geïdentificeerd die als gidsland voor Nederland zouden kunnen dienen. Dit zijn met name de Angelsaksische en Scandinavische landen. Op zichzelf is het een wat ongemakkelijk standpunt om deze beide groepen landen als voorbeeld te stellen, omdat ze op belangrijke punten formidabele verschillen vertonen. Op een continuüm van marktgerichtheid versus overheidssturing staan ze op de beide uiteinden, en dit geldt zowel voor de economische ordening en het sociaal beleid in het algemeen, als voor het kennisbeleid in het bijzonder. De beide groepen van landen hebben echter een ding gemeen: ze hebben zonder uitzondering kindvriendelijke en niet-beroepsgerichte onderwijssystemen. Nederland staat in dit beeld op de allergrootste afstand van onze voorbeeldlanden, nog voorbij de krakende economieën van het Oude Europa met hun uitgewoonde instituties. Ter illustratie kijken we nogmaals naar figuur 1, die we hieronder voor het gemak herhalen. Figuur 9: Index voor beroepsgerichtheid van onderwijssystemen (herhaling van figuur 1) Index voor institutionele differentiatie 1,75 1,50 1,25 1,00 0,75 0,50 0,25 0,00 - 0,25 - 0,50 - 0,75 - 1,00 - 1,25 IJS

VK

FIN

DEN

ZWE

NOO

NWZ

VS

AUS

SPA

POL

CAN

JAP

GRI

O KOR ITA OES OESO

POR

ZWI

IER

FRA

MEX

SLW

HON

TSJ

LUX

TUR

BEL

DUI

OOS

NED N ED

Gemiddelde van de gest andaardiseerde indexen

Bron: Gekopieerd uit Onderwijsprofiel van Nederland 2005 (OCW), en afgeleid van EAG 2005, Tabel D6.1

Het is dus merkwaardig dat een commissie Leijnse onder de vleugels van het IP tot het advies kwam om het Nederlands onderwijs nóg “beroepsnabijer” te maken. Want als we een index voor “beroepsnabijheid” zouden construeren, dan zou het percentage leerlingen en studenten dat een aanzienlijk deel van de studie in een bedrijf doorbrengt daar deel van uit moeten maken29. Ook de mate en directheid van werkgeverssturing op het onderwijs zou een ingrediënt moeten zijn van die index van beroepsnabijheid. Ik durf met zekerheid te stellen dat Nederland ook op deze index verreweg de hoogste score zou hebben. Het advies van de 29

Nederland is het enige land ter wereld waar zelfs op HO-niveau het merendeel van de studenten in zeer strak aan het beroep gekoppelde leerwegen zit, alwaar zij doorgaans een half jaar stage lopen en een half jaar externe afstudeerprojecten doen.

46

commissie Leijnse kan dus gezien worden als de zoveelste manifestatie van het meer-vanhetzelfde syndroom. Wij hebben het optimum qua beroepsnabijheid al jaren geleden met zo’n hoge snelheid gepasseerd dat we het niet eens in de gaten hadden, en in het angstige vermoeden dat we er nog lang niet zijn trappen we gaspedaal nog verder in. In de landen op de linkervleugel van figuur 9, die zich hoogstwaarschijnlijk kenmerken door een hoge mate van innovativiteit op meer terreinen dan alleen de productie van goederen en diensten, gaat een algemene toestand van verhoogde vindingrijkheid samen met een “loosely coupled” relatie tussen secundair onderwijs en arbeid. De termen loosely versus tightly coupled zijn ontleend aan de organisatietheoreticus Karl Weick. Deze stelde dat sommige organisaties gediend zijn met een strakke koppeling tussen de verschillende bedrijfsprocessen (een voorbeeld is een kerncentrale, waar het primaire proces sterk natuurkundig van aard is en het afbreukrisico groot) terwijl je andere organisaties (men kan denken aan een kunstacademie) beter met een wat lossere hand kan aansturen. Welnu, de gedachte van een strakke koppeling tussen beroep en arbeid stamt uit de middeleeuwen, zoals in hoofdstuk 2 al is gememoreerd. In die tijd was er voor elk ambacht een exclusieve opleidingsroute, zeer strak aangestuurd door werkgevers. In Europa is dit paradigma is in stand gebleven bij de transitie naar de industriële samenleving en heeft het ook in die tijd goede diensten bewezen, omdat het voortreffelijk aansloot bij de wezenskenmerken van industriële massaproductie. Het valt op dat Nederlandse instellingen voor VMBO, MBO en HBO op dezelfde wijze georganiseerd zijn als grote industriële concerns. Er zijn afdelingen (divisies, faculteiten) en productielijnen (opleidingstrajecten) en wat het meest essentieel is in de analogie: er zijn “eindtermen” die exact dezelfde functie hebben als productspecificaties in de maakindustrie. Wij denken dat je eerst aan werkgevers moet vragen hoe zijn hun afgestudeerden het liefst willen hebben; dat je die wensen vervolgens moet vertalen in eindtermen; en vervolgens ga je de halffabrikaten die je vanuit het toeleverend onderwijs ontvangt verrijken en opwerken tot ze voldoen aan de productspecificaties30. Zoals gezegd, dit middeleeuws paradigma heeft uitstekend dienst gedaan in het industriële tijdperk. De arbeid was in die tijd weliswaar massaler dan in de middeleeuwen, maar minstens zo gestandaardiseerd en voorspelbaar. Dat de VS ondanks een sterke industrialisatie deze “industriële” vorm van onderwijs nooit hebben gekend komt beslist niet doordat men enkele eeuwen geleden al de transitie naar de kennissamenleving zag aankomen. In tegendeel, het niet-beroepsgerichte karakter van het Amerikaanse onderwijs heeft overwegend historische oorzaken. Ten eerste was er de klemmende noodzaak tot “nation-building” (we zouden nu spreken van sociale cohesie) waardoor er in het onderwijs een sterk accent kwam te liggen op algemene ontwikkeling en een gemeenschappelijk en samenbindend referentiekader. En ten tweede was er de diep gewortelde aversie tegen corporatistische arrangementen die juist een drijfveer waren om het Oude Europa te ontvluchten. 30

Voor een meer uitgebreide analyse van dit paradigma zie “Dienstbaar Hoger Onderwijs” uitgegeven door de Hogeschool Rotterdam (1991). Hierin wordt het “klassieke stelsel” van hoger onderwijs afgezet tegen een denkbeeldig en meer open en “dienstbaar” stelsel. Hoewel de publicatie betrekking heeft op het hoger onderwijs kan zij tevens gelezen worden als betrekking hebbend op secundair onderwijs.

47

Niettemin hebben Amerikaanse werkgevers lange tijd gepleit voor overname van het Duitse duale systeem, met name in de naoorlogse jaren toen het Duitse Wirtschafswunder zich ontvouwde. Het moet gezegd dat dit wonder zich inderdaad nooit had voltrokken zonder het strakke en industriëel georganiseerde beroepsonderwijs. Het moet echter ook gezegd dat het Wirtschafswunder geen enkele vernieuwing heeft gebracht en veeleer het magistrale slotakkoord was van het industriële tijdperk. Men kan het vergelijken met de Gurrelieder van Schönberg die de bombastische afsluiting vormden van het tijdperk van de grote symfonieën, en die alleen maar nóg meer strijkers, nóg meer koper en nóg meer koorzangers op de been brachten. Zo was ook het Wirtschaftwunder een kwestie van meer-van-hetzelfde, en kwamen de grote innovaties uit het oosten (procesvernieuwing, JIT, TQM) en uit het westen (productvernieuwing en originele marketingconcepten). De Scandinavische landen hebben, in tegenstelling tot de VS, volop beroepsonderwijs gekend in de secundaire fase, maar hebben dit enkele decennia geleden met een groots gebaar overboord gezet. Ook in hun geval zou het teveel eer zijn om te zeggen dat men dit heeft gedaan omdat men toen al de kennissamenleving zag neerdalen. Ook hier speelden overwegingen van sociale cohesie een belangrijke rol, al was “gelijkheid van kansen” meer ingeburgerd in het sociaal-democratisch jargon van die tijd (we hebben het over het tijdperk van de maakbare samenleving en van mensen als Olaf Palme). Niettemin heeft men een element van de kennissamenleving wel voorzien, en dat is lifelong learning. In hoofdstuk 24 zullen we een indicator bespreken die betrekking heeft op de frequentie van nonformal education, en dan zien we de Scandinavische landen hoog scoren, met Nederland op grote afstand. Bij de afschaffing van het beroepsonderwijs in de secundaire fase hebben de Scandinavische landen dus voorzien dat dit beroepsonderwijs als het ware zou verhuizen naar deels de tertiaire fase en deels de na-initiële fase. Ter onderstreping van dit punt zou ik Carnoy wederom aan het woord willen laten (zelfde paper als hierboven; “post-secundary” kan in dit citaat gelezen worden als “tertiary”): “Because work will increasingly be organized around multi-tasking and workers will hold a number of different jobs during their work careers, planners should also reconsider long-held views about the balance between vocational and general education. As education expands to ever-higher levels, the nature of different levels, particularly secondary, changes as well, becoming increasingly preparatory for post-secondary, and vocational education moves out of the secondary to post-secondary level. Both these shifts should alter the organization and objectives of secondary schooling.” Let wel, Carnoy constateert een verdwijnen van het beroepsonderwijs uit de secundaire fase als geheel. Dus niet alleen een verdwijnen uit het lager secundair onderwijs (Indonesia heeft dat door, Nederland nu nog even niet), maar uiteindelijk ook uit het hoger secundair onderwijs. Hoe ver kan een land achterlopen op mondiale trends? Ik zou echter verder willen gaan dan Carnoy en stellen dat een verschuiving van het beroepsonderwijs niet alleen gepaard dient te gaan met een shift naar tertiair of hoger onderwijs en gestructureerde vormen van lifelong learning, maar ook door een versterking van workplace learning. De eerder genoemde Joseph Kessels heeft in dit verband het begrip corporate curriculum gelanceerd. Dat is niet een concreet leerplan voor een bedrijfsopleiding

48

of zoiets – Kessels staat juist gereserveerd tegenover formele training – maar een metafoor voor de wijze waarop bedrijven hun reguliere processen zo kunnen organiseren dat werknemers daar “krachtige leerervaringen” kunnen opdoen. Met andere woorden, het nainitiële leren is niet alleen een kwestie van “cursussen” die naast de reguliere processen plaatsvinden, maar ook, en bij voorkeur, een kwestie van leren in de reguliere uitoefening van het werk, in een werkomgeving daar daarop zoveel mogelijk is toegesneden. Kessels’ corporate curriculum helpt ons begrijpen waarom landen zonder beroepsonderwijs innovatiever zijn. Bedrijven die in een dergelijke context opereren hebben, misschien onbewust, een veel sterker ontwikkeld corporate curriculum dan bedrijven in het Oude Europa. Als ik ergens in Nederland wordt uitgenodigd om namens een scheepswerf zitting te nemen in een beroepenveldcommissie of vergelijkbaar gremium, dan zal ik niet aarzelen dat te doen. Ik verzamel eerst binnen het bedrijf een wensenlijst en probeer vervolgens zoveel mogelijk competenties die wij als scheepswerf nodig hebben in het curriculum van die opleiding te wurmen, want alles wat jongeren op school al leren hoeven wij als scheepswerf niet meer bij te brengen. Dit is wat oneerbiedig geformuleerd, maar het is een van de basismechanismen van het Nederlands onderwijs, zoals we in het volgend hoofdstuk zien. Bedrijven in landen zonder een sterk secundair beroepsonderwijs hebben die mogelijkheid niet, en dat nadeel heeft een groot voordeel omdat je dan: • ofwel meer hoogopgeleiden moet aannemen; dat verhoogt de innovatiekracht maar verhoogt wel de kosten; • en/of meer moet investeren in off-the-job cursussen; daarbij kan je een betere aansluiting realiseren tussen opleiding en werk dan bij het regulier onderwijs, maar ook dit verhoogt kosten; • en/of je corporate curriculum moet versterken. Deze laatste optie leidt niet tot out-of-pocket uitgaven en komt erop neer dat je de bedrijfsprocessen inricht op het voortdurend creëren, bewerken, overdragen en gebruiken van kennis. Daar wordt je als bedrijf creatiever, innovatiever en op den duur winstgevender van. Kortom, bedrijven in landen met weinig of geen beroepsonderwijs zijn andere bedrijven dan die in het Oude Europa. Ze zijn alerter, meer “agile”, en kunnen beter met kennis omgaan. In het industriële tijdperk was het machinepark de bepalende productiefactor. Daar had je weliswaar mensen bij nodig, maar door de standaardisatie van het primaire proces kon je die menselijke factor net zo behandelen als de kapitaalgoederen: je kon mensen “bestellen” bij het beroepsonderwijs, zoals je machines bestelde bij de leverancier. In het post-industriële tijdperk gaat het om niet-gestandaardiseerde productie van goederen en vooral diensten. De human resources zijn hierin de centrale factor, en dat kan je niet meer uitbesteden. We zouden in de Nederlandse polder dus eigenlijk niet de huidige bedrijven en hun koepels moeten consulteren – want die zijn verslaafd aan beroepsnabij onderwijs – maar de bedrijven die hier zouden bestaan indien we hier een situatie zouden kennen als in Scandinavië en NoordAmerika. Maar goed, die hypothetische bedrijven bestaan nu eenmaal niet en dus kan je er niet mee praten. En daarom praten we met bestaande bedrijven; raken we verstrikt in zelfbevestigende cirkels en meer-van-hetzelfde-patronen; en remmen we de vernieuwing in zowel het onderwijs als het bedrijfsleven.

49

Aangezien er in Nederland een politieke blokkade ligt op een beweging naar comprehensive onderwijs (de eenzame roep van Plasterk onderstreept dit; zie ook hoofdstuk 23) heb ik in het verleden een drietal pogingen gedaan om binnen het bestaande stelsel te komen tot schoolwerk-transities zoals we die in Scandinavië en Noord-Amerika kennen. Dit leidde tot zeer wisselende resultaten: • In samenwerking met MKB-Nederland en anderen heb ik de MKB-route in het HBO gepromoot. Hierbij maken leerlingen en/of studenten reeds naar twee jaar de overgang naar een bedrijf, waarbij het resterend deel van de studie als het ware in de vorm van leerrechten wordt meegenomen. De student komt dus minder “geprefabriceerd” op de werkvloer, en het leren tijdens en naast het werk wordt gefaciliteerd. Van dit arrangement is weinig meer vernomen. • In een artikel over “toegankelijkheid en betaalbaarheid van het hoger onderwijs”31 heb ik gestreefd naar een leerrechtmodel dat “flexibele dualisering” aanmoedigt, zodat studenten zelf – en niet werkgeversorganisaties – het curriculum invullen. Uit dit artikel is vrijwel alleen het idee overgenomen om studiefinanciering en bekostiging te enten op studieprestaties. • Eveneens in een poging tot “empowerment” van de lerende heb ik de EVC-gedachte ontwikkeld. Nu beter bekend als ervaringscertificaten. Dit is wel aangeslagen. Al met al ben ik pessimistisch over de mogelijkheden tot vernieuwing binnen de bestaande kaders van het Nederlands onderwijs.

Wij zijn aan het einde gekomen van een lang hoofdstuk, waarin een boodschap is verkondigd die regelrecht in strijd is met het “most basic belief” van Nederlandse werkgevers en onderwijsmakers. Dit is de boodschap dat we het beroepsonderwijs, waar momenteel circa 60%32 van de doorlerende jongeren in terecht komt, moeten inkrimpen en hervormen. Een hoofdstuk eerder kregen we al de mededeling te verwerken dat vroege leerprestaties er niet toe doen. Kortom, de kloof tussen perceptie en werkelijkheid is maximaal: we dénken dat vroege leerprestaties in een beroepsgericht stelsel goed zijn voor de economie, en we maken ons grote zorgen over de performance van het onderwijs in deze twee opzichten. In wérkelijkheid doen we het voortreffelijk op deze beide punten, maar hebben we er juist helemaal niets aan. We zijn heel goed in het bereiken van doelen, en heel slecht in het stellen van doelen. Ik realiseer me dat het velen moeite zal koste deze boodschap in zijn gedachtewereld toe te laten. Daarom sluit ik dit hoofdstuk af met het gegeven dat het aantal Amerikaanse jongeren dat vóór zijn 18e levensjaar in VMBO- of MBO-achtige trajecten zit, welgeteld nul is. In een land met dertig maal zoveel inwoners als Nederland; met een per capita GNP dat meer dan 20% hoger ligt dan het onze; met een status als laatste supermogendheid (for better or worse); en met een positie als wereldleider op technologisch gebeid, zitten nul jongeren in de beroepskolom, en zijn de vroege leerprestaties bedroevend.

31

Zie Tijdschrift voor hoger onderwijs, Lemma, Utrecht, 1993, nummer 1 Ontleend aan “Kerncijfers 2001-2005” van OCW, pagina 8, figuur 2.1. Van het totale leeftijdscohort gaat 55% na de basisvorming naar het VMBO tegen 35% naar HAVO/VWO. Van alle doorlerenden is dat 55:90=61%.

32

50

9. HET PRESSIEMECHANISME In de voorafgaande hoofdstukken zijn drie markante eigenschappen van het Nederlands onderwijs naar voren gekomen: • een weergaloze dubbelprestatie: de hoogste leerprestaties onder 15-jarigen in het meest beroepsgerichte stelsel; • een excessieve mate van selectiviteit; • een hoger onderwijs met geringe toegevoegde waarde. Deze eigenschappen zijn zo markant dat zij om een verklaring vragen. Men kan tegenwerpen – en men heeft binnen OCW vaak tegengeworpen - dat het zoeken naar verklaringen een academische aangelegenheid is en niet iets voor een beleidsomgeving. Echter, de Nederlandse academische wereld heeft tot nu toe niet het specifieke profiel van het Nederlands onderwijs – zoals dat naar voren komt in de drie markante punten hierboven – uitgewerkt, en heeft daar dus evenmin een verklaring voor gegeven. Dit komt niet doordat die academische wereld tekort schiet. In tegendeel, de Nederlandse onderwijskundige kennisinfrastructuur (SLO, CITO, Sardes, KPC, CHEPS, Max Goote, OCTO, et cetera) is van wereldniveau. De reden is veeleer dat de meer strategische vragen die in beleidsomgeving naar voren komen doorgaans van een wat andere aard zijn dan de meer specifieke vraagstukken waarmee genoemde instituten zich bezighouden. Er ligt een begrijpelijk en onproblematisch oriëntatieverschil tussen de wereld van het beleid en die van het onderzoek. Hoe dit ook zij: je kan geen beleid maken als je de dynamiek van het stelsel niet begrijpt. En daarom moeten wij als beleidsmakers zelf proberen die dynamiek te achterhalen. Dit is het doel van dit hoofdstuk. De verklaring voor de drie hiervoor genoemde markante eigenschappen wijkt niet af van wat ik eerder aangaf in Onderwijsprofiel van Nederland 2005 (p 7, regels 4-7 en voetnoot 7) en in het rapport El Niño (p 19-21). Het betreft een mechanisme dat ik verder zal aanduiden als het pressiemechanisme. In Nederland worden abituriënten van diverse vormen van eindonderwijs “afgeleverd” aan werkgevers en het beroepenveld volgens “eindtermen” die dezelfde rol vervullen als productspecificaties in de maakindustrie. Die eindtermen worden uitonderhandeld met werkgevers, die daartoe een uitgebreide en op zichzelf voortreffelijk functionerende infrastructuur hebben ontwikkeld. Met een ontzagwekkende mate van precisie wordt door deskundigen vastgelegd welke competenties de abituriënten in zich moeten dragen. Naast de tendentie tot aanscherping van de eindtermen is er de tendentie van verhoging van het niveau daarvan. Elke competentie die reeds in het onderwijs wordt aangebracht, behoeft niet meer in het bedrijf te worden verworven, en dat scheelt salaris (naarmate jongeren over de hele linie een grotere bagage aan competenties hebben, kan men lager gekwalificeerden aanstellen voor eenzelfde resultaat), het scheelt scholingsuitgaven, en het scheelt een aanzienlijke mate van “forgone productivity” tijdens de inwerkperiode. Het steeds maar opkrikken van het competentiegehalte bij gelijkblijvend attainmentniveau is vervolgens de directe oorzaak van de excessieve selectiviteit33. 33

De noodzaak tot zorgvuldigheid gebiedt stil te staan bij de vraag of het pressiemechanisme onlosmakelijk en exclusief verbonden is met beroepsgerichte stelsel, of niet. Japan en Korea zijn voorbeelden van landen met een

51

Om tegemoet te komen aan de steeds maar toenemende opwaartse druk op de eindtermen, staan er twee opties open voor aanbieders van eindonderwijs. Zij kunnen ofwel de kwaliteit van de eigen opleidingen verhogen, ofwel die druk deels afwentelen op het toeleverend onderwijs. Een combinatie is uiteraard ook mogelijk, maar met name in het hoger onderwijs doet men vooral het laatste, ook al is men zich daar vaak niet van bewust en zou het oneerlijk zijn om mensen van kwade opzet te beschuldigen. De zeer geringe toegevoegde waarde van het Nederlands hoger onderwijs vormt een sterke aanwijzing dat men de druk eerder afwentelt dan op zich neemt, en mijn eigen werkervaring binnen hogescholen en met een visitatiecommissie is daarmee in overeenstemming. Met name binnen technische en economische faculteiten heerst een cultuur waarbij docenten en studierichtingsleiders nauwe contacten onderhouden met een netwerk van werkgevers (waar uiteraard niets op tegen is) en zich zeer sterk laten beïnvloeden door de onophoudelijke klaagzangen van die werkgevers over de huns inziens te geringe bagage van afgestudeerden. In plaats van het doorvoeren van hoognodige onderwijskundige en onderwijsinhoudelijke innovaties in hun eigen opleidingen, heft men op zijn beurt klaagzangen aan over het niveau van de instroom. Met name oudere docenten kunnen zich de tijd herinneren dat middelbare schoolverlaters veel meer in hun mars hadden dan nu, en dit sentiment delen zij met bijvoorbeeld de vereniging Beter Onderwijs Nederland. Kennelijk is men zich niet bewust van een van de meest bekende mechanismen in het onderwijs, namelijk dat er bij uitbreiding van de deelname op een bepaald onderwijsniveau een tendentie is tot daling van het gemiddelde competentieniveau. In bijvoorbeeld de VS is men zo verstandig geweest dit mechanisme te erkennen en te accepteren, zoals het citaat van Hanushek aangeeft. In de VS – maar ook in Canada en Scandinavië – begint men bij het kind en stelt men zich op het standpunt dat iedereen zo lang mogelijk moet kunnen doorleren. Daarom is er in beginsel geen stringente bewaking van eindniveaus, want dat creëert uitval, zoals we in Nederland kunnen waarnemen. Uiteraard zijn er uitzonderingen op dit beginsel. Als het bijvoorbeeld gaat om beroepen met hoog afbreukrisico zoals in de gezondheidszorg, is er ook in genoemde landen uiteindelijk een set van harde eisen waaraan men moet voldoen. Maar tegelijk kan men uitstekend leven in de

sterke prestatiedruk doch geringe beroepsgerichtheid. Samen met Nederland hebben ze de meest kindonvriendelijke onderwijssystemen in het OESO-gebied. Het pressiemechanisme vindt hier niet zijn oorsprong in opwaartse druk op de eindtermen maar, aanvankelijk, in een schaarste aan plaatsen in het vervolgonderwijs, en in een sterke stratificatie binnen dat vervolgonderwijs. Voor de meest prestigieuze banen moet je eerst naar de meest prestigieuze universiteiten, en daarvoor moet je eerst de meest prestigieuze middelbare scholen en bijlesscholen bezoeken. Omgekeerd paren landen als Duitsland, Oostenrijk en België een sterke beroepsgerichtheid aan een minder scherpe mate van selectiviteit dan Nederland. Weliswaar vormt het beroep ook daar het richtpunt voor het onderwijs, maar met name in de Duitstalige landen bestaat een sterke intellectuele traditie die als gevolg heeft dat de theorie van het vak of de discipline een meer centrale plaats inneemt in het curriculum. Wetenschappers hebben in deze landen een zekere dominantie behouden bij het geven van vorm en inhoud aan het onderwijs. Overigens wordt diezelfde theoretische/wetenschappelijke oriëntatie soms gezien als de verklaring voor het feit – of de mare - dat bijvoorbeeld Duitse ingenieurs minder praktisch en probleemoplossend zijn dan Nederlandse. Tevens kan het de lange verblijfduur verklaren in het Duitse hoger onderwijs. Maar in meer positief opzicht zou het dus kunnen dat de theoretische oriëntatie in deze landen een buffer vormt tegen de werkgeversinvloed, cq. het pressiemechanisme.

52

wetenschap dat iemand met een MBA van instelling X minder goed is dan iemand met een MBA van instelling Y. In Nederland willen we daar niet aan. Onze werkgevers kunnen hun bedrijven niet draaiend houden wanneer mensen met HBO-bedrijfskunde uit Groningen niet exact hetzelfde kunnen en kennen als mensen met hetzelfde diploma in Zeeland. We houden ten principale vast aan de Grote Omkering, die inhoudt dat je niet bij het kind begint maar bij het gewenste eindniveau, en van daaruit via backward mapping het curriculum invult. Dit beginsel, dat in essentie Middeleeuws is, leidt tot productie-uitval en dat is voor 90% de enige echte oorzaak van het probleem dat we tegenwoordig aanduiden als “voortijdig” schoolverlaten. Dit probleem zullen we nooit oplossen als we die Grote Omkering niet ongedaan maken, maar daar is inzicht, visie en politieke moed voor nodig. In een situatie waarin zowel werkgevers als het hoger onderwijs druk afwentelen op het secundair onderwijs – door steeds meer vakken en steeds hogere cijfers te eisen - ontstaat ook op dat niveau de neiging die druk voor een deel verder af te wentelen naar onderen, i.e. naar het primair onderwijs. Eerder dit jaar (2007) werd een televisiedocumentaire uitgezonden over Nederlandse ouders met gehandicapte kinderen die emigreerden naar Italië of het VK omdat zij niet accepteerden dat zij voor hun kind in Nederland geen toegang konden afdwingen tot het regulier onderwijs. In die documentaire kwam een mevrouw van een onderwijsbond aan het woord die deze situatie verdedigde door te zeggen dat kinderen met de betreffende handicap absoluut niet in de normale klas getolereerd konden worden. Zij zouden het niveau te zeer omlaag halen. Hoever willen we gaan in ons obsessieve streven naar hoge en uniforme eindniveaus? Ik ken Zweedse beleidsmakers die het barbaars vinden om kinderen met een handicap te scheiden van hun leeftijdsgenootjes, en die het schandalig vinden om kinderen op 12-jarige leeftijd tot een toets te dwingen die in hoge mate bepalend is voor hun verdere levensloop. Op die leeftijd hebben kinderen nauwelijks besef van de loodzware implicaties van die toets, laat staan dat zij voldoende controle zouden hebben over hun eigen leerproces om een lage score te voorkomen. Wij nemen deze bezwaren op de koop toe, met als ultiem argument dat we, in tegenstelling tot de Zweden, geen concessies willen doen aan de productspecificaties volgens welke de abituriënten uiteindelijk worden afgeleverd. Dat klinkt heel stoer van zo’n vakbondsmevrouw, maar feit blijft dat er tienduizenden robuuste Volvo’s rondrijden in Nederland terwijl onze rammel-Dafjes al jaren geleden uit het straatbeeld zijn verdwenen. Naast de economische argumenten die de superioriteit van het Scandinavisch en NoordAmerikaanse onderwijsparadigma onderstrepen, zijn er overwegingen van sociale cohesie en van persoonlijk welbevinden van leerlingen die sterk in dezelfde richting wijzen; we komen hier in deel II van dit rapport nader op terug. Dit alles roept deze vraag op: als er zoveel belangen en belanghebbenden zijn die vragen om een omslag in het beleid, waarom blijft deze omslag dan uit, en wordt er zelfs geen discussie over gevoerd? Ik denk dat dit te maken heeft men onvolkomenheden in het poldermodel. In het vorig hoofdstuk wezen we al op het feit dat de overheid eigenlijk niet om de tafel zou moeten gaan zitten met de huidige werkgevers, maar met de bedrijven die zouden bestaan en floreren bij een ander paradigma voor onderwijs en arbeidsmarkt; uiteraard is die dialoog niet realiseerbaar. We kunnen daaraan toevoegen dat ook degenen die de tol betalen van het

53

pressiemechanisme eigenlijk zouden moeten aanschuiven aan de onderhandelingstafel: de uitvallers; de jeugddelinquenten; de moeilijk lerenden, de gehandicapte kinderen; en al die doodgewone goedwillende jongeren die door net tekort schietende studieprestaties hun ambities in rook zien opgaan. Maar deze jongeren zijn niet georganiseerd, hebben geen kapitaalkrachtige bondgenoten, geen fraai kantoorpand, geen woordvoerders, geen spindoctors. Daarom hebben we hier te maken met een asymmetrische machtsverhouding in de polder: sommige partijen (de werkgevers, de koepels in het hoger onderwijs) zijn goed georganiseerd en hebben eloquente roergangers met een professioneel apparaat achter zich. Anderen zijn zwak en hun belangen zijn niet gearticuleerd. In zo’n situatie mag de overheid de zaken niet overlaten aan de polder maar moet zij haar verantwoordelijkheid nemen en opkomen voor laatstgenoemden. Die verantwoordelijkheid hebben wij, de beleidsmakers van OCW, volledig laten liggen.

Op dit punt aangeland komen we terug op het besluit tot handhaving van de excessieve selectiviteit (zie hoofdstuk 4). In de nota Aanval op de Uitval werd dat besluit gelegitimeerd door te stellen dat dit bevorderlijk zou zijn voor een hoog “opleidingsniveau”. Aangezien dit onzinnig is, nemen we aan dat hier waarschijnlijk “competentieniveau” wordt bedoeld. In dat geval is de redering op zichzelf correct. Je zorgt er bewust voor dat je in Nederland veel meer moet kunnen en kennen voor een diploma op hoger secundair niveau, en vervolgens zie je dat jongeren zich inderdaad extra gaan inspannen, want dat diploma heb je hoe dan ook nodig om door te kunnen leren. Men herinnert zich wellicht een televisiereclame waarin een strenge badjuffrouw een stuk ontbijtkoek aan een hengel heeft gebonden. Een jongetje spartelt er achteraan met de kennelijke bedoeling erin te happen, maar de juf houdt de ontbijtkoek steeds te hoog of te ver, daarmee het ventje tot extra inspanningen dwingend. We kennen dit mechanisme ook van de ezel die gemotiveerd wordt tot het trekken van een kar door een wortel die voor zijn neus bungelt. In essentie is dit ook de kern van het Nederlands onderwijsbeleid: je houdt leerlingen een worst voor in de vorm van een diploma, maar je geeft dat diploma niet. Althans, je laat ze steeds meer kennis vergaren alvorens je het diploma overhandigt, en daarmee bereik je alsmaar stijgende competentieniveaus bij gegeven attainment-niveaus. Er bestaat voor mij geen groter contrast in de onderwijswereld dan dat tussen de bekrompen logica van de badjuf en de visionaire woorden Hanushek die ik ter afsluiting herhaal: “Over the 20th century, the expansion of the education system of the United States outpaced that around the world. The United States pushed to open secondary schools to all citizens. With this came also a move to expand higher education (…) In comparison with other nations of the world, the U.S. labor force has been better educated, even allowing for the lesser achievement of its graduates. (…)”.

54

Deel II Actuele beleidsvraagstukken in internationaal perspectief

Inleiding bij deel II Tegen de achtergrond van de meer theoretische bevindingen in het eerste deel van dit rapport, kijken we in dit tweede deel naar een aantal actuele beleidsvraagstukken. Dit deel heeft wat meer het karakter van een serie capita selecta. De eerste twee hoofdstukken zijn vingeroefeningen in benchmarking; hier ligt het accent op methodische aspecten van comparatieve analyse en op het ”loskomen” van traditionele, mechanistische denkpatronen, ook al hebben deze hoofdstukken tevens een eigen inhoudelijk belang. Vervolgens worden enkele inhoudelijke lijnen getrokken die uiteindelijk samenkomen in het voorlaatste hoofdstuk over stelselontwikkeling. Met lifelong learning sluiten we dit deel af.

55

10. LEERPLICHT In Nederland is onlangs de leerplicht verlengd. Jongeren moeten nu tot hun achttiende naar school, en die plicht is niet langer “partieel”. In een beleidsdocument dat de maatregel voorbereidde wordt gemeld dat aan dit besluit een internationale vergelijking vooraf is gegaan. Daarbij bleek dat Hongarije ons tot voor kort de loef afstak met een voltijdse leerplicht tot 18 jaar. Hongarije is nu dus bijgehaald. In dit hoofdstuk analyseren we dit voorbeeld van een “disjointed” benadering van indicatoren en benchmarking (zie voetnoot 2). Een eerste waarschuwing luidt dat indicatoren verschillend van aard kunnen zijn, en dat we eerst die aard moeten vaststellen alvorens te benchmarken. Om te beginnen gaat benchmarking over beleidsprestaties. Verlenging van de leerplicht geen beleidsprestatie maar een besluit. Het wordt pas een beleidsprestatie als je door dat besluit een verschil weet te maken in de echte wereld, bijvoorbeeld door het realiseren van een verlenging van het feitelijk aantal jaren dat jongeren in het onderwijs verblijven. De vraag is dus of landen met een hoge leerplichtige leeftijd ook inderdaad een langere feitelijke onderwijsverblijfsduur kennen. Het antwoord is negatief. Nederland heeft weliswaar een flinke achterstand op een aantal landen in termen van “education expectancy”, maar in de meeste van die hoog scorende landen eindigt de leerplicht op 16-jarige leeftijd. Ook hier zien we dus een meer-van-hetzelfde effect in het Nederlands beleid: een reeds uitzonderlijk hoge eindleeftijd van de leerplicht wordt nog verder verhoogd, terwijl men bijvoorbeeld in Frankrijk juist de andere kant op beweegt34. Aangezien ook de ondergrens van de leerplicht in Nederland extreem is (4 jaar tegen 6 of 7 jaar elders), hebben we met een totale duur van 14 jaar waarschijnlijk de langste leerplicht in de westerse wereld, hetgeen gezien kan worden als een manifestatie van het pressie-mechanisme. De gemiddelde totale leerplichtduur ligt in Noord-Amerika en WestEuropa onder de 10 jaar. Voorts is het zo dat men bij elke indicator eerst moet nagaan wat de streefwaarden zouden kunnen zijn. Bij sommige indicatoren hoef je daar niet lang over na te denken. De kindersterfte wil je altijd tot nul reduceren, ook al is dat niet helemaal haalbaar, en de alfabetiseringsgraad wil je op 100% zien te krijgen. Bij een indicator als het inflatiepercentage wordt het al moeilijker. Een hoge inflatie moet vermeden worden, maar deflatie is ook niet goed. Veel economen houden van een hele lichte inflatie, maar dat geeft al aan dat het vaststellen van de streefwaarde een beoordelingskwestie is die je op basis van inhoudelijke deskundigheid moet beslechten. Ook bij de bovengrens van de leerplicht – als je dat al en indicator kan noemen – dien je eerst een beoordelingsmoment in te bouwen alvorens een wilde achtervolging in te zetten als blijkt dat Hongarije hoger scoort. Misschien moeten we wel achter buurland Oostenrijk aan; dat land heeft met 15 jaar juist de laagste score. Teneinde een streefwaarde vast te stellen voor de bovengrens van de leerplicht dienen we dus na te denken. Bijvoorbeeld aan de hand van de vraag: wat is leerplicht eigenlijk? Het antwoord luidt dat de leerplicht de mogelijkheid opent om schoolgang af te dwingen op basis van het geweldsmonopolie van de overheid. Dit klinkt overdreven, maar het is zo. Er zijn 34

Zie onder meer El Niño, voetnoot 26, en het door OCW bestelde Sardes-rapport “Aanpak van het voortijdig schoolverlaten in zes Europese landen” (pagina 20-21).

56

honderden softe en minder softe maatregelen die je zonder leerplicht kan nemen om kinderen en hun ouders onder druk te zetten. Er is maar één ding dat je alleen kan doen met de leerplichtwet in de hand: de politie erbij halen. De Nederlandse politie kennende vermoed ik dat die in eerste instantie ook buitengewoon tactvol en met zachte dwang zullen opereren, maar daarmee herhalen ze alleen hetgeen andere professionals nu ook al doen. Pas als zij, als laatste redmiddel, fysieke dwang inzetten, zetten ze een instrument in dat alleen dankzij de leerplicht kan worden ingezet. Nu zijn er mensen die vinden dat je alles in het werk moet stellen om kinderen naar school te laten gaan, behalve geweld. Zij vinden dat je in situaties waarin alleen geweld nog zou helpen daar vanaf moet zien; dat je in zo’n geval moet accepteren dat het kind “nu even niet” naar school gaat; en dat je via enkele verstandige interventies in de gezinssituatie de condities moet creëren voor duurzame schoolgang. Dit standpunt wordt doorgaans ingenomen door zeloten die een beetje zijn blijven steken in het pre-Fortuyn tijdperk. Zelf behoor ik ook tot die categorie. Veel realistischer en daarom relevanter is het meer gematigde standpunt dat die landen innemen die een korte leerplicht paren aan een lange “education expectancy”. Daar volgt men in beginsel dezelfde redenering als hierboven, maar acht men in een bepaalde leeftijdsfase de schoolgang zo essentieel, dat men toch over het leerplicht instrument wil beschikken, ook al gaat men er zeer terughoudend mee om. In de praktijk ligt die fase dus tussen de 6/7 jaar en 15/16 jaar, en niet tussen de 4 en 14 jaar zoals in Nederland. In het VK heeft men overigens een “leerplicht’ die niet nageleefd wordt. Kortom, het Nederlandse besluit tot verlenging van de leerplicht lijkt niet vooraf te zijn gegaan door een goede internationaal-comparatieve analyse. Een andere vraag die men ter toetsing kan stellen is deze: als wij ervoor kiezen om een zo hoog mogelijke score te bereiken op een indicator, wie zijn dan onze rivalen, en wat hebben zij daarmee bereikt dat wij niet hebben? Hongarije heeft een education expectancy die nauwelijks hoger is dan de onze, en ook in andere opzichten levert het geen bijzondere prestaties. Het enige dat me te binnen willen schieten van Hongarije is een aardige TIMSS score in een ver verleden en een nogal monomane total quality management benadering in het basisonderwijs. Ook Polen kent een lange leerplicht; net als Hongarije heeft men dat overgehouden aan de communistische periode. Maar Polen presteert niets. Duitsland en België ontlenen de lange leerplicht aan het duale karakter van het onderwijs; België heeft een langere expectancy dan Nederland, Duitsland een kortere. Buiten Europa moeten we oppassen voor Peru, Palau en vooral de Centraal Afrikaanse Republiek. Hoogstwaarschijnlijk is in deze landen de lange leerplicht een gevolg van doldrieste verkiezingsbeloften van twijfelachtige politici. Men kan tegenwerpen dat het te ver gaat om een hoge bovengrens van de leerplicht te associëren met corruptie, stalinisme en een middeleeuws onderwijsparadigma. Ik vind echter wel degelijk dat Nederland zich met een volledige leerplicht tot 18 jaar heeft losgemaakt uit het peloton van beschaafde landen en zich heeft gevoegd bij een kopgroepje van dubieuze samenstelling. Maar we demarreren opnieuw! Op het ministerie van onderwijs schijnt een plan te circuleren van een “kwalificatieplicht” tot 23 jaar. Dit is een wezenlijke stap omdat je mensen nog wel

57

kan dwingen om in een school aanwezig te zijn, maar niet om de stevige leerprestaties neer te zetten die juist in Nederland nodig zijn om een diploma op ISCED-3 niveau te behalen. Dat hangt namelijk deels af van aanleg en omgevingsfactoren, die je als leerling niet in de hand hebt. In hoofdstuk 21 zullen we nader onderzoeken hoe reëel het is om mensen een plicht op te leggen tot het behalen van een kwalificatie. Na onze versnelling kan alleen de Centraal Afrikaanse Republiek nog volgen, want daar moet je ook tot je 23e aan de bak, al wordt die plicht natuurlijk op geen enkele manier nageleefd. Onze Afrikaanse rivalen kunnen nog net aanklampen, maar we voelen dat zij op het punt staan te breken. Alwéér een splijtende demarrage: we verhogen de deadline van de kwalificatieplicht van 23 naar 27 jaar. De Centraal Afrikaanse Republiek nu moet passen en staat geparkeerd op de weg naar de top. Nu zijn we helemaal alleen op de wereld.

58

11. INTENDED INSTRUCTIONAL TIME In figuur 10 is voor een aantal OESO-landen het totaal uren weergegeven dat leerlingen van 7 tot 14 jaar les krijgen, gecumuleerd over de jaren heen. Het gaat om het officiële, bedoelde aantal lesuren, en niet het feitelijk aantal. Lesuitval en verzuim zijn dus niet meegewogen. De engelstalige term is intended instructional time (IIT). In de Nederlandse context staat deze indicator bekend als de urennorm (op jaarbasis in dat geval). De range van 7 – 14 jaar is enigszins onhandig omdat die zowel het basis- als het voortgezet onderwijs gedeeltelijk bestrijkt, maar dit zij zo. Figuur 10: Intended Instructional Time (IIT), 7-14 jaar. Ages 7 -8

Ages 9 -11

Ages 12-14

Finland Slovenia Norway Sweden Korea Hungary Germany Denmark Japan Czech Republic Iceland Luxembourg Austria Spain Turkey Portugal Belgium (Fl.) England Ireland Estonia M exico Greece France Belgium (Fr.) Israel New Zealand Australia Netherlands Italy

0

1 000

2 000

3 000

4 000

5 000

6 000 7 000 8 000 9 000 Total number of intended instruction hours

Bron: Education at a Glance 2007

We kunnen op twee zeer uiteenlopende manier tegen deze figuur aankijken. We zullen beide visies in dit hoofdstuk kort uitwerken en contrasteren. De eerste interpretatie is dat figuur 10 een uitstekend beeld te zien geeft voor Nederland. We staan met meer dan 8000 uur op de tweede plaats, vlak achter Italië, en laten met name het zwakke Finland ver achter ons. De afstand met het leidende Italië is zo gering dat het mogelijk moet zijn dit land te evenaren, net zoals we Hongarije hebben geëvenaard waar het ging om de bovengrens van de leerplicht. Helaas kampen we met lesuitval, maar aan het repareren van dit euvel wordt hoge prioriteit gegeven, want er is zero tolerance voor het niet

59

geven van lessen. We willen niet dat we in de dagelijkse praktijk afzakken naar het bedenkelijke niveau van de pakweg 25 landen die we achter ons laten. Voor de tweede interpretatie begeven we ons in een kort gedachte-experiment. Stel dat wij geen onderwijsministerie zijn, maar een producent van, laten we zeggen, gespecialiseerde landbouwmachines. We hebben al jaren een uitstekende exportpositie, maar de laatste tijd hebben we last van een concurrent uit Finland die dezelfde kwaliteit levert voor een veel lagere prijs. Dat bevreemdt des te meer omdat Finland bekend staat als belastingparadijs noch lage lonenland. We gaan op onderzoek uit en stellen vast dat onze productiedoorlooptijd maar liefst 50% langer is dan die van de Finnen, en in het bedrijfsleven is dat een uitzonderlijk groot verschil. Het is het verschil tussen overleven en failliet gaan. We besluiten ons gehele productieproces onder de loep te nemen in een poging de inefficiency terug te dringen. Niemand in ons bedrijf zou het in zijn hoofd halen te zeggen dat onze kracht ligt in een lange productiedoorlooptijd. Terug naar het onderwijs en naar figuur 10. Het is duidelijk dat de tweede lezing van deze figuur de juiste is. We zijn geen koploper maar hekkensluiter. Figuur 10 geeft een dramatisch beeld van de staat van het Nederlands onderwijs, dat een formidabele achterstand heeft opgelopen op met name de Scandinavische landen in termen van pedagogische vernieuwing. Het Nederlands onderwijs is geen slim, kennisintensief bedrijf; in tegendeel, het levert zijn weergaloze dubbelprestatie als een bulkproducent die het moet hebben van paardenmiddelen als een extreem lange leerplicht en dito IIT. Men kan tegenwerpen dat figuur 10 niet het volledige beeld verschaft, en dat men ook zou moeten kijken naar remedial teaching en klassenassistenten. Daar zou immers een trade-off in kunnen zitten. Echter, als we deze factoren in de beschouwing betrekken wordt het allemaal nog extremer. Met name qua remedial teaching torent Nederland ook hoog boven de rest uit35. Figuur 10 vormt tevens een zoveelste bevestiging is van het pressiemechanisme en het afwentelingproces van eindonderwijs naar voorafgaande fasen. Terwijl het in het Nederlands hoger onderwijs maar niet wil lukken om studenten meer dan 25 uur per week aan het werk te zetten, wordt in het funderend onderwijs een internationaal gezien extreme werkdruk opgelegd aan kinderen, teneinde hen later op een zo hoog mogelijk niveau te kunnen afleveren aan de poorten van het hoger onderwijs of de fabriek. We zouden kunnen overwegen wat minder hard te zijn jegens kinderen die zich in een kwetsbare fase in hun leven bevinden, en juist wat minder soft jegens studenten en bestuurders in het hoger onderwijs. Of kan het zijn dat de belangenverenigingen van de laatste twee groepen ons wat meer ontzag inboezemen dan kinderen van 7 tot 14 jaar? Met een blik of figuur 10 komen ook lesuitval en verzuim in een ander licht te staan. Hoewel je in individuele gevallen nooit mag uitsluiten dat scholen en leerlingen zich eens wat meer kunnen inspannen om lessen doorgang te doen vinden respectievelijk bij te wonen, moet je het als beleidsmaker kunnen opbrengen om toch even boven de dagelijkse emoties uit te 35

Zie Kerncijfers 2001-2005, OCW, pagina 52, figuur 3.12. Op zichzelf is het uiteraard mooi dat Nederlandse kinderen ruime toegang hebben tot remedial teaching. Maar dit komt dus bovenop een eveneens excessieve IIT. Bij zoveel remedial teaching zou je juist een kortere IIT verwachten.

60

stijgen en nuchter naar de feiten op macroniveau te kijken. En als we dat doen stellen we vast dat leerlingen en docenten vrijwel nergens ter wereld zoveel lesuren te verstouwen krijgen als in Nederland. Leraren en leerlingen trekken dit gewoon niet. Ik adviseer dus om pas op de plaats te maken met het verder opvoeren van de druk op scholen en leerlingen door middel van inspectie, verzuimambtenaren, schoolsheriffs en wat al niet, en eerst onze eigen taak als beleidsambtenaar goed te vervullen. Dat laatste zou kunnen inhouden dat we eens goed kijken naar de ervaring in Finland. Niet alleen omdat dit toevallig de benchmark is met de allerkortste IIT, maar omdat dit land daadwerkelijk een grootscheeps programma van pedagogische vernieuwing heeft doorgevoerd, compleet met massale bijscholing voor docenten en curriculumherziening bij de lerarenopleidingen. We komen hierop terug in het volgend hoofdstuk. Tenslotte stellen we op grond van figuur 10 vast dat een Nederlandse jongere die het VMBOdiploma in ontvangst neemt op dat moment meer lesuren achter de kiezen heeft dan jongeren in Scandinavië, Duitsland, Japan of Korea die zich melden op de arbeidsmarkt of aan de poort van het hoger onderwijs. Dit is een van de redenen waarom het beleid ten aanzien zogenoemde voortijdig schoolverlaten op een volstrekt onjuiste probleemanalyse is gestoeld.

