1
Een grenzeloze overheid vraagt grenzeloze ambtenaren.
Toespraak van Prof. Mr. R. Bekker tijdens de buluitreiking Public Sector MBA van Nyenrode Business Universiteit op 17 december 2009
Het SCP heeft onlangs zijn periodieke rapportage over de sociale staat van Nederland gepubliceerd. Het is een fascinerend boek waarin ingegaan wordt op actuele ontwikkelingen in onze maatschappij. Aan de orde komen onderwerpen als onze leefsituatie en sociaal demografische ontwikkelingen, maar ook ontwikkelingen in ons dagelijks leven, de verhouding tussen ouders en kinderen en de sociale contacten. Maatschappelijke betrokkenheid krijgt aandacht, de sociale veiligheid en de combinatie van wonen en werken. Het is ook een hoopgevend boek. Het blijkt dat veel ontwikkelingen de goede kant op gaan, dat de Nederlanders over het algemeen zich gelukkig voelen, zij het wel vooral tevreden over zichzelf en niet over de anderen. Maar het rapport geeft ook aan dat er sprake is van hardnekkige vraagstukken die niet op te lossen lijken. Vraagstukken die juist door hun hardnekkigheid leiden tot moedeloosheid. Bovendien: er komen voortdurend nieuwe vraagstukken bij, soms van lokale aard, soms van nationale aard, soms globaal van karakter. De buurt waar men woont raakt in verval. Water vormt een groeiend vraagstuk. De veiligheid op
2
straat is in het geding. Agressie op en rond het voetbalveld wordt groot. Er zijn dreigingen van terrorisme of van infectieziektes. Het klimaat verslechtert. De financiële crisis slaat toe. Je hoeft de krant maar open te slaan om dagelijks een overzicht te krijgen van dat soort vraagstukken Kenmerk van die vraagstukken is dat ze vaak een optreden van de overheid vragen. Maar kenmerk is ook dat de problemen dikwijls ongrijpbaar zijn. Ze zijn moeilijk te voorspellen, het is vaak niet helemaal duidelijk hoe het probleem in elkaar zit. Ook is niet altijd helder welke overheid precies verantwoordelijk is voor de aanpak. Dat leidt er regelmatig toe dat geen enkele overheid het probleem aanpakt. Of soms dat ineens allerlei overheden een deel van het probleem aanpakken zonder op het geheel te letten. In het slechtste geval wordt de overheid zélf onderdeel van het probleem, met een neerwaartse spiraal waarin incidenten worden opgeblazen, de overheid inadequaat reageert, politici beloften doen die niet zijn waar te maken en iedereen een ander de schuld geeft. Dat levert veel stof op voor de media maar gaat ten koste van het vertrouwen in de overheid. Vroeger was dat allemaal gemakkelijker. De uitdagingen waren tamelijk eenduidig. Er moesten woningen worden gebouwd, en dat deed Volkshuisvesting. Verkeer en Waterstaat ging over de wegen. Je had de landmacht, de luchtmacht en de marine, en iedereen wist waar hij aan toe was. Milieu was een vraagstuk dat zich beperkte tot geluidhinder en bodemsanering. Er werd wel geklaagd over het weer maar er werd niet gesproken over globale klimaatproblemen. Veiligheid was een vraagstuk waarbij je dacht aan Lips-sloten maar niet aan Al Qaida. De overheid was overzichtelijk ingedeeld in ministeries, en daarbinnen in directies en afdelingen die duidelijk omschreven taken hadden en bovendien een
3
vaste lijn met maatschappelijke organisaties op hun terrein. Als zich een probleem voordeed, was een eenvoudige blik op de Staatsalmanak voldoende om de verantwoordelijke ambtelijke dienst te vinden. En die wist over het algemeen wat haar te doen stond. Dat ging wel eens fout natuurlijk, maar dan was ook de verantwoordelijke bewindspersoon snel in beeld. Maar zo gaat dat niet meer. De tegenwoordige opgaven voor de overheid overschrijden in bijna alle gevallen de traditionele grenzen. De problemen passen niet meer in de Staatsalmanak. In de meeste gevallen kan een probleem alleen maar worden aangepakt door intensieve samenwerking, en dat niet binnen één overheidsorganisatie maar samenwerking tussen diverse overheden en regelmatig ook met particuliere
partijen.