61

12. LERARENTEKORT Zoals bekend heeft Nederland een continuïteitbedreigend lerarentekort. Het basisonderwijs lijkt momenteel even uit de zorgen, maar in het voortgezet onderwijs is de situatie alarmerend. Op dit laatste ligt daarom het accent in dit hoofdstuk. Nederland staat internationaal niet alleen met zijn lerarentekort. Vrijwel alle landen in de westerse wereld hebben te maken met de causale keten van (i) een keuze voor een neoklassieke economische politiek, zich uitend in (ii) bezuinigingen op overheidsuitgaven, (iii) druk op de financiering van publieke diensten, en (iv) dalende salarissen van leveranciers van die diensten. Een oplossing is het vermarkten van publieke diensten, maar in de meeste landen wordt die optie afgewezen als het gaat om het funderend onderwijs. Men vindt algemeen dat dit core-business van de overheid moet blijven. In vrijwel alle landen zien we dat aldus de aantrekkelijkheid van het beroep – zich uitend in salarissen en in de aantrekkelijkheid van werk en werkomgeving – afneemt, zodat men minder jongeren kan interesseren voor het leraarschap. Ook meent men alom een dalende tendens te zien in het competentieniveau van degenen die zich wel interesseren voor dit beroep. Vanwege het internationale karakter van de problematiek heeft de OESO hier enkele jaren op Nederlands aandringen een project aan gewijd. Mijn idee was destijds dat Nederland door middel van internationale vergelijking meer zicht zou krijgen op oorzaken en achtergronden van het lerarentekort. In dit hoofdstuk doen we hiertoe alsnog een poging. We gaan over tot een rudimentaire “unpacking” van factoren aan vraag en aanbodzijde van de lerarenmarkt, op zoek naar de punten waarop Nederland het meest afwijkt. Zodoende kan men op het spoor komen van die factoren waar de meeste speelruimte zit. De analyse in dit hoofdstuk is, wederom bij gebrek aan mensen en middelen, globaal van karakter, maar biedt niettemin een nieuw gezichtspunt. Wat het meest opvalt in de pogingen die in ons land worden ondernomen om het tekort te bestrijden, is dat ze vrijwel allemaal betrekking hebben op de aanbodzijde. We doen iets aan de salarissen, flexibiliseren de toeleidingsroutes naar het leraarschap, en halen zelfs leraren terug die al gestopt waren met werken. Met name die laatste, betrekkelijk wanhopige maatregel illustreert dat alle realistische opties aan de aanbodzijde nu wel uitgeput zijn. Ook leert een internationale vergelijking dat de salarissen bieden aan leraren in het voortgezet onderwijs verhoudingsgewijs hoog zijn36. We beginnen de analyse niettemin aan de aanbodzijde, en stappen vervolgens over naar de vraagzijde. Tabel 5 biedt enig nader inzicht in de aanbodzijde van de lerarenmarkt. Naast de absolute aantallen leraren in het voortgezet onderwijs – die op zichzelf natuurlijk niet zo informatief 36

Zie Onderwijsprofiel van Nederland 2005, pagina’s 31 en 32. In geld uitgedrukt worden Nederlandse leraren in het voortgezet onderwijs internationaal gezien uitstekend betaald (figuur 23). Daar staat tegenover dat zij in pcGDP uitgedrukt iets achterblijven bij met name Duitsland en Zwitserland (figuur 24). Er staan in dit opzicht nog enkele landen boven Nederland, maar die verschillen zijn ofwel gering, of ze hebben te maken met algemene verschillen in welvaartsniveau (er is een algemene tendentie dat naarmate landen armer zijn, de leraren een hoger salaris hebben uitgedrukt in pcGDP; zie GMR-2005, tabel 4.10.)

62

zijn vanwege verschillen in bevolkingsomvang – geeft de tabel het percentage vrouwelijke leraren aan, alsmede het aantal leraren per 1000 inwoners. Weliswaar is het gebruikelijker het aantal leraren te relateren aan het aantal leerlingen in het betreffende onderwijs, maar de indicator “leraren per 1000 inwoners” geeft een wat robuuster beeld van het aantal leraren dat een moderne samenleving op de been weet te brengen tegen de achtergrond van eerder genoemde constraints (bezuinigingen op salarissen en alternatieve carrièreopties). Ter referentie is de fertility rate aangegeven die soms, maar lang niet altijd, een verklaring biedt voor een relatief hoog (Israel) of laag (Spanje) aantal leraren per 1000 inwoners. Tabel 5: Leraren secundair onderwijs, % F, en per 1000 inwoners Land

Leraren secundair

%F

72,629

60

8.89

1.4

Canada

147,953

68

4.63

1.5

Frankrijk

510,943

58

8.48

1.9

Duitsland

595,388

55

7.20

1.3

7.48

1.3

Oostenrijk

Per 1000 inw.

Fertility rate

Griekenland

83,004

Israel

60,914

71

9.23

2.9

Italië

428,177

65

7.38

1.3

Nederland

108,149

43

6.67

1.7

Noorwegen

44,230

58

9.62

1.8

Portugal

87,302

69

8.36

1.5

274,801

55

6.44

1.3

Spanje Zweden

72,132

56

8.01

1.6

VK

483,845

60

8.13

1.7

VS

1,599,303

61

5.41

2.0

Bronnen: Global Education Digest 2006, UIS, Montreal (gegevens leraren) en GMR-2007 (demografische gegevens)

Met 6.67 leraren per 1000 inwoners zit Nederland iets onder het gemiddelde, maar de achterstand wordt minder wanneer we het demografisch gewicht van landen in aanmerking nemen. Zo staat de VS vrij laag met 5.41 terwijl waarden hoger dan 8 vooral in kleinere landen gevonden worden, met Frankrijk en het VK als belangrijkste uitzonderingen. In de VS wordt het lerarentekort niet zozeer veroorzaakt door een onvoldoende instroom, maar door een zeer lage retentie; er zijn in dit land tweemaal zoveel bevoegde leraren die geen lesgeven als al dan niet bevoegde leraren die wel les geven. De laagste score heeft Canada. Dit is een gevolg van een al te restrictieve toelating tot lerarenopleiding en, meer in het algemeen, een kwaliteitsbeleid dat met de beste bedoelingen is opgezet maar nu in zijn eigen staart bijt. Teneinde de “esteem” van het leraarschap te verhogen heeft men tal van maatregelen bedacht, zoals een soort lerarenregister met een accreditatiesysteem in Ontario, waarbij leraren meer kunnen verdienen als ze goed functioneren, en de accreditatie kunnen verliezen bij slecht functioneren. Gevolg van dit beleid is dat er simpelweg te weinig geaccrediteerde leraren zijn, en er volop ongeaccrediteerde leraren voor de klas staan, zoals er in Nederland onbevoegden les geven. De ervaring van Canada illustreert een van de fundamentele dilemma’s ten aanzien van het lerarenbeleid: moet je de drempel verlagen om zoveel mogelijk leraren op de been te brengen? Of moet je de drempel verhogen om zodoende 63

het vak meer status te geven, in de hoop dat je op termijn meer en betere mensen voor dit vak kan interesseren. De ervaringen met de laatste strategie zijn over het algemeen negatief. Tabel 5 laat verder nog zien dat er in Nederland nog een flinke rek zit in het aantal vrouwelijke docenten dat in het voortgezet onderwijs zou kunnen werken. We gaan nu over naar de vraagzijde van de lerarenmarkt. Die wordt bepaald door: • Demografie. Het aantal kinderen in de onderwijsvragende leeftijd, afgezet tegen de ontwikkeling van de leeftijdsgroep waaruit nieuwe leraren worden gerekruteerd. • De klassengrootte. Hoe kleiner de klassen, hoe meer leraren je nodig hebt per X kinderen; • De deelname. In het funderend onderwijs is die in alle OESO-landen vrijwel 100%, maar tegen het eind van de secundaire fase ontstaan er verschillen. In Nederland is de deelname in die fase wat laag. Mocht echter de reductie van het vroegtijdig schoolverlaten succes hebben, dan neemt het lerarentekort toe. Daarentegen neemt de vraag naar leraren af wanneer er een zeer krappe arbeidsmarkt ontstaat en jongeren eerder van school gaan. Echter, in dat laatste scenario neemt ook het aanbod van leraren af. • De Intended Instructional Time (zie vorig hoofdstuk). Kijken we naar demografische ontwikkelingen37 dan zien we dat Nederland weinig variatie kent in de omvang van de leeftijdscohorten tussen de 5 en de 30 jaar. Er is daar geen plotselinge toename van het aantal onderwijsvragende kinderen te zien, die het lerarentekort kan verklaren. Wel is het aantal 0 tot 5-jarigen duidelijk kleiner dan het aantal oudere kinderen. Het verschil bedraagt zo’n 10% en dat is voldoende significant om (mede) een verklaring te kunnen vormen voor het feit dat geen lerarentekort wordt voorzien in het basisonderwijs. In Duitsland en het VK zien we een sterkere afname naar jongere leeftijdscohorten toe, en in Duitsland is dat zelfs aanleiding geweest om een actieve bevolkingspolitiek te voeren (fokpremie). (Terzijde: in Nederland, Duitsland, het VK, Frankrijk en Denemarken zien we wel een tamelijk abrupte verandering in de wat oudere leeftijdsgroepen. Het aantal veertigjarigen is over het algemeen aanzienlijk groter dan het aantal dertigjarigen. Met andere woorden, de leeftijdscategorie waaruit leraren worden gerecruteerd is in omvang afgenomen, en dat zal zich niet herstellen. Dit betreft echter de aanbodzijde i.p.v. de vraagzijde) De conclusie is dat er in het demografisch profiel van Nederland geen verklaring schuilt voor het lerarentekort, althans niet in internationaal-comparatief opzicht. We springen er op dit punt niet positief of negatief uit. De klassengrootte heeft in Nederland evenmin een opvallende waarde in vergelijking met een aantal omringende landen38. Maar mogelijk zit daar toch enige speelruimte omdat in het Nederlands basisonderwijs de klassengrootte net boven de 20 ligt. Aangezien de leerprestaties tamelijk ongevoelig zijn voor variaties in klassengrootte tussen de 20 en de 40, zou je dus de klassen kunnen vergroten (zie Korea) en daarmee de vraag naar leraren doen afnemen. Daar staat tegenover dat een beleid van klassenvergroting op maatschappelijke weerstanden zal stuiten. Bovendien is klassevergroting geen optie wanneer we ooit over zouden gaan naar comprehensive onderwijs met heterogene groepen. 37 38

Bron: bevolkingpiramiden op US Census website Kerncijfers 2001-2005, pagina 54, figuur 3.14

64

Wat de deelname betreft constateerden we hierboven reeds dat Nederland inderdaad wat afwijkt van andere landen. Echter, onze deelname is lager, niet hoger, en dat zou dus uit oogpunt van de vraag naar leraren juist een gunstig effect moeten hebben. Ook hier ligt dus geen verklarende factor voor ons lerarentekort. Geheel anders is het gesteld met de Intended Instructional Time (IIT) die we in het vorig hoofdstuk bespraken. Zoals figuur 10 liet zien is de variatie hier aanzienlijk, en heeft met name ons land hier een zeer sterk afwijkende score. Deze ligt circa 50% boven de best-pratice Finland, en zo’n 35% boven het gemiddelde van de toptien vande ranking. Dit zijn ongebruikelijk grote marges, waarbij de demografische en deelnameverschillen tussen landen in het niet vallen. Hiermee is uiteraard niet gezegd dat de lange IIT de enige oorzaak is van het Nederlands lerarentekort; dit tekort wordt veroorzaakt door een complex van vraag- en aanbodfactoren waarvan de IIT er een is. Maar als we tussen al deze factoren op zoek gaannaar de factor die er het meest uitspringt, is het zonder twijfel de IIT. We constateren tevens dat dit een vraagfactor is, terwijl alle politieke aandacht tot nu toe uitging naar de aanbodfactoren, met name de salarissen. Voorts is de IIT de enige factor aan de vraagzijde (i) die je kan beïnvloeden door beleid (bij deelname is dat moeilijk en bij demografie is het onmogelijk), en (ii) die je ook al om andere redenen zou willen beïnvloeden, namelijk uit oogpunt van pedagogische vernieuwing. Ik pleit daarom voor een operatie waarbij naar buitenlands voorbeeld39 wordt geïnvesteerd in pedagogische vernieuwing in basis- en voortgezet onderwijs; waarbij schooladviesdiensten, lerarenopleidingen en andere onderdelen van de kennisinfrastructuur betrokken worden; en waarbij onderwijskundige versterking hand in hand gaat met een aanzienlijke reductie van de IIT. Hoewel dit verandertraject zijn kosten met zich brengt, zijn die kosten in beginsel eenmalig en staat daar tegenover een permanent inverdieneffect. Dit inverdieneffect kan als volgt worden geschat, en wederom geldt dat het raadzaam is deze schatting met meer precisie te herhalen. We veronderstellen dat we erin zouden slagen om op termijn een reductie van de IIT te bewerkstelligen van 25%. We spiegelen ons dan niet aan Finland, maar het gemiddelde van de toptien van figuur 10 waar we momenteel 35% boven zitten. We weten dat lerarensalarissen in de westerse wereld iets meer dan 60%40 bedragen van de totale uitgaven voor onderwijs. In het basisonderwijs ligt dat percentage op een kleine 65%. Achter deze gemiddelden gaat een behoorlijke variatie schuil, waarbij de beter presterende landen steeds de lagere waarden te zien geven. Voor Nederland ontbreken de 39

Reeds in het vorig hoofdstuk noemden we in dit verband het voorbeeld van Finland, waar het veranderingsproces overigens ook verband hield met een omslag naar inclusief onderwijs. Leraren werden getraind in het lesgeven aan zeer heterogene groepen van leerlingen. Dat men met die groepen uiteindelijk zeer hoge PISA scores wist te behalen met een zeer lage IIT moge duidelijk maken dat Finland iets bijzonders heeft gepresteerd waarvan we iets kunnen leren. Voorts kan Cuba gelden als een land waar op voortreffelijke wijze de kwaliteit van het leraarschap op een hoog peil wordt gehouden en waar verbluffende leerprestaties geleverd worden tegen zeer geringe kosten. Zie bijvoorbeeld Gasperini, L. (2000) The Cuban Education System: Lessons en Dilemmas, Washington, World Bank. 40 GMR-2007, Annex Table 11, de twee meest rechtse kolommen.

65

cijfers in de tabel die ik geraadpleegd heb, maar aangezien we Nederland tot de beter presterende landen mogen rekenen, stel ik voor om, met een schuin oog kijkend naar de waarden van de Scandinavische landen en Canada, uit te gaan van een schatting van 55%, voor basis- en voortgezet onderwijs. We komen dan uit op een bezuiniging in de sfeer van het funderend onderwijs die in de orde van grootte ligt van 14% van de huidige uitgaven (25% x 55%). Een ruwe maar niettemin voorzichtige schatting leert dat dit overeenkomt met 1.7 miljard euro41. Dit bedrag kan aangewend worden om bijvoorbeeld de vernieuwingsoperatie “af te betalen” en om te investeren in de preprimaire fase (uitbreiding met een extra jaar kost zo’n 1 à 1.5 mld, en kan het onderwijs in de primaire fase zeer ten goede komen; zie hoofdstuk 14). Van het eventuele restant kan nog een extra impuls worden gegeven aan de kwaliteit van de werkomgeving van docenten42. Samen met de directe reductie van de vraag naar leraren die bijna evenredig is aan de reductie van de IIT met 25%43, ontstaat zodoende een tweesnijdend zwaard: er zijn veel minder leraren nodig, en er is meer geld om ze (door verbetering van werkcondities) aan te trekken en te behouden.

Afsluitend zou ik stil willen staan bij het actuele gegeven dat 25% van de eerstejaars PABO studenten wordt uitgeselecteerd op basis van ontoereikende wiskundeprestaties. Weliswaar is daar al veel over gezegd en geschreven, maar op basis van de idee van het pressiemechanisme kan daar het volgende aan toegevoegd worden. Zoals in deel I is vastgesteld heeft het Nederlands hoger onderwijs de beste instroom ter wereld. Badend in deze luxe leunt het achterover, en voert het af en toe de druk op het toeleverend onderwijs nog wat verder op. Zo ook de lerarenopleidingen. De wiskundeprestaties van de PABO studenten moeten omhoog. Echter, het zijn met name de wiskundeprestaties waarin Nederlandse leerlingen het meest excelleren, meer nog dan in reading, science en problem solving. Dus hoe kunnen die wiskundeprestaties zo’n groot probleem zijn voor een niet-exacte opleiding als de PABO? Het antwoord kan luiden dat het juist de jongeren met de relatief zwakke wiskundeprestaties zijn die voor de PABO kiezen. Ongetwijfeld is dat zo, maar dat geldt voor élk land ter wereld waar het leraarschap niet langer bovenaan de maatschappelijke ladder staat, en waar je als econoom of techneut meer kan bereiken met je wiskundig talent. Ik wijs er ook nog maar eens op dat Nederland een sterk gecomprimeerde bellcurve heeft, zodat het aantal extreem zwak presterenden onmogelijk erg groot kan zijn.

41

De schatting verloopt als volgt. Nederland kent een educational expectancy (zie volgend hoofdstuk) van iets meer dan 17 jaar, gerekend vanaf het 5e levensjaar. Samen met groep 1 komen we dan op 18 jaar. De totale uitgaven aan onderwijs bedroegen in 2005 circa 24.5 mld, en gezien het groeitempo zal dit nu (2007) zo’n 27 mld zijn. Eén jaar expectancy kost in Nederland dus gemiddeld 1.5 mld, maar dat bedrag zal het in het basis- en voorgezet onderwijs lager liggen dan bijvoorbeeld het hoger onderwijs. Laten we het voorzichtigheidshalve houden op 1.1 mld. We veronderstellen voorts dat elk leeftijdscohort gemiddeld 11 jaar in basis- en voortgezet onderwijs doorbrengt. Dan is de besparing 14% x 1.1 x 11 = 1.7 mld. 42 In Zweden zijn bijvoorbeeld de lerarensalarissen vrij laag, maar beschikken leraren over faciliteiten die niet onder doen voor die in het bedrijfsleven. Mede daardoor staat het lerarenberoep daar in hoger aanzien. 43 Een reductie van de IIT leidt uiteraard niet tot een volstrekt evenredige afname van het aantal benodigde leraren, gelet op de niet-lestaken.

66

Aan het einde van hoofdstuk 5 (slimme dommerds en domme slimmerds) was sprake van een vergelijking A en een vergelijking B. Dit beeld kan ook hier dienstig zijn. Wie enige tijd in het HBO heeft gewerkt zal het beeld herkennen van de wat oudere PABO-docent of manager die met een mengsel van weemoed en arrogantie door het leven gaat. Hij of zij kan zich de tijd nog herinneren dat het de betere middelbare scholieren waren die zich aanmeldden voor de PABO (of de voorgangers van die opleiding), en is allerminst spreken over de jongeren die heden ten dagen van de HAVO naar zijn of haar opleiding komen om leraar te worden. Men moet ontzettend investeren in die jongeren en dat versterkt de beleving dat de PABO ver verheven is boven de HAVO. Dit is vergelijking A. In vergelijking B contrasteren we de Havisten die in Nederland naar de lerarenopleiding gaan met zwak presterende jongeren op een highschool ergens in een probleemwijk in de VS, die zich eveneens aanmelden voor een lerarenopleiding. En voorts vergelijken we de geringe toegevoegde waarde die PABO’s in Nederland realiseren, met het enorme verschil dat lerarenopleidingen in de VS weten te maken tussen het moment van aanmelding en het moment van afstuderen. Vergelijking B leidt dan tot de conclusie dat de HAVO superieur is aan de PABO. Mede gelet op de PABO-visitaties van de afgelopen jaren zou men zich dus kunnen voorstellen dat weemoed en arrogantie plaatsmaken voor nederigheid en toewijding. Tegen deze achtergrond, en in het licht van het lerarentkort44, begrijp ik niet dat wordt toegestaan dat PABO’s 25% van de jongeren in het eerste jaar uitselecteren op wiskunde, terwijl de hele opleiding vier jaar duurt. Toegegeven, er zijn opleidingen waar je zonder stevige wiskundebasis de rest van het curriculum onmogelijk kan volgen. Maar tot die opleidingen behoort de PABO niet. Met enige flexibiliteit in denken en handelen – je zou kunnen afspreken dat PABO-studenten die zwak zijn in wiskunde nog even geen rekenles mogen geven tijdens de stages – moet het mogelijk zijn deze studenten door de opleiding te loodsen. Het uitselecteren van 25% van de eerstejaars is een van de meest opvallende en betreurenswaardige manifestaties van de excessieve selectiviteit.

44

Weliswaar doet het lerarentekort zich vooral voor in het voortgezet onderwijs, maar veel basisschoolleraren maken op enig moment in hun loopbaan de stap naar de middelbare school. Daarmee is de PABO indirect een voorportaal voor het leraarschap in het voortgezet onderwijs.

67

13. VIJFTIG MILJARD EURO In het eerste deel van dit rapport kwamen we tot de conclusie dat een expansie van het Nederlands onderwijssysteem grotere zegeningen zal brengen voor de concurrentiekracht dan verdere verhoging van leerprestaties en beroepsgerichtheid. Daarbij werd vooruitgelopen op een indicator genaamd education expectancy. Deze is in figuur 11 weergegeven. Figuur 11: education expectancy (2004) gerekend vanaf 5-jarige leeftijd Chart C1.2.Education expectancy, by level of education (2004) Under current conditions (excluding education for children under the age of five)

Pre-primary, primary and lower secondary education Post-secondary non-tertiary education 1995 All levels of education

Upper secondary education Tertiary education 22 20 18

14 12 10 8 6 4 2

Countries are ranked in descending order of the total school expectancy for all levels of education in 2004. Source : OECD. Table C1.1. See Annex 3 for notes (www.oecd.org/edu/eag2006).

68

Turkey

Mexico

Chile

Luxembourg

Russian Federation

Israel

Slovak Republic

Korea

Austria

Brazil

France

Switzerland

Greece

United States

Italy

Czech Republic

Poland

Spain

Portugal

Ireland

Germany

Hungary

Netherlands

Norway

Denmark

New Zealand

Iceland

Belgium

Finland

Sweden

Australia

United Kingdom

0

Years of schooling

16

De education expectancy is de voorspelling van het gemiddeld aantal jaren dat jongeren in een bepaald land in het onderwijs zullen doorbrengen. Die voorspelling is gebaseerd op de bestaande deelnamepatronen, en is niet altijd even zuiver. Voorzichtigheid is dus geboden. Aan de “onderkant” is de indicator begrensd doordat het onderwijs dat voorafgaand aan de vijfjarige leeftijd wordt gevolgd niet is meegeteld. Dit is zo gedaan om allerlei stelselverschillen in de early childhood fase uit te schakelen. Met een elfde plaats neemt Nederland in deze ranking een veel lagere positie in dan de PISAen IALS-scores zouden rechtvaardigen. Dit is dus wederom een indicatie van de excessieve selectiviteit. Voorts is die elfde positie geflatteerd. Bezien we het gehele beeld, dan zien we ter rechterzijde van Nederland een dozijn landen met zeer geringe onderlinge verschillen. Pas voorbij Zwitserland zien we een verdere daling naar duidelijk lagere niveaus. Met een beetje pech had Nederland dus net zo goed op een twintigste plaats kunnen staan. Toevalligerwijs is dat precies de positie die Nederland inneemt op een vergelijkbare indicator, namelijk het feitelijk aantal jaren dat de gehele volwassen bevolking in het onderwijs heeft doorgebracht; zie figuur 12 aan het einde van dit hoofdstuk. Daar waar de gehele middengroep van Nederland tot en met Zwitserland nauwelijks onderlinge verschillen te zien geeft, blijft die groep als geheel twee tot vier jaar achter bij de tien koplopers. Dit is een aanzienlijk verschil gelet op het feit dat het een vrij “rustige” indicator is. Daarbij is van belang dat de landen die boven de middengroep staan vrijwel allemaal redelijk goede PISA-scores hebben. Dat impliceert dat we deze groep serieus moeten nemen. Zouden enkele van deze landen lage PISA-scores hebben gehad, dan had men andersom kunnen redeneren door te zeggen dat het onderwijs daar zo slecht is dat jongeren wel langer moeten doorleren om toch nog een enigszins acceptabel eindniveau te bereiken. Dit effect doet zich dus niet voor. Tenslotte is van belang dat referentielanden als Japan en Canada in de figuur ontbreken, en het is jammer dat voor Nederland het niveau van 1995 niet is aangegeven. De tien landen die boven Nederland staan zijn over het algemeen de usual suspects: de sterke Angelsaksische en Scandinavische economieën met de kindvriendelijke onderwijsstelsels. Belangrijkste afwezige in de kopgroep is de VS. Figuur 12 (aan het einde van dit hoofdstuk) laat zien dat dit land nog een vierde plaats inneemt waar het gaat om het opleidingsniveau van de huidige volwassen bevolking. Duitsland staat daar zelfs tweede. Dit illustreert hoe de beide economische grootmachten vroeger een voorsprong hebben genomen maar nu voorbij worden gestreefd door andere landen. In de VS houdt dat mogelijk verband met de toenemende armoede in de innercities en de trailercamps. De conclusie die uit figuur 11 getrokken kan worden is dat het land dat een weergaloze dubbelprestatie levert, een kleine vier jaar aan educational expectancy misloopt als gevolg van een overmatige selectiviteit. Dankzij de huidige stand van de kennis, en ondanks de beperkte middelen die mij momenteel ten dienste staan, is het mogelijk een indicatie te geven van de orde van grootte van de kosten van de excessieve selectiviteit, of liever gezegd: van de hoeveelheid nationaal inkomen dat we mislopen door die selectiviteit. Wederom geldt dat ik hier een zeer globale berekening ten beste geef.

69

Aan het begin van hoofdstuk 6 van dit rapport is een kort overzicht gegeven van de stand van de kennis inzake de relatie tussen onderwijs en economie. Daarbij werd gemeld dat door het werk van Domenech en De La Fuente is komen vast te staan dat onderwijs significante effecten kan hebben op de omvang van de welvaart. Aanvankelijk werd berekend dat een extra jaar education expectancy leidt tot een 4 tot 7% hoger GDP (NB standcijfer, niet groei), later is dat bijgesteld tot 3 tot 6%. Langs andere weg kwam men tot de schatting van 1% extra groei, maar dat is vreemd omdat een jaarlijkse 1% extra groei al gauw tot een groter effect leidt dan het 6% hogere standcijfer voor GDP. We kiezen dus voorzichtigheidshalve voor de benadering van een 3 tot 6% hoger GDP. Vervolgens is het de vraag met hoeveel extra jaren we in het geval van Nederland mogen rekenen. De expectancy is in Nederland momenteel 17 jaar, en die in de twee hoogst scorende landen (VK en Austalië) 21 jaar. Aangezien Nederland beide landen met gemak voorbijstreeft qua PISA-prestaties en beroepsgerichtheid, hebben we als het ware “recht” op minstens datzelfde attainment niveau, en zouden we dus een groei van minstens 4 jaar expectancy voor de boeg hebben. Vermenigvuldigd met de 3 tot 6% leidt dat tot een range van maar liefst 12 tot 24%. De toename van het GDP in euros uitgedrukt zou in dat geval van hallucinerende proporties zijn. Op dit punt aangeland manen we onszelf tot voorzichtigheid om vijf redenen: • Niet voor niets wordt een range aangeven van 3 tot 6%. Er is dus kennelijk variatie tussen landen wat betreft de sterkte van het effect. Het ligt voor de hand dat dit te maken heeft met de wet van het afnemend grensnut. Landen waar de onderwijsdeelname zowel als het GDP al erg hoog liggen hebben minder te verwachten van verdere uitbreiding van het onderwijs dan bijvoorbeeld ontwikkelingslanden waar veel kinderen niet naar school gaan en het per capita GDP onder de 1000 US$ per jaar ligt. Mondiaal bezien zit Nederland al hoog in de boom, dus lijkt het veilig om aan de onderkant van de range te gaan zitten45. • Ook tijdens het proces van expansie zal zich een afnemend grensnut manifesteren; het eerste extra jaar expectancy zal meer opleveren dan het tweede. • Wat betreft de keuze van het aantal extra jaren expectancy: dit is een arbitraire zaak. Als men aan de overmoedige kant gaat zitten kan men zich inderdaad spiegelen aan de twee koplopers en kiezen voor 4 jaar, terwijl je zelfs kan redeneren dat Nederland daar bovenuit zou moeten steken gelet op de leerprestaties. Een meer behoudende optie is het niveau van Finland aan te houden, dat 3 jaar expectancy meer heeft dan Nederland. • Een punt van overweging is ook dat het daadwerkelijk realiseren van zo’n stijging pas over een lange periode zijn beslag kan krijgen. Eerst vraagt het interveniëren in het stelsel zijn tijd, en vervolgens heeft de interventie tijd nodig om het effect te produceren. Ik stel voor ervan uit te gaan dat een expansie van in totaal drie jaar te realiseren valt op een termijn die te overzien is. Van die drie jaar nemen we aan dat er een jaar in de preprimaire fase valt en twee jaar in de tertiaire fase. • Als Nederland ooit een groei van pakweg drie jaar expectancy realiseert, zal die groei met name in de tertiaire fase het gevolg moeten zijn van een vermindering van de excessieve 45

Ik heb niet kunnen vaststellen op welke groep van landen de 3-6% is gebaseerd. Als het inderdaad een mondiale analyse is, dan is de hier gevolgde redering juist. Mocht de analyse zich beperken tot bijvoorbeeld de OESO-landen, dan is de redenering veel te behoudend, want binnen die groep zit Nederland niet hoog.

70

selectiviteit. Met andere woorden, het in hoofdstuk 9 van dit rapport beschreven pressiemechanisme zal andersom moeten gaan werken. Als gevolg van een dergelijke algehele “ontspanning” van het systeem zouden de gemiddelde leerprestaties enigszins omlaag kunnen gaan. Als Hanushek en Woessman gelijk zouden hebben met hun stelling dat leerprestaties toch een zeker eigenstandig effect zouden hebben op de economie, dan zou dit het economisch effect van het stijgend attainmentniveau enigszins kunnen temperen. Overigens denk ik dat dit mee zal vallen omdat ons hoge prestatieniveau als het ware geborgd is, bijvoorbeeld door de excellente onderwijskundige kennisinfrastructuur, de goede curricula en lesmethoden, et cetera. Alles wegende stel ik voor om in deze berekening uit te gaan van een expansie van in totaal drie jaar, die geleidelijk aan op een termijn van laten we zeggen 15 jaar gerealiseerd zou moeten kunnen worden. Volgens de “formule” van Domenech en de la Fuente hebben we dan strikt genomen recht op een 9–18% hoger GDP. Gelet op de hiervoor genoemde vijf caveats gaan we voorzichtigheidshalve onderin die range zitten, en wel op 10%. De verdere berekening verloopt dan als volgt: • Per april 2005 schatte het IMF het GDP van Nederland op 630 miljard USD. • We nemen tien procent daarvan. • We houden rekening met tweeënhalf jaar tussentijdse groei (tussen voorjaar 2005 en najaar 2007). • We gaan uit van een dollarkoers van 1.35. • We ronden wederom naar beneden af. Aldus komen we uit op een in beginsel blijvende verhoging van het GDP met een bedrag dat in de orde van grootte van 50 miljard euro ligt. Nogmaals: dit is een weliswaar zeer ruwe, maar niettemin behoudende schatting. Ik adviseer deze exercitie te herhalen met een grotere mate van precisie, en daarbij terug te gaan naar het oorspronkelijk datamateriaal van Domenech en De La Fuente. De kans is zeer groot dat mijn schatting van 50 miljard dan geen stand houdt – zeker in absolute bedragen kan het verschil aanzienlijk zijn - maar men zal eerder op een hoger bedrag uitkomen dan op een lager. Voor dit rapport hou ik vooralsnog vast aan het bedrag van 50 miljard euro omdat het verdedigbaar is als globale en symbolische indicatie van een orde van grootte. Ter referentie kan vermeld worden (i) dat je met een GDP dat 50 miljard hoger ligt – i.e. met een 10% hoger pcGDP - ongeveer de helft van het welvaartsverschil tussen Nederland en de VS overbrugt; (ii) dat de Nederlandse begroting voor onderwijs zo’n 25 miljard bedraagt, oftewel de helft van de welvaartswinst die we kunnen boeken; (iii) dat de kosten van drie jaar extra expectancy zo’n 5 miljard per jaar bedragen46, oftewel circa 10% van de welvaartswinst; (iv) dat die 5 miljard dus ruimschoots onder de aanwas van het GDP blijft, en eveneens veel geringer is dan de extra belastingopbrengsten die samenhangen met die aanwas van het GDP. 46

In het vorige hoofdstuk rekenden we met een gemiddeld bedrag van 1.5 miljard voor een extra jaar expectancy (voetnoot 41). Daar waar basis- en voorgezet onderwijs onder dat gemiddelde zullen zitten, zullen preprimair onderwijs en hoger onderwijs (de voornaamste groeisectoren) boven dat gemiddelde uitkomen, vanwege bijvoorbeeld lage P/T-ratios in preprimair en hoge salarissen en materiële uitgaven in hoger onderwijs. We zouden dus kunnen uitgaan van 1.7 miljard per jaar, en dan komen we voor drie jaar op ongeveer 5 miljard.

71

Het is pikant dat de onderwijsminister die in 2006 besloot om niets te doen aan de excessieve selectiviteit, momenteel minister van economische zaken is. In die rol zal het niet meevallen om het GDP een impuls van 50 miljard te geven. Het beleidsinstrumentarium van EZ – innovatie, marktwerking, inflatiebestrijding, afslanking van de overheid, et cetera – is belangrijk en krachtig, maar leidt normaliter tot bescheidener effecten. Het zij herhaald dat dit expansiebeleid zichzelf ruimschoots terugverdient. De expansie zal zich ongetwijfeld geleidelijk voordoen, en een eveneens geleidelijke (extra) groei van het GDP voortbrengen. De extra uitgaven die nodig zijn om de onderwijsexpansie te financieren kunnen gevonden worden in de vanzelf meegroeiende belastingopbrengsten, zij het dat er een beperkte mate van voorfinanciering nodig is. Onder deze omstandigheden kan de relatie tussen OCW en het Ministerie van Financiën op een andere leest geschoeid worden. Tot nu toe liet OCW zich – als zoveel onderwijsministeries in de wereld - dwingen in de rol van spending department en moest het telkens bij de Treasury bedelen om wat extra geld. Een OCW dat kan aantonen bij te dragen aan een aanzienlijke structurele verhoging van het GDP respectievelijk belastingopbrengsten, komt in een andere positie te verkeren. Zo verrassend is dat niet, want bij een transitie van industriële naar een kenniseconomie wordt kennis het kritische productiemiddel, en wordt het departement dat dit proces aanstuurt de motor van innovatie en groei bij uitstek47. Tegen deze achtergrond zullen we in het vervolg van dit tweede deel van dit rapport enkele expansiestrategieën bespreken. Op de volgende pagina staat nog figuur 12, waaraan eerder gerefereerd werd.

47

De impact van onderwijsexpansie op groei is niet alleen op zichzelf bezien erg groot, maar ook in vergelijking met de impact van andere maatregelen. In het kader van het Growth Project van de OESO bleek enkele jaren geleden dat het effect van onderwijs aanzienlijk sterker is dan dat van neo-klassieke beleidsmaateregelen zoals monetaire zelfbeheersing, een slanke overheid, trade exposure en nog een paar zaken. Dit deed zich in beginsel overal voor, maar in het bijzonder in Nederland. Het spijt me dat ik de bron hier niet kan vermelden – ik heb geen toegang meer tot de documentatie van OCW – maar ik meen dat het ging om de 2001-editie van Education at a Glance.

72

Figuur 12: feitelijk aantal onderwijsjaren van de volwassen bevolking Chart A1.1. Educational attainment of the adult population : Average number of years in the education system (2004) The 25-to-64-year-old population Number of years in education

16

14

12

10

8

6

4

2

Mexico

1. Year of reference 2003. Countries are ranked in descending order of the average number of years in the education system of 25-to-64year-olds. Source: OECD. Table A1.5. See Annex 3 for notes (www.oecd.org/edu/eag2005) .

73

Portugal

Turkey

Italy

Spain

Iceland

Austria

Greece

Finland

Netherlands

France

Belgium

Hungary

Korea

Poland

Japan1

Slovak Republic

Sweden

Czech Republic

United Kingdom

Australia

New Zealand

Ireland

Switzerland1

Canada

Luxembourg

United States

Germany

Denmark

Norway

0

14. EARLY CHILDHOOD DEVELOPMENT Early childhood is de leeftijdsfase tussen 0 en 6 jaar48. De vormen van onderwijs en soms zorg die in deze fase worden gegeven vallen in de ISCED-0 categorie. Een grote diversiteit aan verschijningsvormen bemoeilijkt de studie en zelfs de data-collectie omtrent deze vorm van onderwijs. De meer formele vormen worden vaak aangeduid als preschool of preprimair onderwijs, maar er zijn ook kindergardens, nurseries en informele “home-based” programma’s, evenals interventies gericht op de ouders of op ouders en kinderen tegelijk. In “Onderwijsprofiel van Nederland 2005” gaf ik in voetnoot 18 op pagina 15 een indicatie van de hoge maatschappelijke rendementen voor early childhood development, en in El Niño (pagina 25-26) verbond ik daar het advies aan om het zogenoemde Latijnse model over te nemen. Met dit laatste advies heb ik gezondigd tegen mijn eigen stelregel dat je internationaal-comparatieve kwesties paradigmatisch moet benaderen. Het Latijnse model is slechts een van meerdere paradigmata, en het was onjuist om dat ene model te propageren alsof dit het enige is. Hiervoor mijn excuses. Hieronder volgt allereerst een poging dit recht te zetten. Figuur 13 dient als illustratie. Figuur 13: drie paradigmata voor early childhood development

Marktsturing

VS 0 – 6 jr. NL 0-4 jr.

Overheidssturing

Scandinavië 0 – 6/7 jr.

Divers aanbod

Frankrijk 2-6 jr. NL 4-6 jr.

Uniform aanbod

48

De conventie voor de rechten van het kind houdt het op 0 – 8 jaar. UNICEF, World Bank en gespecialiseerde (I)NGOs volgen deze keuze, maar hier volgen we ISCED.

74

Het Latijnse model vinden we rechts, maar wellicht is het zuiverder dit aan te duiden als het Franse model, met als kanttekening dat ook zuid-Europese landen en België een sterke overheidsrol kennen in de verzorging van deze vormen van onderwijs en zorg. Ook ZuidAmerikaanse landen laten een relatief hoge deelname zien, gelet op hun bescheiden welvaartsniveaus. Een uniform aanbod lijkt in deze landen het directe gevolg van de sterke overheidssturing. Het Franse model kenmerkt zich voorts door een zeer vroege aanvangsleeftijd van twee jaar. Er is in die fase geen leerplicht, maar het aanbod is zo aantrekkelijk dat de deelname zeer hoog is. Nederlandse ouders die bij de Belgische grens wonen hebben ook de voordelen van dit gratis aanbod ontdekt. Zoals bekend begint in Nederland het formele onderwijs in de preprimaire fase op vierjarige leeftijd en is dit geïntegreerd in de basisschool. Daarmee is dit onderwerp onderwerp van overheidssturing en uniform van karakter, en past het in het Franse model. In de leeftijdsfase van 0 – 4 jaar, daarentegen, past het Nederlands aanbod in het marktmodel dat we - ter linkerzijde in figuur 13 – aantreffen in landen als de VS, het VK en Australië49. Hier zien we een veel gedifferentieerder aanbod. Net als in veel ontwikkelingslanden is dat aanbod “bipolair” van aard: kinderen uit rijkere milieus hebben toegang tot voorzieningen van hoge kwaliteit dankzij de koopkracht van hun ouders, terwijl er aan de andere zijde van het sociale spectrum speciale, “targeted” programma’s worden verzorgd voor kinderen in achterstandsmilieus. Soms worden die door NGOs verzorgd en soms door de overheid, maar ook in dat laatste geval leidt het niet tot de mate van uniformiteit in het aanbod die we in het Franse model zien omdat achterstandsgroepen vaak zeer specifieke eigenschappen hebben en maatwerk vragen. Tussen de beide polen bestaan in deze landen middengroepen die ofwel buitengesloten worden, ofwel moeite hebben de zorg voor hun kinderen te financieren. In het midden van figuur 13 vinden we tenslotte de Scandinavische landen die een zich zeer verantwoordelijk voelende overheid paren aan een rijk geschakeerd aanbod. De officiële statistieken suggereren soms een relatief geringe deelname, maar dat komt omdat de statistieken zich beperken tot de meer formele vormen van early childhood services. Daarbuiten bestaat een variatie aan programma’s en beleidsinstrumenten. Vanuit de Nederlandse beleidstraditie bezien zou men zeggen dat de Scandinavische benadering beter bij ons pas dan het meer centralistische model van Frankrijk. Mijn persoonlijke overweging om toch het laatste te prefereren in het specifieke geval van early childhood heeft te maken met de sociale cohesie die in Nederland onder druk staat (hoofdstuk 22). Een Scandinavische benadering, waarbij je de dynamiek in de samenleving als het ware de vrije loop laat, veronderstelt een sterke cohesie, omdat er anders het gevaar dreigt dat er groepen buiten de boot vallen. In Nederland zou de overheid mijns ziens een zeer robuust gebaar maken naar de samenleving als het reguliere onderwijs aanbod “naar onderen” zou worden uitgebreid, bij voorkeur tot eenzelfde aanvangsleeftijd als in Frankrijk en België. De overheid zou daarmee een signaal afgeven dat men de volle verantwoordelijkheid neemt voor de ontwikkeling van jonge kinderen, zonder een onderscheid te maken naar sociaaleconomische afkomst en etniciteit. Uiteraard kan men binnen zo’n generiek aanbod nog altijd 49

Haddad, L. (2002). An Integrated Approach to Early Childhood Education and Care. Centro de Formacao para a Educacao Infantil, Sao Paolo

75

speciale elementen bouwen voor kinderen uit achterstandsgroepen, en zullen de preschools in achterstandswijken überhaupt een wat ander profiel hebben dan de in rijkere buurten. Dat zien we we nu ook al in het regulier basisonderwijs. Ter afsluiting van dit hoofdstuk bespreken we de kosten van expansie in de preprimaire fase en de dekking daarvan. Ten aanzien van de kosten kwamen we in het vorige hoofdstuk op een zeer ruwe schatting van 1.7 miljard per extra leerjaar, maar daar kunnen we de huidige uitgaven aan early childhood programma’s voor bijzondere groepen deels van af trekken. Ook is er in die zin een inverdieneffect dat private uitgaven van huishoudens en bedrijven voor opvang en zorg in deze leeftijdsfase omlaag kunnen, maar dat effect doet zich buiten de OCW begroting voor. Men zou kunnen stellen dat dit een lastenverlichting is, die je ofwel geheel, ofwel gedeeltelijk, ofwel helemaal niet via de fiscaliteit kan terughalen. Wat de dekking van de kosten betreft volgden we in het voorafgaand hoofdstuk een macrobenadering, uitgaande van de gedachte dat de aanwas van het GDP, en ook de extra belastingopbrengsten die daarmee samenhangen, de kosten ruimschoots overstijgen. Voorts is er de optie om uit oogpunt van economische groei50 en sociale rechtvaardigheid gelden over te hevelen van het hoger naar het preprimair onderwijs; voordeel van dit scenario is dat de operatie binnen de eigen begroting van OCW zijn beslag kan krijgen. Naast deze twee denklijnen is er de meer specifieke literatuur over het rendement van early childhood services waarbij we kort stilstaan. In het algemeen zijn de rendementen op early childhood services de hoogste die binnen het onderwijsstelsel te vinden zijn. Daarbij past wel de kanttekening dat ook hier de wet van het afnemend grensnut heerst. Bij een programma dat zich tot extreem gemarginaliseerde groepen beperkte is in de VS ooit een benefit/cost ratio gemeten van 17.1:1. Bij een minder restrictief programma neemt dat af naar 6:1. Men kan zich voorstellen dat als men verder uitbreidt in de richting van een universeel aanbod, er op een gegeven moment groepen worden ingesloten waar het risico van deficiënt gedrag op latere leeftijd bij voorbaat al veel geringer is, zodat de inverdieneffecten sterk afnemen. En op het einde van dit expansieproces ga je ook groepen insluiten die in de huidige situatie zelf reeds in staat en bereid zijn om diensten te kopen voor hun kinderen, en zich nu gaan gedragen als free riders. Het lijkt dus niet redelijk om de rendementen die in de VS voor targetted programs zijn gemeten te transponeren naar het meer universele Franse model. Hier staat echter het volgende tegenover. In ontwikkelingslanden vinden we doorgaans lagere rendementen, bijvoorbeeld in de orde van 3:1. Op het eerste gezicht bevreemdt dit omdat er in de derde wereld geen tekort is aan menselijke ellende, die deels voorkomen zou kunnen worden door early childhood programma’s. De verklaring is waarschijnlijk dat de meetbare financiële rendementen in de westerse wereld voor een belangrijk deel bestaan uit inverdieneffecten op collectieve voorzieningen. Zo blijkt het dat kinderen die een programma hebben gevolgd, later minder gebruik maken van bijvoorbeeld werkloosheiduitkeringen, maatschappelijk werk 50

Chicago econoom (binnenkort Yale) James Heckman, Nobelprijswinnaar, heeft aangetoond dat het rendement op investeringen in de early childhood fase aanzienlijk hoger zijn dan investeringen in het hoger onderwijs.

76

gezondheidszorg, rechtbanken en gevangenissen. Dergelijke voorzieningen bestaan in de derde wereld nauwelijks (gevangenissen zijn er wel, maar die zijn buitengewoon goedkoop) en dus kan men er ook niet veel op inverdienen. Echter, in vergelijking met Nederland staan dergelijke voorzieningen zelfs in de VS op een relatief laag peil. Als we de lijn doortrekken zou het dus best eens kunnen dat de rendementen in Nederland weer hoger zijn dan in de VS. Het moge echter duidelijk zijn dat deze denklijn speculatief is en nadere toetsing behoeft. Ik zou dit hoofdstuk willen besluiten met de mededeling dat de onderbekostiging van de preprimaire fase een van de grootste absurditeiten in het onderwijs is, wereldwijd. Als we het onderwijs van de grond af aan opnieuw zouden vormgeven, dan zou hier het meeste geld worden uitgegeven, in plaats van in de tertiaire fase. De State of the World’s Children schreef in 2001: “The time of early childhood should merit the highest-priority attention when responsible governments are making decisions about laws, policies, progammes and money. Yet tragically for children and for nations, these are the years that receive the least.”

Actualisering d.d. 12.02.09 Sinds het schrijven van dit hoofdstuk hebben zich nationaal en internationaal interessante ontwikkelingen voorgedaan. Internationaal is de erkenning van het belang van early childhood development in een stroomversnelling gekomen. Enkele landmark publications zijn: (i) het GMR van 2007 (Strong Foundations), gevolgd door (ii) een rapport van de WHO (ECD, a powerful equalizer) maar vooral (iii) een serie van drie artikelen in The Lancet van januari 2007. Weliswaar ging het bij het laatste vooral om het bijeenbrengen van het wetenschappelijk bewijs omtrent de effecten van ECD en staat er voor de experts niets nieuws in, het blote feit van de acceptatie van deze artikelen door een uiterst selectief wetenschappelijk tijdschrift heeft status-verhogend gewerkt voor de theorie over ECD. Investeringen in ECD zijn economisch nu net zo safe als beleggingen in banken voor de crediet-crisis. Het werk van de eerder genoemde Heckman (voetnoot 50) is hierbij baanbrekend geweest, en hij was dan ook een van de ster-sprekers op een buitengewoom prestigieus congres over ECD in april 2008, georganiseerd door het Committee for Economic Development en het Wolfensohn Center, dat de kick-off vormde voor een mondiaal pro-ECD offensief van de business community van deze wereld. Toevalligerwijs werd dit congres gehouden in het Kurhaus in Scheveningen, en hoewel je daar in een half uurtje bent met lijn 1 vanuit het ministerie van OCW, vermeldt het programma geen enkele vertegenwordiger van dit department. Dat komt omdat het Nederlands debat over ECD op een ander niveau gehouden wordt. Wij spreken van “opvang”. Dat is begrijpelijk, want als je als ouders allebei werkt, moet je je kind ergens kunnen droppen. What goes up must come down, en wat gedropt wordt, moet worden opgevangen. Hoewel zich daarmee een unieke kans voordoet om hoogrenderende investeringen te doen in de early childhood fase, gaat het ons vooral om het parkeren van het grut. En als de investeringen in die opvang een fraaie opgaande curve te zien geven, maken wij ons juist ernstige zorgen. Het is reeds gesteld in dit hoofdstuk: investeringen in de pre-primaire fase hebben een veel hoger economisch rendement dan investeringen in bijvoorbeeld het hoger onderwijs.

77

Bovendien zou een overheveling van overheidsgelden van het laatste naar het eerste goed zijn uit oogpunt van social justice, omdat elk kind de early childhood fase doorloopt, terwijl alleen de bevoorrechten (degenen die tot de hogere inkomensgroepen behoren of daartoe weldra gaan behoren51) gebruik maken van het hoger onderwijs. Ik voorzie in de komende decennia een mondiale trend naar “front-loaded education systems” (Heckman zelf gebruikt die term niet, maar ik baseer hem wel aan zijn werk) waarbij het meeste publieke geld in de vroegste onderwijsfasen wordt geïnvesteerd. Landen die het snelst die omslag maken, hebben daarmee een belangrijk wapen in handen in de mondiale concurrentiestrijd. Overigens ligt hier nog wel een analytische uitdaging. De logica waarop het werk van Heckman is gebaseerd is niet geheel dezelfde als die van de door de OESO geadopteerde analyse die in het voorafgaand hoofdstuk aan bod kwam. Sterker, laatstgenoemde analyse zou een expansie van het pre-primair onderwijs misschien niet eens “meenemen” vanwege het cut-off point op 5-jarige leeftijd. Het is dus zaak de beide benaderingen samen te brengen in een Grand Theory over het rendement van onderwijs als geheel. Hiervoor mis ik zowel de capaciteit als de capaciteiten. Wel is duidelijk dat expansie in de preprimaire fase een stuk “arbeidsmarktvriendelijker” is dan expansie in de laat-secundaire en tertiaire fase, waar je met een verhoging van de expectancy met een jaar zo’n 200.000 arbeidsjaren uit de markt haalt. Zolang er een recessie heerst is dat eventjes prettig, maar op den duur wordt het lastig. Om de omslag naar front-loaded education systems te maken, moet je bestuurlijke weerstanden overwinnen. In een polderlandschap is dat moeilijk, alweer vanwege asymmetrische machtsverhoudingen. Het is grappig dat de staatssecretaris die nu zo hard knokt voor de “opvang”, zelf het stralend middelpunt was van een coalitie van studenten en hoger onderwijs bestuurders die jaren geleden de “vermarkting” van het hoger onderwijs wisten te vertragen. Dit terwijl het aanbod voor kinderen van 0 tot 4 jaar vrijwel volledig blootstaat aan marktkrachten, een paar speciale programma’s52 daargelaten. Ik ben van mening dat de peuters van Nederland die achtergestelde positie volledig aan zichzelf te danken hebben. Zij zouden zich moeten realiseren dat wij in een polderdemocratie leven, en zij zouden een voorbeeld moeten nemen aan de studenten in het hoger onderwijs die zich uitstekend georganiseerd hebben en regelmatig en met succes hun stem verheffen in het openbaar debat. Ik ben buitengewoon teleurgesteld over het feit dat onze dreumessen nog steeds geen eigen website in de lucht hebben, en ronduit verbijsterd over het uitblijven van een manifestatie op het Malieveld. De dames en heren lijken meer geïntresseerd in voetbalplaatjes en soepstengels dan in hetgeen men kan bijdragen aan de ontwikkeling van ons land.

51

Men kan tegenwerpen dat iemand die de studie nog niet heeft afgerond nog niet zeker is van een toekomstig inkomen dat volstaat om een studieschuld af tebetalen. Dit financieel risico kan men echter afdekken op een manier waar we al ervaring mee hebben, namelijk met leningen die niet afgelost behoeven te worden als bepaalde inkomensdrempels niet bereikt worden (uiteraard moet men bijzondere regelingen treffen voor opleidingen met uitzonderlijk hoge unit costs). Hierbij zij aangetekend dat we de hoogste deelnameniveaus in het hoger onderwijs vinden in landen waar het collegegeld het hoogst is – Education at a Glance 2006, pagina 240 – ook al moeten we corrigeren voor pcGDP. 52 Gedoeld wordt op bijvoorbeeld programma’s voor moeders en kinderen uit minderheidsgroepen. Die zijn in Nederland van zeer hoge kwaliteit.

78

15. EXPANSIE VAN HOGER ONDERWIJS De Nederlandse regering heeft als ambitie uitgesproken dat het aantal jongeren dat het onderwijs afrondt op het niveau van het hoger onderwijs zal stijgen naar 50% van het leeftijdscohort. Dit streven is in volledige overeenstemming met de internationale consensus (zie eerdere aangehaalde uitspraken van Hanushek, Carnoy, Mingat & Tan). Het getal van 50% is enigszins arbitrair, maar het is een mooi getal en dat is van belang bij dit soort targets. In een brief aan de Tweede Kamer van 12 september 2006 schrijft de minister van onderwijs dat Noorwegen en de Verenigde Staten zijn geïdentificeerd als best-practices. Daarom gaan we in dit rapport nader in op de vraag hoe deze landen tot hun hoge deelname zijn gekomen, en wat wij daarvan kunnen leren. Maar eerst volgt een korte unpacking van het vraagstuk. Het aantal jongeren dat finisht op ISCED-5 niveau is het product van drie factoren: • De toelaatbare groep: het aantal jongeren, als % van het leeftijdscohort, dat een diploma heeft verworven in de secundaire fase dat toegang geeft tot het hoger onderwijs. • Het doorstroompercentage: het aantal jongeren dat daadwerkelijk naar het hoger onderwijs gaat, als % van de toelaatbare groep. • Het opleidingsrendement: het aantal jongeren met diploma, als % van de doorstromers. Bij vermenigvuldiging van deze drie factoren kunnen we tellers tegen noemers wegstrepen, en resteert: de gediplomeerden als % van het cohort. We beginnen met de derde factor (fig. 14). Figuur 14: opleidingsrendementen in het hoger onderwijs (2000 en 2004). Chart A3.4. Survival rates in tertiary-type A education (2000, 2004) Number of graduates divided by the number of new entrants in the typical year of entrance to the specified programme

2000

%

2004

100 90 OECD average (2004)

80 70 60 50 40 30 20 10

1. More-than-6-year programmes are missing. Countries are ranked in descending order of tertiary-type A survival rates. Source: OECD. Table A3.2. See Annex 3 for notes (www.oecd.org/edu/eag2006) .

79

M e x ic o

U n ite d S ta te s

N e w Z e a la n d

Sw eden

F ra n c e 1

H u n g a ry

C z e c h R e p u b lic

A u s tria

P o la n d

A u s tra lia

P o rtu g a l

F in la n d

G e rm a n y

T u rk e y

S p a in

B e lg iu m (F l.)

N e th e rla n d s

U n ite d K in g d o m

G re e c e

K o re a

Ire la n d

Japan

0

Figuur 14 suggereert dat de mogelijkheden tot het aanzienlijk verhogen van het diplomarendement in Nederland beperkt zijn. Enerzijds is er nog altijd zo’n 25% uitval terwijl we gezegend zijn met de beste instroom ter wereld, en is het opmerkelijk dat we die uitval vrij geruisloos accepteren terwijl we op onze achterste benen staan vanwege een lagere uitval in de secundaire fase53. Bovendien gaat het om échte uitval: om mensen die een studie beginnen en hem niet afmaken; daarentegen, iemand die een VMBO opleiding begint, hem keurig afrondt en het dan voor gezien houdt, is geen uitvaller. Maar anderzijds is een rendement van 75% internationaal gezien niet slecht. Het VK staat vlak boven Nederland maar daar is het rendement dalende terwijl Nederland een opgaande lijn vertoont. En van de overige landen die boven Nederland staan zijn Japan en Korea de belangrijkste, terwijl die een bijzondere situatie kennen54. Mochten we erin slagen de instroom significant te doen groeien, dan krijgen we bovendien te maken met de potentiële trade-off tussen deelname en rendement en zal het nog lastig genoeg worden om het rendement op dit niveau te handhaven. De structureel krappe arbeidsmarkt die ons vanwege demografische ontwikkelingen te wachten staat zal ook niet meehelpen het rendement op te krikken (de credit crisis leidt weliswaar tot een verruiming van de arbeidsmarkt, maar hoe diep die crisis ook zal blijken, het is en blijft een tijdelijk effect). Studenten in het hoger onderwijs hebben immers – nog meer dan leerlingen in de secundaire fase - de optie om de studie te laten voor wat die is omdat ze ook zonder diploma een prima baan kunnen krijgen. Een bekende drop-out is bijvoorbeeld Bill Gates, die zijn studie liet verslonzen omdat hij zonodig al zijn tijd moest besteden aan het opzetten van een eigen bedrijfje. Tenslotte stellen we vast dat de VS het bepaald niet moet hebben van een hoog opleidingsrendement, en dat Noorwegen in de figuur ontbreekt. De verdere analyse van de situatie in de beide laatstgenoemde landen zal zich met name richten op de twee eerste van de drie factoren, te weten de omvang van de toelaatbare groep en het doorstroomrendement. Alvorens over te gaan tot die analyse moeten we stilstaan bij paradigmatische verschillen tussen hoger onderwijsstelsels. Er zijn evenzoveel hoger onderwijsstelsels in de westerse wereld als er landen zijn – meer zelfs – en er zijn vele pogingen gedaan tot categorisering. Voor onze analyse volstaat een zeer eenvoudige tweedeling, namelijk die tussen wat we voor het gemak zullen aanduiden als angelsaksische stelsels en continentale stelsels55. Het verschil tussen beide paradigmata kan bijna taalkundig benaderd worden, en heeft te maken met uiteenlopende betekenissen van het woord “hoger”. 53

Dit illustreert wederom dat actoren in het hoger onderwijs veel bedrevener zijn in het schoonvegen van hun straatje dan actoren in andere delen van het onderwijs. 54 Reeds eerder in dit rapport werd gemeld hoe competitief de toegang tot het hoger onderwijs in deze beide landen is. Wie eenmaal een plek heeft bemachtigd laat die niet snel meer los, temeer omdat (in Japan) het behalen van een universitaire graad vaak automatisch toegang geeft tot een baan-voor-het-leven in een van de grote industriële conglomeraten, die als het ware een staat in de staat vormen en waar je verzorgd wordt van bul tot graf. 55 Ongetwijfeld markeert er van alles aan deze dichotomisering, maar we zullen zien dat deze voor ons doel volstaat.

80

De VS heeft volgens velen het best ontwikkelde, en in elk geval grootste stelsel van hoger onderwijs, en daarom nemen we dit land als model voor het Angelsaksische paradigma. Zoals bekend heeft de VS slechts een vorm van secundair onderwijs cq, vooropleiding voor het hoger onderwijs, en die heet “high school”. Dat stamt uit de tijd dat lang niet iedereen de lagere school afmaakte, zodat men het secundair onderwijs als “hoog” beschouwde. Al het onderwijs dat in de VS volgde op de high school was daarmee “higher”. Daarbij ligt de nadruk op het woord “al”. Er bestaan geen uitgebreide vormen van bijvoorbeeld beroepsgericht onderwijs die na de highschool gevolgd kunnen worden en niet tot het hoger onderwijs behoren. Het woord “higher” heeft hier dus een relatief neutrale betekenis, net zoals de tiende verdieping van een gebouw hoger is dan de negende, maar daarom niet beter of slechter. In de continentaal-Europese traditie heeft de term “hoger” een normatieve connotatie. Het hoger onderwijs is hier niet alleen hoger in de zin van “volgend op”, maar het is tevens “hoogwaardiger” en “verhevener”, met name in vergelijking met vormen van beroepsonderwijs die na het secundair onderwijs gevolgd kunnen worden maar niet tot het hoger onderwijs gerekend worden. Dit is voor een belangrijk deel een historisch bepaalde mentaliteitskwestie. Laatstgenoemde vormen van tertiair beroepsonderwijs worden nuttig geacht voor eenvoudige lieden, maar ze zijn toch echt iets heel anders dan het walhalla van de kennis dat we hoger onderwijs noemen. In continentaal Europa geldt dus een meer restrictieve demarcatie van hoger onderwijs, en dat verklaart voor een belangrijk deel de verschillen die in deelnamestatistieken te zien zijn betreffende het hoger onderwijs. Met andere woorden, die verschillen zijn goeddeels artefacten van het stelsel. Een goed begrip van het verschil tussen de beide paradigmata is van belang bij internationaalcomparatieve analyse, en zeker bij het maken van beleid. Tegen deze achtergrond kijken we nu naar achtereenvolgens Noorwegen en de VS. Hoe komt het dat twee landen die in figuur 3 op maximale afstand staan van het weergaloze Nederland qua beroepsgerichtheid en leerprestaties, ons voorbij streven als het gaat om deelname aan het hoger onderwijs? Als schot voor de boeg stellen we vast dat de VS de WEF-ranking aanvoert terwijl Noorwegen de HDI-ranking aanvoert en zeer hoog scoort op IALS.

81

16. DOWN AND OUT IN ÅLESUND In Noorwegen zou men in het kader van de administratieve stroomlijning kunnen overwegen het diploma hoger secundair onderwijs te integreren in de geboorteakte. Het is namelijk zeer moeilijk om dit diploma niet te behalen. De pressie en de selectiviteit zijn in de loop van de laatste decennia vrijwel geheel uit het Noorse onderwijs weggemasseerd, en het land gaat daarin zo mogelijk nog verder dan het in El Niño beschreven Zweden (pagina 21-24). Alle Noorse meisjes zijn zo slim om dit diploma op te halen, en de paar jongens die dat achterwege laten doen dat niet vanwege hun studieprestaties maar om andere redenen, zoals een vorm van ongeduld om aan het werk te gaan en geld te verdienen (de middelbare school eindigt in Noorwegen pas op 19-jarige leeftijd). Ook zij komen bijna allemaal goed terecht. Omdat ik de cijfers niet helemaal vertrouwde heb ik informatie ingewonnen bij twee oudere jongeren die in Noorwegen zijn opgegroeid. Uiteraard is het hanteren van deze informatie niet wetenschappelijk verantwoord, maar het kan bijdragen aan een beter gevoel voor de context. Ik heb hen eerst gevraagd of zij in hun omgeving vroegtijdige schoolverlaters kenden. Dat werkte niet omdat zij niet wisten wat dat was. Na enige uitleg wisten elk van hen zegge en schrijve een jongere te noemen die het gymnasiet niet had afgemaakt. Later belde een van hen nog terug om te melden dat het bij nader inzien om een en dezelfde persoon ging. Het betrof een wat zonderlinge en triestige jongeman, en de een hield hem voor een gothic en de ander voor een death-metal adept, vandaar de aanvankelijke verwarring. Mogelijk was hij eerst het een, en is hij later geradicaliseerd tot het ander. Ook wezen ze erop dat het in Oslo, in de buurten rond het oostelijk spoorwegstation, wel vaker voorkwam dat jongeren de school niet helemaal afmaakten. De reden voor het vermelden van deze schijnbaar irrelevante details is dat ze nog eens het hilarische karakter van de betreffende EU-benchmark onderstrepen56. Verschillen in attainmentniveaus tussen landen reflecteren geen beleidsprestaties maar keuzes. Noorwegen kiest ervoor om in beginsel iedereen dat diploma hoger secundair onderwijs te geven, zoals Nederland kiest voor het pressiemechanisme van de badjuf (hoofdstuk 9). Wie aan die benadering vasthoudt moet niet verbaasd zijn over een hoge “uitval”, en moet zich niet willen spiegelen aan landen met een principieel andere benadering. De zojuist gerapporteerde bevindingen op micro-niveau zijn globaal in overeenstemming met hetgeen een meneer van de OESO enkele jaren geleden in het onderwijscomité meldde nadat een internationale visitatiecommissie een bezoek aan Noorwegen had gebracht in het kader van de Thematic Review of the Transition from Initial Education to Working Life. Hij liet weten dat hij bijna alle Noorse jongeren zonder diploma op ISCED-357 niveau persoonlijk had leren kennen. Het is tekenend voor de toewijding van de Noorse autoriteiten dat men dan toch nog meedoet aan zo’n review; Nederland deed niet mee omdat het toenmalig hoofd van de afdeling “kennis” van de directie MBO vond dat hij het te druk had.

56

Weliswaar is Noorwegen als niet-EU lid verschoond gebleven van deze onzin, maar er zijn ook EU-landen die de Noorse filosofie volgen, zij het niet altijd in deze mate. Zie bijvoorbeeld het eerder genoemde Sardes rapport. 57 Zie inleiding voor een vereenvoudigde weergave van het ISCED-systeem.

82

De eerste conclusie die we trekken is dat Noorwegen een zeer grote toelaatbare groep kent. Nagenoeg alle meisjes halen het diploma hoger secundair onderwijs, alsmede een hoog percentage van de jongens. Het overgrote deel van hen is direct toelaatbaar tot het hoger onderwijs; slechts een klein deel kan niet direct instromen. Dan bespreken we nu de doorstroom. Voor een goed begrip van het Noorse hoger onderwijs is als achtergrondinformatie van belang dat Noorwegen als zodanig een Atlantische oriëntatie kent. Dat gaat ver terug; het heeft weinig gescheeld of dit rapport zou Vikingskipet hebben geheten in plaats van La Niña. Ook de vroegere overheersing door Denemarken en Zweden, alsmede de rol van Zweden in WOII, dragen ertoe bij dat men liever naar het westen kijkt dan naar de rest van Europa. Het land is dan ook geen EU-lid. Noorwegen vaart ook een eigen koers wat betreft het hoger onderwijs. Daar waar het primair en voortgezet onderwijs van Noorwegen sterk lijkt op dat van buurland Zweden, kent dat laatste land een typisch continentaal stelsel van hoger onderwijs. De gezamenlijke capaciteit van de universiteiten is in Zweden onvoldoende om het zeer grote aantal toelaatbaren een plaats te bieden, en dat leidt – enigszins verrassend voor zo’n egalitair land - tot toegangsselectie op basis van schoolprestaties. Noorwegen heeft een vergelijkbaar capaciteitsprobleem, maar heeft daarvoor een originele oplossing bedacht. Reeds lang voordat internationale studentenmobiliteit een hype was, gingen jonge Noren de wijde wereld in om in het buitenland een studie te volgen. Dat was goedkoop voor de Noorse overheid, die er overigens wel voor zorgde dat vitale kennisfuncties werden vervuld. Zo staat er een voortreffelijke technische universiteit in Trondheim. Binnen het verband van de Nordic Council bestaat er – wederom lang voordat de EU op dergelijke ideeën kwam – een open hoger onderwijsruimte waar studenten vrij kunnen bewegen zonder administratieve belemmeringen. Lange tijd opereerde Noorwegen in die context als een free rider omdat het vooral studenten uitzond en weinigen ontving; of dat nog steeds zo is, is mij niet bekend. Kortom, de door ons bewonderde hoge score van Noorwegen betreffende het aantal hoogopgeleiden heeft een tweetal nogal bijzondere oorzaken: • een radicaal verschillende manier van denken over hoe je kinderen opvoedt en opleidt, met een totale afwezigheid van pressie en selectiviteit, resulterend in een zeer grote toelaatbare groep, en • boerenslimheid bij het ontwikkelen van een hoger onderwijsbeleid, leidend tot een originele free rider strategie die gepaard gaat met lage overheidsuitgaven en een boel mobiliteit. We kunnen dus wel degelijk wat van Noorwegen leren als dat tenminste de bedoeling was van de brief van 12 september 2006 van de minister van onderwijs aan het parlement. Maar dan moeten we ons wel verdiepen in de situatie aldaar en bereid zijn onze basic beliefs over onderwijs ter discussie te stellen. Anders heeft zo’n internationale vergelijking weinig zin.

83

17. KLIM OP! Don’t know much about history. Don’t know much of biology. Don’t know much about a science book. Don’t know much about the French I took.58 Deze woorden zijn weliswaar wreed uit hun poëtisch verband gerukt, maar ze vormen een aardige illustratie van het gemiddeld niveau van Amerikaanse scholieren. Het herhaalde citaat van Hanushek uit het eerste deel van dit rapport geeft reeds het waarom: vanuit een diepgeworteld geloof in de noodzaak om elke burger kansen te bieden op ontplooiing “in the persuit of happiness”, heeft de Amerikaanse overheid in een relatief vroeg stadium de deuren van de highschool opengezwaaid en heeft men iedereen, ongeacht talent en afkomst, het recht gegeven op minstens zes jaar algemeen voortgezet onderwijs zonder pressie, zonder selectiviteit, en zonder te hoeven vrezen dat men wordt uitgesloten op basis van leerprestaties. Het was in die context onvermijdelijk dat scholen zich aanpasten aan het niveau van de leerlingen in plaats van andersom. Dat leidde uiteindelijk tot een grote variatie in leerprestaties en tot een betrekkelijk laag gemiddeld niveau daarvan. Recente inzichten in de relatie tussen onderwijs en concurrentiekracht hebben achteraf het gelijk van de Amerikaanse overheid (en het ongelijk van de Nederlandse) aangetoond, zoals we in hoofdstukken 6, 7 en 8 zagen. De overeenkomst met het Noorse denken over de functie van secundair onderwijs is groot, en het is opmerkelijk dat twee landen tot een zo gelijke denkwijze komen vanuit zulke verschillende culturele en politieke achtergronden (sociaal-democratie versus liberalisme). Ook de VS kent dus een grote toelaatbare groep: in beginsel kan iedereen het highschool diploma halen. Alleen wangedrag en ernstige sociale uitsluiting kunnen jongeren daarvan afhouden, leerprestaties kunnen dat niet. Helaas krijgen steeds meer Amerikaanse jongeren het voor elkaar om het highschooldiploma niet te bemachtigen, en dat heeft te maken met het aanzienlijke armoedeprobleem dat in de VS heerst. Samen met Duitsland kent de VS een hoog doch licht dalend percentage jongeren met een diploma op ISCED-3 niveau. De overeenkomst tussen Noorwegen en de VS houdt op wanneer we van het secundair naar het hoger onderwijs overstappen. De VS hebben wel degelijk gebouwd aan een robuust hoger onderwijssysteem, en in zekere zin is dat een afspiegeling van het secundair onderwijs. Omdat men namelijk ook in het hoger onderwijs de filosofie had dat toegankelijkheid belangrijker is dan prestatieniveau, ontstond er een stelsel waarin bijna net zo’n grote niveau- en kwaliteitsdifferentiatie bestaat als op secundair niveau. De allocatie van highschool abituriënten geschiedt door middel van SAT-scores59 en andere toelatingsmechanismen. De slimste leerlingen gaan naar de beste universiteiten. Wanneer een Amerikaan(se) is toegelaten tot zijn/haar universiteit van eerste voorkeur, dan is dat een verworvenheid die hij/zij een leven lang met trots zal vermelden. 58 59

Cooke, S. (1960). Wonderful World. Detroit, Tamla Motown Music Publishers Scholastic Aptitude Test

84

Het idee van een sterk naar kwaliteit gedifferentieerd Amerikaans hoger onderwijs is niet alom bekend. Voor velen wordt het beeld van dit onderwijsstelsel bepaald door een klein aantal excellente instellingen - Princeton, Harvard, Yale, et cetera - die ook wel wordt aangeduid als de Ivy League, verwijzend naar de begroeiing die de bestuursgebouwen van deze instellingen aan het oog onttrekt. Ook zijn velen terecht van mening dat het Amerikaanse onderzoeksklimaat uitmuntend is, maar verbinden zij daar ten onrechte de conclusie aan dat datzelfde geldt voor het onderwijs over de hele linie. Mijn favoriete zegswijze is dat de allerbeste universiteiten in de westerse wereld in de VS staan, en de allerslechtste eveneens. In de VS staat bijvoorbeeld ook de obscure instelling waar dhr. Schwietert zijn PhD bemachtigde60; een krant drukte ooit een foto af van het gebouw en dat leek meer op een barak dan een rijkelijk begroeid herenhuis. Toch is de kwalifiactie “slecht” niet helemaal op zijn plaats. Universiteiten die zich, al dan niet vrijwillig, positioneren in dat deel van de studentenmarkt waar niet de meest bevoorrechte jongeren vandaan komen, kunnen op zichzelf van grote betekenis zijn voor economie en samenleving. Een prachtig voorbeeld zijn de Historically Black Colleges and Universities (HBCU) in met name het zuid-oosten van de VS. Daterend uit de tijd dat zwarten geen toegang hadden tot het hoger onderwijs, hebben zij zich toegelegd op het tot zich nemen en tot een zo hoog mogelijk niveau bengen van zwaar achtergestelde jongeren. Het gaat dus niet om het eindniveau, maar tussen het verschil dat men maakt tussen begin- en eindniveau. In die optiek verbleken de prestaties van de Ivy League enigszins. Juist omdat iedereen daar wil studeren, en vanwege het SAT-systeem, krijgen deze instellingen de beste leerlingen en leven er vragen over de toegevoegde waarde. Er wordt wel gesproken over “diamonds in, diamonds out”, als variant op het bekendere “garbage in, garbage out”. Dit afroomeffect is nu zelfs mondiaal, omdat ook veel ambitieuze studenten uit Azië, Latijns Amerika en Europa het liefst een van de Amerikaanse topuniversiteiten bezoeken. Het is even opmerkelijk als betreurenswaardig dat het Nederlands hoger onderwijs zich, deels onder werkgeversdruk, vooral richt op een hoog eindniveau, en niet op een zo groot mogelijke toegevoegde waarde. Vooral van het HBO, de poor man’s university, zou men dit laatste mogen verwachten, maar men doet volop mee aan het opdrijven van eindexameneisen in voortgezet onderwijs en toelatingsvoorwaarden tot het HBO zelf. Hier ligt een van meerdere redenen om te pleiten voor toetreding van het MBO tot het Nederlands hoger onderwijs (zie volgend hoofdstuk); wellicht laten MBO-scholen zich meer inspireren door instellingen als de HBCUs. Terug naar de VS. Over de hele linie is de toegevoegde waarde van het Amerikaans hoger onderwijs groter dan het Nederlandse. Niet alleen ligt het niveau van de instroom over de hele linie lager, maar ook ligt het nivau van de uitstroom hoger (zie figuur 7 en tabel 3 betreffende de IALS-uitkomsten uitgesplitst naar opleidingsniveau). Het is en blijft verbijsterend dat het 60

Schwietert was ooit de kortst zittende staatssecretaris. Hij bleek gejokt te hebben door te zeggen dat hij doctorandus was. Met een PhD wilde hij dat later goedmaken, en dat lukte alleen in de VS.

85

Nederlands hoger onderwijs aan de start verschijnt met de 35% slimsten van de best voorbereide leerlingpopulatie, en uiteindelijk achterop raakt bij de VS die het moeten doen met een veel ruimere selectie uit de slechtst voorbereide leerlingpopulatie (zie figuur 3). Rest nog te refereren aan het advies van Carnoy, namelijk dat het beroepsonderwijs vanuit de secundaire fase naar de post-secundaire fase dient te bewegen. Welnu, in de VS is het nooit anders geweest. Zoals eerder in dit rapport werd vastgesteld kent de VS vormen van onderwijs die zowel vis-à-vis de arbeidsmarkt als vis-à-vis de studentenmarkt als twee druppels water lijken op ons MBO. Maar deze Community Colleges bevinden zich in de VS binnen het hoger onderwijssysteem. En de overige instellingen zijn, voorzover ze niet tot de Ivy League behoren, door het gevarieerde en gemiddeld lage eindniveau van de highschool gedurende een groot deel van de bachelorfase in de weer met leerstof die in Nederland in het HAVO en het VWO wordt gedoceerd. Pas in de masterfase ontstaat er dan pas echt een focus op een vakgebied. De conclusie met betrekking tot de VS is in beginsel dezelfde als die met betrekking tot Noorwegen: als je geen verandering toelaat in je manier van denken over onderwijs, dan kan je hier niet tegenop. De beide landen leveren beleidsprestaties in termen van deelname op secundair en tertiair niveau die wij niet kunnen benaderen als we vasthouden aan onze continentaal-Europese denkbeelden. Benchmarking heeft dan geen enkele zin. De les voor Nederland luidt dus kort samengevat: • zorg dat bijna het gehele leeftijdscohort, ongeacht leerprestaties, toelaatbaar kan zijn tot vervolgonderwijs in de tertiaire fase; • noem al het vervolgonderwijs in de tertiaire fase “hoger onderwijs”; • neem gedifferentieerde eindniveaus en een 50 miljard hoger GDP op de koop toe. We kunnen de lessen die we uit de vergelijking met Noorwegen en de VS trekken ook duiden met behulp van de Grote Omkering die in hoofdstuk 9 werd gesignaleerd. De gedachtengang verloopt als volgt: • Expansieprocessen in het onderwijs hebben niet alleen kwantitatieve maar ook kwalitatieve aspecten. Als je van 5% deelname in het hoger onderwijs naar 50% groeit, zal het gemiddeld niveau dalen. Dit is een volstrekt normaal en alom bekend mechanisme in het onderwijs, en daar moeten we nuchter bij blijven. • In de VS heeft men dit mechanisme begrepen én geaccepteerd. Dat leidde tot enorme differentiatie in zowel begin- als eindniveaus in het hoger onderwijs, maar daar kan men heel goed mee leven. Mede door de HBCUs en instellingen met een vergelijkbare positionering leidde dit tevens tot een formidabele expansie van het hoger onderwijs die groot economisch voordeel heeft gebracht. • In Nederland kan men niet goed omgaan met de trade-off tussen kwantiteit en kwaliteit vanwege de Grote Omkering: de idee dat niet het kind maar de eindtermen – de productspecificaties waaraan de afgestudeerde moet voldoen – het vertrekpunt zijn bij het vormgeven van het onderwijs. Werkgevers houden vast aan het industriële beginsel van een hoog en uniform eindniveau, en wij, de beleidsmakers van OCW, hebben niet de moed en/of de kennis om van dat adagium af te wijken. Maar zonder kwaliteitsdifferentiatie krijg je stagnatie ten aanzien van de kwantiteit. Op deze manier

86

blijft er altijd een spanning op het gehele onderwijsstelsel staan, met als gevolgen een blijvend lage instroom in het hoger onderwijs en relatief veel vroege schoolverlaters in de secundaire fase.

87

18. EEN TWEEDE U-BOCHT In hoofdstuk 15 werden de drie factoren genoemd die het aantal jongeren met een ISCED-561 kwalificatie bepalen: de toelaatbare groep, de doorstroom en het opleidingsrendement. Na de vergelijking met Noorwegen en de VS kunnen we vaststellen dat het probleem vooral schuilt in de toelaatbare groep. Nederland heeft met 52% verreweg het hoogste percentage jongeren in het beroepsonderwijs (zie figuur 2, de volume-indicator van beroepsgerichtheid), en met een andere bron62 stelden we vast dat ruim 60% van alle doorlerende jongeren in het beroepsonderwijs zit. Minder dan 40% blijft over voor HAVO en VWO, de toeleidingsroutes naar het hoger onderwijs. Geen ander land ter wereld heeft zich dit probleem in die mate op de hals gehaald. Het aantal jongeren dat uiteindelijk met een HAVO of VWO diploma naar het hoger onderwijs gaat bedraagt slechts 36% van het totaal aantal uitstromende basisschoolleerlingen. Er zijn vrijwel geen jongeren die het diploma HAVO of VWO wel behalen maar vervolgens niet doorstromen (voetnoot 62), zodat de rek er helemaal uit is. Het is van een Cruviaanse eenvoud: je kan nooit 50% van de jongeren op ISCED-5 niveau laten finishen als je 60% van hen reeds op 12-jarige leeftijd de verkeerde kant op stuurt. Theoretisch zijn er twee strategieën mogelijk om het tij te keren. • Het stapsgewijs aanpassen van het verwijzingsregime, zodat de 60-40 verhouding tussen beroeps- en algemeen onderwijs bijvoorbeeld na 5 jaar in een 50-50 verhouding is veranderd, en na nog eens 5 jaar in 40-60. Rekening houdend met rendementsverliezen binnen voortgezet en met name hoger onderwijs kan dat uiteindelijk het door de Regering gestelde target van 50% binnen bereik brengen. Dit betekent wel dat het HAVO en VWO zich zullen moeten instellen op een gemiddeld wat zwakkere instroom, en datzelfde geldt vervolgens ook het hoger onderwijs. Met andere woorden, we gaan dan heel geleidelijk recht breien wat in de afgelopen jaren is scheefgegroeid. Het is echter de vraag of het Nederlands hoger onderwijs, dat toch al voor de uitdaging staat om de toegevoegde waarde te vergroten, daarin zal slagen als het te maken krijgt met een wat minder excellente instroom. Bovendien zullen werkgevers vasthouden aan de Grote Omkering. • Het vergroten van de mogelijkheden om vanuit de beroepskolom het hoger onderwijs te bereiken. Dit hoofdstuk gaat met name in op de tweede strategie. Momenteel gaat 13% van alle leerlingen die ooit het basisonderwijs afrondden van het MBO naar het HBO. Dit is echter een onaantrekkelijke route omdat degenen met een MBO-diploma dan al minstens 20 jaar oud zijn en nog eens vier jaar moeten doorstuderen, terwijl het binnen hogescholen algemeen bekend is dat voormalige MBO-ers zich de helft van de tijd vervelen omdat zij een belangrijk deel van de leerstof al beheersen. Tabel 3, betrekking hebbend op IALS-scores naar opleidingsniveau, geeft hiervoor het bewijs. Momenteel is een project gaande om te bestuderen of MBO-ers onder strikte voorwaarden het eerste jaar van het HBO mogen overslaan. Dit is merkwaardig; de overheid zou moeten verordonneren dat MBO-ers

61 62

Zie inleiding voor een vereenvoudigde weergave van het ISCED systeem. Kerncijfers, OCW, pagina 8, figuur 2.1

88

altijd het eerste jaar mogen overslaan in het geval van “verwante doorstroom”, en onder nadere voorwaarden eveneens het tweede jaar63. Nu is er bedacht dat men een extra impuls aan de doorstroom MBO-HBO kan geven door de invoering van een Amerikaanse graad, te weten de Associate Degree. Deze zou verworven worden naar twee jaar studie in het HBO. Omdat ik in de periode 2002-2005 de Nederlandse ontwikkelingen niet heb gevolgd, heb ik ook het debat over de inpassing van de Associate Degree gemist. Ik heb navraag gedaan en begrepen dat er Hoekse en Kabeljauwse twisten hebben gewoed over de vraag of de Associate Degree gepositioneerd moest worden als “HBO-min” of “MBO-plus”. Beide standpunten moeten echter fout worden gerekend. Het is onbegrijpelijk dat deze discussie op meningsniveau en onderhandelingsniveau is gevoerd, terwijl hij op kennisniveau had moeten kunnen beslecht. Men zegt ook niet dat men vindt dat een en een twee is, of dat de organisatie die je vertegenwoordigt zich op dat standpunt stelt. Men stelt dit eenvoudigweg vast. Mijns inziens had het ministerie van OCW boven de partijen moeten gaan staan en op basis van een objectieve analyse moeten vaststellen wat het Nederlands equivalent van de Associate Degree is, omdat de overheid de belangen behartigt van de lerende en niet die van de aanbieder (principal-agent model). In El Niño (p 43-47) heb ik reeds aangegeven waarom de Associate Degree ingezet moet worden als afronding van het MBO-traject. Dus niet als MBO-plus, en al helemaal niet als HBO-min, maar als MBO. Voortbouwend op de kennis die in de loop van dit rapport is verzameld, wordt hieronder een equivalentietabel ontwikkeld. Deze tabel verschaft extra argumenten voor het verbinden van de Associate Degree aan het MBO. We behandelen daarna een recente episode uit de Nederlandse hoger onderwijs geschiedenis, waaruit we de les trekken dat het overheidsbesluit om de Associate Degree te koppelen aan HBO-2 vrijwel zeker gecorrigeerd zal worden door de markt. Dit hoofdstuk wordt afgesloten met een beschouwing over de dynamiek van hoger onderwijsstelsels. We kijken nu naar tabel 6, die de Associate Degree (AD) vergelijkt met (i) de route die via MBO-4 naar HBO-2 leidt, en (ii) met het MBO-3 niveau. Een toelichting volgt. Tabel 6: Vergelijking van AD met HBO-2 via MBO en met MBO-3 Criterium AD in VS HBO-2 via MBO

MBO-3

Leeftijd bij behalen diploma

20

22 (23)

19 (20)

Aantal jaren genoten onderwijs

14

18

15

Aantal jaren beroepsonderwijs

2

10

7

Praktijkervaring

geen of minimaal

veel

veel

Leerprestaties

lage middenmoter hoge middenm. zwakke populatie sterke populatie

63

middenmoter sterke populatie

De totale route MBO-HBO komt dan op 6 jaar. De Hogeschool Zeeland bewijst dat dit uitstekend te doen is.

89

Toelichting (per regel): • Leeftijd bij het behalen van het diploma. Een Amerikaanse jongere kan alleen via de highschool naar het hoger onderwijs. Die overstap vindt plaats op 18-jarige leeftijd, en daarna volgen twee jaar studie in het AD-traject. Men is bij afronding dus 20 jaar. De Nederlandse jongere die het MBO-4 diploma behaalt, heeft na het basisonderwijs minimaal 8 jaar onderwijs gevolgd (VMBO + MBO), en moet dan nog twee jaar naar het HBO; men is dan 22. In tegenstelling tot Amerikaanse jongeren, hebben Nederlandse jongeren daarbij een serieuze kans dat zij een of meerdere malen doubleren; daarom is tussen haakjes de geschatte feitelijke gemiddelde leeftijd toegevoegd. Degenen die een MBO-3 diploma behalen zijn minimaal 19 jaar oud. • Een Amerikaanse jongeren heeft bij het behalen van de AD in totaal 14 jaar onderwijs gevolgd: 6 jaar basisonderwijs, 6 jaar highschool, 2 jaar AD. Dit is dus exclusief preprimair. In de VS is de deelname in de preprimaire fase “bi-polair” van aard (hoofdstuk 14). Weliswaar zijn er studenten die in hun kindertijd toegang hadden tot goede early childhood voorzieningen, maar men kan gevoeglijk aannemen dat die niet tot de middengroep behoren die de studieloopbaan op het niveau van de AD beëindigt. Hun ouders zien er doorgaans op toe dat er minstens een masters-degree wordt behaald, als het even kan op een prestigieuze universiteit. Aan de andere kant van het sociale spectrum zijn er kinderen die een specifiek programma voor achterstandsgroepen hebben gevolgd, maar dat zijn er weinigen, en het percentage dat het hoger onderwijs haalt is gering. Nederland kent daarentegen twee preprimaire leerjaren (groep 1 en 2), die van hoge kwaliteit zijn en optimaal zijn geïntegreerd in het basisonderwijs. Gerekend vanaf de 4jarige leeftijd komen we zo op 18 onderwijsjaren voor degene die via MBO naar HBO-2 gaat, en op 15 jaren voor degene met MBO-3. • Het aantal jaren beroepsgericht onderwijs dat een Amerikaans met een Associate Degree heeft gevolgd, beperkt zich tot de twee leerjaren waaruit dat traject bestaat. De Nederlander die via VMBO en MBO naar HBO-2 gaat, heeft 10 jaar beroepsgericht onderwijs achter de rug (VMBO/4 + MBO/4 + HBO/2) en degene met MBO-3 komt op 7. • Navenante verschillen komen aan het licht wanneer we kijken naar de praktijkervaring die de respectievelijke trajecten in zich dragen. Die is minimaal in de VS, versus zeer ruim in het “beroepsnabije” Nederlands onderwijs. • Wat tenslotte de leerprestaties betreft, stellen we vast dat de Amerikaan die het hoger onderwijs verlaat met de Associate Degree als hoogst behaalde niveau, in de meeste gevallen een “lage middenmoter” is binnen de Amerikaanse populatie. Immers, jongeren worden via de SAT-scores als het ware uitgesorteerd naar de vervolgtrajecten. Wie het de kans krijgt een bachelors- of mastersdegree te behalen, zal dat in de VS niet laten schieten voor een Associate Degree. Degenen die deze graad als hoogst behaalde niveau hebben staan dus qua leerprestaties onder de circa 55% van het Amerikaanse leeftijdscohort dat aan een lang hoger onderwijstraject (ISCED-5a) begint64. Vandaar de kwalificatie “lage middenmoter”. In Nederland presteert de beoogde doelgroep voor de Associate Degree net onder de groep die vanuit HAVO en VWO aan ISCED-5a trajecten begint, maar die groep is met 35% veel kleiner dan de overeenkomstige groep in de VS (55%). Vandaar de kwalificatie “hoge middenmoter”. Tenslotte staan diegenen die in de huidige situatie op 64

Circa 30% van de Amerikanen van 25-34 jaar heeft een ISCED-5a diploma. Het opleidingsrendement is circa 55% (figuur 4). Hieruit volgt dat circa 55% aan een ISCED-5a opleiding begint (55% x 55% = 30.25%).

90

MBO-3 niveau finishen wellicht iets meer naar links in de bell-curve, en waarschijnlijk dichtbij het midden daarvan; vandaar de score “middenmoter” tout court. Bij dit alles moeten we ook nog bedenken dat de leerlingpopulatie als geheel in de VS aanzienlijk lagere leerprestaties levert dan de Nederlandse. Ten aanzien van dit criterium zou de analyse versterkt kunnen worden door met meer precisie te werken, bijvoorbeeld met behulp van oorspronkelijke PISA en IALS data. Tabel 6 laat zien dat zelfs de MBO-3 opleiding hoger scoort dan de Amerikaanse Associate Degree, en wel op alle criteria behalve leeftijd, alwaar het verschil minimaal is. Deze constatering kunnen we trianguleren met bevindingen van de Nuffic die langs een andere weg tot stand kwamen, namelijk door minutieuze vergelijking van curricula per opleiding. De Nuffic kwam aldus tot de conclusie dat: • de beroepsvariant van de AD gelijkwaardig is aan MBO-3 en MBO-4 en in uitzonderlijke gevallen HBO-1. Deze variatie is consistent met de sterke kwaliteitsdifferentiatie binnen het Amerikaanse hoger onderwijs. • de algemene variant van de AD gelijk staat met VWO. Dit is consistent met het gegeven dat het eindniveau van veel (niet alle) highschools te vergelijken is met MAVO of HAVO, zodat een belangrijk deel van de bachelorfase gewijd is aan leerstof die in Nederland in het VWO wordt gedoceerd. We moeten vaststellen dat het verbinden van de Associate Degree aan HBO-2 een kapitale beleidsblunder is. Hoewel de meer procesmatige aspecten van internationale analyse pas in het derde deel van dit rapport aan de orde komen, roept deze blunder hier reeds een serie vragen op. Om te beginnen: heeft men eerst een equivalentietabel gemaakt (ongeveer zoals tabel 6) en is die vervolgens overruled door politieke overwegingen, of is een dergelijke analyse helemaal niet gemaakt? Binnen de directie Internationaal Beleid werken nog altijd enkele mensen die in staat zouden zijn een dergelijke tabel te produceren. Anderen onderhouden nauwe contacten met de Nuffic. Hebben de directie Internationaal Beleid respectievelijk de Nuffic überhaupt hun deskundigheid niet ingezet in dit beleidstraject, of is dat wel gebeurd en is de analyse terzijde geschoven? In dat laatste geval is het de vraag met welk recht dit is gebeurd. Volgens mijn informatie waren, naar goed gebruik in de polder, de HBO-raad, de MBO-raad en werkgevers de belangrijkste spelers in het debat, en zo beschouwd is de uitkomst van dat debat op zichzelf niet verrassend: de werkgevers willen, zoals we eerder zagen, zoveel mogelijk competenties aangeleverd krijgen bij een gegeven opleidingsniveau, en vonden de HBO-raad aan hun zijde; het MBO staat dan alleen in de strijd. Maar hoe is het nu toch mogelijk dat OCW dit besluitvormingsproces goeddeels overlaat aan aanbieders en werkgevers, terwijl men onderwijsvragers in de kou laat staan? Wie heeft gedacht aan de belangen van de lerende? Wie heeft gedacht aan dat ene meisje, ergens in Nederland, dat op een haar na een HAVO-advies misliep, enorm gemotiveerd zou kunnen worden door het vooruitzicht dat zij alsnog een Associate Degree zou kunnen behalen als afronding van een MBO-traject, maar nu nog eens twee tot drie jaar extra achter de badjuf aan moet spartelen. Twee tot drie jaar waarin zij extra studieschuld opbouwt, geen salaris kan verdienen, en niet aan de slag kan in het beroep van haar dromen. La Niña laat weten dat het

91

haar universeel recht is om adequate waardepapieren te ontvangen voor de leerprestaties die zij levert65. De Associate Degree is een MBO-diploma. Amerikaanse jongeren voor wie het de hoogst behaalde graad is, bezoeken instellingen (Community Colleges) die dezelfde soort opleidingen verzorgen als ROC’s, gericht op dezelfde beroepen en functies in de samenleving. Die Amerikaanse instellingen zien eruit als ROC’s, ze klinken als ROC’s, en ze ruiken als ROC’s. Ze worden bezocht door jongeren met dezelfde dromen, dezelfde energie, en dezelfde Red Hot Chili Peppers op de MP3-speler. Ze maken deel uit van het Amerikaans hoger onderwijs omdat men in de VS nou eenmaal alles hoger onderwijs noemt.

We leven in een tijd van mondialisering, en die ontwikkeling is ook aan het onderwijs niet voorbijgegaan. Dat betekent dat we niet ongestraft fouten kunnen maken bij het introduceren van een buitenlandse titel binnen het hoger onderwijsstelsel. De markt zal dat corrigeren. Aanbieders en vrager van onderwijs gedragen zich als automobilisten in een grensstreek; die gaan tanken waar de benzine het goedkoopst is. Competenties zijn als kapitaal: als grenzen wegvallen ze zoeken over de hele wereld naar het hoogste rendement. Het hiernavolgende verhaal laat zien dat iets dergelijks niet lang geleden plaatsvond is in het Nederlands hoger onderwijs. Kennelijk is de herinnering aan deze beleidsoperette uit het institutioneel geheugen van OCW verdwenen. Aan het einde van de jaren 1980, in het tumult van de eerste fusiegolf in het HBO, hadden enkele hogescholen de zogenoemde U-bocht constructie bedacht. In het HBO leefde er al langere tijd een wens tot emancipatie ten opzichte van het WO, en het streven naar het recht op het verlenen van een universitaire titel was daarbij een speerpunt. Toen het daarmee maar niet op wilde schieten, opende een klein aantal hogescholen voor hun studenten de mogelijkheid een aanvullend programma te volgen aan een universiteit in het VK (toen nog Polytechnic geheten), omdat die wel universitaire titels mochten verlenen, waaronder de aantrekkelijke mastertitel. De Britse instelling beoordeelde daartoe de waarde van het reeds in Nederland gevolgde programma, en stelde als het ware een restprogramma samen, bevattende de extra leerstof die nog ontbrak voor de mastertitel van die instelling. Daarna keerde de student meestal weer terug naar Nederland, vandaar de term U-bocht. Het in relatief korte tijd verwerven van de mastertitel was voor velen een aantrekkelijker alternatief dan het volgen van een tweejarig programma aan een Nederlandse universiteit, leidend tot de internationaal 65

Dit recht vloeit voort uit internationale verdragen inzake toegang tot en kwaliteit van onderwijs die Nederland geratificeerd heeft. Dergelijke verdragen zijn er om de lerende te behoeden voor diverse vormen van schade. In dit geval gaat het om emotionele schade (het missen van levenskansen; het kapot maken van toekomstdromen) en economische schade. Dat laatste betreft niet alleen collegegeld en andere studiekosten, maar vooral ook de opportunity costs van de twee tot drie jaar waarin je onnodig moet doorstuderen voor de Associate Degree. Die opportunity costs staan gelijk met twee tot drie jaarsalarissen (en dan niet van starters, maar van mensen aan het einde van hun carrière, want die twee of drie salarissen gaan er aan het einde van de loopbaan vanaf; de beginschalen moet men hoe dan ook doorlopen). Eigenlijk begaat de overheid hier dus een economisch delict dat vele malen ernstiger is dan bijvoorbeeld de verkoop van een ondeugdelijke automobiel of een vakantiereis naar een niet bestaand hotel.