Dit
terwijl
echter
ons
staatkundige
en
staatsrechtelijke raamwerk nagenoeg hetzelfde is gebleven, en ook de ambtelijke organisatie in principe niet is gewijzigd. Ambtenaren zijn nog steeds in dienst op een specifieke functie bij een bepaalde afdeling, en worden geacht hun uiterste beste te doen voor het optimaliseren van de belangen van die afdeling. Coördinatoren proberen vergeefs die kokers aan elkaar te plakken en versterken door hun aanwezigheid eerder de verkokering dan dat ze die oplossen. Dat gaat kraken. Wat betekent dit voor de overheid en haar werknemers? Ik zal trachten daarvan een schets te geven, en ga daarbij in op twee terreinen van overheidsoptreden. Allereerst de rol van de overheid die beleid uitvoert, diensten verleent, concrete prestaties levert. Een rol waar het grootste
4
deel van de 250.000 ambtenaren 1op centraal niveau mee bezig is. En ten tweede de rol van de overheid als ontwikkelaar van beleid. De presterende overheid. De overheid legt wegen aan zoals Rijkswaterstaat doet, de overheid beschermt en handhaaft, zoals het leger of een inspectie. Of verleent diensten zoals het Kadaster en de Rijksdienst Wegverkeer. De overheid int geld en deelt geld uit, zoals de Belastingdienst en de IB-Groep. Over het algemeen zijn die prestaties van
een
hoog
niveau,
dat
blijkt
ook
uit
allerlei
klanttevredenheidsonderzoeken die gemiddeld de overheidsdiensten met een ruime 7 waarderen. Dat zou zelfs op een MBA-opleiding van Nyenrode als een acceptabel cijfer worden gezien. Interessant is echter dat blijkt dat de tevredenheid sterk afneemt als er diensten moeten worden verleend door meerdere overheden of instanties tegelijk, de zgn. ketendienstverlening. Dan daalt het cijfer naar een mager zesje. De voorbeelden zijn bekend: de jeugdzorg, de veiligheid, de achterstandswijken etc. Het blijkt lastig om tot optimale prestaties te komen als het probleem zich buiten de kaders van een specifieke overheidsdienst begeeft. En dat is nu juist kenmerk van veel hedendaagse problemen. De leefbaarheid van wijken is een zaak voor veel partijen, de ontwikkeling van de volksgezondheid idem dito. De veiligheid in de openbare ruimte is geen zaak voor alleen maar de politie. Daar komt nog bij dat door allerlei omstandigheden de regelgeving erg gecompliceerd is geworden waardoor enerzijds veel bureaucratie en toezicht nodig zijn en anderzijds regelmatig mensen tussen wal en schip vallen. De dienstverlening wordt bovendien door een steeds ongeduldiger wordende samenleving als een recht gezien dat onmiddellijk opeisbaar moet zijn, 1
Ca. 115.000 bij de ministeries, 60.000 ZBO’s, 65.000 krijgsmacht, 10.000 overigen.
5
waarbij een gang naar media, advocaat of ombudsman niet uitzondering is maar een gebruikelijk dreigmiddel al in een heel vroeg stadium. De overheid als totaal worstelt hiermee, waarbij ook de natuurlijke reactie is dat elk overheidsonderdeel probeert het hoofd boter water te houden en in ieder geval de eigen taak goed te vervullen. De grote complicaties en het tijdverlies die gepaard gaan met samenwerking worden daarbij bij voorkeur vermeden. In de uitvoering kraakt de overheid in zijn voegen als het ingewikkeld wordt en meervoudige oplossingen nodig zijn. Toch moeten die er komen. Daarvoor zijn dan nieuwe vormen van organiseren en leveren nodig. Vormen waarbij dienstverlening maatwerk wordt, waarbij de problemen van de burger maatgevend zijn en niet de toevallige indeling van de overheid. ICT maakt daarbij veel mogelijk, met name doordat informatie veel sneller tussen overheden gedeeld kan worden. Ik zie daar inmiddels tal van voorbeelden van. Inspectiediensten werken samen en delen hun informatie, enerzijds om de burger niet onnodig lastig te vallen maar anderzijds ook om de pakkans van overtreders te vergroten. De Belastingsdienst overvalt nabestaanden verschillende
belastingaanslagen,
niet langer met talloze,
maar
schrijft
een
nette
condoleantiebrief en zet voor de nabestaanden alle fiscale zaken in die brief op een rij. Bij het vaccinatieprogramma voor de Mexicaanse griep waren veel partijen betrokken, met de DG Volksgezondheid als regisseur; Defensie leverde daarbij de logistieke know how. Dat zijn prachtige voorbeelden. Er dient echter nog iets te gebeuren. Te vaak hebben burgers bij de uitvoering van beleid het gevoel dat het niet om hen gaat, dat de overheid
6
niet van hen is maar een anoniem, vreemd verschijnsel waar men geen invloed op heeft. Men heeft geen keuze, men heeft maar te doen wat de overheid wil en dat vertaalt zich in onbehagen en wangedrag. En ook in gebrek aan respect en vertrouwen. Dat is m.i. een ernstig vraagstuk, dat zich met name manifesteert bij de dienstverlenende overheid. Interessant zijn pleidooien om door middel van burgerparticipatie en horizontale verantwoording hier een antwoord op te geven. Onlangs heeft het Tweede Kamer Heijnen op dit vlak een aantal belangwekkende suggesties gedaan, die onder andere zouden kunnen impliceren dat burgers
een
rol
krijgen
in
bv.