92

onbekende titel van doctorandus. Het is mogelijk dat deze ontwikkeling vooraf was gegaan door individuele initiatieven van slimme ondernemende studenten, en dat dit vervolgens enkele hogeschoolbestuurders op een idee had gebracht. Naar ik meen zijn de U-bocht arrangementen opgevolgd door een constructie waarbij het restprogramma in Nederland werd aangeboden onder auspiciën van de Britse instelling, zodat de studenten niet langer fysiek het Kanaal behoefden over te steken66. De toenmalige voorzitter van de HBO-Raad, Hennie Kemner, had als visie dat de U-bocht goed was voor studenten en van groot strategisch belang kon zijn voor de positionering van het HBO. Tegelijk zag hij het risico van een wildgroei aan mastertrajecten, van een gebrek aan transparantie, en van afnemend zicht op en vertrouwen in de kwaliteit van deze trajecten. Hij en ik hebben toen een gesprek gevoerd met zijn toenmalige Britse counterpart over de mogelijkheid van een framework dat transparantie en kwaliteitswaarborgen zou bieden. Wij wisten hem ervan te overtuigen dat zo’n raamovereenkomst ook in zijn belang was, and the rest is history: het framework kwam er, en jarenlang hebben tal van Nederlandse jongeren gebruik kunnen maken van de mogelijkheid een mastertitel te verkrijgen, totdat het Bolognaproces een nieuw speelveld creëerde. Alle condities zijn aanwezig voor een tweede U-bocht in het Nederlands hoger onderwijs, met ditmaal het MBO in de rol van actor in plaats van het HBO. Sterker, we zijn nu ruim 15 jaar verder, de internationalisering heeft een grote vlucht genomen, de mobiliteit onder de MBOers van nu is groter dan die onder de HBO-ers van toen, en wat het meest van belang is: EVC begint nu goed van de grond te komen, zowel in Nederland als elders. Mijn inschatting is dat (i) iemand met een MBO-3 diploma een kort restprogramma zou moeten volgen aan een Community College na validatie van de in Nederland verworven competenties teneinde een Associate Degree te verwerven, en (ii) dat iemand met MBO-4 kan volstaan met een assessment procedure, waarbij weinig of geen aanvullend onderwijs nodig is. Vervolgens liggen dezelfde ontwikkelingen voor de hand als bij de eerste U-bocht: een voorzitter van een groot ROC zet Engelstalige informatie over zijn onderwijsprogramma’s op de memory-stick, vliegt naar de Amerikaanse zusterstad, en sluit een overeenkomst met de plaatselijke instelling zodat leerlingen niet zelf over de Atlantische oceaan hoeven te reizen. In vergelijking met de Nederlandse route in het HBO zijn deze leerlingen twee jaar eerder klaar, en ze kunnen de wereld een Associate Degree tonen van het Community College of Baltimore County in plaats van een papiertje van een instelling met een onbekende, Nederlandse naam. Slot van het verhaal is mogelijk een raamovereenkomst op brancheniveau, net als destijds in het HBO. Overigens zou zo’n overeenkomst ook het begin van het proces kunnen zijn. Op basis van de equivalentietabel en gelet op het risico van een tweede U-bocht affaire, handhaaf ik het advies dat ik in El Niño gaf: voorkom deze blamage, verbind de Associate

66

Om elk misverstand te voorkomen: de U-bocht heeft als zodanig niets te maken met hetgeen later bekend kwam te staan als de HBO-fraude. Het is een op zichzelf volstrekt legale en ethische verantwoorde constructie die velen de mogelijkheid heeft geboden tot ontplooiing. Of er in concrete gevallen een verband is tussen HBOfraude en U-bocht is mogelijk, doch mij niet bekend.

93

Degree met MBO-467, en bekroon de korte opleidingen die momenteel in het HBO worden ontwikkeld met de Britse Foundation Degree68. Hierop is destijds tegengeworpen dat het tot politiek gezichtsverlies zou leiden wanneer de minister van onderwijs het target van 50% hoogopgeleiden zou trachten te bereiken door het louter administratief omzetten van bestaand onderwijs in hoger onderwijs. Mijn repliek is dat je dit soort zaken niet moet benaderen vanuit de politiek van alledag, maar vanuit een breed geografisch en historisch perspectief. Ter afsluiting van dit hoofdstuk licht ik dit nader toe.

Sinds het ontstaan van onderwijssystemen zijn deze systemen wereldwijd alleen maar geëxpandeerd. De enige uitzonderingen op die regel zijn Duitsland en de VS die vanuit reeds hoge deelnameniveaus nu een lichte terugval kennen, alsmede enkele ontwikkelingslanden waar het onderwijs in een crisis raakte als gevolg gewapende conflicten, natuurgeweld en IMF-beleid. Bij die voortdurende expansie van het onderwijs kan men een autonome en een structurele component onderscheiden. De autonome component betreft het aanzwellen van studentenstromen binnen bestaande institutionele kaders, terwijl de structurele component betrekking heeft op “administratieve groei” als direct gevolg van structuurwijzigingen. In de praktijk gaan beide echter hand in hand, en er zijn geen gronden om de eerste component hoogwaardiger te vinden dan de eerste. Het HBO kan als illustratie dienen. Over de afgelopen decennia bezien is het aantal studenten voortdurend en substantieel toegenomen. Deels komt dat omdat een steeds groter deel van een steeds groter leeftijdscohort naar deze vorm van onderwijs gaat, maar deels ook doordat kortere opleidingen langer werden, doordat opleidingstrajecten zijn samengevoegd (denk aan de PABO), doordat een gefragmenteerd aanbod van losse cursussen aaneen werd gesmeed tot geïntegreerde trajecten (denk aan het economisch onderwijs), et cetera. Dergelijke structurele omzettingen, gevoegd bij de uitbouw van het stelsel van studiefinanciering, deden de aantrekkelijkheid van dit onderwijs verder toenemen, en zodoende werden er tevens nieuwe impulsen gegeven aan de autonome component van de groei. Deze wisselwerking tussen autonome groei en structurele aanpassing is een volstrekt normaal element in de dynamiek van (hoger) onderwijsstelsels. In 1986 explodeerde ogenschijnlijk de deelname aan het Nederlands hoger onderwijs. Dat kwam door een administratieve maatregel, te weten de wettelijke integratie van het HBO in het hoger onderwijs. Dat stuitte destijds op verzet in het WO, maar twintig jaar later is het 67

Het verbinden van de AD met MBO-3 zou eigenlijk correcter zijn, maar gaat net iets te ver. Een deel van de argumentatie rond tabel 6 berust op leerprestaties, en die vormen geen stabile gegeven in internationale equivalentiekwesties. Ook zou de AD dan niet op ISCED-5 niveau kunnen worden ingestoken. 68 Er moet op gewezen worden dat het zogenoemde Kort-HBO al jarenlang een hoofdpijndossier is, met heel veel bestuurlijk gedoe voor heel weinig studenten. Kennelijk is bij deze oplossing nu een probleem gevonden, namelijk het internationaal gezien lage aantal abituriënten op ISCED-5b niveau. Het zou echter surrealistisch zijn om het MBO de Associate Degree te onthouden enkel vanwege het handjevol studenten in het Kort-HBO. Mocht men toch door willen met dit experiment, dan biedt de Britse Foundation Degree wellicht de beste oplossing. Die staat op wat hoger niveau dan de Associate Degree en dat feit zou het kleine niveauverschil tussen MBO-4 en HBO-2 kunnen afspiegelen.

94

protest volledig verstomd. Hadden we het HBO niet in het hoger onderwijs opgenomen, dan had Nederland nu even weinig hoogopgeleiden gehad als bijvoorbeeld het aan ons verwante Oostenrijk (zie figuur 5). Als we nu de Associate Degree aan het MBO-4 niveau verbinden, dan krijgen we ongetwijfeld dezelfde protesten te horen als destijds bij de promotie van het HBO tot hoger onderwijs. Waarschijnlijk zal datzelfde HBO zich het felst verzetten. Iemand binnen OCW waarschuwde mij daarom dat mijn voorstel politiek onrealistisch is. Het zou onvoldoende rekening houden met het bestuurlijke krachtenveld. Ook die mening moeten we echter fout rekenen. We zijn niet op de wereld om het een handvol HBO-bestuurders naar de zin te maken. We zijn op de wereld om die te verbeteren, en als medewerkers van een onderwijsministerie zijn we daartoe uitstekend gepositioneerd.

Het is 2020 en op een groot congres kijken we terug op 75 jaar naoorlogse dynamiek in het Nederlands hoger onderwijs. We stellen met tevredenheid vast dat dit onderwijs een voortdurende expansie te zien heeft gegeven. We zien ook twee enorme groeistuipen: de integratie van het HBO in het hoger onderwijs in 1986, en de introductie van de Associate Degree in het MBO in 2011. Er is niemand met een gezond verstand op dit congres die nog twijfelt aan de juistheid van die twee beslissingen.

95

19. ALL THE PRESIDENT’S CHILDREN Voorafgaande hoofdstukken waren gewijd aan de mogelijkheden tot expansie van het onderwijs in de preprimaire fase en in het hoger onderwijs. In deze eerste en laatste fase van het regulier onderwijs zijn de kansen op expansie het grootst; eerder zagen we dat een verhoging van het GDP met 50 miljard tot de mogelijkheden behoort. In dit hoofdstuk bespreken we expansiemogelijkheden elders in het onderwijs, en aangezien in het primair onderwijs de deelname reeds universeel is, resteert alleen de secundaire fase. Volgens de huidige stand van de kennis levert uitbreiding van de deelname in die fase op zichzelf niet veel op in economische zin, althans niet in hoogontwikkelde landen. Bovendien zagen we dat Nederlandse jongeren reeds weergaloos zijn opgeleid, juist aan de linkerkant van de bellcurve; de werkloosheid onder hen is internationaal gezien laag. Echter, als we het hoger onderwijs willen doen groeien, dan moeten we lessen trekken uit de vergelijking met de VS en Noorwegen. We constateren dan dat een zeer hoge “upper secundary completion” tot een aanzienlijke expansie van het HO kan leiden, mits vrijwel iedereen met een diploma op hoger secundair niveau dan ook toelaatbaar is tot het hoger onderwijs. Kortom, expansie op secundair niveau dient als zodanig geen economisch doel, maar kan wel de expansie van het HO ondersteunen. In Nederland beperkt de “non-completion” op secundair niveau zich vrijwel volledig tot de zogenoemde beroepskolom; het HAVO en VWO wordt door weinigen vroegtijdig verlaten. In de beroepskolom kennen we een 4 + 4 model (VMBO en MBO) dat internationaal uit de pas loopt omdat de transitie op 16-jarige leeftijd ligt in plaats van de 18-jarige. Met name in en rond die transitie van VMBO naar MBO houden veel leerlingen het voor gezien. Wat ligt er dus meer voor de hand dan de knip twee jaar op te schuiven, en het 4 + 4 model te vervangen door een 6 + 2 model. Net als bij de Amerikaanse highschool zou dan vastgelegd moeten worden dat niemand uit dat 6-jarig traject kan worden verwijderd op basis van tegenvallende leerprestaties, en dat iedereen die het traject afrondt direct toelaatbaar is tot het hoger onderwijs, in casu het 2-jarig traject leidend naar de Associate Degree. Dit lijkt een “zware” herstructureringsoperatie, maar hij kan in eerste instantie volledig beperkt blijven tot (i) een administratieve omzetting, en (ii) een sterke longitudinale leerstofplanning en doorlopende leerlingbegeleiding in het 6-jarig traject. Het fysiek “verhuizen” van schoolcapaciteit en het overplaatsen van personeel kan daarna heel geleidelijk plaatsvinden of zelfs achterwege blijven. Tot zover de vanuit een internationaal perspectief voor de hand liggende oplossing van het probleem, waarop we nog terugkomen in hoofdstuk 23 over stelselontwikkeling. Er is echter de laatste jaren een tweede probleem gerezen, en dat is het beleid zelf. Binnen OCW is door beoordelingsfouten rond het EU-benchmarking proces de perceptie ontstaan dat het vreselijk slecht gaat met de Nederlandse jongeren aan de linkerzijde van de bell-curve. Wij waren blind voor de weergaloze dubbelprestatie van deze jongeren; raakten geobsedeerd door hun achterblijvende attainmentniveaus; en tuigden een beleid op dat gekenmerkt wordt door een monomaan streven het attainmentniveau op te krikken zonder iets aan de echte oorzaak (de excessieve selectiviteit) te willen doen. Naast de Europese peer pressure worden steevast twee inhoudelijke argumenten genoemd voor dit beleid: jongeren zonder diploma op

96

ISCED-369 niveau zouden niet of moeilijk aan de slag komen, en ze zouden maatschappelijk ontsporen. Bij dit laatste worden regelmatig termen als criminaliteit en radicalisering gehanteerd in openbare beleidsdocumenten. In het rapport El Niño heb ik dit beleid reeds van commentaar voorzien, en ik wil niet in herhalingen vallen. Ik heb daarentegen getracht mijn eigen standpunten aan te vallen om te bezien of daar zwakke punten in zitten. In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de economische aspecten, terwijl de maatschappelijke aspecten aan bod komen in het hiernavolgende hoofdstuk getiteld “actieve stigmatisering”. Zoals gezegd wordt in beleidsdocumenten van ons ministerie herhaaldelijk gesteld dat jongeren met een ISCED-3 kwalificatie minder risico op werkloosheid lopen dan jongeren zonder. Dat is nogal wiedes. Als er in een land per saldo meer aanbod van dan vraag naar arbeid is, krijg je werkloosheid. Die werkloosheid verdeelt zich volgens bepaalde patronen over de beroepsbevolking, en opleidingsniveau is een van de criteria die daarbij een rol spelen; ervaring, leeftijd en huidskleur zijn in Nederland andere belangrijke criteria. Binnen zekere grenzen zullen werkgevers altijd degenen met een hoger opleidingsniveau prefereren boven degenen met een lager, althans zolang de schaarsteverhoudingen hen die gelegenheid bieden. Dat is juist het geval in Nederland, waar het corporate curriculum zwak ontwikkeld is zoals we zagen in hoofdstuk 8. Nederlandse werkgevers moeten dus de benodigde competenties zoveel mogelijk uit het onderwijs betrekken, en dat leidt tot overvraging op de arbeidsmarkt waar mogelijk. We spreken in dit verband van screening en verdringing; dit zijn standaardbegrippen in onderwijs- en arbeidsmarktbeleid. Men kan tegenwerpen dat onderwijs zijn eigen vraag creëert, maar dat hangt af van het niveau van het onderwijs en het ontwikkelingsniveau van het land. Inderdaad, als je een surplus aan human resources opbouwt op een bepaald onderwijsniveau, kán er een potentieel ontstaan voor extra groei waardoor dit surplus vanzelf aan de slag komt. De zogenoemde Asean Tigers hebben een dergelijke strategie eerst jarenlang op secundair niveau gevolgd. Ze herhalen de truc nu op tertiair niveau omdat ze door hebben dat de kenniseconomie vooral om extra hoogopgeleiden vraagt. Nederland, daarentegen, maakt zich vooral druk met pogingen om een betrekkelijk klein aantal jongeren van ISCED-2 naar ISCED-3 te brengen (van VMBO naar MBO-2), maar dat heeft vrijwel geen enkel eigenstandig economisch effect. Het begint pas interessant te worden als je voor deze jongeren aantrekkelijke, korte routes naar een graad in het hoger onderwijs opent. Hoogstens kan men stellen dat het voor individuele jongeren prettig is als ze hun eigen kansen kunnen verbeteren ten opzichte van leeftijdgenoten. Men houdt dan dezelfde rij wachtenden voor een loket, maar gaat een beetje schuiven in die rij; men herverdeelt de maatschappelijke pijn. Maar ook als we het schuiven in de rij belangrijk vinden, dan volstaat niet het argument dat je met een ISCED-3 diploma meer kans op werk hebt dan met ISCED-2. Het ISCED-3 diploma moet bij uitstek de kans op werk vergroten. Dat wil zeggen dat er niet alleen een zeker kansverschil moet zijn tussen ISCED-2 en ISCED-3, maar dat kansverschil moet aanzienlijk groter zijn dan kansverschillen die uit andere paarsgewijze vergelijkingen van ISCED-niveaus naar voren komen. Figuur 15 biedt daarop zicht.

69

Zie inleiding voor een vereenvoudigde weergave van het ISCED systeem.

97

Figuur 15: werkloosheidsniveaus (25-29 jr.) naar ISCED-2 of lager, ISCED-3/4 en ISCED-5. Chart C4.1. Share of the 25-to-29-year-olds who are unemployed and not in education, by level of educational attainment (2004)

Below upper secondary education Upper secondary and post-secondary non-tertiary education Tertiary education

% 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5

Countries are ranked in descending order of the ratio of the population not in education and unemployed to the 25to-29-year-old population having attained upper secondary and post-secondary non-tertiary education. Source : OECD. Table C4.3. See Annex 3 for notes (www.oecd.org/edu/eag2005 ).

98

Austria

Ireland

United Kingdom

Hungary

Mexico

Australia

United States

Switzerland

Luxembourg

Finland

Norway

Portugal

Czech Republic

Italy

Sweden

Canada

Belgium

France

Germany

Israel

Turkey

Spain

Greece

Slovak Republic

Poland

Iceland

0

Het algemene beeld is dat degenen met ISCED-2 of lager de hoogste werkloosheid vertonen, dat degenen met ISCED-5 de laagste werkloosheid kennen, en dat degenen met ISCED-3 er tussen in zitten. Dit zien we zowel bij hoge algemene werkloosheidsniveaus als bij lage, en het is consistent met de verdringingstheorie. De mediterrane landen plus Mexico vormen een uitzondering op deze regel; in Turkije, waar veel Nederlanders hun wortels hebben, werkt het zelfs precies andersom. De reden dat de arbeidsmarkt zich daar anders gedraagt heeft te maken met andere (meer flexibele) organisatievormen van arbeid, die overigens ook van toenemend belang kunnen zijn voor Nederland; er zij verwezen naar het rapport El Niño (pp 27-28) waar betoogd wordt dat de occupational labour market plaats aan het maken is voor een meer pluriforme en dynamische arbeidsmarkt. Kijken we nu naar Ierland (2e van rechts), dan zien we dat er een relatief groot kansverschil is op werkloosheid tussen degenen met ISCED-2 of minder en degenen met ISCED-3, terwijl er een duidelijk kleiner verschil bestaat tussen degenen met ISCED-3 en degenen met ISCED-5. Voor Ierland kan dus inderdaad gesteld worden dat een ISCED-3 diploma bij uitstek de kans op werk vergroot. Dit geldt nog sterker voor Oostenrijk (geheel rechts), waar de werkloosheid onder academici zelfs ietsje groter is dan onder jongeren met ISCED-3. Echter, met Ierland en Oostenrijk hebben we het wel zo’n beetje gehad. Bovendien zijn dat kleine landen en is daar de werkloosheid in algemene zin laag, zodat je überhaupt weinig conclusies mag verbinden aan hun patroon. Voor de andere landen geldt dat er zelden of nooit sprake is van een bij uitstek sterk effect van het ISCED-3 diploma. We jokken dus als we zeggen dat een diploma op hoger secundair niveau bij uitstek nodig is voor de arbeidsintrede. Met evenveel recht kan je beweren dat iedereen in Nederland minstens academicus moet zijn. We zien in figuur 15 wel dat enkele groepen landen zich profileren. Drie Oost-Europese landen laten grote verschillen zien tussen de opleidingsniveaus, maar dat heeft te maken met de hoge werkloosheid in het algemeen. In Tsjechië vinden we steun voor de hypothese van een bij uitstek sterk effect van ISCED-3, maar in het veel grotere Polen weer helemaal niet. Een soortgelijk verhaal, maar dan iets afgezwakt, kan gehouden worden voor Duitsland, Frankrijk en België; dat zijn landen waar de occupational labour market nog een belangrijke rol speelt. Kortom, op basis van figuur 15 kan men jongeren in een aantal landen adviseren om maar zo lang mogelijk door te leren, maar men kan er niet de rechtvaardiging aan ontlenen voor een monomane inzet op het verhogen van uitsluitend de attainment op ISCED-3 niveau. Nederland, tenslotte, ontbreekt in figuur 15 omdat het kennelijk de data niet kon leveren, maar gelet op de zeer lage werkloosheid (de laagste in de EU) hadden we weinig conclusies kunnen verbinden aan de Nederlandse data. Overigens is het bij een werkloosheid die al zo lange tijd zo laag is, überhaupt de vraag voor welk probleem het beleid ten aanzien van het voortijdig schoolverlaten nu eigenlijk een oplossing is. In het voorjaar van 2006 verscheen een voortreffelijk rapport van Sardes, besteld door OCW en getiteld “Aanpak van voortijdig schoolverlaten in zes Europese landen”, en ook hierin heb ik naar argumenten gezocht om mijn zienswijze aan te vallen. Zoals de titel van het rapport aangeeft is het internationaal-comparatief van aard. Het rapport is zeer goed begeleid door iemand van de directie MBO, en op mijn verzoek is Oostenrijk erin opgenomen vanwege het feit dat dit land (i) qua stelsel overeenkomsten heeft met Nederland, maar (ii) voor een geheel

99

andere, meer relaxte en effectieve strategie kiest dan ons land. De vraag rijst waarom uit dit rapport geen lering is getrokken bij het verdere beleid. Ik adviseer betrokken beleidsambtenaren en zelfs de topambtenaren er alsnog zelf kennis van te nemen. Ik ben me bewust van de drukke agenda’s in de top van het departement, maar het beleid ten aanzien van het voortijdig schoolverlaten beleid is een politieke topprioriteit, en het zelf kennis nemen van het Sardes rapport kan helpen bij het maken van een denkomslag. Het Sardes rapport laat een nogal scherp contrast zien tussen Nederland en de vergelijkingslanden. Ik raad aan met name paragraaf 3.3 en 3.4 te lezen, waar onder meer te lezen valt “dat niet overal het voortijdig schoolverlaten als een probleem wordt gedefinieerd. In landen waar meer faciliteiten beschikbaar zijn voor scholing naast arbeid, en het verlaten van het schoolsysteem niet het einde van het beroepsleren betekent, is er minder sprake van “voortijdig”70 schoolverlaten en staat het op jongere leeftijd aan arbeid beginnen minder dan in Nederland in een kwaad daglicht”. Uit het eerste concept van het Sardes rapport heb ik destijds de onderstaande tabel 7 overgetypt71. Het is niet duidelijk waarom deze tabel op last van OCW is geschrapt. Naar verluid had Sardes cijfers gebruikt die voor Nederland afwijken van de officiële cijfers. Ik ben echter van mening dat Sardes juist heeft gehandeld. Bij internationaal-comparatieve analyse gaat het niet om het correct rapporteren van cijfers, maar om het gebruiken van cijfers ten behoeve van een beter begrip van wat er aan de hand is (zie deel III van dit rapport). Je wilt iets leren. Bijgevolg gaat het er niet primair om of de cijfers op zichzelf correct zijn, maar of ze voor de verschillende landen op vergelijkbare wijze zijn bepaald. Tabel 7 leidt tot een tamelijk belangwekkende conclusie. Tabel 7: Middellange termijn ontwikkeling van het % 20-24 jarigen met ISCED-3 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 NED 68 70 72 73 72 72 73 75 74 BEL 76 78 80 80 80 81 79 81 81 82 DUI 83 79 75 75 75 75 74 73 73 73 FRA 78 79 75 76 79 80 82 82 82 81 80 VK 75 76 77 77 78 76 ZWE 88 86 87 88 86 85 86 87 86 86 OOS 79 81 82 84 85 85 84 85 83 86

2005 75 80 83 77 88 86

Het beeld dat tabel 7 te zien geeft is opvallend: er is weinig variatie binnen de horizontale cijferreeksen, en veel variatie tussen die cijferreeksen. Soms kan een tabel of figuur het beste geanalyseerd worden door te kijken naar wat er niet te zien is. Het had bijvoorbeeld zo kunnen zijn dat de cijfers van de respectieve landen onafhankelijk van elkaar wild op en neer bewogen. De grafische representatie daarvan was een soort spaghetti geweest, en de conclusie zou hebben geluid dat er geen zinnig woord te zeggen valt over de indicator. Dat beeld zien 70

De aanhalingstekens zijn door de auteurs aangebracht. Ik meen me te herinneren dat de oorspronkelijke cijfers een decimaal kenden. Deze heb ik weggelaten. Mogelijk heb ik ook oudere data weggelaten die een artificiële trendbreuk lieten zien als gevolg van een definitieverandering.

71

100

we dus niet. Er had ook sprake geweest kunnen zijn van golfbewegingen met een gelijke fase. Dat zou gewezen hebben op gevoeligheid van de indicator voor een gemeenschappelijke externe factor, waarschijnlijk de economische cyclus. Dat had ik eigenlijk verwacht, maar dat zien we dus ook niet. We zien evenmin vergelijkbare niveaus voor landen met vergelijkbare PISA-resultaten; attainment hangt dus niet af van achievement, zoals we reeds in het voorwoord zagen. Wat we wel zien zijn grote verschillen tussen landen – onafhankelijk van leerprestatie of beroepsgerichtheid - zonder noemenswaardige beweging binnen landen. Daaruit kan je maar een conclusie trekken: dit is een eigenlijk structuurindicator. Het aantal jongeren dat een diploma op ISCED-3 ontvangt is van geen enkele dynamische factor afhankelijk, maar is het simpel gevolg van een keuze die een land maakt. Tabel 7 zegt eigenlijk dat de indicator beleidsresistent is. Je kan het getal wel omhoog of omlaag krijgen, maar alleen door de keuze aan te passen die je eerder gemaakt hebt, oftewel door het veranderen van de structuur en eventueel het paradigma. Figuur 10 van het rapport Onderwijsprofiel van Nederland (OCW, 2005) lijkt op het eerste gezicht een wat ander beeld te geven. In deze figuur wordt op basis van de opleidingsniveaus van de bevolking tot en met 65 jaar als het ware 40 jaar teruggekeken in de tijd. Optisch is er dan wat meer dynamiek maar dat komt vooral door de indeling van de assen, en voor de rest door de gestage en autonome stijging van opleidingsniveaus die je nu eenmaal altijd hebt. Het enige land dat daadwerkelijk een quantum leap maakt is Finland, en dat heeft alles te maken met de structuurwijziging die dit land heeft doorgevoerd. Finland streefde niet naar hogere attainmentniveaus, het koos ervoor. In een eerdere poging mijn denkbeelden te toetsen ben ik een jaar of twee geleden naar Parijs afgereisd om navraag te doen bij enkele medewerkers van de OESO. Ik was toen nog in dienst van OCW maar heb de reis in eigen tijd en met eigen geld gemaakt omdat ik geen zin had in bureaucratische vragen over wiens rol het nou precies is om deze missie te ondernemen. De reden om juist de OESO te bezoeken is dat dit de organisatie is die jaren geleden de mantra in de wereld heeft gebracht als zou een diploma op ISCED-3 niveau cruciaal zijn voor een intrede in het arbeidsproces. De EU heeft dit vervolgens overgenomen van de OESO, zoals men in Brussel alles overneemt van de OESO bij gebrek aan eigen denkkracht. Aan al mijn gesprekspartners heb ik eerst gevraagd of andere OCW-ers mij waren voorgegaan. Dat zou niet vreemd zijn geweest, want uiteindelijk berust het beleid ten aanzien van het “voortijdig” schoolverlaten op die ene OESO-mantra, en gelet op de investeringen in dit beleid zou het van zorgvuldigheid getuigen om de juistheid van die mantra goed te checken bij de componisten ervan. Dat bleek niet het geval; ik was de eerste Nederlander die navraag kwam doen. De volgende vraag was of zij de mantra kenden en onderschreven (in alle gevallen was het antwoord bevestigend) en de laatste vraag was of zij ook wisten wat de wetenschappelijke basis voor de mantra was. Daarop wist slechts een medewerker het antwoord. In de late jaren 1980 was er een Jobs Study verschenen – dit is een publicatie van de OESO divisie van employment en social affairs, dus niet eens van de onderwijsdivisie – die inderdaad op dat moment een sterk effect liet zien van ISCED-3. Dat was bovendien een redelijk exclusief effect; je zag het minder bij andere ISCED-niveaus. Op mijn tegenwerping dat je dit exclusieve effect nu in ieder geval niet meer ziet, kwam geen helder antwoord.

101

Tijdens een lunchgesprek met een van de eerdere gesprekspartners vroeg deze of ik een geheim kon bewaren. Ik antwoordde dat ik nog nooit van mijn leven iets in de doofpot heb gestopt. Deep Throat bleef echter aandringen, en ik gaf aan dat ik bereid was mijn bron te beschermen. Daarop keek hij even om zich heen en fluisterde dat de VS (die de OESO goeddeels bekostigen) de laatste jaren druk uitoefenen op het handhaven en benadrukken van de mantra. Door de verarming in de binnensteden gaat namelijk het niveau van zowel de highschool als het basisonderwijs achteruit. Dat leidt zelfs tot een toenemend analfabetisme. De VS hebben nu een tweesporen strategie. Ten eerste spant men zich in om de leerprestaties te verhogen, onder meer door het agressieve benchmarking programma “no child left behind”. Ten tweede wordt getracht de dalende trend in de highschool deelname te keren. Immers, bij een zeer laag eindniveau van de basisschool leren jongeren pas op de highschool lezen, schrijven en rekenen. Dus als die jongeren de highschool niet afmaken kunnen zij zelfs geen pizza’s bezorgen, want wie geen straatnamen kan lezen of quattro stagioni’s kan afrekenen, is zelfs voor dat beroep niet inzetbaar. Daarom is het in de VS daadwerkelijk juist dat een ISCED-3 diploma een belangrijke voorwaarde is voor een intrede in het arbeidsproces. Om nu de dalende trend in het percentage highschool abituriënten te keren zoeken de VS externe legitimatie bij de internationale denktank OESO72. Zich waarschijnlijk niet bewust van deze achtergrond nam de EU de mantra over, en nu beheerst deze mantra ook de beleidsagenda in het land van de weergaloze dubbelprestatie. Later kreeg ik van een andere OESO-medewerker het verhaal in grote lijnen bevestigd. De gedachte dat jongeren in Nederland niet inzetbaar zouden zijn voor arbeid als ze geen ISCED-3 diploma hebben, mist dus elke grond. Er zijn boekenkasten vol geschreven over de kunstmatige opdrijving van kwalificatie-eisen, maar we kunnen de zaken ook met ons gezond verstand benaderen. Neem bijvoorbeeld de postbode, een niet weg te denken verschijning in ons straatbeeld. De kerncompetenties van een postbode zijn (i) het kunnen lezen van een adres, (ii) het kunnen inwerpen van de brieven, en (iii) het zich wandelend of fietsend kunnen verplaatsen tussen de adressen. Iedereen weet dat alleen de eerste van deze drie kerncompetenties door middel van onderwijs verworven kan worden, en wel in het basisonderwijs, oftewel ISCED-1. Men kan tegenwerpen dat juist postbodes wel degelijk weg te denken zijn. Sterker, ze worden al volop weggedacht, met name door de profeten van het internet die voorzien dat de postbodes het af zullen leggen tegen elektronische vormen van post. Bovendien worden hun salarissen aangetast door de mondialisering van de arbeidsverhoudingen. De vraag is echter met welke onderwijsstrategie de postbodes het best gediend waren geweest. Met nog eens een paar jaar extra doorleren voor het diploma Middelbare Postbezorging, met inwerptechniek als hoofdvak en een scriptie over de dienstfiets? Of met generiek onderwijs gevolgd door een toegankelijk en effectief stelsel voor lifelong learning, waarin doodlopende carrièrelijnen verlegd kunnen worden naar meer perspectiefrijke sectoren?

72

Het is niet ongebruikelijk dat de OESO zich leent voor legitimatie van binnenlandse politieke doelen van lidstaten. Als lid van een visitatiecommissie in het kader van de eerder genoemde school-to-work-transition review nam ik ooit waar dat een OESO-medewerker aan een bewindspersoon van het bezochte land vroeg wat zij graag uit de review zag komen.

102

Een niveau hoger, op ISCED-2 niveau, ligt het VMBO-diploma. Dit wordt door de politie als opleidingseis gehanteerd bij de werving en selectie van agenten. Ook dit is een doordenkertje: het ene ministerie van de Staat der Nederlanden stelt zich op het standpunt dat mensen die slechts een VMBO-diploma hebben ongeschikt zijn voor beroepsarbeid en geneigd zijn tot criminaliteit en radicalisering73, terwijl een ander ministerie van diezelfde overheid deze mensen juist in dienst neemt om criminaliteit en radicalisering te bestrijden. Zelf heb ik enkele tientallen studenten personeelsmanagement begeleid in een duale opleiding, en aan enkele honderden van hen college gegeven. Geen van hen beschikt over geprefabriceerde ideeën over een opleidingsniveau dat de absolute drempelwaarde zou zijn voor welke baan dan ook. Zij stellen de opleidingseis per geval vast, op basis van een tamelijk redelijke inschatting van wat nodig is voor de functie. Vervolgens schroeven ze die eis een beetje op bij een ruime arbeidsmarkt en laten de teugels een beetje vieren bij een krappe arbeidsmarkt. Er is massaal gepromoveerd op dit fenomeen, maar liever vertel ik een verhaal om dit punt te illustreren. De zojuist genoemde duale opleiding personeelsmanagement was bestemd voor volwassen studenten. De oudste van hen had als jongste bediende bij een havenbedrijf gewerkt, en had nog de tijd van de hoogconjunctuur in de jaren 1960 meegemaakt. Sinds die periode is de arbeidsmarkt in Nederland nooit meer zo krap geweest. Tijdens een werkcollege over arbeidsmarkt en economie vroeg ik hem daarover te vertellen. Hij schetste dat de vraag naar personeel zo nijpend was geworden, dat iedereen vrijwel automatisch werd aangenomen. Als de portier meldde dat een sollicitant was gearriveerd, nam de personeelschef niet eens meer de moeite voor een gesprek. Hij riep slechts vanachter zijn bureau: “heeft-ie een jas?”. De portier had zich doorgaans op die vraag voorbereid en als het antwoord positief was kon de sollicitant meteen aan de slag. De overige studenten, overwegend jonge professionals, herkenden de boodschap van het verhaal, maar snapten niet waarom er nou juist naar een jas gevraagd werd. De uitleg was dat het hebben van een jas werd opgevat als een indicatie van een minimum aan maatschappelijke integratie. Je kon landlopers en stationslapers op die manier uitsluiten. Weliswaar is een jas geen volmaakte predictor van menselijke waardigheid – Ghandi had bijvoorbeeld geen jas en Hitler had er meerdere – maar je kon het bezit ervan snel vaststellen, en daar ging het om. Na dit verhaal barstte de groep los en werden tal van ervaringen uitgewisseld betreffende enerzijds verregaande concessies wat betreft functie-eisen bij een krappe arbeidsmarkt, en anderzijds ver opgeschroefde functie-eisen bij een ruime markt. De docent verloor de controle over het leerproces volledig, want hij zat al die verhalen driftig neer te pennen. Later heb ik nog bij studenten navraag gedaan over de datum van hun ervaringen. Op grond daarvan heb ik de niet verrassende conclusie getrokken dat er een perfect verband was tussen enerzijds de hoogte of laagte van functie-eisen en anderzijds de schaarsteverhoudingen op de arbeidsmarkt respectievelijk de economische cyclus. Echter, aan de vergadertafels in de polder, waar onderwijs en beroepenveld elkaar ontmoetten, ging al dat tumult volledig voorbij. Gedurende de periode die mijn analyse bestreek werden de eindtermen van het onderwijs alleen maar opgeschroefd. 73

Zie de nota Aanval op de Uitval, pagina 1.

103

De relevantie van bovenstaand verhaal ligt in de verwachting dat de tijden van krappe arbeidsdeelmarkten weer terugkeren, maar dan min of meer structureel. Als we over een paar jaar over de credit-crisis heen zijn, zal het voor lange tijd afgelopen zijn met de jo-jo beweging op de arbeidsmarkt. Weliswaar zal de economie als zodanig zich na de credit-crisis wel weer sinus-gewijs blijven gedragen, maar vanaf pakweg 2012 zullen demografische ontwikkelingen ervoor zorgen dat de potentiële beroepsbevolking voor het eerst in het industriële tijdperk in absolute zin zal krimpen, en dat deze krimp de conjunctuurgerelateerde schommelingen op de arbeidsmarkt gaat overstemmen. Verwezen kan worden naar het rapport “Structurele bevolkingsdaling: een urgente nieuwe invalshoek voor beleidsmakers” door W. Derks (UM) 74. Deze betoogt met overtuigingskracht dat de demografische omslag uniek is in de geschiedenis en dat beleidsmakers op alle terreinen hun paradigma’s – die sinds mensenheugenis geënt zijn op groei van de bevolking – moeten herzien. Men zou kunnen overwegen Derks uit te nodigen een dergelijk rapport ook voor OCW en SZW te schrijven. Een verplichte demografische check op alle belangrijke beleidsdocumenten is ook een idee. In 1965 fungeerde het geverifieerde bezit van een jas als startkwalificatie. Die tijd komt niet meer terug. Ook al zal de arbeidsmarkt na de credit-crisis snel krapper worden, werkgevers zullen hoe dan ook (i) een diploma basisschool eisen omdat er vrijwel geen banen meer zijn waarvoor je niet tenminste basiscompetenties nodig hebt, en (ii) daarenboven een VMBOdiploma eisen om de eenvoudige reden dat er zo weinig jongeren zijn die dat diploma niet hebben, dat het missen van dit diploma als een stigma gaat werken. Wie het VMBO-diploma niet heeft, laadt de verdenking op zich van maatschappelijke onaangepastheid - net als de mannen zonder jas van veertig jaar geleden – en kan daarmee een baan mislopen, ook al zou men voldoende competenties hebben om die baan goed te kunnen vervullen. De conclusie luidt dat er goede argumenten zijn om jongeren ertoe aan te sporen om tenminste het VMBO-diploma te behalen. Verder doorleren naar ISCED-3 niveau is om meerdere redenen eveneens een goede zaak (persoonlijk voordeel; doorstroom naar hoger onderwijs), maar kan niet gemotiveerd worden op basis van een werkloosheidsrisico bij uitstek.

74

Geschreven in opdracht van de Raad voor Verkeer en Waterstaat

104

20. ACTIEVE STIGMATISERING Wanneer men de term “actieve stigmatisering” intypt in een zoekmachine zal men weinig relevante feedback krijgen. Het is geen bestaand begrip maar een bedenksel van de auteur van dit rapport. Als ik door middel van dit rapport een ding zou mogen bereiken, dan zou ik wensen dat OCW zich bewust wordt van deze actieve stigmatisering, en ermee ophoudt. De betekenis van het woord stigmatisering tout court is alom bekend. Er zijn groepen in de samenleving die zich onderscheiden door uiterlijke en andere kenmerken, en het kan gebeuren dat brede lagen van de bevolking bepaalde negatieve eigenschappen gaan toedichten aan alle mensen die dergelijke kenmerken vertonen. Die mensen kunnen daar zwaar onder leiden. Stigmatisering is doorgaans een spontaan proces. Een passief proces, zo men wil. Het idee dat een bepaalde groep niet OK is, ontstaat ergens in de samenleving, en langzaam breidt het zich uit, als een kankergezwel. Doorgaans is het de rol van overheid om zo’n proces tegen te gaan en de cohesie in de samenleving te bevorderen. Voor het onderwijs is die rol zelfs officieel vastgelegd. Een jaar of tien geleden heeft een mondiale commissie onder leiding van Jaques Delors vier hoofddoelstellingen van onderwijs geformuleerd, en een daarvan was “learning to live together”. Later kwam een OESO-project genaamd DeSeCo tot vrijwel dezelfde conclusie; men sprak van samenwerken en samenleven in heterogene groepen. De conclusies van Delors zijn door Nederland formeel onderschreven. Nu is “learning to live together” altijd een wat lastige opgave in onderwijssystemen die juist helemaal zijn ingericht op het stelselmatig schiften en scheiden van groepen jongeren. Er zijn mensen die stellen dat dergelijke verouderde onderwijssystemen in strijd zijn met internationale verdragen. Maar in dit opzicht is Nederland niet uniek. Zoals we in hoofdstuk 2 zagen zijn er in onze directe omgeving nog altijd een paar van dergelijke stelsels te vinden. Wat Nederland echter volstrekt uniek maakt, is dat de overheid (nog los van de aard van het onderwijssysteem) actief de stigmatisering van bepaalde groepen bevordert. Ik weet niet wat ik meemaak. Niet alleen in de beslotenheid van de interne beleidsontwikkeling binnen het departement, maar ook in elke externe uiting over “voortijdig” schoolverlaten – of het nu gaat om publicitaire uitingen of formele nota’s en brieven aan het Parlement – wordt steevast melding gemaakt, vaak al in de aanhef, van “het feit” dat jongeren zonder startkwalificatie sterker geneigd zijn tot criminaliteit en radicalisering. Voor de goede orde: het gaat hier niet om het aanwakkeren van reeds bestaande vooroordelen, maar om het initiëren van nieuwe, door het in alle openheid beschadigen van jongeren wier enige bewezen zonde is dat zij geen diploma op ISCED-3 niveau hebben. Een paar jaar geleden had de gemiddelde Nederlander geen flauw benul wat überhaupt een startkwalificatie is, laat staan dat men dacht dat het niet hebben daarvan gedragseffecten zou hebben als het stelen van auto’s of het gooien van bommen. En zelfs in van de meest obscure clubjes in de samenleving was er nog nooit iemand op het idee gekomen om jongeren zonder VWO, HAVO of MBO-2 als zodanig tot subject van haatzaaierij te maken. Dat het niet

105

behalen van een bepaald diploma zou leiden tot crimineel of radicaal gedrag is dan ook radicale onzin, zoals hieronder blijkt. Als er tussen variabelen A en B een statistisch verband bestaat, betekent dat nog niet dat het tevens oorzakelijk van aard is. Er kan namelijk sprake zijn van een zogenoemde spurred relation. Een klassiek voorbeeld in de sociale wetenschappen betreft de discriminatie van Afro-Americans. Ooit brachten racisten in de VS naar voren dat zwarte Amerikanen crimineler zijn dan witte, want dat hadden ze zelf in de statistieken gezien. Als je het aantal zwarte criminelen deelde door het totaal aantal zwarte Amerikanen, kreeg je namelijk een hoger percentage dan wanneer je datzelfde deed voor de witten. Mensen met een wat hoger IQ wierpen tegen dat armoede wel eens de verklarende factor kon zijn in plaats van etniciteit. En inderdaad, als je de zwarten zowel als de witten onderverdeelde in arm en rijk, dan bleek dat arme zwarten niet crimineler waren dan arme witten. Er wáren alleen veel meer arme zwarten, en dat verklaarde het gegeven van het hogere percentage criminele zwarten overall. We zeggen in zo’n geval dat je moet “corrigeren” of “controleren” voor de factor armoede om te bezien of het verband tussen etniciteit en criminaliteit nog stand houdt. Terug naar Nederland. Als je traceert wat de oorzaken zijn voor criminaliteit, dan kom je tot een complex van elkaar versterkende factoren. Een laag ouderlijk opleidingsniveau vergroot het risico. Een laag ouderlijk inkomen eveneens. Ook de eventuele werkloosheid van de ouders draagt niet bij tot een mooi socialisatieproces, zeker als de grootouders ook al inactief waren. Eenoudergezinnen zijn een faalfactor. Een traditie van criminaliteit onder familieleden en/of peers is rampzalig. Et cetera. Als deze factoren zich in combinatie voordoen – en dat gebeurt nogal eens – ontstaat er een aanzienlijke kans op een criminele carrière. Als we vervolgens de oorzaken traceren van het zeer vroeg verlaten van het onderwijs, dan komen we ongeveer op datzelfde complex van factoren uit. Het is dus nogal wiedes dat een lager opleidingsniveau vaker samengaat met criminaliteit zijn dan met een hoger; beide verschijnselen hebben dezelfde oorzaak. Maar nu gaan we dus een beleidsinterventie plegen. We zetten grote druk op het op school blijven tot het niveau ISCED-3 is behaald. We moeten bedenken dat het VMBO en het MBO bevolkt worden door overwegend beste, brave, soms zelfs een beetje saaie en nerdy jongeren, die werkelijk geen enkel kwaad in de zin hebben. Ze verlangen weinig anders van het leven dan een baan, een gezin en gelukkig worden, en ze behoren tot de best opgeleide populatie ter wereld zoals we in hoofdstuk 3 zagen. De uitvallers onder hen zijn gestratificeerd. Degenen die op een haar na uitvallen omdat ze het net niet redden in ons extreem selectieve stelsel, zijn degenen die je het ook gemakkelijkst binnenboord houdt wanneer je daar nog wat extra pressie op zet. Dit zijn niet de potentiële criminelen. Dan komen degenen die het bewust voor gezien houden omdat ook zonder diploma al een mooie baan kunnen krijgen. Daarmee zou je gemakkelijk contact kunnen houden door middel van lifelong learning arrangementen, en ook deze jongeren zijn niet tot alle kwaad geneigd. Pas op het einde van de rit kom je uit bij die kleine groep jongeren uit die gedurende de pakweg 16 jaar dat ze op deze wereld zijn alle factoren over zich heen hebben gekregen die bijdragen aan criminaliteit: laagopgeleide ouders, een context van werkloosheid en criminaliteit, incomplete gezinnen, et cetera. Deze jongeren zijn in hoge mate interventie-

106

resistent, want het is een heel leger van professionals al 16 jaar niet gelukt hen in het gareel te krijgen. Maar stel nu dat we er op miraculeuze wijze in slagen om enkelen van hen op school te houden. Dan is het evident dat we daarmee die 16 jaar van meervoudige achterstanden niet wegpoetsen. Het is daarom onzinnig te suggereren dat je door het tegengaan van het vroegtijdig schoolverlaten de criminaliteit bestrijdt. Dit zou te vergelijken zijn met de redering dat mensen met brillen doorgaans slecht kunnen zien, en dat je hen dus de bril moet afpakken als je wilt dat hun gezichtsvermogen herstelt. Anders gezegd, deze kleine groep jongeren heeft daadwerkelijk een probleem en geen schijnprobleem, maar het is wel een maatschappelijk en geen onderwijsprobleem. En vooral: het vroegtijdig verlaten van het onderwijs is een gevolg van dat maatschappelijke probleem en geen oorzaak. Bij het wegnemen van de maatschappelijke oorzaken kan een onderwijsministerie slechts een beperkte rol spelen, en dan met name waar het gaat om early childhood development (zie hoofdstuk 14).