de
raden
van
toezicht
van
uitvoeringsorganisaties. En daarmee ook verantwoordelijkheid. Dat lijkt mij een stuk effectiever als het gaat om het bevorderen van een klantgerichte cultuur dan het zoveelste boze rapport achteraf van de Ombudsman. Ik acht zoiets zeer de moeite van nadere overdenking waard. Ik kom bij het tweede onderwerp, de beleidsontwikkeling, het dagelijkse werk in Den Haag, de eerste fase van de beleidscyclus. Ook die is van oudsher zeer verkokerd. Ministers gaan over een ministerie en die ministeries hebben nog steeds ongeveer hetzelfde werkgebied als 50 jaar geleden. Dertien ministeries, net als in 1950. Dat was toen een werkbaar geheel, maar de beleidsuitdagingen houden zich niet aan die indeling. Worden maatschappelijke problemen alleen maar bekeken door de traditionele bril van het departement, dan leidt dat tot eenzijdige en vaak ook meer door traditie dan door innovatie gekenmerkte oplossingen. Samenwerking is dan ook in de beleidontwikkeling een steeds belangrijker element geworden maar tegelijkertijd een kunst die nog niet velen gegeven is. En dan èchte samenwerking waarbij men de primaire politieke drift van individueel scoren inlevert voor optrekken als geheel.
7
In dit licht past ook het werken in programma’s en projecten, zowel op politiek als op ambtelijk niveau. Ook hier is de jeugd een mooi voorbeeld, en eerlijk gezegd ook een voorbeeld van hoe moeilijk het is aan de ene kant maar hoe vruchtbaar het is aan de andere. Ik althans kijk met bewondering naar de prestaties van de Minister voor Jeugd en zijn ambtelijke staf die uit een aantal departementen is gerekruteerd. Ze slagen er voor zover ik kan zien in om een heel lastig vraagstuk stukje bij beetje de goede kant op te krijgen. Maar ook gewone ministers zullen veel meer dan vroeger in programma’s en projecten of in politiek-bestuurlijke teams hun bijdrage moeten leveren aan het bereiken van gezamenlijk geformuleerde, grensoverschrijdende doelstellingen in plaats van te gaan voor de optimalisatie van het eigen domein. Ministers die daar goed in zijn zullen op de politieke ranglijst hoog eindigen, de verkokerde minister heeft zijn langste tijd gehad. Misschien zouden we in plaats van de departementale ministers vooral ministers zonder portefeuille moeten hebben, ministers waar nu zo nu en dan -en mijns inziens ten onrechte- wat meewarig over wordt gedaan. In de bedrijfsvoering en de ondersteuning door middel van de kennis- en adviesinfrastructuur zal dit ook zichtbaar moeten zijn. Dat is ook de achtergrond van de herziening van het kennis- en adviesstelsel dat nu sterk per koker is ingericht. Ook hier geldt trouwens dat extra aandacht nodig is voor het realiseren van beleid waarbij de burger het gevoel heeft dat het over hem gaat en dat hij daar ook zeggenschap in heeft. En dan andere zeggenschap dan de hantering eens in de 4 jaar van het rode potlood. Internet geeft hierbij fantastische mogelijkheden, zeker als men zich weet dat volgens Eurostat 90 % van de huishoudens een
8
internetaansluiting heeft, driekwart van de bevolking bijna dagelijks internet gebruikt en in de leeftijdsgroep van 16 tot 24 jaar zelfs 90%. Dat is verreweg het meeste in Europa, en daar moet ook de overheid gebruik van maken. De overheid moet zowel in de uitvoering als in de beleidsontwikkeling in toenemende mate over traditionele grenzen heen stappen. De overheid wordt grenzeloos. Wat betekent nu deze grenzeloze overheid voor de ambtelijke dienst, de ambtenaar en de arbeidsverhoudingen bij de overheid? Ik schat heel veel. De ambtelijke dienst is in het verlengde van de staatkundige opzet van de overheid nog steeds zeer verkokerd ingericht. Er is een duidelijke bureaucratische hiërarchie met heldere rapportage- en verantwoordingslijnen, waarbij alle draden samen komen bij de minister die voor alles politiek verantwoordelijk is. En in de praktijk ook heel snel voor alles verantwoordelijk wordt gehouden. Ambtenaren zijn daarbij vakkundig, neutraal maar ook onzichtbaar en worden niet geacht een stem of gezicht te hebben in het publieke debat. De ontwikkelingen waar ik het over heb vergen echter een overheid die zowel in de beleidsontwikkeling als in de uitvoering veel meer een speler en of regisseur is in een zeer gecompliceerd netwerk, waarin burgers, bedrijfsleven, andere overheden, particuliere instanties etc. een rol spelen. Niet alleen nationaal maar ook internationaal, de ambtenaar in zo’n overheid zal zijn talen goed moeten kunnen spreken. Hij zal in staat moeten zijn snel contacten te leggen, snel informatie te verwerken en door te geven. Die ambtenaar zal moeten kunnen onderhandelen en bemiddelen, waarbij hij zijn nek zal moeten uitsteken en ook in het openbaar zal moeten uitleggen hoe het zit en hoe hij tot afwegingen is gekomen. De ambtenaren zullen niet zozeer de grondslag voor hun werk
9
moeten vinden in een precieze omschrijving van de specifieke functie die ze hebben maar zich overheidsdienaar moeten voelen. Daar waar nodig zullen op ambtelijk niveau coalities moeten worden gevormd die traditionele hiërarchische kaders overschrijden. ICT geeft daarbij geweldige mogelijkheden voor zowel beheersing van de processen als voor
de
onderlinge
communicatie.