De redenering dat het vroegtijdig schoolverlaten bijdraagt aan jeugdwerkloosheid criminalisering en radicalisering is dus onzinnig, maar begint niettemin als een self-fulfilling prophecy te werken. Die redenering begon als een hersenspinsel van OCW, alwaar men de kunst van de beleidsanalyse verleerd lijkt te zijn, maar hij begint nu reële vormen aan te nemen als gevolg van het herhaaldelijk en openlijk beschadigen van jongeren zonder ISCED3 diploma door ons ministerie. Ik heb de eerste personeelsfunctionarissen al gesproken die nu inderdaad geen jongeren meer willen aannemen zonder minimaal een MBO-2 diploma. En de beste manier om radicalisering aan te wakkeren, is door van overheidswege te verklaren dat elke jongere die een bepaalde leerprestatie niet levert een gevaar voor de samenleving is, terwijl velen die leerprestatie eenvoudigweg niet kunnen leveren (zie het hiernavolgend hoofdstuk). Als we het Nederlands beleid van actieve stigmatisering zouden willen benchmarken, dan is het interessant om wederom te gaan shoppen in de linkerbenedenhoek van figuur 3. Daar vinden we immers de drie landen die de laagste leerprestaties paren aan de geringste mate van beroepsgerichtheid, en waar er dus tenminste nog een economisch belang zou kunnen bestaan bij een verhoogde pressie op scholieren. In Ålesund vinden we onze jonge vriend weer terug. Met hem zijn we snel klaar. Of hij nu in de gothic of in de deathmetal is, en of hij autochtoon of allochtoon is, hij behoeft noch van de Noorse samenleving noch van de Noorse overheid te vrezen voor actieve stigmatisering. Voor hem staat een fantastisch stelsel van lifelong learning voorzieningen gereed om hem in notime weer deel te laten uitmaken van de best-presterende workforce uit de IALS studie. Minder idyllisch is het gesteld met de zojuist genoemde zwarte bevolking van de VS. Hun geschiedenis wordt gekenmerkt door zware beproevingen, en nog altijd behoren hun problemen niet tot het verleden. Wel hebben zij zich georganiseerd, en hebben zij krachtige anti-discriminatiewetgeving afgedwongen. Het is in de VS ondenkbaar dat er – naar analogie van “het Marokkanendrama” – in opdracht van een overheidsinstantie een boek zou verschijnen met als titel “The Afro-American Disaster”. Zo’n boek zou daar hoogstens

107

clandestien kunnen circuleren in duistere kringen en clans. En als zou blijken dat er overheidsdienaren bij betrokken zijn, dan zou het leiden tot een Disaster-gate, gevolgd door een kettingreactie van ontslagen tot op het hoogste niveau. De VS is in dat opzicht een beschaafd land. Het derde en laatste land in de linkerbenedenhoek is Spanje. Toevallig is dat ’s werelds belangrijkste bestemmingsland van Marokkaanse arbeidsmigranten. Ook hun situatie leent zich niet voor idealisering, want ook na Franco’s dood zijn er nog veel Spanjaarden met een hekel aan mensen met een net iets donkerder huidskleur dan zijzelf. De aanslagen in de hoofdstad hebben de zaak er niet eenvoudiger op gemaakt. Tot hevige onlusten kwam het enkele jaren geleden in El Ejido, een middelgrote stad in de kuststrook nabij Almeria waar vele Marokkanen onder erbarmelijke omstandigheden werken in plastic landbouwkassen. Toch kiest de Spaanse overheid er niet voor om flexibel mee te bewegen met de sentimenten in de tapasbar. Niets is mijn bekend van een Spaans onderwijsministerie dat bestaande vooroordelen aanwakkert en nieuwe creëert. Onze Spaanse collega’s opereren vanuit een sterk bewustzijn dat onderwijs bij uitstek de factor kan zijn die Spanje over de achterstand heen kan helpen die onder Franco is ontstaan, en daarbij laten zij zich zien als nieuwsgierige professionals die altijd actief op zoek zijn naar best-practices in het buitenland. Je hoeft hen niet uit te leggen wat een spurred relation is. Zelf ben ik opgegroeid in de slachthuisbuurt te Schiedam, onder de rook van WiltonFeijenoord. Momenteel zijn de wijk, het slachthuis en de scheepswerf van de aardbodem verdwenen, en in de jaren van teloorgang die daaraan voorafgingen had Schiedam de slechtste sociale indicatoren van Nederland. Een lange hete zomer eindigde een paar jaar geleden met een kermismoord en een slagveld; gedurende enkele dagen was Schiedam het El Ejido van het noorden. De reden dat ik nog steeds niet crimineel ben, is dat er zelfs in de zwakste wijken veel mensen zijn – een grote meerderheid zelfs – die niet veel meer van het leven verlangen dan een faire kans om op een eerlijke manier je brood te verdienen. Het was anders afgelopen met mij en mijn vrienden als het Schiedams gemeentebestuur te pas en te onpas had uitgekraamd dat kinderen uit de Slachthuisbuurt geneigd zijn tot criminaliteit en op latere leeftijd niet willen deugen als arbeidskracht. Gelukkig is dat allemaal niet gebeurd, en daarom ben ik nu in de positie om figuur 16 te introduceren, die ik heb ontleend uit een SCP-rapport uit voorjaar 2006. De figuur bestrijkt de economische cyclus die verliep tussen een baisse rond 1995, een hausse rond 2001, en de aanloop naar wederom een baisse. Voor autochtonen en voor de vier grootste groepen allochtonen wordt de ontwikkeling van de werkloosheid in kaart gebracht. In alle gevallen loopt die zoals verwacht tegengesteld aan de economische cyclus, maar de mate waarin de werkloosheid reageert op de conjunctuur vertoont dramatische verschillen voor de respectieve groepen. Autochtonen hebben vrijwel nergens last van; de pijn van de werkloosheid wordt vrijwel volledig afgewenteld op allochtonen.

108

Figuur 16: werkloosheid en conjunctuur naar etniciteit 1994-2005

Men kan en moet tegenwerpen dat (i) het beeld dat figuur 16 te zien geeft weliswaar diep treurig is, maar zich wellicht ook in het buitenland voordoet, en (ii) dat men dient te controleren voor opleidingsniveau. Maar als we dat doen, krijgen we de klap van ons leven. Figuur 17 is overgenomen uit het zogenoemde YALLE rapport van de OESO. De afkorting staat voor young adults with low levels of education, en deze studie is een uitvloeisel van de eerder genoemde Thematic Review of the Transition from Initial Education to Working Life, waaraan Nederland helaas niet meedeed. Wij hebben echter actief meegewerkt aan dit YALLE rapport, en onze data zijn er goed in verwerkt. De hieronder weergegeven figuur is misschien wat lastig te lezen, en voor wie prijs stelt op een technische uitleg verwijs ik naar het rapport El Niño (p 42-43). Een meer inhoudelijke toelichting volgt na de figuur.

109

Figuur 17: % werkzame jongvolwassenen, naar leeftijd en educational status

We kijken eerst even naar andere landen om een gevoel te krijgen voor deze figuur. Zo zien we een fraai gecomprimeerd beeld voor Zweden en de drie mediterrane landen. Hier hebben jongeren vrijwel gelijke kansen op werk, ongeacht huidskleur en opleiding. In deze groep bevindt zich Spanje, dat toch grote aantallen laag- en ongeschoolde immigranten kent vanuit Latijns Amerika, de Maghreb en de Sahel. We zien een interessant patroon in Groot-Britannië en Duitsland, waar de werkloosheid in het algemeen hoog is, maar waar de wat meer afgetekende verschillen voornamelijk verband houden met opleidingsniveau en nauwelijks met afkomst. Dit zijn kenmerken van landen die streng-meritocratisch zijn maar niet racistisch, ondanks de aanwezigheid van grote groepen allochtonen. Onlangs werd bekend dat aanzienlijke aantallen Nederlandse allochtonen uitwijken naar het VK, en daar een sterke impuls geven aan de locale economie. We zien daarentegen een gapende etnische kloof in Nederland. Zelfs als jongeren die in het buitenland geboren zijn het voor elkaar boksen om in het meest selectieve onderwijsstelsel ter wereld het ISCED-3 niveau te bereiken, is hun kans op werk niet groter dan die van autochtonen zónder dat diploma. Relatief gezien hebben jongeren zonder “startkwalificatie” nergens zo’goede kans op werk als juist in Nederland, zolang ze maar autochtoon zijn.7576 75

Deze conclusie trekken we op basis van de positie van de bij Nederland behorende halve cirkel. In absolute zin staat dit symbool alleen in Portugal en Chile hoger dan in Nederland. Nemen we echter de algemene tendentie binnen figuur 17 in aanmerking, dan steekt Nederland er samen met België het verst bovenuit. 76 Allochtoon wordt gedefinieerd als “in het buitenland geboren”. In Nederland wordt doorgaans een afwijkende definitie gehanteerd, die ook jongeren insluit waarvan minstens een van de ouders in het buitenland geboren is. We kunnen gevoeglijk aannemen dat het beeld dat figuur 17 niet gunstiger zou worden wanneer we de Nederlandse definitie zouden toepassen.

110

Er zij nog op gewezen dat figuur 17 is gebaseerd op data van 2002. De politieke gebeurtenissen in datzelfde jaar kunnen onmogelijk grote invloed hebben gehad op de Nederlandse uitkomsten. Het betreft hier dus een al jaren bestaande praktijk. Kijken we nog even naar figuur 16, dan zien we dat 2002 een van de drie gunstigste jaren was qua conjunctuur. De kloof tussen autochtoon en allochtoon zou nog aanzienlijk veel groter zijn geweest als figuur 17 gebaseerd was geweest op 2005 (alhoewel dat natuurlijk ook voor andere landen zou kunnen gelden). Vinden we het nog vreemd dat allochtonen soms wat moeilijk te motiveren zijn om door te leren? Figuur 17 haalt het laatste restje legitimatie uit het beleid ten aanzien van het zogenoemde “voortijdig” schoolverlaten. In Nederland worden de arbeidskansen van jongeren bepaald door afkomst, en nauwelijks door diploma’s. Ik weet nog precies waar ik was toen ik deze figuur voor het eerst onder ogen had. Het was op een camping op Terschelling. Ik ben in een verdoofde toestand naar het strand gewandeld. Voor mij lag de zee, achter mij het meest xenofobe land van Europa. Waarschijnlijk heeft geen Nederlandse bewindspersoon deze figuur ooit gezien. Waarom hielden we deze informatie onder de pet toen het YALLE rapport verscheen? Waarom hebben het niet alsnog naar voren gebracht toen het SCP met zijn rapport kwam? Waarom mengt OCW zich nooit meer in het publieke debat? Er moet op gewezen worden dat er in het voorjaar van 2006 niet zo gek veel moed voor nodig was geweest figuur 17 naar buiten te brengen, want tevoren had de premier al lef getoond door fel uit te varen naar het discriminerende gedrag van werkgevers. We hadden de acties die nu langzaam op gang komen – zoals anoniem solliciteren en publiciteitscampagnes – misschien kunnen versnellen. Het lijkt wel alsof zo graag gelijk willen krijgen met onze mantra inzake de noodzaak van een ISCED-3 kwalificatie, dat we informatie achterhouden die deze mantra ondergraaft. Of ligt het veel simpeler en signaleren we dit soort informatie überhaupt niet?

111

21. IN MAROKKO In het debat over de multiculturele samenleving worden jongeren met een Marokkaanse achtergrond vaak genoemd als de probleemgroep bij uitstek. Blijkens figuur 16 is het tevens de groep die bij een minder gunstige conjunctuur de hardste klappen krijgt op de arbeidsmarkt. Het zijn niet alleen de meest extreme politici die met toenemend gemak jongeren met een Marokkaanse achtergrond beschuldigen van deviant gedrag, en er rust geen taboe meer op desavouerend en beledigend taalgebruik. Vaak wordt daarbij een verband gelegd met de schoolprestaties van deze groep die tekort zouden schieten, en impliciet wordt doorgaans aangenomen dat die tekort schietende schoolprestaties verwijtbaar zijn. Met andere woorden, bij een grotere mate van toewijding zouden jongeren met een Marokkaanse achtergrond beter kunnen leren en een langere onderwijsloopbaan kunnen doorlopen. Deze laatste positie wordt in dit hoofdstuk onder de loep genomen. De kernvraag luidt: is het redelijk om (i) te eisen dat álle jongeren met een Marokkaanse achtergrond anno 2007 een diploma op ISCED-3 niveau behalen binnen een onderwijsstelsel dat gekenmerkt wordt door excessieve selectiviteit, en (ii) hen publiekelijk te beschadigen (door hen ongeschiktheid voor arbeid te verwijten, alsmede een neiging tot criminalisering en radicalisering) wanneer zij dat diploma niet behalen? De stand van de kennis ten aanzien van de determinanten van leerprestaties luidt – na een decennialange, verwarrende discussie over de nature-nurture kwestie – dat er (i) een genetische component is die in grote lijnen de grenzen bepaalt waarbinnen de leerprestaties van een individu zullen vallen, en er (ii) een complex van omgevingsfactoren bestaat die medebepalend zijn voor het prestatieniveau dat uiteindelijk behaald wordt. Het is op voorhand evident dat er niets mis is met het genetisch materiaal van mensen van Marokkaanse afkomst. Dit wordt onderstreept door excellente prestaties van Nederlanders met een Marokkaanse achtergrond in wetenschap, bedrijfsleven, politiek en sport heden ten dagen, en eveneens door de belangrijke invloed die in vroeger tijden werd uitgeoefend vanuit het huidige Marokko; het Córdoba van Averrhoës geldt nog altijd als de historische benchmark als het gaat om het vormen van een multiculturele samenleving met optimale synergie tussen de samenstellende delen. Het accent komt dus te liggen op het complex van omgevingsfactoren dat leerprestaties medebepaalt. Voor de analyse daarvan zijn verschillende concepten voor handen. Ik kies voor het concept van de “literate environment”, dat is ontstaan in de wereld van de alfabetisering van volwassenen maar waarin recente inzichten over determinanten van leerprestaties op school (voortkomend uit analyses van TIMSS, PISA en dergelijke) te integreren zijn. De literate environment kan men zich voorstellen als een stelsel van concentrische cirkels, met het lerend individu in het middelpunt. In de binnenste cirkel bevindt zich het gezin, waarbij het opleidingsniveau van de moeder de sterkst bepalende factor is voor de leerprestaties. Daaromheen bevinden zich de extended family en de peer group. De laatste speelt een belangrijke rol voor de mate waarin het individu gemotiveerd wordt tot leren; zoals bekend kan die invloed negatief zijn. In een volgende cirkel bevinden zich de leefomgeving (de buurt, wijkvoorzieningen, jeugdcultuur) en in de buitenste ring bevinden zich maatschappelijke instituties. De meeste daarvan bevinden zich op grote afstand van de

112

leefwereld van het individu (we zeggen dan dat bepaalde groepen geen deelnemen aan het maatschappelijk proces) maar de school neemt een bijzondere positie in omdat het individu hier een zeer groot aantal uren van zijn jonge leven doorbrengt. De school dringt als het ware vanuit de buitenste cirkel door tot de kern van het schema. Van groot belang voor de kwaliteit van de literate environment is nu de mate waarin binnen de respectieve cirkels gebruik wordt gemaakt van basiscompetenties, met name van lezen en schrijven. Maakt het geschreven woord volop deel uit van het leven van alledag, of is het een wezensvreemd element in de omgeving van het individu? En welke plaats neemt de school in binnen de directe omgeving? Zoals bekend is de immigratie van mensen vanuit Marokko enkele decennia geleden op gang gekomen. Een steeds kleiner deel van de jongeren van Marokkaanse afkomst die in Nederland onderwijs volgen is in Marokko geboren. Toch is de literate environment in Marokko zelf nog altijd van belang voor een goed begrip van de leerprestaties van Nederlandse leerlingen van Marokkaanse afkomst. Dit komt omdat immigranten hun literate environment als het ware met zich mee nemen en gedurende enkele generaties min of meer in stand houden. Dit houdt verband met “bonding”. Dit is een vorm van social capital (zie volgende hoofdstuk) die begrijpelijk is en soms zelfs noodzakelijk kan zijn voor het welzijn en welslagen van groepen immigranten. De gezinnen waarin leerlingen van Marokkaanse afkomst opgroeien, hun extended families en peer groups, en ook de buurten waarin zij opgroeien dragen vaak nog het stempel van de Marokkaanse literate environment, en daarmee is de school soms een Fremdkörper dat op een zekere afstand van die leefwereld staat. Mede daarom is het volstrekt normaal dat immigranten aanvankelijk een onderwijsachterstand hebben, en dat het enkele generaties duurt voordat die is ingelopen77. Om die achterstand nader te bepalen heb ik de literate environment in Marokko onderzocht. De analyse is gebaseerd op de volgende inputs: • Informatie verschaft door Said Belkachla en Mohammed Bougroum. Eerstgenoemde is voormalig Marokkaans coördinator van de zogenoemde MLA studie. Dit staat voor Monitoring Learning Achievement, een soort PISA voor het basisonderwijs in de derde wereld. Bougrom is onderwijskundige en daarnaast nationaal coördinator LAMP, oftewel het Literacy Assessment and Monitoring Project dat te vergelijken is met de eerder in dit rapport genoemde IALS studie. • Gesprekken met enkele schoolleiders en leraren in afgelegen delen van Marokko. • Literatuurstudie, met name : o Etude de pays: des options réelles pour les politiques et les pratiques; le Maroc 2005, commissioned paper voor GMR-2006. o Literacy Policies and Strategies in the Maghreb, Comparative perspectives from Algeria, Mauritania and Morocco. UNESCO Maghreb Cluster Office, 2007.

77

De belangrijkste uitzondering betreft die immigranten die bijvoorbeeld op basis van politieke overtuiging hun land zijn ontvlucht. Vaak zijn dit intellectuelen die als betrekkelijke eenlingen het land binnenkomen. Gaat het echter om grotere groepen die vanuit arme landen komen om economische redenen, dan is een zekere onderwijsachterstand onvermijdelijk en dient men daar nuchter – en niet “judgmental” - tegenover te staan.

113

Allereerst is het goed een indicatie te geven van het algemeen ontwikkelingsniveau van een land, omdat dit in sterke mate bepalend is voor de staat van het onderwijs. Het pcGDP van Marokko staat op 1570 US$ (2004, current). Het land maakt deel uit van de statistiek-regio “Arab States” die zich kenmerkt door grote contrasten tussen zeer hoge inkomensniveaus (oliestaten) en betrekkelijk lage, zoals in Sudan, Mauritania en Yemen, waar het pcGDP niet boven de 550 US$ uitkomt. Binnen de Arab States is Marokko te vergelijken met Egypte en Syrië maar het blijft achter bij Algerije en Tunesië. Echter, indien we Marokko met Afrikaanse landen vergelijken, dan steekt een pcGDP van 1570 US$ daar zeer gunstig bij af, mits we enkele Afrikaanse landen buiten beschouwing laten die uitzonderlijk hoge inkomsten genieten uit toerisme en grondstoffenwinning. Er is met name een groot verschil ten opzichte van de overwegend “land-locked” Sahel landen even ten zuiden van Marokko. De gunstige geografische ligging van Marokko heeft daar mee te maken; deze heeft in het verleden macht en welvaart gebracht en wordt ook nu gezien als een mogelijke motor van de economie. Het verband tussen het algemeen ontwikkelingsniveau van Marokko en de staat van het onderwijs wordt zichtbaar in onderstaande figuur 18. Hierin is de eerstgenoemde variabele geïndiceerd door het aantal mensen dat van minder dan 2 US$ per dag leeft (verticaal), en de tweede door de adult literacy rate (horizontaal). Dat het verwachte verband zich inderdaad voordoet (groene regressielijn) is niet verrassend, en in zo’n geval zijn het juist de uitzonderingen die interessant zijn. Als we vanuit de observaties denkbeeldige loodlijnen trekken naar de regressielijn, dan is de loodlijn van Marokko het langst. Met andere woorden: in geen van de ontwikkelings- en transitielanden die in figuur 18 zijn opgenomen blijft het onderwijs zover achter bij wat men op grond van de welvaart zou mogen verwachten, als juist in Marokko. In het zesmaal zo arme Uganda (pcGDP: 250 US$) kunnen 20% meer volwassenen lezen en schrijven dan in Marokko. Figuur 18: ontwikkelingsniveau en staat van het onderwijs

Als we verder willen inzoomen op Marokko zelf komen we bijvoorbeeld figuur 19 tegen. Deze bevat wederom adult literacy rates, met breakdowns naar gender en naar urban/rural. We zien grote verschillen tussen stad en platteland – dat in Marokko allesbehalve plat is – en

114

eveneens tussen man en vrouw. De combinatie van deze twee dispariteiten produceert zeer lage niveaus van geletterdheid onder vrouwen in rurale gebieden. In verband met het zogenoemde Islamdebat is het misschien interessant om te weten dat dergelijke gender-gaps (i) in de hele derde wereld te vinden zijn, (ii) weinig te maken hebben met godsdienst, en (iii) alles te maken hebben ontwikkelingsniveau. Ook in Nederland kenden we grote verschillen tussen man en vrouw toen welvaart en onderwijs op hetzelfde peil stonden als nu in Marokko. Figuur 19: Geletterdheid in Marokko naar geslacht en locatie (2005)

Wie onderzoek doet naar de achtergronden van het beeld dat in figuur 19 naar voren komt, krijgt een rijkdom aan verhalen te horen. Een daarvan is bijvoorbeeld dat er in afgelegen delen van Marokko wel degelijk wordt geprobeerd alfabetiseringscursussen voor vrouwen op te zetten. Die mogen echter alleen door vrouwen gegeven worden. Probleem is dat je op zijn minst zelf geletterd moet zijn om zo’n cursus te kunnen geven, en juist in de gebieden waar de nood van het analfabetisme het hoogst is zijn er te weinig vrouwen die zich kwalificeren voor zo’n rol. Het alternatief is dat men docentes rekruteert vanuit andere gebieden maar ten eerste is het voor die vrouwen onaantrekkelijk om zich voor enige tijd in de afgelegen gebieden te vestigen, ten tweede is het van belang onderwijs te kunnen verschaffen in de lokale taal die door de analfabete vrouwen wordt gesproken, en ten derde is het breed geaccepteerd dat cursussen context-specifiek moeten worden vormgegeven om effectief te zijn (bijvoorbeeld door koppeling aan “life skills” of microkrediet), hetgeen vraagt om lokale docentes. Dergelijke verhalen zijn bepaald niet uniek als het gaat om onderwijs in de derde wereld, maar ze komen doorgaans naar voren vanuit landen met veel lagere inkomensniveaus dan Marokko, of vanuit regio’s die geteisterd worden door gewapend conflict of natuurrampen. Anders gezegd: deze verhalen verwacht met niet uit een betrekkelijk stabiel land met een pcGDP van 1570 US$, en dit wijst op scherpe tegenstellingen tussen arm en rijk, stad en rurale gebieden, kuststreek en achterland. En aangezien veel Marokkaanse immigranten afkomstig zijn uit arme families uit rurale gebieden in het achterland, zou een zekere mate van begrip en respect voor deze groepen op hun plaats zijn. In het kader van de research voor het Global Monitoring Report van 2006 (waaruit figuren 18 en 19 zijn gekopieerd) is een historische analyse gemaakt van de wijze waarop “literate societies’ zich in de westerse wereld hebben gevormd. Daarbij is ook gekeken naar de tijd die het kost om het analfabetisme terug te dringen. Uit deze research kan men afleiden dat Nederland rond 1800 ongeveer hetzelfde beeld vertoonde dat naar voren komt in figuur 19: de

115

geletterdheid was beperkt tot de hogere sociale strata, en daarbuiten tot schaarse gemeenschappen, kloosters en een enkele familie. Nederland stond daarmee op gelijk niveau met Ierland en België, en bleef achter bij andere Europese landen. Men zou dus kunnen zeggen dat Nederlandse leerlingen van Marokkaanse afkomst een kloof van zo’n 200 jaar moeten overbruggen. Men kan tegenwerpen dat er een wereld van verschil bestaat tussen enerzijds het onderwijs in het Nederland van 1800 en het Marokko van 2000, en anderzijds het sublieme onderwijsstelsel van het Nederland van 2000, met zijn weergaloze dubbelprestatie. De vraag is echter welke impact dat hedendaagse Nederlands onderwijs op korte termijn redelijkerwijs kan hebben op de leefsituatie van jongeren van Marokkaanse afkomst. Het is al gezegd: in een literate environment die goeddeels is meegenomen vanuit het herkomstland, is de school soms een Fremdkörper dat vanuit de bredere maatschappelijke instituties binnendringt in de binnenste schil. Hoe redelijk is het te verwachten dat dit binnen betrekkelijk korte tijd al de effecten heeft die men er van verwacht? Om die vraag te beantwoorden moeten we stilstaan bij de positie die de school inneemt in de Marokkaanse samenleving, cultuur en economie. Marokko behoort tot de groep ontwikkelingslanden die zich grote inspanningen getroost om MDG 2 te behalen: elk kind naar de lagere school. Zoals figuur 20 laat zien is dat doel bereikt, maar tevens zien we ernstige rendementsverliezen binnen en tussen de verschillende onderwijsfasen. Slechts 80% haalt het einde van de lagere school, en 64% (van het totale leeftijdscohort) gaat door naar het lager secundair onderwijs, waarvan ongeveer tweederde de eindstreep haalt. Uiteindelijk haalt 22% het upper secondary oftewel ISCED-3 niveau. Figuur 20: stroomdiagram Marokkaans onderwijs 2004-2005

116

Figuur 21 is qua opzet identiek aan figuur 20, maar betreft het schooljaar 1990-1991. Er zijn dan aanzienlijk lagere deelnameniveaus, hetgeen wijst op een uitzonderlijk snel expansieproces tussen 1990-1991 en 2004-200578. In het lager secundair onderwijs is die expansie ten koste is gegaan van het intern rendement (dat in 1990 nog erg hoog was en in 2004 vrij laag). Opvallend is de geringe groei op tertiair niveau tussen 1990 en 2004. Figuur 21: stroomdiagram Marokkaans onderwijs 1990-1991

Als we het hebben over de literate environment zoals Nederlanders van Marokkaanse afkomst die “van huis uit” hebben meegenomen, dan zijn de cijfers van 1990 (figuur 21) relevanter dan de zeer recente van 2004 (figuur 20). Het gaat ons in dit hoofdstuk immers om het “sociologisch DNA” van Nederlanders van Marokkaanse afkomst, en daarvoor is het beeld van 1990 meer bepalend dat de ontwikkelingen die zich sindsdien in Marokko hebben voltrokken; gelet op het feit dat de migratie decennia geleden begon, zouden we eigenlijk nog verder terug moeten kijken. We stellen vast dat veel Nederlanders van Marokkaanse afkomst zijn geboren en deels opgegroeid in een context waarin het verre van algemeen gebruikelijk was om naar de lagere school te gaan en die af te maken. Dit is zeker het geval als we bedenken dat figuur 21 landelijke gemiddelden betreft, waarachter de eerder genoemde dispariteiten (arm/rijk, stad/ruraal, kuststreek/achterland) schuilgaan. Directe observaties versterkten dit vermoeden. Weliswaar heeft Marokko niet het allerzwakste onderwijsstelsel dat ik ooit met eigen ogen gezien heb, maar als we wederom het algemeen ontwikkelingsniveau in aanmerking nemen, dan valt de staat van het onderwijs toch 78

Ook in vergelijking met andere landen in de regio is de expansie van het Marokkaans opvallend. Zie het zogenoemde Dakar+7 rapport van UNESCO-BREDA, pagina 74.

117

onmiskenbaar tegen. Helaas kan ik mijn observaties niet objectiveren. Ik me voorstellen dat dit onbevredigend is voor de lezer; daarom mijn excuses. Gaarne zou mijn bevindingen staven met uitkomsten van het MLA survey die ik onder ogen heb gehad, maar die zijn nimmer gepubliceerd. Wel is het zo dat Marokko in 1999 aan TIMSS heeft meegedaan, maar daarbij speelt het probleem dat slechts een klein deel van de leerlingen in de relevante leeftijdsgroep überhaupt op school zit; TIMSS geeft dus een sterk vertekend beeld van een kleine selectie van de Marokkaanse jongeren. Tabel 8 geeft voor Marokko en twee andere landen de aantallen laag scorende leerlingen, en de deelname aan het secundair onderwijs ter referentie. Tabel 8: % students not meeting the lower quarter benchmark, TIMSS-1999 Land % laag scorenden deeln. secundair onderwijs Marokko 73% 35.7% (NER 2002) Indonesië 52% 54.0% (NER 2004) Turkije 35% 79.0% (GER 2004) We zien (i) dat Marokko qua leerprestaties ver achterblijft bij Turkije en zelfs bij het nog armere Indonesië (pcGDP: 1140 US$ current 2004) en (ii) dat deze achterstand zich voordoet ondanks een aanzienlijke selection bias79. Op zoek naar een meer omvattende indicatie van de kwaliteit van het onderwijs komen we uit bij tabel 9, die de aantallen ongeletterden onder de gehele bevolking weergeeft, naar opleidingsniveau en urban/rural. Tabel 9: Ongeletterdheid naar onderwijsachtergrond 1998/1999

Source: Standard of living survey, Stats Morocco, Rabat

We zien (i) dat vrij veel mensen die geen lager onderwijs gevolgd of afgerond hebben, toch enigszins hebben leren lezen en schrijven: (ii) dat het onderwijs aan de Qur’an scholen weinig toegevoegde waarde heeft in dit opzicht80; (iii) dat basisonderwijs het verschil maakt in stedelijke gebieden, maar veel minder in rurale gebieden; (iv) dat 30% van de hoogopgeleiden in rurale gebieden functioneel ongeletterd is. In Nederland is slechts 1.3% van de hoogopgeleiden zwakgeletterd, en in de VS 6.7% (tabel 3).

79

Daar waar in Marokko slechts een kleine selectie van circa 35% van het leeftijdscohort aan de TIMSS studie meedeed, zou men in beginsel een veel hogere score verwachten dan in Turkije waar circa 80% meedeed. 80 De invloed van de religie in het bevorderen van geletterdheid was destijds in met name Scandinavië en ook in Protestantse gebieden elders in Europa sterker dan in het Marokko van nu (GMR-2006:191).

118

Een beeld van de literate environment zou niet compleet zijn als we niet tevens kijken naar de economische waarde van competenties. In een vergelijkende studie tussen Marokko en Brazilië (Bourgroum en De Azevedo, forthcoming, titel nog niet bekend) komt naar voren dat het in Marokko veel moeilijker is dan in Brazilië om kinderen te motiveren naar school te gaan en deze af te ronden, omdat dit hun positie op de arbeidsmarkt op geen enkele manier versterkt. Ook alfabetiseringscursussen voor volwassenen hebben geen aantoonbaar economisch nut. Ik heb Bougroum voorgelegd dat je zou denken dat mensen zich juist in een zwakgeletterde omgeving onderscheiden wanneer ze wél over basiscompetenties beschikken, en dat dit dus juist een incentive zou moeten zijn om zoveel mogelijk door te leren. Hij gaf echter aan dat dit hefboommechanisme in grote delen van Marokko vooralsnog niet op gang is gekomen omdat vormen van stabiele, georganiseerde loonarbeid nog te schaars zijn. Ze zijn er wel, maar er zit als het ware nog onvoldoende trek in de schoorsteen. Tabel 10 laat zien dat in rurale gebieden zelfs werkgevers overwegend analfabeet zijn, en dat het verschil tussen de self-employed worker en degene in loondienst daar erg klein is. Tabel 10: ongeletterdheid naar arbeidsstatus en urban/rural

Source: zie tabel 9

De gedachte dat je zo veel mogelijk moet doorleren om een betere positie in de samenleving te verkrijgen, is dus in de Marokkaanse samenleving nog geen gemeengoed.

Een punt dat aandacht verdient in een analyse van de literate environment in Marokko, betreft het fenomeen multilingualisme. Men zou Marokko kunnen kwalificeren als een land met drie linguïstische lagen; dit laat zich als volgt uiteen zetten. Nederland is een typisch voorbeeld van een land met één linguïstische laag. Het Nederlands wordt door vrijwel iedereen gesproken, ook door degenen die daarnaast een dialect spreken of de Friese taal. De linguïstische diversiteit is zeer beperkt, en er hangen geen scherpe politieke of economische tegenstellingen mee samen. Ook een land als Zwitserland kent slechts een linguïstische laag; in dit land bestaan enkele talen naast elkaar, maar niet boven of onder elkaar. Een land als Nigeria daarentegen kent twee lagen: de eerste betreft de vele verschillende inheemse talen die naast elkaar bestaan, en de tweede het Engels dat van de voormalige koloniale heerser is overgenomen en nu als verbindingstaal fungeert. Veel landen in de derde wereld kennen een aanzienlijk linguïstische diversiteit op de eerste laag; het is een vrijwel algemeen verschijnsel dat van grote invloed is op het maatschappelijk leven en op de kwaliteit en de relevantie van het onderwijs. Naast het Nigeriaanse model zijn er ook landen die vlak na hun onafhankelijkheidsverklaring getracht hebben om een van de inheemse talen tot lingua franca te promoveren, ter vervanging 119

van de koloniale taal. Soms mislukte dat vanwege binnenlandse tegenstellingen tussen etnische groepen, maar in bijvoorbeeld Tanzania heeft men het Kiswahili als verbindingstaal geadopteerd. In zekere zin is dat echter een Pyrrhus overwinning, omdat het Engels nog altijd een cruciale rol speelt in handel en toerisme. Die Tanzanianen voor wie Kiswahili niet de moedertaal is, moeten dus in drie talen leren lezen en schrijven als zij op de maatschappelijke ladder willen stijgen: de moedertaal, het Kiswahili en het Engels. Hoewel de situatie in Marokko in historisch opzicht verschilt van die van Tanzania81, kent men ook hier drie lagen, althans voor een belangrijk deel van de bevolking. Circa 60% van de Marokkaanse bevolking spreekt thuis een Berbertaal (Tachelhiyt, Tamazight, Tarifit), en daarnaast zijn er nog een zestal andere native languages op de eerste laag. Vervolgens is er het Marokkaans-Arabisch als de lingua franca (dat weer verschilt van het Arabisch elders), en op het derde niveau is er het Frans dat voor aantrekkelijke posities in economie en bestuur onmisbaar is. Zoals in veel ontwikkelingslanden is ook in Marokko de taalpolitiek een instrument om etnische groepen onder druk te zetten om te assimileren. In het onderwijs uit zich dat in het feit dat het Arabisch de language of instruction is; het Frans als tweede taal wordt onderwezen; en er – ondanks toezeggingen - nog altijd geen lessen in Berbertalen worden gegeven. De scholen in Berbergebieden worden vaak geleid door zwak gemotiveerde leraren die afkomstig zijn uit de grote steden in de kuststreek – een totaal andere wereld – en die de lokale taal niet spreken. Voor de goede orde: in de meeste gevallen spreken Berberkinderen Arabisch noch Frans. Zij krijgen dus van meet af aan les in een taal die zij ten enenmale niet kennen. Men stelle zich voor dat Nederlandse kinderen op hun zesde voor het eerst naar school gaan en dan les krijgen in een buitenlandse taal. En dan moeten we niet denken aan het Duits of het Engels, ook niet aan het Kiswahili, maar eerder aan het Hindi: een taal met een totaal andere grammatica, een totaal ander vocabulaire, en zelfs een totaal ander schrift. Helaas is een dergelijke praktijk wijd verbreid in de derde wereld, maar met name in de voormalige Britse koloniën worden nu toch wel vorderingen gemaakt met onderwijs dat in elk geval gedurende de eerste jaren in de moedertaal wordt gegeven, en halverwege de basisschool tweetalig wordt. In Francofoon Africa komt deze beweging nu ook langzaam op gang, maar in Marokko is de kans daarop klein omdat het Arabisch – in tegenstelling tot het Engels, Frans en Portugees elders in Africa – niet de positie heeft van een uitheemse, koloniale taal. De praktijk van het lesgeven in een taal die kinderen in het geheel niet verstaan heeft zijn invloed niet gemist op de leerprestaties in met name de rurale gebieden, waar de helft van de kinderen na het doorlopen van de basisschool niet kan lezen of schrijven (tabel 10). Tevens stelden we vast dat als je al progressie maakt in het onderwijs, je daar maatschappelijk gezien weinig of niets aan hebt (Bougroum & De Azevedo). In die omstandigheden wordt de school door de lokale gemeenschap niet gezien als bondgenoot of als kristallisatiepunt voor community development (zie ook volgend hoofdstuk). In tegendeel, de school wordt – net als politie en leger - eerder gezien als een instrument van het nationaal gezag om etnische 81

De inheemse Berbercultuur gaat bijvoorbeeld terug tot circa 1000 jaar v.Chr., terwijl de Islamisering uiteraard pas begon na de komst van de profeet. Vervolgens duurde het wederom vele eeuwen voordat de invloed van de Francophonie zich deed gelden, en met terugdringen van die invloed is nog geen begin gemaakt.

120

groepen te beperken in hun bewegingsvrijheid waar het gaat om het beleven van de eigen cultuur. Wanneer groepen vanuit een dergelijke context naar een land als Nederland komen, vormt alleen al het vervangen van een zo negatief beeld van het onderwijs door een meer positief beeld een forse uitdaging. Over de attitudes van mensen in de derde wereld – ik spreek nu niet specifiek over Marokko – ten aanzien van linguïstische diversiteit is het volgende bekend. In grote lijnen vertonen mensen die met een minderheidstaal opgroeien drie soorten reacties. Ten eerste zijn er degenen die hun vijandigheid overwinnen of verdringen; een uiterste poging doen om zich de taal op de tweede en eventueel derde laag eigen te maken; en zich aldus toegang verschaffen tot invloedrijke posities en/of een goed inkomen. Ten tweede zijn er degenen die dat ook proberen, maar er niet in slagen. Ten derde zijn er degenen die het niet eens proberen. De laatste twee groepen zijn buitengewoon gefrustreerd, maar niettemin omvangrijk. Uitsluiting op linguïstisch-etnische gronden is de normaalste zaak van de wereld; het is de dagelijkse realiteit van honderden miljoenen mensen. Daarmee is niet gezegd dat het een prettige stand van zaken is, of zelfs maar dat het dragelijk is. Dat is het niet; het is vreselijk. Maar het is geenszins uitzonderlijk. Een veel vertoonde reactie is dat men zich als het ware terugtrekt in de eigen groep, op zoek naar binding en strevend naar een zekere mate van bevestiging van de eigenwaarde. Veel mensen die door armoede gedreven vanuit een derde wereld land naar Europa migreren, komen dus niet in een linguïstisch-etnisch isolement terecht, maar ze blijven daarin. Ze verruilen het ene linguïstisch-etnisch isolement voor het andere. Zij vinden dat niet prettig, maar zij vinden het ook niet abnormaal, en zij hebben hun “coping strategies” al paraat. Men kan tegenwerpen dat deze analyse fatalistisch is. Onder de oranje partytent krijgt men vaak te horen dat we nu maar eens op moeten houden met het tonen van al te veel begrip voor de achtergronden van de nieuwe bevolkingsgroepen in Nederland, en dat Nederlandse jongeren van Marokkaanse afkomst maar eens wat beter hun best moeten doen op school. Ook sommige politici vertolken dit geluid, en OCW heeft het onderwijsbeleid gebaseerd op dit sentiment, blijkens de politiek van actieve stigmatisering. Ik ben echter van mening dat men een onderscheid moet maken tussen individueel en macroniveau. In een rol als coach van een groepje allochtone jongeren zou ik er niet over piekeren om hen om de oren te slaan met cijfers die aangeven dat hun statistische kans op het bereiken van een mooie positie in de samenleving zeer gering is. Welnee, ik zou op alle denkbare manieren hun geloof in eigen kunnen trachten te versterken, geïnspireerd door de geweldige prestaties van hun rolmodellen. En gelukkig is dat ook de attitude van Nederlandse leerkrachten, blijkens de goede leerprestaties van allochtone jongeren in internationaal perspectief. Maar gezeten op de stoel van de beleidsmaker heeft men niet het recht zich te laten leiden door peptalk en populistisch geklets. Men kan eenvoudigweg niet heen om het alarmerende cijfermateriaal dat in dit hoofdstuk is bijeengebracht, en men kan de ogen niet sluiten voor de dagelijkse realiteit van uitgesloten groepen in deze wereld. Toegegeven, in alle landen, regio’s en etnische groepen, hoe arm ook, zijn mensen te vinden die de innerlijke kracht hebben om boven zich uit te stijgen en met trots en gratie door het leven te gaan, ook al leven ze van minder dan 1 US$ per dag. En misschien is het waar dat er enkele groepen zijn waarin een dergelijke attitude de norm is. De Masaï is oostelijk Africa worden in dit verband wel eens

121

genoemd, en ergens in Polynesië moeten nog de groepen wonen die ooit door de antropologe Margaret Mead zijn geaccrediteerd als Volmaakt Gelukkige Mensen. Echter, het romantische beeld van de arme doch gelukkige mens die dichtbij de natuur staat, is in het grote geheel bezien een fictie. Geert Mak aan het woord latend82, die op zijn beurt Orhan Pamuk citeert: “De betrokkenen (i.e. arme mensen in de derde wereld, JvR) weten dat ze veroordeeld zijn tot een zwaar, kort en meestal onbeduidend leven. (…) Ze leven daardoor vrijwel permanent in een grimmige, getroebleerde privésfeer, waarover je zelden iets hoort in reisverhalen en politieke analyses. De westerse wereld heeft nauwelijks besef van dit overweldigende gevoel van vernedering dat gevoeld wordt door de meerderheid van de wereldbevolking”. Als VN-rapporteur heb ik kennis gemaakt met deze wereld en op basis van deze ervaringen kan men alleen maar een grenzeloze bewondering koesteren voor mensen die vanuit een dergelijke context in Nederland eerst in een nieuw isolement terecht komen; zich daaraan ontworstelen; een beeld van de school als vijand verruilen voor een beeld van de school als bondgenoot; en binnen enkele generaties een sprong maken waar autochtone groepen 200 jaar over gedaan hebben. Als er iets opvalt aan de leerprestaties van jongeren van buitenlandse afkomst, dan is het niet hoe laag die zijn, maar hoe verbluffend hoog die zijn.

We komen nu tot een beantwoording van de kernvraag van dit hoofdstuk: kan men van jongeren van Marokkaanse afkomst eisen dat zij in het selectieve Nederlands onderwijs een diploma op ISCED-3 niveau behalen, op straffe van actieve stigmatisering? Uit figuur 21 kunnen we afleiden dat 13% van de Marokkaanse jongeren in 1990 een diploma op ISCED-3 niveau behaalde. In 2004 was dat gestegen naar 22%, maar gelet op onze vraagstelling is het cijfer van 1990 relevanter; het gaat immers om de historische literate environment, cq. om de staat waarin het Marokkaans onderwijs verkeerde toen de ouders en grootouders van de huidige scholieren hun land verlieten. Die 13% is een landelijk gemiddelde. Achter dat gemiddelde gaan zonder enige twijfel ernstige dispariteiten schuil: tussen arm en rijk, man en vrouw, stad en rurale gebieden, kuststreek en achterland. We zien dit in vrijwel elk ontwikkelingsland en er is geen reden om in Marokko een uitzondering te vermoeden. Figuur 19 onderstreept dit. Ik heb de exacte breakdown van de 13% niet kunnen vinden, maar durf op basis van ervaringskennis de stelling aan dat binnen de overwegend rurale groepen die uit pure armoede hebben gekozen voor emigratie slechts luttele procenten van de jongeren een diploma op ISCED-3 niveau had. In veel dorpen en families is tot op heden niet een persoon te vinden met zo’n diploma. Ik denk dat 2 of 3% een goede educated guess is, en als we het voor het gemak op 5% houden dan is zeker dat we niet te hoog zitten. Van een en dezelfde sociologische groep wordt dus verwacht dat zij binnen twee generaties de sprong maakt van 5% naar 100%. Hierbij moet nog in aanmerking worden genomen dat een ISCED-3 diploma in Marokko iets anders is dan in Nederland. We zagen in het rapport El Niño dat jongeren nergens ter wereld zulke hoge leerprestaties moeten leveren voor het behalen van dit diploma als in Nederland, en in dit rapport kwam daar de dimensie van de extreme beroepsgerichtheid nog eens bij. In Marokko zijn de eisen die aan het ISCED-3 82

De Brug, 2007:27

122

niveau gesteld worden daarentegen zeer laag, zoals blijkt uit (i) het gegeven dat de prestaties in TIMSS-1999 ver achterblijven bij die van Turkije en zelfs Indonesië, ondanks een forse selection bias (tabel 8), en (ii) uit het feit dat een hoog percentage van de mensen in rurale gebieden nog steeds functioneel analfabeet is na het voltooien van een opleiding op secundair en zelfs tertiair niveau (tabel 9). Het antwoord op de kernvraag van dit hoofdstuk luidt dus: neen. De groep die vanuit Marokko naar Nederland zijn gekomen zullen weliswaar niet de volle 200 jaar nodig hebben die autochtone Nederlanders erover gedaan hebben om de kloof te overbruggen, maar het is absurd te verwachten dat een groep binnen enkele generaties kan klimmen van hoogstens 5% ISCED-3 attainment in een extreem onselectief stelsel naar 100% ISCED-3 attainment in een extreem selectief stelsel. Dat zulks niettemin vanonder de oranje partytent geëist wordt, is betreurenswaardig. Dat populistische politici dit roepen, is verontrustend. Dat een modern onderwijsministerie met honderden hoogopgeleide beleidsambtenaren zich op dit standpunt stelt, is onbegrijpelijk. Dat dit ministerie die jongeren die het niet redden publiekelijk beschadigt, hen stigmatiseert als zijnde ongeschikt voor beroepsarbeid, en hen generiek beschuldigt van een neiging tot criminaliteit en radicalisering, is verbijsterend.

Actualisering d.d. 12.02.09 Meerdere personen hebben dit hoofdstuk bekritiseerd als zijnde irrelevant. Volgens hen is het van geen belang wat de onderwijssituatie in Marokko is of was, want de Nederlandse Marokkanen zijn nu hier, in Nederland, en hebben met het Nederlands onderwijs en de Nederlandse samenleving te maken. Ik zou, aldus deze critici, niet zo soft moeten doen. Zero tolerance is het devies. Ik wil hier tegenover stellen dat we beschikken over wetenschappelijke kennis ten aanzien van leerprestaties. We weten welke factoren die bevorderen of belemmeren. Ik ben daarom in Marokko op zoek gegaan naar het “sociologisch DNA” van de groep die zich nu in Nederland bevindt, omdat we weten dat die achtergrond nog enkele generaties lang medebepalend is voor de leerprestaties. Die leerprestaties kunnen beter, jazeker. Maar enkele individuele uitzonderingen daargelaten is er een bovengrens aan het tempo waarin die prestaties omhoog kunnen. Mijns inziens zit men tegen die bovengrens aan. Het negeren van wetenschappelijke inzichten ten behoeve van politiek gewin acht ik onverantwoordelijk.

123

22. CO-EXISTENTIE EN INTEGRATIE: DE SOCIAL CAPITAL THEORIE In de inleiding van dit rapport werd een toetsingskader aangegeven. Het Nederlands onderwijsbeleid zou getoetst worden aan de Lissabonse tweelingdoelstelling van concurrentiekracht en sociale cohesie, en daar werd een drietal meer individuele doelen aan toegevoegd: (i) persoonlijke ontwikkeling; (ii) kindvriendelijk onderwijs dat een aaneenschakeling van overwegend positieve ervaringen biedt; en (iii) diploma’s, graden en titels die economisch waardevol zijn en een adequate afspiegeling vormen van de competenties die men verworven heeft. De concurrentiekracht en het kalibreren van diploma’s, graden en titels zijn in het voorafgaande expliciet aan bod gekomen. De meer “softe” doelen, zo men wil, van sociale cohesie, persoonlijke ontwikkeling en kindvriendelijkheid zijn nog onvoldoende behandeld. Wat betreft de doelstellingen van persoonlijke ontwikkeling en kindvriendelijkheid valt het mij moeilijk veel toe te voegen aan hetgeen reeds is geschreven, vanwege een gebrek aan deskundigheid. Ik heb een bevriende psycholoog gevraagd zijn licht eens te laten schijnen op de impact op het jonge kind van een op pressie gebaseerd onderwijsstelsel als het Nederlandse. Daarbij heb ik hem verzocht die impact te contrasteren met die van bijvoorbeeld de Scandinavische stelsels waar vrijwel geen sprake is van druk. Men komt dan al gauw op de begrippen “afwijzing” en “vernedering”. In het Nederlands onderwijs wordt niet alleen zeer vroeg getoetst – dat gebeurt in Scandinavië ook wel – maar de uitkomsten van die toetsen hebben ook al op zeer vroege leeftijd zware consequenties. Wij hanteren vooral “summative assessment” in plaats van “formative assessment”. Zoals bekend moeten kinderen op 12jarige leeftijd de CITO-toets afleggen, en als men afgewezen wordt voor VWO of HAVO, dan ervaart het kind dit als een ernstige teleurstelling, áls het zich tenminste bewust is van de implicaties van die afwijzing voor het verdere leven. De psycholoog gaf aan dat kinderen op die leeftijd dat bewustzijn doorgaans niet hebben, en pas jaren later ontdekken welke life opportunities er bij die CITO-toets verloren zijn gegaan. Ze realiseren zich dan dat ze de boot hebben gemist, zónder goed en wel in de gelegenheid te zijn geweest om pogingen in het werk te stellen om dat te voorkomen. Diep gevoelde frustratie en vernedering zijn het gevolg. Eenmaal in het VMBO neemt het aantal toetsings- en verwijzingsmomenten - en daarmee het aantal potentiële afwijzingsmomenten – verder toe. Een jongere van een jaar of 16 die uiteindelijk naar het allerlaagste niveau is weggetoetst, heeft in zijn jonge leven tientallen zware mentale dreunen te verwerken gekregen, ondanks een mogelijk maximale inzet. Volgens de psycholoog heeft dat een sterk 1+1=3 effect; elke nieuwe dreun komt harder aan dan de eerdere, en het gecumuleerde effect kan gemakkelijk leiden tot een algehele afwending van gezag en samenleving. Wij, de hoogopgeleide beleidsmakers van OCW kunnen ons daar moeilijk in verplaatsen, omdat wij destijds als scholier en student op al die toetsingsmomenten steeds in de prijzen zijn gevallen. Anders waren we nu geen hoogopgeleide beleidsmakers van OCW. Zelf ben ik in zoverre ervaringsdeskundige op afwijzingsgebied dat ik weet wat het is om je voor de volle 100% aan een organisatie te geven, om vervolgens door diezelfde organisatie te worden afgeserveerd. Het leidt tot een peilloze woede die op den duur bezit neemt van je hele lichaam.

124

Wie vanuit een breed geografisch en historisch perspectief naar het Nederlands onderwijs kijkt, vraagt zich af hoe het mogelijk is dat een beschaafd land anno 2007 nog altijd op deze manier met zijn kinderen omgaat. Wij hebben in Nederland sinds de middeleeuwen een beroepsgericht en selectief stelsel overeind gehouden omdat we denken dat dit ook in een kennissamenleving nog steeds goed is voor de economie; uit de hoofdstukken 8 en 13 van dit rapport blijkt dat dit een peperdure misvatting is. Maar de maatschappelijke effecten van een dergelijk paradigma zijn lange tijd überhaupt geen onderwerp van discussie geweest. Dat komt doordat de afgewezenen tot pakweg de jaren 1970 “hun plaats kenden” in de samenleving. Tot dan toe ging het om overwegend autochtone jongens en meisjes die naar de LTS en de huishoudschool werden weggetoets. Zonder al te veel misbaar schikten zij zich in dat lot. Veelal waren hun ouders eveneens laaggeschoold, en het algemeen maatschappelijk ambitieniveau was van huis uit laag. Men was tevreden met een zekere mate van welvaart en met de geborgenheid van de zuil waartoe men behoorde. Het begint nu echter spaak te lopen. Een selectief onderwijsstelsel is niet alleen meer slecht voor de economie en het kind, maar ook voor de maatschappelijke samenhang. Door de voortdurende expansie van het onderwijs, aangeblazen door het voortdurend opkrikken van opleidingseisen op de arbeidsmarkt, is er een enorme druk ontstaan rond het onderwijs. De gedachte dat je zo lang mogelijk moet “doorleren” is nu op alle sociale lagen gemeengoed geworden. Degenen die vroeg het ondewijs verlaten worden geringer in aantal, en alleen al daardoor is sprake van een sterke spontane stigmatisering. Vervolgens wakkert de overheid dit nog eens aan door middel van actieve stigmatisering. In deze context komen vanaf de jaren 1970 grote aantallen immigranten vanuit een zwak ontwikkelde literate environment naar Nederland. We hebben in het vorige hoofdstuk gezien dat het onvermijdelijk is dat hun kinderen in eerste instantie overwegend op de lagere verdiepingen van het onderwijsgebouw terecht komen. Daarmee komt er een belangrijke etnische component in het stigmatiseringproces. Wie anno 2007 nog op het allerlaagste niveau zit, is ofwel allochtoon, ofwel een autochtoon die op een verschrikkelijke manier de boot heeft gemist. Hiermee wordt een extreem selectief onderwijsstelsel een cruciale factor in de bestendiging, zoniet de verscherping, van maatschappelijke tegenstellingen. “Kritiese” sociologen zullen tegenwerpen dat het onderwijs altijd al die rol heeft gespeeld, maar het valt niet te ontkennen dat het ontwrichtend effect zich anno 2007 veel sterker laat voelen dan veertig jaar geleden, en veel sterker in Nederland (en Vlaanderen) dan elders (zie figuur 17). Met deze constatering zijn we gekomen op het eigenlijke onderwerp van dit hoofdstuk: de sociale cohesie. Ten aanzien van dit begrip heeft nog weinig conceptualisering en theorievorming plaatsgevonden. Daarom wijken we uit naar het aanpalend begrip “social capital” voor een kort overzicht van de stand van de kennis83. Na een toetsing van de theorie aan de situatie in Noord-Amerika keren we terug naar Nederland en naar het onderwijs.

83

Voor meer informatie kan men zich wenden tot het secretariaat van de OESO. Aldaar is Simon Field de specialist op het gebied van social capital. Zijn voorganger, Thomas Healey, is wat beter in staat de theorie te vertalen naar een beleidsomgeving. Hij is tegenwoordig te bereiken op/via het Ierse ministerie van onderwijs.

125

In de vroegste publicatie waarin het begrip social capital werd gebruikt (Hanifan, 191684) was het meteen al raak: de school is de belangrijkste factor in de creatie van social capital. Hanifan zag de school als een “social centre” dat cruciaal is voor de opbouw van social capital en daarmee voor de ontwikkeling van lokale gemeenschappen (communities). Hieronder kunnen we in de huidige Nederlandse context “wijken” verstaan, maar ook groepen met een gemeenschappelijk waardepatroon. Jacobs (1961)85 continueerde de associatie van social capital met communities en liet zien hoe enerzijds een tekort aan social capital leidde tot “urban decline”, en anderzijds een voldoende voorraad social capital tot “community empowerment”. Jacobs was ook de eerste met een definitie van social capital, dat volgens haar bestond uit (i) networks of solidarity, trust and collaboration encompassing people living, working in and passing through a neighbourhood and (ii) norms which support the public good up to the point where the population of an area could become capable of selfgovernment (zie ook Blunden, 200486). Via via hebben de ideeën van Hanifan en Jacobs hun weg gevonden naar het aloude “opbouwwerk” dat recentelijk opnieuw is uitgevonden (investeren in wijken) en ook naar het OESO-project Schooling for Tomorrow, waar een van de zes toekomstscenario’s betrekking heeft op “schools as core social centres”. Meer recente fans van social capital hebben de exclusieve koppeling aan de lokale gemeenschap losgelaten en hebben meer aandacht besteed aan het macro-niveau. Maar de link met onderwijs bleef onverminderd sterk. Coleman bijvoorbeeld schreef in 1988 een fraai boek met de titel Social Capital in de Creation of Human Capital dat een min of meer economische invalshoek kende. Hij ging uit van een soort ruiltheorie, waarin mensen een ander een dienst bewijzen in het vertrouwen daarmee ooit een wederdienst voor te ontvangen. Social capital is een voorwaarde voor dat vertrouwen - of staat daarmee gelijk - en schept dus de condities voor een vrij en dynamisch verkeer van transacties van allerlei aard. Kennis is een van de ruilmiddelen, en dat verklaart waarom social capital een katalysator kan zijn in processen van kenniscreatie en –uitwisseling. Zijn denken gaat daarmee in de richting van dat van Nonaka en Takeuchi (zie hoofdstuk 8 van dit rapport) en het maakt begrijpelijk waarom landen met een grote voorraad social capital (Scandinavië, Canada) zo’n innovatieve economie hebben. Het contrast tussen het micro-denken van Hanifan en Jacobs versus het macro-denken van Coleman is heden ten dagen gesublimeerd de twee soorten social capital die Putnam87 heeft voorgesteld: bonding en bridging. Bonding betreft de soms strakke banden die kunnen bestaan binnen hechte groepen met een gemeenschappelijk normen en waardepatroon, met een gemeenschappelijke religie, en/of met een gemeenschappelijke thuisbasis. Bridging betreft de mate waarin dergelijke groepen erin slagen om binnen de bredere samenleving, en over de grenzen van de eigen groep heen, op productieve wijze te interacteren. Woolcock (2000)88 voegde daar nog een derde vorm aan toe, namelijk linking, oftewel de meer “verticale” 84

Hanifan, L.J., 1916. The rural school community center. Annals of the American Academy of Political and Social Science 67. 130-138. 85 Jacobs, J., 1961. The Death and Life of Great American Cities. New York, Random House 86 Bluden, A., 2004. “Social Solidarity versus Social Capital” 87 Diverse publicities. De meest trendzettende is waarschijnlijk “Bowling Alone” 88 Woolcock, M. 2000. Managing Risk, Shocks and Opportunitiesin Developing Economies: The Role of Social Capital, in Dimensions of Development, New Haven

126

relaties die al dan niet bestaan tussen micro-niveau (de wijk, de groep) en de meer officiële instituties op macro-niveau. Een belangrijk punt is nu dat bridging en linking per definitie OK zijn, maar bonding niet altijd. Enerzijds is bonding cruciaal voor mensen omdat zij ofwel in letterlijke ofwel in figuurlijke zin een thuisbasis nodig hebben, cq. van tijd tot tijd terug kunnen vallen op een groep waarin zij hun cultuur kunnen beleven. Zonder die thuisbasis dreigt uitsluiting en urban decline. Anderzijds kan diezelfde hechtheid onder bepaalde omstandigheden negatieve externaliteiten hebben. Onderzoek in Chicago en Baltimore wees bijvoorbeeld uit dat kinderen het slecht doen op school wanneer de overheersende opvatting in de gemeenschap is dat onderwijs niet leidt tot een grotere kans op werk of een hogere levensstandaard (zie vorig hoofdstuk over de situatie in delen van Marokko). Coleman en Hoffer (1987)89 stelden in de VS vast dat social capital dat embedded is in families en gemeenschappen soms een positieve impact had, en soms een negatieve. Nog complexer wordt het als Arzubiaga (2003) vaststelt dat Latijnse immigrantenfamilies in de VS vaak over zeer rijke vormen van cultureel en sociaal kapitaal beschikken, maar dat die niet aansluiten op hetgeen door het onderwijs wordt gewaardeerd (iets dergelijks kan gelden voor alle allochtone groepen in Nederland). Fukuyama (1999)90 ziet het onderscheid tussen goed en slecht social capital als de kern van de discussie; hij benadrukt het positieve karakter van bonding en ziet hij de toenemende invloed van overheid en landelijke instituties als een potentiële bedreiging van het social capital op micro-niveau. Ter afsluiting van dit literatuuroverzicht zij nog opgemerkt dat ook Putnam – de guru van dit moment – overtuigd is van de sterke link tussen onderwijs en social capital. Hij construeerde een index voor zowel social capital als onderwijsprestaties91; controleerde voor alles waarvoor maar te controleren viel; en stelde vast dat de correlatie tussen social capital en onderwijsprestaties “two orders of magnitude stronger (is) than, for example (…) spending on schools or teacher/pupil ratios or any of the obvious things that are more usually thought to increase educational performance”. Echter, ook al heeft Putnam voor van alles en nog wat gecontroleerd, we weten niet in welke richting de causaliteit loopt. Dat neemt niet weg dat een ding vaststaat: als er één entiteit binnen de overheid te vinden is die social capital, cq. sociale cohesie kan (helpen) produceren, dan is dit het ministerie van onderwijs. Departementen zoals die van Justitie en Sociale Zaken zijn vooral in de weer met het bestrijden van de gevolgen van een gebrek aan cohesie; met name een ministerie van onderwijs kan zo’n gebrek helpen opheffen. Daarom is het merkwaardig dat wij, beleidsmakers van OCW, ons heel druk maken om vijf slecht geformuleerde EU-benchmarks voor onderwijs, maar vrijwel niets doen met de generieke oproep aan de lidstaten om de cohesie te bevorderen (regel één van de Lissabon declaratie). Ik zou OCW willen adviseren zwaar te investeren in vergroting van de departementale kennis op dit terrein, en een belangrijke rol te claimen in het realiseren van de Nederlandse bijdrage aan deze centrale Lissabon doelstelling. 89

Coleman, J.S. and Hoffer, T. 1987. Public and Private Highschools: The Impact of Communities. New York, Basic Books 90 Fukuyama, F., 1999 The Great Disruption. Human Nature and the Reconstruction of Social Order. New York, The Free Press 91 Hij maakte een mix van SAT-scores, test scores en drop out rates op de highschool.

127

Voor het toepassen van de theorie die zojuist is samengevat, steken we voor de laatste maal in dit rapport de Atlantische oceaan over. Het contrast tussen het succesvolle Canadese mozaïekmodel en het falende Amerikaanse smeltkroesmodel (melting pot) leent zich goed voor het trekken van enkele lessen, die vervolgens vertaald worden naar de Nederlandse situatie. We beginnen met de VS. Toen de eerste groepen Europeanen voet aan wal zetten in wat nu de VS is, troffen zij daar een inheemse bevolking aan met een cultuur die volgens hen op een lager niveau stond dan de hunne. Daarom was het voor de immigranten geen optie om te assimileren binnen de bestaande cultuur, temeer omdat zij zo hun eigen politieke en religieuze agenda’s hadden. De oorspronkelijke cultuur werd vakkundig gemarginaliseerd, en dat heeft een compleet cinematografisch genre opgeleverd. Na verloop van tijd vormde zich een nieuwe samenleving en die had behoefte aan een eigen identiteit en sociale samenhang. Die werd ontwikkeld volgens het smeltkroes principe, hetgeen inhield dat de nieuwe cultuur en identiteit een mix zouden zijn van die van de immigranten uit de respectieve herkomstlanden. Iedere groep zou ingediënten aandragen en zich in de mix herkennen. Met dit gelijkwaardigheidprincipe werd nagestreefd dat geen groep zich achtergesteld of minderwaardig behoefde te voelen ten opzichte van anderen, en dat was een groot goed omdat veel immigranten Europa juist ontvlucht waren vanwege gevoelens van uitsluiting op economische, etnische of religieuze gronden. Dit principe is niet helemaal uit de verf gekomen, omdat er toch een groep kwam bovendrijven. Dit zijn de white anglosaxon protestants, oftewel WASPs, een term die een beetje uit de mode is. Daar staat tegenover dat met name de Afro-Americans er goed in geslaagd zijn zich te organiseren en vormen van positieve actie af te dwingen. Het is lang geleden dat Amerikaanse atleten de Black Panther groet brachten - nu hullen zij zich in de Amerikaanse vlag - en zelfs de meest recalcitrante rappers laten zich graag vereeuwigen achter het stuur van de Bugatti Veyron. Het wachten is nu op een vergelijkbare beweging onder Hispanics. Maar is het smeltkroesmodel daarmee succesvol? Wel als we vaststellen dat de American Dream inmiddels door alle groepen is geaccepteerd als zijnde de kern van de Amerikaanse identiteit. Niet als we kijken naar de feitelijke situatie: de enorme inkomensverschillen; de armoede; de vierverdieners92; het analfabetisme in de innercities; de vele mensen die de gezondheidszorg niet kunnen betalen; en vooral de ijzingwekkend hoge misdaadcijfers (de social capital indicator bij uitstek). Weliswaar zijn de inkomensverschillen en de armoede het gevolg van het economisch model en niet van de smeltkroes, maar dit integratiemodel is er in elk geval niet in geslaagd om tegen de economische verdrukking in een zekere mate van sociale cohesie te brengen. Kennelijk vinden weinigen zichzelf terug in de smeltkroes. In 1938 schreef ene J. Gibbon een boek getiteld “The Canadian Mosaic”. Hij stelde empirisch vast dat de diverse groepen immigranten na hun vestiging in Canada hun oorspronkelijke cultuur en identiteit in opvallend hoge mate hadden bewaard. In zekere zin was en is Canada een sterk “verzuilde” samenleving, rijkelijk voorzien van wat we nu zouden aanduiden als bonding (in de positieve zin van het woord), maar waarbij voldoende horizontale (bridging) en verticale (linking) verbindingen bestonden en bestaan om als natie en als economie te functioneren. Gibbon koos voor het beeld van het mozaïek omdat daarin de op zichzelf 92

Echtparen die samen vier banen nodig hebben om rond te komen.

128

staande elementen enerzijds een volstrekt eigenstandige waarde vertegenwoordigen en anderzijds tezamen een fraai totaalbeeld opleveren. Na deze feitelijke constatering is het mozaïekmodel uiteindelijk gepromoveerd tot de officiële Canadese beleidslijn. Hiermee heeft Canada gekozen voor co-existentie in plaats van integratie, en daar lange tijd aan vastgehouden; het strenge toelatingsbeleid met de ietwat potsierljke integratierituelen is iets van de laatste jaren. Weliswaar houdt ook in Canada de vrijheid van culturele en religieuze uitingen op daar waar wettelijke en ethische grenzen worden overschreden, en ook in Canada zijn die grenzen vanuit een overwegend westers perspectief bepaald. Eerwraak, vrouwenbesnijdenis en het onthouden van poliovaccinaties aan kinderen zijn “not done”. Maar nieuwkomers blijken die grenzen gemakkelijk te kunnen accepteren, juist omdat zij op andere punten in hun waarde worden gelaten. Minder fraai is het dat ook in Canada de inheemse groepen zijn gemarginaliseerd. Het lijdt geen enkele twijfel dat de Canadese co-existentie (mozaïek) veel succesvoller is dan de Amerikaanse integratie (smeltkroes). Hier volgen enkele geïmproviseerde indicatoren van social capital om dit te illustreren: • Canada is het enige land ter wereld met een heterogene bevolking en een tamelijk vrije markteconomie, dat desondanks dezelfde voortreffelijke sociale indicatoren heeft als de veel homogenere Scandinavische landen met hun omvangrijke collectieve sector. • Canada scoort hoog op de HDI en in IALS, terwijl een van de Provinces de hoogste PISA score heeft van alle jurisdicties die deelnemen. De VS doet het aanzienlijk slechter. • Daar waar een Amerikaan zeven sloten tegelijk moet ontgrendelen alvorens een bezoeker binnen te laten, doen Canadezen hun voordeur niet eens op slot. In Detroit worden jaarlijks meer moorden gepleegd dan in heel Canada. • Van een voetballer die met buitenlandse vlag over het veld rent ligt in Canada niemand wakker. Half Toronto kleurt blauw als de azzuri wereldkampioen worden, en op Saint Patrick’s Day springt heel Canada op groen. Wat is het geheim van het succes van het mozaïekmodel? In Canada heeft men op tijd begrepen dat je mensen niet hun identiteit moet afnemen en ze in plaats daarvan een andere bestaande identiteit dan wel een nietszeggend mengsel moet opdringen. Het snel en rigoreus vernietigen van de “bonding” van nieuwe immigranten, zoals in de VS en inmiddels ook in Nederland gebeurt, leidt ertoe dat mensen los worden gerukt uit de oude verbanden lang voordat ze de tijd hebben gehad om nieuwe verbanden te ontwikkelen. Als je die periode niet goed weet te overbruggen, is bandeloosheid het gevolg, in elk geval letterlijk, en soms ook figuurlijk. Er zijn tal van situaties in de wereldgeschiedenis bekend waarin groepen uitstekend tot coëxistentie en zelfs tot synergie kunnen komen, zonder zich te vermengen met elkaar of met een eerder aanwezige dominante cultuur. De bloei van Córdoba was niet het gevolg van een versmelting van Islam, Christendom en Jodendom, en evenmin van een opgaan van de laatste twee in de eerste, maar van een vonkende dynamiek tussen die drie elementen. In termen van de socia capital theorie is het dus de kunst om: • enerzijds groepen in hun waarde te laten, en hen de ruimte te bieden om in hun kracht te gaan zitten (bonding);

129

•

anderzijds horizontale en verticale verbindingen aan te brengen (bridging, linking) om de synergie tussen groepen – en tussen nationale instituties en groepen – te optimaliseren, en zodoende de potentiële negatieve effecten van bonding te voorkomen.

Hiertoe geeft Putnam een serie concrete en behartigenswaardige adviezen door de Canadese overheid allemaal zijn opgevolgd, avant la lettre uiteraard. Die adviezen liggen vooral op het gebied van het onderwijs, en het goede nieuws is dat ze sterke overeenkomsten vertonen met de recepten voor de verhoging van de concurrentiekracht. Cruciaal is de bevinding van Putnam dat “the best predictor of high social capital is simply years of schooling”. Het openzwaaien van de deuren van het voortgezet en hoger onderwijs, dat Carnoy en Hanushek op economische gronden reeds aanbevalen, is dus ook de beste strategie voor de creatie van social capital. Omgekeerd is excessieve selectiviteit de grootste destructor van social capital. Putnam benadrukt de rol van onderwijs in het aanbrengen van “civicness”, i.e. verbanden en wederzijds respect tussen maatschappelijke groepen. Dat is natuurlijk onmogelijk als je die groepen al op 12-jarige leeftijd uit elkaar trekt, de jure op basis van leerprestaties, maar de facto goeddeels op etnische en sociale kenmerken. Het continu schiften en scheiden van jongeren is direct in strijd met een streven naar “bridging”, terwijl het continue uitdelen van mentale dreunen is niet bevorderlijk is voor het geloof van jongeren in nationale instituties (linking). Ook kan men op basis van de social capital theorie de conclusie trekken dat de verzuiling in het onderwijs beëindigd moet worden. Zuilen zijn weliswaar prachtige voorbeelden van bonding – wederom avant la lettre – en elke groep zou de ruimte moeten krijgen een eigen zuil te cultiveren en daaraan zijn kracht te ontlenen, maar juist het onderwijs is bij uitstek de institutie die de bruggen tussen de zuilen bouwt. Dus moet je de verzuiling juist niet doortrekken tot in het onderwijs. Ter afsluiting van dit hoofdstuk behandelen we de situatie in Nederland. Uiteraard verschilt in ons land de context dramatisch van die in zowel Canada als de VS. Voor geen van de groepen immigranten die door de jaren heen in Nederland arriveerden was het een serieuze optie om de inheemse bevolking te marginaliseren. Daarmee is de Amerikaanse smeltkroes benadering bij voorbaat uitgesloten; die veronderstelt immers een cultureel en sociaal tabula rasa. Aanpassing aan de bestaande nationale identiteit is ook al geen vruchtbare strategie zoals we kunnen afleiden uit de theorie én vrijwel dagelijks kunnen waarnemen. Maar er is meer aan de hand. Nederlanders zijn relatief ontevreden met hun nationale identiteit, zo bleek onlangs uit onderzoek; alleen Duitsers en Japanners gaan verder in nationale zelfhaat, maar hebben daar historisch gezien wellicht wat meer aanleiding toe. Tegelijk behoren Nederlanders tot de gelukkigste volkeren ter wereld. Wij liggen dus ook niet echt wakker van ons vreselijke zelfbeeld. Kortom, autochtone Nederlanders vragen nieuwkomers zich een identiteit aan te meten waaraan zij zelf een hekel hebben, terwijl ze bovendien laten zien dat die identiteit niet van belang is voor een goed leven. Co-existentie, geïnspireerd door het aloude Canadese mozaïekmodel en andere historische voorbeelden, is dus het recept dat wordt aangereikt door de social capital theorie. Een ontzuild en aselectief onderwijs speelt daarbij een cruciale rol in het aanbrengen van verbanden tussen groepen die hun eigen cultuur in stand houden, indien en zolang zij dat willen. In het volgende hoofdstuk bezien we de mogelijke consequenties hiervan – en van zaken die in eerdere hoofdstukken naar voren kwamen – voor de ontwikkeling van het onderwijsstelsel.

130

23. STELSELONTWIKKELING In dit hoofdstuk is de vraag aan de orde hoe het Nederlands onderwijsstelsel zich zou moeten ontwikkelen in het licht van de doelstellingen van concurrentiekracht, sociale cohesie, persoonlijke ontwikkeling, kindvriendelijkheid en adequate diplomering (zie toetsingskader in inleiding). In voorafgaande hoofdstukken is vastgesteld dat al deze doelstellingen dezelfde kant opwijzen: een omslag naar een stelsel dat (i) tot in de secundaire fase comprehensive is, gericht op het binnenboord en bij elkaar houden van het gehele leeftijdscohort tot op 18-jarige leeftijd, en (ii) dat in de tertiaire fase een veel grotere toegevoegde waarde levert dan nu het geval is, en een sterkere kwaliteitsdifferentiatie kent die een groter deel van het leeftijdscohort in staat stelt een vervolgstudie te doen en tegelijk ruimte biedt voor excellentie. Op een dergelijke beleidsomslag ligt echter een zware politieke blokkade. In dit hoofdstuk staan we eerst stil bij deze blokkade, om vervolgens te bezien welke stappen er politiek gezien wel mogelijk zijn op niet al te lange termijn.

Het M-woord moest een keer vallen. Zoals bekend is enkele decennia geleden voorgesteld het primair en het lager secundair onderwijs in Nederland institutioneel te integreren in de zogenoemde Middenschool, naar voorbeeld van de Scandinavische Grundskola. In de hoger secundaire fase zouden vervolgens diverse algemene en beroepsgerichte opleidingssoorten naast elkaar bestaan. Nederland zou daarmee eenzelfde stelsel hebben gehad als het Finse en vooral het Deense. Aangezien ik het Middenschooldebat niet van nabij heb meegemaakt heb ik een quick scan gemaakt van relevante documenten en enkele oudgedienden geraadpleegd, teneinde een beeld te vormen van de discussie over de Middenschool. Hoewel mijn aldus verkregen beeld mogelijk niet geheel juist is, komt het volgende hoe dan ook sterk naar voren: de voorstanders bevonden zich vooral in het sociaal-democratisch kamp en benadrukten aspecten die wij nu zouden vatten onder de noemer “social justice”, terwijl de tegenstanders vooral in de liberale hoek te vinden waren en zich op economische gronden verzetten tegen de afname van de beroepsgerichtheid van het onderwijs93. Men zou dus zeggen dat het debat anders was afgelopen als men destijds had beschikt over de kennis waarover nu beschikken. Immers, juist de landen met comprehensive onderwijs hebben sterke economieën, zoals we in hoofdstuk 8 zagen. Toch vermoed ik dat dezelfde loopgraven zouden worden betrokken als het debat nu zou plaatsvinden. De boodschap van hoofdstuk 8 is namelijk complex: in landen waar het onderwijs sinds jaar en dag tot op 18jarige leeftijd of zelfs in de bachelorfase generiek van karakter is, hebben bedrijven van oudsher totaal andere HRM strategieën dan in het Oude Europa. De noodzaak om jong personeel zelf verder op te leiden in de werkomgeving heeft bedrijven in Scandinavië en de Angelsaksische wereld naar een hoger niveau getild wat betreft de creatie, aanpassing, overdracht en toepassing van kennis. In de kenniseconomie kan je je human resources niet 93

Tegenstanders lieten niet na te benadrukken dat de Middenschool een typisch sociaal-democratisch hobbyhorse is, geïnspireerd door Scandinavische voorbeelden. Maar zo geredeneerd zou de VS een communistische eenpartijstaat zijn op Marxistisch-Leninistische grondslag, want daar is het nooit anders geweest dan dat jongeren tot hun 18e in hetzelfde schooltype zitten.

131

langer op maat “bestellen” bij het beroepsonderwijs. Nederlandse bedrijven hebben die omslag nooit gemaakt. Daarom zouden de georganiseerde werkgevers zich waarschijnlijk ook in 2007 verzetten tegen een omschakeling naar comprehensive onderwijs94. Met andere woorden, het belang van de Nederlandse economie is niet congruent met dat van de huidige Nederlandse werkgevers. Daarom moet je boven de polder uit durven steken om grote lijnen uit te zetten, maar op dit moment zie ik geen actoren die daartoe de visie en de moed hebben. De politieke blokkade duurt dus voort, en is door de verwikkelingen rond de basisvorming verder versterkt. Deze wordt veelal gepercipieerd als een poging van sociaal-democratische politici om iets van de Middenschoolgedachte overeind te houden. Dit is echter moeilijk na te volgen. Op een goede comprehensive school, waar dus het gehele leeftijdscohort in al zijn diversiteit bijeen wordt gehouden, wordt volop maatwerk geleverd teneinde elke leerling een traject en een benadering te bieden dat bij hem of haar past. De majeure beweging die Finland heeft gemaakt van selectief naar comprehensive onderwijs, draaide voor het grootste deel om dit punt: met een grootscheeps trainingsprogramma werd docenten geleerd hoe zij op een efficiënte wijze (met een korte IIT) konden omgaan met heterogene klassen. In de basisvorming, daarentegen, gebeurt juist het omgekeerde. De leeftijdsgroep wordt niet bijeengehouden, en om dan toch een schijn van gemeenschappelijkheid te bewaren krijgen jongeren over de hele breedte dezelfde lesinhouden voorgeschoteld. Wat daarvan de zin is blijft onduidelijk, met name wanneer we het bezien vanuit de social capital theorie. Als ik op mijn veertiende jaar in Spangen op het VMBO zit, gaapt er een gigantische kloof tussen mij en mijn leeftijdsgenoten op het VWO in Kralingen. De troostrijke gedachte dat die jongens en meisjes aan de andere kant van de stad nog heel even met dezelfde lesinhouden bezig zijn als ik, draagt op geen enkele manier bij aan het overbruggen van die kloof. Het leren van dezelfde dingen op verschillende scholen is iets heel anders dan het leren van verschillende dingen op dezelfde school. Niettemin heeft het kennelijke falen van de basisvorming sterk bijgedragen aan de politieke blokkade die in Nederland tegen comprehensive onderwijs is opgeworpen. Als de basisvorming al mislukt is, zo is de beleving, dan is het maar goed dat de middenschool er nooit gekomen is. Het is dus zaak om het stelsel via minder radicale maatregelen toch zo goed mogelijk toe te rusten voor het bereiken van de doelstellingen van het toetsingskader. Daarbij is het altijd goed om naar de internationale omgeving te kijken, op zoek naar bewegingen die van belang kunnen zijn voor de toekomst. Zoals bekend is er een Bologna-proces gaande, gericht op grotere transparantie en compatibiliteit van het hoger onderwijs. Zoiets bestaat niet voor onderwijsstelsels als geheel, en de kans daarop is gering. Wat we wel hebben, is de ISCED-indeling. In tegenstelling tot het Bologna-format is ISCED slechts een statistisch hulpmiddel zonder gouvernementele status. Landen mogen bij de vormgeving van het onderwijs afwijken van het ISCED-format, en doen dat dan ook volop, met name in het funderend onderwijs (zie inleiding). 94

Sterker, Nederlandse personeelsfunctionarissen zouden een rolberoerte krijgen als ze van de ene dag op de andere moesten opereren in condities waar geen volledige transparantie en uniformiteit bestaat inzake de competenties die vervat zijn in diploma’s. Dit is het punt waar Nederlandse werkgevers altijd maar weer op hameren. Toch werkt zo’n 80% van alle personeelsfunctionarissen in het OESO-gebied onder precies die condities, evenals 100% van de personeelsfunctionarissen in de meest concurrentiekrachtige landen.

132

Er is echter één scharnierpunt in het ISCED-format dat meer en meer dominant wordt en waarop het steeds lastiger wordt om af te wijken van de internationale standaard. Dit is de transitie tussen secundair en tertiair onderwijs op 18-jarige leeftijd. Het is een tamelijk robuust internationaal gegeven dat tertiair/hoger onderwijs op die leeftijd begint; afwijkingen leveren problemen op, ook in het licht van de toenemende internationale mobiliteit. Het Nederlandse onderwijsstelsel kent een aantal transitiemomenten rond die leeftijd: • 16 jaar: VMBO > MBO • 17 jaar: HAVO > HBO • 18 jaar: VWO > WO • 20 jaar: MBO > HBO Slechts een van de vier transities valt dus op de internationaal breed geaccepteerde leeftijd van 18 jaar, en dit betreft slechts een klein deel van het leeftijdscohort. Dit gaat steeds meer wringen. Er is dus herschikking van onderwijsaanbod nodig gericht op een meer uniforme transitie tussen secundair en tertiair op 18-jarige leeftijd. In hoofdstuk 19 zijn argumenten op tafel gelegd om de “knip” in de beroepskolom twee jaar te verleggen. Van een 4 + 4 model (VMBO + MBO) zou je over moeten naar een 6 + 2 model. Het zesjarig traject zou men kunnen dopen tot Beroepssecundair Onderwijs, en aan het tweejarig traject zou de Associate Degree verbonden moeten worden. Het transitiemoment komt op aldus 18-jarige leeftijd te liggen. Het zij herhaald dat dit geenszins een zware herstructurering behoeft te impliceren, zolang er maar een sterke longitudinale leerstofplanning is over de zes jaren heen (dat vergt een beperkte herschikking van de leerstof) ondersteund door een continue leerlingbegeleiding. Om ook aan de zijde van het algemeen voortgezet onderwijs de transitie naar het tertiair onderwijs gelijk te trekken op 18 jaar, zou het HAVO zesjarig moeten worden, waarna het zou kunnen samengaan met het VWO teneinde ook hier iets te kunnen realiseren van de ideeën van Putnam. Toegegeven: het blijft behelpen zolang je in de secundaire fase een bifurcatie houdt tussen algemeen en beroepsonderwijs; dit zal altijd een splijtzwam in de samenleving blijven. De zesjarige algemene route zou men kunnen aanduiden als Algemeen Secundair Onderwijs. Politieke weerstand tegen de integratie van HAVO en VWO zou men kunnen pareren door te wijzen op het feit (i) dat Nederland tot de laatste landen behoort met een binair stelsel van hoger onderwijs, en (ii) zo ongeveer het allerlaatste land ter wereld is met aparte toeleidingsroutes naar die twee sporen in het hoger onderwijs. Wat betreft de preprimaire fase is ervan uitgegaan dat deze wordt versterkt, doch binnen de bestaande institutionele kaders. Hiermee wordt dus het Latijnse of Franse model gevolgd (zie hoofdstuk 14). Het zij herhaald dat dit een persoonlijke voorkeur betreft. Het is niet cruciaal voor de stelselontwikkeling in het algemeen. Op de volgende pagina volgt nu een houtskoolschets van het onderwijsgebouw van de toekomst. In het schema zullen vooral de wigvormige representatie van het hoger onderwijs opvallen en het zogenoemde transitieregime. Beiden worden hierna toegelicht, maar het is van belang nu reeds te weten dat het transitieregime geen onderwijsfase is, doch een stelsel van regels, afspraken en arrangementen.

133

Figuur 22: Houtskoolschets van gemoderniseerd onderwijsstelsel

MASTER - BACHELOR - AD

TRANSITIEREGIME

ALGEMEEN SECUNDAIR ONDERWIJS

BEROEPSSECUNDAIR ONDERWIJS

PRIMAIR ONDERWIJS

PREPRIMAIR ONDERWIJS

134

De gedachte achter het wigvormige hoger onderwijs is de volgende. Zoals de voorbeelden van de VS en Noorwegen suggereerden, ligt de sleutel tot de expansie van het hoger onderwijs in (i) een vergroting van de toelaatbare groep tot in beginsel 100%, en (ii) in een zodanige verbreding van de definitie van hoger onderwijs dat al het vervolgonderwijs daaronder valt. Een vergroting van de toelaatbare groep impliceert onmiddellijk een toegenomen diversiteit binnen die groep. Daar moet dus een toenemende kwaliteitsdifferentiatie in het hoger onderwijs tegenover staan, en een van de aspecten hiervan is een differentiatie in studieduur. Die kan variëren van twee jaar (de Associate Degree, aan de lage rechterkant van de wigvorm), via drie- of vierjarige bachelorstrajecten in het midden, tot de langere opleidingen aan de hoge linkerkant (master, voor sommigen gevolgd door MPhil en PhD). Verondersteld wordt dat de kortste trajecten vooral door jongeren vanuit het beroepssecundair onderwijs worden gevolgd, en de allerlangste vooral door de meer excellente jongeren in het algemeen secundair onderwijs, vandaar dat de lage kant van de wigvorm rechts zit, en de hoge links. Niettegenstaande dit palet aan opleidingen is het hoger onderwijs als een enkel vak getekend. Daarmee wordt tot uitdrukking gebracht dat de exclusieve koppeling tussen de soort van instelling en het opleidingstype (bijvoorbeeld Hogeschool = HBO-opleiding) op den duur zal verdwijnen in een open stelsel van hoger onderwijs. Zonder bezwaar kan men besluiten dat in beginsel elke aanbieder elk type opleiding mag verzorgen, mits geaccrediteerd. Het is immers op voorhand onwaarschijnlijk dat een ROC een masteropleiding in de kleine letteren geaccrediteerd zal krijgen of zelfs maar zou wíllen verzorgen, dus hoef je dat ook niet te verbieden. Minder onwaarschijnlijk is het dat een ROC een sterk praktijkgericht bachelor’s traject wil laten volgen op een verwant AD-traject dat men al verzorgt, maar daar is dan ook niets op tegen zolang men in alle eerlijkheid een accreditatie heeft weten te verwerven. Aldus kan ook de toetreding van private aanbieders tot de hoger onderwijsmarkt verder worden gestimuleerd. Vanzelfsprekend zijn binnen de wigvorm ook allerlei transities mogelijk, bijvoorbeeld van Associate Degree naar een verkort (bijvoorbeeld tweejarig) Bachelors traject. Het transitieregime is zoals gezegd een stelsel van regels, afspraken en arrangementen. Het wordt beheerd door een onafhankelijke autoriteit. Hoofddoel is “learner empowerment” vis-àvis de instellingen voor hoger onderwijs. De gedachte erachter is de volgende. In de huidige situatie ligt vast welke opleiding in het voortgezet onderwijs toegang biedt tot welke opleiding in het hoger onderwijs, en onder welke nadere voorwaarden (bijvoorbeeld qua vakkenpakket). Deze “regels” kunnen in beginsel blijven bestaan, maar we weten dat ze in concrete gevallen drempels opwerpen voor jongeren die de ambitie hebben om door te leren. We hebben ook gezien welk effect ze hebben op het stelsel: een voortdurend afwentelen van pressie door universiteiten en hogescholen op het voortgezet onderwijs, resulterend in een hoge prestatiedruk, excessieve selectiviteit, en een zeer lange IIT in de laatste sector, tegenover een zeer lichte studielast en een geringe toegevoegde waarde in het hoger onderwijs. Het is dus zaak om de eerstvolgende tien jaar het pressiemechanisme de andere kant op te laten werken. Een van de instrumenten hiervoor is een onafhankelijke autoriteit die jongeren ondersteunt in onderhandelingen gericht op het verkrijgen van toegang tot het hoger onderwijs, bijvoorbeeld door middel van deficiënties die de instelling moet helpen wegwerken, of via op maat gesneden persoonlijke “arrangementen” waarvan bijvoorbeeld

135

aanvullende vakken, cursussen en EVC deel uit kunnen maken. Het transitieregime is dus een soort buffer die nodig is om overgangen te faciliteren tussen een gestroomlijnd secundair onderwijs en een open en naar kwaliteit gedifferentieerd stelsel van hoger onderwijs.

Over de financiering van deze stelselontwikkeling kan in zeer grote lijnen het volgende gesteld worden. De herziening van het stelsel als zodanig vergt in eerste instantie geen grote investeringen. Het gaat in eerste aanleg om herschikking van bestaand aanbod. Wel zijn er operationele kosten verbonden aan de inrichting van het transitieregime en aan de omzetting van het 4 + 4 model in de beroepskolom naar het 6 + 2 model. Het gaat hier echter niet om grote nieuwe “volumes” aan onderwijs die verstrekt moeten worden. De eventuele pedagogische vernieuwing die in hoofdstuk 11 werd voorgesteld, verdient zichzelf na enige tijd terug door een reductie van de Intended Instructional Time die circa 1.7 miljard opbrengt. Indirect zullen er echter wel volume-effecten optreden; dat is juist de bedoeling. In hoofdstuk 13 gingen we bijvoorbeeld uit van een scenario van een extra leerjaar in de preprimaire fase, en twee extra jaren “educational expectancy” in de tertiaire fase. Het hier voorgestelde stelsel zou de deur open moeten zetten naar die twee extra jaren. Voorts kan men verwachten dat een zesjarige HAVO – opgaand in het algemeen secundair onderwijs – en een versterkte, zesjarige route in het beroepssecundair onderwijs tot een extra onderwijsvraag zullen leiden. Ik zou er echter op aan willen dringen geen druk te zetten op het afronden van het beroepssecundair onderwijs, om redenen die aan het einde van hoofdstuk 19 (voetnoot 74) naar voren kwamen. Zolang alle jongeren maar een VMBO diploma hebben is er niets aan de hand, gelet op de te verwachten vraag naar laaggeschoolde arbeid95. Van belang is echter wel dat er voor laagopgeleiden een solide stelsel voor lifelong learning klaarstaat (denk aan de postbode). Het volgende hoofdstuk laat zien (i) dat er wat dat betreft nog een weg te gaan is voor Nederland, en (ii) dat we, met name voor de laagopgeleiden, maar eens af moeten stappen van de illusie dat lifelong learning ooit door de markt gefinancierd zal worden. Samengevat, er hangt een prijskaartje aan het stelsel ter grootte van (i) in totaal drie extra jaren “educational expectancy” en (ii) de zesjarigheid van al het onderwijs in de secundaire fase, en (iii) de kosten van lifelong learning voor in elk geval de vroege schoolverlaters. Het eerste werd in hoofdstuk 13 begroot op 5 miljard; het tweede is van beperkte invloed, en het derde vind ik erg moeilijk om in te schatten. Echter, de extra belastingopbrengsten die

95

Ik ben me ervan bewust dat dit voor velen niet te rijmen valt met de eisen die de kennissamenleving stelt, waaronder de noodzaak het aantal hoogopgeleiden te verhogen. Ik wijs echter op de zeer uiteenlopende functies die verschillende opleidingsniveaus hebben. Inderdaad, de hoogopgeleiden zijn bij uitstek de trekkers van innovatie en groei, maar zij creëren ook werkgelegenheid op de lagere niveaus: deels in de hoogwaardige productie zelf (innovatieve bedrijven hebben ook schoonmakers nodig, bij wijze van spreken) en deels indirect, doordat koopkrachtige hoogopgeleiden een extra vraag naar persoonlijke dienstverlening genereren. Dit trek-inde-schoorsteen effect werd onlangs onderstreept door Education at a Glance 2007: hoogopgeleiden creëren kansen voor vroege schoolverlaters.

136

samenhangen met het 50 miljard hogere GDP bieden een grote ruimte om dekking te vinden voor de kosten.

Actualisering d.d. 12.02.09 In dit hoofdstuk werd onder meer voorgesteld om het 4+4 model in de beroepskolom (VMBO + MBO) te vervangen door een 6+2 model, waarbij het VMBO samensmelt met de eerste twee leerjaren van het MBO. Vrij snel na de publicatie van dit rapport heeft OCW dit advies opgevolgd. Momenteel zijn tal van scholen bezig om op projectbasis deze verandering door te voeren. De verwachting is dat dit uiteindelijk leidt tot een meer algemene stelselwijziging. Op zich is deze snelle reactie van OCW zeer te waarderen. Ik moet er echter op wijzen dat ik deze aanbeveling deed in de veronderstelling dat men het niet zou aandurven om het debat over comprehensive onderwijs (middenschool) te heropenen. Nu heeft Plasterk dat dus wel gedaan, en dat is zo mogelijk nog lovenswaardiger, maar het is wel het een of het ander. Je moet natuurlijk niet op een X-aantal scholen projecten starten om de “knip” verleggen van 16-jarige leeftijd naar 18-jarige leeftijd, als je over een paar jaar die knip weer terug wil leggen naar 15- of 16-jarige leeftijd zoals in het Fins-Deense model met comprehensive onderwijs tot en met het lager secundair onderwijs. Daar raken de mensen in de scholen van in de war. De beide strategieën (de knip naar 18 jaar en comprehensive) zijn weer wel met elkaar te verzoenen als je meteen doorpakt naar comprehensive onderwijs tot en met de hoger secundaire fase, zoals in Noord-Amerika, Zweden en Noorwegen. Dat zou helemaal ideaal zijn, maar ik weet niet of Plasterk dat in gedachten had toen hij zijn vlieger opliet. Het zou in elk geval een tamelijk radicale stap zijn, die het bedrijfsleven voor een uitdagend aanpassingproces stelt.

137

24. LIFELONG LEARNING Dit laatste hoofdstuk in deel II van dit rapport betreft lifelong learning. Dit beleidsterrein valt buiten het reguliere onderwijs – vandaar de situering van dit onderwerp ná het hoofdstuk over het stelsel – maar kent ook buiten OCW geen eigenaar. EZ en SZW houden zich er mee bezig maar hebben nauwelijks een budget. Er is merkwaardig genoeg wel geld voor de scholing van mensen die al werkloos zijn geworden, maar niet voor mensen die door middel van scholing zouden kunnen voorkomen dat ze werkloos worden. Men kan tegenwerpen dat scholing voor werkenden een zaak is van werkgever en werknemer, maar in dit hoofdstuk zullen we zien dat he hoog tijd wordt dat Nederland dit standpunt verlaat, met name waar het gaat om laag opgeleide personen. We analyseren eerst twee figuren die op de twee hiernavolgende pagina’s te vinden zijn, en na die figuren volgen enkele beleidsadviezen. In zowel figuur 23 (deelname naar opleidingsniveau) als figuur 24 (deelname naar leeftijd) zien we dat de landen waar de overheid een verantwoordelijkheid neemt voor lifelong learning, hogere deelnameniveaus kennen. Dit betreft met name de Scandinavische landen en Frankrijk96. Canada en de VS volgen op enige afstand, gedreven door de noodzaak van het bedrijfsleven om jongeren zelf op te leiden. Opvallend is de goede performance van Oostenrijk; dit land laat zien dat een sterk beroepsgericht onderwijsstelsel geen belemmering behoeft te zijn voor een hoge deelname aan lifelong learning (zie ook het eerder genoemd Sardes-rapport). De positie van Nederland is dramatisch. Het enige goede nieuws is het gecomprimeerde patroon97 in figuur 23: weliswaar blijft Nederland over de gehele linie ver achter bij landen die we volgens EZ en Innovatieplatform als benchmarks zouden moeten zien, maar voor hoogopgeleiden is de situtie niet veel minder belabberd dan voor laagopgeleiden. Zouden de landen zijn gerangschikt naar de deelname van de lager opgeleiden (roze vierkant) in plaats van hoger opgeleiden, dan nam ons land een gedeelde zesde plaats in. De leeftijdsdiscriminatie (figuur 24) is in Nederland aanzienlijk, maar dat geldt voor meer landen. Dit is een probleem voor elk land dat oudere werknemers aan het werk wil houden. Positieve uitzonderingen zijn Zweden en de VS, als we ons tot de hoog scorende landen beperken.

96

In het rapport El Niño (voetnoot 39) heb ik mij negatief uitgelaten over het Franse beleid ten aanzien van education permanente. Bij het zien van figuren 23 en 24 moet ik dit terugnemen, met excuses voor de beoordelingsfout. Mogelijk hebben we hier dus toch te maken met een verre echo van mei 1968. Wel valt in Frankrijk de enorme leeftijdsdiscriminatie op. Die zou je bij een door de overheid aangestuurd stelsel niet verwachten. Uitgerekend voor de generatie van 1968 ligt er dus weinig strand onder het asfalt. 97 Deze comprimering is enigszins geflatteerd vanwege het lage algemene niveau. Bij een hoger algemeen niveau zouden de verschillen geprononceerder zijn.

138

Figuur 23: Lifelong learning naar opleidingsniveau Chart C5.2. Expected hours in non-formal job-related education and training by level of educational attainment (2003) Expected number of hours in non-formal job-related education and training for 25-64 year olds in the l ti b l l f d ti l tt i t Below upper secondary education Upper secondary and post-secondary non-tertiary education Tertiary education

hours 1.400

1.200

1.000

800

600

400

200

Switzerland

Denmark

France

Finland

Sweden

Canada 1

Austria

United States

Slovak Republic

Belgium

Germany

Czech Republic

Poland

Spain

United Kingdom

Luxembourg

Hungary

Ireland

Netherlands

Greece

Italy

0

1. Year of reference 2002. Countries are ranked in ascending order of the expected hours in non-formal job-related training at the tertiary level of education. Source: OECD. Table C5.1a. See Annex 3 for notes (www.oecd.org/edu/eag2005 ).