Lange
bureaucratische
rapportagelijnen met uitgebreide verantwoordingsrapportages worden vervangen door heel snelle, korte lijnen. De Archiefwet schiet daarbij tekort om recht te doen aan de ook bij de overheid op dit moment actuele al realiteit van twitter en linkedin, van wiki’s en blogs. Ambtelijke
managers
besturen
niet
meer
met
klassieke
managementtechnieken mensen en middelen, maar zijn regisseurs, die uit tal van componenten een goed beleid in elkaar zetten. Ze gebruiken daarbij de eigen ambtelijke dienst maar doen ook een beroep op andere ambtenaren, ze betrekken particulieren er bij, kopen advies en kennis in en componeren op deze wijze een prachtige symfonie. Het zijn “connectors”, zoals Malcolm Gladwell dat noemt in zijn mooie boek The Tipping Point. De functie van Deltacommissaris die onlangs is ingesteld vind ik wat dat aangaat een mooi voorbeeld. Het moge u duidelijk zijn dat hierdoor veel in discussie komt: de ambtelijke organisatie als zodanig, zoals die nu nog in de Staatsalmanak is neergelegd, met zijn bazen en baasjes in hiërarchisch verband. Eigenlijk verdwijnt die, ambtenaren zijn in dienst van het rijk en worden door de connectors daar ingezet waar ze nodig zijn. Reorganisaties die nu zo vaak een plaag zijn voor Den Haag en mensen langdurig van het werk houden, zullen verleden tijd zijn.
Discussies over het aantal
departementen zullen niet meer nodig zijn, men kan zich concentreren op
10
de échte uitdagingen. Ook de ambtelijke aanstelling die zijn basis heeft in de 19e eeuw verdwijnt, en wordt vervangen door een werkverhouding zoals we die in het normale leven kennen, met bovendien veel meer flexibiliteit dan nu. Er zullen nieuwe functies komen, ergens tussen politici en ambtenaren in, zoals de door mij genoemde Deltacommissaris. Dat is reuze spannend. Onderwerpen als professionele autonomie, ambtelijke integriteit en de verhouding tussen ambtenaren en politici zullen in een nieuw perspectief komen. In die laatste verhoudingen zullen spanningen optreden. Het door mij geschetste beeld van een overheid en van overheidsdienaren als onderdeel van grotere en kleinere netwerken verdraagt zich slecht met het een politiek systeem dat zelf weliswaar naar zijn aard zeer chaotisch is maar in zijn verhouding met het ambtelijke systeem tot dusver geheel gericht is op de orde van verkokering en hiërarchie. Het worden interessante tijden voor de overheid. Ik vind dat fascinerend. Ik ben er ook optimistisch over. Ik realiseer me dat ik de toekomst wat zwaar heb aangezet en daardoor wat weinig recht doe aan de verdiensten van de klassieke overheid. Waar ik op hoop is dat de overheid meegroeit met ontwikkelingen die zich nu eenmaal voordoen. En dat we een evenwicht zullen weten te vinden waar de maatschappij tevreden over is. Die de overheid weer de plaats geeft die haar toekomt. Daarvoor hebben we de best and the brightest nodig, mensen die grenzeloos kunnen denken en doen. Want het vak van ambtenaar is zoals ik heb beschreven vol uitdagingen maar ook vol gevaar. Het moge duidelijk zijn wat ik de studenten van Nyenrode, en zeker van de Public Sector MBA, toewens nadat ze hier een voortreffelijke opleiding hebben gevolgd: kom of blijf bij de overheid werken, dáár gebeurt het.