139

Figuur 24: Lifelong learning naar leeftijd Chart C5.3. Expected hours in non-formal job-related education and training for the population, by selected age group (2003)

25-34

hours

35-44

55-64

400 350 300 250 200 150 100 50

1. Year of reference 2002. Countries are ranked in ascending order of the expected hours in non-formal job-related education and training of the 25-34 age group. Source: OECD. Table C5.1b. See Annex 3 for notes (www.oecd.org/edu/eag2005 ).

140

France

Switzerland

Denmark

Canada 1

Belgium

Finland

Austria

Portugal

Germany

Sweden

United States

Netherlands

United Kingdom

Hungary

Spain

Slovak Republic

Ireland

Luxembourg

Czech Republic

Poland

Greece

Italy

0

Het beeld van figuur 23 is dat hoogopgeleiden zich niet zoveel zorgen hoeven te maken over hun kansen op lifelong learning. Dit is een algemeen bekend Mattheus-effect: degenen die in het regulier onderwijs het verst komen – en dus het meest profiteren van gemeenschapsgelden – die vallen ook tijdens hun werkzame leven het vaakst in de prijzen. Hoewel dit effect zich juist in Nederland minder sterk voordoet, leggen we in dit hoofdstuk het accent toch op de lageropgeleiden, omdat zij door hun naar verwachting lage inkomen de minste mogelijkheden hebben tot zelffinanciering. Ook weten we dat het vooral de hoogopgeleiden zijn die zich bewust zijn van de noodzaak in zichzelf te investeren. Laagopgeleiden hebben dus zowel een financieel als een intellectueel deficiet. Zoals ik zowel in het rapport El Niño als in dit rapport betoogd heb, is lifelong learning de beste manier om het vroegtijdig schoolverlaten te faciliteren. Oostenrijk is enkele malen als voorbeeld genoemd maar ook Scandinavië staat model, evenals het VK (youth credits) en Frankrijk (Crédit Formation Individualisé). Ik voorzie dat de noodzaak van een goed stelsel van lifelong learning voor jonge laagopgeleiden alleen maar zal toenemen als gevolg van de trek op de arbeidsmarkt (ná de credit crisis uiteraard). De oorzaken werden al genoemd: (i) de vergrijzing die in directe zin krapte op de arbeidsmarkt zal veroorzaken; (ii) de groeiende effectieve vraag naar diensten die relatief welgestelde senioren gaan generen (ontsparingen): en (iii) het trek-in-de-schoorsteen effect (hoogopgeleiden genereren vraag naar lager opgeleiden). Ik verwacht daarom een zekere polarisatie in de keuzepatronen van jongeren: ofwel men ziet een reële kans om het hoger onderwijs te bereiken en met succes af te ronden, en dan gaat men ervoor. Ofwel men ziet die kans niet en kiest voor intrede in het arbeidsproces, maar dan wel zo vroeg mogelijk. We mogen niet uitsluiten dat dit laatste een volstrekt rationele strategie is: als je toch de hoofdprijs niet haalt in het onderwijs, kan je maar beter zo snel mogelijk uitstappen, meteen geld verdienen en ervaringskennis opbouwen. Voor de laatste categorie moeten wij iets doen. Ik ben van mening dat als we in Nederland dan geen gemeenschapsgelden willen aanwenden voor lifelong learning voor hoogopgeleiden – en voor dat standpunt is veel te zeggen – we toch in elk geval beleid moeten onwikkelen voor de laagopgeleiden. Ten eerste levert dat economisch gewin op (we zien hier een parallel met regulier onderwijs), en ten tweede is dit uit oogpunt van sociale rechtvaardigheid gewenst. Immers, in het regulier onderwijs hebben laagopgeleiden veel minder gemeenschapsgeld geconsumeerd dan hoogopgeleiden. Dit verschil kan gemakkelijk oplopen tot een bedrag in de orde van tienduizenden euros per lerende. Ik pleit er dus voor dat vroege schoolverlaters de niet-geconsumeerde leerrechten tot een bepaald bedrag kunnen “meenemen”, bijvoorbeeld op een Individual Learning Account, waarbij uiteraard bepaald kan worden dat werkgevers in bepaalde gevallen en tot op zekere hoogte moeten cofinancieren. Van belang zijn voorts een goede equivalentie-mechanismen tussen formeel en nonformeel en ruime mogelijkheden tot terugkeer naar formeel. Hierbij kan EVC een belangrijke rol spelen. In mijn oorspronkelijke plan zou de uitvoering van EVC in handen gelegd worden van een onafhankelijke autoriteit – zoals naar ik meen in Nieuw Zeeland het geval is - en ik geval niet in handen van onderwijsaanbieders. Doe je dat wel dan krijg je hetzelfde probleem als bij de APK die in handen van garagisten is gelegd. Die keuren altijd je schokbrekers, je banden én je uitlaat af zodat ze werk aan de winkel hebben.

141

Ik zou het pleidooi voor een onafhankelijke EVC instantie willen herhalen, uit oogpunt van learner empowerment, naar analogie van het “transitieregime” dat in het vorig hoofdstuk werd voorgesteld. Een laatste advies betreft een gedachte die reeds in het Witboek van Delors naar voren kwam, nooit gerealiseerd is, maar om de zoveel tijd de kop op steekt. Dit is de gedachte dat je de kennisvoorraad van bedrijven zou moeten waarderen en in het jaarverslag moet opnemen98. Het gehoopte gevolg hiervan is dat bedrijven die weinig fysieke kapitaalgoederen hebben maar veel kennis, octrooien, human resources en goodwill, niet meer worden achtergesteld bij het aantrekken van vermogen. Op zijn beurt zou dat drempels wegnemen bij het investeren in kennis. Anders gezegd: dan pas zou het ook letterlijk een kwestie worden van “investeren” in kennis. Trefwoorden zijn intangible assets en intellectual capital reporting. Weliswaar gaat OCW niet over de inrichting van het jaarverslag, maar enkele jaren geleden heeft OCW in samenwerking met EZ hierover een OESO-congres georganiseerd. Ik adviseer hier een vinger aan de pols te houden, en steun aan deze gedachte te bieden op momenten die zich daarvoor lenen.

Tot slot een opmerking over lifelong learning indicatoren. Figuren 23 en 24 zijn afkomstig van de OESO. Het betreft de aantallen uren die mensen in “nonformal learning” (gestructureerd leren, maar buiten het reguliere stelsel) doorbrengen. Lange cursussen wegen dus zwaarder dan kortere. De referentieperiode is een jaar. Nu heeft de EU ook een lifelong learning indicator gelanceerd, en die vormt de basis voor een van de vijf benchmarks. Die indicator komt uit de koker van de EU zelf, en er deugt dan ook helemaal niets van. Men neemt incidence of training in plaats van uren; men hanteert een veel te korte referentieperiode (een maand); en wat het meest verbaast is dat men nonformal en regulier onderwijs op een hoop gooit. Omdat de indicator betrekking heeft op alle leeractiviteiten van mensen tussen de 25 en 64 jaar, sluit hij reguliere deeltijdstudenten in, alsmede voltijdse langstudeerders en laatstudeerders. Dat betekent dat je helemaal niet kan sturen op deze indicator, want langstudeerders wil je juist kwijt. Ik verbaas me niet zozeer over het feit dat de EU deze indicator naar voren heeft gebracht, als wel over het feit dat vijftien lidstaten dit hebben laten passeren. In het zogenoemde actieplan EU-benchmarks wordt met tevredenheid geconstateerd dat Nederland de benchmark van 12.5% al heeft gehaald. Kennelijk heeft men dit positieve beeld niet gecheckt met de OESO-cijfers99. Ik dring erop aan dat we ons niet laten misleiden door deze cijfers en de ernst van de situatie ten volle onder ogen zien.

98

Ooit werd zelfs gedacht dat kennis letterlijk op de balans zou moeten staan, maar die gedachte is verlaten. Mocht de OESO enige tijd geen lifelong learning cijfers hebben gepubliceerd, dan kan men die altijd opvragen, desnoods onder embargo. In dat laatste geval kan men ze uiteraard niet publiceren, maar men kan dan wel checken of men op het goede spoor zit met de analyse. De lifelong learning specialist van de OESO is Wurzburg.

99

142

Deel III Bestuurlijke en organisatorische aspecten van comparatieve analyse

Inleiding bij deel III In dit laatste deel proberen we te verklaren hoe er zo’n groot contrast heeft kunnen ontstaan tussen enerzijds de empirische werkelijkheid van het Nederlands onderwijs en anderzijds de percepties in de samenleving en binnen het ministerie van OCW. De eerste twee hoofdstukken analyseren de impact die de “opiniocratie” heeft op het functioneren van het departement. De daaropvolgende twee hoofdstukken bevatten een diagnose van de internationale functie. Het slothoofdstuk bevat enkele adviezen ter versterking van de internationale functie en van de kennisfunctie in bredere zin, en trekt slotconclusies.

143

25. OPINIOCRATIE In de inleiding van dit rapport werd gesteld dat de kennisintensiteit van het Nederlands onderwijsbeleid is afgenomen, voornamelijk door het ontbreken van een internationale beleidsoriëntatie. Een gevolg is dat het beleid nu doldraait binnen het bestaande paradigma. In de eerste twee delen van dit rapport is dit met feiten onderbouwd. In dit derde en laatste deel is de vraag aan de orde hoe dit heeft kunnen gebeuren, en hoe men het tij kan keren. Bij de analyse spelen omstandigheden een rol die zo bijzonder zijn dat ik twee begrippen nodig heb die, voorzover mij bekend is, nieuw zijn. Het eerste is het begrip opiniocratie100. Dit heeft betrekking op de externe, bestuurlijke kant, zij het dat de opiniocratie nu ook het departement zelf binnendringt. Het tweede is het IDAP-syndroom dat typerend is voor de huidige cultuur binnen het departement en in het volgend hoofdstuk aan de orde komt.

Jaren geleden stond de Rotterdamse gemeenteraad voor de opgave een besluit te nemen over een nieuwe oeververbinding. Men boog zich over een drietal ontwerpen voor een brug, die sterk van elkaar verschilden qua constructie, kosten, verkeerskundige effecten en uitstraling. Ingenieursbureaus hadden ervoor gezorgd dat de technische aspecten van elk van de ontwerpen waren gecontroleerd. Financieel deskundigen hadden de kostenplaatjes doorgerekend. Verkeerskundigen hadden eveneens hun werk gedaan, en ook lag er informatie op tafel over het potentieel van de respectieve ontwerpen als beeldmerk voor de stad. Het nemen van de uiteindelijke beslissing kwam dus neer op het maken van een vergelijking tussen zeer ongelijksoortige variabelen: hoeveel geld heeft men over voor extra verkeerscapaciteit, afgewogen tegen wat mindere visuele aantrekkelijkheid? Men zou kunnen zeggen dat dit een politieke afweging pur sang is. Experts in verschillende disciplines hadden hun analyses op tafel gelegd, en de keuze was nu aan de politiek. Er was dus een goede demarcatie tussen het technische en het politieke domein. Het gaat echter ook wel eens mis. De demarcatie tussen techniek en politiek ligt niet bij voorbaat vast; soms wordt die demarcatie zelf onderwerp van politiek debat, en dan kan het heel ingewikkeld worden. Stel dat een adviesbureau in de gegeven casus een quasi-technische afweging had gemaakt tussen de diverse variabelen; geconcludeerd had dat ontwerp B het enige juiste was; en de politiek voor een voldongen feit had gesteld. In dit geval was de techniek het politieke domein binnengedrongen We spreken dan van technocratie. Het omgekeerde zou zich voordoen wanneer gemeenteraadsleden in het weekend thuis op de PC het ontwerp van de brug zouden wijzigen, bijvoorbeeld omdat men vindt dat het best goedkoper kan, of omdat men vindt dat een extra rijstrook onmisbaar is. In dit geval zou je kunnen spreken van opiniocratie. In zekere zin is dat nog gevaarlijker dan technocratie; we rijden niet met een gerust hart over een brug die door leken ontworpen is. Daar waar we in de sfeer van weg- en waterbouw niet echt bevreesd hoeven te zijn voor de opiniocratie, voert deze op het gebied van het onderwijs hoogtij. Mensen vinden dat alle jongeren met een 100

Google geeft niet meer dan twee resultaten voor “opiniocracy”, en een franstalig resultaat voor “opiniocratie”.

144

Marokkaanse achtergrond nu maar eens een diploma op ISCED-3 niveau moeten behalen, ook al is dat nergens zo moeilijk en nergens zo overbodig als in Nederland. Mensen vinden dat de ambachtsschool weer terug moet komen. Ze zijn van mening dat de eindexameneisen omhoog moeten, en ze houden van een selectief hoger onderwijsbestel. OCW is de regie over het debat kwijt; het ministerie is een van de vele meninghebbers en spreekt niet langer met gezag. Het is zelfs zo erg dat OCW-ambtenaren te horen hebben gekregen dat zij de term “competenties” niet meer mogen gebruiken, terwijl dat een cruciaal concept is in het hedendaags denken over human resources ontwikkeling. In plaats daarvan moeten zij zich voortaan bedienen van het vage en in zekere zin middeleeuwse begrip “vakmanschap”. Op die manier sluit men het departement volledig af van de nationale en internationale kennisgemeenschap.

Men kan tegenwerpen dat het goed is dat mensen allerlei opinies te berde brengen. Het is een teken dat onderwijs leeft in de harten van de mensen. Probleem is echter dat ons departement het domein van de opinie niet langer afbakent van dat van de kennis. We zeggen nooit: fijn dat u meedenkt, maar wat u nu zegt is toch echt in strijd met wetenschappelijke bevindingen. In tegendeel, de opiniocratie is het departement zelf binnengedrongen. Een staatssecretaris vindt dat de Associate Degree na twee jaar HBO moet worden verleend, ook als wijst de analyse uit dat die titel gelijkwaardig is aan MBO-3. En vanuit het instinct van de schooljuf beslist een minister dat strengheid en excessieve selectiviteit goed zijn voor de economie, terwijl die keuze ons in werkelijkheid 50 miljard euro kost. Beleidsontwikkeling anno 2006. Iemand gaat op zondagmiddag een eindje fietsen in het bos en ziet enkele barakken leeg staan. Op zondagavond wordt bij een goed glas wijn het idee geboren om vroege schoolverlaters een tijdje te interneren. Maandagochtend wordt het idee gelanceerd en op dinsdag wordt het bij een goed glas bier positief ontvangen onder de oranje partytent. De minister van onderwijs vindt dat zij dan al niet meer terugkan en nog voordat het idee onderzocht kan zijn, wordt er op woensdag mee ingestemd. Op donderdag bedenkt én lanceert iemand de schoolsheriff, en op vrijdag wordt vanuit ons departement hoogstens nog geprutteld dat de term sheriff niet zo gelukkig gekozen is, maar dat het verder natuurlijk een prima idee is. Onder de impulsen van de opiniocratie wordt het beleidsjargon militaristisch. We openen de aanval op de uitval. De kwalificatieplicht is een “wapen in de strijd” tegen het vroegtijdig schoolverlaten, en een gereformeerd parlementariër spreekt dreigend van “een voorproefje”. Een presentatie over het vroegtijdig schoolverlaten die ik op het net vond draagt als titel “vasthouden en niet loslaten”. De interneringskampen en de schoolsheriff werden al genoemd. De Nederlandse overheid heeft de oorlog verklaard aan de meest weergaloos opgeleide jongeren ter wereld. Hier volgen enkele casussen. Tijdens de openbare verhoren van de commissie Dijsselbloem bracht een van de ondervraagden naar voren dat Nederlandse scholieren, ondanks alle doffe ellende in ons onderwijs, voortreffelijk scoren in internationale surveys. Dat kwam de voorzitter van de commissie om politieke redenen niet goed uit. Hij bedacht toen dat de uitkomsten van PISA niet betrouwbaar zijn omdat het CITO een van de uitvoerders is van dat onderzoek. Men had kans gezien de tests zo te manipuleren dat de Nederlandse scores hoger uitvielen. Overigens

145

zag hij wel een dalende trend in de PISA scores, dus in dat opzicht waren de resultaten weer wel betrouwbaar. Ik kan boeken volschrijven over de voorgeschiedenis van PISA, maar volsta hier met het geven van de garantie dat grotere onzin zelden is vernomen van een voorzitter van een parlementaire enquete. Maar hij komt er mee weg. Terwille van zijn eigen politieke carriere geeft Dijsselbloem een klap in het gezicht van honderdduizenden Nederlandse leerlingen en leraren die met bloed, zweet en tranen een wereldprestatie neerzetten. Maar op OCW is het oorverdovend stil. Niemand heeft de moed om op dat moment te zeggen: weliswaar kunnen en willen wij niet interveniëren in de enquete als zodanig, maar dít kunnen wij niet weersproken laten uit respect voor de kinderen van dit land. Volgende casus. Soms doet zich in het leven een kleine gebeurtenis voor die op zichzelf triviaal is maar op een of andere wijze een sterke symboolwerking heeft. Misschien is het niet helemaal eerlijk om een heel betoog op te hangen aan zo’n incident, maar ik kan het in dit geval niet laten. Het betreft een televisiemoment van een van de staatsecretarissen van OCW ten tijde van de Week van het Leren in 2008. Mevrouw stond in sportief regenjack voor de televisiecamera op een schoolplein ergens in Nederland. Zij was boos. Haar boosheid gold een ventje van een jaar of veertien, en die had iets misdaan. Hij had gespijbeld, had zich ergens moeten melden, en dat had-ie niet gedaan. Zoiets. Voor de staatssecretaris was dat reden om zich ten overstaan van het volk op te winden over de schelm. Nu snap ik ook wel dat dit een beproefde media-techniek is. Spindoctors en voorlichters houden ervan om complexe maatschappelijk vraagstukken te reduceren tot individuele kwesties teneinde ze herkenbaarder te maken. Personal interest. Op zichzelf hoeft dat niet altijd bezwaarlijk te zijn. Echter, de boosheid van de staatssecretaris deed onmiddellijk denken aan een serie STERspots van OCW die de verlenging van de leerplicht onder de aandacht moeten brengen. Daarin scheurt de komiek Raymann, gestoken in witte smoking en voorzien van een soort bisschopsstaf, op een scooter door Nederland. Ook hij is constant boos. Hij loopt voortdurend te schelden en te tieren op Nederlandse scholieren. Die worden een de spots neergezet als apathische sufkoppen die zitten te pitten in de klas, en het liefst helemaal thuis zouden willen blijven. Onze held foetert dat ze absoluut tot hun 18e op school moeten blijven, dit tot merkbaar ongenoegen van die leerlingen. Er zit werkelijk niets positiefs in het beeld dat de spots schetsen van het Nederlands onderwijs en zijn leerlingen. Niets suggereert dat er ook nog wel leerlingen zijn die het fijn vinden op school. En het feit dat ze met zijn allen een mondiaal unieke prestatie leveren blijft volledig buiten beeld. Ook een jongen van 17 op een vorkheftruck krijgt ervan langs. Hoewel miljoenen Europese jeugdwerklozen jaloers op hem zouden zijn, krijgt hij te horen dat hij een probleem heeft, want hij is nog leerplichtig101. Uiteraard wordt Rayman geregisseerd door een reclamebureau, en werkt dit op zijn beurt in opdracht van OCW. Men mag aannemen dat de spots eerst zijn voorgelegd aan de ambtelijke en politieke top, en vervolgens door hen zijn goedgekeurd. Dat betekent dus dat heel OCW 101

Terzijde: de jongeman zou kunnen tegenwerpen dat hij op zijn 17e dan misschien leerplichtig is, maar ook werkgerechtigd. Daarmee zou hij wijzen op een belangrijke inconsistentie in de Nederlandse wetgeving. Er bestaat een ILO verdrag dat uitsluit dat je gelijktijdig leerplichtig en werkgerechtigd kan zijn.

146

officieel boos is. Nu ken ik heel wat onderwijsministeries in de wereld, maar ik ken er geen een dat boos is op de eigen leerlingen. En het is merkwaardig dat het enige boze onderwijsministerie zich bevindt in het land waar de leerlingen een volstrekt unieke dubbelprestatie leveren. De boosheid van de staatssecretaris op het schoolplein doet denken aan de manager van een slecht draaiende worstfabriek die elke dag om drie uur gaat staan schelden op een stapel afgekeurde worsten. Dat is natuurlijk onzin; die worsten zijn zelf niet de schuld van de productie-uitval. Die manager moet zelf zijn bedrijf beter leiden. Nu kan men tegenwerpen dat er waarachtig wel een verschil is tussen afgekeurde worsten en leerlingen van vlees en bloed die spijbelen of “uitvallen”. Leerlingen zijn immers wilsbekwaam en hebben hun eigen schoolperformance zelf in de hand. Dat is juist, maar het kent ook zijn grenzen. Het is dit rapport al eerder betoogd: op individueel niveau kunnen leerlingen altijd boven zichzelf uitstijgen en elke ouder en leraar doet er goed aan kinderen ertoe te stimuleren het beste uit zichzelf te halen. Maar dat ontslaat ons niet van de heilige plicht om op beleidsniveau kennis te nemen van de internationale body of knowledge die ons ten dienste staat bij het managen van het onderwijsstelsel. Ook een staatssecretaris zou af en toe zelf eens een internationaal rapport over onderwijs moeten lezen. Uit die internationale body of knowledge valt af te leiden dat wij een onderwijssysteem hebben dat gericht is op het produceren van uitval. De staatssecretaris is medeverantwoordelijk voor het in stand houden van dat stelsel. Zij maakt zich dus in het openbaar boos op een ventje dat slachtoffer is van haar eigen falen.

Een van de uitvloeisels van de officiële Nederlandse boosheid jegens scholieren is de creatie van interneringskampen voor vroege schoolverlaters. Dat zie je ook in Myanmar. Aanvankelijk schreef ik hier dat die interneringskampen niet kunnen, omdat je geen mensen kan opsluiten die niet veroordeeld zijn. Het zou schending van mensenrechten impliceren (dit nog afgezien van het feit dat de heilzame werking van die kampen niet wetenschappelijk is vastgesteld). Echter, deze waarschuwing werd nog voor de voltooing van dit rapport achterhaald door de feiten, want de minister van Jeugd en Gezin is inmiddels naar Brussel afgereisd om aanpassing te bepleiten van de verdragen die de interneringskampen in de weg staan. Nederland vraagt dus, voor het oog van de wereld, om aanpassing van de mensenrechten omdat het zich geen raad weet met zijn vroege schoolverlaters. Om dit in perspectief te plaatsen maak ik even een zijsprong. Het VN-team waarin ik heb mogen werken volgde een zogenoemde rights-based approach, onder meer. De meeste landen hebben verdragen geratificeerd waarin bijvoorbeeld het recht op basisonderwijs en op gelijke behandeling van jongens en meisjes is vastgelegd. Die landen kan je dus houden aan zelf aangegane committments. Daarnaast was er altijd een rijtje van usual suspects dat bepaalde verdragen niet had geratificeerd: Iran, Somalia, Sudan, de VS, Myanmar, et cetera. Nederland komt in dat rijtje nooit voor. Ons land heeft nog altijd de mooie reputatie dat het als een van de eersten zijn handtekening zet onder alles wat goed is voor mensen. En ondanks het weggesmolten imago van tolerante vrijhaven zijn buitenlandse investeerders nog altijd van mening dat Nederland een goed opgeleide beroepsbevolking heeft; wat dat betreft zien buitenlanders het scherper dan wij zelf.

147

Maar tegen deze achtergrond gaat dus een Nederlandse minister vragen om aanpassing van de mensenrechten. Men moet bedenken dat er niet zo gek veel zaken zijn waarover de mensheid het ooit eens is geworden. Dus als de mensheid afspreekt dat je geen jongeren van hun vrijheid berooft die niet veroordeeld zijn, dan zou je dat serieus kunnen nemen. De mensheid heeft daar misschien een punt. Maar nee, Nederland, waar jongeren op weergaloze wijze worden voorbereid op beroepsarbeid en waar de voorsteden ondanks figuur 17 nog nooit in brand hebben gestaan, morrelt aan de mensenrechten, omdat het geen andere uitweg meer ziet voor zijn problemen met jongeren. Wat betekent dit voor de FDI? En hoe heeft het kunnen gebeuren dat de publieke opinie – en daarmee de perceptie binnen het departement – zich zo ver heeft verwijderd van de empirische werkelijkheid? Dit laatste is de vraagstelling voor de volgende hoofdstukken.

148

26. HET IDAP-SYNDROOM Toen ik in 1997 voor de eerste keer bij het ministerie van OCW kwam werken viel mij in eerste instantie op dat een vrij hoog percentage van de medewerkers vrijwel geen verstand van zaken had. Dit vormde een contrast met het ministerie van EZ waar ik toen net vandaan kwam. Mensen binnen OCW schreven en discussieerden over onderwijs dat het een lieve lust was zonder over veel kennis te beschikken over hoe onderwijssystemen in elkaar zitten; hoe zij zich ontwikkelen; hoe leerlingstromen lopen; hoe onderwijsinstellingen functioneren; hoe het leerproces in elkaar steekt; hoe de interactie tussen onderwijs en arbeidsmarkt verloopt; et cetera. Enkele weken na mijn intrede in het departement moest ik mijn beeld enigszins in positieve zin bijstellen. Buiten de directie Internationaal Beleid waar ik gestationeerd was, bleken wel degelijk personen te zijn met een grote, zo niet ontzagwekkende mate van deskundigheid. Sommigen bezetten toen sleutelposities in de zogenoemde velddirecties en anderen waren geconcentreerd in een denktank genaamd BOA (ik herinner me niet waar de afkorting voor stond). Van hen heb ik veel mogen leren. Wat mij echter bleef intrigeren, was dat de kennisarmen in het geheel geen schaamte of zelfs maar terughoudend aan de dag legden. In tegendeel, zij waren op elk uur van de dag bereid omstandig uit te leggen dat je helemaal geen kennis van zaken behoeft te hebben. Je was hier op een departement, en daar draait het om het begeleiden van besluitvormingsprocessen. Daarin lag je professionaliteit, en de inhoudelijke kennis die je daarbij nodig had werd wel door anderen aangereikt. Als je geluk had noemden de kennisarmen dan personen uit de academische wereld als voorbeeld, maar vaker mensen van belangenorganisaties uit de polder die al evenmin verstand van zaken hadden. Vaak bevatte hun monoloog de zinsnede “ik doe alleen het proces”, of woorden van die strekking. Hieraan ontleen ik de term IDAP-syndroom. Een essentieel element in het IDAP-denken is dat je geen opvatting behoort te hebben over het proces dat je begeleidt. Je dient geheel onverschillig te staan ten aanzien van de uitkomst, als die uitkomst maar in overeenstemming is met datgene wat je broodheer wenst. En in laatste instantie is die broodheer de bewindspersoon. Dus als een staatssecretaris om hem moverende redenen “iets achter wil laten” in de vorm van een nieuwe titel in het hoger onderwijs en “vindt” dat die titel om politieke overwegingen op HBO-2 niveau moet worden geënt, dan ga je daar niet tegenin. Daarom denk ik dat de analyse die uitwijst dat hier een kapitale beleidsblunder is gemaakt, niet zozeer terzijde is geschoven, maar nimmer gemaakt is. Om dezelfde reden is figuur 17 (die een gapende etnische kloof aantoont) nooit onder de aandacht gebracht van bewindslieden. Dit is geen kwade wil; de figuur diende eenvoudigweg geen politiek doel. Een briefing die de bestuursraad ontving over het in hoofdstuk 2 genoemde artikel van Schleicher ging alleen in op de economische effecten van onderwijs - dat willen we graag horen – en niet op ‘s mans felle kritiek op selectief onderwijs. Dit komt niet omdat medewerkers dom zijn, maar door de dynamiek van de organisatie. We maken niet eerst een analyse om vervolgens de koers te bepalen, maar we bepalen eerst langs opiniocratische weg de koers, en laten dan pas de analyse achterwege. In deze cultuur is geen plaats voor kennisdragers die intrinsiek gemotiveerd zijn tot het verbeteren van het onderwijs uit oogpunt van concurrentiekracht, sociale cohesie en persoonlijk welbevinden. Zo’n attitude kan zelfs je carrière in gevaar brengen.

149

Tijdens mijn kortstondige terugkeer in het ministerie in 2005 bleek dat enerzijds de OCWorganisatie in tal van opzichten was versterkt, maar dat anderzijds het IDAP-syndroom gemeengoed was geworden. De BOA-denktank was geheel ontmanteld, en de kennisdragers in de velddirecties waren verdwenen of gemarginaliseerd. Een van de argumenten was dat het overwegend oudere medewerkers betrof, en die waren te duur bevonden102. Ook het institutioneel geheugen van de organisatie bleek aangetast. Twee casussen kunnen bijdragen tot een beter begrip van de dynamiek binnen de organisatie. Het eerste betreft het jaarlijkse rapport “Onderwijsprofiel van Nederland” dat ik in 2005 met de hulp van een voortreffelijke medewerker van de financiële directie heb mogen opstellen. Zoals gebruikelijk binnen OCW bemoeit zich daar vervolgens een heel leger van coordinatortjes, hoofdjes, directeurtjes, controllers en accountholders mee103. Reeds bij de eerste bespreking, dus op het allerlaagste niveau, kreeg ik te horen dat het inhoudelijk een hardtstikke goed stuk was, maar politiek gezien riskant. De vraag is echter: hoe kan iets inhoudelijk goed zijn, en tegelijk politiek riskant? Als een analyse juist wordt bevonden door, en nieuwe inzichten biedt aan medewerkers van OCW, waarom zouden we die analyse dan onthouden aan het publiek, pers en politiek? Waarom mogen zij geen kennis nemen van die analyse? Is het niet juist politiek riskant om informatie, kennis en analyses onder de pet te houden? Een van de vele andere stations die gepasseerd moesten worden met dit rapport was de directie voorlichting. Reeds in mijn eerste OCW-periode (1997-2002) heeft deze directie zich van een dienende naar een sturende rol opgewerkt. Dit heeft alles te maken met de toenemende opiniocratie. Zolang het beleid – zoals dat hoort – tot stand komt op basis van analyses, vormt een directie voorlichting het sluitstuk van het proces: het beleid is klaar, en moet nu in begrijpelijke taal gepresenteerd worden. In een opiniocratisch klimaat daarentegen komt het beleid vanuit de polder en vanonder de oranje partytent als het ware in ruwe vorm binnenrollen bij de directie voorlichting, alwaar kennisarme spindoctors zonder tussenkomst van kennisdragers de lijnen uitzetten in directe samenspraak met de bewindslieden. Zoals reeds is aangegeven zijn analyses dan mostert na de maaltijd (denk bijvoorbeeld aan het Sardes rapport dat geen enkele invloed had op het beleid) en kunnen ze net zo goed achterwege blijven. Een medewerkster van de directie voorlichting met wie ik te maken kreeg gaf bij het zien van het concept van “Onderwijsprofiel” aan dat zij geen flauw benul had van cijfers, tabellen en grafieken. Als een ware IDAP-per sprak zij deze woorden niet met schaamte maar met trots, waarbij we moeten bedenken dat zij een grotere invloed had op de minister dan welke kennisdrager dan ook. Door de directie voorlichting werd aangegeven dat er dingen in het concept stonden die niet konden. Dit terwijl het hele rapport van A tot Z onderbouwd was met 102

Men zou kunnen volhouden dat die redenering geen stand houdt in het licht van de 50 miljard euro die te winnen is bij een meer kennisintensieve onderwijsbeleidsontwikkeling. 103 In EZ – en mogelijk ook andere departementen – blijkt het ook heel goed te kunnen zonder al die rompslomp. Daar schrijf je een speech voor de minister, krijg je nog een paar goeie tips mee van je collega’s, en praat je vervolgens zelf de zaak door met de minister zelf.

150

literatuurverwijzingen en bronvermeldingen; het was wetenschappelijker dan menig beleidsdocument dat heden ten dagen het departement verlaat. De lezer raadt het al: het ging er niet om dat er onjuistheden in zouden staan, maar het draaide om zaken die – hoe juist ook - het staande beleid zouden ondergraven. Op een bepaald moment spitste de zaak zich toe op de zinsnede dat Nederland de beste voortijdig schoolverlaters ter wereld heeft. In feite was dit een gepopulariseerde verwoording van wat ik later heb aangeduid als de excessieve selectiviteit, die, zoals we in dit rapport zagen, ernstige schade toebrengt aan economie, cohesie en kind. Zelden heb ik zoveel verdeeldheid gezien rond één zin als toen. Enerzijds waren er degenen voor wie dit een verrassend en belangrijk nieuw inzicht was, dat bovendien op een wijze was verwoord die uitstekend paste in de one-liner cultuur van dat moment. Anderzijds waren er degenen die weliswaar niets tegen de stelling in konden brengen, maar als de dood waren (i) dat deze zinsnede de sense of urgency zou wegnemen die nu juist was ontstaan rond het vroegtijdig schoolverlaten, en (ii) dat daarmee extra gelden die het ministerie binnen zou kunnen halen aan onze neus voorbij zouden gaan. Ik zou willen tegenwerpen dat er aan extra gelden geen gebrek zal zijn als we de koers zouden volgen die in dit rapport is uitgestippeld, maar dat is hier het punt niet. Waar het om gaat is het gedraai dat elk jaar weer binnen ons departement ontstaat wanneer de OESO cijfers publiceert. Ik wil erop wijzen (i) dat de OESO-cijfers betrouwbaar zijn, (ii) dat ze daarom kunnen gelden als een waarheidsgetrouwe cijfermatige weergave van hoe ons onderwijs ervoor staat, en (iii) dat er geen andere weg is dan ze straightforward te presenteren. Elke andere weg staat gelijk met het onjuist of onvolledig informeren van parlement, pers en publiek. En als die informatie op spanning staat met het beleid, dan is er kennelijk iets mis met het beleid. Je moet het beleid aanpassen aan de waarheid, en niet de waarheid aan het beleid. De gedachte dat je selectief kunt omgaan met de waarheid is endemisch; tot op het laagste niveau in de organisatie zijn er mensen die op deze manier denken.

De tweede casus betreft de methode van beleidsontwikkeling. Aan het einde van het rapport El Niño heb ik een epiloog opgenomen waarin het empirisch materiaal van dat rapport als het ware tot leven wordt gebracht in een kort verhaal over Jorge, een jongen van Kaapverdiaanse afkomst. Ik heb daar lang mee geaarzeld omdat die epiloog geen enkele bewijskracht heeft. Jorge is het product van epische verdichting, net als Sir Lancelot en Beavis & Butthead. Hij is uit meerdere bestaande personen uit mijn kennissenkring “geconstrueerd”, maar ik had deze persona net zo goed helemaal uit mijn duim kunnen zuigen. En iemand die het niet met mijn analyse eens is, kan met evenveel gemak een verhaal verzinnen van een jongere die een tegengestelde ervaring heeft. Toch heb ik uiteindelijk besloten deze epiloog op te nemen omdat ik vond dat de voorafgaande analyse dit rechtvaardigde. Een paar maanden later is Jorge gereïncarneerd in de eerder genoemde beleidsnota Aanval op de Uitval. Hij heet nu Dennis, werkt nog steeds in het bedrijf van zijn oom, en heeft gezelschap gekregen van Lisa, Stanley, Rachmad en nog een half dozijn andere jongeren. Deze beleidsnota is namelijk van begin tot eind geschreven op basis van persoonlijke geschiedenissen van jongeren. Dit levert een buitengewoon origineel en leesbaar product op

151

dat ik met veel genoegen heb doorgenomen, ook al was ik het met sommige zaken grondig oneens. Nadat ik de nota uit had was ik benieuwd naar de analyse. Ik was er namelijk van overtuigd geraakt dat ik een gepopulariseerde samenvatting aan het lezen was van een veel breder en onderbouwd stuk. Dat bleek echter niet het geval; dit wás de analyse. Mij lijkt (i) dat Dennis, Lisa en al die andere jongeren model staan voor de verschillende “typen” schoolverlaters die je in de empirie tegenkomt; (ii) dat voor elk van die ideaaltypes ergens een definitie of serie kenmerken moet zijn vastgelegd; (iii) dat vervolgens is vastgesteld welk percentage van alle vroege schoolverlaters tot het type Dennis, het type Lisa, et cetera behoren; (iv) dat voor elk ideaaltype de unit cost is berekend die op basis van redelijke verwachtingen gemoeid is met de interventie die bij dat ideaaltype hoort; (v) dat voor elke interventie een redelijke schatting is gemaakt van de kans dat de interventie slaagt; zodat men (vi) uiteindelijk aan parlement en rekenkamer kan laten zien wat kosten, baten en slaagkans van het overall beleid zijn. Bij vrijwel elk van die stappen kan en moet je gebruik maken van de ontzagwekkende internationale kennisbasis die in de loop der jaren is opgebouwd rond early school leaving. Echter, de auteurs van deze nota staan op grote afstand van die kennisbasis, en mogelijk vermoeden zij niet eens het bestaan ervan. Het is curieus dat beleidsmakers die zwak lerende jongeren onder excessieve druk zetten om hun leerprestaties te verhogen, zelf niet de moeite nemen af en toe eens een boek over onderwijs te lezen. Dit wil echter geenszins zeggen dat niet met grote inzet en toewijding aan deze nota gewerkt is. Intern, binnen het department geldt zij zelfs als hét schoolvoorbeeld van een modern beleidsontwikkelingsproces. De nota is namelijk tot stand gekomen na uitvoerige consultatie van betrokkenen in de samenleving zoals de jongeren zelf, de professionals die met hen te maken hebben, werkgevers, et cetera. Daarmee is de opiniocratie meer dan een toevallig neveneffect van de marginalisatie van kennisdragers binnen ons departement; het is een expliciet nagestreefde manier van werken, en de zogenoemde kanteloperatie is een poging tot institutionalisering van de opiniocratische methode van beleidsontwikkeling. IDAP-pers, die niet gehinderd worden door enige kennis, kan je hier beter bij gebruiken dan kennisdragers. Ik heb onvoldoende kennis van de Nederlandse overheid om in te schatten in hoeverre dit een typisch OCW-verschijnsel is104. Ik neem aan dat “harde” beleidsdomeinen zoals verkeer en waterstaat ervan gevrijwaard blijven. Wel ziet men tekenen dat opiniocratie en IDAPsyndroom om zich heen grijpen. In het ambtenarenblad Public Management vinden we bijvoorbeeld het volgende citaat in een advertentie voor een discussiebijeenkomst voor jonge beleidsmedewerkers: “Het uitgangspunt moet zijn: burger tenzij. De burger neemt het beleid over en de overheid springt pas in als de burger er zelf niet uitkomt”. Het citaat is afkomstig 104

Het enige andere Nederlandse departement dat ik ooit heb leren kennen is EZ, en daar was de situatie in elk geval tot 1997 totaal anders. Ik ben daar binnengehaald vanwege mijn kennis van onderwijs en lifelong learning, maar werd al snel geconfornteerd met lieden die niet onder de indruk waren van die kennis. Ze lieten me alle hoeken van de kamer zien als het ging om marktwerking, innovatie, concurrentiekracht en wat dies meer zij. Om te voorkomen dat ik gemarginaliseerd werd heb ik mezelf toen maandenlang in de avonduren geschoold tot aankomend econoom. Vergelijkbare ervaringen heb ik bij de entree bij enkele andere organisaties. Ik vind het fantastisch wanneer een organisatie een dergelijke gezonde druk oplegt aan nieuwe medewerkers. Bij OCW mis ik dit; wij leggen studiedruk op aan zwak lerende jongeren, niet aan onszelf.

152

van iemand van Axis, een commissie voor de innovatie van het openbaar bestuur; dat klinkt dus vrij representatief. Wie op zoek gaat naar een nuancering van deze uitspraak vindt die niet. Wie verwacht dat het volgende nummer van Public Management vol staat met furieuze reacties van lezers komt bedrogen uit. Dit is, in volle ernst, de manier waarop wij tegen beleidsontwikkeling aankijken: de burger maakt het beleid. Mij toch maar weer tot het onderwijs beperkend kan ik melden dat beleidsontwikkeling een vak is, met een eigen kennisbasis. Die kennisbasis sluit delen van de onderwijskunde in, en bevat ook kennisclusters uit de sociologie, de economische wetenschap, pedagogiek, et cetera. In Parijs en Addis Abbaba staan opleidingsinstituten waar mensen worden opgeleid tot beleidsmaker in het onderwijs. In Den Haag staat het Institute of Social Studies dat toevallig geen onderwijs in het pakket heeft maar jongeren van over de hele wereld aantrekt om beleid te leren maken in andere publieke sectoren. Op het onderwijsministerie van Nepal zitten tegenwoordig beleidsmakers met meer kennis van zaken dan menig medewerker van OCW. Geen misverstand: op zichzelf is het een uiteraard een fantastische stap vooruit om mensen in de samenleving te consulteren. Laten we nimmer meer terugkeren naar de situatie waarbij het beleid geheel binnenskamers gemaakt werd. Maar of we nu honderd dagen of duizend weken gaan praten met de samenleving, geen achterstandsjongere, geen docent en geen sociale gesprekspartner zal ons wijzen op dat ene interessant project in Ontario of op de visie die men in Noorwegen heeft op opleiden en opvoeden. Men kan op excursie gaan naar de onderkant van de samenleving en daar geëmotioneerde Turkse ouders aantreffen die vinden dat hún dochter naar het HAVO kan, maar ze zullen ons niet met OESO-rapporten om de oren slaan waaruit men objectief kan afleiden dat die dochter in vrijwel elk ander land het hoger onderwijs zou halen. We kunnen een clubje reïntegrerende jongeren benaderen met de vraag “Yo, respect, wat is jullie opinion over dit project”, en de kans is groot dat we een al even ritmisch antwoord terugontvangen, maar ze gaan ons niet gaan inlichten over best-practices in Baltimore en Barcelona. We kunnen zeventien werkgevers vragen wat zij er zoal van vinden, en we krijgen zeventien verschillende lijstjes met hetgeen hún bedrijf in 2010 nodig heeft, maar we krijgen geen intelligente analyse van het human resources profiel dat een innovatieve kenniseconomie in 2020 verlangt. De gedachte dat de burger het beleid moet maken is een maoïstisch residu in het overwegend peronistische denken van de ooit linkse Fortuyn. De Grote Roerganger had bedacht dat elk privilege van de bourgeoisie radikaal uitgewist diende te worden, en dat leidde er onder meer toe dat ongeschoolde arbeiders longoperaties gingen uitvoeren. De lekenrechtspraak, een thema uit de nalatenschap van Fortuyn, past ook binnen deze filosofie: je hoeft geen rechten gestudeerd te hebben om iemand achter de tralies te krijgen, in tegendeel. Perón, op zijn beurt, was de auteur van de gedachte dat je geen macht moet verzamelen om politieke doelen te halen, maar, omgekeerd, dat macht het doel is en dat je je politieke agenda daarop moet afstemmen. Dat leidt bij Perón – en ook bij Fortuyn die veel van hem heeft afgekeken105 - tot een politiek eclecticisme en tot een programma dat een cocktail is van linkse en rechtse ideeën waarin geen plaats is voor een stevige kennisbasis. Inderdaad: als het beleid langs opiniocratische weg tot stand komt, dan is kennis geen hulpmiddel maar een sta-in-de-weg. 105

Men kan bijvoorbeeld denken aan de neiging tot herbegraving die de beide leiders gemeen hebben.

153

Dit verklaart de huidige dynamiek binnen ons ministerie, en de vraag is hoe we die kunnen doorbreken. Eerst volgt een diagnose van de internationale bedrijfsfuncties van OCW.

154

27. IN DEN VREEMDE In voorafgaande hoofdstukken hebben we gezien hoe de demarcatie tussen het politieke domein en dat van de kennis is verschoven. De opinie regeert. Om het tij te keren zullen we dus de kennisfunctie moeten herstellen106. Aangezien we een klein land zijn in een grote wereld, zal die kennis voor 90% uit het buitenland moeten komen. In Nederland woont 0.3% van de wereldbevolking. Als de productie van onderwijskennis daaraan evenredig zou zijn, zou 99.7% daarvan elders tot stand komen. Nederland is echter een rijk land, dat zich bovendien kenmerkt door een zeer sterke onderwijskundige kennisinfrastructuur (SLO, CITO, Sardes, KPC, CHEPS, Max Goote, ROA, et cetera) met internationale faam. Bovendien heeft de binnenlands geproduceerde onderwijskennis altijd een iets hogere beleidsrelevantie dan geïmporteerde kennis. Daar staat tegenover dat veel kennis ten principale internationaal-comparatief van aard is; veel indicatoren hebben puur nationaal bezien nauwelijks betekenis. Dit rapport heeft hopelijk laten zien dat een goed beeld van het Nederlands onderwijs alleen te verkrijgen is door spiegeling met het buitenland. Uiteraard kan het getal 90% niet geheel letterlijk worden genomen, maar het kan gelden als een redelijke, symbolische indicatie. Hiermee komt de vraag aan de orde hoe het gesteld is met de wijze waarop OCW is aangesloten op buitenlandse kennisbronnen, en de activiteiten (if any) die we als OCW ondernemen om de instituten die deel uitmaken van de Nederlandse onderwijskundige infrastructuur te faciliteren bij het verkrijgen en behouden van goede posities in het internationaal netwerk. In het volgend hoofdstuk behandelen we de entiteiten binnen OCW die internationale bedrijfsfuncties vervullen, maar in dit hoofdstuk kijken we eerst naar buiten, voor een diagnose van het relatiebeheer met de drie belangrijkste multilaterale organisaties, te weten UNESCO, EU en OESO. De conclusie zal luiden dat de inzet die we op deze organisaties plegen omgekeerd evenredig is met hun belang.

De UNESCO is de VN-organisatie voor onderwijs, wetenschap en cultuur. Op het laatste terrein heeft de organisatie een goede staat van dienst (werelderfgoedlijst) en is zij ook voor Nederland van enig belang, temeer daar de OESO geen cultuur in het pakket heeft. Dat ligt anders voor onderwijs en wetenschap, en de communis opinio luidt dat de UNESCO zich moet profileren als de OESO voor de derde wereld: een denktank die wetenschappelijke kennis en beleid verbindt ten behoeve van het onderwijs in ontwikkelingslanden. Daar zal de organisatie nog de handen vol aan hebben. Onlangs verliet de manager van de onderwijsdivisie – die door het Witte Huis was geparachuteerd om orde op zaken te stellen – hals over kop het land na met de dood te zijn bedreigd. Het VN-team waarvoor ik heb gewerkt was in het UNESCO-gebouw gestationeerd, zodat ik deze cultuur van nabij heb waargenomen. Signalen hierover richting PV zijn terzijde gelegd met als argument dat die cultuur nu eenmaal normaal is binnen organisaties die deel uitmaken van het VN-systeem.

106

Herstel van de kennisfunctie is een noodzakelijke maar geen voldoende voorwaarde voor de versterking van het beleid. De kennis moet immers ook nog worden ingevlochten in het bestuurlijk proces. Hierover later meer.

155

“PV” staat voor permanente vertegenwoordiging. Men kan dit zien als de Nederlandse ambassade bij de UNESCO. Zo zijn er ook PV’s voor EU en OESO. De PV UNESCO bezet een etage in de Franse ambassade en biedt emplooi aan een half dozijn medewerkers107. Naast de PV UNESCO in Parijs is er een Nationale UNESCO Commissie in Den Haag. Daar werkt eveneens zo’n half dozijn mensen, maar dit is exclusief de vele leden van diverse werkgroepen die een X-deel van hun tijd beschikbaar hebben. Ook in fulltime equivalenten uitgedrukt is de totale personele capaciteit van de Nationale UNESCO Commissie aanzienlijk. Voorts is er het Nederlands UNESCO Centrum in Amsterdam dat zich bezighoudt met de disseminatie van de output van UNESCO. Tenslotte is binnen de directie Internationaal Beleid van OCW een zekere mate van IDAPcapaciteit vrijgemaakt voor het relatiebeheer met de UNESCO, met de PV, met de Nationale UNESCO Commissie en (beperkt) met het UNESCO Centrum. Dat relatiebeheer is een complexe taak, niet omdat de UNESCO zo belangrijk is – die is voor ons irrelevant – maar vanwege het grote aantal mensen dat zich in Parijs, Den Haag en Amsterdam met de zaken bemoeit108. Er is een razend ingewikkelde taakverdeling tussen de vier entiteiten die zich met de UNESCO bezighouden, en soms lijkt een enkeling een dagtaak te hebben aan het doordenken van die taakverdeling. De enige belangrijke taak is overigens het voorbereiden van de zogenoemde General Conference van UNESCO; die vindt eens in de twee jaar plaats109. Een goede analyse die relevant is voor ons nationaal beleid, is uit dit netwerk nooit voortgekomen. Ook het ministerie van Buitenlandse Zaken stelt geen belang in de UNESCO.

De Europese Commissie is bijna even zwak als de UNESCO. Beide organisaties hebben gemeen dat de lidstaten op evenredige wijze moeten zijn vertegenwoordigd onder het (inhoudelijk) personeel. Dat zou tot daar aan toe zijn – elk land heeft wel een paar goede mensen – ware het niet dat veel lidstaten zelf gekenmerkt worden door nepotisme; die houding laten zij niet opeens varen wanneer er mensen gepusht moeten worden voor een plek in Brussel of Parijs. Gevolg is een groot aantal zwakke medewerkers die het ook voor de beteren moeilijk maken een goed product af te leveren. Ontegenzeggelijk is de EU echter belangijker dan de UNESCO, en wel vanwege de toenemende macht die daar geconcenreerd raakt, inmiddels ook op onderwijsgebied. De combinatie van een zwak apparaat en grote macht is levensgevaarlijk, zoals dit rapport heeft laten zien in relatie tot twee van de vijf EU benchmarks. Zonder overdrijving kan men zeggen dat OCW met een levensgroot politiek probleem is opgezadeld door met name de benchmark betreffende het zogenoemde “voortijdig” schoolverlaten. Dat probleem had in de upstream voorkomen kunnen worden door beter na te denken. En zelfs als het kwaad eenmaal geschied 107

Een fulltime chauffeur speelt de hele dag computerspelletjes omdat de UNESCO op tien minuten lopen van de PV ligt. Bij officiële gelegenheden komt hij in actie want een ambassadeur arriveert nu eenmaal per luxe auto, net als de vertegenwoordiger van het straatarme Chad. 108 Men moet hierbij bedenken dat de UNESCO ook voor andere lidstaten een magneet is voor hobbyisme. Als elke lidstaat een evengrote capaciteit op de been zou brengen als Nederland, overtreft het aantal mensen dat zich met UNESCO bemoeit ruimschoots het aantal mensen dat überhaupt bij UNESCO werkt. 109 Bij die gelegenheid verblijft een forse Nederlandse delegatie drie weken lang in Parijse hotels.

156

is, had men het probleem in de downstream kunnen verzachten wanneer de eenmaal vastgestelde benchmark op een goede, kennisrijke manier “vertaald” zou zijn naar de OCWorganisatie. Dat had de huidige hysterie (zie vorig hoofdstuk) rond het vroegtijdig schoolverlaten kunnen voorkomen. Dit alles zou hebben vereist dat je in Brussel een kennisdrager hebt zitten met verstand van zaken, die voortdurend in de peiling houdt wat er in andere lidstaten gebeurt, en die de waargenomen ontwikkelingen ook kan “plaatsen” binnen een onderwijskundig referentiekader. Concreet zou dat betekenen dat de kennis en de informatie die bijvoorbeeld in het Sardes rapport en het rapport El Niño is vervat – en in het opiniocratisch klimaat als mostert na de maaltijd kwam - reeds voor de vaststeling van de benchmark was verzameld. PV-EU-medewerkers van andere landen bestoken het onderwijs-thuisfront voortdurend met dit soort vitale informatie, en datzelfde geldt voor mensen die vanuit andere Nederlandse ministeries zijn gedropt in Brussel. Weliswaar heeft OCW inderdaad een dergelijke gatekeeper functie gecreëerd in Brussel, maar die wordt vervuld op IDAP-basis, en eigenlijk zelfs dat niet eens110. Ook in kwantitatieve zin blijft de inzet van OCW op de EU ver achter bij die op de UNESCO. Er bestaat geen Nationale EU Commissie en OCW heeft ook langs andere weg geen stabiele netwerken van deskundigen om zich heen gecreëerd die van advies kunnen dienen over de inzet in Brussel.

De derde en laatste multilaterale organisatie die we hier bespreken is de OESO. Die is van cruciaal belang voor de kennisintensiteit van ons beleid, niet alleen vanwege de hoge kwaliteit van het secretariaat en de output daarvan, maar ook vanwege de functie van ontmoetingspunt van kennisdragers uit onderwijsministeries en kenniscentra in andere landen. Vrijwel geen enkele lidstaat vaardigt IDAPpers af naar de OESO, met als gevolg dat men en marge van de vergaderingen – die op zichzelf saai en voorspelbaar zijn – een grote hoeveelheid know how en know who kan verzamelen. Voorts kan men door goede interventies zorgen dat men tijdens de vergadering opvalt en zodoende uitnodigingen verkrijgt voor de informele werkgroepen van de OESO waar het beleid bepaald wordt. Langs die weg kan men een grote invloed op de 110

De functie van Onderwijsraad EU, zoals dat heet, wordt vervuld door een mevrouw die op ernstige wijze gefaald heeft als directeur van de directie MBO. Zij is daarvoor beloond met een baan in Brussel. Ooit vroeg ik haar of ik de instructie of Terms of Reference mocht ontvangen die OCW had meegegeven aan een werkgeversorganisatie die namens OCW optrad in het zogenoemde Copenhagen proces, gericht op de internationale compatibiliteit van beroepsonderwijs. Het had mij namelijk bevreemd en verontrust dat OCW die verantwoordelijkheid uit handen geeft aan een organisatie die daarin belanghebbende partij is. Mevrouw kon die instructie niet overleggen, en wist ook niet of die überhaupt bestond. Haar argument luidde dat zij zich daar niet mee bemoeit, en alleen maar zaken “doorleidt”. Maar als je niet eens weet of zo’n document bestaat, dan leid je ook niets door en vervul je zelfs de IDAP-rol niet. Ik adviseer de Bestuursraad om niet langer op deze wijze om te gaan met dit soort cruciale functies. Als het mogelijk is om iemand te ontslaan die nooit iets fout heeft gedaan, dan moet het ook mogelijk zijn om iemand te ontslaan die vrijwel nooit iets goed heeft gedaan. Terzijde stellen we eveneens vast dat OCW de invloed op het Copenhagen proces inderdaad uit handen heeft gegeven aan een organisatie die belang heeft bij handhaving van excessieve selectiviteit, met als mogelijk gevolg dat Nederlandse jongeren met een MBO-diploma straks op een lijn worden gezet met inferieur opgeleide jongeren elders.

157

OESO opbouwen en de agenda voor een belangrijk deel mede bepalen. Ook is de OESO een platform voor het internationaal positioneren van Nederlandse experts en expertisecentra. Het is daarom uiterst zorgwekkend dat ook het relatiebeheer met de OESO sterk is geIDAPificeerd. Alleen in de bestuursraad van het zogenoemde CERI instituut van de OESO – dat zich bezighoudt met innovatie – is Nederland goed vertegenwoordigd. In het onderwijscomité werd Nederland eenmaal vertegenwoordigd door iemand die geen flauw benul had waar hij zich überhaupt bevond, en een andere keer door een afdelingshoofd dat de vergadering (die drie dagen duurt) al na een dag verliet met de mededeling dat het zo saai was. Ik ben ervan overtuigd dat dit geen kwade wil of luiheid was, maar dat betrokkene simpelweg geen idee had met wie hij had moeten spreken en waarover. Feit is dat er een groot contrast bestaat met het vrij recente verleden, toen een DG of een vooraanstaand directeur meerdere dagen in hun agenda vrijmaakten voor de OESO-vergaderingen. Het probleem dat zich hier voordoet is dat men meent dat zelfs kennisfuncties pur sang op IDAP-basis vervuld kunnen worden. Dit is de dwaasheid ten top. Ik zou op dit punt willen verwijzen naar hetgeen in hoofdstuk 8 is geschreven over de hedendaagse inzichten omtrent de creatie, uitwisseling, aanpassing en toepassing van kennis. Die passages hadden weliswaar betrekking op kennisintensieve innovatie in het bedrijfsleven, maar ze zijn onverkort van toepassing op “commmunities of practice” ten aanzien van beleidsontwikkeling in het onderwijs. Wie meent dat men n’importe wie kan afvaardigen naar het onderwijscomité van de OESO, staat op zeer grote afstand van de state of the art in onderwijsbeleidsontwikkeling, en van het denken over de rol van kennis bij beleidsinnovatie.

Actualisering d.d. 12.02.09 Dit hoofdstuk betreft de situatie zoals die bestond tot in elk geval 2006. Van bronnen binnen het ministerie heb ik vernomen dat dit hoofdstuk ter harte is genomen en geleid heeft tot de start van een veranderingsproces.

158

28. DE ERFENIS VAN DE BENJAMIN Binnen OCW zijn drie entiteiten te vinden die zich bezighouden met internationaal relatiebeheer, of daarvoor in aanmerking zouden komen. Dit zijn, in volgorde van bespreking, de directies Financieel Economische Zaken, Internationaal Beleid en een directie waarvan ik mij de exacte naam niet herinner en die ik zal aanduiden als Strategie111.

Binnen de directie Financieel Economische Zaken bevindt zich een afdeling die zich bezighoudt met onderwijsstatistieken. De kerntaak is ervoor te zorgen dat de cijfers met betrekking tot het Nederlands onderwijs correct zijn, en daarmee hangt samen dat men in samenwerking met onder meer het CBS de relaties onderhoudt met die entiteiten binnen OESO en EU die zich eveneens bezighouden met statistieken. Deze taak wordt op voortreffelijke wijze vervuld, vooral dankzij enkele uitvoerend medewerkers die van hoog niveau zijn en een grote toegevoegde waarde zouden hebben binnen elke statistische unit waarmee ik ooit te maken heb gehad. Deze afdeling is echter niet geschikt voor het maken van beleidsanalyses, en ik haast me eraan toe te voegen dat dit helemaal niets te maken heeft met de persoonlijke capaciteiten van de medewerkers. Het heeft alles te maken met het scheiden van taken die elkaar niet verdragen. Het ervoor zorgen dat de cijfers kloppen is een geheel andere taak – en vergt geheel andere capaciteiten, attitudes en positionering binnen de organisatie – dan het met behulp van cijfers en andere informatie trachten te achterhalen hoe dingen in elkaar steken. Er is een verschil tussen controlers en R&D-mensen, en nergens zie je dat die twee bedrijfsfuncties gekoppeld zijn. De twee functies bijten elkaar het meest waar het gaat om het een-cijfer-principe. Statistici hebben een begrijpelijke neiging om te zoeken naar het enig juiste cijfer – voor bijvoorbeeld het aantal studenten in het hoger onderwijs – en daarbij alle afwijkende cijfers te negeren. De oorzaak van die neiging ligt in het feit dat men politieke schade kan lijden wanneer een minister niet kan zeggen hoeveel hoger onderwijs studenten of vroege schoolverlaters er nou eigenlijk in Nederland zijn. Verwarring omtrent dergelijke cruciale performance indicators kan leiden tot gezichtsverlies. Ik vind het begrijpelijk dat statistici onder deze druk van pers en politiek neigen tot het negeren van bronnen die afwijkende informatie opleveren. In de rol van beleidsanalist kiest men echter voor een andere positie. Om dit te verhelderen zou ik wederom lering willen trekken uit mijn ervaring in het VN-team waarin ik heb gewerkt. Enerzijds hadden wij te maken met de officiële statistieken die in de Annex Tables van het Global Monitoring Report waren opgenomen. Anderzijds gebruikten wij tal van andere data-sets, zoals household surveys, (inter)nationale onderwijssurveys en wat dies meer zij, en waren we voor sommige landen genoodzaakt onze toevlucht deels te nemen tot 111

Het gaat hier om een directie die in de plaats is gekomen van de eerder genoemde denktank BOA, al lijkt deze laatste ook nog steeds te bestaan. Door mijn afwezigheid van enkele jaren heb ik geen goed beeld gekregen van deze nieuwe directie, maar ik neem aan dat deze de functie van strategische advisering heeft overgenomen, en qua positie en rol te vergelijken is met bijvoorbeeld AEP bij EZ.

159

anecdotical evidence. Met behulp van een diversiteit aan bronnen konden we zodoende een redelijk betrouwbaar en rijker beeld schetsen van de situatie in landen en een analyse maken van de dynamiek die daar speelde. Zo kon het dus gebeuren dat er in hetzelfde rapport verschillende indicaties stonden van bijvoorbeeld de getalsverhouding tussen schoolgaande jongens en meisjes, hetgeen een nogal heet hangijzer is in veel landen. Meer dan eens kreeg ik dan een woedende ambassadeur aan de lijn die zich beklaagde over de cijfers. Ik liet zo’n man dan eerst een tijdje hyperventileren terwijl ik nog even doorwerkte, en als ik er tussen kon komen legde ik uit dat (i) het officiële cijfer van zijn land te vinden was in de Annex Tables die volgens internationaal overeengekomen protocollen tot stand zijn gekomen, en (ii) dat alle andere cijfers niet dienen ter officiële rapportage, maar louter ter analyse. Ik kan niet zeggen dat die bezweringsformule onmiddellijk alle problemen uit de wereld hielp, maar het is de enige weg. Ik zou OCW willen adviseren dezelfde lijn te volgen, en een strikte scheiding aan te brengen tussen het officiële cijfer en alle andere data en bronnen, en eveneens de daarmee samenhangende bedrijfsfuncties te scheiden (control versus R&D). Ook de feitelijke ervaring binnen OCW laat zien dat die twee elkaar niet verdragen. Reeds in de jaren 1997-2002 had ik het voornemen het OCW-beleid te ondersteunen door middel van internationaal-comparatieve analyses. Dit werd toen gedwarsboomd door de directie Financieel Economisch Beleid die van mening was dat zijn het alleenrecht hadden op alles wat met cijfers te maken heeft. Men claimde dus zelf die rol, maar heeft nimmer daadwerkelijk iets op tafel gelegd dat in de richting ging van een comparatieve analyse die nieuwe inzichen opleverde voor het beleid. Mijn inziens moet deze directie zorgen dat de cijfers kloppen; dat is hun core-business, en daar zijn zij goed in. Zeer goed zelfs.

De directie Internationaal Beleid is, zoals we in het voorafgaand hoofdstuk zagen, de gatekeeper voor OESO, EU en UNESCO. In beginsel zou men deze directie dus een rol kunnen geven in de ontwikkeling van een internationale beleidsoriëntatie. De directie heeft echter een tweede hoofdtaak – de internationalisering van het onderwijs – en ook hier zien we onverenigbaarheid van taken. Bij de internationalsiering van het onderwijs gaat het voornamelijk om de internationale mobiliteit van leerlingen, studenten en docenten. Dat is iets totaal anders dan internationale analyse. Je kan veel leren van de early childhood voorzieningen in Denemarken zonder over te gaan tot de uitwisseling van peuters. Ik heb dus de koppeling tussen beide hoofdtaken nooit begrepen; het feit dat je voor de uitvoering van beide taken Engels moet kunnen spreken is anno 2007 immers geen reden meer om ze te koppelen. Sterker, het is niet duidelijk waarom er überhaupt nog altijd een directie is die zich bezighoudt met internationalisering van het onderwijs. Om dit te onderstrepen leg ik de volgende gedachtengang voor. Heel, heel lang geleden was er binnen OCW capaciteit aanwezig voor de ontwikkeling van leerplannen en toetsen. Dit is sinds mensenheugenis ge-outsourced omdat je die capaciteit heel goed kan onderbrengen in zelfstandige instituten, alwaar het onderwijsveld zelf kan gaan shoppen. Wat minder lang geleden werd ook de directie huisvesting opgeheven. Onderwijsinstellingen hadden inmiddels een lumpsum en autonomie gekregen – integraal management was toen het woord - en konden uitstekend hun weg vinden naar zelfstandige

160

adviesbureaus in deze niche. Weer later spoelde de ICT-golf over de wereld. Binnen OCW werd toen een zeer wijs besluit genomen. Men zag enerzijds in dat ICT van belang was voor onderwijs en dat je in eerste instantie een gespecialiseerde directie nodig hebt op dit terrein. Maar anderzijds was men doordrongen van de filosofie dat ICT uiteindelijk in naar een velddirectie gedeconcentreerd zou moeten worden. Men besloot toen om wel een directie ICT op te richten, maar meteen al vast te leggen dat die tijdelijk zou zijn. Tegen deze achtergrond is het een raadsel waarom internationalisering nog altijd in een gespecialiseerde entiteit is belegd. Er is werkelijk niets nieuws of innovatiefs aan. Bovendien: de zelfstandige organisaties die je nodig hebt als je de directie zou opheffen, bestaan al sinds jaar en dag: Nuffic, Cinop, Europees Platform. De directie Internationaal Beleid doet eigenlijk weinig anders op internationaliseringsgebied dan het geven van opdrachten aan deze clubs. En zelfs dat doet men niet alleen, want de velddirecties hebben sinds jaar en dag ook al enkele medewerkers voor het internationaliseringsgebied; die kunnen gewoon doorgaan met het werk indien het internationaliseringsbeleid – zo er al sprake is van beleid – wordt gedeconcentreerd. Vervult Internationaal Beleid dan een strategische functie? Ontwikkelt men visies en zet men grote lijnen uit? Neen, medio 2006 publiceerde de directie hoger onderwijs een vacature-advertentie waarin onomwonden gesteld werd dat de nieuwe medewerker nu eindelijk eens visie en lijn moest brengen in het internationaliseringsbeleid. Ook de beleidsblunder inzake de Associate Degree heeft de directie Internationaal Beleid niet voorkomen. Bij gebrek aan visie neemt de directie zijn toevlucht tot nano-management; men is druk in de weer met twee of drie Europese scholen, men verergert de brain-drain een beetje112, men haalt achttien Australische studenten naar Nederland, et cetera. Dat laatste kan men vergelijken met het ministerie van Landbouw dat vier Nederlandse boeren een subsidie geeft om eenmalig honderd kilo rundvlees te exporteren naar Argentinië. In de handel in hoger onderwijs heeft Australië namelijk al jaren geleden een enorme voorsprong genomen, deels doordat men dankzij de geografische situatie ervaring had opgedaan met afstandsonderwijs en interne mobiliteit, deels omdat het vrijwel de enige aanbieder van angelsaksiche titels is in de AsiaPacific regio, waar een grote vraag naar die titels bestaat. De uitgangspositie van Nederland is in alle opzichten tegengesteld. Daarom zal onze mobiliteitsbalans met Australië nooit en te nimmer ook maar enigszins in evenwicht komen, net zomin als de rundvleesbalans met Argentinië te corrigeren valt. Los daarvan is het überhaupt de vraag waarom de overheid bij de huidige stand van de mobiliteit nog door moet gaan met verdere stimulering ervan. Publieke opbrengsten zijn nimmer aangetoond; Mattheus-effecten zijn wél vastgesteld. Men is dus een beetje het zicht op de grote lijnen kwijt. Ook de buitenlandse reizen van de minister brengen de directie doorgaans in rep en roer, terwijl het ook daar de vraag is wat de toegevoegde waarde is. Immers, als het goed is gaan die reizen ergens over. Indien dat het hoger onderwijs is, dan zal de directie hoger onderwijs een leidende rol spelen. Als er dan een 112

De directie ontplooit activiteiten die ertoe leiden dat getalenteerde mensen uit de derde wereld naar Nederland komen. Gelukkig stelt het nauwelijks iets voor, maar het blijft vreemd dat Ontwikkelingssamenwerking 213 miljoen US$ aan gemeenschapsgeld pompt in het onderwijs in derde wereldlanden, terwijl een ander ministerie de human resources van die landen weer afroomt en daarmee de opbouw van een civil society bemoeilijkt.

161

kleine centrale stafafdeling is die een paar IDAPpers van de betere soort vrijstelt en de directie voorlichting wordt eveneens betrokken, dan is dat ruim voldoende voor zo´n reis113. Mocht de reis ook betrekking hebben op bijvoorbeeld beroepsonderwijs, dan wordt het een streepje ingewikkelder want dan moet je die directie er ook bij betrekken. Je mag echter verwachten dat men de professionaliteit opbrengt om tot een goede onderlinge afstemming te komen. In elk geval los je een coordinatieprobleem tussen vier directies niet op door de creatie van een vijfde. Zowel in de bilaterale sfeer als in de multilaterale sfeer (zie vorig hoofdstuk) voorziet de directie Internationaal Beleid dus in een coordinatiebehoefte die een gevolg is van haar eigen bestaan. Deze absurde situatie heeft een ontstaansgeschiedenis die grenst aan het ongelofelijke. Deze ontstaansgeschiedenis heeft te maken met de wonderlijke organisatiecultuur die OCW tot enkele jaren geleden kenmerkte. Gelukkig behoort deze cultuur nu vrijwel tot het verleden dankzij indrukwekkend leiderschap van de Secretaris-Generaal en anderen, maar hier en daar laat die oude cultuur haar sporen nog na in de organisatie. Toen de directie Internationaal Beleid in 1997 werd opgericht, werkte daar een jongeman die over zeer beperkte conceptuele vermogens beschikte en later als leidinggevende een stuk of zeven medewerkers van zich zou vervreemden. Hij was echter de zwager van de toenmalige directeur (die ooit met kerst een diashow hield over zichzelf) terwijl degene die de directeur na enige jaren opvolgde een huisvriend was van de beide zwagers. In feite is de hele directie Internationaal Beleid gaandeweg zo ingericht dat de benjamin een pakket kreeg toebedeeld van taken die enerzijds zeer simpel waren, en hem anderzijds in de positie brachten om te scoren bij de ambtelijke top. Om die eenvoudige taken uit te kunnen voeren zonder moe te worden, werd de benjamin in de gelegenheid gesteld een klein legertje goed betaalde IDAPpers om zich heen te verzamelen. Door het grote verloop werkten er op het laatst nog maar vijf mensen in zijn afdeling, maar daarvan hadden er drie een salaris op schaalniveau 13 en een op niveau 12. Er waren meer coordinatoren dan mensen die gecoordineerd moesten worden. De benjamin, zijn zwager en de huisvriend zijn nooit bestraft of zelfs maar ter verantwoording geroepen. Hen is in 2005 met zachte hand verzocht de organisatie te verlaten hetgeen zij en bloc gedaan hebben, maar zij zijn nog altijd actief als leidinggevende in openbare functies. De benjamin zelf, Bart Zijlstra, is directeur bij het ministerie van VWS, en zijn zwager Sander van den Eijnden is directeur van de Nuffic. De huisvriend Arie IJzerman is directeur bij het ministerie van Justitie. Een officiële klacht die ik later indiende via een vertrouwenspersoon integriteit van OCW leidde tot niets, omdat over die klacht beslist werd door degenen die door de drie waren geparachuteerd als hun opvolgers. Een van die opvolgers bleek zelf vertrouwenspersoon integriteit te zijn geworden… Het extreme IDAP-gehalte is na het vertrek van de benjamin in stand gebleven. Net zoals economen zich graag omringen met nog meer economen, juristen met juristen, en ingenieurs met ingenieurs, ontstaat er ook in omgevingen die door IDAPpers gedomineerd worden 113

De vaak gewekte suggestie dat een buitenlandse reis van een minister heel ingewikkeld is, berust op een misverstand. Het vergt in het geheel geen kennis van zaken of conceptueel vermogen, maar is simpelweg een kwestie van plannen en organiseren. Gesprekken op hoog ambtelijk niveau over een reis naar China die ik ooit bijwoonde gingen over vragen als “hoeveel tijd hebben we voor de Chinese Muur” en “hoe omzeilen we de wens van ons parlement dat elke minister die China bezoekt de mensenrechten aan de orde stelt”.

162

gemakkelijk een monocultuur. Dit verklaart waarom de directie zijn energie steekt (of stak) in de meest merkwaardige hobbies terwijl er nooit een visie op internationalisering is ontwikkeld of een bijdrage is geleverd aan een internationale beleidsoriëntatie. De capaciteit voor het relatiebeheer met de OESO – waar letterlijk miljarden op het spel staan - is teruggebracht tot het absolute minimum van één persoon, terwijl er in het begin van 2007 geen enkel contact meer werd onderhouden met de PV OESO. Ook heb ik rond die tijd ondervonden dat de kennis omtrent multilaterale omgangsvormen uit de directie verdwenen was. Dat valt zelfs vanuit een IDAP perspectief niet te rechtvaardigen. Alles wegende kom ik tot hetzelfde advies dat ik aan enkele andere onderwijsministeries heb gegeven, namelijk om het multilateraal relatiebeheer direct te koppelen aan de strategische functie. In het geval van OCW kan men dus denken aan de bestaande directie die ik voor het gemak aanduid als “Strategie”. Hoofdargument is dat een constructie waarbij een directie de externe relaties monopoliseert en zaken op IDAP-basis doorleidt naar de strategische functie, niet werkt. Dit is geen bewering of voorspelling, maar een constatering. Wanneer deze overheveling van multilateraal relatiebeheer gepaard gaat met een deconcentratie van het internationaliseringsbeleid naar velddirecties – met af een toe een projectdirectie als er echt iets nieuws in gang moet worden gezet – dan keren we in feite terug naar de constellatie van voor 1997 die uitstekend functioneerde, volgens iedereen die zich die tijd kan herinneren114. Uiteraard dient in deze constellatie het internationaal-statistische werk te blijven waar het is, namelijk bij de betreffende afdeling binnen directie Financieel Economische Zaken die dit werk op meer dan uitstekende wijze doet. Wel ben ik van mening dat Strategie nauw betrokken moet worden bij de ontwikkeling van nieuwe indicatoren, omdat dit strategische aspecten heeft.

Een belangrijk aspect van het multilateraal relatiebeheer betreft de besluitvorming rond participatie in internationaal-comparatieve projecten. Te denken valt aan vergelijkende studies over schoolmanagement, of aan meer grootscheepse reviews over hoger onderwijs. Van oudsher werden de Terms of Reference en invitaties tot deelname braaf voorgelegd aan de meest betrokken (veld)directie, die daarover vervolgens een besluit nam. Niet zelden bestond daar terughoudendheid vanwege de kosten en/of het tijdsbeslag dat deelname met zich zou brengen. Ik zou willen adviseren hiermee te breken en een meer pro-actieve opstelling te kiezen. De kosten van deelname aan dergelijke activiteiten variëren van enkele tienduizenden dollars voor een kleine studie, via enkele honderdduizenden voor een grote review, tot een paar miljoen voor zoiets als IALS. Voor een directie zijn dat grote bedragen, maar ze zijn microscopisch klein in relatie tot de potentiële beleidseffecten. Eén slim idee kan miljarden opleveren. Daarom adviseer ik om “groot te denken” en vanuit het MT-OCW een “ja tenzij” op te leggen. Dat houdt in dat OCW in beginsel altijd meedoet, tenzij er heel bijzondere redenen zijn om het niet te doen. De kosten zouden mijns inziens op departementaal niveau gedragen moeten worden. De volgende drie casussen kunnen dit voorstel onderstrepen.

114

Naar verluid was voor 1997 het multilateraal relatiebeheer gekoppeld aan de toenmalige denktank BOA, en was het internationaliseringsbeleid ondergebracht bij velddirecties.

163

Jaren geleden startte de OESO met wat toen een vaag project leek, genaamd Schooling for Tomorrow. Het regardeerde meerdere directies, en vrijwel geen van hen liep warm, hetgeen op dat moment best begrijpelijk was. Jarenlang hebben een collega en ik jarenlang dit project vanuit IB getrokken, totdat het project in een rijpheidfase terecht kwam en het gedeconcentreerd kon worden naar de directies waar het thuishoorde. Heden ten dagen zal niemand betwisten dat de deelname van OCW aan Schooling for Tomorrow een goede zaak is, maar als we destijds een afwachtende houding hadden aangenomen, dan was het nooit zover gekomen. De tweede casus is de eerder genoemde school-to-work-transition review van de OESO. Ten aanzien hiervan ben ik destijds gezwicht voor zware druk vanuit de directie MBO om niet deel te nemen. Tot op heden heb ik daarvan spijt als haren op mijn hoofd. Had OCW destijds, door deelname aan dit project, aansluiting gevonden op internationale kennis omtrent early school leaving, en hadden diverse OCW-medewerkers langs die weg kennis verzameld over andere landen en toegang gekregen tot de relevante netwerken, dan stonden we er nu aanzienlijk beter voor. De prijs die we betalen voor het besluit om niet deel te nemen aan deze review is dat we opgescheept zitten met een beleid ten aanzien van vroegtijdig schoolverlaten dat vele malen schadelijker is dan het probleem waarvoor dat beleid een oplossing zou moeten zijn. De derde en laatste casus betreft een meer recente review over het tertiair onderwijs. Het centrale aandachtspunt van deze review was de verhouding tussen vormen van tertiair onderwijs die formeel te boek staan als hoger onderwijs, en vormen van tertiair onderwijs die daarbuiten vallen. Een van de onderzoeksvragen was in hoeverre tertiary/non-higher education echt een aanlokkelijk alternatief kan zijn, dan wel een tweederangs aanzien blijft behouden. Die vraagstelling was dus buitengewoon relevant geweest voor ons streven naar 50% gediplomeerden op hoger onderwijsniveau en voor de positionering van de Associate Degree. Echter, in de aanloop van die review werd ik door mensen van de OESO (die redelijk bekend zijn met het Nederlandse stelsel) gebeld met de vraag waarom het MBO in ’s hemelsnaam ontbrak in het Nederlandse landenrapport. Het bleek (i) dat de directie Internationaal Beleid de correspondentie omtrent deze review had doorgeleid naar de directie hoger onderwijs maar niet naar de directie MBO, (ii) dat de persoon die de zaak binnen de directie hoger onderwijs behartigde de directie MBO evenmin had geïnformeerd, en (iii) dat deze persoon het zelfs niet nodig had gevonden om het bestaan van het MBO (als aanbieder van tertiair onderwijs) überhaupt te vermelden in het landen rapport. Ik heb dit toen intern gesignaleerd (tot ongenoegen van de directie hoger onderwijs) maar toen het tot een gesprek kwam legde de directie MBO zich tot mijn verbazing neer bij hun eigen uitsluiting van dit proces115. De laatste casus is een fantastisch voorbeeld van hoe we zelfs een OESO-review – die een uitgelezen kans biedt om een cruciaal vraagstuk op hoog niveau te onderzoeken – zo weten te plooien dat die onze bestaande percepties bevestigt in plaats van uitdaagt. Ik vind dat als mensen binnen velddirecties het kennelijk niet kunnen opbrengen om over de muur van hun 115

Later is mij verteld dat dit mogelijk verband hield met het feit dat de strijd om de Associate Degree tussen MBO en HBO beslecht was, en men bevreesd was voor nieuwe informatie die de discussie zou doen oprakelen.

164

tuin te kijken, zij ook niet de beslissingsbevoegdheid moeten hebben over deelname aan en inrichting van dergelijke onderzoeksprocessen. De drie casussen onderstrepen dat wanneer je het multilateraal relatiebeheer koppelt aan de strategische functie, je ook een grotere beslissingsbevoegdheid op dat niveau moet leggen. In het geval van de laatste casus zou Strategie simpelweg moeten kunnen verordonneren dat het MBO volop meedraait in de hoger onderwijs review, zelfs als dat tegen de wil van de beide directies zou zijn geweest.

Actualisering d.d. 12.02.09: de gratis schoolboeken In dit hoofdstuk, geschreven in oktober 2007, liet zien hoe 10 jaar nepotisme een directie volledig kunnen verzwakken. In de anderhalf jaar die sindsdien verstreken zijn heb ik meer gelijk gekregen dan mij lief is. Dit heeft uiteraard betrekking op de beleidsoperette rond de gratis schoolboeken. Dit is een maatregel die in feite zo goed als onuitvoerbaar is vanwege de ontstane verplichting van scholen om de aanschaf van die schoolboeken Europees aan te besteden. Probleem was dat men daar pas achter kwam toen het idee al door de hele politieke molen was gegaan, en zelfs deel uitmaakte van het regeerakkoord. In deze actualisering wordt deze casus uitgewerkt, uitmondend in een voorstel voor een procesgang die een dergelijk drama in de toekomst kan voorkomen. In de eerste plaats is de maatregel als zodanig onzinnig. Gratis schoolboeken bestaan niet. Als de overheid een dienst of product gratis maakt, brengt men alleen maar een lastenverschuiving aan van gebruiker naar belastingbetaler. In dit geval varen kinderrijke belastingbetalers er per saldo wel bij, terwijl kinderloze belastingbetalers de rekening betalen. Eerstgenoemden merken dat onmiddellijk terwijl laatstgenoemden doorgaans niets in de gaten hebben, en dat maakt dit soort maatregelen poulair onder politici die na jaren van zuur iets zoets willen brengen. Ten tweede is er sinds jaar en dag een compensatieregeling voor gezinnen die de schoolboeken echt niet kunnen betalen. Als belastingbetaler sta ik die gezinnen met liefde bij, maar binnenkort moet ik dus ook dokken voor de boeken van kinderen die met de SUV naar school worden gereden. En ten derde is het natuurlijk onzin dat we Griekse en Letse uitgevers een kans moeten geven om een aanbod te doen voor schoolboeken in een taal die slechts in anderhalve EU-lidstaat wordt gesproken. Hiertegen had ons land zich best wat feller kunnen verzetten in Brussel. Dit alles gezegd zijnde, kan men tegenwerpen dat sprake is van een politiek feit. Er zijn nu eenmaal Europese regels, en “de politiek” wil nu eenmaal een fake-gebaar maken naar de mensen. Toch had “de politiek” zich waarschijnlijk bedacht als in een vroeg stadium bekend was geweest dat de maatregel onuitvoerbaar is. De vraag is dus hoe je tot vroege signalering komt. Om te beginnen moet een internationale directie niet alleen over de hele wereld uitvliegen, maar juist ook binnen het eigen ministerie nauwe relaties onderhouden. Men dient over formele en informele interne netwerken te beschikken, en serieus genomen te worden door kennisdragers in het departement. Destijds had ik mede daartoe een Internationaal

165

Kennisnetwerk opgericht; dit is nu ter ziele. Echter, in het geval van de gratis schoolboeken had de directie IB ook uit de krant kunnen vernemen dat dit idee al enige tijd speelde. Hoe dan ook, zodra men een signaal ontvangt omtrent een dergelijk beleidsinitiatief, dient men dit onverwijld te gaan toetsen aan internationale wetgeving en beleidstrends. Men start met een websearch, op basis van zoektermen als free textbooks, free textbook policy, en Eurydice. Dit laatste is een EU-clearinghouse voor informatie over Europese onderwijssystemen. Eurydice moet bekend zijn bij IB, want sinds jaar en dag levert men informatie over het Nederlands onderwijs aan deze club. Niemand komt echter op het idee informatie van deze club te betrekken over andere lidstaten. Ik heb de proef op de som genomen, en na tien minuten surfen had ik een lijstje met EU-lidstaten waar de schoolboeken gratis zijn. Vervolgens gaat men met dit lijstje mensen benaderen in die landen, bijvoorbeeld via de vertegenwoordigers in het EU onderwijscomité. Ook had de wakkere OCWvertegenwoordigster op de ambassade in Brussel enkele van haar counterparts kunnen benaderen. Het was werkelijk een fluitje van een cent geweest om het kabinet voor een afgang te behoeden. Nadat het drama een feit was, heeft een educatieve uitgever op een achternamiddag alsnog een onderzoekje gedaan naar de wijze waarop de betreffende landen omgaan met de plicht tot Europees aanbesteden, en ook een ijverige journalist heeft wat zitten bellen en surfen. De vraag blijft: hoe kan het dat een complete directie van een ministerie niet de tegenwoordigheid van geest heeft om een dergelijke scan zelf even uit te voeren, en dan liefst tijdig? Het antwoord luidt dat het niet louter een kwestie van verzwakking als gevolg van nepotisme, maar ook van de aloude OCW-cultuur, die kennelijk nog niet geheel is weggemasseerd. Een van de gedragscodes binnen dit departement is namelijk het wederzijds zwijgen over andermans fouten. Als je waarneemt dat een andere directie de fout in gaat, dan doe je niks, want je als je later zelf een blunder begaat wil je ook dat anderen over jou zwijgen. Dit geldt a fortiori voor kleine directies. Toen ik zelf binnen de genoemde directie werkte is mij herhaaldelijk te verstaan gegeven dat ik mij afzijdig moest houden van bepaalde zaken, omdat wij als kleine directie zouden worden teruggepakt als we een grotere directie zouden bekritiseren of de loef af zouden steken. Daarbij was het van geen enkel belang of de voorgenomen actie goed zou zijn voor het departement of voor het Nederlands onderwijs. Er is dus sprake van geïnstitutionaliseerde apathie.

166

29. EEN POLITIEK-NEUTRAAL VOORSTEL Dit hoofdstuk bevat voorstellen ter versterking van de (interne) kennisfunctie binnen het ministerie van OCW, en trekt de consequenties daarvan door naar het (externe) bestuurlijk proces. Het hoofdstuk, en daarmee dit rapport, sluit af met een kort resume van de belangrijkste beleidsinhoudelijke aanbevelingen.

Om tot een internationale beleidsoriëntatie te komen moet het multilateraal relatiebeheer uit de sfeer van hobbyisme en snoepreisjes gehaald worden, en worden losgekoppeld van de controlfunctie. Koppeling ervan aan beleidsanalyse en strategie kan ons leiden naar een visie op de ontwikkeling van het Nederlands onderwijs in goede balans met de internationale omgeving. In de delen I en II van dit rapport kom ik zelf uit op een Scandinavische en NoordAmerikaanse beleidsoriëntatie, geïnspireerd door de innovatieve economieën met de kindvriendelijke onderwijsstelsels, die minderheden de ruimte bieden om in hun kracht te blijven en – met uitzondering van de VS – een sterke sociale cohesie aan de dag leggen. Over die uitkomst kan men van mening verschillen. Maar ik hoop dat in elk geval de methode beklijft: nuchtere analyse, volgens de stand van de kennis en los van de waan van de dag. Echter, de recente creatie van een specifieke Directie Kennis is niet voldoende en kan zelfs averechts werken. Kennisarme medewerkers kunnen in het bestaan van zo’n entiteit een excuus zien om niet in de eigen kennisvoorraad te investeren. Er is immers een club waar je, volgens de IDAP-filosofie, altijd terecht kan wanneer je een kennisimpuls moet geven aan het proces. Ik adviseer daarom een pakket van maatregelen te nemen om ook de rest van de organisatie te doordesemen met kennis. Ten eerste zou men kennisdragers met een zekere mate van respect kunnen behandelen, bijvoorbeeld door hen niet de allerslechtste werkplek aan te bieden die er is, en door hen niet onder de leiding te stellen van mensen die minder verstand van zaken hebben. Voorts dient de kennisdrager meer te kunnen verdienen dan zijn baas; een goede kenniswerker is zeldzamer dan een manager die een beetje op de winkel past, en levert en grotere meerwaarde. Ook de absurde gedachte dat iemand die veel verstand van zaken heeft, per definitie niet tevens geschikt is als manager, zou uit de wereld moeten. Men zou kunnen overwegen om de eerste vijf jaar alleen mensen aan te nemen die aantoonbare kennis van zaken hebben; op termijn kan dat de balans in de organisatie meer in evenwicht brengen. Ten derde kan men denken aan de invoering van een “kennisparaaf”. Dit idee heeft de volgende achtergrond. Tot in het recente verleden kende OCW een parafencultuur. Om een nota onder de aandacht van ambtelijke en/of politieke top te krijgen, moest men een aantal (mede)parafen verzamelen die er blijk van gaven dat andere directies geconsulteerd waren en hadden ingestemd. Ik heb dit systeem meermalen vervloekt, omdat het de ruimte bood voor bureaupolitieke spelletjes. Als ik echter in alle eerlijkheid terugkijk, is het toch ook enkele malen voorgekomen dat kennisdragers – ik denk bijvoorbeeld aan de specialist op het gebied van surveys - mij langs deze weg hebben behoed voor blunders. Het parafensysteem heeft mij soms in de gelegenheid gesteld iets te leren. Het systeem is echter afgeschaft en daarvoor in de plaats is nu een dubbel

167

cordon om de bestuursraad gelegd van accountholders en controllers, die zelf geen output genereren maar elkaar bezig, en anderen van hun werk houden. Daarnaast is de bemoeienis van coordinatortjes en hoofdjes gebleven. Alles wegende wordt ik liever eenmaal dwarsgezeten door iemand met verstand van zaken dan viermaal door mensen zonder kennis. Welnu, een kennisparaaf zou een keurmerk zijn dat de bestuursraad garandeert dat de inhoud van de nota getoetst is aan de state of the art van de kennis op het betreffende terrein. De kennisparaaf kan alleen verleend worden door medewerkers die daartoe geaccrediteerd zijn. Dat betekent dat je criteria moet ontwikkelen voor die accreditering, alsmede ontwikkelingstrajecten voor mensen die in hun kennis willen investeren teneinde die accreditering te verwerven. Je kan overwegen om geaccrediteerde mensen extra te betalen, en tenslotte heb je spelregels nodig die bepalen welke nota’s een of meerdere kennisparafen behoeven. Ik denk dat dit een mechanisme is dat het kennisniveau door de gehele organisatie heen op een hoger peil kan brengen.

Heeft men de zaak intern op orde, dan is het voorts in het bestuurlijk proces van belang een balans te vinden tussen de twee belangrijkste inputs voor beleid: de consultatie van de burger en de eigen wetenschappelijke analyse. Zoals ik al schreef: we moeten nooit meer terug naar de tijd dat het beleid binnenskamers wordt ontwikkeld, maar bij het consulteren van indivuden en groepen in de samenleving moet altijd helder blijven (i) dat de minister uiteindelijk de verantwoordelijkheid draagt; (ii) dat hij/zij bij de bepaling van het uiteindelijke beleid de wetenschappelijke analyse zal meewegen; en (iii) dat die analyse als het erop aankomt altijd het zwaarst weegt. Dat de burger het beleid zou maken is droevige onzin. Niet alleen is de burger daartoe niet geëquipeerd – tenzij men echt van mening is dat je nergens verstand van hoeft te hebben om beleid te maken – maar ook zijn er altijd meerdere burgers in het spel. Hun belangen zijn vaak tegengesteld, en er bestaan vaak asymmetrieën in de machtsverhoudingen. De excessieve selectiviteit – om het voorbeeld nu echt voor de laatste maal te gebruiken – is in het slechtbegrepen eigenbelang van werkgevers, maar in het nadeel van de meeste jongeren, in het bijzonder de allochtone. Zolang die jongeren niet over een net zo professioneel apparaat beschikken als werkgevers, zullen zij niet een analyse op tafel leggen zoals die in hoofdstuk 21. Daar moet OCW dus zelf de verantwoordelijkheid nemen. Het is juist in het onderwijs dat het poldermechanisme vaak faalt, want de lerenden – de belanghebbenden bij uitstek – zijn vrijwel niet georganiseerd, behalve dan in het hoger onderwijs waar ze juist teveel invloed hebben. Ook zagen we in het voorafgaande dat “het belang van de Nederlandse economie” niet hetzelfde is als de consolidatie van de wensenlijstjes van de bedrijven die anno 2007 het beeld bepalen; ook dit is een voorbeeld dat de noodzaak onderstreept van een eigen analyse die uiteindelijk prevaleert boven de geluiden uit de polder. Dit prevaleren van de analyse kan in de praktijk van alle dag ingewikkelde situaties creëren. Men ziet het spookbeeld al voor zich van een bewindspersoon die blootstaat aan allerlei politieke krachten, en een departement dat op het kritieke moment slechts zwaait met rapporten. Toch geloof ik in een departement waar zelfs de laagste ambtenaar tegen de minister kan zeggen: u kunt op politieke gronden een keuze maken uit opties A, B, C, D en E, als u maar wel weet dat alleen opties C en E in overeenstemming zijn met onze analyse, en dat die analyse sinds gisteren op de website van het departement staat. Ik weet dat dit voor

168

90% van de ambtenaren van ons departement vloeken in de kerk is, maar wijs erop dat het alternatief, i.e. het achterhouden van de analyse, niets meer of minder is dan het onvolledig informeren van het parlement. Ik erken dat men met het publiceren van de analyse in zo’n geval de politieke bewegingsruimte van de minister beperkt, maar dat is ook precies mijn bedoeling. Het is de enige defensie tegen de oprukkende opiniocratie. Als mensen vinden dat groepen met een Marokkaanse achtergrond in twee generaties van 5% upper secondary completion naar 100% moeten stijgen, dan bewijs je een minister juist een dienst door een rapport in de openbaarheid te brengen waarin staat dat dit onzin is. Voor het geval dat men toch liever de waarheid aanpast aan het beleid in plaats van andersom, zou ik een advies willen herhalen dat ik enkele jaren geleden tevergeefs gaf: de tweetrapsraket. Bij elke analyse die mogelijk politiek gevoelig is, zou mijns inziens eerst een volstrekt ongekuiste versie naar politieke en ambtelijke top moeten gaan, zodat zij in elk geval het volledige en juiste verhaal onder ogen krijgen. Wil men die versie niet naar buiten brengen, dan nemen zij, en niemand anders, de verantwoordelijkheid voor de aanpassing, zodat zij ook precies weten welke politieke risico’s men loopt. Hiermee voorkomt men dat ambtenaren op het allerlaagste niveau al gaan schrappen, met als gevolg dat zelfs de eigen politiek en ambtelijke top het ware verhaal nooit te zien krijgen, en politiek correcte analyses naar buiten brengt zonder te weten dat die aangepast zijn. Een eerste stap kan zijn het afschaffen van al die controllers en accountholders die nergens verstand van hebben en voortdurend stukken tegenhouden met het argument dat ze “te ingewikkeld” zijn en/of politiek niet goed van pas komen.

Ik sluit af met een opmerking over het voorstel van Plasterk om de leeftijd van eerste selectie te verhogen. Voor mij was de dit aanleiding om dit rapport te actualiseren en onder de aandacht te brengen, omdat hier de sleutel ligt naar een beter onderwijs, met betere externe effecten. Lange tijd is in Nederland gedacht dat comprehensive onderwijs leuk is voor kinderen maar slecht voor de economie. Als dat juist zou zijn, dan hadden we op dit punt tenminste nog een beleidsdilemma. Ik zou zelfs onder die omstandigheden voor het kind kiezen, maar degenen die tegen het kind zouden kiezen hadden dan in elk geval nog iets van een argumentatie. Echter, in de decennia die gepasseerd zijn sinds het middenschooldebat is de wereld veranderd en is onze beleidskennis op een hoger peil gekomen. We weten nu dat aselectief onderwijs beter is voor het kind én voor de economie én voor de sociale cohesie. Daarmee is Plasterk’s voorstel bijna politiek-neutraal te noemen. Vrijwel geen enkele politieke partij vertrekt vanuit beginselen die op gespannen voet staan met dit voorstel. Momenteel zijn er in Nederland veel en veel te weinig jongeren in de gelegenheid om de kennis, vaardigheden, inzichten en attitudes te verwerven die het hoger onderwijs biedt. Dat ligt bepaald niet aan die jongeren zelf, maar aan beleidsmakers en politiek. Bij het vormgeven van het onderwijsbeleid zouden we de eerstkomende tien jaar even niet al teveel moeten luisteren naar werkgevers en hoger onderwijsbestuurders. We moeten de leeftijd van eerste selectie stapsgewijs omhoog brengen, eerst naar halverwege het voortgezet onderwijs, en tenslotte naar het eind ervan zoals in onder meer Noord-Amerika, Zweden en Noorwegen. Niet de universiteiten en hogescholen moeten bepalen wie er toegang heeft tot bepaalde studies en onder welke voorwaarden, maar een onafhankelijke autoriteit. Ook moeten er meer

169

hoger onderwijsinstellingen komen die er eer in stellen om de wat minder begaafde studenten tot een zo hoog mogelijk niveau te brengen. Dat vraagt om toetreding van het MBO tot het hoger onderwijs door de Associate Degree aan het MBO-4 niveau te verbinden.

170